Université d'Orléans

From the SelectedWorks of Luiggi V. Santy Cabrera

January, 2020

La facultad de contradicción de los actosadministrativos de trámite y definitivos en elordenamiento jurídico peruanoLuiggi V. Santy Cabrera, Université d'Orléans

Available at: https://works.bepress.com/luiggiv-santycabrera/178/

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N.° 135 • Enero 2020 • pp. VIII-1 a VIII-6 • ISSN: 2071-2170 Actualidad Gubernamental

Procedimientos administrativos: La facultad de contradicción de los actos… VIIIProcedimientos administrativos: La facultad de contradicción de los actos…

La facultad de contradicción de los actos administrativos de trámite y de� nitivos en el ordenamiento jurídico peruano

VIIIDerecho AdministrativoÁrea

Luiggi V. Santy Cabrera(*)

Universidad Nacional Mayor de San Marcos

Sumario

1. Apreciaciones previas - 2. La facultad de contradicción en el derecho administrativo -3. Conclusiones - 4. Bibliografía

RESUMENEn el presente trabajo desarrollaremos la facultad de contradicción de los actos administrativos de trámite y defi nitivos en el ordenamiento jurídico peruano.

Palabras clave: Facultad de contradicción / Acto administrativo de trámite / Acto administrativo defi nitivo / Recursos administrativos / Impugnación de los actos administrativos

Recibido: 20-12-19Aprobado: 23-12-19Publicado en línea: 03-01-20

ABSTRACTIn this work we will develop the faculty of contradiction of administrative procedures acts and defi nitive administrative acts in the Peruvian legal system.

Keywords: Capacity of Contradiction/ administrative procedures acts / Defi nitive administrative acts / Administrative resources / Impugnation of the administrative acts

Title: The capacity of contradiction of administrative procedures acts and defi nitive administrative acts in the Peruvian legal order

Procedimiento administrativo general • Derecho de la competencia y la propiedad intelectual u otros temas a� nes al derecho administrativo

Decreto Legislativo N.° 1310, Decreto Legis-lativo que aprueba medidas adicionales de simplifi cación administrativa, y otras normas con rango de ley, con el fi n de simplifi car trámites administrativos, lo cual comprende lo siguiente:c.1 Modifi car, en la Ley N.° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, las disposiciones del título preliminar, del pro-cedimiento administrativo, de actualización, contenido y publicación del texto único de procedimientos administrativos, revocación del acto administrativo, caducidad del proce-dimiento administrativo, notifi caciones, reno-vación de títulos habilitantes y procedimiento administrativo sancionador; así como precisar las competencias y fortalecer las funciones de supervisión y fi scalización de la Presidencia del Consejo de Ministros como entidad rectora.Asimismo, incorporar modalidades de fi scali-zación administrativa y disposiciones para la utilización de tecnologías digitales y autoriz ar al Ministerio de Justicia y Derechos Humanos para la actualización de los textos únicos ordenados conforme con las modifi caciones propuestas y precisar la tercera disposición complementaria fi nal [...].

De lo antes expuesto, estas medidas traje-ron como consecuencia que se publicaran dos (2) decretos legislativos importantes:

Proc

edim

ient

os

adm

inis

trat

ivos

1. Apreciaciones previasMediante Ley N.° 308231, Ley que delega en el Poder Ejecutivo la facultad de legislar en materia de gestión económica y competitivi-dad, de integridad y lucha contra la corrup-ción, de prevención y protección de personas en situación de violencia y vulnerabilidad y de modernización de la gestión del Estado, el Congreso de la República delegó en el

* Presidente de la Comisión de Estudios de Control Gubernamental del Colegio de Abogados de Lima (CAL). Docente universitario del curso de Derecho Administrativo en la Facultad de Derecho y en la Unidad de Posgrado de Derecho de la Universidad Nacional Mayor de San Marcos. Doctorado en Derecho Público con especialidad en Derecho Administrativo Económico por la Universidad de Orleans (Francia). Magíster en Derecho, Econo-mía y Gestión, con mención en Derecho y Administración Pública por la Universidad de Orleans (Francia). Máster en Derecho y Contencioso Público por la Universidad de Orleans (Francia). Estudios de especialización en Derecho Administrativo en la Escuela de Derecho de la Universidad de La Sorbona de París (Universidad París 1 Panteón-Sorbona, Francia). Miembro de la Asociación Francesa de Derecho Administrativo (París-Francia). Miembro del Centro de Investigaciones Jurídicas “Pothier” de la Universidad de Orleans (Francia). Abogado “Summa Cum Laude” por la Universidad Nacional Mayor de San Marcos. Actualmente, se desempeña como consultor legal especializado en materia de Control Gubernamental en distintos Órganos de Control Institucional. Ha sido asesor legal en la Contraloría General de la República.

1 Publicado en el diario ofi cial El Peruano el 19-07-18.

Poder Ejecutivo la facultad de legislar en materia de integridad y lucha contra la corrupción, por el término de sesenta (60) días calendario.De lo expuesto, la referida Ley N.° 30823 señala expresamente lo siguiente:

[...] Artículo 1. Objeto de la LeyDelégase en el Poder Ejecutivo la facultad de legislar por el plazo de sesenta (60) días calendario en materia de gestión económica y competitividad, de integridad y lucha contra la corrupción, de prevención y protección de per-sonas en situación de violencia y vulnerabilidad y de modernización de la gestión del Estado, contados a partir de la vigencia de la presente ley, en los términos a que hace referencia el artículo 104 de la Constitución Política del Perú y el artículo 90 del Reglamento del Congreso de la República [...].

De igual manera, el literal c.1) del inciso 5 del artículo 2 de la misma Ley señala lo siguiente:

[...] c) Perfeccionar la Ley N.° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, del

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2. La facultad de contradicción en el derecho ad-ministrativo

2.1. Criterio teóricoAl tratar los derechos de orden administrativo de que disfrutan los particulares señalamos como una categoría de ellos los derechos de los administrados a la legalidad de los actos de la Administración, es decir, pensamos que los administrados tienen el poder de exigir a la Administración que se sujete en su funcionamiento a las normas legales establecidas al efecto, y que, en consecuencia, los actos que realice se verifi quen por los órganos competentes, de acuerdo con las formalidades legales, por los motivos que fi jen las leyes, con el contenido que estas señalen y persiguiendo el fi n que las mismas indiquen. Esto quiere decir, el derecho a la legalidad se descompone en una serie de derechos, como son el derecho a la competencia, el derecho a la forma, el derecho al motivo, el derecho al objeto y el derecho al fi n prescrito por la ley7. Además, la vía administrativa previa de recurso es admisible en nuestro derecho, siempre que obedezca a “[...] razonables fi nalidades de protección de bienes e intereses constitucio-nalmente protegidos [...]” y que no supongan un obstáculo carente de “[...] razonabilidad y proporcionalidad’ respecto de los fi nes que lícitamente puede perseguir el legislador [...]”8. Ahora bien, en el derecho administrativo peruano:

“[...] el procedimiento seguido para sustanciar y decidir la controversia iniciada por la interposición de cualquier recurso administrativo correspon-de a la naturaleza de los procedimientos de evaluación previa, por cuanto siempre debe abrirse un debate para analizar detenidamente los extremos del contradictorio y resolverse conforme a derecho. Esa evaluación previa, demanda la existencia de pruebas, actuación, análisis y decisión dentro de un cauce de sustanciación que denominamos procedimiento recursal [...]9.

2.2. Criterio normativoEn cuanto al reconocimiento normativo, la Ley N.° 27444 señala con relación a la facultad de contradicción lo siguiente:

Artículo 109.- Facultad de contradicción administrativa(Artículo 120 del TUO)

109.1 Frente a un acto que supone que viola, afecta, desconoce o lesiona un derecho o un interés legítimo, procede su contradicción en la vía administrativa en la forma prevista en esta Ley, para que sea revocado, modifi cado, anulado o sean suspendidos sus efectos.109.2 Para que el interés pueda justifi car la titularidad del administrado, debe ser legítimo, personal, actual y probado. El interés puede ser material o moral.109.3 La recepción o atención de una contradicción no puede ser condicionada al previo cumplimiento del acto respectivo.

De igual manera, el artículo 206 de la Ley N.° 27444, establece lo sucesivo:

Artículo 206.- Facultad de contradicción

(Antes de la modificatoria)

Artículo 206. Facultad de contradicción

(Artículo 217 del TUO)Artículo modificado por el

artículo 2 del D. Leg. N.° 1272

206.1 Conforme a lo señalado en el artículo 108, frente a un acto adminis-trativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede su contradicción en la vía administrativa mediante los recursos administrativos señalados en el artículo siguiente.

206.2 Solo son impugnables los actos defi nitivos que ponen fi n a la instancia y los actos de trámite que determinenla imposibilidad de continuar el pro-cedimiento o produzcan indefensión.

206.1 Conforme con lo señalado en el artículo 109, frente a un acto adminis-trativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede su contradicción en la vía administrativa mediante los recursos administrativos señalados en el artículo siguiente, iniciándose el correspon-diente procedimiento recursivo.206.2 Solo son impugnables los actos defi nitivos que ponen fi n a la instancia y los actos de trámite que determinen la imposibilidad de continuar el pro-cedimiento o produzcan indefensión.

7 FRAGA, Gabino, Derecho Administrativo, 40.a ed., México D.F.: Ed|itorial Porrúa, 2000, p. 434. 8 PAREJO Alfonso, Luciano. Derecho Administrativo, Barcelona: Editorial Ariel, 2003, p. 1.089. 9 MORÓN URBINA, Juan Carlos, Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General,

Lima: 4.a Editorial Gaceta Jurídica, 2005, p. 549.

a) El D. Leg. N.° 1367, Decreto que modifi có nuevamente los alcances del artículo 242 de la Ley N.° 27444, publicado en el diario ofi cial El Peruano el 29-07-18,

b) El D. Leg. N.° 1452, Decreto que incorporó distintas modifi caciones a la Ley N.° 27444, publicado en el diario ofi cial El Peruano el 16-09-18.

A continuación, presentamos las distintas modifi caciones reali-zadas a la Ley N.° 27444, así como la publicación de su Texto Único Ordenado (TUO):

Ley N.º 27444, Ley del Procedi-

miento Administrativo

General(01-04-01)

D. Leg. N.° 1295(30-12-06)

Fe de Erratas del Decreto Supremo N.° 006-2017-

JUS, Decreto que aprueba el TUO

de la LeyN.° 27444 (30-03-17)

Fe de Erratas del D. Leg. N.° 1452

(27-09-18)

D. Leg. N.° 1029(24-06-08)

D. Leg. N.° 1308(30-12-16)

D. Leg. N.° 1367(29-07-18)

Decreto Supremo N.° 004-2019-

JUS, Decreto que aprueba el TUO de la Ley N.° 27444

(25-01-19)(Actualmente

vigente)

D. Leg. N.° 1272(02-12-16)

D. S. N.° 006-2017-JUS, Decre-to que aprueba el

TUO de la Ley N.° 27444 (02-

03-17)(Actualmente

derogado)

Fe de Erratas del Decreto Supremo N.° 004-2019-

JUS, Decreto que aprueba el TUO

de la LeyN.° 27444 (02-02-19)

D. Leg. N.° 1452 (16-09-18)

Del gráfi co expuesto, se aprecia que, mediante el D. Leg. N.° 12722, se modifi có la Ley N.° 27444, Ley del Procedi-miento Administrativo General y se derogó la Ley N.° 29060, Ley del Silencio Administrativo; asimismo, mediante los Decretos Legislativos N.os 12953 y 13084, se modifi có tam-bién la referida Ley N.° 27444; donde estos cambios que fueron luego también reconocidos por el Decreto Supremo N.° 006-2017-JUS5, el cual aprobó el Texto Único Ordenado (en adelante, TUO) de la Ley N.° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General. Posterior a la publicación de dicho TUO, se modifi có nueva-mente la Ley N.° 27444 a través de los Decretos Legislativos N.os 1367 y 1452; en ese sentido, ante las diversas modifi ca-ciones, el mencionado TUO aprobado por Decreto Supremo N.° 006-2017-JUS, fue derogado por el Decreto Supremo N.° 004-2019-JUS6, el cual aprueba el nuevo TUO de la Ley N.° 27444, actualmente vigente.

2 Publicado el 21 de diciembre del 2016 en el diario ofi cial El Peruano.3 Publicado el 30 de diciembre del 2016 en el diario ofi cial El Peruano.4 Publicado el 30 de diciembre del 2016 en el diario ofi cial El Peruano.5 Publicado el 20 de marzo del 2017 en el diario ofi cial El Peruano, con fe de erratas del 30 de marzo

del 2017.6 Publicado el 25 de enero del 2019 en el diario ofi cial El Peruano, con fe de erratas del 2 de febrero

del 2019.

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Procedimientos administrativos: La facultad de contradicción de los actos…

Artículo 206.- Facultad de contradicción

(Antes de la modificatoria)

Artículo 206. Facultad de contradicción

(Artículo 217 del TUO)Artículo modificado por el

artículo 2 del D. Leg. N.° 1272

La contradicción a los restantes actos de trámite deberá alegarse por los interesados para su consideración en el acto que ponga fi n al procedimiento y podrán impugnarse con el recurso administrativo que, en su caso, se interponga contra el acto defi nitivo.

206.3 No cabe la impugnación de actos que sean reproducción de otros anteriores que hayan quedado fi rmes, ni la de los confi rmatorios de actos con-sentidos por no haber sido recurridos en tiempo y forma.

La contradicción a los restantes actos de trámite deberá alegarse por los interesados para su consideración en el acto que ponga fi n al procedimiento y podrán impugnarse con el recurso administrativo que, en su caso, se interponga contra el acto defi nitivo.

206.3 No cabe la impugnación de actos que sean reproducción de otros anteriores que hayan quedado fi rmes, ni la de los confi rmatorios de actos con-sentidos por no haber sido recurridos en tiempo y forma.

206.4 Cabe la acumulación de pre-tensiones impugnatorias en forma subsidiaria, cuando en las instancias anteriores se haya analizado los hechos y/o fundamentos en que se sustenta la referida pretensión subsidiaria.

2.3. Criterio interpretativoDe acuerdo con las disposiciones antes citadas, se observa que nuestro ordenamiento jurídico reconoce a los admi-nistrados la facultad de contradecir en sede administrativa aquellas decisiones adoptadas por la Administración Pública que violen, afecten, desconozcan o lesionen sus derechos o intereses10, con el objeto de que sean revocados, modifi cados, anulados, sustituidos o se suspendan sus efectos; sin perjuicio poder iniciar la acción contencioso-administrativa, cuando ello corresponda11.Al respecto, GUZMÁN ZEGARRA señala lo siguiente:

[...] El administrado frente a todo acto administrativo puede o no, ejercer li-bremente su derecho a contradicción en la vía administrativa correspondiente. Ello implica la posibilidad material de cuestionar alguna decisión de la entidad emitida de manera tal que afecte un interés directo, legítimo, personal, actual y debidamente probado por parte del administrado. Esto obedece a que todo acto administrativo es fruto de un acto humano, y que, por lo tanto, puede contener errores, ya sea en la determinación de los hechos o en la aplicación del derecho, los cuales deben ser subsanados y qué mejor manera que a petición de los afectados, quienes podrán explicar, describir y fundamentar debidamente aquel acto administrativo que les afecte [...].12 (El resaltado es nuestro).

En cuanto al contenido de esta facultad de contradicción el numeral 206.2 del artículo 206 de la Ley N.° 27444 señala lo siguiente:

[...] Solo son impugnables los actos defi nitivos que ponen fi n a la instancia y los actos de trámite que determinen la imposibilidad de continuar el procedimiento o produzcan indefensión. La contradicción a los restantes actos de trámite deberá alegarse por los interesados para su consideración en el acto que ponga fi n al procedimiento y podrán impugnarse con el recurso administrativo que, en su caso, se interponga contra el acto defi nitivo [...]. (El resaltado es nuestro)

Al respecto, se realiza la distinción entre los distintos actos administrativos a fi n de encontrar la diferencia entre los actos

10 Por “interés” se hace referencia a “[…] la relación con persona o cosa que, aun sin estricto derecho, nos permite accionar procedimentalmente […]”. CABRERA VÁSQUEZ, Marco Antonio y Rosa QUINTANA VIVANCO, Los recursos impugnativos administrativos en la Ley del Procedimiento Administrativo General N.° 27444: Vía Administrativa, Lima: Editorial San Marcos, 2005, p.192.

11 Asimismo, de conformidad con el numeral 11 del artículo 55 de la Ley N.° 27444, modifi cado por el D. Leg. N.° 1272, señala que “[…] los administrados tienen derecho […] Al ejercicio responsable del derecho de formular análisis, críticas o a cuestionar las decisiones y actuaciones de las entidades […]”.

12 ZEGARRA GUZMÁN, Óscar, Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Análisis de la Ley N.° 27444, Lima: Editorial Gráfi ca Horizonte, 2001, p. 164.

administrativos defi nitivos y de trámite que señala el referido numeral 206.2 de la Ley N.° 27444: 13 14 15 1617 18 19 20 2122 23

Actos administrativos

[...] Son actos administrativos, las declaraciones de las entidades que, en el marco de normas de derecho público, están destinadas a producir efectos jurídicos sobre los intereses, obligaciones o derechos de los administrados dentro de una situación concreta [...]13.

Actos administrativos defi nitivos o “resolutorios”14

Actos administrativos de trámite “cualifi cados”15

- [...] Tales son lo que ponen fi n a una actuación administrativa o deciden directa o indirectamente sobre el fondo de un asunto [...]16.

- [...] Es el que fi naliza, el que resuel-ve, el procedimiento administrativo [...]17.

- [...] Los actos defi nitivos o resoluto-rios son los que ponen fi n al proce-dimiento administrativo. Recogen la respuesta que la Administración adopta frente al problema que se plantea, y se representa la razón de que se haya tramitado todo el procedimiento anterior. Son actos defi nitivos las licencias, las órdenes, las multas, las subvenciones, etc. [...]18.

- [...] Quiere decirse, pues, que el concepto doctrinal de acto admi-nistrativo engloba tanto los actos de trámite como los actos defi nitivos o que ponen fi n a un procedimiento [...]19.

- [...] Los que impulsan una actuación administrativa, pero sin defi nir o decidir sobre ella [...]20.

- [...] Son los que se producen duran-te la tramitación del procedimiento [...]21.

- [...] Los actos de trámite son los que se producen a lo largo de un procedimiento administrativo antes de la resolución del procedimiento [...]22.

- [...] son preparatorios de los actos defi nitivos, y, por lo tanto, al carecer de sustantividad propia, al tener su sentido en relación con la totalidad del procedimiento, se les excluye de la vía revisora, a no ser que decidan directa o indirectamente el asunto, determinen la imposibilidad de con-tinuar el procedimiento, produzcan indefensión o perjuicio irreparable a derechos o intereses legítimos [...]23.

- La Resolución de Sala Plena N.° 002-2019-SERVIR/TSC, en sus fundamentos N.os 10, 11 y 13 indican que:

[...] 10. Adicionalmente, el Tex-

to Único Ordenado de la Ley N.° 27444 ha clasifi cado los actos administrativos en actos de trámite y actos definitivos, limitando la facultad de impugnación de los administrados a los segundos, salvo que los primeros impidan continuar el procedimiento o produzcan indefensión. Ello, en razón a que los actos de trámite no contienen una decisión directa o indirecta del fondo del asunto como los actos defi nitivos, sino que permiten a la Administración conducir y preparar el procedimiento para la emisión del pronunciamiento fi nal.

11.[...] el acto administrativo de trámite tiene lugar en los proce-dimientos en los que fi nalmente se resolverá sobre una situación concreta. Este tiene un carácter preparatorio, como por ejemplo: actos de iniciación, dictámenes, decisiones sobre quejas o absten-ciones.

[...] 13. Por lo tanto, es posible concluir

que el acto o resolución de inicio de un procedimiento administrativo

13 Artículo 1 de la Ley N.° 27444 (artículo 1 del TUO de la Ley N.° 27444).14 Término “cualifi cado” utilizado por Esteve Pardo, José. Lecciones de Derecho Administrativo, 5.a

ed., Madrid: Editorial Marcial Pons, 2015, p. 228.15 Término “resolutorio” utilizado por: Esteve Pardo, José. Ob. cit., p. 228.16 YOUNES MORENO, Diego, Curso de Derecho Administrativo, 8.a ed., Bogotá: Editorial Temis S.A.,

2007, p. 172.17 ESTEVE PARDO, José. Ob. cit., p. 228.18 GAMERO Eduardo y Severiano Fernández citados por Penagos Gustavo, El Acto Administrativo, T. II

8.a ed., Bogotá: Ediciones Doctrina y Ley, 2008, p. 105.19 PAREJO, Luciano, Lecciones de Derecho Administrativo, Valencia, 2012, p. 400.20 YOUNES MORENO, Diego. Ob. cit., p. 172.21 ESTEVE PARDO, José. Ob. cit., p. 22822 GAMERO Eduardo y Severiano Fernández, citados por Penagos Gustavo, El Acto Administrativo,

T. II, 8.a ed., Bogotá: Ediciones Doctrina y Ley, 2008, p. 105.23 MARTÍN MATEO, Ramón, Manual de Derecho Administrativo, 23.a ed., Navarra: Editorial Aranzadi

S.A., 2004, p. 236.

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Actos administrativos

disciplinario no es un acto de ad-ministración interna, sino un acto administrativo de trámite; en razón de lo cual, se encuentra sujeto a las formalidades que prevea la ley tanto para su emisión como para su revisión de ofi cio por parte de la Administración.

[...].- [...] Quiere decirse, pues, que el

concepto doctrinal de acto admi-nistrativo engloba tanto los actos de trámite como los actos defi nitivos o que ponen fi n a un procedimiento [...]24.

- [...] Los actos de trámite no tienen vida jurídica propia, sino que se refunden en la resolución que pone fi n al procedimiento. Constituyen ejemplos de actos de trámite los informes, dictámenes, propuestas, testimonios, etc.

[...] En el derecho comunitario europeo

la posibilidad de recurrir a deter-minados actos de trámite se ha reforzado por STJCE de 13-12-92 (caso Borelli), que afi rma la recurri-bilidad de los informes de órganos de los estados miembros emitidos en procedimientos de elaboración de actos comunitarios [...]25.

Acto administrativo fi rmeActos administrativos que

causan estado26 o “que ponen fi n a la vía administrativa”

- [...] Una vez vencidos los plazos para interponer los recursos admi-nistrativos se perderá el derecho a articularlos quedando fi rme el acto. [...]27.

- [...] Un acto gana fi rmeza cuando transcurren los plazos sin que se interponga el recurso pertinente [...]28.

- [...] La fi rmeza del acto deviene como consecuencia de su “irre-curribilidad” en vía administra-tiva o jurisdiccional, “bien por haber transcurrido los plazos le-galmente previstos para interpo-ner los correspondientes recursos administrativos o jurisdicciona-les (acto consentido), bien porhaber sido confirmado por una resolución judicial fi rme [...]29.

- La Sala Mixta Permanente de la Corte Superior de Justicia de la Libertad, recaída en el expediente N.° 637-2018-0-1601-JR-CI-04 señala también que:

[...] 6.2.-A efecto de resolver di-cha controversia, consideramos pertinente señalar que todo acto administrativo “firme” goza de presunción de legalidad, por tanto, al no estar sujeto a cuestionamiento alguno, su validez se presume y le otorga la condición de ejecuta-ble; lo que supone la obligación de la autoridad administrativa para realizar los actos materiales

- [...] Los actos administrativos que agotan la vía administrativa po-drán ser impugnados ante el Poder Judicial mediante el proceso conten-cioso-administrativo a que se refi ere el artículo 148 de la Constitución Política del Estado [...]30.

- Al respecto la Casación N.° 11648-2015-Lima señala:

[...] 21. El término “causar estado” debe

ser entendido como aquel que pone fi n al procedimiento administrativo porque constituye un acto que produce un estado defi nitivo en su esfera jurídica “y” contra el cual ya no procede más recursos adminis-trativos, siendo ambas condiciones concurrentes.

22. En este punto es conveniente puntualizar que el “acto defi nitivo” no es siempre lo mismo que acto que causa estado, porque solo quiere referirse al acto o resolución que goza de un estado de permanencia que impide su modifi cación, pero que no necesariamente pone fi n al procedimiento. De ahí que se pueda arribar a la siguiente conclusión “el acto que causa estado puede ser un acto defi nitivo, pero no todo acto de-fi nitivo es un acto que causa estado”.

23. En tanto, se entiende por agotar la vía administrativa cuando haces uso de recursos administrativos

24 25 26 27 28 29 30

24 PAREJO, Luciano, Lecciones de Derecho Administrativo, Valencia, 2012, p. 400.25 COSCULLUELA MONTANER, Luis, Manual de Derecho Administrativo. T. I. 17.a ed., Navarra: Editorial

Aranzadi, 2006, p. 363.26 ESTEVE PARDO, José. Ob. cit., p. 229.27 Artículo 212 de la Ley N.° 27444 (artículo 222 del TUO de la Ley N.° 27444).28 ESTEVE PARDO, José, Lecciones de Derecho Administrativo, 5.a ed., Madrid: Editorial Marcial Pons,

2015, p. 230.29 GUAITA, AURELIO, “Efi cacia del acto administrativo”. En Revista de Administración Pública. N.° 25.,

enero-abril, 1958, p. 174. Citado por López Jiménez, Enrique. “Ejecución del acto administrativo fi rme y favorable al administrado”. En Revista de Ciencias Jurídicas N.° 133 (55-78), enero-abril, 2014, p. 62

30 Artículo 218 de la Ley N.° 27444 (Artículo 228 del TUO de la Ley N.° 27444).

Actos administrativos

necesarios para dar cumplimiento a la misma.

6.3. Cabe agregar que frente a la regla antes señalada (consistente en que todo acto administrativo firme debe ser ejecutado por la propia administración pública en los términos que se indiquen), existen excepciones que pueden originar y justifi car la suspensión o inejecución del acto administrativo fi rme, siem-pre y cuando se expresen motivos constitucionalmente razonables para su inaplicación [...].

La Sentencia recaída en el Expedien-te N.° 04850-2014-PA/TC LIMA, señala:

[...] 16. En reiteradas oportunidades,

este Tribunal ha interpretado que la inmutabilidad de la cosa juzgada forma parte del contenido constitu-cionalmente protegido del derecho al debido proceso, que esta garantía se extiende a los actos administrati-vos fi rmes que hayan adquirido la cualidad de cosa decidida (cf. STC 05807-2007-PA/TC y 00419-2013-PA/TC). Sin que ello implique negar las diferencias entre proceso judicial y procedimiento administrativo, el Tribunal ha entendido que las garantías de inimpugnabilidad e inmodifi cabilidad de la cosa juzgada se extiendan, mutatis mutandis, a los actos administrativos fi rmes. En la base de tal premisa se encuentra el principio de seguridad jurídica, que, según ha señalado reiterada-mente este Tribunal Constitucional, es un principio que atraviesa hori-zontalmente el ordenamiento jurí-dico, y permite “la predecibilidad de las conductas (en especial, las de los poderes públicos) frente a los supuestos previamente determina-dos por el Derecho”, garantizando de esa manera la interdicción de la arbitrariedad” (STC 000 16-2002-PI/TC, 00050-2004-PfffC y 03173-2008-HC/TC, entre otras)

17. Lo anterior, sin embargo, debe compatibilizarse con el principio de que “el error no genera derechos” (STC 05682-2007-PA/TC, 01904-2011-PA/TC y 02885-2012-PA/TC entre otros). De ahí que, si bien es necesario proteger desde el punto de vista constitucional la inmutabilidad

hasta acudir a la última instancia administrativa del procedimiento administrativo previsto por Ley. Y es bajo esta perspectiva que el artículo 218 de la Ley N.° 27444 se pronuncia, al establecer en su inciso 218.1, que los actos administrativos que agotan la vía administrativa podrán ser impugnados ante el Poder Judicial mediante el proceso contencioso-administrativo a que se refi ere el artículo 148 de la Consti-tución Política del Perú [...].

- De igual manera, la Casación N.° 366-2016-Lima, precisó que: “[...] El término ‘causar estado’ no solo implica el agotamiento de la vía administrativa, sino también la decisión defi nitiva de la Admi-nistración, por ello, para que una resolución administrativa cause estado se requiere que esta emita un fallo con pronunciamiento de fondo, agote la vía administrativa y no sea pasible de impugnación en su jurisdicción [...]. (El resaltado es nuestro). Sobre esta casación, es importante precisar que, en ningún extremo se señala que el “causar es-tado” sea diferente al “agotamiento de la vía administrativa”; ya que, en realidad, lo que se señala es que el “causar estado” no solo implica “agotamiento de la vía administra-tiva”, sino además que exista un pronunciamiento de fondo, y que no sea pasible de impugnación en su jurisdicción administrativa, por tanto, se aprecia que ambos términos tienen la misma conno-tación, donde, además se agregan otros supuestos que impliquen el “causar estado”.

- La Casación N.° 6648 - 2016 LIMA, indica que: [...] El término “causar estado” debe ser entendido en refe-rencia a la condición que adquieren los actos de la Administración cuando ya no es posible ejercer contra ellos ninguno de los recursos administrativos previstos en la ley para su anulación o modifi cación; asimismo, requiere que el pro-nunciamiento que contiene el acto administrativo implique una modifi -cación o impacto que goce de carác-ter defi nitivo o determinante en la esfera jurídica del administrado [...].

de los actos administrativos con calidad de cosa decidida, no es contraproducente la existencia de mecanismos que -sin resultar lesivos a la seguridad jurídica-permitan abrogar los efectos de los actos administrativos expedidos por equivocación. De la necesidad de establecer un justo equilibro entre ambos mandatos de optimización, el legislador ha establecido una regla, según la cual “Todo acto administrativo se considera válido en tanto su pretendida nulidad no sea declarada por autoridad admi-nistrativa o jurisdiccional, según co-rresponda” (artículo 9 de la Ley N.° 27444); agregando, además, que la Administración puede declarar la nulidad de los actos administrativos-incluso en casos de error-dentro del plazo [...] (artículos 202, incisos 2 y 3, de la Ley N.° 27444). [...].

De lo expuesto, se puede señalar que, conforme con el numeral 206.2 de la Ley N.° 27444, solamente pueden ser impugnables los siguientes:

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N.° 135 • Enero 2020 • pp. VIII-1 a VIII-6 • ISSN: 2071-2170 Actualidad Gubernamental

Procedimientos administrativos: La facultad de contradicción de los actos…

• Los actos defi nitivos que ponen fi n a la instancia.• Los actos de trámite que determinen la imposibilidad de continuar el

procedimiento o produzcan indefensión.

Por tanto, conforme con las defi niciones señaladas en el cuadro anterior, se puede concluir que, el concepto doctrinal de acto administrativo engloba tanto los actos de trámite como los actos defi nitivos o que ponen fi n a un procedimiento31, eso quiere decir que, ambos son actos administrativos; sin embargo, para efectos de la impugnación en el caso de los actos administra-tivos de trámite debe existir necesariamente la imposibilidad de continuar el procedimiento o produzcan indefensión, sobre esto último:

[...] la indefensión se genera cuando se evidencia una indebida y arbitraria actuación del órgano que investiga o juzga al individuo. Y se produce solo en aquellos supuestos en que el justiciable se ve impedido, de modo injustifi cado, de argumentar a favor de sus derechos e intereses legítimos (STC 00582-2006-PA/TC, fundamento 3) [...]32.

De otro lado, en cuanto a los actos administrativos de trámite que no generen esta situación de imposibilidad de continuar el procedimiento o no se produzca una indefensión, estos po-drán ser impugnados a través de los recursos administrativos cuando la autoridad administrativa emita el acto adminis-trativo defi nitivo (cuando se concluya con el procedimiento administrativo); es decir, habrá una espera hasta la emisión de ese acto administrativo definitivo para poder recién cuestionar ese acto administrativo de trámite que no genera imposibilidad en el procedimiento o no genere indefensión; al respecto, el mismo numeral 206.2 de la Ley N.° 27444 señala lo siguiente:

[...] La contradicción a los restantes actos de trámite deberá alegarse por los interesados para su consideración en el acto que ponga fi n al procedimiento y podrán impugnarse con el recurso administra-tivo que, en su caso, se interponga contra el acto defi nitivo [...] (El resaltado es nuestro).

Por tanto, la facultad de contradicción administrativa constituye un mecanismo importante y necesario para controlar la legalidad de los actos dictados por la Administración Pública y sirve al mis-mo tiempo para proteger los derechos de los administrados33. De otro lado, la incorporación de la “acumulación de pretensiones impugnatorias” tiene la fi nalidad de explicar que es procedente que el recurrente acumule pretensiones impugnatorias subsi-diarias, cuando en instancias anteriores se hayan analizado los hechos y/o fundamentos en que se sustenta la referida pretensión subsidiaria34.Asimismo, podemos observar de forma gráfi ca el desarrollo de los actos administrativos de trámite y defi nitivos:

Gráfi co 1Actos de trámite y defi nitivos

Iniciación Alegaciones Informe Prueba Audiencia Resolución

Actos de trámite Acto defi nitivo

Fuente: Manual Básico de Derecho Administrativo, Madrid: Editorial Tecnos, 2016, p. 515Elaboración: GAMERO CASADO Eduardo y Severiano FERNÁNDEZ RAMOS

31 PAREJO ALFONSO, Luciano. Lecciones de Derecho Administrativo, 5.a ed., Valencia: Editorial Tirant Lo Blanc, 2012, p. 400.

32 STC Expediente N.° 01545-2011-PA/TC.33 Opinión N.° 126-2017/DTN.34 MORÓN URBINA, Juan Carlos, Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General.

Texto Único Ordenado de la Ley N.° 27444, T. II. 12.a ed., Lima: Editorial Gaceta Jurídica, 2017, p. 195.

De igual manera, en términos del Derecho Administrativo com-parado, se ha señalado:

Tipo de Acto

Nivel en el Procedi-miento

Impugnabilidad

En vía administra-

tiva

En vía judicial

Actos de trámite

de iniciaciónNo impugnables, salvo en casos excepcionales [...] El vicio en que incurran se alegará al impugnar el acto defi nitivo (resolutorio) del procedimiento.

de ordena-ción

de instruc-ción

Actos defi nitivos

de termina-ción (resolu-

ciones)

Susceptibles de recurso de

alzada

Solo si antes se recurre a la vía adminis-

trativa

Susceptibles de recurso

potestativo de reposición

Directamente recurribles en

vía judicial

Actos fi rmes de trámite o defi nitivos

Actos no impugnables, en vía administrativa ni judicial:- Por haber transcurrido los

plazos de recurso- Por haberse agotado todos los

precedentes

Elaboración: Eduardo GAMERO CASADO y Severiano FERNÁNDEZ RAMOS

Fuente: Derecho Administrativo. Madrid: Editorial Tecnos, 2011, p. 318

3. ConclusionesLa facultad de contradicción de los actos administrativos de trámite y defi nitivos se encuentra regulado en el artículo 206 de la Ley N.° 27444.

4. Bibliografía• CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo. “Recursos administrativos: con-

ceptos, elementos y presupuestos. Un estudio comparativo de los regímenes peruano y uruguayo”. En Revista de la Facultad de Derecho de la PUCP, N.° 67, Lima, 2011.

• CANOSA, Armando, Los recursos administrativos, Buenos Aires: Editorial Ábaco, 1996.

• ESCOLA, Héctor J, Tratado General de Procedimiento Administra-tivo, Buenos Aires: 1973.

• FRAGA, Gabino. Derecho Administrativo, 40.a. ed., México D.F.: Editorial Porrúa, 2000.

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- LARES MARTÍNEZ, Eloy, Manual de Derecho Administrativo. Cursos de Derecho, Venezuela: Facultad de Ciencias Jurídicas y Polí-ticas, Universidad Central de Venezuela, 4.a ed., 1978.

- MARTÍN MATEO, Ramón, Manual de Derecho Administrativo, Navarra: Editorial Aranzadi, 2005.

- MORÓN URBINA, Juan Carlos, Comentarios a la Ley del Procedi-miento Administrativo General. Texto Único Ordenado de la Ley N.° 27444. T. II. 12.a ed., Lima: Editorial Gaceta Jurídica, 2017.