La gobernanza para la ejecución del Estudio Económico...
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La gobernanza para la e jecución de l Estudio Económico Anua l a Empresas como fuente de in formación para la
ac tua l i zac ión de la matr iz insumo producto: las exper ienc ias desde e l Minis ter io de Hacienda
Roger Segura Carmona Investigador
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«No se pueden alimentar hambrientos con estadísticas»
David Lloyd George
Resumen
El proyecto de Cambio de Año Base (CAB) está orientado a brindar productos
estadísticos que proporcionen mayor conocimiento del desempeño de la economía
costarricense, es parte del programa de Implementación Integral del Sistema de
Estadísticas Macroeconómicas (SEM), desarrollado la División Económica del Banco
Central de Costa Rica (BCCR) y que promovió, mediante un Convenio de Cooperación
Interinstitucional, que se ejecutara el Estudio Económico Anual a Empresas (EEAE) a
partir de octubre de 2012, con el cual se obtienen datos fuente de una muestra
representativa de los contribuyentes registrados ante el Ministerio de Hacienda. Por
consiguiente, el Convenio de Cooperación Interinstitucional se suscribió el 12 de marzo de
2012, entre el BCCR, el Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INEC) y el Ministerio
de Hacienda, cuyo objetivo principal es «recopilar la información económica del sector
privado no financiero, es decir de una muestra representativa de las principales
actividades, sean lucrativas o sin fines de lucro, de los contribuyentes registrados ante el
Ministerio de Hacienda»2.
Por consiguiente, el marco del I Foro sobre Matriz Insumo Producto aplicado a la
economía costarricense, organizado por el BCCR, se realiza una ponencia en tres
apartados. En primer lugar se contextualizan los antecedentes del Convenio de
Cooperación Interinstitucional en el ámbito organizativo y legal, además, se
conceptualizan los alcances de la matriz insumo producto y de las cuentas nacionales. En
la segunda parte, se aborda, desde distintas perspectivas doctrinales, la gobernanza, la
toma de decisiones en política pública y la importancia de la institucionalización de las
estadísticas en el sector público costarricense. Por último, se aplican los conceptos
desarrollados en la ejecución del EEAE, tanto en la generación de un modelo de
gobernanza, como una síntesis de las lecciones aprendidas y las reflexiones que se
pueden manifestar, luego de tres periodos de investigación.
El objetivo propuesto es: construir, mediante la sistematización de las experiencias y
los aprendizajes acumulados en el EEAE, el modelo de gobernanza para el Convenio de
Cooperación Interinstitucional entre el BCCR, el INEC y el Ministerio de Hacienda.
1 Gerente del Estudio Económico Anual a Empresas, Ministerio de Hacienda.
2 INEC. (2013). Perfil de las actividades del EEAE para el ejercicio económico 2014.
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Índice
1. Antecedentes .............................................................................................................. 3
a. Antecedentes organizativos ................................................................................. 3
b. Normativa legal vinculante ................................................................................... 4
c. El marco referencial de la Matriz Insumo Producto y de las Cuentas Nacionales .. 10
2. La Gobernanza del Convenio de Cooperación Interinstitucional ............................... 13
a. Marco conceptual .............................................................................................. 13
b. Los usos y aplicaciones de los datos obtenidos por medio del EEAE ................ 16
c. La toma de decisiones en política pública. ............................................................ 17
d. Institucionalización ............................................................................................. 19
3. Marco conceptual de gobernanza para el EEAE ....................................................... 24
a. Modelo de gobernanza ...................................................................................... 24
b. Lecciones aprendidas ........................................................................................ 27
c. Algunas reflexiones a modo de conclusión ............................................................ 31
4. Fuentes y bibliografías .............................................................................................. 34
3
1. Antecedentes
a. Antecedentes organizativos
La última vez que se actualizó el cambio de año base fue en el año de 19913.
Por eso, la Contraloría General de la República (CGR) en el 2006, mediante el
FOE-IP-218, considera importante contar, para efectos tributarios, con una matriz
de insumo producto que se deriva del sistema estadístico que tiene a cargo el
Banco Central de Costa Rica (BCCR) y recomendó a esa institución y al Ministerio
de Hacienda «coordinar los esfuerzos para actualizar dicha matriz». Asimismo,
tanto el Sistema de Cuentas Nacionales (SCN), como el Fondo Monetario
Internacional (FMI) exhortaron al país, en el 2008, iniciar con un proyecto que
permita contar con estadísticas actualizadas, al menos, cada cinco años. En este
contexto, se sustenta la necesidad de aplicar el estudio a una muestra
seleccionada de forma aleatoria y que sea representativa para cada extracto de
las empresas no financieras, tengan actividad lucrativa o no lucrativa.
Lo anterior, como insumo para la actualización de las estadísticas económicas
de índole empresarial que elabora de forma sistemática el BCCR y para suplir el
faltante de los datos que aporta del registro de los contribuyentes del Ministerio de
Hacienda. Datos que son concernientes al ámbito administrativo a nivel de
empresas y establecimientos, con variables como: los ingresos, los gastos, los
canales de distribución, el destino de ventas y compras, los activos, los pasivos y
el patrimonio, así como de empleo y las remuneraciones de establecimientos e
industrias.
Por lo tanto, como lo establece la normativa, Ministerio de Hacienda es el ente
responsable de recopilar los datos fuentes de los registros tributarios que emite el
sector privado no financiero, es decir, tanto la información financiera y contable
desprendida de los estados y balances financieros, como las notas con registros
cualitativos que sustenta sus actividades comerciales, sean personas físicas o
jurídicas, lucrativas o sin fines de lucro.
En concordancia con lo expuesto, el Estudio Económico Anual a Empresas
(EEAE), inició el 1 de octubre de 2012 con la ejecución de un plan piloto que
incluyó una muestra de 62 empresas y estuvo elaborado por una planilla de diez
funcionarios; en el 2013 se amplió la investigación a 1.741 unidades adicionales y
se contrataron a 64 personas y; en el 2014 existen 20 funcionarios laborando en
una cantidad de 820; es decir se han documentado 2.623 empresas, en veintisiete
meses. Cabe mencionar que, mediante la Adenda No.2 del 27 de abril de 2014
3 Vargas. (28 de octubre de 2014). Las estadísticas oficiales de Costa Rica [presentación de power
point]. Memoria de seminario.
4
estipuló que el plazo, a solicitud de las partes involucradas en el Convenio, se
ampliaría hasta el 31 de diciembre de 2019.
b. Normativa legal vinculante
El fundamento legal del Convenio de Cooperación Interinstitucional para la
ejecución del EEAE debe ser ampliamente detallado porque implica las siguientes
aristas:
i. Los fundamentos constitucionales vinculados al objeto de la
investigación del Convenio de Cooperación Interinstitucional.
ii. La declaratoria de interés público de las estadísticas nacionales.
iii. La pertinencia del INEC para solicitar estudios e investigaciones a
instituciones estatales.
iv. La pertinencia del BCCR para elaborar las estadísticas
macroeconómicas y para incorporar la información tributaria,
proveniente del Ministerio de Hacienda, a las cuentas nacionales.
v. Por último, la capacidad jurídica que tiene el Ministerio de Hacienda
para trasladar, con fines estadísticos, la información tributaria recabada
de los contribuyentes.
En virtud de los derroteros iniciales, se declara en el artículo 18 de la Carta
Magna, que «los costarricenses deben observar la Constitución y las Leyes, servir
a la Patria, defenderla y contribuir para los gastos públicos». Consecuentemente,
en el artículo 19 agrega que «todos los extranjeros tienen los mismos deberes y
derechos individuales y sociales que los costarricenses, con las excepciones que
esta Constitución y las leyes establecen». Prosiguiendo, con el artículo 24, en el
cual se indica que «se garantiza el derecho a la intimidad, a la libertad y al secreto
de las comunicaciones. Son inviolables los documentos privados y las
comunicaciones escritas, orales o de cualquier otro tipo de los habitantes de la
República. Sin embargo, la ley, cuya aprobación y reforma requerirá de los votos
de dos tercios de los Diputados de la Asamblea Legislativa, fijará en qué casos
podrán los Tribunales de Justicia ordenar el secuestro, registro o examen de los
documentos privados, cuando sea absolutamente indispensable para esclarecer
asuntos sometidos a su conocimiento. (…) La Ley fijará los casos en que los
funcionarios competentes del Ministerio de Hacienda y de la Contraloría General
de la República podrán revisar los libros de contabilidad y sus anexos para fines
tributarios y para fiscalizar la correcta utilización de los fondos públicos. Una ley
especial, aprobada por dos tercios del total de los Diputados determinará cuáles
otros órganos de la Administración Pública podrán revisar los documentos que esa
5
ley señale en relación con el cumplimiento de sus competencias de regulación y
vigilancia para conseguir los fines públicos».
Por consiguiente, bajo el anterior mandato constitucional, la legislación ha
definido: el interés público de la estadística nacional, los casos y el objeto en que
el Ministerio de Hacienda y de la Contraloría podrán revisar los libros de
contabilidad y sus anexos.
i. La Ley 7839 del 15 de octubre de 19984 en su artículo 1, expone:
«declárese de interés público la actividad estadística nacional, que
permita producir y difundir estadísticas fidedignas y oportunas para el
conocimiento vez e integral de la realidad costarricense como
fundamento para la eficiente gestión administrativa pública y privada».
ii. De ahí que, es relevante delimitar el alcance del interés público, pues
desde 1762 con la publicación del Contrato Social de Rousseau, ha sido
entendido como un «cuerpo social y no tanto con el interés del Estado
en sí mismo» (Rousseau, trad. 1994). Esto, porque el Estado no busca
su fin en sí mismo, sino que sus acciones en relación con las de sus
instituciones y dependencias, políticamente organizadas, han de
pretender como fin de sus acciones el bien supremo, sea felicidad,
interés, beneficio o utilidad. Es decir, se antepone el interés de la
colectividad por encima del interés individual. Sin embargo, no se
excluyen los intereses privados porque en su conjunto, fuera de los
fines lucrativos la Administración Pública tutela los intereses supremos
de la colectividad, por ejemplo, el derecho a un trabajo digno, a la
erradicación del trabajo infantil y de todas las formas de discriminación,
sin importar el empleador. En efecto, se puede citar a Hernández (2008;
383-387), cuando hace dos alusiones referidas al bien común con
fundamento constitucional.
a. El Estado tiene el deber constitucional, con la información
pertinente y recabada por los medios legalmente establecidos, de
velar «tanto la justa asignación de las cargas tributarias, como
por la sana repartición de la riqueza», la cual será posible con un
sistema estadístico que, usando los datos pertinentes y eficaces,
le permita tomar las decisiones de política pública que sean
efectivas para el bien común.
b. Una segunda alusión de Hernández, tiene su asidero en los
límites de los derechos fundamentales, cuando afirma que, por
ejemplo «la libertad de tránsito no faculta a un conductor a
4 Contempla las reformas 7963 del 17 de diciembre de 1999 y la 8284 del 28 de mayo de 2002.
6
colisionar libremente en carretera», o sea, hay un límite
expresamente al derecho fundamental tutelado, por eso, el
derecho a la intimidad e inviolabilidad de las informaciones
privadas no excluye, que por Ley sancionada por la Asamblea
Legislativa, el Ministerio de Hacienda, la Contraloría General de
la República (CGR) e incluso los inspectores de la Caja
Costarricense del Seguro Social (CCSS) y del Ministerio de
Trabajo, puedan acceder a los datos, registros contables y
documentos anexos con fines tributarios o estadísticos, cuando
se pretende que el Estado procure «el uso de los recursos
públicos eficientemente y el justo reparto de la riqueza». Lo
anterior, incluidos en votos de las Sala Constitucional como el
6776-94 y el 6497-96, en los cuales des-constitucionaliza la
inviolabilidad de la información privada con la interpretación del
artículo 24 de la Constitución.
iii. Como se mencionó, en el FOE-IP-218-2006 la CGR, se considera
importante contar para efectos de los estudios tributarios, con una
matriz de insumo producto, que se deriva del sistema estadístico que
tiene a su cargo el BCCR, por eso «recomendó al BCCR y al Ministerio
de Hacienda coordinar los esfuerzos para compilar dicha matriz y con
cuyo resultado la Contraloría y el Ministerio podrían actualizar los
cálculos de evasión».
iv. Por otro lado, el EEAE, tiene como objetivo «estimar los ingresos,
gastos, pasivos, patrimonio, empleo y remuneraciones», con la
información básica que se compila en el cuadro de oferta y su
utilización, la secuencia de las cuentas institucionales, las cuentas
económicas integradas y la matriz insumo producto.
v. De forma homóloga, la Procuraduría General de la República (PGR) en
el C-145-2008, manifiesta que «la disponibilidad de la información
estadística permite el diseño de políticas públicas mejor orientadas y
apegadas a la realidad nacional», que «las cuentas macroeconómicas
que elabora el BCCR se asemejan a los estados financieros que
compilan las empresas del sector privado, ya que el país registra en sus
cuentas macroeconómicas transacciones económicas que facilitan
hacer diagnósticos de la situación económica y proponer políticas para
corregir desvíos respecto de los objetivos», porque «si las fuentes de
información con que se calcula el PIB se deterioran todas las demás
variables tienden a perder precisión y obscurece la rigurosidad de las
políticas públicas que se adoptan con base a ellas».
7
vi. A propósito de lo expuesto, el Sistema de Estadística Nacional (SEN)5 ,
prosigue en su artículo 1 informando, que se crea con el «propósito de
racionalizar y coordinar la actividad estadística nacional. Está
conformado por instituciones y dependencias del sector público
centralizado y descentralizado, cuya actividad estadística sea relevante
en los diversos campos de la vida costarricense, como lo establezca el
reglamento de la ley de su fundación».
vii. Por eso, consecuentemente en su artículo 4: referente al intercambio de
información entre las dependencias que conforman el SEN, indica que;
tendrán la facultad de intercambiar archivos y documentos con
información individual, siempre que se ajusten al principio de
confidencialidad que maneja de acuerdo con la legislación nacional, y
siempre y cuando no realicen publicaciones individualizadas. Por
consiguiente, la ley instituye un sistema integrado o un conjunto de
organismos de naturaleza pública como el Ministerio de Hacienda, el
BCCR, entre otros, pero bajo la rectoría del INEC, los cuales pueden
bajo la modalidad del Convenio de Cooperación Interinstitucional
realizar los estudios e investigaciones y compartir los hallazgos.
viii. En concordancia, la Ley 7939 crea el INEC en su artículo 6 «La
información que el SEN solicite deberá ser definida y programada
claramente por el INEC, en coordinación con las entidades integrantes
del Sistema, con respecto a los principios de esta ley; en todo caso, se
determinarán la naturaleza, características y finalidad de las
estadísticas» y en el 8, en cuanto a sus atribuciones, concreta en el
inciso a) «diseñar estrategias, planes y proyectos para la producción de
las estadísticas nacionales» y; en el e) «promover convenios de
cooperación interinstitucional e internacional para desarrollar trabajos
de investigación que impliquen la utilización de la información
producidas por el SEN».
ix. En relación con la confidencialidad en su artículo 4 indica que «A
excepción de la información proveniente de las instituciones públicas y
las que tengan carácter público no estatal, los datos obtenidos de
conformidad con esta ley, serán manejados atendiendo los principios de
confidencialidad y reserva y no podrán suministrarse y divulgarse en
caso alguno en forma individualizada, ni constituirán prueba ante
autoridad administrativa o fiscal, ni en juicio o fuera de él».
Prosiguiendo, en el artículo 26 del Reglamento enuncia que la «La
información estadística por divulgar no podrá referirse a datos
5 Se llama SEN a la misma Ley 7939 que regula el sistema estadístico nacional y crea el INEC.
8
relacionados con menos de tres unidades, ni suministrados con
propósitos fiscales o de otra índole y deberá estar registrada de forma
tal que se preserve el anonimato de los informantes». De ahí que, la
única prohibición está limitada a que no se pueda «usar la información
con fines fiscales u otra índole que no sea meramente estadística».
En el siguiente orden de cosas, el BCCR en su ley orgánica está habilitado
para utilizar una serie de instrumentos que requieren para la compilación
estadística que permita evaluar el comportamiento de la economía, por eso en su
artículo 29 de su Ley Orgánica6 manifiesta que «el Presidente del Banco Central
tendrá la máxima representación de la Institución, en materia de gobierno y en el
manejo de sus relaciones con otras instituciones y organismos financieros
internacionales. Para ejercer estas funciones, la Junta Directiva le otorgará los
poderes que correspondan», también, en el Artículo 40, expresa con respecto a la
organización interna que «Las oficinas y dependencias del Estado y de las
instituciones autónomas estarán obligadas a prestar su asistencia a los
departamentos del Banco Central, con el objeto de que estos puedan cumplir,
eficientemente, con sus funciones. Para ello, deberán proporcionarles, con la
mayor brevedad, los datos informes y estudios que les soliciten. El incumplimiento
de esta obligación será considerado falta grave a los deberes del cargo por parte
de los funcionarios responsables»
En lo que concierne al Ministerio de Hacienda, que es el caso que nos ocupa
pero que se requiere de una contextualización y delimitación de las potestades
legales del INEC y del BCCR como corolarios para: suscribir convenios, transferir
información y elaborar estadísticas, debido a que su accionar estadístico, en
primera instancia, con la ejecución del EEAE debe contar con la competencia legal
para suscribir el convenio y luego para recabar los datos de índole estadístico y
transferirlos, con esos únicos fines, a las contrapartes, ya sea INEC o BCCR.
A causa de ello, en el oficio FOE-IP-218-2006, la Contraloría recomendó al
BCCR y al Ministerio de Hacienda coordinar los esfuerzos para la compilación de
la Matriz Insumo Producto y que se establezcan los cálculos de evasión fiscal, por
lo tanto, esa coordinación horizontal requiere que el Ministerio de Hacienda
otorgue al BCCR el acceso a los datos con fines estadísticos. En consecuencia, la
Ley 7558 en su artículo 40 indica «las entidades gubernamentales e instituciones
autónomas están obligadas a suministrar información requerida por el BCCR para
cumplir con sus objetivos, incluso los provenientes de la información tributaria». Y
continua manifestando «El incumplimiento de esa obligación se considera
6 En referencia a la Ley de la Moneda No.1367 fue derogada en el artículo 170 de la ley 7558 (Ley
Orgánica del Banco Central) del 3 noviembre de 1995
9
falta grave a los deberes del cargo. El Banco Central utiliza la información
proporcionada por Hacienda para propósitos estadísticos. Los funcionarios del
Banco Central deben acatar las prohibiciones y limitaciones establecidas en el
artículo 117 del Código Tributario y estarán sujetos al 203 del Código Penal, lo que
garantiza la confidencialidad. Es de interés público que el Banco Central cuente
con la información requerida al Ministerio de Hacienda, por lo que la generación de
estadística debe privar sobre el interés privado»
Se debe acotar, que la inviolabilidad de los documentos privados es un
derecho fundamental reconocido a los habitantes de la República, significando que
sólo la Ley puede acceder a información privada, debido a que no es un derecho
absoluto, porque como todo derecho fundamental encuentra sus límites ante los
demás derechos y ante los principios constitucionales, los cuales, autorizan la
revisión de documentos con fines tributarios y estadísticos.
De ahí que, las empresas no pueden negarse a colaborar con los fines
estadísticos que tiene el Ministerio de Hacienda, por motivo que se entiende por
Administración Tributaria al Órgano competente que tiene a cargo la percepción y
fiscalización de los Tributos. No obstante el Dictamen C-068-2008 de la PGR,
otorga positiva la cesión de información tributaria a organismos que no constituyen
administración tributaria, por medio de una autorización legal, la cual se
fundamenta en el carácter de interés público de la información, como lo deriva del
caso en consulta del Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) citado «El suministro
de información tributaria al Tribunal Supremo de Elecciones, derivado de la
interpretación que nos ocupa, no requiere del consentimiento del contribuyente,
pero la Administración Tributaria puede comunicar que va a proceder a dar debido
cumplimiento a la interpretación de mérito».
Por eso, las declaraciones e información relevante de los contribuyentes
pueden ser utilizadas para efectos estadísticos en Convenios Interinstitucionales,
siempre y cuando, se guarde la confidencialidad y se publiquen como cifras
globales.
A continuación, como síntesis se elabora una pirámide con la jerarquía de las
fuentes del derecho para el Convenio de Cooperación Interinstitucional, basada en
el modelo de Kelsen7:
7 Hans Kelsen, 1881-1973 «cada norma es de aplicación de otra de orden de superior rango,
iniciando con la Constitución y finalizando con la jurisprudencia o la costumbre»
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Diagrama 1 Jerarquía normativa del Convenio de Cooperación Interinstitucional
Fuente: elaboración propia con la información del Convenio de Cooperación Interinstitucional y la
diagramación basado en el modelo de Kelsen
c. El marco referencial de la Matriz Insumo Producto y de las Cuentas
Nacionales
El modelo de matrices de insumo-producto (MIP) creado por Leontief en 19418,
resulta ser una importante herramienta de análisis, planificación económica y de
formulación de políticas industriales para evaluar los efectos de la estructura
productiva en la distribución funcional del ingreso (Schuschny, 2005).
Las tablas de insumo-producto se pueden definir según Quaresma (2013),
como un conjunto integrado de matrices, que muestran el equilibrio entre la oferta
y utilización de bienes y servicios (productos). Estas matrices proporcionan un
análisis detallado del proceso de producción, disponibilidad y utilización de los
bienes y servicios producidos nacionalmente o importados del exterior; así como
del ingreso generado en dicha producción por las diversas actividades
económicas. En síntesis, esta se compone de un conjunto de sub-matrices que
registran los flujos de circulación intersectorial de productos entre las distintas
actividades, mostrando la utilización intermedia de los bienes y servicios en el
8 Wassily Leontief 1906-1999.
Constitución Política de Costa Rica. Artículo 24, 18, 19, 50, 74
Ley 7939 - Sistema de Esatdística Nacional (7963-8284)
Ley 7558 -Orgánica del Banco Central de Costa Rica
Ley 4755 - Código de Normas y Procedimientos Tributarios
Ley 3022- Dirección General de Hacienda
Reglamento a la Leyes suscritas
Votos de la sala constitucional 6776-94 y 6497-96
C-145-2008 - Procuraduría General de la República
C-151-2005- Procuraduría General de la República
C-126-2006- Produraduría General de la República
FOE-IP-218-2006 - Contraloría General de la República
Convenio Interinstitucional entre el BCCR, INEC y Ministerio de Hacienda para la ejecución del Estudio Económico a Empresas. Adenda No. 1 y No. 2.
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sistema productivo. Donde además, se registran las transacciones referentes a la
utilización final de los productos y describe las formas de pago a los factores
productivos por su participación en el proceso de transformación.
Algunas características adicionales son:
i. La ventaja es que permiten relacionar conjuntamente las tres ópticas de
la descomposición del producto: producción, gasto e ingreso.
Facilitando así, la captación de efectos directos e indirectos de los
cambios observados (o hipotéticos) en la estructura productiva en la
repartición del ingreso, bajo una perspectiva que considera las
relaciones intersectoriales y sus encadenamientos. Por ello, para su
construcción se requiere poner en marcha un conjunto de actividades,
tales como: recopilar, centralizar, analizar, procesar y unificar
información funcional para el análisis económico cuantitativo, aunque
pueda provenir de múltiples fuentes, tales como: censos económicos,
agropecuarios, censos de población y vivienda, encuestas de gastos e
ingresos de los hogares, registros contables-administrativos y,
fundamentalmente, los sistemas de cuentas nacionales.
ii. Constituye, una herramienta central en el análisis económico que
permite observar las interrelaciones existentes entre los diferentes
sectores de una economía. De esta forma, permite visualizar los
impactos directos e indirectos que tienen sobre los distintos sectores de
la economía un aumento en la demanda final proveniente de los
diferentes agentes económicos, como así también permite cuantificar el
incremento de la producción de todos los sectores, derivado del
aumento de uno de ellos en particular.
iii. El objetivo primordial consiste en mostrar la riqueza de conocimiento
que se puede obtener a partir de la forma de representación de
información económica. Por otro lado, la estructura productiva
desempeña una función relevante en la creación de empleo y
remuneraciones, sobre todo, en economías heterogéneas como las de
América Latina. Por ello, analizar los efectos por medio de la los
modelos de insumo-producto de planificación económica, funciona para
la formulación de políticas industriales en la región. Por lo que se insta
a analistas y tomadores de decisión de los países a la utilización de
este tipo de herramientas de apoyo cuantitativo para así ejecutar
predicciones necesarias y analizar los efectos sobre la producción y el
ingreso para garantizar una trayectoria sostenida en el desarrollo
socioeconómico.
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Para el caso del SCN constituye la estructura conceptual organizada en la que
se introduce la información estadística económica de que dispone un país y se
sustenta en lineamientos internacionales dictados por un conjunto de instituciones
multilaterales con el propósito de garantizar la comparabilidad internacional de los
datos de los diferentes países por lo que resulta ser una herramienta fundamental
para el conocimiento de la realidad económica del país. En otras palabras, con
base en el SCN, el país registra transacciones económicas, tales como:
producción, consumo, ahorro, inversión, así como relaciones monetarias con el
exterior; todas estas se elaboran para una secesión de periodos, proporcionando
así un flujo de información que es indispensable para el seguimiento, análisis y
evaluación de los resultados de la economía a lo largo del tiempo.
El conocimiento de la estructura y forma en que opera la economía es
fundamental para la toma de decisiones y la programación de acciones tanto en el
ámbito de instituciones públicas como para el sector privado, dentro de los
procesos de globalización y búsqueda de oportunidades para promover el
desarrollo económico.
Tanto en Costa Rica, como en la gran parte de las economías
latinoamericanas están utilizando el SCN de 1993 preparado bajo los auspicios del
Grupo Intersecretarial de Trabajo sobre Cuentas Nacionales, la Comisión de las
Comunidades Europeas (EUROSTAT), el Fondo Monetario Internacional (FMI), la
Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OECD), la Organización
de Naciones Unidas (ONU) y el Banco Mundial. El SCN de 1993 ofrece un marco
contable amplio dentro del cual pueden elaborarse y presentarse datos
económicos en un formato destinado al análisis económico, a la toma de
decisiones y a la formulación de la política económica. Las cuentas en sí mismas
presentan, en forma condensada, un gran volumen de información detallada,
organizada de acuerdo con determinados principios y percepciones acerca del
funcionamiento de la economía. Constituyen un registro completo y pormenorizado
de las complejas actividades económicas que tienen lugar dentro de una
economía y de la interacción entre los diferentes agentes económicos, o grupos de
éstos, que tienen lugar en los mercados o en otros ámbitos (Banco Central de
Costa Rica, 2002).
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2. La Gobernanza del Convenio de Cooperación Interinstitucional
a. Marco conceptual
Como se manifestó en el apartado anterior, el proyecto para la actualización
de las cuentas nacionales conlleva la conjunción de actores públicos y privados,
que deben mantener relaciones basadas en la confianza, la transparencia y la
efectiva rendición de cuentas. De ahí que, la gobernanza propone la participación
activa de nuevos actores sociales y políticos, para la toma de decisiones y la
ejecución de las mismas, como un modelo novedoso de gobierno, que impacte de
forma positiva el quehacer de la población beneficiaria de las decisiones que se
tomen con base en las estadísticas actualizadas.
Por eso, el autor Joan Prats (mencionado por Regidor, 2012) indica que «la
eficacia y legitimidad del actuar público se fundamenta en la calidad de la
interacción entre los distintos niveles de gobierno y entre éstos y las
organizaciones empresariales y de la sociedad civil. Los nuevos modos de
gobernar en que esto se plasma y tienden a ser reconocidos como gobernanza».
Diagrama 2 Modelo democrático de gobernanza y gobernabilidad
Fuente: Regidor (2012)
Por consiguiente, la gobernanza pública ha sido, tradicionalmente, vista como
la interacción crucial entre tres ámbitos distintos: el sector público, el sector
privado y la sociedad civil. Sin embargo, se han incrementado nuevas formas de
interacción como:
MODELO DEMOCRÁTICO
GOBERNABILIDAD GOBERNANZA
Capacidad de un sistema político para resolver
efectivamente demandas y necesidades de la
ciudadanía
Introducir un estilo cooperativo, en que
instituciones de gobierno y privadas con
otros sectores colaboran mutuamente
en la toma de decisiones
RESPUESTA A LAS DEMANDAS
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i. Los nuevos tipos de interacciones entre los actores sociales y el uso
generalizado de la Tecnología de Información y Comunicación (TIC), en el
interior de los gobiernos, entre gobiernos y sociedad civil y entre gobiernos
y empresas.
ii. La intensificación del uso espontáneo o planificado de los medios de
comunicación social para integrar un gobierno abierto,
iii. La participación incremental de la sociedad civil, en particular en las
actuales modalidades de rendición de cuentas de forma social y
participativa y la demanda por una mayor transparencia en los gobiernos
(Rabinovitch 2012).
Respecto a la relación entre la gobernabilidad democrática y la gobernanza,
en la consolidación del modelo democrático, se destacan las relaciones que
mantienen los actores principales: el gobierno, la ciudadanía y los funcionarios
públicos (Diagrama 3). Dichos funcionarios deben brindar los servicios de
excelencia a la ciudadanía y el gobierno debe velar por una constante
capacitación y la formación hacia los funcionarios.
Así las cosas, el Estado debe proporcionar confianza en el sistema a la
sociedad civil y desempeñarse bajo un convenio constitutivo con el Gobierno.
Diagrama 3 Actores que intervienen en el proceso de Gobernanza
Fuente: Regidor (2012)
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Es así, como un proyecto público de la envergadura de la actualización
estadística debe estar vinculado, tanto con los lineamientos de la política nacional,
la sectorial, la regional y la local, como con otros planes, programas y proyectos
que se implementan en el país. Debe especificarse su integración con las
acciones, las metas y las políticas del Plan Nacional de Desarrollo9 (PND), el Plan
Nacional de Inversión Pública (PNIP), los planes sectoriales y los regionales
(Diagrama 4).
Diagrama 4 Vínculos de los Proyectos Estatales con el Plan Nacional de Desarrollo
Fuente: Elaboración propia.
En consecuencia, de ahí que se requiera la articulación de la política pública
con la gobernanza. Por eso la gobernanza no se convierte en un hecho aislado
dentro del aparato estatal, sino que procurando la construcción de un mejor
Estado, la gobernanza consiste en una nueva manera de gobernar, que busca el
desarrollo económico, social e institucional a partir de un equilibrio: Estado,
Sociedad Civil y Mercado (Regidor 2012).
Así también, las estadísticas nacionales actualizadas serán base para la toma
de decisiones en las políticas públicas, que para efectos didácticos de la presente
ponencia, las conceptualizamos como el «conjunto de objetivos, decisiones y
acciones que realiza un gobierno para solucionar los problemas que en un
momento determinado los ciudadanos y el propio gobierno consideran prioritarios»
(Tamayo Sáenz mencionado por Bañon y Carrillo 1997).
Una vía para el alcance de la gobernanza, como estilo de gobierno
cooperativo entre las instituciones que intervienen en la actividad estadística
nacional, es la aplicación de los productos obtenidos en la formulación de políticas
públicas, permitiendo la intervención del Gobierno, la ciudadanía y los entes
privados, a fin de lograr el crecimiento de la institucionalidad del país.
9 Para el caso actual, el PND 2014-2018 «Alberto Cañas Escalante», el cual no ha sido publicado y
deberá ser incorporado a la planificación 2015-2019.
Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 y 2014-2018
Programa en el área de influencia o de Estadística Nacional - PIB.
Proyecto de CAB
Convenio Interinstitucional
Estudio Económico a Empresas
16
La gobernanza considera que el Estado se relaciona de manera diferente con
la sociedad, ya que se vuelve menos poderoso y opera en una red conformada
también por los actores privados, acoplándose a las relaciones entre el Estado y la
sociedad civil de manera flexible (Cerrillo 2005). Busca un enfoque transparente,
eficiente, eficaz y responsable del servicio público, en el que los actores estatales
y los no estatales, participan en las redes mixtas, público privadas y de modo
cooperativo.
Costa Rica al gozar de un sistema político estable, fundamenta su fortaleza en
un conglomerado institucional donde los pesos y contrapesos funcionan de forma
eficiente, para generar credibilidad en el Estado. Por consiguiente, un Estado de
Derecho que se convierte en un atributo de la gobernabilidad democrática de
Costa Rica y su análisis se realiza a partir de tres perspectivas básicas: el
Gobierno mediante el derecho, la producción de leyes y la congruencia entre el
marco jurídico y su aplicación concreta (Cordovez y Fernández 2006).
Al respecto se debe concretar en el principio de legalidad en la Administración
Pública de rango Constitucional (artículo 11), pues se requiere de condiciones
jurídicas e institucionales que garanticen independencia e imparcialidad en el
desempeño de la función pública, eviten o minimicen el uso arbitrario y en
beneficio personal de las competencias establecidas por ley y que establezcan
formas de control de la legalidad de la actuación administrativa.
Desde este principio, que es norma fundamental del ordenamiento jurídico
costarricense, los funcionarios públicos tienen delimitada, controlada y
resguardada su ámbito de acción, solo pudiendo hacer aquello que el mismo
ordenamiento de forma explícita, le permita.
Otro de los aspectos que se debe incorporar en la gobernanza de los
proyectos estatales es la rendición de cuentas, pues existe un conjunto de
obligaciones del Estado hacia la población, en forma de prestación de servicios,
en el acceso a información y el trato al usuario.
Se destacan numerosos controles de la acción estatal, que velan por el
cumplimiento de los derechos ciudadanos y las obligaciones del Estado, sin contar
con la capacidad de evaluar las políticas y servicios (Straface y Vargas 2007).
Algunos factores que inciden en la rendición de cuentas de la gestión pública son
la responsabilidad horizontal, el derecho de información, la elaboración y la
ejecución transparente del presupuesto público.
b. Los usos y aplicaciones de los datos obtenidos por medio del EEAE
17
Una vez que se han manifestado las condiciones necesarias para lograr la
gobernanza en el modelo de ejecución del EEAE, es relevante indicar de forma
ética y transparente, los usos que se le brindan a la información obtenida de las
sociedades no financieras. De ahí que, la información estadística recopilada ofrece
las siguientes aplicaciones:
i. Actualización de la MIP mediante el cambio en el año base (2012).
ii. Agregados macroeconómicos e indicadores económicos que
contribuyan a la toma de decisiones.
iii. Datos de volúmenes y valor de producción, consumo intermedio y
gastos de las sociedades no financieras.
iv. Principales insumos y materiales usados por las sociedades no
financieras
v. Cálculo del coeficiente técnico de productividad.
vi. Características estructurales de las sociedades no financieras.
vii. Conformación de la canasta de los índices de precios de insumos
viii. Estructuras de ponderación para actualizar los índices de precios
básicos pagados al productor.
ix. Generación de estadísticas económicas que permitan la compatibilidad
internacional mediante el empleo de clasificadores internacionales.
x. Aporte de información sectorial al SEN, necesaria para el análisis
económico.
Por consiguiente, la recopilación de datos estadísticos permite al Estado
generar decisiones o formular políticas públicas que impacten positivamente a la
sociedad en su conjunto o a grupos específicos.
c. La toma de decisiones en política pública.
Una vez procesada la información que se obtiene de las estadísticas
actualizadas, le permitirá al Gobierno tomar decisiones idóneas, tanto en política
monetaria, cómo en la policía fiscal. En cuanto a la asignación de recursos del
presupuesto Nacional.
De acuerdo con el Informe del Presupuesto Nacional en Costa Rica, emitido
por el Ministerio de Hacienda, se constituye que es «es el instrumento financiero
que contiene las prioridades de Gobierno, se elabora en el Ministerio de Hacienda
y por medio de éste, se asigna el dinero para: educación, salud, seguridad, ciencia
y tecnología, pensiones, el pago de las deudas, entre otros. Esto lo hace a través
del conjunto de ministerios y otros órganos del Gobierno».
18
Parkin (2007; 394) clasifica estos gastos en tres categorías:
i. Transferencias: Son pagos a individuos, negocios, otros niveles del
Gobierno y resto del mundo. Estos incluyen los beneficios de la seguridad
social, diferentes tipos de otros seguros y algún tipo de ayuda
internacional.
ii. Compra de bienes y servicios finales: Son gastos que realiza el Gobierno
en bienes y servicios finales, por ejemplo defensa nacional, seguridad,
computadoras, automóviles, carreteras, represas entre otros.
iii. Intereses sobre la deuda: Es el pago interés sobre la deuda que tiene
Gobierno
Específicamente en Costa Rica, la asignación se hace las siguientes áreas:
i. Los recursos para la educación se destinan para atender los diferentes
niveles educativos cómo primaria, secundaria, universidades públicas,
programa de transferencias monetarias condicionadas como el de becas
Avancemos y los recursos al Fondo Nacional de Becas (FONABE) para el
otorgamiento de becas a estudiantes.
ii. Los recursos para salud se destinan bajo el compromiso de garantizar la
protección y el mejoramiento del estado de salud de la población. La
asignación se hace a programas preventivos de manera directa e indirecta,
a la CCSS, Cruz Roja Costarricense, el Instituto de Alcoholismo y
Farmacodependencia (IAFA), Consejo Nacional de Rehabilitación y
Educación Especial (CNREE) y también a Instituciones adscritas al
Ministerio de Salud.
iii. Los recursos para las obras públicas y transporte son asignados para la
conservación de la infraestructura vial asfaltada, en lastre, grava y tierra,
obras públicas, demarcación horizontal, vertical y semafórica, control y
supervisión vial, entre otras.
iv. Los recursos para la justicia son asignados para regular y ejecutar la
custodia, vigilancia y atención profesional de las personas privadas de
libertad a través del desarrollo de acciones que les permita fortalecer sus
potencialidades para facilitar su inserción a la sociedad, se asignan
recursos para continuar atendiendo la problemática de hacinamiento que
está afectando al país.
v. Los recursos para la seguridad son asignados para servir y proteger a todo
ser humano en Costa Rica, para el goce de sus derechos y libertades.
vi. Adicionalmente, se asignan recursos a transacciones no asociadas a
funciones (intereses sobre la deuda). Para ellos es de gran importancia
19
tener actualizado el PIB ya que la deuda es un porcentaje de este
indicador.
d. Institucionalización
Como se ha venido planteando, la Matriz de Insumo Producto (MIP) ejerce su
sobre el función como fuente de información estadística al recabar los datos
sistema productivo nacional, estableciendo interrelaciones sectoriales. A partir de
su elaboración es posible cuantificar los efectos directos e indirectos sobre la
estructura productiva, ante cambios en las variables económicas exógenas,
efectuando la elaboración de una matriz de contabilidad social.
Por eso, la MIP funciona como una herramienta que permite evaluar las
interrelaciones e interdependencias existentes entre los diferentes sectores
productivos de una economía. En donde su estructura de datos es fácil de encajar
en los modelos macroeconómicos, destinados a analizar las relaciones entre la
demanda final y los niveles de producción por actividades económicas. Es por ello,
que la integración del MIP con los nuevos enfoques metodológicos y analíticos
proporcionados por el SCN de 1993, constituye una fuente importante de
consistencia y aplicación, en función de ampliar la disponibilidad de información
estadística-económica, particularmente para los organismos públicos y privados
dedicados a la planificación y elaboración de políticas económicas para el
desarrollo.
Según la CEPAL (2007), todos los países, independientemente de su nivel de
desarrollo económico y social, deben actualizar y modernizar periódicamente su
sistema de contabilidad nacional; esos objetivos se logran mediante un proceso de
cambio de base de las cuentas nacionales conocido también como compilación de
referencia. Actualmente, en América Latina y el Caribe existen países que no han
adoptado completamente las recomendaciones metodológicas del SCN de1993.
Como es entendible, elaborar las cuentas nacionales es tarea minuciosa que
requiere capacidades específicas y su calidad depende en gran medida del nivel
de desarrollo del aparato estadístico del país. Por lo que un proceso tan complejo
requiere estar a cargo de profesionales cualificados para un profundo estudio
previo. De acuerdo a las recomendaciones internacionales, las actualizaciones se
suelen programar cada 10 años, por lo que es frecuente que los equipos de
profesionales tengan que abordar la remodelación y modernización de gran parte
de los tratamientos estadísticos, metodológicos e informáticos utilizados en el
cambio de base anterior.
De esta forma, el avance en las cuentas nacionales se ha convertido en una
prioridad de los países, por lo que existen organismos encargados del desarrollo
20
de herramientas para apoyar la elaboración de las cuentas nacionales que
aseguren su pertinencia, transparencia, credibilidad y estabilidad en el tiempo. La
importancia de actualizar el SCN, desde la perspectiva de los organismos
internacionales, radica en la necesidad de cambiar la base estadística y elaborar
una nueva serie actualizada y diferenciada según sea el contexto estadístico y
metodológico de cada país. Considerando la disminución de rupturas en la
evolución de los agregados, detectando innovaciones tecnológicas de actividades
emergentes y salvaguardando coherencia en los márgenes de evolución
económica, con la finalidad de evitar una subestimación del crecimiento
económico ante el desvanecimiento de la calidad de la base estadística por medio
de la perspectiva económica proyectada por la contabilidad nacional.
Empíricamente, a continuación se presentan los casos de las economías de
latinoamericanas como lo son: Venezuela y República Dominicana, que
recientemente (2013 y 2014, respectivamente) han actualizado su SCN.
i. La economía Venezolana inició con el proceso de desarrollar el Programa
de Actualización de las Estimaciones Macroeconómicas (Año Base 2007),
bajo los lineamientos del SCN 2008. Según los estándares del SCN de
Venezuela del (Banco Central de Venezuela, 2013), se fundamentan en la
actualización y ampliación de cobertura de empresas, establecimientos,
organismos e instituciones. Esto, en virtud de las principales
recomendaciones del SCN 2008 adoptadas por este programa envuelve
importantes cambios en las áreas de servicios financieros, investigación y
desarrollo, sistemas de pensiones, seguros de vida, gastos militares,
mejoras de tierras y terrenos, unidades auxiliares, clasificación de activos
financieros y no financieros y tasas de interés concesionadas.
ii. Con mayor profundidad, el Banco Central de República Dominicana (2014)
publicó por medio de su Informe de la Economía Dominicana, sus
principales resultados de las Cuentas Nacionales, con el nuevo año de
referencia 2007. En este sentido, las nuevas series del Producto Interno
Bruto anuales y trimestrales 2007-2014, sustituyen de manera oficial las
series referenciadas al año 1991 y presentan una estructura productiva del
país actualizada, con cambios de importancia en la participación relativas
de algunas actividades económicas dentro del PIB. Según dicho informe,
las nuevas cuentas reflejan que el PIB real referenciado al año 2007
registró crecimiento acumulado en el período enero-junio de 2014 de 7.2%
el cual resultó superior en dos puntos porcentuales al 5.2% que se
anunciara recientemente para el PIB real en igual período calculado con el
anterior año de referencia 1991. Estos resultados ponen de manifiesto que
las actividades que más están incidiendo en el crecimiento tienen ahora una
21
mayor participación dentro del PIB, destacándose de forma especial la
Construcción y la Minería, cuyas mayores incidencias explican el 50% de la
diferencia del crecimiento de las nuevas series con respecto a las
publicadas.
Es relevante destacar, que cuando la economía de un país se mantiene
estable, con baja inflación y sin deformación de los precios relativos, las
distorsiones aparecen lentamente. Por el contrario, cuando surgen cambios
profundos en la estructura económica se recurre a medidas de restaurar la
representación de la economía nacional. Con este propósito, la CEPAL plantea
algunas justificaciones, en términos internacionales, de la modernización de las
cuentas relacionadas con la situación del país, tales como:
iii. Mayor comparabilidad internacional, dentro del contexto de la globalización,
constituye una necesidad para los países insertos en esa dinámica.
iv. La adopción de normas nuevas más adecuadas a las innovaciones de la
organización socioeconómica constituye un fuerte estímulo para modernizar
las cuentas de un país.
v. La implementación internacional de nuevas versiones o la revisión de
clasificadores idénticos, tales como: Clasificación Industrial Internacional
Uniforme (CIIU), la Clasificación Central de Productos (CPC), u otras.
vi. Un acuerdo político entre una unión de países para conseguir una mayor
convergencia en materia de política económica. Tal es el caso de la Unión
Europea, que forzó a los países miembros adoptar metodologías de
elaboración similares,
Por su parte, la actualización del valor de la producción nacional adquiere un
alto grado de relevancia para la economía costarricense en el año 2010. El
principal argumento que fundamenta la necesidad de actualizar las cuentas
nacionales radica en el rezago que existe en el país en contar con los estudios
que le permitan una toma de decisiones con mayor nivel de certeza en función de
le política pública. La última vez que se actualizó el año base de las cuentas
nacionales fue en abril del 2000, utilizando como año base al año del 1991. En esa
última ocasión dicho año había pasado de 1966 a 1991.
No obstante, durante las últimas décadas se han experimentado continuos
cambios del entorno económico de las actividades productivas y comerciales,
exacerbados en el caso del sector financiero por los continuos desarrollos en el
ámbito de las comunicaciones y la tecnología de la información, se requiere de
una permanente revisión del marco regulatorio y de supervisión, así como
actualización de la estructura de las cuentas nacionales para adecuarlo a las
nuevas tendencias y cambios de mercado.
22
En efecto, es natural pensar que los precios relativos de los productos, en la
medición del PIB, se mantienen sin variante desde el año base, por lo que ante
conmutaciones en la economía, es posible que se esté generando cierto grado de
sesgo de información. En donde la importancia relativa de algunos sectores ha
variado en respuesta a cambios externos, provocando la posibilidad de que
algunos sectores pierdan significancia mientras otros adquieran mayor grado de
ventaja competitiva en el mercado. En síntesis, el sistema de muestro utilizado,
posterior a la última medición, tiende a cuantificar detalladamente a las actividades
más relevantes; sin embargo, aquellos sectores con menor importancia relativa se
miden con menor precisión, afectando así las proyecciones que se realizan en las
mediciones anuales de la producción nacional.
Por eso, en el año 2007, la Junta Directiva del BCCR aprobó el programa
denominado: Implementación Integral del Sistema de Estadísticas
Macroeconómicas (LISEM). Mediante este, Henry Vargas, director del
Departamento de Estadística Macroeconómica del BCCR, argumenta que «la
principal limitación por la cual no se ha actualizado el año base es la ausencia de
un sistema de encuestas económicas que permitan tener información detallada»,
propuesta que a su criterio, requiere solución inmediata por medio de un proyecto
país y de participación activa de las instituciones estatales concernientes a su
medición. Un ejemplo, que Vargas expuso es la incorporación en la medición del
Banco aquellas actividades que no estaban en la estructura del año base,
haciendo referencia a los «centros de llamadas» y los «centros de negocios»,
cuyo auge empezó a finales de los años noventa. Por su parte, hay quienes
argumentan que es posible que la medición actual esté subvaluada.
En síntesis, como se ha venido mencionado, la totalidad de actividades
económicas no están debidamente cuantificadas considerando la expansión del
polo de alta tecnología, la industria del software y telecomunicaciones, las
exportaciones por zonas francas, la expansión del sistema de transportes, de los
sistemas financiero y públicos.
De esta forma, se considera que el cálculo del PIB debe hacerlo una entidad
en conjunto con el BCCR, pues no es del todo conveniente, que estos cálculos se
lleven a cabo en una institución cuyos resultados de política se evalúan con estas
mismas estadísticas, es decir debe prevalecer la objetividad en la recabación de
los datos, por eso participan el Ministerio de Hacienda y INEC. En contraste, el
cambio de año base implica una fuerte inversión en términos financieros y de
recurso humano, pues requiere de insumos provenientes de las encuestas
económicas que deben ser efectuadas por estas instituciones.
La relevancia que tiene para el país la actualización de las cuentas nacionales
y el cálculo de la MIP, es no solo para el apoyo al diseño y seguimiento de la
23
política económica, sino también para las decisiones de inversión en el sector
privado y la relevancia para estimar la evasión tributaria. Por esto, existe una
necesidad de institucionalizar la figura del Convenio de Cooperación
Interinstitucional suscrito entre el BCCR, el INEC y el Ministerio de Hacienda: el
EEAE, bajo un contexto económico y político, como fuente de información
estadística, tanto de forma sistemática y sistémicamente. Algunos argumentos que
lo fundamentan, se exhiben a continuación:
i. El país requiere de estadísticas confiables que provienen de la
actualización de sus cuentas nacionales, lo cual conduce a que se deba
construir una plataforma de información desde las instituciones
involucradas. Reafirmando, que el Ministerio de Hacienda es la única
institución habilitada para la recopilación de los datos fuentes de los
registros tributarios.
ii. Porque la recabación de la información tiene un costo alto para el país,
debido a la ausencia de un sistema de registro continuo y confiable, lo cual
se pretende solucionar con la implementación de las encuestas de
seguimiento durante un periodo de cinco años. El seguimiento permite
corregir las permutas que se presentan en los datos de las actividades de
comercio, de servicios, las productivas y las que generan las
organizaciones sin fines de lucro. Por consiguiente, contar con encuestas
continuas permite reducir los costos en la obtención de los datos y
maximiza la calidad de la información, debido al expertise que se logra al
contar con un equipo de trabajo dedicado a esas labores, en las tres
instituciones.
iii. Que la actualización del SCN requiere de un esfuerzo coordinado del BCCR
con las otras instituciones que son proveedoras de la información, las que
deberán contar, a su vez, con los recursos necesarios para que el proceso
de actualización de las estadísticas se haga oportunamente.
iv. Por último, que la continuidad del EEAE permitirá obtener, periódicamente,
información contable de las unidades estadísticas, con lo cual se mantendrá
actualizada la base de datos macroeconómicas, se alcanzará mayor
cobertura y se facilitará la introducción de mejoras metodológicas,
permitiendo de esta forma un sistema de cuentas económicas del sector
privado más robustas, que brinden información más oportuna y exacta de la
realidad económica del país, lo cual contribuye con el diseño y adopción de
las políticas económicas más adecuadas.
La naturaleza de este Convenio de Cooperación Interinstitucional garantiza la
recolección de información del sector privado no financiero necesario para el
24
proyecto de Implementación Integral del Sistema de Estadísticas
Macroeconómicas del BCCR, para el cambio de Año Base (CAB).
3. Marco conceptual de gobernanza para el EEAE
a. Modelo de gobernanza
En un primer apartado se expusieron los antecedentes del Convenio de
Cooperación Interinstitucional para la ejecución del EEAE, el marco legal
vinculante para la obtención de la información fuente de los contribuyentes, los
conceptos básicos de la matriz insumo producto y cuentas nacionales. Luego, se
desarrolló con profundidad el tema de la gobernanza, la rendición de cuentas, la
institucionalización de la actividad estadística y su importancia para el país, para
manifestar, cómo en Costa Rica, muchas de las decisiones presupuestarias son
tomadas, considerando como base la información del PIB.
Por eso, se hace necesario en este apartado, elaborar un modelo de
gobernanza para el EEAE que muestre las relaciones existentes entre las
instituciones involucradas y detalle de forma puntual los niveles político,
organizativo y técnico para su ejecución. Para que posteriormente, se sistematice
las experiencias, mediante las lecciones aprendidas que se han obtenido a lo largo
de los veintisiete meses de investigación continúa y por último, se realicen algunas
reflexiones a modo de conclusión.
El modelo está basado en el desarrollado por Regidor (2012), en el cual se
muestran las interacciones entre la sociedad civil, el sector empresarial, las
instituciones involucradas en el Convenio y el SCN como eje para los usos,
aplicaciones y divulgación de los datos obtenidos. Asimismo, los órganos de
Gobierno para la toma de decisiones y homologación de criterios técnicos,
políticos y presupuestarios.
La gobernanza del modelo, está establecida por un conjunto de reglas claras
comprendidas en el seno de cada institución, tanto por su marco legal vinculante,
como por la normativa superior de rango constitucional. También, por el
cumplimiento de legislación en lo concerniente con la rendición de cuentas y la
transparencia en la gestión institucional.
De ahí que, el modelo de gobernanza propuesto para el EEAE, se puede
graficar de la siguiente forma:
25
Fuentes de Información
Aporta información financiera –contable. Ética y
usos de la información.
Rendición de cuentas y beneficiarios de las Políticas
Públicas
Diagrama 5. Modelo de Gobernanza del Estudio Económico Anual a Empresas
Fuente: elaboración propia con datos del Convenio de Cooperación Interinstitucional (2012)
Comité Técnico
Rendición de cuentas
Gobernanza
Sistema de
Cuentas
Nacionales
Comité Ejecutivo
Departamento de Estadísticas
Macroeconómicas
Área de Estadísticas Continuas
Dirección General de
Hacienda
Sociedad Civil
Sector Empresarial
Convenio de Cooperación Interinstitucional
Proyecto
Cambio de
Año Base
CAB
Estudio Económico a
Empresas
Sistema
Estadístico
Nacional
26
El anterior modelo de gobernanza, presenta tres niveles constitutivos. El
primero está determinado por el ámbito político, en el cual interviene la División
Económica del BCCR; la gerencia del INEC y; el viceministro de ingresos del
Ministerio de Hacienda. Consecuentemente, cada uno asiste o nombra quien lo
represente ante el Comité Ejecutivo como órgano de gobierno corporativo y para
el Comité Técnico se designan las direcciones, gerencias o jefaturas involucradas.
Para el nivel político, por lo tanto están los representantes del BCCR, el INEC
y Ministerio de Hacienda, igualmente, los Comités, tanto el Ejecutivo, como el
Técnico.
Dentro del Convenio de Cooperación Interinstitucional se instituyen las
funciones para cada uno de los representantes, pero en términos sintéticos se
puede determinar que realizan:
Cuadro 1 Nivel político del modelo de Gobernanza
Actores Nivel Político
BCCR Destina los recursos humanos, técnicos y administrativos para la ejecución del Convenio de Cooperación Interinstitucional. Como usuario de la información determina la calidad, los usos y los medios para la divulgación de los datos.
INEC Aporta los recursos necesarios, tanto técnicos, como financieros para la ejecución del EEAE. Se convierte en un ente técnico – consultivo.
Ministerio de Hacienda
Mediante la aplicación de la normativa tributaria, recaba la información de los contribuyentes, aporta los recursos humanos, la infraestructura y la administración de las bases de datos.
Comité Ejecutivo
Con un representante político de cada institución se involucra en la toma de las decisiones concernientes a la modificación, interpretación o aplicación de las cláusulas del Convenio.
Comité Técnico
Eleva al Comité Ejecutivo las propuestas de interpretación de las cláusulas del Convenio y asesora al EEAE en las decisiones de carácter técnico-operativo.
Fuente: elaboración propia con datos del Convenio de Cooperación Interinstitucional 2012
El cuadro 1 muestra el primer nivel de gobernanza en la toma de decisiones y
homologación de los criterios imperantes en el Convenio de Cooperación
Interinstitucional, cada institución nombra un representante que, al seno del
Comité Ejecutivo y Técnico asesoran a la gerencia del EEAE en la gestión técnica,
presupuestaria y de recursos humanos. Asimismo, son los primeros usuarios de la
información que emana la investigación por medio de los informes semanales,
mensuales, trimestrales y los de cierre anual.
Un segundo nivel está determinado por la estructura administrativa del EEAE,
incluyendo, el uso de los recursos y de la información que aporta el Estudio.
27
Cuadro 2 Nivel organizativo del modelo de Gobernanza
Actores Nivel Organizativo
Dirección General de Hacienda
El EEAE, forma parte de la DGH, por lo tanto, le aplica la normativa que regula la gestión de investigaciones y estadísticas y dispone de una estructura funcional que le permite la ejecución presupuestaria.
Departamento de Estadísticas Macroeconómicas del BCCR
Aporta la muestra de unidades estadísticas a las cuales se les aplica el EEAE. Lo anterior, de conformidad con las necesidades de información para el SCN. Recibe la información consolidada que aportan las unidades estadísticas y aplica el debido control de calidad con una revisión profunda de los datos.
Área de Estadísticas continuas del INEC
Asesores técnicos y organizativos del Comité Técnico. Funcionan como órgano consultivo para la toma de decisiones relacionadas con los recursos, la muestra y el análisis e interpretación de los datos.
Fuente: elaboración propia con datos del Convenio de Cooperación Interinstitucional 2012
El último nivel y por ende el más importante dentro del modelo de gobernanza
son los actores que aportan la información fuente y quienes son los usuarios o
beneficiarios finales de las políticas públicas que el Estado formula con la
información.
Cuadro 3 Nivel organizativo del modelo de Gobernanza
Actores Nivel social
Sector empresarial
Aporta la información fuente de los Estados y Balances Financieros. Asimismo la información cualitativa que permite una mayor profundización e interpretación de los datos. También se convierten en beneficiarios de las políticas públicas concernientes con el sector exportador e importador, las materias tributarias, la inversión en infraestructura, entre otros
Sociedad civil
Son los beneficiarios de las Políticas Públicas que se formulan con la información estadística. Por ejemplo, la asignación constitucional a la educación, la salud, la administración de justicia, la protección de la infancia, entre otros.
Fuente: elaboración propia con datos del Convenio de Cooperación Interinstitucional 2012
En definitiva, a pesar que el modelo de gobernanza presenta tres niveles
constitutivos su interacción es dinámica y permite la retroalimentación constante
entre el EEAE y cada uno de los actores que intervienen, sean usuarios o
generadores de información.
b. Lecciones aprendidas
A continuación se mencionan las principales lecciones aprendidas en el EEAE
al término de veintisiete meses de labor ininterrumpida. Se sistematizan a partir de
28
las áreas de conocimiento10, una recomendación, la delimitación del Entregable, la
consecuente buena práctica, el indicador de impacto y las observaciones
vinculantes.
Cuadro 4 Lecciones aprendidas
Área de Conocimiento
Recomendación Entregable Buenas Prácticas
Indicador de Impacto
Observaciones
Alcance
Que las partes involucradas
determinen los productos
requeridos, como insumo para la delimitación del
alcance del EEAE.
Acta constitutiva remitida a todas las
partes involucradas
Construir una Estructura de
Descomposición de Trabajo
(EDT).
Cantidad de entregables incluidos,
necesidades y usos de la
información.
Para la Gobernanza del
Modelo de Gestión en básica la
delimitación del alcance del
EEAE.
Tiempo
Ajustar el cronograma total del proyecto a los tiempos definidos
en la Ley de Contratación
Administrativa. Asimismo, que las
contrapartes indiquen los
tiempos específicos en que requiere la
información.
Cronograma
Crear diagramas de Gantt para
graficar las etapas del proyecto e
identificar la ruta crítica.
Cumplimiento estricto de los entregables.
El Convenio de Cooperación
Interinstitucional se creó con un fin específico el cual debe ser
efectivo en tiempo y
espacio. La primera
rendición de cuentas debe
ser el ajuste de los plazos.
Costo
El presupuesto debe ser
confeccionado por un equipo técnico
especialista en cada una de las
áreas.
Presupuesto
Definir un programa de erogaciones
según lo definido en el cronograma y
en el cumplimiento de los Entregables.
Índice de Desempeño
del Costo (CPI) / Índice
de Desempeño del
Cronograma (SPI)
IDC: costo real / el costo
presupuestado. CPI = EV / AC SPI = EV / PV.
Fuente: elaboración propia
Las primeras tres áreas de conocimiento, tienen su asidero en la efectividad
con que es planificado el EEAE. La gobernanza, por lo tanto, está en concatenada
con la delimitación de los alcances de la información que se obtiene de los
informantes, el cumplimiento estricto de los tiempos establecidos y el costo de
cada actividad, entregable y unidad estadística. Es decir, la rendición de cuentas
no es un ejercicio de informar regularmente sino de informar a las partes
involucradas del cumplimiento de los entregables, en tiempo, costo y eficacia.
10
Las áreas de conocimiento son un concepto desarrollado por Yamal Chamoun (2002), en su publicación Administración de Proyectos Profesionales, pp.33-34, con la adaptación del PMBOK™, Guide 2012.
29
Cuadro 5 Lecciones aprendidas11
Área de Conocimiento
Recomendación Entregable Buenas Prácticas Indicador de Impacto
Observaciones
Calidad
Incluir en el alcance del EEAE, sino
también los criterios de calidad con los
cuales las contrapartes
esperan recibir la información.
Matriz Calidad
Definir las métricas y los
criterios de aceptación, tanto
cuantitativos, como los
cualitativos que puedan ser
verificados por las contrapartes.
Criterio de cuantificación.
La matriz de calidad debe
considerar todas las áreas de conocimiento
Riesgos
Elaborar una matriz de riesgos, utilizando la
clasificación de riesgos PESTA y
definirlos mediante el uso de
metalenguaje. Construir una Estructura de Desglose del
Riesgo (RBS).
Matriz de Riesgos
La matriz de riesgos y la RBS
deben ser diseñadas por un
equipo interdisciplinario
de las institucionales
involucradas, para que se identifique y cuantifique los
riesgos asociados a cada área
Cuantificación de los riesgos (probabilidad de ocurrencia
e impacto).
PESTA: Políticos, Económicos,
Sociales, Tecnológicos y Ambientales: Metalenguaje:
«Como resultado de
[causa],»«puede ocurrir que [riesgo],»
ocasionando que [impacto]»
Recursos Humanos
Definir los roles y funciones de cada
colaborador
Matriz de perfiles
profesionales
Construir la matriz con un profesional
de RRHH
Criterios cuantitativos
de desempeño
El éxito para la gobernanza del
EEAE es consecuencia de las capacidades de gestión de las
personas
Fuente: elaboración propia
Por el hecho de que la calidad se ha definido como un asunto subjetivo que
puede tener varias interpretaciones, la construcción de una matriz con la
intervención de cada una de las partes, tanto en lo que consideran
conceptualmente un criterio de calidad, como en lo que esperan recibir en cada
entregable, es vital para que la distorsión se minimice y por consiguiente el modelo
de gestión sea armonioso. Por otro lado, la matriz de riesgos debe ser amplia y
basada en el modelo PESTA, es decir los elementos políticos, económicos,
sociales, tecnológicos y ambientales. Para el caso concreto del EEAE, se han
valorado aspectos como: la transición de autoridades de gobierno, las reducciones
presupuestarias, las presiones sociales por mayor transparencia, los avances
tecnológicos para los trabajos en red, la huella ecológica, entre otros. Respecto a
los recursos humanos, se deben medir las capacidades de gestión de cada uno de 11
Cabe mencionar que el vocabulario técnico y la nomenclatura son adaptaciones del PMBOK™, Guide 2012.
30
los miembros de los equipos de trabajo como eje principal, pero no el único, de
igual forma las capacidades trasversales como la empatía con los contribuyentes,
la iniciativa, la socialización, las posibilidades intrínsecas de aprendizaje, entre
otras características, han sido y serán valoradas para la conformación técnica y
gerencial.
Cuadro 6 Lecciones aprendidas
Área de Conocimiento
Recomendación Entregable Buenas Prácticas
Indicador de Impacto
Observaciones
Adquisiciones
Establecer las estrategias de cotizaciones, concursos,
contrataciones, administración y
cierre de contratos.
Matriz de Adquisiciones
Definir las cláusulas que se aplicarán
por el no cumplimiento contractual.
Cantidad de los contratos
efectivamente cerrados.
La matriz de adquisiciones
debe ser elaborada por un
equipo interdisciplinario.
Interesados
Se incorporan los interesados
actuales y futuros acerca del uso de las estadísticas nacionales. Desde los
grupos sociales objetivo hasta
los beneficiarios de las políticas
públicas.
Matriz Interesados
Someter a evaluación a los posibles interesados
del proyecto, según sus
necesidades, intereses y
compromiso.
Cuantificación del perfil de
los interesados.
Los interesados pueden ser ciudadanos,
entes reguladores, instituciones
públicas, empresas
privadas, medios de
comunicación, proveedores,
entes financieros y generaciones
futuras.
Comunicaciones
Establecer los medios para la
rendición de cuentas y los informes de
transparencia institucional.
Matriz de comunicación
Someter a prueba los
medios seleccionados para cada uno
de los involucrados.
Cantidad de informes y las sesiones de
socialización.
Cabe mencionar que se deben incorporar los
grupos objetivo y los públicos generales.
Integración
Definir y registrar los
cambios y las lecciones
aprendidas.
Matriz de registro de cambios /
Registro de lecciones
Realizar evaluaciones programadas
de las lecciones
aprendidas.
Cuantificación del impacto
de los cambios.
Las lecciones aprendidas
deben socializarse con las instituciones
involucradas.
Fuente: elaboración propia
A propósito de las anteriores áreas de conocimiento, la efectividad en la
administración del EEAE, ha tenido que ver con una planificación de las
adquisiciones, la inclusión de todos los interesados, la comunicación y
socialización de los informes de gestión y por consiguiente, la incorporación de las
lecciones aprendidas para cada uno de los periodos siguientes.
31
El modelo de gobernanza es dinámico y abierto, capaz de gestionarse bajo los
acuerdos establecidos, pero también, mediante los nuevos aprendizajes que se
acumulan con la socialización de las lecciones aprendidas. No obstante, ningún
proyecto o estudio económico logra un punto de madurez absoluto, más en
cambio, requiere incrementalmente de medidas de contención que promuevan su
crecimiento.
c. Algunas reflexiones a modo de conclusión
La participación en el I Foro sobre Matriz Insumo Producto aplicado a la
economía costarricense, organizado por el BCCR, ha supuesto una serie de retos
en la sistematización de los informes que se elaboraron al seno del EEAE y que
deben dejar de ser simples rendiciones de cuentas para convertirse en datos
básicos para la toma de decisiones en el país. Por eso, el participar en este Foro,
abre las puertas para que el Ministerio de Hacienda, que ha tenido un rol
importante en el conjunto del proyecto de CAB sea visibilizado, ya no como un
ente de fiscalización tributaria y presupuestaria, sino como hacedor de estadística
básica.
Cabe mencionar, que las necesidades de formulación de un Estudio con la
envergadura y la complejidad que ha significado el puesto en marcha en el 2012,
debió ser producto de los esfuerzos conjuntos y las capacidades de gestión de las
instituciones involucradas, de lo contrario hubiese quedado como una carta de
intenciones o una hoja de ruta sin mayores vínculos ejecutorios. No obstante, los
retos han sido muchos y variados, pero los resultados más que satisfactorios.
En consecuencia, se reflexiona sobre los aspectos siguientes:
i. La necesidad de que el país cuente con estadísticas actualizadas, es una
tarea que no se puede postergar ni interrumpir. Las capacidades de
gestión de las instituciones involucradas en el EEAE debe fortalecerse
para que, tanto la Administración Pública cumpla con los mandatos
constitucionales de forma eficiente y eficaz, como el sector privado sea
tomado en consideración como sujetos activos en el aporte de insumos
para la toma de decisiones en el país. Lo anterior, requiere de una sana
convivencia interinstitucional e intersectorial que se logra con la aplicación
de un modelo de gobernanza.
ii. Los modelos de gobernanza conllevan la participación activa de los
actores involucrados, pero sobretodo, la prevalencia de un interés superior
que sostenga el bien común e interés público, por encima de los fines
32
institucionales. Eso conlleva a la participación de la sociedad civil desde
dos perspectivas: como beneficiaria de las decisiones y acciones de
política pública, y como receptora de una transparente gestión de rendición
de cuentas. Es decir, la sociedad debe verse retribuida no en términos de
los beneficios de las estadísticas nacionales actualizadas y por ende las
decisiones país que se adhieran a ella, sino, por una administración
presupuestaria responsable, por un uso ético de la información, por el
máximo aprovechamiento de los recursos, entre otras demandas que se
han abierto con la acción ciudadana responsable.
iii. En consecuencia de lo expuesto, de nada sirven las estadísticas y los
datos duros sino conducen a la construcción de políticas públicas
nacionales, sectoriales o específicas, para que, los mismos fundamentos
constitucionales con los cuales se acude a la exigencia de la información
sean retribuidos con decisiones sobre gasto público eficiente, una justa
repartición de la riqueza y tasas impositivas, equitativas y progresivas.
iv. Además, el país cuenta con herramientas e instrumentos que han sido
internacionalmente reconocidos por su eficacia en la sistematización de
datos y en concordancia con ellos, en las políticas públicas que se han
adoptado en materias como la educativa, la sanidad pública, a seguridad
ciudadana o la promoción del parque exportador. Es decir, ya se han
creado las capacidades de ejecución que si bien en cierto, no son
novedosas, si implican retos en la dinámica institucional que se creó a
partir de las reformas constitucionales que promueven la rendición de
cuentas.
v. Por último, la formulación de un modelo de gobernanza representa un
esfuerzo compartido entre las instituciones involucradas, tanto de asumirlo
con un ideal de trabajo conjunto, como de mejorarlo con la acción
dedicada de cada funcionario comprometido con la transparencia, la ética
y la legalidad que implica su funcionamiento.
Costa Rica, como bien lo apunta el XX Estado de la Nación en Desarrollo
Humano Sostenible (2014; 39) «tendrá que resolver dos dilemas ¿cómo introducir
nuevas reglas de producción, distribución social y participación en la gestión
pública sin perder dinamismo económico, afectar las condiciones de vida de la
población y la estabilidad democrática? Y ¿cómo hacerlo sin comprometer las
fortalezas históricas que se han logrado acumular?». Nuevas reglas que sólo
serán efectivas en tanto el país tenga un sistema de información robusto para la
toma de decisiones basado en datos de fuentes confiables, científicas y
permanentes.
33
En síntesis, «No se pueden alimentar hambrientos con estadísticas» (David
Lloyd George) resume el anhelo, tanto del XX Informe del Estado de la Nación,
como del EEAE, por convertir los datos en información relevante para que, sin
olvidar las conquistas sociales, se construyan con base científica y estadística
políticas públicas que apalanquen la distribución de la riqueza, pero de forma justa
y equitativa, que incluya la asignación de cargas impositivas de índole progresivas,
aludiendo al derecho constitucional de la igualdad, pero sobre todo, entre iguales.
34
4. Fuentes y bibliografías
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