LA POBREZA EN CUCUTA LA ADMINISTRACIÓN MUNICIPAL FRENTE A ELLA

RAFAEL CHARRY ABRIL

ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACIÓN PUBLICA TERRITORIAL NORTE DE SANTANDER

POSTGRADO EN GESTIÓN PUBLICA SAN JOSE DE CUCUTA

2001

2

LA POBREZA EN CUCUTA LA ADMINISTRACIÓN MUNICIPAL FRENTE A ELLA

RAFAEL CHARRY ABRIL Ensayo para optar al título de Especialista en Gestión Pública

ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACIÓN PUBLICA TERRITORIAL NORTE DE SANTANDER

POSTGRADO EN GESTIÓN PUBLICA SAN JOSE DE CUCUTA

2001

3

CONTENIDO

Pág

INTRODUCCIÓN 5

1. LA POBREZA EN CUCUTA. LA ADMINISTRACIÓN MUNICIPAL

FRENTE A ELLA 7

1.1 EL PROBLEMA 7

1.2 ANTECEDENTES 8

1.3 JUSTIFICACIÓN 8

1.4 OBJETIVOS 8

1.4.1 Objetivo General 8

1.4.2 Objetivos Específico 9

2. LA ADMINISTRACIÓN MUNICIPAL FRENTE A LA POBREZA 10

2.1 CONCEPTO DE POBREZA 10

2.2 LA POBREZA EN COLOMBIA. SU MEDICIÓN 12

2.2.1 Métodos de medición de la pobreza 12

2.2.1.1 Método de Necesidades Básicas Insatisfechas 12

2.2.1.2 El Método de línea de pobreza 15

2.2.1.3 El método integrado de medición de pobreza 17

2.2.1.4 El índice de condiciones de vida 18

2.2.1.5 El índice de desarrollo humano 20

2.2.1.6 Indicadores sociales complementarios a las mediciones de pobreza 22

4

2.2.2 La pobreza en Colombia 29

2.2.2.1 Conclusiones a las que llegó el proyecto PNUD – UNICEF

– DANE – Departamento Nacional de Planeación y el Ministerio de Agricultura 51

2.3 LA POBREZA EN CUCUTA, SU MEDICION 70

3. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES 78

BIBLIOGRAFÍA 83

ANEXOS 84

5

TABLA DE CUADROS

Pág

Cuadro 1. Matriz de métodos de Medición de Pobreza 19

Cuadro 2. Porcentaje de NBI, por secciones del país con más del 50% de su población en pobreza 44 Cuadro 3. Secciones del país que presentan menos del 50% de las personas con NBI 45

Cuadro 4. Municipios según porcentajes de población superior al 50% con NBI y secciones del país. 46

Cuadro 5. Municipio cuyo porcentaje de población con NBI es 100% 48

Cuadro 6. Municipios con menos del 25% de su población con NBI 49

Cuadro 7. Municipios con más de 100.000 personas con NBI 50

Cuadro 7 A. Municipios con menos de 500 personas con NBI 51

6

INTRODUCCIÓN

La posibilidad de una existencia digna para todas las personas que conforman una sociedad

es un propósito de general acuerdo. Esto evidencia la vigencia de aquellas corrientes de

pensamiento dentro de los sistemas políticos presentes. Estos enfoques “se levantan sobre

el supuesto de que existen ciertas condiciones mínimas que deben poseer sin excepción las

personas individualmente y las familias como grupos básicos de convivencia 1”. La

confirmación empírica para el caso de Colombia revela que “en ningún momento se ha

logrado que ese ideal de justicia se convierta en realidad. Sin duda, ha habido un

mejoramiento en la calidad de vida del conjunto de la población y de los estratos más

desfavorecidos en particular. En las últimas décadas Colombia se ha industrializado, se ha

urbanizado, se ha educado su población y la economía ha crecido. Ante estos rápidos

cambios las necesidades y sus formas de satisfacción también se modifican y se presentan

en un contexto diferente2”

La persistente dificultad para satisfacer las necesidades humanas básicas, indica que en la

eliminación del fenómeno de la pobreza se requiere de un fuerte compromiso político por

parte del Estado, unido a una amplia participación de la sociedad civil, para emprender

programas y acciones que le hagan frente a las causas que originan la extrema desigualdad.

1 La pobreza en Colombia. Tomo 1 p.7

7

Está demostrado que el crecimiento económico perse no es suficiente para obtener el fin

mencionado, lo cual se puede advertir en el caso de algunos países que a pesar de haber

obtenido niveles aceptables de crecimiento, este no se ha reflejado en el mejoramiento del

nivel de vida de sus pobladores. Como lo explica Rob Vos, “No existe una relación lineal

entre la recuperación económica y la reducción de la pobreza...... La reducción de esta y el

desarrollo del capital humano no es solamente un resultado del proceso económico sino una

condición esencial para un crecimiento sostenible de largo plazo 3”.

En este ensayo se abordará el tema denominado la Pobreza en Cúcuta: La Administración

Municipal Frente a ella. Este abarcará desde el concepto de pobreza, su medición a través

de las metodologías que le son aplicables, que tipo de tratamiento le viene dando la

administración y finalmente unas conclusiones que nos permita formular unas

recomendaciones que debe tener en cuenta la Administración para tratar de solucionar este

flagelo en la ciudad.

2 La pobreza en Colombia. Tomo 1 p. 7 3 VOS ROB: Identificación de la pobreza y política social y económica en América Latina, p. 55 en pobreza juste y Equidad. 1994.

8

1. LA POBREZA EN CUCUTA. LA ADMINISTRACIÓN MUNICIPAL

FRENTE A ELLA

1.1 EL PROBLEMA

La Ciudad de San José de Cúcuta (Capital del Norte de Santander) en los últimos años ha

presentado uno de los niveles más altos de inseguridad y violencia frente a las demás

capitales de Departamentos. Uno de sus causas es la POBREZA; pobreza que día a día

crece y que ha sido generada por diversos factores tales como el desempleo, la economía

mal orientada y el bajo nivel de prestación de servicios públicos por parte del Estado.

Actualmente se considera que en el país existen aproximadamente tres y medio de millones

de habitantes desocupados y casi la mitad del total de la población del país no ha podido

acceder a los servicios públicos que presta la Administración. En este orden tenemos que si

el Bienestar General y el Mejoramiento de la calidad de vida de la población son

finalidades esenciales del Estado y que el objetivo fundamental de su actividad es la

solución de las necesidades insatisfechas de salud, educación, saneamiento ambiental y

agua potable; ¿cuál es el tipo de comportamiento que la Administración Municipal ha

asumido frente al fenómeno de la pobreza en la ciudad?.

9

1.2 ANTECEDENTES

Tanto la Administración Municipal de Cúcuta como los particulares no han tratado o

estudiado lo que aquí se trata de plantear. Salvo algunos datos estadísticos suministrados

por el Departamento Administrativo Nacional de Planeación – DANE – (Datos estadísticos

que se explicarán mas adelante) no se tiene conocimiento o información sobre el tema del

problema.

1.3 JUSTIFICACIÓN

Teniendo en cuenta que ha sido muy bajo el interés de la comunidad y de la Administración

acerca del comportamiento que viene asumiendo la Administración Municipal frente al

fenómeno de la pobreza, se ha elaborado este pequeño ensayo con miras a que en primer

lugar lo conozca tanto la comunidad como la misma administración; y en segundo lugar,

que pueda servir como una propuesta o alternativa de solución al fenómeno de la pobreza

en la ciudad.

1.4 OBJETIVOS

1.4.1 Objetivo General. Se determinará el grado de pobreza en la ciudad para establecer

el comportamiento que ha asumido la Administración Municipal frente a ella.

10

1.4.2 Objetivos Específicos.

Ø Describir el grado de pobreza en la ciudad según metodología aceptada en el país.

Ø Determinar el comportamiento que ha asumido la Administración frente al fenómeno

de la pobreza.

Ø Formular unas recomendaciones que pueden servir como alternativas de solución al

problema

11

2. LA ADMINISTRACIÓN MUNICIPAL FRENTE A LA POBREZA

2.1 CONCEPTO DE POBREZA

Mas que un concepto, la pobreza debe entenderse como un fenómeno observable y

cuantificable, ya que “no ha podido ser integrada a ningún marco teórico como concepto

analítico relevante”4

Una primera percepción sobre la pobreza, la asocia a la marginalidad social, es decir, según

este enfoque los pobres son aquellos individuos que afrontan serias dificultades para

insertarse en los sectores formales de la producción.

Una noción alternativa a la anterior, asume que los pobres son individuos a quienes se les

dificulta satisfacer sus necesidades básicas, es decir, son todos aquellos que no consiguen

los medios necesarios para tal fin.

Una visión distinta a los dos anteriores asocia a la pobreza con aquellos segmentos

poblacionales cuyos ingresos dentro de una determinada sociedad son los mas bajos.

12

Por último hay quienes sostienen que el pobre no solo se caracteriza por la falta de

ingresos, lo que imposibilita para adquirir los bienes y servicios que requiere para

satisfacer sus necesidades sino que “para ser pobres es necesario a la vez carecer de fortuna

y ocupación remunerada (clase), de fuerza social (poder), de audiencia y responsabilidad

(status)”5

La línea de pensamientos de la CEPAL, propone dos aspectos de tipo conceptual que

incorpora el término de pobreza:

1. “Es un concepto multidimensional... al cual están asociados circunstancias tales como:

Desnutrición, infraconsumo, bajos niveles educativos inserción inestable en la

producción o dentro de los sectores atrasados de la misma, condiciones habitaciona les y

sanitarias precarias. En una perspectiva más amplia, no solo se refiere a la

insatisfacción de necesidades básicas materiales, sino que se extiende a otras

necesidades también básicas aunque de naturaleza no material: autorealización

personal, libertad, derechos humanos, participación en mecanismos sociales de

integración, decisión y en las manifestaciones culturales.

2. En un concepto relativo a un contexto histórico y social determinado, se basa en juicios

de valor sobre los niveles de bienestar mínimamente aceptables para llevar una vida

4 ALTIMIR, Oscar. La Medición de la Pobreza en América Latina. Seerie Cuadernos de la CEPAL; la pobreza en América Latina Dimensiones y Políticas, citado en la pobreza en Colombia. Op. Cit. P.12 5 Labbens J. 1982 “ Que es un pobre? En R. Franco. Pobreza, Necesidads básicas y desarrollo Santiago de Chile: CEPAL – ILPS – UNCEF p. 43

13

digna sobre las necesidades básicas cuya satisfacción es indispensable, sobre los

grados de privación que se consideran intolerables”6

2.2 LA POBREZA EN COLOMBIA. SU MEDICIÓN

Fundamentando el análisis práctico de la pobreza en la idea de privación, es decir, de una

situación que se distingue por la insatisfacción de las necesidades básicas, se presentan a

continuación las principales metodologías utilizadas para su medición.

2.2.1 Métodos de medición de la pobreza. Los métodos generalmente utilizados para

medir la incidencia (magnitud) de la pobreza son:

- El método de necesidades básicas insatisfechas (N.B.I).

- El método de la línea de pobreza (L.P)

- El método integrado de medición de pobreza

- El índice de calidad (ICV)

- El Indice de desarrollo humano (I.D.H)

2.2.1.1 Método de necesidades básicas insatisfechas (NBI). Pretende identificar, los

hogares que carecen de servicios básicos o cuyos lugares de alojamiento no cumplen con

ciertas especificaciones mínimas de habitabilidad o en donde sus integrantes tienen

dificultades para insertarse en el mercado laboral. Este método se concentra en las

6 Ibid, p.43

14

necesidades asociadas a los servicios que presta el Estado (educación, agua potable,

alcantarillado) y a las necesidades asociadas con la inversión pública y privada (vivienda,

educación).

El método de necesidades básicas insatisfechas (NBI) implica la realización de los

siguientes pasos:

1. Definición de las necesidades básicas y de sus componentes (que es necesario)

2. Elección de las variables e indicadores que, para cada necesidad y componente

expresan el grado de satisfacción.

3. Determinación del nivel mínimo para cada indicador, debajo del cual se considera

insatisfecha la necesidad.

4. Determinación a partir de que número de NBI un individuos se considera pobre y a

partir de que número se consideran míseros.

Indicadores de necesidades básicas insatisfechas (NBI) en Colombia: “ los cinco

indicadores simples que se aplican a los hogares o grupos que habitan en la misma vivienda

son los siguientes:

1. Hogares en viviendas inadecuadas: Expresa las carencias habitacionales referentes a las

condiciones físicas de las viviendas. Se clasifican aquí l os hogares que se encuentran

en viviendas móviles, refugios naturales o sin paredes. En las zonas urbanas (cabeceras

15

municipales), se incluyen todas las viviendas con piso de tierra y materiales precarios

en las paredes (bahareque, guadua, caña o madera).

2. Hogares en viviendas sin servicios básicos: Aquí se distingue igualmente la situación

de las zonas urbanas y rurales. Para las primeras se considera que se debe contar con

una fuente adecuada de agua para sanitario para satisfacer las necesidades básicas; y en

la zona rural, con cierto criterio menos exigente, que tengan acueducto o sanitario.

3. Hogares con hacinamiento crítico: Se consideran en esta situación los grupos que

habitan en viviendas con mas de tres personas por cuarto (incluyendo la sala, comedor y

dormitorios).

4. Hogares con alta dependencia económica: Es un indicador directo de los niveles de

ingreso. Son clasificados en esta categoría los hogares que tengan más de tres personas

por miembro ocupado y en las que simultáneamente el jefe tenga una escolaridad

inferior a 3 años.

5. Hogares con ausentismo escolar: Comprende los hogares con al menos un niño entre 7

y 11 años, pariente del jefe, que no asista a un centro de educación formal”7

Implicaciones de las NBI en términos de Política, (NBI Política Social): La medición

de la pobreza por medio de las NBI, facilita concentrar los esfuerzos en aquellos segmentos

7 La Pobreza en Colombia Op. Cit. 7

16

poblacionales donde los factores que originan su pobreza, son de tipo estructural, estos

últimos, se combaten por medio de la política social a través de la inversión social en

infraestructura ( como acueducto, escuelas, centros de salud, redes de alcantarillado) y a

través del gasto social (como gasto de funcionamiento en pago a profesores dotación de

escuelas etc).

Limitaciones relacionadas al método de NBI:

1. Una limitación se refiere a que el método de NBI, no contempla necesidades cotidianas

como son la alimentación, salud vestido y calzado8

2. Otra limitación se relaciona con los problemas de medición en el área rural, como es la

dificultad de obtener la información en aquellas zonas dispersas o selváticas, y la no

aceptación de soluciones naturales a las NBI ( como es el caso del suministro de agua).

2.2.1.2 El método de línea de pobreza (LP)9. El método de línea de pobreza (LP),

también denominado método de ingreso, identifica los hogares que tienen un ingreso

inferior al que se considera como el mínimo requerido para adquirir el conjunto de bienes y

servicios necesarios para el sustento de sus miembros. Por lo tanto, este método enfatiza en

el ingreso (o consumo) corriente de las familias.

Para su cuantificación se han de realizar los siguientes pasos:

8 Boltvinik Julio: Pobreza, violencia y desigualdad: Retos para la nueva Colombia p- 27. 1991

17

1. Definición de las necesidades básicas y de sus componentes (que es necesario)

2. Definición de una canasta normativa de satisfactores esenciales (CNSE) para el

hogar (cuanto y de que calidad es necesario de cada componente de la canasta).

3. Calcular el costo de la CNSE, costo de que es equivalente al valor de la LP.

4. Contrastación del ingreso del hogar con el valor monetario de la LP.

5. Identificar como pobre a todo hogar que cuyo ingreso sea inferior al valor de la LP se

considera pobre a todo individuo que sea parte de un hogar calificado como pobre.

Implicaciones de la LP en términos de Política (LP Política Económica). Las

mediciones de la pobreza obtenidas por medio de la aplicación del método de LP facilitan

concertar los esfuerzos en aquellos segmentos poblacionales donde los factores que

originan la pobreza son de tipo coyuntural, por lo tanto se requiere operar sobre la

población de bajos ingresos, por medio de la implementación de políticas salariales, de

generación de ingresos, empleo y de capacitación para el trabajo.

Limitaciones del método de línea de pobreza. El método de LP no considera si se

satisfacen o no las necesidades básicas, se concentra en confrontar el ingreso del hogar con

la LP, por tanto, un hogar podría presentar la totalidad de las NBI y no ser clasificado

pobre, en el caso que su ingreso supere la LP.

1. El método de LP procede como si la satisfacción de las necesidades básicas dependiera

únicamente del ingreso corriente de los hogares ignorando la imposibilidad de algunos

9 Ibid, p.1020

18

de estos para satisfacer de forma individual ciertas necesidades de servicios públicos

(como las de agua potable y alcantarillado). En la medida en que este método ignora

estas dimensiones de las necesidades ofrece una medición distorsionada y parcial de la

pobreza.

2. En Colombia la información de ingresos del hogar se realiza a través de la encuesta de

ingresos y gastos pero esta no se aplica en todos los municipios, sino solamente en la

diez principales áreas metropolitanas10, por lo tanto, es posible que no refleje la

magnitud de las carencias en determinados municipios y/o regiones.

2.2.1.3 El Método Integrado de Medición de Pobreza (MIP). Una asociación positiva

es la resultante de considerar los métodos de LP y NBI como conceptos complementarios y

no alternativos. Se manifiesta que la unión de estos dos métodos es positiva en el sentido

que la identificación de la población pobre se realiza con mayor exactitud, al integrar los

llamados componentes inerciales de la pobreza capturados mediante las NBI con los

ocasionales que detecta el método de LP.

Ruben Kaztman fundamenta su clasificación sobre las distintas clases de pobreza por medio

de la matriz de métodos de medición de pobreza, conocida comúnmente como la

“metodología de la CEPAL”.

10 Barranquilla, Bucaramanga, Bogotá, Manizales, Medellín, Cali, Pasto, Villavicencio, Pereira. Cúcuta.

19

Cuadro 1. Matriz de métodos de Medición de Pobreza 11

Método de NBI Método de LP

Insatisfacción de al menos una NBI Método de LP

1. Pobreza Crónica III. Pobreza Inercial Necesidades Básicas Satisfechas (NBS)

II. Pobreza reciente IV. No Pobreza

I. Pobreza Crónica: Este grupo sufre una situación prolongada de pobreza, debido a que

tienen al menos una NBI y sus ingresos son menores a los de la LP.

II. Pobreza Reciente: Este grupo sufre una situación temporal (descendente) de pobreza,

debido a que tienen ingresos inferiores a la LP, pero tienen todas sus necesidades básicas

satisfechas.

III. Pobreza Inercial: Indica grupos de familias cuya situación social es ascendente ya que

cuentan con ingresos que superan la LP, Pero aún tienen NBI.

IV. No Pobreza: Utilizando los dos métodos mencionados, en este caso no existen

problemas de pobreza.

2.2.1.4 El índice de condiciones de vida (ICV). Este índice combina en una sola medida

las variables de infraestructura (potencial de acceso a bienes físicos) consideradas por el

NBI (a través de las características físicas de la vivienda) y el ingreso que es la base de

11 Kaztman Ruben, La Hteerogeneidad de la Pobreza. 1989

20

cálculo de la LP. Adicionalmente integra variables de capital humano y seguridad social.

El capital humano se incluye a través de variables como la escolaridad de las personas del

hogar en la fuerza de trabajo y del mayor perceptor de ingresos. La seguridad social se

asume como la afiliación del jefe del hogar. La agrupación por factores y variables

contenidas en el ICV es la siguiente:

Factor Vivienda:

- Equipamiento (electrodomésticos)

- Material paredes

- Material predominante piso

- Material predominante techo.

Factor Servicios:

- Eliminación de excretas

- Abastecimiento de agua

- Recolección de basuras

Factor Capital Humano y Seguridad social:

- Escolaridad promedio de las personas de 12 y más años

- Escolaridad promedio del mayor perceptor de ingresos

- Seguridad social del mayor perceptor de ingresos

21

Factor demográfico, ingresos y ocupación:

- Hacinamiento

- Proporción de niños menores de 6 años

- Proporción de ocupados

- Ingreso per capital por familia

2.2.1.5 El índice de desarrollo humano (IDH)12. Los informes sobre desarrollo humano

publicados por la ONU, parten del principio que el bienestar de los seres humanos es la

finalidad del desarrollo, en este sentido esta entidad argumenta: “El desarrollo humano es

un proceso conducente a la ampliación de las opciones de que disponen las personas. En

principio, esas opciones pueden ser infinitas y pueden cambiar a lo largo del tiempo. Para

todos los niveles de desarrollo, las tres opciones esenciales para las personas son”13

- Poder tener una vida larga y saludable

- Poder adquirir conocimientos

- Poder tener acceso a los recursos necesarios para disfrutar de un nivel de vida decoroso.

En la práctica se obtienen estimaciones de estas tres opciones vitales de los seres humanos

a partir de:

1. Longevidad y salud física medida en función de la esperanza de vida al nacer.

12 Ver Naciones Unidad, Informe sobre Desarrollo Humano. 1994 13 El estado del desarrollo Informe Sobre el Desarrollo Humano 1994.

22

2. Nivel educacional medido en función de la combinación resultante del nivel de

alfabetización de los adultos y la tasa de matriculación combinada en la enseñanza

primaria, secundaria y terciaria.

3. Nivel de vida decoroso, medido por el PIB per capita real

En el cálculo del índice, se han establecido para cada uno de esos indicadores valores

mínimos y máximos fijos:

- Esperanza de vida al nacer: 25 años y 85 años

- Alfabetización de adultos: 0% y 100%

- PIB per cápita real: US$ 100 y US$ 40.00014

En esencia el método para obtener el IDH, se requiere obtener un promedio simple de los

siguientes tres índices: la esperanza de vida, el índice de nivel educacional y el índice de

PIB per capital. El procedimiento es el siguiente:

1. Con base en los valores máximo y mínimos establecidos, se calcula el índice de cada

variable, por medio de la siguiente fórmula de estandarización:

imoValorXimoValorXimoValorXilValorXirea

Indicemínmáx

mín−

−=

23

2. Una vez calculados los tres índices se procede a obtener el promedio simple de estos, y

este será el valor que toma el IDH.

2.2.1.6 Indicadores sociales complementarios a las mediciones de pobreza

Peso-talla; Talla-Edad: Son indicadores del grado de nutrición de las personas.

Tasa de mortalidad infantil (0-1 año) y (0-5 años): refleja las condiciones de salubridad y

disponibilidad de servicios médicos. Se determina a partir del registro del número de

muertes de niños menores de un año (o cinco años), por cada 1.000 nacidos vivos.

Tasa de morbilidad infantil (0-1 año) y (0-5 años): Se clasifican en tres tipos:

- Tasa de incidencia: Indica el número de personas enfermas durante un año como

porcentaje de la población (en este caso niños menores de uno y cinco años).

- Tasa de prevalencia: porcentaje de niños con respecto al total de la población que

padecen una enfermedad específica en momento determinado.

- Tasa de letalidad: Porcentaje de personas (niños) que mueren en el año a causa de una

determinada enfermedad en relación con el total de la población expuesta a la

14 Naciones Unidas. Op cit p.154-155

24

enfermedad en cuestión (es una aproximación al perfil epidemiológico de la

población).

Esperanza de vida al nacer. Es el promedio del número de años de vida, que una persona

puede aspirar vivir desde el momento de su nacimiento, dadas unas tasas de mortalidad.

este es un buen indicador de las condiciones de salud y de longevidad.

Gasto público efectivo en salud por habitante. Se obtiene a partir de la relación entre el

monto total destinado al sector salud y el número total de personas que requieren subsidio

de salud.

Situado fiscal per capita. Se refiere al total de transferencias para salud en relación con el

número de personas potencialmente beneficiarias.

Número de habitantes por médico, por odontólogo, por camas de hospital. Señala la

disponibilidad de atención en salud para un determinado conjunto poblacional.

Cobertura de los programas de vacunación: Indica la cant idad de personas que acceden

realmente a las dosis necesarias de las vacunas, frente al total de la población.

Cobertura de la seguridad social y de la población económicamente activa (PEA):

Determina que proporción de la población tiene acceso a la seguridad social (en salud), ya

sea en el régimen contributivo, (como empleado o beneficiario), o en el subsidiado, frente

25

al total de la población. Se advierte en Colombia que la población no cubierta se encuentra

principalmente en los trabajadores familiares sin remuneración, los cuenta propia y los

empleados domésticos.

Indicadores de vivienda

Déficit de Vivienda. Se expresa como la diferencia entre el número de vivienda y el

número de familias que la requieran.

Tasa de déficit de Vivienda. Es el valor porcentual (obtenido a partir del cociente) entre

el déficit y el número de familias que requieran vivienda.

Indice de hacinamiento. Es la relación entre el número de hogares y el número de

viviendas.

Hacinamiento crítico. Se considera que existe hacinamiento crítico cuando una vivienda

está ocupada por más de tres personas por cuarto, incluyendo sala comedor y dormitorio.

Cobertura de servicios públicos. Se obtiene a partir de la relación de las viviendas que no

disponen de servicios públicos domiciliarios (agua, alcantarillado y energía eléctrica), y el

total de viviendas.

26

Viviendas inadecuadas. Se determina a partir de calcular el porcentaje de hogares que

habitan en viviendas cuyas condiciones físicas (materiales de las paredes y del piso), son

inadecuadas para proteger la salud de sus habitantes.

Indicadores de educación

Tasa de analfabetismo. Se definen como analfabetas aquellas personas que no saben leer

ni escribir, o solamente escriben su nombre o los números. Usualmente las tasas de

analfabetismo se calculan a partir de cierta edad, como los 7 o 15 años. Esta tasa

corresponde al cociente entre el número de analfabetos y el total de población.

Tasa de escolaridad. Corresponde al número de alumnos matriculados en cada nivel y la

población en edad de cursarlo. Para la enseñanza primaria se calcula con respecto a la

población entre 7 y 14 años y la tasa de escolaridad media en relación con la población

entre los 12 y 17. La limitación de estas tasas consiste en que son aparentes, ya que los

rangos de edad resultan arbitrarios, y por tanto quedan excluidos la población que cursa

dichos niveles pero que está por fuera de tales rangos, o que pertenecen a estos pero se

encuentran en otros niveles.

Tasa de deserción. Indica cuantos de los alumnos matriculados en un nivel determinado

abandonan la educación antes de concluir el ciclo.

27

Tasa de repitencia. Indica cuantos de los alumnos matriculados en un nivel determinado,

no son promovidos al nivel siguiente.

Tasa de retención. Indica cuantos de los que inician un ciclo escolar permanecen en él

hasta concluir el último año de dicho ciclo.

Tasa de promoción. Consiste en calcular el cociente del número de alumnos promovidos

por cada mil que ingresan al ciclo educativo.

Eficiencia externa del sistema educativo. Puede expresarse mediante el cociente entre el

número de empleados por nivel educativo sobre el número de personas que cursaron dicho

nivel.

Hogares con ausentismo escolar. Están conformados por el número de hogares en donde

al menor un niño entre 6y 12 años no asiste a la escuela.

Indicadores de empleo:

Desempleo. Desde el punto de vista económico existen 4 niveles de clasificación de la

población.

- Una primera clasificación utiliza la edad del individuo, quien en Colombia debe tener

por lo menos 12 años para ser parte de la población en edad de trabajar (PET).

28

- La segunda clasificación descompone la PET en dos subgrupos, uno de los cuales está

compuesto por quienes ejercen o buscan ejercer alguna actividad económica este

subgrupo se conoce como la oferta laboral, fuerza de trabajo o disponibilidad de trabajo

de la economía y técnicamente se conoce como Población Económicamente Activa

(PEA) y considera a los siguientes segmentos poblacionales.

1. Quienes tienen alguna actividad remunerada, a los ayudantes familiares que trabajan 15

ó más horas semanales.

2. Quienes están buscando empleo o lo han buscado en la semana inmediatamente anterior

a la recolección de la información.

- En el segundo de los subgrupos de la PET se considera aquellos que estando en edad de

trabajar no quieren o están incapacitados para tener una ocupación remunerada. Este

subgrupo se conoce como Población Económicamente Inactiva (PEI).

- En el tercer nivel de clasificación se descompone a la Población Económicamente

Activa (PEA) en ocupados y desocupados.

1. Son ocupados las personas mayores de 12 años que alguna actividad remunerada con

dedicación de por lo menos hora semanal, los ayudantes familiares sin remuneración y

quienes sostienen un empleo o negocio o están vinculados a algún tipo de proceso

productivo.

29

2. Son desocupados quienes no están vinculados a ninguna actividad de la producción y

que están disponibles para trabajar.

Indicadores del Mercado Laboral. Estos indicadores se construyen comparando entre si

algunas de las categorías anteriores, se consideran principalmente los siguientes:

1. La tasa bruta de participación (TPB). Que manifiesta el porcentaje de la población

que esta en capacidad y disponibilidad de ejercer actividades económicas productivas.

Este es un indicador del tamaño relativo de la oferta laboral dentro de la población total

(PT) y se obtiene así:

100XPT

PEATBP =

2. La tasa Global de Participación (TGP). Es un indicado más fino que la TPB en el

sentido que no incluye a la población que no está en edad de trabajar. Este indicador se

obtiene a partir de calcular el cociente entre la población económicamente activa (PEA)

y la Población en edad de trabajar (PET).

100XPETPEA

TGP =

3. La tasa de desempleo (TD). Se define como la proporción de la fuerza de trabajo que

se encuentra desempleada respecto a la población económicamente activa.

100XPEA

DTD =

Donde (D) representa el número de desempleados.

30

2.2.2 La pobreza en Colombia. En Colombia el método generalmente utilizado para

medir la incidencia (magnitud) de la pobreza es el método de necesidades básicas

insatisfechas (NBI). Con esta metodología, es posible estudiar el fenómeno de la pobreza a

partir de la información contenida en los censos poblacionales y de vivienda adelantados

por el DANE. Esta metodología permite cuantificar el problema en sus manifestaciones

locales, y expresar directamente el grado de satisfacción o insatisfacción de algunas

necesidades que han sido consideradas como prioritarias.

En el año de 1977 la CEPAL publico un estudio15 en el cual se estimaba la magnitud de la

pobreza en América Latina para comienzos de la década del 70. Desde entonces se han

realizado otros trabajos que han buscado medir la incidencia de las condiciones de carencia

crítica en el conjunto del Territorio Colombiano 16. Con la decisión adoptada por el

Gobierno Nacional de la época de 1987 de orientar sus políticas económicas y sociales

hacia la superación de la pobreza absoluta y la generación de empleo, se hizo urgente

continuar con esta línea de investigación.

El proyecto Indicadores de Pobreza iniciado por el Departamento Administrativo Nacional

de Estadística (DANE) a finales de febrero de 1986, con el apoyo del PNUD, la UNICEF,

el Departamento Nacional de Planeación y el Ministerio de Agricultura, se propuso hacer

una cuantificación actualizada de la pobreza en nuestro país. Y, de otra parte, aportar

elementos adicionales de diagnóstico sobre el estudio y tendencias de cambio de este

15 ALTAMIR, Oscar, La Dimensión de la pobreza en América Latica. CEPAL, Santiago, 1978. 16 CARRIZOSA, Mauricio. Evaluación y determinación de la pobreza n Colomb ia. Bogotá 1986

31

fenómeno, que facilitarían las actividades de diseño y seguimiento de los planes y

programas de desarrollo.

El proyecto tuvo como objetivos lo siguiente:

a. Elaborar un “Mapa de pobreza” que expresara la distribución espacial y las distintas

ayudas de incidencia de la pobreza;

b. Analizar la pobreza con base en la información disponible sobre ingresos y gastos de

hogares, caracterizar e investigar los determinantes de su persistencia y sus variaciones

a través del tiempo;

c. Definir una metodología que permita estimar periódicamente las evoluciones

cuantitativas y cualitativa de la pobreza;

d. Promover estudios de casos que profundicen sobre las condiciones culturales de la

pobreza.

La fase inicial del proyecto se dedicó a precisar el concepto de pobreza y obtener una

medida aproximada de su magnitud.

El informe correspondiente a este proyecto contiene los resultados de esta fase. En la

primera sección se hizo una síntesis de la forma como se considera la pobreza dentro de los

32

principales vertientes teóricas de la economía, un recuento de las orientaciones

metodológicas para su cuantificación y la explicación de los indicadores escogidos, en

principio, para estimar el grado de extensión que tiene y construir el mapa de pobreza. En

la segunda sección se describen algunas cifras sobre viviendas y personas con necesidades

básicas insatisfechas. El anexo 1 contiene los cuadros estadísticos sobre magnitud de la

pobreza, su distribución por secciones del país, áreas urbana y rural y según características

demográficas y socioeconómicas relevantes. Los indicadores utilizados están justificados

en el anexo 2; el anexo 3 explica los errores relativos de muestreo en la estimación de

porcentajes; el anexo 4 se refiere a la confiabilidad estadística de los resultados y presenta

la definición operativa de los conceptos utilizados y algunas notas técnicas que facilitan la

comprensión de las cifras.

En este trabajo se optó por utilizar la metodología denominada de Necesidades básicas

Insatisfechas (NBI), para obtener una medida de la pobreza en Colombia. La única fuente

de información con cobertura nacional que permitió una cuantificación de las condiciones

de vida de la población fue el censo de población y vivienda de 1985. Siendo uno de los

objetivos del proyecto de indicadores de pobreza llegar a precisar la dimensión de la

pobreza para el conjunto del país y determinar espacialmente su distribución, desde el

punto de vista de la información disponible el recurso a esta metodología fue inevitable.

Lamentablemente el censo de 1985 no investigó los ingresos de los hogares.

Existió sin embargo otras razones para escoger la Metodología NBI. Con ella se buscó

determinar a través de unos pocos indicadores o de uno sintético, si las necesidades básicas

33

de la población se encuentran cubiertas; los grupos que no alcanzaron un umbral mínimo

fijado, fueron clasificados como pobres. Sobre esta base fue posible cuantificar el

fenómeno de pobreza y facilitó precisar diferentes situaciones de carencia crítica.

Siendo la pobreza un concepto que abarca múltiples dimensiones, la aplicación de este

método supone una definición de las necesidades humanas mínimas en un contexto

histórico y social determinado. Y a partir de este punto se requiere fijar operativamente la

forma de captar las circunstancias en las cua les tales necesidades no están siendo

satisfechas adecuadamente y las técnicas para efectuar su medición. Este proceso presenta

dificultades evidentes. La gama de necesidades humanas es muy amplia y no siempre se

cuenta con criterios objetivos para establecer un límite de satisfacción para cada uno de

ellos, ni con la información requerida. Así, pues, la utilización exitosa de la metodología

de NBI implica que con la información disponible, se puedan construir uno o varios

indicadores que delimiten el segmento poblacional con carencias respecto a un conjunto

amplio de necesidades básicas. Esto supone que la pobreza se manifiesta en la

insatisfacción simultánea de varias necesidades y que tiende a estar asociada con algunas

condiciones fácilmente observables.

En la situación de países como Colombia es posible comprobarlo. La pobreza critica tiene

expresiones claras y las condiciones inadecuadas de vida se concentran generalmente en

ciertas zonas y grupos. No obstante, la asociación no es perfecta17. Algunas carencias se

17 BECARIA, Luis A. Y MINUSIM, Alberto. Métodos Alternativos para la evaluación del tamaño de la pobreza, INDEC, Buenos Aires, ISSN 0320, pugis 1.6

34

encuentran aisladas y hay signos de pobreza que pueden presentarse cuando no existen

necesidades básicas insatisfechas.

El método de NBI tiene, pues, limitaciones y las medidas que con él se obtienen son

aproximados. Sin embargo, permiten alcanzar medidas sobre carencias específicas que

sirven de guía para el diseño y seguimiento de programas sociales particulares,

mejoramiento de vivienda, extensión escolar, inversión en servicios públicos, por ejemplo.

Así pues, parece que respecto a la pobreza, como a muchos otros fenómenos sociales, es

preciso conformarse con medidas aproximadas. Esto significa sin embargo, que los

resultados obtenidos carezcan de valor y los procedimientos utilizados estén fuera de las

normas que señala la metodología científica.

Para determinar los indicadores que se utilizaron en la cuantificación de la pobreza con el

censo de 1985, fueron considerados el documento preparado por el DANE en febrero de

1986 y el trabajo del INDEC sobre la pobreza en Argentina18 y se exploraron distintas

posibilidades. Para probar la eficiencia de los indicadores, se recurrió a las encuestas de

ingresos y gastos (1984 – 1985), alimentación, nutrición y vivienda (1981) y a la de

hogares de septiembre de 1986. La de ingresos y gastos, aunque no incluyó todas las

variables censales y cuya capacidad era conveniente constatar, ofrece una buena

información de calidad sobre los montos de ingresos de los hogares. La de alimentación,

18 DANE, División de Estudios Sociales, Indicadores de Pobreza absoluta para Colombia. Medición preliminar, Bogotá 1987. INDEC. La pobreza en Argentina. Buenos Aires, 2ª Edición 1985.

35

nutrición y vivienda posee la ventaja de que fue aplicada tanto a las zonas urbanas como

rurales. Y la etapa 53 de la encuesta hogares, si bien referida solo a las grandes ciudades,

consideró todas las variables censales sobre vivienda.

La capacidad de los indicadores para captar la pobreza, se hizo fijando una línea de

ingresos mínimos percapita y calculando el porcentaje con que cada indicador diferenciaba

a los hogares con deficiencia de ingresos frente al mínimo considerado como necesario.

Con base en ellos se puede concluir que los indicadores censales escogidos expresaban

adecuadamente la pobreza. Esto significa que la probabilidad de que con los indicadores

seleccionados se capte la pobreza (en términos de ingresos) es alta.

Los indicadores simples seleccionados fueron los siguientes:

a. Vivienda inadecuadas. Este indicador expresa las características físicas de vivienda

considerados impropios para el alojamiento humano. En tal situación se clasificaron

separadamente las viviendas de las cabeceras municipales y las del resto así:

Cabeceras Municipales. Se incluyeron las viviendas móviles, refugio natural o puente,

aquellas sin paredes o con paredes exteriores de tela, desechos o con piso de tierra.

Resto. Para esta zona se clasificaron como inadecuadas los mismos tipos anteriores de

vivienda. En relación a los materiales de piso y paredes solo se consideraron en esta

36

situación aquellos que tuvieron un material semipermanente o perecedero (bahareque,

guadua, caña o madera) que simultáneamente tuvieron pisos de tierra.

b. Viviendas con hacinamiento crítico. Con este indicador se buscó captar los niveles

críticos de ocupación de los recursos de la vivienda por el grupo que la habita. Se

consideraron en esta situación las viviendas con mas de tres personas por cuarto

(excluyendo cocina, baño, garaje).

c. Viviendas con servicios inadecuados. Este indicador expresa en forma mas directa el no

acceso a condiciones vitales y sanitarias mínimas. Se distinguió igualmente la condición de

las cabeceras y la del resto.

- Cabeceras: Comprende las viviendas sin sanitario o que careciendo de acueducto se

proveyeron de agua en río, nacimiento, carrotanque o de la lluvia.

- Resto: Dadas las condiciones del medio rural se incluyeron las viviendas que

carecieron de sanitario y acueducto y que se aprovisionaran de agua en río, nacimiento

o de la lluvia.

d. Vivienda con alta dependencia económica. Es un indicador indirecto sobre los niveles

de ingreso. Se clasificaron aquí las viviendas en las cuales hubiera mas de tres personas

por miembro ocupado y el jefe hubiera aprobado como máximo dos años de educación

primaria.

37

e. Viviendas con niños en edad escolar que no asiste a la escuela. Mide la satisfacción de

necesidades educativas mínimas para la población infantil. Considera las viviendas con

por lo menos, un niño mayor de seis años y menor de doce, pariente del jefe y que no

asistiere a un centro de educación formal.

Dado que cada uno de los indicadores se refiere a necesidades básicas de diferente tipo, a

partir de ellos se constituyó un compuesto, que se aplicó clasificando como pobre, o con

NBI, a aquella vivienda que estuviera al menos en una de las situaciones de carencia

expresada por los indicadores simples.

Y para señalar una graduación en los niveles de pobreza, se ha clasificado como de miseria

la situación de las viviendas que tuviera dos o mas de los indicadores simples de

necesidades básicas insatisfechos.

Para estimar la magnitud de la pobreza en relación con la población, se consideró que las

personas que habitaban en viviendas con NBI o en miseria, se encontraban en las mismas

condiciones de su respectiva vivienda.

La información contenida en el informe sobre la incidencia de la pobreza en Colombia ha

sido recopilada a partir del procesamiento de una muestra del 1% de las viviendas

particulares registradas en el censo (excluyendo las zonas predominantes indígenas).

38

Los Resultados Obtenidos Según Viviendas con Necesidades Básicas Insatisfechas

(NBI)19

Magnitud de la pobreza. El alto porcentaje de viviendas y población detectados en

condiciones de pobreza, parece demostrar que el crecimiento económico del país en los dos

últimos decenios no ha disminuido significativamente tal situación a nivel general del país.

En efecto, el 38.14% de las viviendas se encuentran con NBI, lo cual en términos

poblacionales equivale al 43.21% del total de los habitantes (cuadros 1 y 7 de los anexos).

Cerca de 13.250.000 colombianos pueden ser considerados como pobres. De ellos

7.120.000 residen en la zona rural y alrededor de 1000.000 en Bogotá (Ver gráfico 1)20.

Estas cifras permiten afirmar que la modalidad del crecimiento económico no ha

solucionado los problemas sociales mas dramáticos que se expresan en la insatisfacción de

necesidades básicas.

Cabe también plantearse si se ha ampliado la brecha entre pobres y no pobres, haciéndose

más desigual la distribución del ingreso.

La magnitud de la pobreza encontrada en 1985, hace urgente una revisión del estilo de

desarrollo implantado en años anteriores. De mantenerse sus características, lo más

19 La información que se comenta se ha obtenido de una muestra de 1% de los formularios censales de la muestra de ampliación de 1985. No tiene ajustes por cobertura y no se ha incluido la población captada en el censo indígena. Se refiere a la población en viviendas particulares. 20 Sobre 29.500.000 de población total. Los demás datos corresponden a la población censada (26.570.000), estimada con la muestra del 1% de viviendas particulares.

39

probable es que los costos de la recesión y la recuperación, recaigan sobre los sectores mas

pobres que fueron los que obtuvieron un menor beneficio en el periodo de crecimiento.

En el periodo intercensal (1973-1985) se produjeron cambios favorables en algunos

indicadores de desarrollo social como mortalidad general e infantil, analfabetismo y

esperanza de vida, entre otros: ¿En que medida estos cambios se dieron entre los grupos

poblacionales medios y bajos?.

“El crecimiento económico es una condición necesaria pero no suficiente para atenuar la

pobreza ya que el libre juego de las fuerzas económicas y sociales que influyen en el

mercado determinan una asignación de recursos que no está de acuerdo necesariamente con

la que se requerirá para satisfacer las necesidades básicas de los sectores mas pobre de la

población”21

Así, pues, ese 43% de la población colombiana requiere de una intervención mas activa del

estado, tendiente, de una parte, a remover los obstáculos estructurales que impiden el

acceso de los pobres a los frutos del crecimiento económico y a la participación social y

política y de otra, a promover directa o indirectamente los bienes y servicios que permitan a

las familias pobres alcanzar un nivel de satisfacción de sus necesidades básicas compatibles

con el desarrollo normal de las personas.

21 CEPAL. La pobreza en América Latina: Dimensiones y políticas. Santiago de Chile, 1985.

40

La situación de pobreza por secciones del país se puede observar en los gráficos 6,7,8 de

los anexos . Las secciones del país con los mas altos porcentajes (superiores al 56%) de

vivienda con NBI son: Chocó, Córdoba, Sucre, Orinoquía y Amazonía.22 Con porcentajes

medios altos (entre 56% y 47%) de viviendas con NBI están: Boyacá, Magdalena, Nariño,

Cauca, Caquetá, Cesar y La Guajira, excluyendo la población indígena.

Presentan niveles medios (entre 46% y 35%) de viviendas pobres: Norte de Santander,

Cundinamarca, Huila, Tolima, Meta, Santander, Atlántico y San Andrés.

Las Secciones con los mas bajos porcentajes, (entre 34% y 18% ) son: Antioquia, Valle,

Caldas, Risaralda, Quindío y Bogotá. A nivel total, solo Bogotá, Quindío, Risaralda,

Caldas, Valle, Antioquía, San Andrés y Atlántico, están sobre el promedio nacional en

cuanto a viviendas con N.B.I.

Corresponde a las secciones con mayor grado de urbanización, a las de la región cafetera y

a la intendencia de San Andrés y Providencia que tiene características especiales en la

mayor parte de los indicadores.

22 Los territorios nacionales están clasificados en Orinoquía (Arauca, Casanare y Vichada), Amazonía (Amazonas, Guainía, Guaviare, Putumayo y Vaupéz) y San Andrés y Providencia.

41

Proyecto de indicadores de pobreza. Porcentaje de viviendas con necesidades básicas

insatisfechas, por secciones del país 198523

1. Chocó 77.10

2. Córdoba 69.71

3. Sucre 67.70

4. Orinoquía 66.32

5. Bolívar 59.32

6. Amazonía 56.24

7. Boyacá 55.06

8. Magdalena 54.36

9. Nariño 53.79

10. Cauca 52.71

11. Caquetá 51.19

12. Cesar 50.95

13. La Guajira 47.21

14. N de S 45.82

15. Huila 41.62

16. Tolima 40.46

17. Meta 40.06

18. Santander 34.69

19. Atlántico 35.49

23 Fuente: DANE- - Censo 1985, muestra de 1% excluye Censo Indígena.

42

20. San Andrés 35.23

21. Antioquia 31.94

22. Valle 27.57

23. Caldas 27.36

24. Risaralda 26.62

25. Quindío 21.66

26. Bogotá 18.37

Conclusiones del informe 1985

Situación General. Las situaciones, de pobreza se encuentran asociadas a la desigual

distribución del ingreso, a la falta de oportunidades laborales, a las bajas remuneraciones y

a la concentración de los recursos. Sin embargo estos factores se expresan de manera

peculiar en las áreas urbanas y rural y dentro de el actúan diferentemente según las

características regionales y los entornos productivos. Sobre estas bases tienen lugar los

marcados contrastes que se observan en la incidencia de la pobreza entre los distintos

sectores socio – económico y físicos del país, así como la forma en que se distribuyen

especialmente las familias pobres (ver gráfico III-1, Anexos).

A continuación se presentan algunos elementos de análisis sobre la situación de pobreza en

Colombia, haciendo énfasis en la magnitud y proporciones que tiene a nivel de las

secciones políticas administrativas.

43

45.6% de la población colombiana tiene carencias en la satisfacción de necesidades básicas

y 22.8% está en la situación de miseria. De los indicadores simples, el valor más alto lo

presenta el de viviendas sin adecuada dotación de servicios, que abarca el 21.8% de los

habitantes del país. Le siguen en su orden: personas que presentan hacinamiento crítico en

la ocupación de la vivienda, 19.4; población en hogares con alta dependencia económica,

15.9%; en viviendas inadecuadas, 13.8%; y con niños en edad escolar que no asisten a la

escuela, 11.5% (ver gráfico III-2)

De los 1.017 cabeceras municipales, solo 4 tienen mas de 500.000 habitantes. En estos

25.6% de las personas presentan NBI y 8% son considerados en miseria. El indicador que

capta en mayor proporción la población en pobreza de las grandes ciudades lo constituye el

de personas en hacinamiento crítico: 15.6%.

En contraste, en las 830 cabeceras cuya población es menor de 10.000 habitantes (82%

respecto del total de Municipios), 45% de las personas tienen NBI y 26% se encuentran en

situación de miseria. Allí el indicador que presenta el mas alto valor (18%) es el de

personas en viviendas sin servicios básicos adecuados (Ver gráfico III- 3 de anexos).

De otra parte, el rezago secular del medio rural frente al urbano y la concentración de los

beneficios del desarrollo social en las ciudades, se manifiesta en que mientras en las

cabeceras municipales 31.5% de las personas tienen necesidades básicas insatisfechas, en el

“resto” la proporción de pobres es de dos veces mayor.

44

En esta forma, aunque por un rápido proceso de urbanización, dos terceras partes de la

población reside en cabeceras municipales; sin embargo, mas de la mitad de los pobres se

encuentra en el campo.

En resumen, de la población que habita fuera de las cabeceras Municipales y que se asimila

a la población rural, 72.6% presenta NBI y es el 52.3% del total de la población pobre.

44.4% de las personas del “resto” son consideradas en miseria. Los dos indicadores de NBI

que con mayor frecuencia se presentan en la población “resto” son: personas en viviendas

sin servicios básicos (49%) y personas en viviendas inadecuadas (27.3%).

La pobreza según secciones político – Administrativas del país, según este informe es: de

las 33 secciones del país, 20 de ellas (60.6%) presentan una proporción de su población en

pobreza superior al 50% (Cuadro 2).

Cuadro 2. Porcentaje de NBI, por secciones del país con más del 50% de su

población en pobreza

Secciones del país

Población con NBI%

Total personas con NBI

Total nacional Secciones con más de 50% de NBI Vaupés Guainía Chocó Córdoba Sucre Guaviare

Casanare Amazonas

45.6

93.1 93.1 82.8 74.4 73.6 71.3 70.4 68.8 65.1

12.561.239

15.540 7.359

199.464 674.189 387.485 24.666 76.334 19.096 77.445

45

Putumayo Bolívar Magdalena Cesar Vichada Arauca La Guajira Caquetá Cauca Nariño Boyacá Norte de Santander

64.6 62.9 62.2 61.9 61.8 61.9 61.4 61.1 60.9 60.6 52.1

770.889 481.372 361.018

8.264 41.943

153.332 128.738 481.257 616.570 256.682 456.319

En las restantes secciones del país menos del 50% de la población presenta necesidades

básicas insatisfechas. (cuadro 3)

Cuadro 3. Secciones del país que presentan menos del 50% de las personas con NBI

Secciones del país

Población con NBI%

Total personas con NBI

Bogotá D. E. Quindío Valle Risaralda Caldas Antioquia Atlántico Santander San Andrés Huila Meta Cundinamarca

23.5 30.7 32.9 33.9 36.1 40.4 41.5 43.6 44.2 48.7 47.7 48.9

928.428 114.539 930.205 210.114 299.708

1.553.172 289.391 620.654 15.347

312.577 192.700 662.991

46

En las nueve secciones del país que presenta una población relativa con NBI menos al

promedio nacional (45.6%), se concentra cerca del 42% del total de la población nacional

en pobreza. (ver gráfico III-4 de Anexo)

La Pobreza en los Municipios de Colombia

La población con NBI no se distribuye homogéneamente al interior de cada sección del

país. Inclusive al interior de cada municipio ésta se concentra especialmente en unidades

geográficas más reducidas: veredas, caseríos, etc. A continuación, se describe la pobreza a

nivel municipal.

De los 1.017 municipios de Colombia, 74% presenta porcentajes superiores a 50% de su

población con NBI; sin embargo, la forma como se distribuyen estos 758 municipios difiere

en cada una de las secciones político-administrativas (cuadro 4)

Cuadro 4. Municipios según porcentajes de población superior al 50% con NBI y

secciones del país.

Secciones del país Total municipios

1

Municipios con población superior al 50% con NBI

2

Municipios sección con %superior al

50% NBI 2/1

Antioquia Atlántico Bogotá D.E. Bolívar Boyaca Caldas

122 23 1

32 121 25

77 17 0

31 107

5

63.1 73.9 0.0

96.8 88.4 20.0

47

Caquetá Cauca Cesar Córdoba Cundinamarca Chocó Huila La Guajira Magdalena Meta Nariño Norte de Santander Quindío Risaralda Santander Sucre Tolima Valle Arauca Casanare Putumayo San Andrés Amazonas Guainía Guaviare Vaupés Vichada Totales

15 36 24 26

114 19 37 9

21 24 55 36 12 14 85 24 44 42 6

19 9 2 8 1 2 4 5

1.017

14 32 23 26 77 19 26 8

20 16 54 30 0 4

67 24 25 3 5

19 8 1 8 1 2 4 5

758

93.3 88.8 95.8

100.0 67.5

100.0 70.2 88.8 95.2 66.6 98.1 83.3 0.0

28.5 78.8

100.0 56.8 7.1

83.3 100.0 88.8 50.0

100.0 100.0 100.0 100.0 100.0

74.5

Como se observa, en sólo cinco secciones del país más de la mitad de sus municipios tienen

mayoritariamente solucionadas sus necesidades básicas; éstos son: Bogotá D.E., Caldas,

Quindío, Risaralda y Valle.

48

Municipios con Mayor Incidencia de Pobreza. Al ordenar los municipios de acuerdo con

el porcentaje de personas que presentan NBI, se encuentra que en 319, más de tres cuartas

partes (75% y más ) de su población entra en la clasificación de pobre. En 79 municipios

el grado de incidencia de pobreza es altísimo: y, de éstos, 16 pueden considerarse en

pobreza total y absoluta, ya que toda la población que los habita, sin excepción, presenta

alguna necesidad básica insatisfecha (cuadro 5).

Cuadro 5. Municipio cuyo porcentaje de población con NBI es 100%

Municipios Secciones del país Número de personas con NBI

Murindó

Vigía del fuerte

Pisba

Cuemaní

Mosquera

Sácama

El Encanto

La Chorrera

La Pedrera

Mirití-Paraná

Pto. Nariño

Pto. Santander

Antioquia

Antioquia

Boyacá

Caquetá

Nariño

Casanare

Amazonas

Amazonas

Amazonas

Amazonas

Amazonas

Amazonas

1.758

6.294

1.633

157

2.738

723

1.881

1953

981

1.146

2.455

1.118

49

Carum

Pacoa

Yavaraté

Vaupés

Vaupés

Vaupés

3.096

673

1.139

Por el contrario, los municipios en los cuales más de las tres cuartas partes de la población

tienen satisfechas sus necesidades básicas, y, por lo tanto, pueden considerarse como los de

menor incidencia de pobreza en Colombia, constituyen 1.3% del total de municipios (13 en

total, cuadro 6 ).

Cuadro 6. Municipios con menos del 25% de su población con NBI

Municipios

Secciones del país

Porcentaje de

personas con NBI

Envigado

Sabaneta

Floridablanca

Itagüi

Bucaramanga

Cajicá

Manizales

Bogotá

Bello

Mosquera

Antioquia

Antioquia

Santander

Antioquia

Santander

Cundinamarca

Caldas

D.E.

Antioquia

Cundinamarca

13.0

17.5

19.2

21.4

22.1

22.1

22.3

23.5

23.5

24.1

50

Armenia

Medellín

Duitama

Quindío

Antioquia

Boyacá

24.2

24.7

25.0

Municipios con Mayor Numero de Personas Pobres. La ubicación relativa de los

municipios varía considerablemente según su orden de acuerdo a la proporción de personas

con NBI, o a su número absoluto.

Bogotá D.E. , por ejemplo que tiene el puesto 1.009, según porcentaje de personas con

NBI, ocupa el primer lugar cuando se ordenan los municipios por la cantidad de personas

con NBI.

De acuerdo con el ordenamiento por el número de personas pobres, los primeros lugares los

ocupan los centros urbanos, donde se ha venido concentrando la dinámica económica y

poblacional a lo largo del presente siglo (cuadro 7 ).

Cuadro 7. Municipios con más de 100.000 personas con NBI

Municipios Secciones del país Número de personas con NBI

Porcentaje de personas

con NBI Bogotá

Medellín

Cali

Barranquilla

Distrito Especial

Antioquia

Valle

Atlántico

928.428

360.519

348.559

327.678

23.5

24.7

25.9

36.6

51

Cartagena

Cúcuta

Montería

Bolívar

N. Santander

Córdoba

221.236

145.817

115.777

41.9

38.8

52.6

Estos siete municipios (menos del 1% ), concentran 2.448.014 personas con NBI, o sea,

20% del total de pobres del país.

En contraste, 18 de los 1.017 municipios analizados tienen una cifra inferior a las 1.000

personas con NBI. Estos son municipios territorialmente pequeños, y/o escasamente

poblados. Por ejemplo, los tres últimos municipios que presentan menos de 500 personas

con NBI son (cuadro 7 A):

Cuadro 7 A. Municipios con menos de 500 personas con NBI

Número de

orden

Municipios Secciones del país Población total

Cantidad de personas con NBI

Porcentaje de

personas con NBI

1015

1016

1017

Nueva Antioquia

California

Cuemaní

Vichada

Santander

Caquetá

712

1.234

157

500

382

157

70.2

31.0

100.0

2.2.2.1 Conclusiones a las que llegó el proyecto PNUD – UNICEF – DANE,

Departamento Nacional de Planeación y Ministerio de Agricultura. En las últimas

décadas el país ha presenciado una evolución de la situación social y económica, cuyos

resultados implican progresos, pero asimismo conllevan situaciones de desigualdad. Se ha

52

constatado que el solo crecimiento económico no basta para garantizar la disminución

significativa de la pobreza

Este efecto contradictorio del desarrollo, se ha constituido en una situación generalizada en

la historia de América Latina. Como lo señalara recientemente el escritor mejicano Carlos

Fuentes: “en el pasado cuarto de siglo, ha ocurrido una enorme transformación en la región.

El continente iberoamericano se ha industrializado, se ha urbanizado, se ha educado. Las

actividades económicas se han desplazado de la exportación de la materias primas a la

exportación de manufacturas, y las actividades político – sociales se han desplazado de los

centros de poder tradicionales - iglesia , ejército y oligarquía – a fuerzas modernas:

Sindicatos, asociaciones urbanas, y agrarias, grupos empresariales, comunidades religiosas

de base, profesionistas, intelectuales, organizaciones de mujeres. La modernización

coexiste con factores negativos, viejos y nuevos: Pobreza, mala distribución de ingreso, y

ahora el problema de la deuda. Pero los factores preponderantes son el crecimiento de la

economía y el crecimiento de la población”. Estas nuevas fuerzas políticas, y estos nuevos

hechos socio – económicos, han conducido a la crítica y cuestionamiento de los modelos

tradicionales del desarrollo.

En efecto, la desigual distribución de los beneficios del crecimiento ha llevado a la CEPAL,

desde décadas atrás, a reformular los modelos de desarrollo para la región. A partir de la

década de los sesenta, se comenzó a poner de manifiesto la necesidad de que el imperativo

de mejorar la situación de los grupos de bajos ingresos, fuera incluido explícitamente como

objetivo de primer orden en cualquier estrategia de desarrollo. Ya desde entonces se

53

interpretaba como insuficiente la dinámica del desarrollo, el lento crecimiento que

registraba el ingreso por habitante y los bajos niveles de vida de la mitad de la población de

la región. Su evaluación veía en la regresiva distribución del ingreso y en la estructura

social resultante, un serio obstáculo al progreso técnico y a la acumulación de capital,

requeridos para acelerar el crecimiento y llevar a cabo una política redistributiva del

ingreso.

Las propuestas de la CEPAL, se inscriben dentro del marco amplio de las estrategias de

redistribución con crecimiento. Procuran la erradicación de la pobreza en la periferia,

mediante esquemas de reordenación de los recursos, que pueden abarcar desde la

redistribución fiscal y la administración de precios de factores y productos, hasta las

reformas de la propiedad de los medios de producción o en la aprobación de los ingresos.

Sin embargo, la severa crisis económicas que comenzó a afectar a casi todos los países de

la región alrededor de 1982, y posteriormente las políticas de ajuste aplicadas para

confrontarla, han puesto en entredicho los mecanismos básicos del crecimiento económico

y el progreso social.

El impacto social de la crisis, implicó la reducción de los ingresos, el empleo, y los gastos

del gobierno para los servicios sociales. Mientras la población de América Latina pasó

entre 1980 y 1986 de 355 millones de habitantes a 406 millones, en el mismo período el

producto interno por habitante disminuyó cerca de 14%.

54

En el mercado de trabajos se produjeron tres efectos: pérdida en el dinamismo de creación

de empleo; cambios en la estructura ocupacional con tendencia al crecimiento relativo de

ocupaciones en las cuales es mayor el grado de subutilización; y disminución en las

remuneraciones del trabajo (del orden de 12% y 18% durante el período 1980-1985). La

crisis implicó igualmente una baja en la disponibilidad de alimentos por personas afectando

la salud y nutrición de las clases medias y los estratos poblacionales más pobres. La

estrategia principal de los gobiernos durante la crisis, para disminuir los déficits

presupuestarios, ha conllevado a la baja de los gastos públicos orientados a educación,

salud, vivienda y recreación. Adicionalmente, el pago neto de utilidades e intereses en el

extranjero, se ha venido incrementando abruptamente, a la par que se reducen los precios de

intercambio, lo cual afecta aún más negativamente los indicadores del nivel medio de vida

de la población.

A partir del análisis de la situación económica y social de mediados de la década del

ochenta, se inscriben los nuevos lineamientos de política social para la era de postcrisis. En

un reciente documento de la CEPAL, se reafirma la necesidad de que los modelos de

desarrollo tengan como objetivo principal la sobrevivencia, la subsistencia y el bienestar de

los pueblos. Este proceso de desarrollo debe suponer, según la CEPAL, que de manera

democrática el pueblo pueda participar en el diseño y control de los planes de desarrollo,

así como también en el manejo de los recursos.

Como lo deja ver el citado documento, este cambio en las políticas sociales, plantea la

necesidad urgente de lograr una organización institucional que permita integrar y dar

55

coherencia a las políticas sociales entre sí y a éstas con las políticas económicas. Así

mismo, hay que dar prioridad al fortalecimiento de la eficacia de la gestión técnico –

administrativa de las instituciones sociales, mediante el uso de instrumentos de

programación adecuados, sistemáticos e integrados.

Con relación a la aplicación de las recomendaciones y reformulación de los modelos de

desarrollo en la región, la CEPAL observa que “una causa de optimismo es el repunte

reciente de la preocupación de los gobiernos de América Latina por los problemas sociales,

parcialmente como resultado de un sentido de urgencia a causa de la crisis económica y sus

repercusiones. Existe, al parecer, un concenso muy amplio en relación con la necesidad

inmediata de luchar contra las formas más agudas de pobreza y de formular, a mediano

plazo, estrategias multisectoriales para satisfacer necesidades básicas y avanzar hacia tipos

de sociedades consideradas como deseables por todas las poblaciones nacionales.

Las políticas orientadas a la eliminación de las formas más severas de pobreza, se conciben

como una estrategia que combina “nuevas formas de creación de empleos, asegurándoles

los servicios sociales básicos, con el objetivo de incrementar la capacidad productiva,

disminuir la discriminación y romper definitivamente el ciclo de la reproducción social de

la pobreza de generación en generación.

La erradicación de la pobreza absoluta, se ha constituido en un objetivo central en la

política económica del gobierno colombiano. Las estrategias definidas con éste fin,

combinan los elementos básicos del modelo de desarrollo señalado por la CEPAL:

56

generación de empleos productivos con una fuerte intervención del Estado, el cual procura

la inversión social y económica necesaria, bajo la concepción de una amplia participación,

activa, organizada y permanente, de la comunidad.

En este informe se describió la evolución de la situación socia l en Colombia. Se concluye

que las políticas sociales aplicadas por los diferentes gobiernos en las últimas décadas, han

generado cambios significativos en salud, educación y vivienda. Las campañas de

prevención y atención a la niñez, la ampliación de la cobertura de la escolarización, el

aumento de la vivienda de tipo popular, así como la extensión de los servicios públicos, han

tenido igualmente efectos positivos. Sin embargo, estos logros no han eliminado las

desigualdades que se mantienen entre las áreas urbana y rural; entre grupos de población de

altos y bajos ingresos; entre la población vinculada a un sector económico moderno y la

población vinculada al llamado “sector informal”; así como entre los grandes desequilibrios

de las distintas regiones del país. Además, la estructura inequitativa de la distribución de la

riqueza y de los factores productivos, no se alteró en estas décadas. De otra parte, una gran

proporción de la población no ha quedado cubierta por los programas sociales aplicados.

El resultado, se resume en que a pesar de haberse logrado avances en el bienestar social en

los sectores más desfavorecidos de la población, aún se encuentran en pobreza un

significativo número de colombianos.

De acuerdo con este informe, 12.561.239 colombianos, presentan insatisfacción en sus

necesidades básicas, lo que significa que 45.6% de la población se encuentra en situación

de pobreza. La pobreza se asocia a la carencia de los servicios públicos en las viviendas

57

(21.1% de los hogares); al hacinamiento crítico en la ocupación de los recursos de

viviendas inadecuadas (13.8% de las personas); y al ausentismo escolar (11.5%).

Igualmente, se descubrió cómo en sólo siete centros urbanos de Colombia (Bogotá D.E,

Medellín, Cali, Barranquilla, Cartagena, Cúcuta y Montería), se concentran casi dos

millones y medio de personas con NBI, o sea 20% de los pobres del país. El principal

problema en las grandes ciudades, lo constituye el hacinamiento crítico (15.6% de las

personas).

De otra parte, en la población que habita fuera de las cabeceras municipales, asimilable a la

población rural, tres de cada cuatro personas se encuentran en pobreza y suman 52.3% de

las personas con NBI en Colombia. En el sector rural, las viviendas sin servicios básicos

(49%) y personas en viviendas inadecuadas (27.3%) siguen siendo los principales

problemas captados en el estudio en cuanto se refiere a insatisfacción de necesidades

esenciales.

La conciencia que despierta la gravedad de los problemas sociales descritos en este

informe, ha de conducir a reforzar e impulsar la dinámica del desarrollo integral que

requieren los sectores marginados y desposeídos. La información obtenida de los

indicadores de pobreza, por municipios, ciudades y áreas metropolitanas, ha de servir de

base al diseño de los planes y programas sociales concentrados en cada problemática

particular y concreta.

58

Hoy en día, la necesidad del desarrollo a estala humana va ganando audiencia en el

contexto latinoamericano y Colombia no es ajena a esta propuesta. Ta l desarrollo, como se

ha definido, se concentra y sustenta en la satisfacción de las necesidades humanas

fundamentales. Requiere, además, la generación de niveles crecientes de autonomía y la

articulación orgánica de los seres humanos con la naturaleza y la tecnología, de los

procesos globales con los comportamientos locales; de lo personal con lo social; de la

planificación con la autonomía y de la sociedad civil con el Estado.

La revisión efectuada por la CEPAL a los tradicionales modelos de desarrollo impulsados

en América Latina, identifica grandes vacíos y desequilibrios sociales, resultado de los

mismo. La concepción del “desarrollo a escala humana” replantea con mayor profundidad

las situaciones de pobreza y desempleo presentes en la mayoría de los países de la región.

“El desarrollo a Escala Humana apunta hacia una necesaria profundización democrática.

Al facilitar una práctica democrática más directa y participativa, puede contribuir a revertir

el rol tradicionalmente semi – paternalista del Estado Latinoamericano, a rol estimulador de

soluciones creativas que emanen desde abajo hacia arriba y resulten, por lo tanto, más

congruentes con las aspiraciones reales de las personas”.

Existe concenso entre políticos y académicos en que las situaciones de pobreza no son

infranqueables. Aún dentro de las políticas de ajuste estructural, hay campo para aplicarlas

sin afectar los grupos sociales más vulnerables y desprotegidos. Un marco de política

propuesto por Tonny Addison y Lionel Demery, del Instituto de Desarrollo de ultramar

59

(Londres) coincide con lo expuesto a la vez que concreta las propuestas: la clave del logro

de un ajuste que mejore las perspectivas para los pobres, está en la participación de los

pobres directamente en el esfuerzo del ajuste. En tanto ellos están económicamente

activos, sus ingresos primarios (originados en actividades productivas) pueden aumentarse

por el progreso de ajuste. Esto se puede enfocar de cuatro maneras. Primera, dentro del

espíritu de “redistribución con crecimiento”, el acceso a activos productivos, tales como

tierras, insumos de producción se puede mejorar, Segundo, se pueden aumentar las tasas de

rendimiento sobre los activos de los pobres, desmantelando las distorsiones del mercado,

aumentando los precios de la producción o rebajando los precios de los insumos. Tercera,

si los pobres poseen pocos activos productivos aparte de su trabajo, el aumentar su acceso

al empleo mediante mejoramiento en la operación del mercado laboral, puede ser efectivo

para incrementar sus ingresos. Por último, el capital humano de los pobres, se pueden

proteger garantizando su acceso a los servicios de salud y educación mediante una

reestructuración de la asignación de recursos en el sector público. Aunque el ajuste suele

imponer una restricción fiscal general a los gastos del gobierno, también ofrece una

oportunidad para examinar y revisar las prioridades fiscales. La decidida voluntad política

y la participación organizada de la comunidad, garantizarían el logro del objetivo de

erradicar la pobreza respecto a una situación histórica y a unas condiciones particulares en

un momento dado, aún a pesar de las barreras institucionales, económicas y sociales

imperantes.

60

En el año de 1999 el Departamento Administrativo Nacional de Es tadística publicó un

informe denominado “Colombia Estadística 1995-1997” (dos tomos), donde reseña el NBI

de la República.

En este trabajo se optó por utilizar la Metodología denominada NECESIDADES BASICAS

INSATISFECHAS (NBI), para obtener una medida de la pobreza en Colombia. La fuente

de información con cobertura nacional que permitió una cuantificación de las condiciones

de vida de la población fue el Censo de población y vivienda de 1993.

Para el censo de población y vivienda de 1993 se calcularon los indicadores NBI teniendo

en cuenta las variables y categorías que se relacionan a continuación:

Calculo de los Indicadores de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI) en el censo de

1993. Para el censo de población y vivienda de 1993 se calcularon los indicadores de NBI

teniendo en cuenta las variables y categorías que se relacionan a continuación.

1. Hogares que habitan en viviendas inadecuadas 24. El indicador se calculó de manera

diferente para las cabeceras municipales y para el resto del municipio, así:

En las cabeceras municipales se consideran como inadecuadas las viviendas que

cumplieran una o mas de las siguientes condiciones:

61

• Que tipo de vivienda en la pregunta 6 del capítulo II fuera categoría 4: Otra vivienda

(carpa, vagones, barco, refugio natural, puente, etc).

• Que el material de paredes en la pregunta 8 del capítulo II fuera categorías 6 o 7: Zinc,

tela, cartón, latas, desechos o sin paredes.

• Que el material de piso en la pregunta 9 del capitulo II fuera categoría 1: Tierra, arena.

En el resto del municipio se consideraron inadecuadas las viviendas que cumplieran una o

más de las siguientes condiciones:

• Que el tipo de vivienda en la pregunta 6 del capitulo II fuera categoría 4: Otra vivienda

(carpa, vagones, barco, refugio natural, puente, etc).

• Que el material de paredes en la pregunta 8 del capitulo II fuera categorías 6 o 7: Zinc,

tela, cartón, latas, desechos o sin paredes.

• Que el material de paredes en la pregunta 8 del capitulo II fuera categoría 3, 4, o 5:

Bahareque, madera burda, Guadua, caña esterilla, otro vegetal y simultáneamente el

material de pisos en la pregunta 9 del capitulo II fuera categoría 1: tierra, arena.

24 Las definiciones utilizadas para evaluar los NBI aparecen en el boletín de estadística No.507 de Junio de 1995

62

Hogares que habitan en viviendas sin servicios básicos. Este indicador se calculó de

manera diferente para las cabeceras municipales y para el resto del municipio, así:

En las cabeceras municipales se consideraron sin servicios básicos las viviendas que

cumplieran una o mas de las siguientes condiciones:

• Que el servicio sanitario en la pregunta 14 del capitulo III fuera categoría 4: No tiene

servicio sanitario.

• Que en la pregunta 11 del capitulo II la vivienda no contara con servicio de acueducto

(categoría 2) y simultáneamente el agua para preparar los alimentos en la pregunta 18

del capítulo III fuera categoría 3,4,5 o 6: Pila pública, carrotanque, aguatero, río,

quebrada, nacimiento, agua lluvia o agua embotellada.

• En el resto del municipio se consideraron sin servicios básicos las viviendas que

cumplieran simultáneamente las siguientes condiciones.

• No contar con acueducto: categoría 2 en pregunta 11 del capitulo II

• No tener servicio sanitario: categoría 4 en pregunta 14 del capitulo III

• Obtener el agua del río, quebrada, nacimiento o agua lluvia para prepara los alimentos:

categoría 4 o 5 en pregunta 18 del capitulo III.

63

Hogares con hacinamiento crítico. Tanto en las cabeceras municipales como en el resto

se consideraron como hogares con hacinamiento crítico aquellos en que la relación

personas/cuarto del hogar (pregunta 13 del capitulo III) fuera mayor que 3.

Hogares con inasistencia escolar. Se considera en esta situación los hogares donde hay

niños de 7 a 11 años parientes del jefe de hogar que no asisten a la escuela o colegio

(categoría 2 en pregunta 33 del capítulo V).

Hogares con alta dependencia económica. Se consideran pobres por este indicador

aquellos hogares donde hay más de tres personas por ocupado y en los cuales el jefe ha

aprobado, como máximo, dos años de educación primaria.

Los años aprobados de educación del Jefe se calcularon así:

- Si el nivel educativo en pregunta 34 del capítulo V es categoría 1 a cero (kinder,

transición o ninguno), entonces “años aprobados” = 0

- Si el nivel educativo es categoría 2 (primaria), entonces “años aprobados” será el valor

de la pregunta 35.

- Si el nivel educativo es categoría 3 (secundaria), entonces “años aprobados”, será el

valor de la pregunta 35 mas 5 años.

- Si el nivel educativo es categoría 4 (Universitaria), entonces “años aprobados”, será

13.5.

- Si el nivel educativo es categoría 5 (postgrado), entonces “años aprobados” será 17.

64

Los ocupados del hogar se calculan sumando las personas que en la semana anterior al

censo se dedicaron principalmente a trabajar o estaban en vacaciones o permiso de trabajo:

categoría 3 o 4 en pregunta 37 del capitulo V.

Los hogares que presentan por lo menos uno de los cinco indicadores simples

mencionados anteriormente, son considerados pobres por NBI. Los que presentan

dos o más se consideran como hogares en miseria.

Los Resultados Obtenidos. Teniendo en cuenta que la información es bastante extensa

(todos los departamentos del país); nos limitaremos a revisar la población total y porcentaje

de personas por indicadores de necesidades básicas insatisfechas (NBI) según sección:

Departamento Norte de Santander y sus Municipios; con fundamento informativo en el

censo poblacional y de vivienda 1993 .

Para obtener una visión general en términos porcentuales de cuanto ha aumentado la

pobreza en nuestro departamento, se describe a continuación información relacionada con

la población total y porcentaje de personas por indicadores de Necesidades Básicas

Insatisfechas (NBI), según el Departamento Norte de Santander y sus Municipios y según

censo de población y vivienda de 1985.

Censo 1985

Excluyendo áreas con población indígenas

Cód.

Dpto

Cod.

Mpio

Dptos y

Mcpios

Total

Personas

%

con

NBI

Total

Personas

% con

NBI

% en

miseria

% con

vivienda

inadec.

% con

servicios

inadec.

% con

hacinamiento

crítico

% con

inasistencia

escolar

% con

dependencia

económica

54

54

54

54

54

54

54

54

54

54

54

54

54

54

54

54

54

54

54

54

54

54

0

1

3

51

99

109

125

128

172

174

206

223

239

245

250

261

313

344

347

377

398

405

Total N. De S.

Cúcuta

Abrego

Arboledas

Bochalema

Bucarasica

Cácota

Cáchira

Chinácota

Chitagá

Convención

Cucutilla

Durania

El Carmen

El Tarra

El Zulia

Gramalote

Hacarí

Herrán

Labateca

La Playa

Los Patios

875.173

375.822

28.497

10.650

5.105

5.139

3.216

16.756

10.409

9.270

17.378

9.442

4.574

12.721

n.d.

12.400

7.410

9.891

5.042

6.776

7.898

n.d

52.1

38.8

84.5

65.1

59.6

90.8

64.2

72.4

35.2

72.3

61.8

72.0

60.6

76.6

63.5

48.1

91.2

51.0

66.8

77.3

874.748

375.822

28.497

10.650

5.405

5.139

3.216

16.756

10.409

9.270

17.378

9.442

4.574

12.721

12.400

7.410

9.891

5.042

6.776

7.898

52.1

38.8

84.5

65.1

59.6

90.8

64.2

72.4

35.2

72.3

61.8

72.0

60.6

76.6

63.5

48.1

91.2

51.0

66.8

77.3

27.7

15.9

51.8

44.1

27.6

66.4

28.3

41.4

14.3

46.6

38.7

44.4

22.0

54.1

30.8

19.0

69.0

27.2

34.5

51.3

11.6

6.6

17.4

17.3

19.3

6.3

10.0

11.5

5.3

30.7

19.1

15.5

16.6

19.2

21.8

10.6

12.1

5.5

14.4

17.6

29.1

12.5

72.8

40.4

36.9

80.9

40.0

49.7

17.5

44.3

45.6

46.8

28.9

57.0

28.7

11.7

88.6

21.1

37.7

70.2

22.1

18.9

19.9

30.3

22.1

45.0

33.0

27.1

13.1

42.3

14.7

33.4

20.4

33.5

20.3

11.8

34.1

39.4

37.9

16.2

16.5

9.3

28.5

29.5

13.4

41.9

12.8

30.2

11.2

21.1

20.4

19.0

29.3

31.4

14.5

18.5

43.6

16.3

22.6

27.4

19.0

15.4

27.1

18.6

19.9

35.2

5.4

28.2

10.4

14.6

25.0

25.2

3.1

36.1

27.4

26.2

40.2

5.7

5.5

32.7

66

Continuación Cuadro

Censo 1985

Excluyendo áreas con población indígenas

Cód.

Dpto

Cod.

Mpio

Dptos y

Mcpios

Total

Personas

%

con

NBI

Total

Personas

% con

NBI

% en

miseria

% con

vivienda

inadec.

% con

servicios

inadec.

% con

hacinamiento

crítico

% con

inasistencia

escolar

% con

dependencia

económica

54

54

54

54

54

54

54

54

54

54

54

54

54

54

54

54

54

418

480

498

518

520

599

660

670

673

680

720

743

800

810

820

871

874

Lourdes

Mutiscua

Ocaña

Pamplona

Pamplonita

Ragonvalia

Salazar

San Calixto

San Cayetano

Santiago

Sardinata

Silos

Teorama

Tibú

Toledo

Villa Caro

Villa del

Rosario

3.860

2.751

65.077

37.842

4.532

4.884

10.921

22.011

2.728

2.477

21.836

5.613

14.921

32.887

15.933

4.789

63.424

68.8

40.5

43.4

29.2

63.0

51.5

67.1

88.8

61.6

60.5

72.3

64.9

85.4

76.3

69.7

84.5

51.1

3.860

2.751

65.077

37.842

4.532

4.884

10.921

22.011

2.728

2.477

21.836

5.613

14.912

32.462

15.933

4.789

63.424

68.8

40.5

43.4

29.2

63.0

51.5

67.1

88.8

61.6

60.5

72.3

64.9

85.4

76.0

69.7

84.5

51.1

25.0

17.7

22.9

11.8

41.7

28.4

37.2

64.2

30.5

28.7

50.7

36.7

56.4

56.3

38.6

43.4

21.8

4.9

8.8

11.5

6.8

19.7

9.9

14.6

24.3

17.1

14.1

12.6

5.0

26.4

42.5

13.6

10.7

6.9

53.8

29.4

23.1

12.7

44.5

19.8

49.8

73.2

51.6

54.7

54.1

51.1

68.5

55.8

38.2

67.5

24.5

17.8

20.0

15.7

10.6

39.2

26.7

17.5

37.7

15.5

12.4

38.1

25.8

26.9

33.4

32.0

30.5

23.3

15.9

12.5

11.0

5.9

23.5

14.2

24.2

40.2

15.3

14.4

36.5

17.5

35.4

33.2

31.9

31.2

12.3

17.7

4.6

21.2

12.8

28.4

30.2

17.1

33.9

19.0

13.3

22.2

20.1

28.9

18.7

21.2

22.6

17.6

67

Censo 1993 - Excluyendo áreas con población indígenas

Cód.

Dpto

Cod

.Mp

io

Dptos y

Mcpios

Total

Personas

%

con

NBI

Total

Personas

%

con

NBI

% en

miseria

% con

vivienda

inadec.

% con

servicios

inadec.

% con

hacinamiento

crítico

% con

inasistencia

escolar

% con

dependencia

económica

54

54

54

54

54

54

54

54

54

54

54

54

54

54

54

54

54

54

54

54

54

54

0

1

3

51

99

109

125

128

172

174

206

223

239

245

250

261

313

344

347

377

398

405

Total N. De S.

Cúcuta

Abrego

Arboledas

Bochalema

Bucarasica

Cácota

Cáchira

Chinácota

Chitagá

Convención

Cucutilla

Durania

El Carmen

El Tarra

El Zulia

Gramalote

Hacarí

Herrán

Labateca

La Playa

Los Patios

1.039.976

479.079

31.365

10.003

5.466

4.734

3.352

15.969

11.918

9.482

19.566

9.106

5.335

18.348

11.518

16.225

6.723

9.562

5.041

6.014

7.663

47.696

41.8

30.9

71.8

60.9

37.3

76.7

47.1

61.7

31.6

56.2

55.8

52.4

47.2

72.6

86.1

56.0

42.4

87.4

46.5

52.0

70.5

27.5

1.038.685

479.079

31.365

10.003

5.466

4.734

3.352

15.969

11.918

9.315

19.248

.9.102

5.335

18.121

11.518

16.225

6.723

9.562

5.041

6.014

7.663

47.696

41.8

30.9

71.8

60.9

37.3

76.7

47.1

61.7

31.6

55.4

55.1

52.4

47.2

72.2

861

56.0

42.4

87.4

46.5

52.0

70.5

27.5

18.9

108

42.8

28.7

14.5

45.5

12.4

30.7

109

28.9

26.5

23.3

15.0

48.7

62.6

27.3

18.4

61.0

17.0

22.7

38.9

7.8

9.7

7.2

15.8

9.5

11.0

4.1

5.1

7.1

4.3

16.6

13.6

10.4

11.5

26.9

30.4

15.6

11.1

9.5

9.0

11.6

9.5

4.5

16.5

6.3

48.6

28.5

5.6

54.1

9.7

30.8

8.0

31.0

15.7

13.7

15.3

51.6

65.7

29.6

17.6

70.4

10.1

12.4

48.2

6.3

17.9

15.6

21.3

28.0

13.7

26.6

29.9

20.5

13.9

28.0

15.5

27.0

14.4

33.2

35.8

21.8

13.5

29.3

31.1

27.1

13.3

13.0

10.7

6.2

23.3

15.1

9.1

22.7

5.7

23.4

4.7

10.6

19.9

13.1

8.5

22.5

34.8

12.6

9.1

37.6

6.0

12.4

25.7

4.7

17.2

11.2

34.4

22.2

16.5

42.9

13.0

28.4

14.8

17.9

31.7

21.6

19.0

29.7

40.8

22.1

17.6

48.1

11.5

21.0

33.6

10.0

68

Censo 1993

Excluyendo áreas con población indígenas

Cód.

Dpto

Cod.

Mpio

Dptos y

Mcpios

Total

Personas

%

con

NBI

Total

Personas

% con

NBI

% en

miseria

% con

vivienda

inadec.

% con

servicios

inadec.

% con

hacinamiento

crítico

% con

inasistencia

escolar

% con

dependencia

económica

54

54

54

54

54

54

54

54

54

54

54

54

54

54

54

54

54

418

480

498

518

520

599

660

670

673

680

720

743

800

810

820

871

874

Lourdes

Mutiscua

Ocaña

Pamplona

Pamplonita

Ragonvalia

Salazar

San Calixto

San Cayetano

Santiago

Sardinata

Silos

Teorama

Tibú

Toledo

Villa Caro

Villa del

Rosario

3.458

4.143

74.321

44.293

4.228

6.170

10.593

11.484

3.321

2.340

21.122

6.011

10.504

34.430

17.212

4.472

47.713

49.5

48.9

37.6

30.7

47.4

46.4

54.7

83.1

49.7

57.9

63.9

58.7

76.4

68.6

48.8

55.7

39.1

3.458

4.143

74.321

44.293

4.228

6.170

10.593

11.484

3.321

2.340

21.122

6.011

10.423

34.245

16.899

4.472

47.713

49.5

48.9

37.6

30.7

47.4

46.4

54.7

83.1

49.7

57.9

63.9

58.7

76.3

68.4

47.9

55.7

39.1

18.7

19.6

16.3

10.4

20.5

21.9

24.7

53.2

20.0

21.4

34.8

28.3

47.3

46.3

21.9

25.0

14.9

3.7

3.2

9.5

8.0

10.6

8.5

9.7

10.2

11.5

10.4

9.1

3.8

12.0

35.4

8.4

5.5

7.8

24.2

24.8

15.8

7.0

21.9

12.7

24.7

65.9

17.3

29.7

36.8

35.9

53.6

34.5

23.1

21.3

12.4

13.0

27.2

11.5

12.9

23.4

26.1

18.4

24.6

20.2

17.2

24.8

28.6

22.4

29.6

19.9

14.7

20.4

17.2

9.7

8.9

5.6

7.5

10.8

15.9

30.7

9.8

13.4

22.1

12.1

27.5

26.7

9.8

23.8

6.5

16.3

12.2

19.3

11.9

12.9

18.6

24.3

41.8

22.9

22.0

29.2

19.1

38.9

29.2

20.2

23.9

13.6

69

Observamos detenidamente el resultado obtenido en el trabajo de 1985 frente al resultado

obtenido en el trabajo de 1993, podemos concluir lo siguiente:

El total de personas entre 1985 a 1993 aumentó en 164.803 personas.

El porcentaje con NBI de 1985 a 1993 disminuyó en 10.3%. Esto significa que las

necesidades básicas insatisfechas en el Departamento Norte de Santander disminuyó en el

porcentaje relacionado.

Hablando de variables específicamente podemos señalar lo siguiente:

El total de personas en miseria para el año de 1985 era del 27.7%, para el año de 1993 fue

del 18.9%. Hubo una disminución del 8.8%.

El total de personas con vivienda inadecuada para el año de 1985 era del 11.6%, para el año

de 1993 fue del 9.7%. Hubo una disminución del 1.9%.

El total de personas con hacinamiento crítico para el año de 1985 era del 22.1%; para el año

de 1993 fue del 17.9%. Hubo una disminución del 4.2%.

El total de personas con inasistencia escolar para el año de 1985 era del 16.5%; para el año

de 1993 fue del 10.7%. Hubo una disminución del 5.8%.

70

El total de personas con dependencia económica para el año de 1985 era del 19.0%; para el

año de 1993 fue del 17.2%. Hubo una disminución del 1.8%.

Esta información se obtiene de operaciones simples y solo se hace en relación al

Departamento Norte de Santander dada la complejidad de la información (Todos los Dptos

y Municipios del país).

2.3 LA POBREZA EN CUCUTA. SU MEDICIÓN

La Administración Municipal no ha adelantado ningún estudio serio y concienzudo de la

pobreza en nuestra ciudad. Es tan desprevenida la Administración en este aspecto, que para

efectos de elaboración del Plan de Desarrollo local no se indaga sobre este aspecto. Es de

público conocimiento que los gobernantes locales de turno no consultan las necesidades

básicas insatisfechas y en consecuencia los diferentes programas y proyectos consignados

en el obedecen a distintos intereses (políticos y de interés personal).

Algunas personas poco conocedoras sobre la materia se han atrevido a señalar que el

SISTEMA DE BENEFICIARIOS DE PROGRAMAS SOCIALES (SISBEN), es un

sistema que sirve para medir la pobreza. Esta aseveración es falsa; El SISBEN es un

instrumento que apoya con información la aplicación de la política social definida por los

diferentes niveles de organización del estado ya sea del orden nacional, departamental o

municipal. El SISBEN no es la política social. En la parte operativa el SISBEN mediante

la aplicación de una encuesta, permite identificar, ordenar y seleccionar las poblaciones

71

más pobres con el objetivo de dirigir el gasto social a estos sectores, apoyar con

información la elaboración de planes de desarrollo sectoriales y municipales, elaborar

diagnósticos socioeconómicos y demográficos de la población y contribuir al

fortalecimiento institucional. No obstante, que este sistema podría constituir un

instrumento de apoyo para medir, se han detectado diferentes factores que han limitado su

uso y que se pueden señalar así: la incipiente cultura de uso información en la planeación

y gestión local, el insuficiente control y seguimiento técnico y social realizado al proceso

de implementación y operación del sistema; la débil asistencia técnica por parte de la

mayoría de departamentos sobre los municipios de su jurisdicción, el escaso personal

calificado y especializado para operar y administrar el sistema en muchos municipios y la

alta rotación de las personas que asumen las funciones de Administración y operación de

este.

Retomando el tema podemos señalar que la única fuente de información sobre la pobreza

en la ciudad es la que nos ha suministrado el Dane . Esta podemos explicarla a groso modo

así:

Para el año de 1985 el total de la población era de 375.822 personas y el porcentaje de NB

I era del 38.8 %.

De lo anterior se obtiene que el índice de pobreza se redujo en el 7.90%.

En el año de 1985 el porcentaje de personas en Miseria era del 15.9%.

72

En el año de 1995 el porcentaje de personas en miseria fue de 10.8 %.

De lo anterior se obtiene que el índice de personas en miseria se redujo en el 5.1%.

En el año de 1985 el porcentaje de personas con viviendas inadecuadas era del 6.6 %.

En el año de 1993 el porcentaje de personas con viviendas inadecuadas fue del 7.2%.

De lo anterior se obtiene que el porcentaje de personas con viviendas inadecuadas aumentó

en el 0.6%.

En el año de 1985 el porcentaje de personas con servicios inadecuados fue del 12.5%.

En el año de 1993 el porcentaje de personas con servicios inadecuados fue del 6.3%

De lo anterior se obtiene que el porcentaje de personas con servicios inadecuados

disminuyó en 6.2%.

En el año de 1985 el porcentaje de personas con hacinamiento crítico fue del 18.9%.

En el año de 1993 el porcentaje de personas con hacinamiento crítico fue del 15.6%

73

De lo anterior se obtiene que el porcentaje de personas con hacinamiento crítico disminuyó

en el 3.3.%.

En el año de 1985 el porcentaje de personas con inasistencia fue del 9.3%.

En el año de 1993 el porcentaje de personas con inasistencia escolar fue del 6.2%.

De lo anterior se obtiene que el porcentaje de personas con inasistencia escolar disminuyó

en el 3.1%

En el año de 1985 el porcentaje de personas con dependencia económica fue del 16.4% .

En el año de 1993 el porcentaje de personas con dependencia económica fue del 11.2%.

De lo anterior se obtiene que el porcentaje de personas con dependencia económica

disminuyó en el 4.2%

Se debe tener en cuenta que estos datos son suministrados excluyendo áreas con población

indígena y lo que comúnmente denomina el “Resto”, que hace alusión a la población rural.

Ahora bien, según otra información suministrada por el mismo DANE, las personas por

indicadores N.B.I, tomando como fuente de información XVI Censo Nacional de Población

y vivienda (Octubre de 1993), las personas por indicadores de N.B.I. según el municipio de

Cúcuta es así:

74

VIVIENDA

TOTAL PERSONAS

N.B.I % PERSONAS TOTAL %

Cúcuta. Total Municipio CABECERA RESTO

479.079 456.363 22.716

144.822 135.934 12.088

30.9 29.7 53.2

479.074 456.363 22.716

34.370 30.420 3.950

7.2 6.7

17.4

SERVICIOS HACINAMIENTO INASISTENCIA

PERSONAS TOTAL % PERSONAS TOTAL % PERSONAS TOTAL %

479.079 456.363 22.716

30.414 26.783 3.631

6.3 5.9

16.0

479.079 456.363 22.716

74.717 69.924 4.793

15.6 15.3 21.1

479.079 450.363 22.716

29.817 26.578 3.239

6.2 5.8

14.3

SERVICIOS HACINAMIENTO INASISTENCIA

PERSONAS TOTAL % PERSONAS TOTAL % PERSONAS TOTAL %

479.079 456.363 27.716

53.482 48.511 4.971

11.2 10.6 21.9

479.079 456.363 27.716

147.822 135.734 12.088

30.9 29.7 63.2

479.079 456.363

27716

51.553 43.100 6.463

10.8 10.1 24.0

Se debe anotar que la información anterior introduce 2 elementos nuevos: el primero hace

alusión al Compuesto y el segundo hace alusión al Resto.

Por otro lado el DANE suministró la siguiente información: esta información es de

HOGARES (No personas como lo reseñado anteriormente) por indicadores de N.B.I.

según el Municipio de San José de Cúcuta así:

75

VIVIENDA

TOTAL PERSONAS

N.B.I % TOTAL HOGARES

TOTAL VIVIENDA

%

106.470 101.588

4.884

27.415 25.138 2.277

25.7 24.7 46.6

106.470 101.588

4.884

7.926 7.023

903

7.4 6.9

18.5

SERVICIOS HACINAMIENTO INASISTENCIA

TOTAL HOGS

TOTAL SERVICIOS

% TOTAL HOGS

TOTAL HACINA

MIENETO

% TOTAL HOGS

TOTAL INASISTENC

%

106.470 101.588

4.884

7.345 6.555

790

6.9 6.5

16.2

106.470 101.588

4.848

11.513 10.812

701

10.8 10.6 14.4

106.470 101.588

4.848

4.606 4.121

485

4.3 4.1 9.9

DEPENDENCIA COMPUESTO MUESTRA

TOTAL HOGS

TOTAL DEPENDENC

% TOTAL HOGS

TOTAL COMPUEST

% TOTAL HOGS

TOTAL MISERIA

%

106.470 101.588

4.884

8.841 8.030

811

8.3 7.9

16.6

106.470 101.588

4.848

27.415 25.138 2.277

25.7 24.7 16.6

106.470 101.588

4.848

9.110 8.155

955

8.3 8.0

19.8

Es de destacar que los indicadores N.B.I. en el caso de toda la información relacionada

anteriormente (personas y hogares), los indicadores N.B.I captan o pretenden captar,

hogares que carecen de servicios básicos, o cuyos lugares de alojamiento no cumplen con

especificaciones mínimas de habitualidad o que, por ciertas características, sus residentes

tienen importantes desventajas en el Mercado Laboral.

Es de advertir que el objetivo es identificar hogares cuyas carencias sean de tal importancia

que se pueden llamar “Pobres Absolutos”, es decir, se reconoce que puede existir una

76

proporción muy grande de la población con dificultades para acceder a muchos bienes y

servicios, de los cuales solo disfruta una proposición relativamente pequeña de la

población. No es esta clase de pobreza “Relativa” la que se pretende captar con los

indicadores de N.B.I.; por el contrario, con las N.B.I. se quiere identificar la proporción de

personas que no pueden disfrutar de bienes y servicios”, “esenciales”, o “Indispensables”

para poder subsistir en este medio y en este tiempo.

Es en este Marco, en el que se deben evaluar los indicadores de N.B.I., y fue el Marco con

el cual se construyeron los indicadores en 1987. 25

Retornando nuevamente al tema de la Administración local frente a la pobreza en la ciudad,

podemos concluir lo siguiente:

a. La Administración Municipal de Cúcuta jamás ha tenido en cuenta los datos anteriores

para laborar un plan de desarrollo. Así lo demuestra el Plan de Desarrollo actual al no

enunciar los datos estadísticos que ha venido estableciendo el DANE al ente territorial.

b. La Administración Municipal de Cúcuta jamás ha adelantado un estudio serio con miras

a localizar efectivamente los focos de pobreza en la ciudad.

c. La Administración Municipal de Cúcuta a través de sus planes, programas y proyectos,

solo ha satisfecho los intereses personales y políticos de los “Políticos” de turno.

25 *Boletín No. 507 de Junio de 1975 DANE

77

d. Los datos suministrados por el DANE son cortos en información en el sentido de que

no nos indican geográficamente y mediante el sistema de Mapeo donde se encuentran

efectivamente los grandes focos de pobreza y de miseria en la ciudad. En este sentido

tenemos que los recursos que ordena la administración para cubrir esa deficiencia

social, solo obedece a criterios de interés político o personal.

78

3. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

Queda en el conocimiento de la pobreza su medición a través de las distintas metodologías

que se emplean en Colombia (N.B.I, L.P, M.F.P, I.C.V y el I.D.H), cuál es la metodología

que se viene aplicando, las limitaciones y ventajas que ofrece la metodología N.B.I. y en

general el tratamiento que le viene dando la Administración Municipal para combatir este

problema.

Se considera que la metodología aplicada actualmente no es la recomendable para la

combatir la pobreza (N.B.I.); pues esta posee limitaciones graves como la alimentación,

salud, vestido, y calzado. Otra limitante del método hace referencia a la medición de la

pobreza rural, como es la dificultad de obtener la información en aquellas zonas dispersas o

selváticas en especial la población indígena, y la no aceptación de soluciones naturales a los

N.B.I. (como es el caso del suministro de agua). En consecuencia, a nuestro modo de ver,

se debe aplicar el método integrado de medición de pobreza (M.P.I.), pues este es una

asociación del método línea de pobreza (L.P.) y el Método Necesidades Básicas

Insatisfecha (N.B.I.). Este método integrado es positivo en el sentido de que la

identificación de la población pobre se realiza con mayor exactitud, al integrar los llamados

componentes inerciales de la pobreza capturados mediante los N.B.I., con los ocasionales

que detecta la pobreza (L.P.). Esta sería la metodología recomendada.

79

Respecto al manejo o gestión para combatir la pobreza, se sugiere que los candidatos a las

Alcaldía al momento de elaborar sus programas de gobierno deben elaborarlos

estadísticamente en aspectos de necesidades básicas insatisfechas; en igual forma el Plan

de Desarrollo Económico y Social Local. El problema radica en que la pobreza no se

erradicaría si los gobernantes no asumen responsabilidades en sus programas de gobierno

bajo estadísticas que los obliguen a cumplir objetivos y metas cuantificadas y cualificadas.

Parece que el temor de estos es que les sobrevenga una revocatoria del mandato.

En igual forma los concejales deben comprometerse estadísticamente con sus

planteamientos de coadministración. Al igual que los Alcaldes, debe existir para aquellos

una normatividad que los obligue a tomar estadísticas aportadas por el Departamento de

Administración Nacional de Estadística (DANE) en términos de pobreza, sólo así se podrá

democratizar al país y a la Región.

Como algo complementario a esta recomendación, se debe diseñar e implementar un

programa sistematizado tanto en el Departamento Administrativo Municipal de Planeación

como en el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE) – Cúcuta, con el

fin de que se adopte el Método Integrado de Medición de la pobreza (M.I.P). Los datos que

arroje este trabajo debe ser de obligatoria adopción del Municipio al momento de

elaborarse el Plan de Desarrollo Económico y Social Local, y obviamente deben ser

adoptados por los aspirantes a la Alcaldía en su plan de gobierno y también deben ser

adoptados por los Concejales en sus planteamientos de coadministración.

80

Un aspecto muy importante que deben contener estos planteamientos para combatir la

pobreza es la PARTICIPACIÓN. En este sentido la participación ciudadana y social debe

trascender la instrumentalización de los beneficios ligados al ciclo del proyecto donde, a

veces, se agotan las propuestas participativas. Es necesario, en cambio, fortalecer el

Desarrollo político de los ciudadanos y sus organizaciones como parte de la

institucionalidad democrática para potenciar la expansión de la sociedad civil (incluyendo a

los grupos vulnerables) y su capacidad de negociar y exponer sus intereses. En esta

perspectiva se estima que la superación de la pobreza está directamente asociada con la

construcción de una ciudadanía plena ( es decir, económica, política, y social). Este

proceso está íntimamente relacionado con el fortalecimiento de la participación ciudadana

para impulsar procesos de construcción de la sociedad civil que no se agoten en la

protección de grupos vulnerables, sin que permitan que estos, al igual que el conjunto de

los ciudadanos, se articulen, influyan, negocien y se apropien del contenido de las políticas

públicas.

En esta relación, las comunidades y el mismo Estado, podrán conocerse mutuamente

logrando importantes aprendizajes para ambos.

• Las comunidades conocerán los intrincados mecanismos de lo público pudiendo

orientar sus demandas y aprovechar las ofertas existentes; conocer y exigir el

cumplimiento de sus derechos y de las instituciones que consagran la normatividad con

ese fin. Ese proceso, no solo significa un real empoderamiento para las comunidades

que otra vez podrán reconocerse como actores sociales, sino un fortalecimiento para

81

toda la institucionalidad democrática que lograría encarnarse nuevamente en sus

ciudadanos.

• La democratización de la gestión pública permite la adecuación de la oferta

institucional a las verdaderas demandas de los necesitados (la población objetivo de las

políticas sociales) posibilitando también racionalizar recursos y lograr una mayor

eficiencia en la intervención del Estado.

• De esta manera, parte de la solución del problema de la pobreza pasa por fortalecer a

los ciudadanos, comunidades, movimientos sociales, organizaciones y demás sujetos

colectivos, en sus capacidades para la identificación, gestión y resolución de problemas,

así como en sus competencias para interlocutar con el Estado y el resto de la sociedad.

De acuerdo con lo señalado inicialmente, la participación no es un aspecto contingente o

añadido a la estrategia de superación de la pobreza, sino parte inherente a su proyecto

mismo. Así la participación, además de eregirse en un medio de control social sobre la

inversión pública (constituyente en si misma en su importante ejercicio de democracia

directa y de reconocimiento del derecho de los ciudadanos a controlar la inversión que se

hace de sus recursos); es una estrategia asociada al fortalecimiento de las capacidades de

los individuos y comunidades para que logren sus relaciones exitosas (en principio con la

ayuda del Estado) tendiente tanto a suplir sus necesidades, como hacerse cargo de sus

propios proyectos de vida, lo que les permitirá convertirse en ciudadanos plenos.

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Otro aspecto que se debe tener en cuenta es el crecimiento demográfico del Municipio. El

crecimiento poblacional de la ciudad ha aumentado en proporciones desmesuradas sobre

todo en la población mas vulnerable. Ante este fenómeno y dadas las condiciones

económicas del País, este crecimiento se debe tratar de disminuir. Ante tal hecho la

Administración local debe firmar un convenio interadministrativo con el Instituto

Colombiano de Bienestar Familiar. El convenio tendrá como fin exclusivo divulgar y/o

promocionar el control de la natalidad. Aunque este mecanismo no es la panacea para la

solución del problema, si se constituye en un elemento que podría contribuir a solucionar el

crecimiento de la pobreza en la población vulnerable de la ciudad.

Finalmente se señala que el verdadero desarrollo es aquel que implica superar la pobreza.

También creo que cualquier modelo de desarrollo que pretenda superar la pobreza, será el

idóneo si genera espacios sociales y políticos para que individuos y grupos puedan ejercer y

desarrollar plenamente sus capacidad que, en definitiva, se constituirán en capital social.

Las acciones de discriminación positiva que tome el Estado en la búsqueda de este objetivo,

partiendo del relativo consenso existente sobre el papel altamente distributivo que tiene el

gasto social, debe tener en cuenta de manera fundamental los procesos que se generan

como correlato de la inversión.

Estos procesos hacen énfasis en el respeto a la autonomía local en su definición de sus

prioridades en la pobreza, buscando que los recursos sean complementarios a los planes de

desarrollo Municipal, donde se esperan deban ser identificadas las características de la

pobreza.

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De esta manera se debe poner el desarrollo del Capitulo Social como el centro de

preocupación al reconocerse que la sociedad colombiana no se puede dar el lujo de

desaprovechar las capacidades de casi una cuarta parte de su población que vive al borde de

la subsistencia, sin poder desarrollar sus potencialidades. Estas potencialidades de los

ciudadanos están íntimamente ligados al desarrollo Municipal pues la construcción de un

capital social (en el sentido de capacidades individuales y familiares que redunden en una

organización que se teja entre muchos para generar un patrimonio colectivo) está también

en la base del desarrollo institucional.

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BIBLIOGRAFIA

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ANEXOS