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LA POLíTICA EuROPEA CONTRA LA PObREzA Y LA ExCLuSIÓN SOCIAL: AvANCES Y RETOS

Se conmemora este año el trigésimo aniversario de la adhesión de España a la Comunidad Europea. Treinta años en los que son muchos los cambios económicos y políticos acaecidos en el seno de la Unión, así como también en el modelo social europeo, uno de sus principales baluartes.

Las políticas sociales de ámbito europeo que dan sustento al modelo social (en el que se en-cuadran las políticas educativas, de protección social o de empleo, entre otras) están dirigidas a garantizar una sociedad europea más inclusiva e igualitaria y, por ende, a combatir la pobreza y la exclusión. Con todo, el objetivo del artículo es ha-cer un balance de la política europea específica de lucha contra la pobreza y la exclusión social en el transcurso de estos treinta años.

Para ello, se destacarán los avances realizados, en especial en el marco de la Estrategia de Lisboa y más recientemente en la Estrategia Europa 2020 como, entre otros: creación de indicadores y es-tadísticas que permiten la cuantificación de las situaciones de pobreza y su comparación; el esta-blecimiento de objetivos específicos al respecto; así como de métodos de coordinación que mejo-ran la gobernanza de las políticas de los distintos Estados miembros. El artículo tratará también de identificar los retos aún pendientes a tenor de las dificultades derivadas de las heterogeneidad con la que se manifiesta la pobreza y la exclusión so-cial en los distintos países así como de la limitada capacidad de actuación de la Unión Europea en este terreno, dado que recae principalmente en el ámbito competencial de los Estados miembros1.

1 Para un análisis más detallado de las políticas de lu-cha contra la pobreza y la exclusión social en la UE, véase CES, Memoria sobre la situación socioeconómica y laboral, varios años (2010 a 2014); CES, “Pobreza, desigualdad y cri-sis económica”, Cauces, 17, verano 2011; Funcas, Panorama Social 20, 2015.

Los primeros pasos en la política europea contra la pobreza y la exclusión socialCuando España entró a formar parte de la Comu-nidad Europea en el año 1986 apenas se habían dado los primeros pasos para poner en marcha la dimensión social de la región, iniciados a comien-zos de los años setenta. Hasta ese momento, y desde la firma de los Tratados de Roma de 1957, la política social era residual, en tanto que se consi-deraba que la integración económica favorecería un crecimiento económico que, en última instan-cia, repercutiría en un avance social.

Hubo que esperar a la Cumbre de París de 1972 para que, por primera vez, se decidiera impulsar la dimensión social poniéndose el acento en que la expansión económica no debía de ser un fin en sí mismo, sino que debía ir acompañada de me-joras sociales2. Impulso que se materializó con la aprobación del Proceso Europeo de Acción Social en 1974 con el que se pusieron en marcha varios programas dirigidos a avanzar en el conocimiento de las situaciones de pobreza, sus causas y medi-ción, así como establecer intercambio de buenas prácticas3. Estos programas estuvieron en marcha

2 Véase al respecto: Marlier et al. “The EU and social in-clusion. Facing the challenges, Bristol, Policy Press”, 2007 y Vanhercke, B. “Social policy at the EU level: from the Anti-Poverty Programmes to Europe 2020”, 2012.

3 El Programa I se desarrolló entre 1975 y 1981. Este fue sucedido, aunque con un cierto lapso temporal, por el Pro-grama II, que se desarrolló entre 1985 y 1988. El Programa II fue sucedido por el Programa III, que se desarrolló entre 1989 y1994. Para más información, véase: Marlier et al. “The EU and social inclusion. Facing the challenges, Bristol, Policy

32] CAuCES 32

hasta 1994 y en ellos se consensuó una definición de pobreza de carácter multidimensional, esto es, consecuencia de una combinación de factores y no solo de carencia material, así como una pers-pectiva de pobreza relativa, es decir, entendida como carencias evaluables respecto a la población de un mismo territorio.

Con todo, el nacimiento de la política euro-pea contra la pobreza y la exclusión proviene de la Estrategia de Lisboa iniciada en el año 2000 que, por primera vez, estableció como objetivo al respecto “tener un efecto decisivo en la erra-dicación de la pobreza para 2010”. En el marco de este objetivo global, las prioridades de actuación concretas en el ámbito social se recogieron en la Agenda Europea de Política Social 2000-2005 (Comisión Europea, 2000), aprobada en la cum-bre de Niza del año 2000 (recuadro 1).

Con el propósito de lograr el desarrollo de los objetivos comunes establecidos a escala euro-pea, la Estrategia de Lisboa puso en marcha el Método Abierto de Coordinación (MAC), inspi-rado en la Estrategia Europea de Empleo inicia-da en 1997, que consistía en un mecanismo de coordinación, dirección estratégica, y evaluación

Press”, 2007 y Vanhercke, B. “Social policy at the EU level: from the Anti-Poverty Programmes to Europe 2020”, 2012.

de las políticas sociales de los Estados miem-bros. En él, la función de la Comisión es mera-mente de supervisión, recayendo la competen-cia en política social en exclusiva en los Estados miembros4. Para ello, estos se encargarían de redactar los informes estratégicos nacionales (Planes Nacionales de Inclusión), sobre las po-líticas emprendidas para alcanzar los objetivos

4 Hay que recordar a este respecto la mención expre-sa en el Tratado de Niza de excluir toda armonización de las disposiciones legales y reglamentarias de los Estados miembros en materia social.

RECUADRO 1 AgENdA SOCIAL EuROPEA: ObJETIvOS Y ACCIONES

— Promover una consulta de todos los agentes pertinentes sobre la mejor manera y los mejores medios de promover la integración de las personas excluidas del mercado de trabajo.

— Desarrollar nuevas medidas, incluido el ámbito de la educación y la formación, para apoyar los esfuerzos de los Estados miembros.

— Evaluar el impacto del FSE, incluida la iniciativa comunitaria EQUAL, en la promoción de la inclusión social.

— Promover más y mejores oportunidades de trabajo para grupos vulnerables, incluidas las personas con discapacidad, los grupos étnicos y los nuevos migrantes, mediante el fortalecimiento de las directrices de empleo.

— Publicar un informe anual sobre la política de inclusión.Fuente: Comisión Europea, Agenda de política social, COM (2000) 379.

El nacimiento de la política europea contra la pobreza y la exclusión proviene de la Estrategia de Lisboa iniciada en el año 2000 que, por primera vez, estableció como objetivo al respecto “tener un efecto decisivo en la erradicación de la pobreza para 2010”.

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acordados, así como una evaluación de los pro-gresos registrados.

La cumbre de Niza aprobó asimismo la crea-ción del Comité de Protección Social (CPS), un organismo de carácter consultivo destinado a fo-mentar la cooperación en materia de protección social entre los Estados miembros y que ha veni-do desempeñando un papel fundamental en el proceso de evaluación de los Planes Nacionales de Inclusión Social, así como en la propuesta de mejoras y avances en las políticas sociales y de inclusión social y en la mejora de los indicadores europeos en esta materia.

Como colofón para poner en marcha todo el entramado de política de lucha contra la pobreza y exclusión, se establecieron, además, un conjunto de indicadores comunes que hicieran posible el seguimiento de los progresos registrados en el lo-gro de los objetivos comunes, que fueron acorda-dos en la Cumbre de Laeken en 2001. En paralelo, se desarrollaron fuentes estadísticas que permi-tieran análisis comparados a escala europea5.

5 El Panel de Hogares de la Unión Europea (PHOGUE) constituyó el primer instrumento estadístico para el se-guimiento de la cohesión social, el estudio de las necesi-dades de la población y el estudio del impacto de las polí-ticas sociales y económicas en los hogares y las personas, habiendo estado vigente durante el período 1994-2001. Posteriormente, y en línea con las recomendaciones de Eu-

Con estos pasos se sentaron las bases para el pleno funcionamiento de la política social, dentro de los márgenes establecidos por la legislación europea. Bases que se trataron de impulsar con nuevas orientaciones políticas en 2008 con la puesta en marcha por parte de la Comisión de la Recomendación de Inclusión Activa (recuadro 2).

Con el propósito de reafirmar y reforzar el com-promiso político de la Unión Europea de erradicar la pobreza, también en 2008 la Comisión Europea decidió declarar 2010 el Año Europeo de Lucha contra la Pobreza y la Exclusión Social. Se esperaba, en última instancia, incrementar la sensibilización hacia la pobreza y la exclusión social, más aún ante los efectos que pudiera tener la crisis económica y financiera iniciada en 2008 sobre los colectivos social y económicamente más vulnerables.

El impulso de la Estrategia Europa 2020El foco de atención sobre la pobreza en 2010 puso de manifiesto, paradójicamente, la incapacidad de la Unión Europea para reducirla de manera decisi-

rostat, el PHOGUE fue sustituido por la Income, Social In-clusion and Living Conditions (EU-SILC), que aporta datos desde 2004, constituyendo la fuente de referencia sobre estadísticas comparativas de la distribución de ingresos y la exclusión social en el ámbito europeo.

RECUADRO 2 PILARES SObRE LOS quE dESCANSA

LA RECOMENdACIÓN dE INCLuSIÓN ACTIvA

1) Rentas suficientes y adecuadas. Los Estados miembros deberían reconocer y aplicar el derecho de los individuos a los recursos y la ayuda social suficientes como parte de un dispositivo global y coherente para combatir la exclusión social.

2) Mercados de trabajo inclusivos. Los Estados miembros deberían prestar ayuda a las personas aptas para el trabajo para que consigan un primer trabajo o un nuevo empleo acorde a su capacidad, y para que los conserven.

3) Acceso a unos servicios de calidad. Los Estados miembros deberían garantizar que las personas que lo precisen reciban un apoyo social adecuado, al objeto de promover la inclusión social y económica.

Fuente: Recomendación de la Comisión 2008/867/CE, de 3 de octubre de 2008, sobre la inclusión activa de las personas excluidas del mercado laboral.

34] CAuCES 32

va, objetivo que se había marcado para ese mismo año. Aun tratándose este de un objetivo ambicio-so, lo cierto es que, a pesar del fuerte crecimiento económico experimentado por Europa hasta el co-mienzo de la crisis, los niveles de pobreza seguían siendo elevados, habiéndose mantenido constan-tes durante dos décadas. Esta situación coincidió con el fin de la Estrategia de Lisboa y la puesta en marcha de una nueva estrategia para los próxi-mos diez años, lo que generó la demanda por par-te de algunas organizaciones sociales europeas de un refortalecimiento de la Europa social.

Encuadrada en ese contexto, la Estrategia Eu-ropa 2020 nació con el propósito de marcar un nuevo principio de la UE, consistente en lograr que Europa creciera no solo de forma inteligente y sostenible, sino además, integradora. Para ello, incidió de manera especial en la necesidad de reducir de la pobreza, estableciendo, por primera vez, un objetivo cuantitativo al respecto: reduc-ción de 20 millones de personas en situación de pobreza para el año 2020.

Al mismo tiempo, y como marco de actuación para la cohesión social y territorial, la Comisión aprobó, como una de sus siete iniciativas emble-máticas, la Plataforma Europea contra la Pobreza y la Exclusión Social. En ella se exponían las me-didas dirigidas a conseguir el objetivo de pobreza

en cinco ámbitos de actuación (recuadro 3). La Plataforma Europea contra la Pobreza y la Exclu-sión Social establecía además estrechas cone-xiones con otras iniciativas emblemáticas, como la de “Juventud en movimiento” o la “Agenda de nuevas cualificaciones y empleos”, así como con la Estrategia Europea para la Igualdad entre hombres y mujeres (2010-2015) y la Estrategia Europea sobre Discapacidad 2010-2020.

La apuesta de la Unión Europea por reducir la pobreza y la exclusión social y, en especial, el haber fijado un objetivo específico al respecto, requirieron definir de manera más precisa dicho objetivo a fin de poder evaluar su cumplimiento. Para ello, se elaboró un nuevo indicador (AROPE) con el que se pretendía reflejar la complejidad y multiplicidad de los factores de la pobreza y la exclusión social, tal y como ya se había reconoci-do en los años noventa, recurriéndose a tres indi-cadores auxiliares: 1) la tasa de riesgo de pobreza monetaria; 2) el porcentaje de personas que vi-ven en hogares con intensidad de trabajo muy baja; y 3) el índice de privación material6.

Todas estas iniciativas comunitarias en ma-teria de inclusión e igualdad social aparecieron como avances importantes, si bien sus efectos se vieron superados por el deterioro de la coyuntura económica y de los mercados de trabajo a partir del año 2008. Al mismo tiempo, las políticas so-ciales y de igualdad se vieron limitadas por la po-lítica de estabilidad presupuestaria y financiera planteada desde el ámbito comunitario.

No puede obviarse, por otro lado, que el ob-jetivo de reducción de la pobreza no contó con el compromiso suficiente de los Estados miembros, cuyos objetivos nacionales con relación al objeti-vo específico fijado por la Estrategia Europa 2020 en materia de pobreza y exclusión, presentados en los Programas Nacionales de Reformas, no da-ban muestra de un fuerte respaldo al respecto. Así lo señaló la propia Comisión que valoró los obje-

6 Para más detalle sobre el indicador AROPE, véase Me-moria CES sobre la situación socioeconómica y laboral, 2011 (capítulo III).

El foco de atención sobre la pobreza en 2010 puso de manifiesto, paradójicamente, la incapacidad de la Unión Europea para reducirla de manera decisiva, objetivo que se había marcado para ese mismo año.

gRáfICO 1 PObLACIÓN EN RIESgO dE PObREzA: ObJETIvOS

dE LA ESTRATEgIA EuROPA 2020 Y CuMPLIMIENTO SEgúN

ObJETIvOS fIJAdOS POR LOS ESTAdOS MIEMbROS

(En millones)

RECUADRO 3 LA LuCHA CONTRA LA PObREzA Y LA ExCLuSIÓN

EN LA ESTRATEgIA EuROPA 2020

estrateGia euroPa 2020

— La inclusión social y la lucha contra la pobreza fueron incorporadas a las directrices de empleo (Directriz núm. 10).

— Se estableció por primera vez un objetivo europeo cuantificado, consistente en reducir al menos en 20 millones el número de personas en situación o riesgo de pobreza y exclusión social.

Plataforma euroPea contra la Pobreza y la exclusión social

En ella se exponían las medidas dirigidas a conseguir el objetivo de pobreza en cinco ámbitos de actuación, a saber:

— Emprender acciones en el conjunto de las políticas, adoptando un criterio transversal que vaya más allá del ámbito concreto de las políticas de inclusión y protección social.

— Hacer un uso más frecuente y eficaz de los fondos de la UE en apoyo a la inclusión social: — Promover la innovación social, para aumentar la eficiencia de las políticas. — Trabajar en colaboración con otros actores implicados y aprovechar el potencial de la economía

social. — Mejorar la coordinación de las políticas entre los Estados miembros.

Comisión Europea, EUROPA 2020 Una estrategia para un crecimiento inteligente, sostenible e integrador, COM(2010) 2020 final. La Plataforma Europea contra la Pobreza y la Exclusión social: Un marco europeo para la cohesión social y territorial, COM (2010) 758 final. Para más detalle, véase: CES, Memoria 2010 (Capítulo III, Epígrafe 7).

120.000

100.000

80.000

60.000

40.000

20.000

0

2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020

UE-27 123,89 122,68 119,28 115,69 113,77 116,30 119,56

Objetivo Europa 2020 96.309

Objetivo Europa 2020 según objetivos PNR

104,30

Fuente: elaboración propia a partir de la Encuesta de Condiciones de Vida y de PNRs 2011.

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36] CAuCES 32

tivos nacionales presentados como insuficientes puesto que podrían suponer, en el mejor de los ca-sos, un descenso de 12 millones de personas, lejos del objetivo propuesto de reducción de la pobreza en 20 millones de personas en 20207 (gráfico 1).

Estas son las razones por las que la Comisión presentó, tras varios meses de trabajo, el Paquete de Inversión Social para el Crecimiento y la Cohe-sión a comienzos de 2013,8 en el que instaba a los Estados miembros a que dieran mayor prioridad la inversión social y a modernizar sus Estados de bienestar. Para ello, proponía tres tipos de actua-ciones: 1) tratar de simplificar las políticas socia-les y mejorar su orientación; 2) garantizar que los sistemas de protección social respondan a las ne-cesidades de las personas en los momentos críti-cos a lo largo de su vida; y 3) mejorar las estrate-gias de inclusión activa mediante la inversión en políticas de educación, prevención del abandono escolar, ayudas para vivienda y asistencia sanita-ria accesibles, entre otras9.

7 Informe de Evolución de la Estrategia Europa 2020. Anexo al Estudio Prospectivo Anual sobre Crecimiento 2012. COM (2011) 815 final. Anexo I, 23 de noviembre de 2011.

8 Comisión Europea, Towards Social Investment for Growth and Cohesion- including implementing the Euro-pean Social Fund 2014-2020, COM (2013) 83 final.

9 Este paquete constituye el tercero aprobado por la Co-

Las políticas emprendidas en el ámbito de la inversión social entrarían, a partir de ese mo-mento, a formar parte del Semestre Europeo. Los Estados miembros deberían incluir los progre-sos realizados en materia de inversión social, así como la aplicación de las estrategias de inclu-sión activa en los Programas Nacionales de Re-forma y la Comisión, por su parte, incluirá reco-mendaciones específicas al respecto a cada país.

El paquete estaba compuesto también por una recomendación de la Comisión: “Invertir en la infancia: romper el ciclo de desventajas” destinada a combatir la pobreza infantil, en el que se inclu-ye un marco político integrado para el desarrollo de políticas nacionales de lucha contra la pobreza infantil (recuadro 4)10. Con esta recomendación, la Comisión reconocía el fuerte impacto de la crisis en la calidad de vida de la población infantil, cuyas tasas de pobreza han aumentado en muchos de los Estados miembros, llegando a superar el pro-medio de la población adulta.

El paquete de inversión social también iba acompañado por un conjunto de documentos de trabajo de los que destaca, en el ámbito de la inclusión social de las personas socialmente más vulnerables, el referido a las personas sin hogar en la Unión Europea. En él se describe la situación de las personas que viven en esas cir-cunstancias y se proponen estrategias integra-das para favorecer su acceso a una vivienda y a su integración social, las cuales están basadas en la prevención, en el desarrollo de proyectos dirigidos a apoyar a las personas que viven en estas circunstancias para que puedan acceder a

misión en el último año. El primero, el Paquete de empleo, aprobado en abril de 2012 y cuyo propósito fue priorizar las acciones a emprender para lograr los objetivos de em-pleo de la Estrategia de Empleo Europa 2020. El segundo paquete de medidas, el Paquete de empleo juvenil, estaba dirigido a combatir el desempleo juvenil, una de las princi-pales preocupaciones de la UE, y en la que se incluyó una propuesta sobre garantías juveniles. Para más informa-ción, véase apartado capítulo II de la presente edición de la Memoria.

10 Para más detalle sobre la política europea contra la pobreza infantil, véase Funcas, op. cit.

La Comisión reconoce el fuerte impacto de la crisis en la calidad de vida de la población infantil, cuyas tasas de pobreza han aumentado en muchos de los Estados miembros, llegando a superar el promedio de la población adulta.

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una vivienda de manera autónoma, así como a revisar las normativas y prácticas de desahucios.

El paquete de inversión social se financia principalmente mediante el Fondo Social Eu-ropeo (FSE) de acuerdo a su presupuesto 2014-2020, con un presupuesto de 84.000 millones de euros. Como mecanismo de financiación adicio-nal se cuenta con el Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER) y el Fondo Europeo de Ayuda a los más necesitados (FEAD) que la Comisión creó con el fin de garantizar los medios de subsisten-cia básicos a las personas con menores recursos.

Comisión Juncker: nuevos intentos por reforzar la inversión socialLa Comisión Europea resultante de las últimas elecciones de mayo de 2014 parece haber adop-tado de manera más decidida un proceso de con-vergencia completo y sostenible, en el que el im-pulso del empleo y la cohesión social constituyen elementos centrales, tal y como se pone de ma-nifiesto en el “Informe de los cinco presidentes”11. A diferencia de periodos anteriores, la Comisión reconoce más que nunca la importancia de la di-mensión social para el crecimiento sostenido en el

11 Véase J. C. Juncker, Realizar la Unión Económica y Mo-netaria Europea, 2015.

largo plazo, en línea con otros organismos inter-nacionales, como la OIT o la OCDE12. De hecho, los efectos acumulativos del aumento del desempleo, la exclusión social y la desigualdad se ven como un lastre para la generación de una senda de creci-miento sostenida en el tiempo que permita supe-rar de manera exitosa la crisis económica y finan-ciera más reciente. Para ello, y en aras de impulsar la convergencia no solo económica, sino también social, para finales de 2025, tal y como establece la hoja de ruta establecida al respecto13, la Comisión está actuando desde distintos ámbitos.

Desde el punto de vista de las políticas, la Co-misión propone actuar en varios frentes, entre los que destacan, en primer lugar, reincorporar la flexiseguridad en la agenda política a fin de combinar flexibilidad laboral con sistemas de protección social y de derechos de los trabajado-res. De esta manera, además, se pretende com-batir la dualidad surgida en muchas ocasiones por reformas laborales que han ido dirigidas a fomentar la flexibilidad en los márgenes de los

12 OCDE, Growing Unequal, 2008, Divided We Stand, 2011, Trends in Income Inequality and its Impact on Economic Growth, 2014; Atkinson, Inequality, What can be done?, 2015; FMI, Causes and Consequences of Income Inequality: A Global Perspective, 2015.

13 J. C. Juncker, Realizar la Unión…, op. cit.

RECUADRO 4 INvERTIR EN LA INfANCIA: PILARES ESTRATégICOS

PARA EL dESARROLLO dE POLíTICAS

— Acceso a recursos adecuados: apoyando el acceso al trabajo a los padres y madres, y garantizando un nivel de vida adecuado a los niños mediante ayudas económicas, desgravación de impuestos y ayudas a la vivienda.

— Acceso a servicios de calidad: promoviendo la atención desde la primera infancia, garantizando la igualdad de oportunidades en el sistema educativo, el acceso en condiciones a los sistemas de salud, a una vivienda y un entorno adecuado, y mejorando los sistemas de protección de la infancia.

— Derecho de los niños a participar: mediante el apoyo a la participación de niños en la vida cultural, deportiva y el derecho al juego, y estableciendo mecanismos de participación en las decisiones que afectan a sus vidas.

Fuente: Comisión Europea, Invertir en la infancia: romper el ciclo de desventajas, COM (2013) 778 final.

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mercados laborales. También la Comisión propo-ne poner en marcha políticas fiscales y de gasto que fomenten la creación de empleo y aumenten la renta disponible de los hogares14.

A este respecto, cabe mencionar la puesta en marcha por la Comisión de un debate europeo sobre rentas mínimas dirigidas a garantizar una mayor armonización y eficacia de este tipo de me-didas a nivel europeo, entendiendo que la mejora de las rentas mínimas puede ampliar la eficacia de las políticas sociales y, en última instancia, lograr el objetivo de la Estrategia Europa 2020 de redu-cir los niveles de pobreza. Para ello se ha creado una plataforma específica sobre rentas mínimas, cuyo propósito es generar una metodología co-mún que permita establecer criterios de rentas comparables en todos los Estados miembros con el fin último de mejorar el conocimiento sobre la adecuación y eficacia de estas políticas de rentas mínimas en los Estados miembros15.

Estas orientaciones políticas van acompaña-das, a su vez, de herramientas dirigidas a favore-cer su aplicación y seguimiento en los Estados miembros. Para ello se propone otorgar un ma-yor peso a los ámbitos sociales y de empleo en el Semestre Europeo, prestando especial atención a su encaje en los programas de ajuste macro-económico, como se ha hecho en el informe de impacto social con el programa de estabilidad para Grecia16. Es decir, se trata de analizar las políticas sociales y económicas, no de forma aislada, sino interrelacionadas, adoptando así un enfoque más holístico respecto a periodos anteriores17.

14 European Commission, The social dimension of Eco-nomic and Monetary Union. Towards convergence and re-silience. European Political Strategy Centre. Issue 5/2015, 18 June.

15 Para más información, véase la página web de Euro-pean Minimum Income Network: https://emin-eu.net/what-is-emin/

16 European Commission, Assessment of the Social Im-pact of the new Stability Support Programme for Greece, SWD (2015) 162 final.

17 European Commission, The social dimension of Eco-

Asimismo, el Informe sobre el Mecanismo de Alerta (IMA) de 2016 incorpora al cuadro de indicadores principales tres nuevos referidos al empleo, hasta ahora recogidos entre los indica-dores auxiliares; a saber: la tasa de actividad, la tasa de desempleo juvenil y la tasa de desempleo de larga duración. Con ello, la Comisión pretende reforzar su análisis de los desequilibrios macro-económicos y, en especial, de las consecuencias sociales de la crisis y de su posible impacto nega-tivo en el crecimiento.

Balance de conjunto de las políticas europeas de lucha contra la pobreza y la exclusiónavances: a modo de recapitulaciónTodas las iniciativas comunitarias en materia de inclusión e igualdad social descritas constituyen avances importantes y que a modo sintético se pueden resumir y clasificar en los siguientes:

Agenda política— La lucha contra la pobreza ha ido ganando peso

y visibilidad en la agenda política europea.— Se constata una creciente preocupación por

los efectos de la pobreza y la exclusión en el crecimiento económico y por tratar de inte-grar el ámbito económico y social.

— La preocupación por las situaciones de pobre-za se ha focalizado hacia colectivos concre-tos como la población infantil, a tenor de las importantes repercusiones a largo plazo que supone vivir en situaciones de pobreza desde las edades más tempranas.

Objetivos— Los objetivos han ido ganando en especifici-

dad y concreción (se ha pasado de “erradicar la pobreza” de la Estrategia de Lisboa a “redu-cir en 20 millones las personas en situación de pobreza” en la Estrategia Europa 2020).

nomic and Monetary Union. Towards convergence and resil-ience op. cit; European Commission, A revamped European Semester, June 2015.

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Indicadores— Se ha logrado un enfoque multidimensional

del problema. Los estudios e informes y el in-tercambio de ideas y experiencias internacio-nales han permitido un mejor conocimiento de la pobreza en general, habiéndose am-pliado el foco desde los aspectos de carácter monetario a otros factores que afectan direc-tamente a la calidad de vida de las personas (educación, sanidad y participación social, en-tre otros).

— Los avances han sido posibles, en gran medi-da, gracias al desarrollo de un elenco de indi-cadores cada vez más sofisticados y comple-tos, en consonancia con el desarrollo teórico del problema.

— Se cuenta con fuentes estadísticas europeas potentes para poder realizar estudios y análi-sis comparativos de la región (Social and Inco-me Living Conditions Survey).

Orientaciones políticas— Son muchas las propuestas y orientaciones

políticas propuestas por la Comisión a los Es-tados miembros a fin de lograr un crecimien-to inclusivo (Recomendación Inclusión Activa, Plataforma europea contra la Pobreza, Plan de Inversión social, entre otras).

Gobernanza— Asimismo, se han desarrollado y asentado

mecanismos de cooperación y gobernanza (MAC o mayor refuerzo del ámbito social en el Semestre Europeo) que, a día de hoy, han sido incorporados por todos los Estados miembros.

retos pendientes Con todo, la pobreza ha alcanzado niveles preocu-pantes en la Unión Europea, por lo que los avances realizados en este terreno han sido insuficientes. Es cierto que el margen de actuación del que se ha dotado a la Unión Europea en el ámbito de la lucha contra la pobreza es limitado, encuadrado en el marco de las políticas soft o blandas, y que se limita a solicitar a los Estados miembros, en quie-

nes recae la competencia exclusiva de desarrollar las políticas sociales, la elaboración de planes de reforma nacionales, cuyo grado de aplicación y ajuste a los objetivos comunitarios dependerá de esos mismos Estados miembros.

Aun así, dentro de los márgenes competen-ciales de la UE, sus políticas contra la pobreza y exclusión se han visto condicionadas por la con-fluencia de un conjunto de factores18:

Respecto a los objetivos— Los objetivos planteados en la Estrategia Eu-

ropa 2020 han sido casi retóricos, dados los efectos que la inestabilidad económica ha producido en términos de pobreza y exclu-sión social.

— Se ha carecido de unas referencias objetivas claras para evaluar los resultados de las po-líticas y para establecer recomendaciones alcanzables. Así, el objetivo de reducción de la pobreza en 20 millones de personas para el año 2020, seguía siendo general y ambi-guo. Se trataba de un objetivo a alcanzar en-tre todos los Estados miembros con carácter general, independientemente del nivel de pobreza de cada uno. El objetivo de pobreza debiera haberse ajustado más a las caracte-rísticas de la pobreza en cada país, teniendo en cuenta que las realidades nacionales son muy diversas.

18 Para más detalle, véase, entre otros, European Social Observatory, Putting the fight against poverty and social exclusion at the heart of the EU agenda, OSE nº15, October, 2014.

La pobreza ha alcanzado niveles preocupantes en la UE, por lo que los avances realizados en este terreno han sido insuficientes.

40] CAuCES 32

— Asimismo, se trata a la población en situación de pobreza de manera conjunta, sin estable-cer prioridades por colectivos, sin centrar la atención en la población más vulnerable y que entraña mayores costes sociales a largo plazo. Se desaprovechó la oportunidad de incluir en el objetivo general criterios más específicos sobre la población infantil, por ejemplo, como el porcentaje que debería re-presentar la reducción de la pobreza infantil en el cómputo total.

Agenda y orientaciones políticas— Han estado encuadradas en las políticas de

empleo y estas han ido a remolque de las po-líticas económicas, lo que ha producido cierto retraso en su planificación y puesta en mar-cha, al tiempo que no siempre han ido acom-pañadas de una financiación a la altura de las circunstancias.

— Se ha carecido de una estrategia integrada en términos económicos y sociales. De hecho, se han adoptado medidas de consolidación fis-cal sin tener en cuenta sus efectos en el em-pleo y la cohesión social.

— La Comisión recientemente está tratando de poner un mayor énfasis en el ámbito social y en su interrelación con el crecimiento eco-

nómico. Si bien las propuestas suponen un avance respecto a periodos anteriores, ado-lecen aún de cierta ambigüedad en lo que a objetivos concretos se refiere y, lo que es más importante, sobre cómo se va a evaluar el pro-greso en el ámbito social respecto a la evolu-ción de la estabilidad económica y financiera.

Gobernanza— Los niveles de pobreza y exclusión social, ex-

perimentaron una evolución muy dispar en los distintos Estados miembros, sin que la Es-trategia Europa 2020 contase con mecanis-mos de gobernanza adecuados para afrontar una situación como la que se presentaba. La competencia de la Unión Europea, a través del MAC, está restringida exclusivamente a tomar medidas que garanticen la coordinación de las políticas de los Estados miembros. No pueden ser directivas, reglamentos o decisiones, es de-cir, los actos de la UE en este ámbito no son ju-rídicamente vinculantes. La iniciativa de reduc-ción de la pobreza en 20 millones de personas para el año 2020, importante y respaldada por gran parte de las organizaciones sociales de lucha contra la pobreza fue, sin embargo, es-casamente respaldada por los Estados miem-bros, como se ha visto anteriormente.

Las bases para el desarrollo de las políticas contra la pobreza y la exclusión social están fijadas, pero queda camino por recorrer. El Pilar Europeo se presenta como un nuevo marco de referencia para evaluar los resultados de los Estados miembros en el ámbito social y del empleo con el fin de lograr reforzar la convergencia en la zona euro. El avance en el ámbito social se plantea no solo como una necesidad política sino también económica para profundizar en la Unión Económica y Monetaria.

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Indicadores, evaluación y seguimiento— En el marco del IMA, no se han incorporado

indicadores referidos a la situación social y de las condiciones de vida de la población (como la tasa de pobreza o indicadores de desigual-dad, entre otros), a pesar de sus importantes implicaciones en términos de crecimiento económico sostenido.

— En relación con las fuentes estadísticas eu-ropeas que permiten el análisis de la pobre-za y la exclusión, conviene apuntar el retraso de los datos existentes, en torno a dos años, lo que dificulta análisis de evolución actuali-zados.

ConclusionesDel análisis se desprende que las políticas es-pecíficas de lucha contra la pobreza y la exclu-sión social han ido ganando peso en la Unión Europea a lo largo de los últimos treinta años. Se ha tratado de un proceso largo en el que se han realizado logros importantes en el terreno del análisis, el conocimiento y el enfoque del problema. Con todo, los mecanismos de actua-ción de la UE en el ámbito social son limitados,

en especial en comparación con otros ámbitos, más concretamente, el económico.

Las bases para el desarrollo de las políticas contra la pobreza y la exclusión social están fija-das, pero queda camino por recorrer. En este sen-tido, habrá que estar atentos a cómo se desarrolla el proceso de consulta sobre el Pilar Europeo de los Derechos Sociales19 iniciado en marzo de 2016 y que finalizará a finales de ese mismo año. Y es que el pilar europeo se presenta como un nuevo marco de referencia para evaluar los resultados de los Es-tados miembros en el ámbito social y del empleo con el fin de lograr reforzar la convergencia en la zona euro. El avance en el ámbito social se plantea no solo como una necesidad política sino también económica para profundizar en la Unión Econó-mica y Monetaria. Para ello, establece unos princi-pios sociales complementarios a los ya existentes en el ámbito social de la Unión Europea, algunos de los cuales están directamente relacionados con la lucha contra la pobreza y la exclusión (como el apartado referido a la protección social), así como también tomar en consideración las limitaciones legales al ámbito competencial de la Unión Euro-pea en algunos de dichos ámbitos.

19 European Comission, Launching a consultation on a European Pillar of Social Rights, COM (2016) 127 final, 8 de marzo de 2016.