La gestión del - Unirioja

La gestión delaccountability, el caso

de Antioquia

Luis Fernando Agudelo Henao

La gestión delaccountability, el caso

de Antioquia

Luis Fernando Agudelo Henao*

* Contador Público de la Universidad deMedellín (1999), Asistente deauditoria proyectos BID, BM yPNUD (1996-2001), Magister en Ge-rencia Pública Universidad NacionalSan Juan Bosco, Argentina (2001-2003). Profesor de Tiempo CompletoFacultad de Ciencias Económicas yAdministrativas – Programa de Con-taduría Pública, Universidad deMedellín – Colombia.

Recibido: Septiembre 2006Aceptado: Octubre 2006

CUADERNOS DE ADMINISTRACIÓN/ UNIVERSIDAD DEL VALLE/N.° 36-37/ AGO.-DIC. 2006 / ENE.-JUN. 2007 513

LA GESTIÓN DEL ACCOUNTABILITY, EL CASO DE ANTIOQUIA

Luis Fernando Agudelo Henao

RESUMEN:La gestión pública tiene dentro de los

retos esenciales para su desarrollo, la cons-trucción de metodologías de identificacióny valoración de las relaciones sociales. Elaccountability social, entendido como po-sibilidad de rendición efectiva de cuentaspor parte de los agentes públicos, se cons-tituye en una función esencial del quehacerdel estado. En esta medida, la gestión pú-blica tiene en el accountability, una rela-ción social novedosa en nuestro contexto,que está a la espera de ser identificada ycuantificada como factor de construcciónde democracia participativa, y fortaleci-miento de la democracia representativa.

El trabajo analizar la estructura típicade los sistemas de información financierosy sociales de los municipios Antioqueños,y los caracteriza en función de su tamaño eindicadores de gestión de los recursos. Deigual manera establece una serie de orienta-ciones mínimas para gestionar la partici-pación y la transparencia, partiendo de laposibilidad de la consolidación del territo-rio, y de la voluntad política de los líderespúblicos locales, tanto para dar mayorpoder a las organizaciones sociales comopara asociarse y resolver los problemassupramunicipales.

PALABRAS CLAVE:Municipios, regiones, transparencia,

transformación municipal, políticas públi-cas, participación.

ABSTRACT:The public management has, within the

essential challenges for its development, theconstruction of identification methodologiesand valuation of the social relations. Socialaccountability, understood as possibility ofeffective surrender of accounts on the partof the public agents, is constituted in anessential function of the task of the State. Inthis measurement, the public managementhas in accountability a novel social relationin our context which is waiting to beidentified and to be quantified as a factor ofconstruction of participatory democracyand fortification of the representativedemocracy.

The work analyses the typical structureof the financial and social informationsystems of the municipalities of Antioquiaand it characterizes them based on its sizeand indicators of the resources management.In equal way it establishes a series ofminimum directions to manage theparticipation and the transparency, startingfrom the possibility of the consolidation ofthe territory, and of the political will of thepublic local leaders to give greater power tothe social organizations and also to associateand solve the problems beyond themunicipality field.

KEY WORDS:Municipalities, regions, transparency,

municipal transformation, public policies,participation

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1. Accountability

1.1 El papel de laContaduría en laconstrucción delAccountability

El accountability, entendido comotodo el ambiente de transparencia y par-ticipación alrededor de los mecanismosde rendición de cuentas, le permite a laContaduría tener respuestas más ampliasque las tradicionales para el control de lagestión pública. La base de la participa-ción es la existencia de ciudadanos y node simples habitantes, la diferencia en-tre unos y otros es el conocimiento quetienen los ciudadanos, de los mecanis-mos de participación y delegación exis-tentes; de forma que aquellos que ges-tionan recursos públicos lo hagan decara a ciudadanos que conocen sus de-rechos y exigen rendición de resultadosde manera periódica.

El saber contable ha tenido un pa-pel esencial en el diseño, montaje, ope-ración y control de los sistemas de in-formación financiera, ambiental y so-

cial, de los municipios colombianos.Sin embargo, la disciplina contable tie-ne una deuda impaga en este sentido,debido a su incapacidad para aportara que dichos sistemas, permitan a losciudadanos [y a sus representantespolíticos] ejercer, de manera amplia ycontinua, aquellos derechos relaciona-dos con la participación en procesosde definición y control de planes ypolíticas públicas locales.

La transparencia, simplicidad,auditabilidad y, sobre todo, la posibili-dad de exigir responsabilidad de lasactuaciones a los agentes públicos,deben ser los principios orientadoresdel diseño, montaje, operación y con-trol de los sistemas de información fi-nancieros, ambientales y sociales delos municipios colombianos. El mejo-ramiento del diseño, pasando de sis-temas cerrados a sistemas abiertos,el establecimiento del ciudadanocomo uno de los usuarios esencialesde los sistemas, y la garantía detrazabilidad1 en la responsabilidadde las actuaciones, deberán ser losejes del funcionamiento de los siste-

1 Viene del vocablo inglés traceable que según el diccionario Random House Webster´ssignifica “posibilidad de ser ubicado o atribuible a”. Se puede asimilar Trazabilidada la existencia de formas de rastrear. El término se utiliza en los procesos de asegura-miento de la calidad, para significar que los documentos, productos o servicios, quese están asegurando en calidad, tienen una forma (código o sistema de identificación)de establecer por cuales procesos, procedimientos, actividades, tareas, en qué mo-mento y cuáles personas, intervinieron en su producción, manipulación o agregado devalor. En los términos que se está utilizando, se refiere a que los sistemas de informa-ción financieros y sociales, deben permitir establecer, cuáles de los agentes públicosparticiparon en el diseño, desarrollo y ejecución de los programas, así como quienesfueron los funcionarios públicos que los lideraron para garantizar que se asegure latoma de responsabilidad por parte de dichos agentes, en torno a los resultadosentregados a la comunidad.



mas de información financieros am-bientales y sociales.

La creación y fortalecimiento de lafigura de la Contaduría General de laNación y los procesos de saneamientocontable que se han adelantado, sonlos puntales de la inclusión delaccountability en la gestión local delEstado colombiano; en la medida que,una parte importante del trabajo de nor-malización contable, se ha adelantado.Sin embargo, queda aún pendiente porresponder la pregunta de ¿Cómo sedeben orientar los sistemas de infor-mación financieros y sociales de losmunicipios colombianos, para asegu-rar que sirvan de base para el ejerci-cio de los derechos republicanos2?

El accountability puede ayudar adar respuestas integrales a esta pre-gunta, en la medida que le permita alos agentes municipales, y especial-mente a aquellos seleccionados direc-tamente por el voto popular, a orientar

su gestión de manera que los ciudada-nos sean protagonistas en la defini-ción de las prioridades del gasto y lainversión. Puede permitir además, quelos ciudadanos monitoreen dichas de-finiciones de prioridades a través de“paquetes” de recursos y resultados3,claramente explicitados. Y, por último,garantizar que el flujo de informaciónque generen los sistemas de informa-ción de los municipios colombianos,tenga unas características de calidad,cantidad, transparencia y oportuni-dad, tales que, sirvan para que los ciu-dadanos y sus representantes políti-cos, evalúen la capacidad (de los re-presentantes que eligieron de manerademocrática) para llevar con eficienciala gestión de los organismos públicoslocales.

Uno de los principales retos de ladisciplina contable es establecer he-rramientas para participar en los pro-cesos de empoderamiento4 de los ciu-

2 Luis Carlos Bresser P. Establece una cuarta clasificación de los derechos fundamen-tales, además de los derechos civiles, políticos, los económicos y los sociales, esta-blece los derechos republicanos, y los define como el grupo de derechos que aseguraque los recursos públicos, es decir la “res pública”, no sea usada por los particularespara su propio beneficio, sino que los recursos públicos y los aparatos estatales, seorienten a responder aquellas demandas sociales que logran mayor visibilidad en cadatiempo, y que sean de mayor interés público.

3 Los sistemas de presupuesto participativo más exitosos de Latinoamérica(específicamente el caso de San Pablo en Brasil), trabajan sobre la base de la defini-ción por parte de los ciudadanos y ciudadanas, de “paquetes” de recursos financie-ros, ambientales y sociales, los cuales se asocian de manera clara y unívoca a laconsecución de determinado resultado de política pública, por ejemplo: un hospital,un determinado número de empleos, una cantidad de agentes de policía, la legaliza-ción de algunos predios, la instalación de ciertos servicios sociales, la instalación oconstrucción de determinadas infraestructuras físicas, etc.

4 Viene del vocablo inglés empowerment, que está referido a darle herramientas ycapacidades a los ciudadanos para que ejerzan sus derechos, y con el apoyo del sectorpúblico, mejoren sus condiciones de vida con su propia iniciativa.

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dadanos; de forma que el saber queacumula, le sirvan de base para liderarlos procesos de reinvención5 de losorganismos públicos de base local (al-caldías municipales, alcaldías menores,juntas administradoras locales [JAL],distritos, veedurías ciudadanas), conel fin de promover la transparencia yparticipación de los ciudadanos en laconstrucción de su propio destino.

El primer paso será la definición deuna metodología orientada a describirel estado de la responsabilidad(accountability), en los sistemas deinformación financieros, ambientales ysociales de los municipiosantioqueños, a partir de las dimensio-nes de transparencia, participación yauditabilidad. De ahí que es impres-cindible establecer estrategias y mar-cos de actuación orientados a mejorarlas garantías que se les brindan a losciudadanos para asegurar que los agen-tes que lideran los organismos públi-cos de base local, tengan herramien-tas para ajustar sus sistemas de infor-mación financiera, ambiental y social,de manera tal que sean la base para elejercicio pleno de la ciudadanía social.

El desarrollo de dichos marcos deactuación y estrategias, permitiránque la profesión contable lidere elproceso de reinvención necesario, alinterior de los municipios colombia-nos, para que los sistemas de infor-mación financiera, ambiental y social,sirvan de herramientas de promociónde la transparencia y la participaciónde los ciudadanos en la construcciónde su propio destino.

El avance de la disciplina contableestá relacionado, también, con la capa-cidad que tenga de aportar solucionesa los problemas sociales relacionadoscon su ámbito de estudio. La responsa-bilidad de los gobiernos locales en Co-lombia, tiene importantes carencias, dehecho los serios problemas degobernabilidad de los que adolece elEstado colombiano están originados,en parte, en la pobre capacidad de ges-tión de los agentes públicos, frente alas crecientes y, tradicionalmente des-atendidas, demandas ciudadanas6

Los sistemas públicos de informa-ción financiera, ambiental y social, es-tán en formación, la oportunidad decontribuir a que se consoliden, al ser-

5 El término reinventar, en términos de gestión pública, fue reconocido mundialmentea través de la obra Reinventing the Goverment, de Osborne y Gaedler. Este término,se convirtió en un referente obligado del tema de administración pública, en el sentidoque expuso, a través de una serie de experiencias en administraciones públicas localesde Estados Unidos, que los gobiernos deberían transformarse, es decir, reinventarse,aprendiendo del sector privado la “mística” por el cuidado de los recursos, la posibi-lidad de asociarse con los ciudadanos, sus empresas y organizaciones para llevaradelante políticas públicas y la “audacia” e innovación a la hora de resolver losproblemas públicos locales.

6 En la actualidad el Estado colombiano afronta una profunda crisis de gobernabilidad,generada en parte por la nueva constitución política, la incapacidad de gestión públi-



vicio de los ciudadanos, será el aporteesencial al desarrollo político, econó-mico y social de la nación.

1.2 La rendición decuentas a pares,organismos de control y losciudadanos

Para construir una renovadora cul-tura de la gerencia pública, basada enun liderazgo democrático, se alude auna serie de deberes hacia la sociedadcivil que, en conjunto se denominan,“deberes de transparencia en la ges-tión pública”. La transparencia, rendi-ción de cuentas o accountability7 es laobligación legal y ética, que tiene ungobernante de informar al gobernadosobre cómo ha utilizado el dinero y otrosrecursos que le fueron dados por elpueblo para emplearlos en beneficio del

pueblo gobernado y no en provechode los gobernantes de turno. La trans-parencia administrativa conlleva nece-sariamente la obligación exigible a todoel personal que está al servicio de laAdministración Pública, de ser tan abier-to a los ciudadanos como le sea posi-ble, respecto a las decisiones y actosque adopte, y así, responder permanen-temente por la gestión confiada. La ren-dición de cuentas implica, entonces, elasegurar que quienes ejercen el podera nombre de otros, asuman la respon-sabilidad de sus actos.

Los mecanismos de rendición po-lítica de cuentas pueden ser horizon-tales o verticales. Son mecanismoshorizontales los procedimientos derendición de cuentas previstos entrelas instituciones del Estado y los or-ganismos públicos de control (con-trol de pares). La rendición vertical8

ca, y en parte por el poder desmesurado –que al calor de la inequidad y el narcotráfico-han construido los grupos armados de derecha e izquierda. En este marco, de ilegali-dad, ha convivido una democracia “legal” neo-corporativa que intenta ser hegemónica,basada en el modelo constitucional de “la democracia representativa” donde subyaceel clientelismo como elemento articulador de poder. En este escenario tienen especialimportancia el cabildeo o lobbying y la influencia, promoción o advocacy, que ahoraya no está circunscrita sólo a los actores de poder mas históricos –los partidostradicionales, grupos económicos, terratenientes-, sino que se extiende un poco mása la sociedad civil (Murillo, 2000).

7 Cuando revisamos la versión del concepto inglés “accountability”, cuya raíz es“account” y a su vez “count”, descubrimos que comparte con el término español elorigen latino computare (WEUD, 1996: 13, 420, 460-461). Por lo anterior, estáampliamente justificado utilizar sin temor “rendición de cuentas” y no“accountability”, para referirnos a la compleja red de mecanismos que ciertas socieda-des contemporáneas han construido para controlar a los políticos y los burócratas.Tomado del texto de Silvina Rodríguez: ¿De qué hablamos cuando nos referimos aaccountability?, [consultado en línea febrero de 2004] En: www.ciudadpolitica.com/modules/news/article.php?storyid=189.

8 Para la definición de democracia vertical, los aportes conceptuales en la definición dedemocracia de Schumpeter, han sido esenciales. En tanto que la democracia para

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(accountability vertical) de cuentas,por su parte, es la que los ciudada-nos y los grupos de la sociedad civildemandan desde abajo, tales comolos jurados ciudadanos, las protes-tas populares o el presupuestoparticipativo. En este sentido, la ren-dición horizontal9 (accountability ho-rizontal) de cuentas se refiere a la ca-pacidad de las instituciones de Esta-do para supervisar los abusos come-tidos por otras instancias públicas yáreas del gobierno.

A pesar de que tradicionalmente seveía a la rendición de cuentas comoun informe retrospectivo de acciones

pasadas, ahora se exige que los servi-dores den a conocer al público las ac-ciones que pretenden realizar, antes deque se lleven a cabo, promoviendo asíque el público se involucre a través dela consulta y la deliberación.

Existe un tercer mecanismo de ren-dición política de cuentas, elaccountability social, definido como“una forma de control vertical, no elec-toral, de las autoridades políticas basa-do en las acciones de un amplio espec-tro de asociaciones y movimientos ciu-dadanos, así como también en accio-nes mediáticas…el [accountability]social, puede canalizarse tanto por vías

Schumpeter no se agota, de ninguna manera, con la simple elección de un gobierno yaque tanto éste como la oposición buscarán mantener, interceder y mejorar sus pro-pias relaciones, por lo menos, con aquella fracción decisiva de electores. En esteconstante tentativo, políticamente indispensable y no solamente meritorio, se cons-truye el circuito de la responsabilidad política de la democracia schumpeteriana. Estecircuito está conformado por la intención de tener en cuenta las preferencias de loselectores y por la rendición de cuentas del accionar de los gobernantes (y de losopositores). Incidentalmente, no es casual que el término en inglés, que se encuentraen el fundamental libro de Schumpeter, Capitalismo, Socialismo y Democracia seaaccountability. Sin accountability, vale decir sin que los gobernantes y los opositoressean llamados a rendir cuentas de su propia actuación, no puede existir ningunademocracia que etimológicamente pueda significar poder del pueblo. Extractado deltrabajo de Gianfranco Pasquino: “Democracia vertical, democracia horizontal y de-mocracia digital”. [consultado en línea febrero de 2004]. [En: http://www.ciudadpolitica.com/modules /news/article.php?storyid=30]

9 Tradicionalmente, se atribuye la concepción de la democracia horizontal a Alexis deTocqueville y a su lectura de los Estados Unidos, en la mitad del ochocientos, pero nocabe duda de que la idea de democracia horizontal, pero no definida en este modo, seencuentra en alguna de las tantas formulaciones de la democracia participativa. En elcorazón de la democracia horizontal se encuentra el asociacionismo cívico y social. Silos franceses que conocía Tocqueville se encontraban al interior de asociacionesestructuradas y jerárquicas, incluso podían movilizarse en manifestaciones revolu-cionarias, plebiscitarias, en plazas y por las calles; los estadounidenses, comoTocqueville los vio e interpretó, se asociaban en grupos de los más diversos tipos.Los estadounidenses cuando emergía un problema creaban una asociación para afron-tarlo y resolverlo.


institucionales como noinstitucionales… [así], a diferencia delos mecanismos electorales, el[accountability] social puede ejercer-se entre elecciones y no depende decalendarios fijos. Se activa ‘a pedido’ ypuede dirigirse hacia el control de te-mas, políticas o funcionarios particula-res. Tal como sucede con los horizon-tales, los mecanismos sociales puedensupervisar la legalidad de los procedi-mientos seguidos por políticos y fun-cionarios públicos” 10.

Las discusiones contemporáneassobre la rendición de cuentas se hancentrado en los aspectos de transpa-rencia y apertura, estableciendo unvínculo entre el escrutinio y el accesoa la información. Pero sólo puede me-jorarse la transparencia de las institu-ciones cuando el derecho a la informa-ción se combina con la acción ciuda-dana. De nada sirve que exista el de-recho a exigir la rendición de cuen-tas si no existen la capacidad ni losrecursos políticos y financieros parahacer efectivo ese derecho.

El mejoramiento del desempeñogubernamental es una tarea fundamen-tal de la construcción del Estado so-cial de derecho, por tal motivo se debeprocurar el paso de un modelo en elque impera el control burocrático sin

la participación de los ciudadanos, aotro en el que impere el control socialde los resultados de la acción guber-namental, donde la sociedad participeen la definición de metas y en los índi-ces de desempeño, así como, en la eva-luación directa de los bienes y servi-cios públicos producidos. La gente, através de la participación, se constitu-ye como el actor central que llena desentido la aplicación del accountabiltya la gestión de los organismos públi-cos de la base local.

La participación pública se mues-tra como un eje permanente del dis-curso de los gobiernos; su constanteutilización plantea cierta confusiónrespecto al alcance real del concepto,lo cual hace necesario explicitar los fun-damentos, los alcances y el sentido dela interpretación de la participación pú-blica, y por qué se constituye comoun elemento esencial en la construc-ción de un modelo de gestión en elámbito local.

La crisis de representatividad polí-tica, la complejidad de los problemasque afrontan las sociedades moder-nas, el reconocimiento de los límitesde la tecnología y de los tecnócrataspara solucionar dichos problemas, lanecesidad de la construcción de con-sensos activos para la búsqueda de

1 0 El concepto de accountability social acuñado por Catalina SMULOVITZ y EnriquePERUZZOTTI, podría definirse como el mecanismo de control de las autoridades através de las actividades de asociaciones de la sociedad civil, movimientos ciudadanosy medios de comunicación. Básicamente, particularizan a un conjunto heterogéneo deiniciativas por parte de los actores mencionados que demandan legalidad a las institu-ciones gubernamentales así como también están abocados a denunciar los actos ilega-les (Rodríguez, 2003).


soluciones a los problemas sociales,económicos y ambientales, el retroce-so de lo público y el correlativo avan-ce del mercado como lógica dominan-te, etc., plantean la necesidad de unaparticipación más activa de la socie-dad civil en los asuntos públicos.

La noción moderna de sociedadcivil hace referencia a aquellas formasde interacción sociales autónomas delEstado. Tradicionalmente, se ha enten-dido la sociedad civil en contraposi-ción al Estado; como un límite al podery a la acción estatal. En esa concep-tualización, el papel de la sociedad ci-vil es claramente identificable en cuan-to límite al poder estatal y defensor delas esferas de privacidad individual ycolectiva. Sin embargo, este roloposicional (Estado vs. sociedad) y decontención de los excesos del poderestatal, aún cuando necesario, se ma-nifiesta claramente insuficiente en laconstrucción de sociedades más de-mocráticas, tal como lo expresan losprincipios que fundamentan el “BuenGobierno” público.

El proyecto político que significala democracia participativa se funda-menta en la creencia de que la vidademocrática moderna requiere un rolcada vez más activo de la población.Se subraya también la necesidad de laparticipación de los miembros de lacomunidad, ya sea en forma individualu organizados colectivamente, en elproceso de formulación de las políti-

cas y en los procedimientos del con-trol de la ejecución de esas políticas.La idea de que los gobernados sóloactúan cuando se trata de elegir a losgobernantes, principio básico de lademocracia representativa, se percibecomo un criterio de organización polí-tica insuficiente para hacer frente a lascomplejidades de la vida moderna.Acorde a ello, al concepto de demo-cracia representativa se le agrega lacalificación de participativa.

La participación se concibe comoun elemento transformador del siste-ma democrático, le otorga otro dina-mismo, requiere de canales de comu-nicación permanente entre gobernan-tes y gobernados. En general, se afir-ma que la actuación conjunta permiteque las decisiones públicas sean másrazonadas, que sean producto de unmayor consenso, que se conozcanmejor los problemas que aquejan a unasociedad y que se busquen de maneramancomunada las posibles solucio-nes11.

Por lo tanto, es menester dilucidarlas condiciones necesarias para gene-rar y garantizar la participación de lasociedad civil como parte del plenoejercicio de la ciudadanía. Dicho enotros términos, es necesario identifi-car los elementos o componentes in-dispensables para la construcción deuna democracia participativa efectiva.

Arato y Cohen, al analizar el con-cepto de sociedad civil, plantean que

1 1 Documento de diagnóstico y recomendaciones Hacia la construcción de una RegiónMetropolitana de Buenos Aires Sustentable. Capítulo I. Publicado en www.farn.org.ar/docs/p13/, mayo, 2002.


se deben distinguir dos dimensionesfundamentales. En primer término, ladimensión “activa”, que comprendelos movimientos sociales, asociacio-nes y toda otra forma de acción socialcolectiva; esta dimensión se refiere ala actividad misma de las distintas for-mas organizativas de la ciudadanía, yasea a través de la movilización social,el trabajo de lobby, la realización detareas solidarias o cualquier otra acti-vidad que posibilite el cumplimientode sus objetivos específicos.

En segundo término, la dimensión“institucional”, se refiere al conjuntode instituciones que definen y defien-den los derechos de la sociedad civilen cuanto a una esfera autónoma, ydistinta del Estado y del mercado. Losocial se constituye en sociedad civil,de acuerdo a Arato y Cohen, si existeun plexo normativo que reconozca de-rechos que permitan la constituciónautónoma de esta esfera de la vidasocial. En otros términos, el reconoci-miento de derechos institucionaliza lasociedad civil12.

Sumado al reconocimiento norma-tivo de derechos, se plantea que lainstitucionalización de la sociedad ci-vil requiere de un orden jurídico y po-lítico que efectivamente implementeestos derechos. Los derechos, en

cuanto tales, no constituyen la reali-dad social; es su ejercicio efectivo elque la construye. Esto subraya la ne-cesidad de desarrollar mecanismos departicipación en el proceso de formu-lación de las políticas públicas y en elcontrol de su aplicación, de regímenesque garanticen el acceso a la informa-ción pública y de sistemas judiciales yadministrativos que efectivamenteprotejan el ejercicio de estos derechosy sancionen aquellas conductas queinterfieran en el normal ejercicio de losmismos13.

Acorde a lo expresado, es claro quela construcción de una democraciaparticipativa requiere de mecanismos einstancias que institucionalicen la par-ticipación ciudadana. En este contexto,institucionalizar implica diseñar e ins-taurar “espacios” de participación queno dependan de la voluntad del funcio-nario o de la autoridad estatal para queexistan como tales. Este es uno de losdesafíos que se plantean en el procesode construcción de un modelo viablede gestión de la administración públicalocal, en caso contrario, el discurso dela participación de la sociedad civil paraasegurar el ejercicio pleno de la ciuda-danía, corre el riesgo de vaciarse desentido, afectando la legitimidad detodo el proceso.

1 2 COHEN, J.; ARATO, A. Civil Society and Political theory. Cambridge Press, 1992.Citado por Documento de diagnóstico y recomendaciones. Hacia la construcción deuna Región Metropolitana Sustentable. Capítulo 1. Publicado en www.farn.org.ar/docs/p13/, mayo, 2002.

1 3 Ibid.


1.3 La disponibilidad de lainformación requisito parael éxito del AccountabilityVertical, Horizontal ysocialEl accountability está relacionado

con la posibilidad de rendición decuentas de los gobiernos, especialmen-te de los locales que son el ámbito na-tural de materialización del Estado so-cial de derecho. Los ciudadanos tie-nen derecho a saber, sin importar quéla voluntad o conveniencia de los po-líticos o agentes públicos afecte, quéinformar y cuándo hacerlo. De hecho,los ciudadanos que pretenden serlo yque pretenden construir democraciatienen el derecho a saber.14

La materialización de este derechoestá obstaculizada por la existencia dealguna de las siguientes condiciones:

1. Que la existencia de secretos impi-de la educación política de una co-munidad, de manera tal que las de-cisiones electorales no se encuen-tran completamente informadas;

2. Que las oportunidades que tienenlos individuos para dar una res-puesta significativa a iniciativaspolíticas son debilitadas; y

3. Que un cierto tipo de clima políti-co se genera cuando los ciudada-nos perciben al gobierno no conresponsabilidad y confianza, sinocon malevolencia y desconfianza.

Existe una tensión constante al in-terior de los Estados democráticos,entre quienes tienen el poder de deci-dir qué se informa y qué no, y los ciu-dadanos que exigen la entrega cons-tante e institucionalizada que les per-mita controlar la gestión de los agen-tes públicos, especialmente en el ám-bito local. Hechos como la exigenciade rendición de cuentas periódicas,más allá de los tiempos electorales, laexigencia de tener medios de comuni-cación inteligentes y libres, la existen-cia de mecanismos de control verticaly horizontal y, especialmente, la luchapor tener sistemas de información queprovean dicha información más allá delas voluntades políticas de cada mo-mento.

El derecho a saber está vinculadode manera incomprensible con la ren-dición de cuentas, meta central de cual-quier sistema de gobierno democráti-co. El público informado y la evalua-ción por parte de los ciudadanos, de laprensa y el Congreso constituyen unatarea difícil e incluso infructuosa, si lasactividades de gobierno y el procesode toma de decisiones están aparta-dos del escrutinio público.

Sistemas, donde el secreto, elcaudillismo y el arreglo privado preva-lecen es imposible adquirir compromi-

1 4 James Madison, uno de los padres constitucionales de los Estados Unidos de Amé-rica expresó: “Un gobierno popular sin información popular o con medios para queésta sea accesible constituye el prólogo de una farsa o de una tragedia, o quizás deambas. El saber siempre debe gobernar a la ignorancia; y la población que busca ser supropio gobernante debe proveerse a sí misma con el poder que el conocimiento traeconsigo”. Tomado de Manual de lucha contra la corrupción. Transparencia Interna-cional. Consultado en línea [abril 2004], http://www.transparency.org/tilac.


sos reales, cerrando de manera efecti-va la puerta a cualesquiera revisionesy consideraciones futuras a la luz deun debate público informado. Eviden-temente, existen otros mecanismosdentro del gobierno tales como el po-der legislativo, las cortes o elOmbudsman15 que actúan como revi-sores ante abusos del poder por partedel Ejecutivo. Sin embargo, para queestos sean efectivos, su propio acce-so a la información es fundamental.

De hecho, el fracaso de los proce-sos de accountability vertical y so-cial, está asociado a la imposibilidadde brindar información en la cantidad,con la calidad y la oportunidad nece-saria para realizar el control, o cuandola información existe las sanciones alas actuaciones impropias se evadenpor vacíos de las normas, o se nego-cian al abrigo de acuerdos políticospoco claros. Así pues, la rendición decuentas vertical requiere: que los ciu-dadanos estén informados de maneraadecuada sobre las actividades de losgobernantes; que se garantice a lasentidades de control del Estado con-tar con el poder y la independenciapara investigar con precisión los abu-sos que pudieron haber tenido lugar;y se establezcan mecanismos de res-ponsabilidad entre los momentos deelecciones, en vista de que el procesoelectoral sólo es periódico, de tal ma-nera que, aun cuando hay elecciones

libres, se juzga a la administración deacuerdo con la percepción que tiene elelectorado sobre su desempeño a lolargo del período, y no se le hace res-ponsable por abusos específicos.

En lo referente al éxito delaccontability horizontal, la disponibi-lidad de información permanente y másallá de la voluntad de los agentes pú-blicos (de elección popular y de car-gos de carrera), es el hecho esencial.El empoderamiento efectivo de los ciu-dadanos a través del conocimiento yreconocimiento de sus derechos es laherramienta que permitirá usar la in-formación entregada. De hecho aque-llos sistemas accountability horizon-tal que funcionan, parten de la base deciudadanos y representantes políticosrespetuosos del Estado de derecho yconscientes de sus derechos y obli-gaciones, que exigen, por las vías le-gales expeditas e institucionalizadas,la entrega de información.Adicionalmente, se exige la combina-ción de mecanismos horizontales yverticales como la mejor manera degarantizar la responsabilidad.

Las conclusiones deben ser claras,la posibilidad de la existencia de unarendición de cuentas (accountability)efectiva y funcional tiene que ver, demanera concluyente, con el nivel deconciencia y conocimiento de los ciu-dadanos. Pero sin caer en estructurasconceptuales absolutistas, también

1 5 Viene de un vocablo extraído del sueco, que está relacionado con el funcionariopúblico que defiende a los ciudadanos a la hora de aplicar individualmente el derechoreconocido por la ley, y controla a la administración pública, más conocido en nuestromedio como el defensor del pueblo.


tiene que ver con la capacidad de losprofesionales de la contaduría de ga-rantizar (por medio del diseño,implementación, operación ymonitoreo de sistemas de información)la existencia de herramientas de infor-mación financiera, ambiental y social,que permitan el ejercicio pleno de laciudadanía social16.

2. Accountability enAntioquia: la situación

de los sistemas deinformación financieros,

visto desde la gestión

Los sistemas de información finan-cieros públicos de los municipios co-lombianos, han sido fundamentalmen-te diseñados para responder a dos ti-pos de usuarios: por un lado, a las enti-dades públicas de niveles superiores ysus organismos de control (Ministeriode Hacienda, DNP, Departamentos, en-

tidades descentralizadas de estas dosúltimas) y, por otro lado, a los funcio-narios públicos con cargos de carácterejecutivo (alcaldes, secretarios, jefes deentidades descentralizadas).

En este contexto, es esencial estu-diar la gestión de los municipiosAntioqueños, como correlato (en par-te), de los sistemas de información fi-nancieros públicos de los municipios,entendidos estos como herramienta deesa gestión. Se tomaron tres fuentesesenciales de información: las evalua-ciones de desempeño fiscal de los mu-nicipios colombianos realizadas por elDepartamento Nacional de Planeación(2000-2002), la evaluación de desempe-ño fiscal realizada por el departamentode Antioquia (2003), y las evaluacionesfiscales realizadas por la ContraloríaGeneral de Antioquia (2003).

Con respecto a los dos primeros,están construidos como la pondera-ción de 6 componentes, a saber: por-

1 6 Hacer la “información” disponible y no sólo los registros. Nueva Zelanda ha dado unpaso adelante con respecto a legislaciones en otros lugares, haciendo la “información”y no los documentos o registros, sujetos de acceso público. La decisión sobre nodefinir la palabra “información” amplía de manera considerable el alcance de la legis-lación. De acuerdo con el Comité Danks: “para los propósitos de [la legislación] lainformación incluye no solamente datos grabados sino el conocimiento de un hecho oel estado de cosas por parte de los funcionarios de un organismo dentro de suscapacidades oficiales”. Una de las ventajas de no restringir el régimen de libertad deinformación a documentos o registros es que existen menos incentivos para intentarevadir el régimen evitando la grabación de información en cualquiera de sus formas.Sin embargo, el funcionamiento efectivo de los asuntos de Gobierno requiere de laconservación de las grabaciones. En la práctica, la información liberada bajo la legis-lación se encuentra en la forma de registros escritos. Tal como lo ha señalado unOmbudsman “todas las memorias son falibles y sobre esa base una investigación [ola imposibilidad de dar a conocer información] presenta problemas”. Judith Aitken,“Open Government in New Zeland”, en Open Government, de Información yPrivacidad, Andrew McDonald y Greg Terrill (eds.), (Macmillan, Londrés, 1998).


centaje de ingresos corrientes desti-nados a funcionamiento, magnitud dela deuda, porcentaje de ingresos co-rrespondientes a transferencias, por-centaje de ingresos correspondientesa recursos propios, porcentaje deegresos destinados a inversión y ca-pacidad de ahorro. Con estosindicadores se construye el indicadorde desempeño fiscal.

Tomando como base el periodo2000-2003, la evaluación de desempe-ño fiscal por subregiones, muestramejoras importantes en el desempeñodel Área Metropolitana, y estabilidaden el oriente, suroeste y norte deAntioquia. Las situaciones máspreocupantes se encuentran en las re-giones del Magdalena Medio, Urabáy Bajo Cauca.

Desempeño Fiscal de los Municipios Antioqueños,agrupado por subregión, periodo 2000-2003

Fuente: DNP y Gobernación de Antioquia

Las situaciones de estos munici-pios, en términos fiscales, están rela-cionadas con los bajos niveles de ges-tión de los recursos, que en el caso deUrabá y Magdalena Medio no son re-cursos escasos, porque tienen econo-mías regionales con niveles importan-

tes de desarrollo; sin embargo, la ca-pacidad de gestión local no aparece.Esta situación se combina con una fuer-te presencia de actores armados noestatales, y niveles de pobreza que seencuentran entre los más altos del de-partamento.


Aunque las condiciones generalesde seguridad han mejorado, para el pe-ríodo estudiado, la capacidad de ges-tión sigue siendo pobre, y la capacidadde las comunidades de exigir una mejo-ra en la situación de los municipios, queredunde en una mejora de su situaciónsocial y económica, está lejos de mos-trarse como un hecho palpable. La in-

tervención de los contables y gruposmultidisciplinarios, en términos de me-jora de capacidad organizativa de lascomunidades, deberán ser mayores allídonde el Estado haya recuperado demanera sostenida, la capacidad de con-trolar el territorio, y donde mayores ne-cesidades existan de mejorar los nive-les de gestión pública.

Gestión Fiscal y CategoríasDesempeño Fiscal de los Municipios Antioqueños, agrupado por catego-

ría y subregión, periodo 2000-2003


Cantidad de Municipios de Antioquia, clasificados por Categoría y Subregión, 2004CATEGORIAS MUNICIPIOS DE ANTIOQUIA

SUBREGION 1 2 3 4 5 6 E

Total general

%

BAJO CAUCA 2 4 6 5% MAGDALENA MEDIO 1 5 6 5% NORDESTE 1 9 10 8% NORTE 1 16 17 14% OCCIDENTE 2 17 19 15% ORIENTE 1 2 4 16 23 18% SUROESTE 2 21 23 18% URABÁ 1 2 8 11 9% VALLE DE ABURRÁ 3 1 3 2 1 10 8% Total general 3 2 3 6 14 96 1 125 100%

Porcentajes 2% 2% 2% 5% 11% 77% 1% 100%



Tal como se ve en la tabla que pre-ceden este texto, la mayoría de losmunicipios de Antioquia a 2004, estánen la 6 categoría (77%). Del total, soloel 7% son de 1ª, 2ª, o Categoría Espe-cial (Medellín). En las categorías 4 y 5se encontraban el 16% (20 municipios).

La subregión que más concentra-ba municipios de 6ª categoría es elSuroeste, que debe dicha distribucióna la densidad de su población y a laestructura agrícola centrada en

minifundios asociados al cultivoparcelario del café. Le siguen Occi-dente, y el Norte y el OrienteAntioqueños.

El Bajo Cauca, el Nordeste, el Nor-te, el Occidente y el Suroeste, solo tie-nen municipios de 5ª y 6ª categoría, loque demuestra el hecho queAntioquia, no tiene en todas sussubregiones polos de desarrollo, ycentralidades alternativas que permi-tan desarrollo económico subregional.

Promedio de Evaluación de Desempeño Fiscal de los MunicipiosAntioqueños, por categoría, periodo 2000-2003


Con respecto a la relación catego-ría del municipio y su capacidad degestión, es visible como existen tresgrupos claramente diferenciados, parael periodo 2000-2004. El primer grupo,el de municipios de categoría especial,en el caso de Antioquia, no es un gru-po sino un municipio, Medellín, quetiene un indicador de gestión fiscal

superior a 65 puntos.El segundo grupo, el de los muni-

cipios de 1ª, 2ª, y 3ª categoría con pro-medios entre 60 y 65 puntos. Este se-gundo grupo, solo son 8 municipios,y de ellos solo 1, Rionegro ubicado enel Oriente, se encontraba fuera del ÁreaMetropolitana.

El tercer grupo son los municipios

74

de 4ª, 5ª, y 6ª categoría con promediosentre 53 y 56 puntos. Estos munici-pios eran el 88% del total de munici-pios del departamento, y se encuen-

tran principalmente ubicados en lassubregiones del Suroeste, Nordeste,Bajo Cauca, Norte y Occidente.

Gestión fiscal, categoría y SubregionesDesempeño Fiscal de los Municipios Antioqueños,

agrupado por subregión y categoría, 00-03


Con respecto a las particularidadesde los municipios, con respecto a sucategoría y subregión, es importantever la consistencia de los bajos des-empeños de gestión en los municipiosde 6ª categoría, dado que sus califica-ciones se mueven entre 50 y 55 pun-tos, siendo los de mejor desempeñolos municipios de 6ª categoría del Mag-dalena Medio, el Norte y el Oriente.

El grupo de municipios de 5ª cate-goría, tiene mayores variaciones entrelas subregiones, de hecho, en esta ca-tegoría el Norte Antioqueño, se desta-ca con un promedio de desempeño fis-cal de 66 puntos, correspondiente al

municipio de Donmatías, polo de pro-ducción textil. Por otro lado, Segovia,el municipio de 5ª categoría de laSubregión del nordeste, tiene una ca-lificación de 42 puntos, este municipiohistóricamente ha estado en el centrodel conflicto entre paramilitares y gue-rrilleros.

En el grupo de municipios de 4ªcategoría, es clara la diferencia entrelos subgrupos del Oriente - Valle deAburrá, y Urabá-Magdalena Medio.Los primeros con un promedio entre58 y 59 puntos, y los segundos conpromedios entre 47 y 49 puntos. En eloriente Guarne y La Ceja, y en el Valle



de Aburrá Barbosa y Girardota, tienenimportantes posibilidades de desarro-llo aprovechando su cercanía aMedellín.

Por el lado de los municipios de 4ªcategoría del subgrupo Urabá-Magda-lena Medio, se encuentran los munici-pios de Necoclí y Puerto Berrio, que apesar de ser el primero un municipiocon grandes potencialidades en turis-mo y pesca, y el segundo por ser unimportante paso de carretera y centrode producción agropecuaría, tienenserias dificultades de orden público, ypresencia de actores armados.

Solo el Valle de Aburrá cuenta conmunicipios de 3ª categoría, sin impor-tantes diferencias entre sí. Caldas conun promedio de 59 puntos, La estrellacon 63 y Sabaneta con 64 puntos.

En los municipios de segunda ca-tegoría, Rionegro en el Oriente superade forma importante a Copacabana. Elprimero con casi 70 puntos en su des-empeño fiscal, y el segundo con pocomás de 60 puntos, muestran a las cla-ras la importancia de Rionegro comocentro subregional y la seriedad conla que se toman este hecho.

A pesar que solo existían en 2004municipios de 1ª categoría en el Vallede Aburrá, las diferencias entre estostres municipios son muy fuertes. En-vigado, que concentra la mayor canti-

dad de hogares con estrato 5 y 6 delValle de Aburrá (y una importante can-tidad de instalaciones, industriales ycomerciales), tuvo un promedio de 73puntos, mientras Itaguí (centro de pro-ducción textil e industrial) obtuvo 64puntos, y Bello 54 puntos en prome-dio durante el periodo analizado.

Es importante ver como la activi-dad económica tiene un importanteprotagonismo en el potencial de con-tar con una buena calificación del des-empeño fiscal, potencialidad esta quedebe ser combinada con una buenaadministración de los recursos, en lamedida que la disponibilidad del talen-to humano, y la intensidad del conflic-to lo permitan.

Los casos de Donmatías vs.Segovia, o de Bello vs. Envigado, oRionegro vs Copacabana, muestrancomo la potencialidad económica, lacercanía o lejanía de los centros deproducción, la condición de centrosubregional y la capacidad de gestiónde las administraciones públicas, sondeterminantes más importantes que eltamaño de la población. Este trabajo,pretende caracterizar los municipios encuento a tamaño (categoría), y a ges-tión fiscal, no buscar las causas de lamejor o peor gestión, esta respuestadebe ser dada por trabajos posterio-res que se dediquen a ello.

76

3. La situación social y económica, obstáculopara implementación del accountability

Porcentaje de Pobreza en los Municipios de Antioquia, clasificados por Subregión, 2004

TOTAL URBANO RURAL

SUBREGIONES Miseria Pobr

e

Total Miseria

y Pobrez

a Miseri

a Pobr

e

Total Miseria

y Pobrez

a Miser

ia Pobr

e

Total Miseria

y Pobreza

BAJO CAUCA 67,3 27,5 94,7 61,4 31,8 93,3 76,1 20,8 96,9 MAGDALENA MEDIO 44,4 40,3 84,7 44,1 43,0 87,1 44,7 36,6 81,3 NORDESTE 45,3 44,7 89,9 46,8 40,5 87,2 43,6 49,3 92,9 NORTE 29,5 50,4 79,9 22,5 45,2 67,7 33,7 53,6 87,2 OCCIEDENTE 35,9 50,6 86,5 31,0 45,7 76,7 38,0 52,8 90,8 ORIENTE 14,3 48,9 63,2 8,9 41,3 50,3 18,7 55,3 74,0 SUROESTE 18,3 59,6 77,9 21,3 50,1 71,4 16,1 66,3 82,4 URABÁ 62,3 26,7 89,0 53,9 31,8 85,6 71,2 21,4 92,6 TOTAL DEPTO. 19,6 34,8 54,4 14,5 31,1 45,5 33,7 45,0 78,7

Fuente: Departamento de Planeación de Antioquia

La tabla 3, muestra la grave situa-ción social de gran parte del departa-mento, especialmente en las zonas ru-rales, y en aquellas regiones más apar-tadas y más vulnerables a la actuaciónde los grupos armados ilegales. ParaUrabá y Bajo Cauca, los niveles dedesempeño fiscal se combinan conuna terrible distribución del ingreso,especialmente en el caso del UrabáAntioqueño, que genera recursos im-portantes alrededor de las actividadesagrícolas. El Bajo Cauca, hace parte delas zonas de frontera agrícola, más ol-vidadas y conflictivas del departamen-to, primero alrededor de la explotaciónminera y más recientemente del culti-vo extensivo y parcelario de la coca.

El caso del Magdalena Medio, essemejante al de Urabá Antioqueño,

que a pesar de tener actividades agrí-colas y mineras desarrolladas, tienegraves problemas de control del terri-torio por parte del Estado, y una po-bre distribución del ingreso genera-do en su territorio.

Existe, pues, una combinación dedifíciles circunstancias de orden pú-blico, incapacidad de gestión y acti-vidad permanente de uno o más gru-pos ilegales armados. A pesar que loselementos para evaluar la verdaderaintensidad del conflicto en cadasubregión, se logró encontrar infor-mación que, aunque fragmentaria, sir-ve para complementar el análisis de lacapacidad real que tienen los siste-mas de información de aportar al me-joramiento de la gestión municipal.

En la medida que se recabe infor-



mación más consistente del verdade-ro estado del conflicto, y que se reali-cen intervenciones en los municipios,los contables podremos aportar en labúsqueda del mejoramiento de los sis-temas de información. La segundaparte del trabajo, adicional al diagnós-tico, deberá permitir la realización deprocesos de análisis más profundos,así como la capacitación de los acto-res sociales que deben aportar a laconsolidación de la rendición de cuen-tas, siempre en medio del imperioirrestricto de la ley y el ejercicio legiti-mado del poder del Estado.

En definitiva, los actuales sistemasde información sirven para mostrar la si-tuación fiscal como fotografías, y demanera agregada como gestión en mo-vimiento; sin embargo, el trabajo másprofundo está relacionado con estable-cer las reales circunstancias de cadamunicipio, y de entender que el mejora-miento de los sistemas de informacióndeberá hacerse sobre la base de un Es-tado reconstituido, la voluntad política,y la organización de las comunidadesque deberán convertirse en usuarios in-éditos de la información generada.

4. El caso de Santafede Antioquia

El proceso de desarrollo delaccountability, parte esencialmente dela voluntad política de las administra-ciones locales, por realizar acciones de

participación y rendición de cuentas,de forma permanente, con el fin deinstitucionalizar. Los agentes públicosque manejan los recursos, deben per-mitir y estar preparados para poner sugestión a consideración de los ciuda-danos de los territorios en los que ejer-cen su función.

En este capitulo se analizarán, deforma breve, las razones para seleccio-nar a Santa Fe de Antioquia como elmunicipio piloto del proyecto deaccountability. En primera instancia,se analizará la importancia histórica yterritorial del municipio de Santa Fe deAntioquia con base en el trabajo “Laciudad-región posible: estrategias via-bles de gobierno para la ciudad regiónde Medellín y el oriente cercano”.

En segunda instancia, se aplicaráel esquema de diagnóstico delaccountability, expresando el “Índicede Percepción de la Rendición deCuentas” (IPRC), del municipio deSanta Fe de Antioquia. Para terminar,se describirán las experiencias de di-seño de plan de desarrollo, planeaciónparticipativa y Asamblea MunicipalConstituyente, que desarrolló el mu-nicipio de Santa Fe de Antioquia.

4.1 Santa Fe de Antioquia:la ciudad madre deAntioquia17

El proceso histórico que permitióque Medellín se configurara como la

1 7 La presente reseña es un texto construido por el autor con base en la lectura de lassiguientes fuentes: páginas web del departamento de Antioquia, del municipio deMedellín, y del festival de Cine de Santa Fe de Antioquia.

78

ciudad central del departamento deAntioquia, y algunos departamentosvecinos (Chocó, Córdoba, Risaralda),ha sido un proceso de fuerte pugnacon las élites y habitantes de Santa Fede Antioquia primero y de Rionegrodespués. A continuación de presentaun recuento del proceso históricomencionado.

En el año de 1541, el 4º día del mesde diciembre, y en el marco de la ex-pansión colonizadora que venía delnorte de Antioquia, Jorge RobledoOrtiz fundó la ciudad de Antioquia. Yaen el periodo 1544-1545, y después deser reubicada más cerca del actualmunicipio de Frontino, recibe de partede Carlos V, el título de ciudad y el es-cudo de Armas.

En 1546, el mismo Jorge Robledofunda la Villa de Santa Fe, en el lugarque hoy ocupa el municipio, y a dóndese traslado definitivamente la ciudad deSanta Fe posteriormente. En 1569 secreó por parte de Fernando II, la gober-nación de Antioquia, y como su capitalla ciudad de Antioquia ya en 1586.

La ciudad de Santa Fe deAntioquia, sirvió de escenario el 11 deagosto de 1813, de la proclama defini-tiva de la independencia absoluta delestado de Antioquia. A través del pro-ceso colonizador la pugna entre SantaFe de Antioquia, Santiago de Arma deRionegro y el Valle de Aburrá comocentros de la región Antioqueña y suárea de influencia, fue feroz.

La Ciudad de Santa Fe deAntioquia basó su preeminencia porla localización temprana de las princi-pales autoridades de la Colonia. Es

decir, sirvió en la práctica de centrodel gobierno y de l diócesis deAntioquia crea da en 1804, de la cuálera capital. Adicionalmente la Ciudadde Santa Fe de Antioquia, sirvió decentro a la actividad minera que sedesarrollo como puntal de la coloniza-ción, a sus alrededores primero, y lue-go en el bajo cauca. Sin embargo, lapérdida de dinamismo de la actividadminera, esencialmente de oro, hizo quela importancia económica y geopolíticade Santa Fe de Antioquia, declinara.

Paralelamente en Antioquia, en elvalle de Rionegro, que fuera descubier-to en 1541 por el capitán Álvaro deMendoza, de la hueste de Jorge Roble-do, sirvió de asiento a la ciudad de San-tiago de Arma de Rionegro, que surgiódel traslado en 1783 de la Ciudad deArma de Rionegro. Dicha traslado fuedecretado por el Arzobispo virrey Ca-ballero y Góngora. El municipio sirvióde escenario de la expedición de la pri-mera Constitución para el Estado deAntioquia el 21 de Marzo de 1812.

Este hito histórico sirvió de pre-texto a los habitantes de Rionegro, parareclamar como capital a dicha ciudad,teniendo en cuenta las posibilidadesagrícolas y ganaderas de la región.

El departamento, sería posterior-mente creado por Ley de la Nación enel año de 1830. Hasta 1886 hubo cam-bios y adiciones y sólo a partir de laConstitución de 1886, se convierte enforma definitiva en el Departamento deAntioquia.

El año de 1826 marcó una etapadefinitiva en la vida de la Ciudad deSanta Fe de Antioquia, y el disputa



entre la Villa de la Candelaria yRionegro por servir de centro de laRegión. En este año se expidió la leyque nombraba como capital de la pro-vincia, a la Villa de la Candelaria (hoyMedellín). El ocaso de Santa Fe deAntioquia se debió a que los emigran-tes españoles estaban cansados de noencontrar en la capital de la provinciamayores alternativas de comercio.Ellos, que eran mineros y comercian-tes, no soportaban estar alejados delas rutas de los mercaderes y hacerdesplazamientos inclementes hastazonas retiradas de su actividad eco-nómica.

Por eso establecen los vínculosrequeridos como pobladores a lo lar-go del Valle del Aburrá. Los primerosen oponerse a esta transformación, alpercibir lo que perdían con el nuevoorden territorial, fueron los poblado-res de la ciudad de Antioquia, la capi-tal. Llegaron a tomar medidas comotumbar las casas de aquellos que emi-graran a poblar la nueva Villa para blo-quear las fuerzas que buscaban la co-hesión entre los núcleos urbanos dis-persos.

La ciudad de Antioquia perdía unaproporción considerable de sus saba-nas y campos de pastoreo que teníanuso comunitario y que estaban preci-samente en el Valle del Aburrá; una vezfraccionadas se alejarían de Rionegroy La Ceja que eran también campos yperdían sus abastos de carne.

Muchos pobladores abandonaríanla ciudad para habitar la Villa con lo

cual se perdió el lucimiento que otroratuvo Santa Fe, al despoblarse paulati-namente. El comercio se intensificó enMedellín, ante la proximidad del Valledel Aburrá con las rutas de los merca-deres. La competencia entre la enton-ces ciudad capital y la villa de la Can-delaria, que distaban un día de cami-no, dio preeminencia a la nueva villapor su localización óptima.

Perdida su condición de capital, eldesarrollo de Santa fe de Antioquia seestancó, como es apenas natural. Sinembargo, el legado cultural más impor-tante que le dejó la colonia a la llamadaCuna de la Raza fue su arquitectura es-pañola de estilo barroco, neoclásico yneogranadino, mezclado con elementosautóctonos. Todo el legado arquitectó-nico de Santa Fe de Antioquia tiene uncarácter eminentemente popular.

4.2 La subregión deoccidente: el “primer piso”de la ciudad región de tresniveles

La construcción del Túnel de Occi-dente y la conexión vial entre el Valle deAburrá y el cañón del Río Cauca a supaso por Antioquia (entre las cordille-ras Central y Occidental), permitió acor-tar en 1 hora y media el tiempo de viajeentre Santa Fe de Antioquia y Medellín(el recorrido tardaba 2 horas y media).La realidad de esa conexión vial permi-tió “acercar”, de una forma considera-ble, la actividad económica, las perso-nas e insumos entre estas regiones.

80

Mapa político de Antioquia por subregiones

municipios de Ebéjico, Olaya, San Je-rónimo, Santafé de Antioquia ySopetrán. En los márgenes de la co-nexión vial que pertenecen a los terri-torios de estos municipios, la presiónpor convertir los usos tradicionales (deagrícola o ganadero) de estas tierraspor usos comerciales o recreativos, esmuy fuerte.

Por otro lado, los usos de las tie-rras más lejanas a la obra, tenderán –como ha venido sucediendo- a ser re-creativos, para fincas de descanso,descomponiendo la actividad econó-mica de la zona, esencialmente agríco-la y ganadera.

Fuente: Departamento de Antioquia

La lógica de la acción pública enesta obra, consistió en construir la obraprimero, para después planear y res-ponder a las consecuencias generadas.Las primeras manifestaciones del im-pacto que tendrá la obra en los 18 mu-nicipios del área de influencia más di-recta (Abriaquí, Anzá, Armenia,Buriticá, Cañasgordas, Dabeiba,Ebéjico, Frontino, Giraldo, Heliconia,Liborina, Olaya, Peque, Sabanalarga,San Jerónimo, Santa Fe de Antioquia,Sopetrán, Uramita), están relacionadoscon el valor de las tierras, y la presiónpara cambiar su uso.

Los municipios del anillo máspróximo al Valle de Aburrá son los



Mapa físico y de vías, Valle de Aburrá, del Occidente Cercano.

noroccidente de Antioquia. Dado queel proyecto completa el eje Medellín –Costa Atlántica (Golfo de Urabá), y esuno de los eslabones esenciales de laterminación de la vía panamericana,pendiente por construcción del tramoque una a Colombia con Panamá

Santa Fe de Antioquia, se constitu-ye en términos poblacionales, territo-riales y económicos como el eje de lasubregión del Occidente Antioqueño.De hecho es su territorio, uno de losmás afectados en términos económi-cos, sociales y espaciales, con la aper-tura del Túnel de Occidente y su co-nexión vial con Medellín.

Fuente: INVIAS.

El anterior plano, muestra en de-talle la zona de influencia de la co-nexión vial y del túnel de occidente.La elipse de color negro muestra a losmunicipios que debido a sus condi-ciones de cercanía con la conexiónvial, recibirán el mayor flujo vehicular,de inversiones, y presiones econó-micas y sociales. La elipse de colorverde muestra el detalle de los muni-cipios del segundo anillo, que en ge-neral son municipios más pequeñosque los del primeros, pero que tam-bién se verán afectados.

Es importante ver como las doselipses están dibujadas hacia el

82

4.3 Situación de Rendiciónde Cuentas de Santa Fe deAntioquia

El diagnóstico de la situación deaccountability de Santa Fe deAntioquia, se hizo con base en unametodología de conversatorio, en el queparticiparon dos secretarios deldesapacho de la alcaldesa (Secretariode Gobierno y Secretario de ControlInterno), y el gestor público encargadode las actividades de participación delmunicipio. Estos datos se corrobora-ron con un conversatorio adicional condos líderes comunitarios que participa-ron en las actividades que mencionarionlos funcionarios públicos.

Dado que las desviaciones en lasrespuestas referentes a los resultadosde la participación, fueron mínimas, seoptó por mostrar en este trabajo unpromedio de las respuestas de losconversatorios. Es importante seña-lar que los conversatorios fueron es-pacios de total apertura en la que losfuncionarios, gestores y ciudadanos,pudieron expresar libremente sus opi-

niones y percepciones en torno a laparticipación.

Cabe anotar que en aquellas res-puestas asociadas a niveles de ges-tión, niveles de conflicto, y porcenta-jes de votación reportados por los fun-cionarios, se realizó verificación de lainformación. De los niveles de ges-tión con el DNP y la Contraloría deAntioquia, del nivel de conflicto conlos datos del departamento y elCODHES, y los porcentajes de vota-ción con datos de la registraduria.

A continuación se presentan lospromedios de las respuestas obteni-das de los dos conversatorios, que seconstruyeron como espacios en losque no solo se responden las pregun-tas cerradas, sino que se documentanlos mecanismos y logros de participa-ción que las administraciones y la co-munidad pueden mostrar. El simplehecho de atender las visitas de los in-vestigadores, y estar dispuestos a so-cializar las experiencias, se constituyeen un buen indicador de la voluntadpolítica de implementar elaccountability.



Cuadro de nivel de intensidad del conflicto en términosde la Rendición de Cuentas

4.3.1 La intensidad del conflicto

PREGUNTA Posibilidad de Respuesta

y Calificación según categoría TOTAL NO Se califica con 0

La fuerza pública, y el estado tienen presencia y control de la totalidad del casco urbano

SI

x 0.375 0.38 % de la población rural con presencia estatal consolidada

15% 0.04 0.04

# de Acciones de grupos ilegales en el último año

0.12

Retenes en vías del municipio

SI X 0.00

Asesinatos selectivos (individuales o masacres)

NO X 0.06

Secuestros SI X 0.00 Combates y hostigamientos SI X 0.00

Personas desplazadas (municipio expulsor)

SI X 0.00

Personas desaparecidas en el municipio

NO X 0.06

SUBTOTAL 0.54 TOTAL INTENSIDAD DEL

CONFLICTO 1 - SUBTOTAL

0.46

Para un municipio como Santa Fede Antioquia, un índice de intensidaddel conflicto de 0.46, es bastante alto,y afecta la posibilidad efectiva de ren-dición de cuentas, sobre todo para lapoblación rural, que aún sobrevivebajo la acción de los grupos armadosilegales. Este impedimento tiene mati-ces, en la medida que la mayor parte

de la población de Santa Fe deAntioquia se encuentra en la cabecera(11.658 habitantes para 2003, que co-rresponden al 52%).

En lo relacionado a la poblaciónrural, tiene una representación impor-tante, aunque menor, en los espaciosde participación municipal. En SantaFe de Antioquia, existe una fuerte di-

CATEGORIA AFECTA RENDICION DEBE MEJORAR NO AFECTADEL DE CUENTAS PARA RENDICION RENDICION DE CTAS

MUNICIPIO > <= > <= > <=E 0,36 1 0,24 0,36 0 0,241 0,32 1 0,20 0,32 0 0,202 0,25 1 0,17 0,25 0 0,173 0,24 1 0,14 0,24 0 0,144 0,23 1 0,12 0,23 0 0,125 0,22 1 0,10 0,22 0 0,106 0,21 1 0,08 0,21 0 0,08


ferencia entre los imaginarios, tipos derepresentación y necesidades de lapoblación rural y la urbana.

Es indudable que el nivel de inten-sidad del conflicto en Santa Fe deAntioquia, afecta la posibilidad demovilidad y autonomía de las comuni-dades rurales. Sin embargo, los espa-

cios de participación, son esencialespara ganar legitimidad por parte de laacción legal de las autoridades loca-les, regionales y nacionales, y por ello,los esfuerzos en términos de rendiciónde cuentas, deben mantenerse, aún sinla consolidación de la presencia esta-tal en la totalidad del área rural.

4.3.2 Índice de Percepción de la Rendición de Cuentas de Santa Fe deAntioquia

# F A C T O R Y P R E G U N T A R E S P U E S TA

C A N T IDA D

C A L IF ICA

P L A N E A C IO N Y P R E S U P U E S T O P L A N D E D E S A R R O L L O

1 P o r c e n ta je d e lo s v o to s c o n lo s q u e f u e e le g id o e l 5 1 %

2 P o r c e n ta je d e v o to s e n B la n c o 0 ,8 6 % 0 ,7 5 1 8 0 S e r e a liz a r o n a c c io n e s d e p a r t ic ip a c ió n p a r a

N in g u n a N O C o n s e jo M u n ic ip a l N O

J u n ta s A d m in is t r a d o r a s L o c a le s S I V e e d u r ía s c iu d a d a n a s S I

C a b ild o A b ie r to N O A s a m b le a C o n s t itu y e n te ( 6 , 5 , 4 , 3 ) ó P la n e a c ió n

p a r t ic ip a t iv a ( 1 ,2 ,e ) S I O tr a I n s t it u c io n a liz a d a N O

O t r a s in in s t itu c io n a liz a r S I

3 L o s p r o g r a m a s p r e v is to s e n e l P la n d e D e s a r r o llo

tu v ie r o n r e c u r s o s e n e l p r e s u p u e s to (% ) 5 0 % 1 ,0 9 2 5 0 P R E S U P U E S T O

4 E l C M P P a r t ic ip ó e n la e la b o r a c ió n d e l p r e s u p u e s to S I 0 ,0 9 5 0 0 S e r e a liz a r o n la b o r e s d e s o c ia liz a c ió n d e l

N in g u n a N O C o n s e jo M u n ic ip a l S I

J u n ta s A d m in is t r a d o r a s L o c a le s S I V e e d u r ía s c iu d a d a n a s S I

C a b ild o A b ie r to N O A s a m b le a C o n s t itu y e n te S I

O tr a I n s t it u c io n a liz a d a N O 5 O t r a s in in s t itu c io n a liz a r S I 1 ,1 4 0 0 0

M e d ia n te q u e a c to a d m in is t r a t iv o s e a p r o b ó e l D e c r e to d e l A lc a ld e N O

6 A c u e r d o m u n ic ip a l S I 0 ,1 9 0 0 0 M e d io U t i l iz a d o p a r a s o c ia liz a r e l p r e s u p u e s to R E S P U E S T

P á g in a W e b N O 0 C a r te le r a A lc a ld ía S I 1 0 0 C a r te le r a C o n s e jo N O 0

B o le t ín A lc a ld ía S I 1 0 0 0 B o le t ín C o n s e jo N O 0 P e r ió d ic o L o c a l S I 5 0 0

R a d io r e g io n a l o n a c io n a l N O 0 T e le v is ió n L o c a l S I 1 0 0 0

7 T e le v is ió n R e g io n a l N O 0

0 , 2 8 6 0 0 S e r e a l iz a r o n a c c io n e s d e p r e s u p u e s to

E s e v e n tu a l S I 8 E s p e rm a n e n te ( e x is te ) N O

9 % d e lo s r e c u r s o s d e l to ta l d e l p r e s u p u e s to d e

in v e r s ió n q u e d e c id e n lo s c iu d a d a n o s 7 % 0 ,2 0 3 5 0


5. Estrategias para larendición de cuentas

5.1 Iniciativa: red demunicipios por latransparencia

La iniciativa, Red de Municipiospor la Transparencia de Antioquia -REDANT, es resultado del trabajo deinvestigación asociado a la construc-ción del mecanismo de diagnóstico, yel levantamiento de buenas prácticasde accountability realizado en los

municipios piloto. En la medida quese contactaron los municipios, se viola necesidad de desarrollar una vitrinade las buenas prácticas detectadas,que permitiera, mostrar los esfuerzosque realizan por lograr ámbitos de ac-tuación pública transparentes.

Tal como se ha mencionado en losantecedentes teóricos, uno de los prin-cipales retos de la disciplina contablees establecer herramientas para partici-par en los procesos de empoderamientode los ciudadanos; de forma que lossaberes que acumula, le sirvan de base

G E S T IÓ N Y R E N D IC IÓ N D E C U E N T A S S e c o m u n ic a a la c o m u n id a d la c o n tra ta c ió n m u n ic ip a l (q u e % d e la c o n tra ta c ió n s e c o m u n ic a ) u s u a r io s

N IN G U N A N O P á g in a W e b S I 1 0 0

C a r te le ra A lc a ld ía S I 1 0 0 C a r te le ra C o n s e jo N O 0

B o le t ín A lc a ld ía N O 0 B o le tín C o n s e jo N O 0 P e r ió d ic o L o c a l N O 0

R a d io re g io n a l o n a c io n a l S I 2 0 0 0 T e le v is ió n L o c a l N O 0

1 0 T e le v is ió n R e g io n a l N O 0 0 ,0 6 0 5 0 S e h iz o re n d ic ió n d e c u e n ta s e n e l ú lt im o a ñ o

a l C o n s e jo M u n ic ip a l S I P á g in a W e b S I 1 0 0

C a r te le ra A lc a ld ía S I 1 0 0 C a r te le ra C o n s e jo N O

B o le t ín A lc a ld ía S I 5 0 0 B o le tín C o n s e jo N O P e r ió d ic o L o c a l S I 5 0 0

R a d io re g io n a l o n a c io n a l N O 0 T e le v is ió n L o c a l S I 1 0 0 0

1 1 T e le v is ió n R e g io n a l S I 5 0 0 0

0 ,9 8 2 0 0 M E C A N IS M O S D E D E N U N C IA

E l m u n ic ip io c u e n ta c o n m e c a n is m o s in s titu c io n a liz a d o s d e d e n u n c ia N O

V E E D U R ÍA S N O P E R S O N E R ÍA S I

1 2 P R O C U R A D U R ÍA S I 1 ,3 3 0 0 0 S IS T E M A S D E IN F O R M A C IO N 1 3 S e re a liz ó e l p ro c e s o d e s a n e a m ie n to c o n ta b le 8 0 %

1 4 Q u e c a lif ic a c ió n d e la g e s tió n tu v o p o r p a r te d e la c o n tra lo r ía ó P la n e a c ió n n a c io n a l(1 A 1 0 ) 6 5 .8 %

1 5 S e c u e n ta c o n re p o rte s d is e ñ a d o s e x c lu s iv a m e n te p a ra lo s c iu d a d a n o s S I 0 ,4 4 8 0 2

N IV E L D E V ID A

1 6 ¿ C u á l e s e l n iv e l d e l ID H e n e l m u n ic ip io y /o s u b re g ió n ? 0 .6 9 0 ,5 5 2 0 0

T O T A L 7 ,1 3 1 0 0


para liderar los procesos de reinvenciónde los organismos públicos de base lo-cal (alcaldías municipales, alcaldíasmenores, juntas administradoras loca-les [JAL], distritos, veedurías ciudada-nas), con el fin de promover la transpa-rencia y participación de los ciudada-nos en la construcción de su propiodestino.

El primer pasó se dio, a través, dela definición de una metodología orien-tada a describir el estado de laresponsabilización (accountability),de los municipios Antioqueños, a par-tir de, las dimensiones de transparen-cia, participación y auditabilidad. Deahí que es imprescindible establecerestrategias y marcos de actuaciónorientados a mejorar las garantías quese les brindan a los ciudadanos paraasegurar que los agentes que lideranlos organismos públicos de base lo-cal, tengan herramientas para ajustarsus sistemas de información financie-ra, ambiental y social, de manera talque sean la base para el ejercicio ple-no de la ciudadanía social.

El desarrollo de dichos marcos deactuación y estrategias, que se realizaen este capítulo, permitirá que la profe-sión contable lidere el proceso dereinvención necesario al interior de losmunicipios Colombianos, para que lossistemas de información financiera,ambiental y social, sirvan de herramien-tas para promover la transparencia yparticipación de los ciudadanos en laconstrucción de su propio destino.

La Iniciativa Red Antioqueña deMunicipios por la Transparencia, está

pensada en dos niveles fundamenta-les. El primero el diagnóstico de lascondiciones de accountability (Ren-dición de cuentas), y el segundo eldiagnóstico de la operatividad del sis-tema de contabilidad municipal. Am-bos trabajos permiten establecer si elmunicipio está listo para hacer rendi-ción de cuentas de forma efectiva, ylas herramientas permitirán actuar a losmunicipios dependiendo del nivel enel que se encuentran.

Es visible esta intencionalidad en laforma como se llevó adelante el análisisdel caso de Santa Fe de Antioquia, consus estrategias de responsabilizaciónbasadas en la participación de las Jun-tas Administradoras Locales y el pre-supuesto participativo, que aunque in-cipiente, por el volumen de recursosdefinidos, le permiten tener expectati-vas importantes en la consolidación deprocesos de transparencia.

La metodología de medición de losniveles de percepción de la rendiciónde cuentas, permiten estratificar la si-tuación de cada municipio, en térmi-nos de los avances alcanzados en par-ticipación en el presupuesto, el plande desarrollo, los sistemas de informa-ción y la calidad de vida de los ciuda-danos asentados en el territorio. Esimportante recordar que la metodolo-gía realiza un análisis previo de la via-bilidad del proyecto de la transparen-cia, en términos de la intensidad delconflicto que vive el municipio. A con-tinuación se presenta la estratificaciónde los niveles de rendición de cuen-tas:


Cuadro de nivel de IPRC

5.2 Niveles bajos derendición de cuentas:reconstruir tejido social

El proceso de rendición de cuen-tas, es esencialmente voluntario. Sonlos agentes públicos quienes se com-prometen a desarrollar acciones detransparencia, en los presupuestal, lagestión misma, y el control posterior.Es evidente que la normativa existenteen Colombia regula un sinnúmero demecanismos legales de participación.

Las juntas administradoras locales,las veedurías ciudadanas, los cabildosabiertos, las revocatorias del mandato,los derechos de petición, la acción detutela, las personerías, la procuraduría,las contralorías, son instituciones lega-les que permiten el control de las accio-nes públicas sin que medie la voluntaddel funcionario público, tanto de elec-ción popular como de carrera.

Sin embargo, el de la transparen-cia, es un proyecto político que nopuede construirse únicamente a travésde las acciones coercitivas de los ciu-dadanos que exigen de manera legiti-ma saber la forma como se planea, eje-cutan y controlan los recursos del es-tado, que son públicos.

NIVELES BAJOS DE RENDICIÓN DE

NIVELES MEDIOS DE RENDICIÓN DE

NIVELES ALTOS DE RENDICIÓN DE

CATEGORIA DEL

MUNICIPIO > <= > <= > <= E 0 6.5 6.5 8.5 8.5 10 1 0 6.0 6.0 8.0 8.0 10 2 0 5.5 5.5 7.9 7.9 10 3 0 5.3 5.3 7.8 7.8 10 4 0 5.2 5.2 7.7 7.7 10 5 0 5.1 5.1 7.6 7.6 10 6 0 5.0 5.0 7.5 7.5 10

Los derechos repúblicanos, se ba-

san en la necesidad que tiene una de-mocracia para que los agentes públi-cos usen los recursos públicos, orien-tados a los objetivos de interés socialgeneral, y no terminen las institucio-nes del estado alejadas de las necesi-dades generales, respondiendo solo alas clientelas.

La representación exige responsa-bilidad, transparencia y rendición decuentas, para construir los proyectosde democracia representativa primero,y de democracia participativa después.Tal como se mencionó en los antece-dentes teóricos, los esfuerzos de par-ticipación exigen institucionalidad,políticas de estado, de región o demunicipio, que trasciendan las volun-tades de los agentes de turno, los in-tereses de los representantes, ó losacentos ideológicos de los partidosque controlen el aparato estatal.

De hecho, el proyecto político quesignifica la participación, exige de lasadministraciones locales, en conjuntocon el gobierno departamental y na-cional, la realización de una serie deacciones:

1. La consolidación del control territo-rial por parte de la fuerza pública.


2. La legitimación de la presencia dela fuerza pública, a través de pla-nes de desarrollo basados en la aten-ción de las necesidades básicas dela población.

3. El mejoramiento del desempeñofiscal, como posibilidad esencialpara responder eficientemente a lasdemandas sociales, y a mejorar laviabilidad de los municipios máspequeños y alejados que son lamayoría de municipios.

4. La reconstrucción del tejido social,centradas en las capacidades deasociatividad (rural y urbana) parael trabajo social y económico, so-bre todo en zonas de conflicto ale-jadas, donde la presencia del estadoha sido pobre, y las condiciones delos grupos armados impiden la exis-tencia de confianza pública entre losciudadanos, y entre estos y las ins-tituciones del estado.

5. La implementación de proyectosde asocio supramunicipales, quepermitan construir ventajas com-petitivas en lo regional, desarrollaresquemas de prestación de servi-cios eficientes en las escalas ade-cuadas, y planear el desarrollo te-rritorial con visión de largo plazo.

Los niveles bajos de rendición decuentas, deben ser tratados por las ad-ministraciones locales, fortaleciendo labase social. Por lo general, los escena-rios de una percepción baja de rendi-ción de cuentas están acompañados deprocesos de conflicto en ciernes, zo-nas controladas por actores armadosilegales, la desconfianza y el miedo dela población que pretende sobrevivir,en territorios que se rigen por reglasfuera del estado de derecho.

El tejido social es un conjunto derelaciones sociales construidas porlas personas, en torno a objetivos decarácter general, ya sea con la pre-sencia ó no de las instituciones delestado. La organización de objetivosy actores, la participación equitativay abierta orientada al desarrollo local,y el capital social. En esencia el capi-tal social, está representado por to-das aquellas competencias, valores yexperiencias, que implican procesosde socialización, y que los individuospueden usar en el futuro para resol-ver situaciones de convivencia,sobrevivencia y desarrollo social.

5.3 Niveles medios detransparencia: presupuestoparticipativo

Los mecanismos de presupuestoparticipativo, requieren del desarrollode un trabajo de base maduro y soste-nido. Los casos de Santa Fe deAntioquia, Marinilla y Medellín, mues-tran que la densidad y antigüedad delas organizaciones sociales de base,son importantes, para el establecimien-to de mecanismos de participación máscomplejos, como los presupuestosparticipativos.

La organización, las experienciasprevias de participación en temas pun-tuales de interés local, y la existenciade capital social consolidado, son con-diciones necesarias para el estableci-miento de sistemas creíbles de presu-puesto participativo. La construcciónde tejido social sólido en las comuni-dades que se integrarán al presupues-


to participativo, es un requisito previopor varias razones:

1. Las comunidades que han tenidoexperiencias relativamente durade-ras de participación, cuentan conestructuras sociales, construidasalrededor de liderazgos claros y re-presentativos. Es así como orga-nizaciones de vecinos en las co-munas, organizaciones de produc-tores rurales, trabajo de base de lospartidos, organizaciones de muje-res, redes surgidas de las institu-ciones educativas, o asociacionesde comerciantes, pueden ser losreferentes del proceso

2. Se evita comenzar el proceso depresupuesto participativo comouna lucha por la atención ciudadanay el poder local. Dado que el reco-nocimiento de los referentes, y lasorganizaciones del barrio, la comu-na, la vereda o el corregimiento, yaestán consolidados.

3. La priorización de los recursos, queconlleva el proceso de presupues-to participativo, requiere de orga-nizaciones sociales con propósi-tos relativamente homogéneos,dado que, se convierte en un juegode jerarquización de recursos es-casos, en los que cada organiza-ción defenderá intereses no siem-pre iguales.

4. Las organizaciones que tienencomo base los habitantes del terri-torio del barrio, la comuna, la vere-da ó el corregimiento, permitenaumentar la cobertura y legitimi-dad del proceso, en la medida quehan logrado, con el tiempo, agluti-nar las voluntades, y de suyo,priorizar las necesidades de la co-munidad.

5. Los territorios municipales conorganizaciones sociales más con-solidadas, tienen mayor oportuni-dad de saber cuales organizacionestienen propósitos orientados a laconstrucción de capital social, ycuales no.

6. Las organizaciones de mayor du-ración, y con base social, tienenmayor experiencia en torno a lasrealidades del conflicto armado encada territorio, y permiten cons-truir escenarios de participaciónque expresen de primera mano lasposibilidades reales de movilidad,y permanencia de las comunida-des en el territorio.

Las experiencias de presupuestoparticipativo de Santa Fe de Antioquia yMedellín, muestran diferentes escalas ymodelos de presupuesto. En el primerose ponen a consideración recursos dis-tribuidos por temas (Educación, Salud,Recreación, etc.) a los interesados delmunicipio, en el caso de Medellín, seponen a consideración los recursos porcomuna, y se permite cierta flexibilidaden los temas que mayores demandassociales concitan en cada comuna.

En general los procesos de presu-puesto participativo, exigen tres pasosfundamentales: la preparación de lasorganizaciones, la realización de loseventos de definición de los recursos,y el control de las ejecuciones. Cadauno de ellos puede tener acentos ymodos de realizarse, a continuación sepresentan algunas estrategias para suimplementación en los mecanismos departicipación de los municipiosAntioqueños.


5.4 Niveles altos detransparencia: ferias degestión

Los municipios y comunidadesque ya tienen espacios de participa-ción y rendición de cuentas más con-solidados, con organizaciones socia-les democráticas y de amplia cobertu-ra, así como mecanismos de denuncia,funcionales y accesibles, en medio deambientes de control del territorio porparte de la fuerza pública, pueden pen-sar en mecanismos más complejos einstitucionalizados de rendición decuentas.

La construcción del tejido social yla implementación de mecanismosinstitucionalizados de participacióncomo el presupuesto participativo, sonacciones que demuestran madurez enun proceso de accountability munici-pal y regional. La propuesta de estetrabajo, para los municipios conindicadores altos de rendición de cuen-tas y transparencia, estrategias decompetitividad claras, y acciones demejoramiento de la calidad de vida dela población, incluye el establecimien-to de mecanismos de participación máscomplejos.

Los procesos iniciales de integra-ción regional, por otro lado, deberánser complementos necesarios de es-tas estrategias, en la medida que haytemas de carácter subregional, comar-cal, o metropolitano que no debensolucionarse, en todos los casos, con

lógicas municipales. La seguridad ru-ral, los asuntos medioambientales(cuencas, ecosistemas), las solucionesde movilidad, los servicios públicos,los sitios de disposición final de resi-duos sólidos, la vocación productivay atracción de inversiones, entre otros.

Volviendo a las estrategias deaccountability, para los municipioscon niveles altos de rendición de cuen-tas y transparencia, estás están aso-ciadas al desarrollo de “Ferias de Ges-tión”. En estos espacios, incluyen laexpresión formal por parte de las se-cretarias y organismos descentraliza-dos, de todo orden que actúan en elterritorio, de las cartas de compromisocon el ciudadano. Estas expresionespolíticas incluyen la la visión, la mi-sión, los objetivos, los funcionarios acargo, la descripción de los serviciosque se prestan, la población objetivo(personas destinatarios de los servi-cios), derechos y obligaciones de losusuarios y ciudadanos, normas queregulan las actividades, mecanismosde contacto con los ciudadanos, for-mas de reclamo directo a la entidad,compromisos de calidad con los usua-rios en términos de valores, yestándares de calidad de cada servi-cio que se presta.

Los estándares de calidad de losservicios que se prestan deberían pre-sentarse de la siguiente manera, a for-ma de ejemplo:


Estos estándares de calidad debenpresentarse, además con metas de ges-tión, basadas en los recursos disponi-bles. Las ferias de gestión, se planteancomo dos eventos al año que serviríande marco para las plenarias y/o comi-siones finales de los eventos de presu-puesto participativo (El primer eventopara definir presupuesto, y el segundopara realizar rendición de cuentas).

La “Feria de Gestión”, que se hará amanera de vitrina de las secretarias einstituciones descentralizadas, tendrámódulos o casetas (stands) donde cadasecretaría mostrará de forma pública sucarta de compromiso con el ciudadano,con los indicadores actuales y las me-tas. Esta actividad se complementarápor parte de los secretarios y funciona-rios responsables de la asistencia a lassesiones de presupuesto participativo,para rendir cuentas de la gestión reali-zada con los recursos.

Esta estrategia complementa a lade presupuesto participativo y a lasestrategias de Asambleas Municipa-les Constituyentes en la medida quepermiten una mayor presencia de losciudadanos que no son representan-tes activos de las organizaciones so-ciales, permite mayor cubrimiento delos medios, y el ofrecimiento de losdetalles útiles para que los ciudada-nos de a píe, se relacionen con el esta-do, sepan que esperar de él, cuales sonsus obligaciones y como reclamar encaso de necesidad.

De igual manera permitirá la pre-sentación del “balance del ciudada-no”, que será un informe descriptivo ysimple en el que las administracionesy sus sistemas de información, mues-tren a los ciudadanos la forma comose están gastando los recursos de lasiguiente manera:

Servicio Estándar de Calidad Indicadores Atender población en situación de desplazamiento

Entregar ayuda humanitaria en las 24 horas siguientes al reporte del desplazamiento.

Número de personas en situación de desplazamiento atendidas. Promedio de horas en las que se entregó el primer paquete de ayuda humanitaria

“El Balance del Ciudadano” por rubro global

Fuente: Elaboración propia


“El Balance del Ciudadano” por categoría de gasto


“El Balance del Ciudadano” por división territorial


6. CONCLUSIONES

En síntesis el trabajo se planeo entérminos de construir un modelo degestión de las condiciones de transpa-rencia y participación pública en los sis-temas de información financieros y so-ciales en los municipios Antioqueños,

de manera que se aporte a laimplementación del accountability. Sinembargo, las realidades del tema, en elmunicipio piloto (Santa Fe deAntioquia), y en los municipios queestán próximos a integrarse a la red (Tar-so y Barbosa), fueron mostrando queel centro de atención se alejaba de los


sistemas de información en su clásicadefinición contable.

Es así como el modelo de gestiónde las condiciones de accountability,trascendió los sistemas de informa-ción, los incorporó a los elementos dela gestión del accountability, y fue másallá, en la medida que incluyó, comoactividades de los contables la defini-ción de métodos de cuantificación delconflicto, la rendición de cuentas, latransparencia y el nivel de vida. El tra-bajo, termina incorporando al tema delaccountability, el clásico esquema depensamiento contable y administrati-vo, de evaluación del entorno,cuantificación de la gestión, y meca-nismos de mejoramiento de la gestión.

Una de las conclusiones funda-mentales del trabajo, es que los conta-bles, y la contaduría pueden dar res-puestas integrales a los problemas dela gestión del accountability. La disci-plina contable, con el apoyo de la ad-ministración pública y la ciencia políti-ca, pueden llegar a comprender los fe-nómenos sociales del conflicto arma-do, la democracia representativa, lademocracia participativa, y ayudar aconstruir en torno a ellos, mecanismospara medir su situación y gestionarlade cara a los ciudadanos, que en todo

caso, es la exigencia ética mínima quetienen los contables colombianos.

Es visible también la necesidad derevalorizar al ciudadano, como usua-rio esencial del proceso de informaciónpública. Significa, construir con baseen la voluntad política de líderes pro-bos, formatos y mecanismos de divul-gación de los resultados de la gestión.Divulgar los resultados, es correlatode la construcción de la democracia, elapoyo técnico a los procesos de parti-cipación, y la creación de un ambientesocial de correcta toma de decisiones.

Construir sistemas de información fi-nancieros y sociales, normalizados y efi-cientes, en los municipios Antioqueños(y por extensión Colombianos) es unalabor importante. Desarrollar mecanis-mos de participación abiertos, democrá-ticos e institucionalizados, es un proyec-to político de largo aliento, que requierela acumulación de capital social, y el apo-yo de un sector público garantista. Sinembargo, construir canales de comuni-cación y mensajes comprensibles porparte de los agentes públicos e institu-ciones comprometidas en la transparen-cia y la rendición de cuentas, para ciuda-danos que quieren tomar en sus manosel manejo de su propio destino, es el tra-bajo más complejo.

La gestión del - Unirioja

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