La racionalizaciónde la pensióncontributivadejubilación

FÉiÁx S~vAnoRPÉREZ*

Reswncn

Es en lajubilacióndondese identificanlas reformasmásimportanteslle-vadasacaboporlaLey de Consolidacióny Racionalización,LCR, lo queengranmedidaestájustificado porserla pensiónquemásrecursoseconómi-cossuponeparael SistemadelaSeguridadSocial.Puedenidentificarseen laLCR dostipos de medidas,unasmodificanel régimenjurídico de lapresta-ción paraadaptarloa los principios de contributividad,proporcionalidadyequidad,y otrastratande garantizarel equilibriofinancierodelSistema.Sinembargosonestasúltimaslasquepriman.En todocasono haycambiosradi-calessobrelasituaciónanterior.Lasmodificacionesqueafectanal periodode carenciaespecificarefuerzanelcarácterprofesionaly contributivo.Lasmodificacionesqueafectanala determinaciónde la basereguladoradanlugar a unareducciónde las cuantíasde laprestación.La adaptaciónde laescalade porcentajespenalizalos periodosmáscortosde cotización,lo queestmn nuevofactorde rebajadela cuantía,al tiempoquedesincentivalasjubi-lacionesanticipadas,sobrelascualeslosmecanismosqueespecíficamentesearbitranponende manifiestoqueno hahabidounaplanificacióncuidado-sa.Se haactuadoen estamateriaconcriteriosdispersosy enocasionescon-tradictorios.Los incentivosquese introducenparafavorecerlajubilacióndiferida tiendenareducirel costede estetipo de pensiones,perosonconfu-sos.

* ProfesorTií.t¡lardeDerechodelTrabajo.UniversidaddeSevilla.

BU A D SN O U DE RELACIONES LABORALES, nY 12. Serv. Pubí. UCM. Madrid, 1998.

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1. Preliminares

El propósitoprincipal de estecomentarioes analizarel sentidode lasmodificacionesintroducidasen el régimenjurídicode lapensióncontributivadejubilación por laLey 24/1997,de 15 dejulio, denominadade Consolida-ción y Racionalizacióndel sistemade SeguridadSocial (en adelante,LCR) ypor- suúnicodesarrolloreglamentariohastael momento,aprobadoporelRealDecreto1647/1997,de31 deoctubre.Este tareafacilita, almismotiempo,analizarlosproblemasjurídicoscentralesde aquellasmodificacionesquepre-sentanunamayordificultad de interpretacióny aplicación,y permiteponerde relievelas líneasde tendenciamásimportantesde lanueraregtilación.Pre-viamente,conobjetode situaradecuadamenteel tema,parececonvenientehaceralgunareferenciaintroductoriaacercadel contextoqueha favorecidoestaoperaciónde racionalizaciónde laSeguridadSocial.Racionalizaciónque,comosesabe,no seha limitadoa modificarel régimenjurídico de lapensióncontributivadejubilación,aunqueconstituyesu contenidomásimportante.

El contextoqueha propiciadolareformanormativaestáintegradoporun conjuntodiversode factores,en unoscasosexternosalsistemade pro-tección,y en otrosinternoso propiosde laSeguridadSocial’. Un primerfac-tor externoateneren cuentahasido lavariabledemográfica,caracterizadaporel envejecimientode la población,ocasionadatantopor- el descensodela tasadenatalidad,comoporel incrementode laesperanzamediade vida.Como es suficientementeconocido,estavariabledemográfica,origina,porun lado,un crecimientoen elgastodelosrecursospúblicosdestinadosaaten-der a la terceraedad(en pensiones,asistenciasanitariay serviciossociales);» porotro, unadisminucióndelnúnmerode personasen edadde trabajar,esdecir,de lospotencialmenteactivosquecontribuyen,consuscotizaciones,ala financiaciónde lasprestacionessociales.

En segundolugar, hayquecontarconel factoro variabledelmercadodetrabajo.El régimenfinancierode reparto,característicode nuestrosistemapúblico de protección,exigeunaproporciónadecuadaentrelapoblaciónactivaquecontribuyeconsuscotizacionesal esfuerzofinanciero,y la pobla-ción pasivaqueformapartedel colectivode pensionistas.Estosignifica,queeseequilibrioimprescindibleparagaramitizarlaviabilidadfuturadel sistema,

Un diagnósticodeestecontextoen MmNmSTERmODE TRABAIO YSEGtJRIDADSOCiAL,La Seg-rnidad Social en el uml>ral del agIo XXI. Estudio econórnico-actuaria4 Madrid, 1996; también enA. BarradaRodríguezy 13. GonzaloGonzález,La financiación de la protecaón social en España,Madrid(CES), 1997;y, desdela perspectivadel Pactode Tolede,enj.F.Blascolahoz, la reform.a de laSegacidad SociaL LI Par/o de Toledo y su &sanollo, Valencia(Tirarnt lo Blanch), 1997,págs.62 y ss.

La racionalización & la pensión contributiva de jubilación 57

requiereunaciertacoyunturafavorabledeocupaciónqueinfluyasaludable-menteen lacotización,paragarantizarlos recursossuficientesconlos quehacerfrenteala financiaciónde lasprestacionesactuales.

En tercertérmino,no puededesconocersela variablede lastransforma-cionessociales.Los cambiosen el mercadode trabajo(mayormovilidad,internacionalizaciónde la economía>,las modificacionesradicalesenlospatronesusualesde los ámbitosfamiliares(generalizaciónde lasfamiliasmonoparentales,unionesde hecho),y laincorporacióndelamujeral traba-jo, sontresfactoresquehandejadosentirsu influenciaen lasdosúltimasdécadassobrelasociedadespañola.Bien esverdadq2uese hanreflejadoconmasintensidaden lasprestacionesde supervivencia, queson,precisamen-te, las quehanquedadomásal margende laracionalizaciónnormativadelañopasado,perose tratade transformacionesqueejercentambiénun influ-jo considerablesobrelaprotecciónsocialdela edadavanzada

3.Al ladode losanteriores,tambiénhanintervenidootrosfactoresquepue-

denconsiderar-seinternosal propio sistemay entrelos quesobresalenlossiguientes:enprimer lugar,unaestructurafinancierainadecuadaa la pro-tecciónquedispensa,entreotrasrazones,porquelasprestacionesno contri-butivas,incluidos lossubsidiosasistencialespor desempleo,se financian,enbuenamedida(alrededordel 20%) concargoa cotizacionessociales4;porotra parte,un régimende cotizaciónanticuado,debidoaqueno existe,apesarde estarprevistodesdela implantaciónformal del sistemaen la déca-da de los añossesenta,unacoincidenciaplenaentrelos salariosrealmentepercibidosy lasbasespor laquecotizanlossujetosprotegidos.Estees,pues,elcontextoen Españay tambiénen nuestroentornoeuropeomáscercano,apartirdel cualse pretende,comoserecogeenelPactode Toledo,«reforzar,consolidary darviabilidadfuturaal modelodepensionesquehaido confi-gurátídose»alo largo del tiempo.

Eseconjuntode factoressehavisto acompañadode otrasvariables,máscoyunturales,peroquehancontribuidodecisivamentealaadopciónde medi-dasmodificativasde laLey Generalde la SeguridadSocial (LGSS).Se trata

2 A. Martín Valverde,«Laspensionesdela SeguridadSocial:sudimensiónjurídica»,en

VV.AA., Las sistemas de Seguridad Socialy las nuevas realidades sociales, Madrid (Ministerio de Traba-jo y SeguridadSocial),1992,pág.32.

OIT, De la pirámide al pilar de la población. Los cambios en la población y la Seguridad Social enEuropa, Madrid (Ministerio deTrabajoy SeguridadSocial), 1990;y, parael casoespañol,A. Abe-llán García,«El envejecimientodela poblaciónespañola»,enA. Guillemard,Jíinvejeciraiento, edady empleo en Europa, Madrid, 1991,págs.IX-LV.

MINISTERIO DE TRABAJo YSEGURIDADSOCIAL, La Seguridad Social en elumbral delsiglo XIX, cit., págs. ¡ 9-23.

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de,lo quepodríamosconsiderar,comolosimpulsosdela ley, loscuales,comosesabe,hansido elconsensoparlamentarioquese materializóen eldeno-minadoPactode Toledo5,y la concertaciónconlasagentessocialesqueseconcretóenelAcuerdosuscritoporel Gobiernoy las confederacionessindi-calesmásrepresentativasanivel nacional(CCOOy UGT)6. Novamosahacerrefereixcia,porqueno es el lugaradecuadoparahacerlo,ni al siguificadonialcontenidode estosdos importantesdocumentos7.Lo queaquíinteresaesponerde relieveel alto gradode consensopolíticoy socialquehafavoreci-do la tramitaciónlegislativa,quecontrastanotablementeconel climadeopo-siciónquegenerólaanteriorreformaen profundidaddelaspensionespúbli-cas,lade laLey26/1985,cuestionadanadamenosqueconunahuelgagene-ral8.

Otro aspectoquedebedestacarsees quela LCR consiste,fundamental-mente,en unaaplicacióno concreciónlegislativade lasrecomendacionesdelpactoparlamentarioy delosacuerdosdelpactosocial.Ahorabien,estono sig-nifica queconstituyaun reflejocompletoyal piedelaletra delasrecomenda-cionesdelPactode Toledoo de las medidasacordadasporel Gobiernoy lascentralessindicales.Porel contrario,setrata,másbien,deunaplasmaciónlimi-taday parcialde ambostextos,e, incluso,en algunasocasiones,la ley incorporamedidasno previstasexpresamenteen ningunade esasdosvíasdediálogo.

Si atendemosasuExposiciónde Motivos, laLCR, en coherenciaconlospactosquela precedene inspiran,persigueunadoblefinalidad: de un lado

Aprobadoporel Plenodel Congresodelos Diputadosel 6 deabrilde 1995,sobrelabasedel Informedela Ponenciadela Comisiónde Presupuestosparael análisisdelos problemasestructuralesdel sistemadela SeguridadSocialy de lasprincipalesreformasquedeberánaco-nicterse;su texto definitivo en Boletín Oficial de las Go,jcs Generales-Congreso de los Diputados, SerieE, núm. 134,de 12 de abril de1996.

Suscritoel 9 deoctubrede 1996;su texto íntegroen RelacionesLaborales, forno1-1997,págs.1279yss.

Al respecto,véaseA. BarradaRodríguezy B. GonzaloGonzález,La financiación.., cit.;J.F.BlascoLaboz,La reforma de la Seguridad Social ..., cit; j.M. CabanillasBermúdez,El Pa cto de Toledo,Madrid (Tecuos),l997;jJ.FernándezDomínguezy M«.R. MartinezBarroso,«Delasoportuni-dadesperdidasenSeguridadSocialporla ambigúedady lasurgenciaspolíticas(apropósitodelAcuerdosobreconsolidacióny racionalizacióndel sistemadeSeguridadSocial), Revista Españfrla de Derecho del Trabajo, o«81 (1997), págs. Syss.;yS.OlarteEncaboyC.Molina Navarrete,«Lapolíticay el derechode la SeguridadSocialenelhorizonte2001:¿el «adiós»al «modeloprogre-sivo» oel artedelo posible?.ReflexionesapropósitodelaLey deConsolidacióny Racionaliza-ción del sistemadela SeguridadSocial», Revista de TrabajoySegnñdad Social, n« 175/1997,págs.S7yss.

A. MontoyaMelgar,«La reformadela SeguridadSocial:delPactodeToledoala Ley24/1997,deConsobdacióny RacionalizacióndelSistema»,Revista del Ministerio de Trabajo yAsun~tos Sociales, n» 4/1997,pág.36.

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reforzartresde losprincipiosconfiguradoresde nuestrosistemapúblico deprotecciónsocial(contributividad,equidadysolidaridad)9;y, de otro,garan-tizar el equilibrio financierode esesistema;a estedoblepropósito,justa-mente,pareceresponderla denominaciónoficial de la ley Esosdosobje-tivos se canalizan,a suvez, a travésde unaseriede medidasquepuedenencuadrarseen uno de estosdosgrupos:las quemodificandirectamenteelrégimenjurídicode laspensionesy aquellasotrasquese destinanexpresa-menteagarantizarelmencionadoequilibriofinanciero.Sucede,sinembargo,que,cuandose analizandetenidamenteesasmedidas,el pr-opósitoderefor-zamientode losprincipiosinspiradoresdelsistemapasaaun píanosecunda-rio y aparecetambiénel ajustefinancierocomoel únicoyverdaderoobjetivo,por lavía de reducir,deunau otraforma, la cuantíade las pensiones;obje-tivo que, comotendremosocasiónde comprobar,resultaespecialmentevisi-ble en relaciónconla pensióndejubilación.

Ciertamente,lasdisposicionesde laLCRydelRl) 1647/1997afectan,condistintaintensidad,alas tresclasesde pensionesqueintegranlaacciónpro-tectorade laSeguridadSocial (incapacidad,jubilaciónysupervivencia),perodelas tresesla dejubilación laque,sin lugaradudas,haresultadomásafec-tadapor la racionalizaciónnormativa.Estelugardestacadoqueocupalapen-sión dejubilación sejustificapor su importanciacuantitativarespectoalasdemáspensiones1’y, en consecuencia,por elmontantede recursosecono-micosquerequieresufinanciación12.En estaposiciónpredominantese

Parala identificacióny el significadodeestosprincipios,vid, la Ponenciade MR. Alarcón

Caracuel/S.GonzálezOrtegay otros,«Principiosdeorganizacióndelaspensionespúblicas»,al IXCongreso Nacional de Derecho del Trabajoy de la Seguridad Social, copia del texto original, págs. 5-11.

lO Acercadel significadodelasexpresiones‘<consolidación»y «racionalización»queinte-granel título dela Ley 26/1997,véaseel estudiodeAlarcón Caracuel,«La reformadelsistemadepensionesen España»quese publicaenestemismonúmero.ParaG. Perrin,la «racionaliza-clon»seentiendecomola”adecuaciónlógica delos mediosalos finesenmateriadefunciones,deestructurasy demétodos»(«Racionalizacióny iluflianización,dosobjetivosprioritariosparaUnareformade la SeguridadSocial»,Papeles de Economía Española. n« 12-13/1982,págs.479-496).

Segúnlasestadísticasoficiales,deun total de7374.216pensionesenvigor (excluidaslasdelos regímenesdefuncionariospúblicos>,más dela miradcorrespondenajubilación<4.5366.314>,y lasrestantessedistribuyenen distintaproporciónentreviudedad(1.925.476)e incapacidad(819.533)y. enmenormedida,orfandad(216.874)y favordefamiliares(46.019);al respecto,véaseMINISTERIO) DE TRABAJOVASUNTOSSOCIAlES,Boletín de Estadísticas Laborales, mayode 1998.

¡2 El gastoenpensionesdejubilación alcanzóel55%del total degastosprevistoenpensio-nespara1997;al respecto,P. CoreCastrillo, «LaLey deconsolidacióny racionalización:Un hitoambivalenteenlapersonainterminabledelsistemadela SeguridadSocial»,en 1.ValdésDal-Re(dir.), La reforma pactada de las legislaciones laboraly de Seguridad Social, Valladolid (Lex Nova), 1997,pág.435,nota (78).

60 R4lix SalvadorPérez

encuentrala razóndequelas sucesivasreformaslegislativasincidanespe-cialmentesobreestapensión,incidenciaquetambiénse apreciaen laLCR,peroen laque,además,eseprotagonismoseha vistonotablementeacentua-do, a raízde ciertasmanifestacionesde aproximaciónde la incapacidadper-manentehaciala jubilación13.

Con ello, no quieredecirsequelaLCR introduzcaun cambioradicalen laregulaciónprecedente.A pesarde quelasprevisionesrelativasalajubilaciónsondiversasy afectana aspectoscrucialesde surégimenjurídico,al ladodeesoselementosde reformatambiénse adviertenotrosde continuidadres-pectodelas reglasaplicablesconanterioridad.Una panorámicade lasmodi-ficacionesquese han introducidoen eserégimenjurídicopodríaserlasiguiente:las de mayor importanciaafectana los requisitosparacausarelderechoya lasreglasaplicablesparael cálculode lacuantía(ampliaciónde lacarenciacualificada,y variacionesen la basereguladoray en eí porcentaje);otrasincideíí indirectamenteen laedadpensionable(revisiónde lajubila-ciónanticipadae incentivaciónde lajubilación diferidao atrasada);otraafec-ta aunarelativao impropiaconversiónde pensiones(de incapacidadper-manenteenjubilación);y, enfin, otro grupode modificacionesse refierenatodasa laspensiones,peroadquierenunarelevanciaespecialen ladejubila-ción (reordenaciónde loscomplementospormínimos,revalorizaciónauto-máticay topede cobertura).

En lamedidaen quealgunade esasmodificacionesguardanrelaciónconotrosaspectosde la reformay son,porello, analizadasen otros trabajosdeestemismonúmero,correspondeexaminaren estemomentolas queafec-tanmásdirectamenteal régimenjurídicode lapensióncontributivadejubi-ladón.Respetandola sistemáticade la LCR, haremosreferencia,enprimerlugar,a las modificacionesen uno de losrequisitosde accesoa lapensión,concretamentea laampliaciónde queha sido objetola cotizaciónprevia;arenglónseguido,trataremosde los cambios,diversosy de trascendencia,quese hanintroducidoen ladeterminaciónde lacuantía;y, paraterminar,ana-lizaremoslas previsiones,de anticipacióny de retraso,sobrelaedadpensio-nable.

~ A. Martín Valverde,«El régimenjt¡rídicode la pensióndejubilaciónenlaLey deConso-lidacióny Racionalizacióndelsistemadc SeguridadSocial», Revista delMinisterio de Trabajo y Asun-tos Sociales, n0 4/1999, pág. 55; sobrelasmanifestacionesde esaaproximacióntambiénAlarcónCaracuel/GonzálezOrtegayotros,«Principiosdeorganización , cit., págs. lbyss.

La racionalización de la pensión contributiva dejubilaci¿m 61

II. La ampliación del periodoespecíficodecotización

La cotizacióno carenciapreviaes unode los requisitostradicionalesquecondicionanel reconocimientodelderechoalas prestacionesy en el quesemanifiestaconmásclaridadel caráctercontributivodel sistema.En lajubila-ción se exigeal futuropensionistaacreditarunacotizacióngenética(de quinceanoscotizadoscomomínimo)y unacotizaciónespecíficao próximaalmomen-to delhechocausante(que,antesdelaLCR, eradedosañosdentrodelosochoañosanteriores).La primeradeesascondicionesno hasido modificada;hasido lasegunda,lallamadacarenciacualificada,la quese havistoampliadanotablemente,de maneraque,elperíododereferenciaparaacreditarlosdosañosdecotización,hapasadoasertambiéndequinceaños14.

La modificación de esteperíodoespecificode cotizaciónplantea,meparece,doscuestionesíntimamenteconectadas:de un lado, cabepregun-tarsepor lasignificadoquetienesuexigencia;y, de otro, porelmotivo desuimportanteampliación,hastacasiduplicarelperíodoexigidoanteriormente.En cuantoa la primeracuestión,conesterequisitose persiguereforzarelcarácterprofesionaly contributivode las prestaciones,conobjetode impe-dir el accesoalas mismasa quieneshanabandonadolavidalaboral activayno mantienen,mediantela cotización,sucontribuciónfinanciera1~.Lo quesucedees quesuexigenciaproduceun efectodeexclusiónen aquelloscasosen los queno se ha producidoun apartamientovoluntariode laactividadprofesionaly existeimposibilidadde mantenerlacotización.Esteefectoinde-seadoadquiere,comoes lógico, unarelevanciaespecialparaquienesacce-denalajubilación,biendesdeunasituaciónde no alta (posibilidadrecono-cidadesdela Ley 26/1985),o biendesdeunasituaciónde altao asimiladasinobligaciónde cotizar.

Pararesolvereseinconveniente,lajurisprudenciahavenido acudiendoa laquese conocecomodoctrinadel «paréntesis»,consistenteen eliminardelcómputode lacarenciacualificadael tiempoduranteel queha existidoesaimposibilidaddecotización,retrotrayendoesecómputoalmomentoenelquecesólaobligaciónde cotizar16.Estadoctrina,sin embargo,no haresul-

~ Artículo 161.1,b) de laLGSSsegúnla nuenaredaccióndelart. 4.1 de la LCR,laaplicacióndeestamedidano hasidoinmediata,desdelamismaentradaenvigordelaLey,sinoque,durante1997,seestablecióendiezañoscotizados(Disp. Transit,Cuartadela LGSSintroducidaporla LCR, art 4.2).

15 A. DesdentadoBonete,«Régimenjurídico, garantías.Responsabilidadesenmateriadeprestaciones»,enLE. de laVilla Gil (dir)., Derechodela Seg-uridadSocial,Valencia(Tirant loBlanch),1997,pág.299.

16 En estesentido,yentreotras, las 5572522-1V-1992 (Ar. 2669), l-VII-1993 (Ar. 6879), 1*1V-1994 (Ar. 3241), 244-1994 (As. 8106),y 1 1-171-1996(Ar. 5057).

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tadoaplicableatodoslos posiblessupuestosen losqueno existeobligaciónde cotización,sino exclusivamentea aquellosen los queel sujetoprotegidoseencuentraen situaciónde altao en algunade lassituacionesasimiladasalade alta’~. Puesbien,lo quehacelaLCR, precisamente,esincorporarestadoc-triííadel «paréntesis»no computable,de tal formaqueel períodode quinceanos,en el quedebeacreditarselos doscotizados,no comienzaen la fechadel hechocausante,sinoen elmomentoenqueseinicia lasituaciónde altaoasimiladano acompañadade cotización’8.

Porconsiguiente,apartirdeahoralaaplicacióndeesacarenciapróximao cualificadaafectará,casi exclusivamente,a quienespretendencausarlapen-sión desdelasituaciónde no alta,aquienesse lesseguiráimpidiendosuacce-so alajubilación protegida.Perotambiénaquíla respuestadebesermatizada,puestoqueparael supuestomáshabitual (solicituddesdela incapacidadper-manentepensionada)lajurisprudenciade unificaciónha venidoresolvien-do laaplicaciónde lasreglasgenerales,alno reunir, lospensionistasde inca-pacidad,el requisitodel altao asimiladaparapoderaccederalajubilacióni~í.

Ello significaquela carenciacualificadatratade limitar en estossupuestosel accesoa la pensiónde lubilación,siemprequeno se acreditencomocoti-zadosdosañosdentrode los últimosquinceal momentodel hechocausante,momentoque,en situacióíide baja,se identificaconla fechade lasolicitud20.Si, alo anterior,se añadeahoralamodificacióndel procedimientodecálcu-lo de labasereguladora,se ponede manifiestoquelamencionadaexigen-cia carece,en muybuenamedida,de sentido,hastael punto de quese hareclamadosusupresión21.Lo injustificadodesumantenimientose acentúaaúnmás,si cabe,unavez quela LCR introduceunareglade conversiónnomi-nalde las pensionesde incapacidadpermanenteenpensionesde jubilacióncuandolosbeneficiarioscumplanlaedadde sesentaycincoaños22.

Particularmente,-al paroinvoluntariosubsiguientealasprestacionespordesempleo,alsubsidiodc desempleoparamayoresde cincuentay dosaños,y alaantiguainvalidezprovisio-nal;vid., al respecto,A. DesdentadoBonetey M. NoguciraGustavino,La SeguridadSocilen la uni-ficatión dedoctrina, unasíntesis dejurisprudencia<1991-1996),Valencia (Tiranr lo Blanch),1997,pág. 107.

‘~< Párrafo2>delnuevoart. 161.1,1))de la LGSS.‘~ Enestesentido,ventreotras,£STSde22-IV-1992,15-XII-1993, 14-I½1994(Ar. 3241) y2%

171-1994.20 Así seestableceexpresamenteenelart.3.2 del RD 1647/1997,deSí deoctubre.21 Estaerala posicióndefendidaporM. Alonso OleayJI.. TorrueroPlazaen la 14> ed. de

susInstituciones de Seguridad Socia4 Madrid (Cívilas), 1995, págs.308-309,nota (76). Tambiénsepropusosu supresióndurantelos debatesparlamentariosdelaLCR; vid. L. lópezCumbre,«Lipensióndejubilación><,enLE, delaVilla Gil (dir), cit., págs.41-42.

>22 Nuevoapartado4del art.143dela LGSSañadidopor la lCR, art.8.4.

La racionalización de lapensión contributiva dejubilación 63

En cuantoa la segundade lascuestionesqueplanteábamos,el significadode laampliaciónde estacotizaciónespecíficaguarda,en primerlugar,unaestrecharelaciónconlaampliacióndel períodocomputableparadetermi-narla basereguladora,el cual tambiénhapasadoaserde quinceaños.Enotraspalabras,resultaunaconsecuenciaobligaday lógicade lamodificacióndel cálculode labasereguladora23,quetieneporfinalidadcoordinarlacoti-zaciónprevia,que se exige como requisitoparacausarelderecho,conlaampliacióndel períodoquese tomaparacalcularlabasereguladora.Porotraparte,estaampliaciónpretendetambiénimpedir quetrabajadoresconampliosperíodoscotizados,y con lacarenciagenéricacubierta,puedanserexcluidosde lapensión,porno acreditarcotizacionesen losúltimos añosdesuvidalaboral24.

III. Lasmodificacionesenla determinacióndela basereguladora

Al igual quesucedeen lasdemásprestacionescontributivas,lacuantíadelapensióndejubilaciónse obtieneaplicandoa unabasereguladoraun deter-minadoporcentaje,dependiendoambasvariablesdel tiempocotizadoydelimportede lascotizacionespreviamentesatisfechaspor elbeneficiario.Esosdosparámetrosresultansustancialmentemodificados,aunquecon diversaintensidad,por laLCR, hastael puntode queconstituyen,ala esperadelnecesariodesarrolloreglamentarioenmateriade incapacidadpermanen-te25, lasinnovacionesfundamentalesentorno a las quegira la recientenor-mativa.

De nuevo,comolo fueraen 198526,la modificacióndelprocedimientode cálculodelabasereguladoravuelveaserlacolumnavertebralde la refor-ma, y de nuevo,también,se vuelveaincrementarconsiderablemente,hasta

23 Así sereconoceexpresamenteen laMemada explicativa del Anteprc~tecto de Ley de (jonsolidación

y Racionalización del Sistema de Seguridad Social presentada por el Ministerio deTrabajoy AsuntosSocialesparasu tramitaciónparlamentaria(Boletín Oficial de las Cortes Gen erales-Can greta de los Di/su-Lados, serieA, núm.26-1,de26 dediciembrede 1996.

>2’ 1). BeneytoCalabuig,La reforma delaSeguoidad 5ocia11997, 2~ cd.,Valencia(CISS), 1997,pág. 31.

>25 Especialmenteen lo relativoala valoraciónde la incapacidady determinacióndesusgra-dos,puestoque,laspresisionesdelnuevoart. 137 delaLGSS (segúnlaredaccióndelart. 8 de laLCR), noserándeaplicaciónhastalaentradaenrigordelasdisposicionesreglamentarias,segúnla Disp.Trans.Quintabisdela LGSS(introducidatambiénpor laLCR).

26 CEr. AlarcónCaracuel,«LaLey dereformadepensiones(le 1985»,Relaciones Laborales,nl, 1986,pág. 16.

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casiduplicar,la cotizaciónexigible. Reformasustancialde lasdosvariablesdecálculoque,además,solamenteseaplicaala pensióndejubilación,lo queconstituyeunamanifestaciónadicionaldel papeldestacadoquese le quiereatribuiren la tareade consolidary racionalizarel sistemade SeguridadSocial.

Con eldoblepropósitodeincrementarla contributividadde estaclasede pensión(en el sentidode lograrunamayorproporcionalidadentrelascotizacionesacreditadasporel sujetoprotegidoy lacuantíadesuprestación)y laequidad(entendidacomoquequieneshayanrealizadounascotizacio-nessemejantesobtenganunnivel de prestacionessimilar)27,laLCR modificael procedimientode cálculode labasereguladorade la pensióndejubila-ción28.Al tratarsede unavariable,que,en lapensióndejubilación,depen-dedeun amplioperíodode cotizaciónprevia,reflejaconmásintensidadquelasdemásprestacioneselprincipio de equivalenciaentrecotizacióny presta-ción29.Quedapatente,pues,el objetivode acentuarel caráctercontributivo(o, mejordicho, la proporcionalidad)deestapensión,cuyacuantíase hacedepender,cadavez másestrechamente,de lascotizacionesacreditadas.

Aquí radica,sin lugaradudas,el motivo porel cual la basereguladoraconstituyeelpoíodeatracciónde todareformade la SeguridadSocial.Cier-tamente,la evoluciónnormativaponede manifiestolacentralidadde lasbasesreguladorasde las prestaciones,conunaclaratendenciaampliatoria,comoinstrumentopreferentede todaacciónreformadora30.No debeextra-nar,porconsiguiente,queseaen estamateria,precisamente,dondeseapre-meconmásclaridadelverdaderosentidode lacontributividadindividualoproporcionalidady laverdaderafinalidadde laúltima reformalegislativa.

En relaciónconla basereguladorala innovaciónmássignificativade laLCR, aunqueno eslaúnica,consisteenunaampliaciónconsiderabledel peri-

>2>2 Sobreel sentidode losprincipiosmencionadosenel texto,vid. MR. Alarcón Caracuel/S.GonzálezOrtegay otro9, Principiosdeorganizacióndelas pensionespúblicas«,cit., págs.6-7.

28 Nuevoart. 162.1 dela LGSS,segúnla redaccióndel art.5.1 dela LCR. Se dice,además,

queel procedimientodecálculode la basereguladoraimplantadoconla ley 26/1985,babiaprovocadounaseriedeefectosno deseados,dediversaíndole,queconel nuevoprocedimientosequierencorregir;al respecto,MINISTERIO DE TRABAJO y SEGURIDAD SOCIAL, La seguridadSocialene1 umbral del siglo XX!, cit., págs. 177 y 55.; yJ. MercaderUguina,«12 retórmadela acciónprotectoraen la Ley 24/1997,de15 dejulio,deConsolidacióny RacionalizacióndelSistemadeSeguridadSocial«, Relaciones Laburale~ n« 23/1997,págs.69-70.

>2~ Cfr. LE. de la Villa Gil y A. DesdentadoBonete,Manual de Seguridad Socia4 2~ cd.,Pam-pínna(Aranzadi),1979,pág.551.

>2<> Conla implantaciónformal del sistema(LSS de 1966 y Decreto3158/1966)se tomandocemesesdesalariosreales;conla reformadelos añossetenta<Decreto1646/1972),seamplíaadosañosdebasesdecotización;y, mástarde,en los añosochenta(Ley26/1985)sepasaacosn-putarel promediodelosúltimos ochoañoscotizados.

La racionakzación de lapensión contributiva dejuluilación §5

odocomputablede lasbasesde cotización.Eseperiodoqueintervieneenladeterminacióndelabasees,comoacabamosdedecir,el elementode cálcu-lo másafectadoy elúnicoverdaderamentemodificadoen profundidad.Enparticular,se incrementaelpromediodelas basescotizadasquese tomanenconsideración,desdelosochoaños(noventay seismeses)queseveníanexi-giendoal amparode la Ley 26/1985,hastaquinceaños(cientoochentameses).De estemodo,se hacecoincidir el promediodel tiempocotizadoqueintervieneparacalcularlacuantía,con el períodomínimo de cotizacionexI-gidoparael reconocimientodel derechoalapenson.

Par-aamortiguarlos efectosde la inmediataentradaenvigor de estenuevoprocedimientode cálculode labasereguladora,se establecesuaplicacióngra-duala travésde seisfaseso etapas:detal formaque,porcadaañotranscurridodesdelaentradaen vigor de laLCR, seaumentanen docelas mensualidadesquese tomanen consideración,hastaalcanzarsuplenaaplicaciónenel año200231.Estaimplantaciónpaulatinadesdeunaregulaciónaotracuentaconotrasmanifestacionesen lapropiaLCR, yhavenidosiendounatécnicahabi-tualenanterioresreformasnormativasdela SeguridadSocial32.

Comoocurreconunabuenapartede lospreceptosde la ley, estamedidaseencuentraprevista,de unau otraforma, tantoen el Pactoparlamentariocomoen elAcuerdosuscritoporel Gobiernoy lascentralessindicales.En elprimero,dentrode la recomendaciónqueproponeel reforzamientode losprincipiosdeequidadycontributividad(RecomendaciónNovena).El Acuer-do,por suparte,esmásexplícitoe incorporaunacláusulade cuyo textosehatomado,casiliteralmente,lanuevaredaccióndel preceptoaplicable(apar-tadoJ,párrafo~ El mismogradode consensose ponedemanifiestoenlos muydiversosestudiostécnicosque,desdeperspectivasdistintasy auspi-ciadosporforosdiversos,hanabordadola temática,siemviabilidadfinancieradelsistemaespañolde la Seguridadr ~~~nosa~de la

“ Artículo 5.2 dela Ley 24/1997,queintroduceun nuevo apartado1 en la Disp. Transit.Quintade la LGSS.

32 Estefueel casode la Ley 26/1985,la cualestablecióun píazode tresañosparala aplica-cion iniegradelanuevafórmuladecálcujode la basereguladoradelaspensionesdeinvajidezyjubilación (Disp.Transit.Tercera);y tambiénel de la OM de 31 dejuliode 1972,dedesarrollodel Decreto1646/1972(DisposicionesTransits.PrimeraySegunda),enestecasoreferidaalasprestacionesdeincapacidadlaboral transitoria(hoy,incapacidadtemporal)y dedesempleo.

~>2Dichoapdo.jdelAcuerdoestableceliteralmente:«La partes asuma el criterio establecidoen

el Pacto de Toledo en relación con la potenciación delprincipio de contributividad y por ello se comprometena buscar su ineremento deforma progresiva, aumentando hasta quinceel númnem de años utilizados para el cál-oit, de la pensión».

~‘ A título de ejemplo,puedenverselos análisisdelaFUNDACIÓN BBV, Pensiones y presta-<ionespor desempleo (Síntesis), Bilbao, 1997,pág. 23 y Ss.; y MINISTERIO DE TRABAJO VSEGUR1-

66 Félix Salvador Pera

Precisamente,tantoelpactopolíticocomoel acuerdosocialafirmanquelaequidadconsisteen lograrque,asimilaresfuerzodecotización,«sealcancenbeneficiosequivalentes»,afirmaciónquedebesermuymatizada,si setienepre-sentequelapensióndejubilación es la prestaciónmáscontributivae indivi-dualizadade todalaacciónprotectora(más,si cabe,apartirdeahora),porquerequiereelmayor periodocotizadoy suporcentajeno esuniforme,comoenlasdemásprestacionescontributivas,sino individualizadoparacadabeneficiariodependiendode losañoscotizados.Si sequieresercoherenteconlosprinci-pios de contributividady de proporcionalidad,esadeclaraciónúnicamenteadquieresentidosise tomanen consideraciónla totalidaddelascotizacionessatisfechasalo largodetodalavidalaboral,comosucedeenel régimendeCla-sesPasivasde losfuncionariospúblicos.Lo quesucedeesque,en puridad,aquíno se tratadel principiodecontributividad,en el sentidode relacionarlacuan-tía delasprestacionesconlascotizaciones(sobretodo,lasde aquellasquecuin-píenunafuncióndesustituciónderentas),sinoel principiocercano,perodis-tinto,de proporcionalidadestrictaqueescomo sedenomína,en términosdeSeguridadSocial,alasinalagmaticidadcaracterísticadelseguroprivado35.

Acercade estanuevafórmuladedeterminaciónde labasereguladora,cabedecir, en primer lugar, queresultalimitada,debidoaqueúnicamenteseaplicaalaspensionesdejubilación,quedandoalmargenlas pensionesdeincapacidadpermanentey de supervivencia.Si se lo quesepretende,comodiceexpresamentelaexposicióndemotivosdelaLCR, esalcanzarunamayorcorrespondenciaentrecontribucionesy prestaciones,parecelógico, e impe-cabletécnicamente,queestemismoobjetivo —y susconsecuenciassobrelabasereguladora—se apliqueigualmentea todaslas pensiones,y no atinasolade ellas,puestodaellasparticipande lamismanaturaleza(contributiva)yde los mismosmecanismosde determinación(cotizaciónprevia,baseregu-ladoray porcentaje)36.

En otrostérminos,si sequierenintroducirmayorescotasde proporcio-nalidaden ladeterminaciónde lacuantíade laspensiones,a fin de queseanreflejo del esfuerzode cotizaciónrealizado,esepropósitono debería,por

DAD SOCIAL, La Seguridad Social en elurabraldelsiglo XXI, cit., pág.180. Porel contrario,a favordemedidasmáscomplejasquela simplereduccióndelacuantíade lasprestaciones,comoúnicasoluciónparalos problemasfinancieros,BarradaRodríguez/GonzaloGonzález,La jinanci aciónde la protección social en España, cii., pág.154.

>2~ (Ir. Alarcón Caracuel/GonzálezOrtegay otros,«Principiosdeorganización...«,cit., pág.7; GtteCastrillo,«La ley deconsolidacióny racionalización , cit., pág.441.

~ El mismoPactodeToledo (RecomendaciónNovena)no circunscribeel objetivodeincre-mentarlaproporcionalidadala pensióndejubilación,sinoquelo extiendeexpresamenteatodaslaspensionescontributivas.

La racionalización de lapensión contributiva de jubilación 67

puracoherenciaconla lógicade laracionalizaciónnormativa,limitarsealasdejubilación,sino extenderseatodaslas pensionese, incluso,bajociertascondicionesa todaslasdemásprestacionescontributivas.De lo contrario,elpropósitoquese declaraadolecedefalta de credibilidad,y ponede mani-fiesto quelo que se pretende,en realidad,es reducir,concaráctergeneral,la cuantíade laspensionesdejubilación,sobretodo,si estamodificacióndelsalarioreguladorvaacompañada,comoveremosacontinuación,deunaadaptación,tambiénreductora,delos porcentajesqueseaplicanalmismo.

La explicaciónparano ampliarelperíodocomputablealcálculode laspensionesde incapacidadpermanente,se ha queridohallar en el carácterimprevisiblede lacontingenciade incapacidad,carácterquepuedeserincompatible,en determinadoscasos,conlaaplicacióndeperíodosampliosde cotización37.Porsuparte,tampocoparecedifícil de encontrarunajusti-ficacióíí alaexclusiónde la;pensionesdesupervivenciadelanuevafórmula:seguramente,a la esperade unaverdaderareformaen profundidadde estaclasede pensiones,querespondaa las numerosasy profundastransforma-cionesy demandassociales,laLCR se halimitado aincorporardeterminadasmodificacionesparcialesconlasquecompensarlasreformasa la bajaintro-ducidasen las demáspensiones38.

En segundolugar,apartir de la LCR, se acentúalacomplejidaddel,yade porsí, muycomplejomundode lasbasesreguladorasde lasprestacionescontributivas;a las tradicionalesdiferenciasde las mismasen atenciónalcarácterdel hechocausante(comúno profesional)y en atenciónal régimengeneralde encuadramiento(Generalo Especial),seañadeahorala diversi-dadsegúnlascontingencias.Sequiebra,así,la relativaunificaciónentrejubi-lacióne incapacidadpermanente(al menosen ciertosgradosy hechoscau-santes)que se habíaconseguidoconlaLey 26/1985~~. Incapacidadperma-

~ DesdemitadoBonete,«Laproteccióndela incapacidadpermanenteenla l.~ey deConsoli-dacióny RaciomializacióndelSistemnadeSeguridadSocial>’, Resista del Ministerio de Trabajoy Asun-tos Sociales, n< 4/1997, póg. 66.

~ La ExposicióndeMotivos delaLey 24/1997ponederelieve la necesidaddeabordarlarefonnadelas prestacionesdesupervivencia«dentrodelasposibilidadesfinancierasdel sistema,a lamayorbrevedadposible».Al respecto,J.CastifieiraFernández,«Reformaparcialde laSegu-ridadSocial:Comnentarioa lasLeyes24/1997,de 15dejulio, deconsolidacióny racionalización<leí sistemade laSeguridadSocial,y 66/1997,de 30 dediciembre,de acompañamientodelosPresupuestosGeneralesdel estadopara1998»Relaciones Laborales 8/1997,pág. 28; tambiénGeteCastrillo,cit., pág.453.

~ Cf,-. A. Desdentado,B, Fernándezy E. González-Sancbo,La reforma de las pensiones de laSeguridad Social, Madrid, 1986,págs.93 y Ss; Desdentado,La proteccióndela incapacidadper-manenteen la ley deConsolidación , ch.,pág. 75, semuestrapartidariodecalcularla pen-sión deincapacidadpermanenteaplicandoidénticoscriteriosqueparala jubilación,aunquecon-

68 Félix SalvadorPérez

nenteyjubilaciónvuelvenadistanciarseen estamateria,lo queconstituyeun incentivoparapretenderobtenerlas prestacionesde incapacidad,conpreferenciaalas dejubilación,especialmentehastaquese reglamentesunuevorégimendevaloracióny calificación40.

En tercertérmino,y desdeunaperspectivaformal,la aplicacióngradualdel nuevoprocedimientode cálculode labasereguladoraesinconsecuente,porquela tablaconlasseisfasesno es consecutivay pasa,sinjustificaciónapa-rente,desdelos treceañoscotizados(apartir del 1 de enerodelaño 2001)alos quinceaños(apartirdel 1 de enerodel 2002);porlo tanto,hubiesesidomáscoherenteaplicarduranteeseaño (el 2002) la etapaomitida (unabasereguladoraquefuerael cocientede dividir las cotizacionesde 168 mesespor196) y retrasarlaetapadefinitiva de losañoscotizadosal añosiguiente(el2003).

Porúltimo, y sobretodo,elefectomásevidentedc lareformade labasereguladora,y sobreel quepareceexistirun amplioconsenso,estribaen quevaapropiciarunareduccióndelascuantíasdelaspensionesdejubilación4t.En unaprimeraaproximacióna estacuestión,la consecuenciaresultaevi-dente:en lamedidaen quese amplíanlos períodoscomputables,tambiénse amplíanel dividendo (de noventay seisacientoochenta>y el divisor dereferencia(decientodocea doscientosdiez),de maneraquelos cocientesresultanteshande ser,en un buennúmerode casos,másreducidosquecon-forme al régimenjurídicoprecedente.En otraspalabras,en lamedidaenquese tomancotizacionescadavezmásalejadasalmomentoen quese pro-duceelhechocausantey, en consecuencia,proporcionalmenteinferiores,elresultadono puedeserotro queunareducciónde lacuanti42.Desdeunaposiciónmásmatizada,semantienequelaampliaciónala queaquínosrefe-timostieneunosefectosdistintossegúnelnivel delosúltimossalariosdeacti-vidad: aquellostrabajadorescuyossalarioshayancrecidomásrápidamenteen losúltimosaños,hande resultarmásperjudicadosqueladeaquélloscuyosnivelessalarialespermanezcanmásestables43.

sider-andocomocotizadoel períodocomprendidoentrela iniciación de la incapacidady elmomentodelajubilación.

~< PosibilidadpuestademanifiestoporGeteCastrillo, cit., pág.440.41 GeteCastrillo, cit., pág. 443;J.Gonzálezy Calvet,«Reformay futurodel sistemadepro-

tecciónsocial”, Mientras Tanto, n< 67(1996-1997);L. LópezCumbre,cit., pág. 426; y MercadeUguina,ch.,pág.71. Esta mismapreocupaciónlateen el voto particularformuladopor los con-sejerosdelos sindicatosEIAy CIG al Dictamendel CESsobreel ArneproyectodeLey (Didámenesdel ConsejoEco’nómicoy Social, Dictamen 5/1997,pág. 143).

~ LópezCumbre,cit., pág. 422.~ Gonzálezy Calvet, cit.

La racionalización de lapensión contributiva dejubilación 69

Comoconsecuenciadirectadel efectoanterior,y al dismínutrcon caráctergenerallas cuantíasde un determinadonúmero,probablementeelevado,depensionistas,seguramentese hade producirun incrementoconsiderabledelos complementospormínimosde estaspensiones,enla medidaen quehade sermáselevadoel númerode ellasqueno alcancen,traslamodificación,lascuantíasmínimasfijadasanualmente.Si estollegaaproducirse,selograríaun efectojustamentecontrarioaldeseadoporlaLCR, queno es otroqueeldela reduccióndel gastopúblico medianteladisminuciónde lacuantíadelaspensiones.

Ademásde la anterior,laLCR introduceotrasmodificacionesde menorintensidaden el régimenaplicablealabasereguladora,comola relativaalasreglasaplicablesparacontabilizarlas cotizaciones,y al procedimientoparala integracióndelas lagunasde cotización.Porsuparte,el BiD 1647/1997haincorporadounareglanovedosa,quepermitecomputarporenteroel últi-mo mesde cotizaciónefectiva,auncuandoel hechocausantequeactualizala contingenciadejubilaciónse hubieraproducidoantesde finalizardichomes.Veamos,acontinuación,cuálesson lascuestionesprincipalesqueplan-teanestoscambios.

En relaciónconlas reglasparacontabilizarlasbasesde cotizacióny consujeciónalprocedimientointroducidopor laLey 26/1985,seestableceque,las últimasveinticuatromensualidadesinmediatamenteanterioresalhechocausantede lapensión,secomputanporsuvalornominalo efectivo,mien-trasquelas restantesy másalejadasbasescotizadas(cientocincuentay seis),conel fin de neutralizar,aunquede unamanerarelativa,elefectode la ero-sión monetaria,se actualizande acuerdoconlavariaciónquehayaexperi-mentadoel indicede preciosal consumo.

Estamodificaciónresulta,sin embargo,másformal o aparenteque real,debidoaquelas mencionadasreglasde cómputoyaresultabanaplicablesbajoel régimenjurídicoanterior;aunque,desdeluegoycomoconsecuenciade laelevacióndel períodode cotizacióncomputable,se amplía,necesaria-mentetambién,el períodosometidoa actualización.Lo quesucedees que,ahora,conun mayor rigor técnico,se reproduceníntegramenteesasreglasen elpreceptoaplicableen exclusivaalapensióndejubilación4tsin necesi-dadde reenviaríasal preceptoreguladorde labasereguladorade la incapa-cidadpermanente,comosucedíaanteriormente45.Ahorabien,no cabedudade que,laactualizacióndelas restantesy másalejadasbasesimplicaráuna

‘~ Nuevoart. 162.1,1dela LGSS,modificadoporla LCRart.5.1.~ Art. 140.1 delaLGSS.Sobreesteparticular,véaseP. GeteCastillo,«LaLey deconsolÉ

dacióny racionalización , cit., pág.439.

70 Felix SalvadorPérez

pérdidade poder adquisitivode los pensionistas,debidoaqueno asumeelaumentorealdelsalariodel traba~ador,sino únicamenteel del incrementodel índicede preciosalconsumo

Lasmodificacionesde laLCR en labasereguladorase completanconlareglaqueordenaintegrarlaslagunasde cotización,correspondientesamesesen losqueno hubieseexistidoobligaciónde cotizar,conlas basesmínimasvigentesen cadamomentoparaíos trabajadoresmayoresdedieciochoaños.Aligual queenel supuestoanterior,setratade unamodificaciónsólorelativay demejoradela técnicalegislativautilizada,debidoaque estareglaya resultabaaplicablealamparodela regulaciónanterior,porlavíadela remisiónexpresaalpreceptoaplicabledela incapacidadpermanente47,y queahorasereproduceíntegramenteenel nuevopreceptoreformadoaplicableala pensióndejubila-ción~tContinuista,pues,la reformatambiénen estamateria.Ahorabien,con-vieneno perderdevistalosefectosde laaplicaciónde estaregla(queno sehamodificado)alperíododecómputodecotizaciones(quesí se hamodificadoyampliado):al aplicarlanuevaregla(180/210)sobreesasbasesmínimasseredu-ce lacotizaciónmediareal del beneficiarioy puedeafectarde formanegativaen lacuantíadela basereguladora;porotraparte,alampliarnotablementeelperíododecálculo,se incrementala posibilidaddequeexistanesaslagunasdecotizacióny laspensionessealejandelavidalaboraldelbenefician

Segúnsehadicho, eldesarrolloreglamentariode laLCR, el PB 1647/1997,tambiénhaincorporadoalgunainnovaciónrelacionadaconel régimenjurí-dico aplicablealabasereguladorade lajubilación.En particular,la relativaalcómputoíntegrodelabasede cotizacióndelúltimo mescotizadoen situacióndealtaporel interesado,auncuandoel hechocausanteseproduzcaantesdefinalizaresemes~’W Setrata,ésta,deunamedidadelaqueno existereferenciaalgunani en el pactoparlamentarioni en el acuerdosocial,conlo quecabeplantearseelsignificadodesuincorporaciónporvía reglamentaria.

Comosesabe,paralos trabajadoresquese encuentranen situacióndealta,el hechocausantede la pensióndejubilación se entiendeproducido,concaráctergeneral,eldía de suceseen el trabajo51;lo que,interpretado

46 LópezCumbre,cit., pág.426.

~ Art. 140.4de la LGSS.~ Nuevoart. 162.1.2 dela I.GSS.‘~ Alonso Olea/TortueroPlaza,Inst Unciones de Seguridad Social, í5 ed.,Madrid (Cívitas),

1997,pág. 313.~ Art. 4.3 delRD 1647/1997,de31 deoctubre.

Así se estableceexpresamenteen la OM de18 deenerode 1967 (art.35, a), por laqueseestablecentasnormasdeaplicacióny desarrollodela prestacióndejubilación enel RégimenGeneral.

La racionalización de ti pensión contributiva de jubilación 71

literalmente,obligaa excluirdel cómputolacotizacióndel últimomestra-bajadoy cotizado,habidacuentaquelasbasesquese tomanenconsidera-ción son las «inmediatamenteanterioresaaquel(mes) enque seproduzcael hechocausante>’.En el supuesto,bastantefrecuenteporcierto52, dequeel ceseen el trabajoporjubilaciónse produceel último díadel mes,lajuris-prudenciaveniaresolviendoquelacotizaciónde esemescontabilizabaparacalcularla basereguladora,estableciendo,paraello, la ficción dequeelhechocausantese entendíaproducidoel díaprimerodel messiguiente53.Porconsiguiente,lo quehaceel RD 1647/1997sobreesteparticulares otor-gar carácternormativoa unaconsolidadadoctrinajurisprudencial,conlaúnicadiferenciade queelcómputode eseúltimo mes,se efectuara«auncuandoel hechocausantesehubieraproducidoconanterioridadadichomes»,matizaciónquepareceestaratendiendoalsupuesto,tambiénfrecuen-te,de cotizaciónporlamensualidadcompleta,apesarde queel ceseefectivoen el trabajoseproduzcaconantelaciónal últimodíadelmes.

IV. La adaptacióndelaescaladeporcentajes

Con el mismopropósito,de nuevo,de reforzarlacontributividad,enten-dida,segúnhemosdicho,comoproporcionalidadentrecotizacióny cuantíade la prestación,la LCR alteralas escalade porcentajeso tiposaplicables54.Con estamedida,que tampocose encuentraprevistaen el Pactode Toledoy queconstituyeotra aportaciónmásdelAcuerdosuscritoconlos sindica-tos55,se quierensolucionarlosproblemasplanteadospor laaplicaciónde laescalaanterior,quefavorecíalaacreditaciónde períodosreducidosde coti-zación,conlo quese estimulabala anticipaciónde la edadpensionable,en

5>2 BeneytoCalabuig,cit., pág. 38.

~ Estainterpretaciónseiniciacon laSTS en interés dekv de 22 de diciembre de 1990 (Ar. 9823),ysecontinúa,entreotras,porlas.SS7IS&l2defebrerode 1991 (Ar. 830>, 6de moyo de 1991 (Ar. 3791)y 1 dejulio de 1991 <Ar. 6402), dictadasenunificacióndedoctrina.El criteriodelajurisprudenciaseriaincorporadoadministrativamentepor laResoluciónde la DirecciónGeneralde Ordena-ciónjjurídicay EntidadesColaboradorasdelaSeguridadSocial,de16 defebrerode 1991 (Qztálogode Resoluciones AdministrativasAcción Protectora, Madrid, INSS,1996,pág.258 y ss.).

>‘ Arr. 163dela LGSSsegúnlanuevaredaccióndela LCR,art. 6.~ ApartadoJ),párrafo4~,segúnel cual:«Asimismo las partes coinciden en la conveniencia de

modjficar el cálculo del porcentaje a aplicar a la base reguladora en función de los años de cotización acredi-tados, siendo necesario acomodarel ritmo y el alcance de los cambios en función de la ~nejonhde la situación delmercado de trabajo (..). Para ello elporceut@e a aplicar a los primeros 15 años equivaldrá a un 50%, inc’re-montándose hasta un 80% y un 100% a los 25y33 años de cotización, respectivameuw El paso de los añoscotizados dentro de cada tramo tendrá id¿mtico valor«.

72 Félix Salvador Pérez

perjuicio de laequidad56.Comodatoa destacar,porprimeravez, desdelaimplantaciónformaldel sistemadelaSeguridadSocial,se modificadirectayexpresamenteesteparámetrode cálculode lapensión57.

Comosegundainnovación,la fijación dela escalade porcentajesselega-lizaparcialmenteydejade serobjetoexclusivode determinaciónreglamen-tanacomoocurríahastael momento58;se entiendeque, al serun elementoesencialde ladeterminaciónde lapensión,elporcentajedebeestarrecogidoenunanormaconrangode ley; legalizaciónde unode los elementosclavesdelcálculoque,alconstituirunamejorade la técnicareguladora,se havalo-radopositivamentepor loscomentaristasde la reforma59.Comoterceray últi-mamodificación,se ponefin a la tradicionaldualidadde porcentajes(elnacionalo mínimoy elprofesionalo complementario),los cualespasanaregularseenunaescalaunificada~.

Tambiénen estamateria,al ladodeestasmodificaciones,existentambiénejemplosde continuidadconlasnormasprecedentes;particularmente,nohanresultadoalteradaslasreglasaplicablesparadeterminarel tiempocoti-zadoparacalcularel porcentaje,quesiguensiendolas tradicionales~’.P~se-mosaexaminar,tambiénaquí,las cuestionesprincipalesqueplanteancadaunode estoscambios.

Con la LCR, igual quesucedíaconanterioridad,el porcentajedependede losañospreviosde cotización,pero,a diferenciade la regulaciónprece-dente,la escalase inicia ahoraen un tipo másreducido (50%enlugardel60%).El detalledelaescalavigente,distribuidaen trestramos,seencuentraen el desarrolloreglamentario62comienzaen el 50% alos primerosquinceañoscotizados,incrementándoseun 3% anualadicionalhastael vigésimoquintoañocotizado,en quese alcanzael 80% de labasereguladora;apar-

~ MINISTEmODETRABAJO YASUNTOSSOCIALES,Merrwti4 explicativa del Antcprcyecto deLey ..., ch.,págs.27-28.

A pesardequetambién,indirectamente,fuemodificadopor laLey 26/1985,alampliarlacotizacióncomputableaquinceaños,haciendoinoperantelos tresprimerospeldañosdelaesta-la (desdelos dieza los catorceañoscotizados).

~ Artículos7 y 8 delaOM de18 deenerode1967,reguladoradelapensióndejubilaciónenel RégimenGeneral;hoyderogadosexpresamenteporel RD 1647/1997,de31 deoctubre(Disp.Derog.Unica).

>2>2 GeteCastrillo,cit., pág. 443; y MercaderUguina,ch.,pág. 72.~ Aunquedehecholaescalaya estabaunificadadesdeel Decreto1562/1967,de6 dejulio

(ROE 17 julio), el cual, porcierto,debeconsiderarsederogadoporel RD 1647/1997,apesardequeno semencionaexpresamenteensu Disp. derog.única.

6~ Por lo tanto,continúanaplicándoselasreglasprevistasenlaDisp. Transit. 2~ de la LGSS;y enel art.9y enla Disp. Transit,2~ de la OM de 18 deenerode1967.

~>2ArtículoS delRl) 1647/1997,de31 deoctubre.

La racionalización de la pensión contributiva dejubilación 73

tir deaquíel incrementodecreceaun 2%adicional,hastaalcanzarel limitede 100%alos treintay cincoo másañosde cotización.Estosson los térmi-nosformalesde lamodificación,pero convienepreguntarnosporsusconse-cuenciassobreel elementoclave de lapensión,queessucuantía.

Comopuedesuponerse,elefectomásevidentede lamodificaciónestribaenunareduccióndel porcentaje(entre1 y 10 puntos)en el primer tramode laescala(desdelos quincealos veinticuatroañoscotizados);a partirdelosveinticincoañoscotizadosel porcentajeesel mismoquese aplicabaantesde lareforma.Lo quesignifica,porunaparte,quela nuevadistribucióndelos porcentajesconstituyeun nuevofactorde rebajade la cuantía,que seanadealaresultantede lanuevafórmulade cálculode labasereguladora63;y, por otra parte,que implica unanuevaincongruenciafrente alaequidadquese dice quererreforzar,porque,apesarde lareducciónen el primertramo, todavíafavoreceel menoresfuerzode cotizacióny, en cierto modo,penalizaaquienlosacreditaampliosperíodoscotizados64.

Comoasimismopuedesuponerse,unode los efectosinducidosde estavariación,hade ser,probablemente,lade desincentivarlasjubilacionesanti-cipadas,sobretodo las acogidasal régimentransitorio (de quienesfueronmutualistasantesdel 1~ de enerode 1967),quevienensiendo,precisamen-te, las tnásnumerosassegúnlas estadísticasoficiales65.Al mismotiempo,lanuevadistribuciónde losporcentajesgeneraunaciertacontradicciónconlaprevisiónde incentivarla continuidadenlaactividadprofesionalyel retrasode lajubilaciónmásalláde la edadordinariaprevistaconcaráctergeneral.Sobretodo, si se tieneen cuentaque,conlanormativatodavíavigente66,unavez cotizadoscierto númerodeaños(treintay cinco) no puedemejorarseunporcentajequeya haalcanzadosu limite máximo (del cien porcien).

Una última observacióncabehaceren relaciónconlaadaptaciónde laescalade porcentajes.Al contrariode lo quesucedeconla aplicacióndelnuevoperíodode cómputode labasereguladora,aquíno se prevéunaapli-cacióngradualo escalonada,paraamortiguarel impactode suinmediatapues-

~ El voto particularformuladopor los consejerosde los sindicatosELA y CIG enel CES

(Dictamen, cit. pág. 143), estimaen 3.000ptas.mensualesla pérdidaenla cuantíamediadelasnuevaspensiOnes.

64 (Ir. Alonso Olea/TortueroPlaza,Instituciones..., l5~ ed., cit., pág. 315; y GeteCastrillo,«La Ley consolidación..», cit., pág. 444.

~ MINISTERIODE TRABAJO YSEGURIDAD SOCIAL, l.a Seguridad Social en el umirral delsiglo XXI, nt., 224; porsu parte,CastiñeiraFernández,cit., págs.23-24, estimaquela medidaafec-tará,aproximadamente,a un 25% <le nuevospensionistas.

~<Artículo 16.2, d) de laOM de 18 <le enerode 1967,dedesarrolloy aplicacióndela pres-tacióndejubilación enel RégimenGeneral.

74 J4ílix Salvador Pérez

ta enpráctica,lo quequieredecirquelanuevaescalahaentradoenvigor conlamismaentradaenvigor de la LCR (el 5 de agostode 1997)61.Con seguri-dad,el impactode unamedidacomoestapodríahabersesuavizadosin difi-cultadconlaprevisiónexpresade unaadaptacióntransitoria,dirigidaasalva-guardarlasexpectativasde derechode aquellostrabajadoresquecontaban,alaentradaen vigor de la ley, entrequinceyveinticuatroañoscotizados,y noreunían,claroestá,losdemásrequisitosparacausarderechoala pensión6t

V. Lasprevisionessobrelajubilación anticipada

Lasprevisionesrelacionadasconla anticipaciónde la edadpensionabledejubilación sondos,relativasambasalamodalidadconocidahabitualmen-tecomojubilaciónanticipadatransitoria,queconstitu~ecl caucecomúnymásfrecuentede anticipaciónde laedadpensionable6-.Estamodalidaddeanricipaciónde lase estableció,en sumomento,con el fin de asegurarunasustitucióngradualde los regímenesanterioresde previsión(Soyy Mutua-lismo Laboral) por la nuevaregulacióndelsistemade SeguridadSocial queentraenvigor afinalesde losañossesenta.

La primerade esasprevisionesno constituyeunanovedad,puestoquelaLCRyeIRD 1647/1997 mantienenlaposibilidad,queyaseencontrabapre-vistaen laregulaciónanterior,paracausarlapensióndejubilación apartirde lossesentaañosaquienespertenecieronalas MutualidadesLaboralesdetrabajadoresporcuentaajenaantesdela implantacióndelsistemaactual(el1 de enerode 1967).Mantienentambiénlaanteriormedidadisuasoriade laanticipación71,consistenteen laaplicaciónde unareducciónalacuantíadelapensiónde un 8% porcadaañode anticipaciónde laedadefectivadejubi-lación.La únicainnovaciónsobreesteparticular,estribaen quese incorporaexpresamenteala ley elporcentajedereducciónde lacuantíade lapensión,queanteseraobjetode determinaciónreglamentaria72.

6? Martín Valverde,«El régimenjurídico , cit., pág. 55.

~ Puestoque,enel casoinverso,ijenenopciónparaacogerseala legislaciónanterior;art.7.2dela ley 24/1997(queincorporaun apartado4 ala Disp. Transir.Terceradela LGSS) y Disp.Transit.TerceradelRl) 1647/1997.

~ A. DuránI-Ierzu, «Anticipo de lajubilación enEspaña”,Revista de Seguridad Social, n« 41(1989), pág. 126; y CastiñeiraFemájidez,cir., pág.24.

>~ Art. idelaLCR, quemodificalaregla2~ dela Dips.Tr-,msit.Tercera,1 dela lGSS;y Disp.Traosit.SegundadelRD 1647/1997.

~‘ MartínValverde,<El régimerijjurídico , ciÉ., pág.50.2 Disp. Transir. Primera,9 delaOM de 18 deenerode1967.

La racionalización de lapensión contributiva de jubilación 75

La novedadestribaen queesecoeficientereductorde lacuantíadeun8%se minoraaun 7%, cuandose cumplanestosdosrequisitos:primero,queel beneficiarioacredite40 añoso másde cotización;y segundo,quelajubi-laciónderive delceseen el trabajocomo consecuenciade laextincióndelcontratode trabajo«envirtud de causano imputableala libre voluntaddeltrabajador»73.La ley precisaquese entenderáporlibre voluntadde trabaja-dor «la inequívocamanifestaciónde voluntadde quien,pudiendocontinuarsurelaciónlaboraly no existiendorazónobjetivaquela impida,decideponerfin alamisma».El RD 1647/1997,porsuparte,(letallalossupuestosde extin-cion laboralquepermitenacogerseaestanuevafórmulade anticipacion.

Por lo quea estamodificaciónrespecta,cabeapreciarque,el requisitode cotizaciónexigido (cuarentaañoscotizados)paraaplicarel coeficientereductordel 7%, enlugardel 8%, resultaatodaslucesexcesivo,porque,pro-bablemente,enla prácticano debeserelevadoelnúmeroquienessejubilanantesde cumplir laedadde sesentaycincoañosacreditandounacotizacióntan elevada.Desdeotro puntode vista, tambiénresultadesproporcionadoexigir cuarentaañoscotizados,cuandoa partir de los treintay cinco no sepuedemejorarel porcentajede la pensión,de maneraque,el excesode losanoscotizados,no intervieneen unamejorade lacuantíade laprestación74.

Porotra parte,estamodalidadde jubilación anticipada,conaplicacióndeunareduccióiídel7%, inexplicablementeno se extiendeen laLCR aaquellosRegímenesEspecialescuyasnormasparticularestambiéncontemplanestafór-mulajubilatoria,parasalvaguardarlosderechosexpectantes<le losantiguosmutualistas;esteesel casode losRegímenesEspecialesdelosTrabajadoresdelMar y de laMineríadel Carbón.Bien esverdad,que,luego,el RD 1647/1997exceptúadesuaplicaciónexpresamenteal RégimenEspecialde losTrabaja-(lores del Mar, remitiendoa lasfórmulasde anticipaciónde la edadprevistasen susnormativaespecífica.Perouiíaexclusiónsimilar tío se contemplaparaelRégimenEspecialde laMineríadel Carbón,quedesdesu implantacióntam-biéncuentaconunafórmtila similardejtíbilaciónanticipada75.

Estanuevafórmulade anticipaciónha de ocasionar,sin ltígaradudas,unincrementodel gasto,por relativoquesea,en el presupuestode laSeguridadSocialen pensiones,lo que,unavezmás,parececontradictoriocori el obje-

Apartado1, regla2t de la Disp. Transit.3’ de la 11455,segúnla ntiewredaccióndel art. 7de la LCR; y Disp. Transit.2’ delRD 1647/1997.

AlonsoOlea/TortueroPlaza,Instituciones 15’ed.,cit., pág. 315.nota (86>.

Paraaquellostrabaladoresquepertenecieronalas MutualidadesLaboralesdel Carbónconanterioridadal 1 deabril de 1969,queesla fechade implantaciónlórmal deesterégimenespecial;Disp. Transit.Séptima,7 dela OM deSdeabril de1973,<le aplicacióny desarrollodelDecreto298/1973,deSdefebrero.

76 Félix Salvador Pérez

tivo preferentede conseguirelequilibriofinancierodel sistema,quelaLCRy lospactosquelaantecedendicenquererlograr. Lo queponedemanifiesto,unavezmás,que tampocoen estaúltima reformase haactuadode acuerdoconunaplanificaciónglobal y completa,sino atendiendoacriteriosdisper-sosy, en ocasiones,contradictoriosentresí76.

VI. La incentivacióndelajubilacióndiferida

La LCRincorporaunanovedosaregla,sinantecedentesen nuestroorde-namientoy de formulaciónbastanteimprecisa,quetienepor finalidadesti-mular,mediantelaconcesiónde determinadosincentivoseconómicos(des-gravaccioneso deduccionesdecotizacionessociales),lademoraen lajubila-ción «enaquellossupuestosen queel trabajadoroptepor permanecerenactivo,unavezalcanzadalaedadde sesentay cincoaños,consuspensiónpro-porcionalal percibode lapensión»77.

La finalidad de unamedidasemejantees,unavez más,reducirel costeenelcapítxilo depensiones:al favorecerla permanenciaenactivomásalládel cumplimientode la edadordinaria,se retrasael abonode un ciertonúmerode ellas,conel consiguienteahorrofinanciero,al tiempoque seobtieneningresosadicionalesporcotizacionesduranteel tiempode prolon-gaciónde la actividad78.Se trata,asimismo,de unaprimeramodificaciónsobreel,hastael momento,inalteradorequisitode laedad,queseguramen-tevaticinaunaelevaciónfutura de la edadmínimapensionablemásconec-tadaconlaesperanzamedidade vidade lapoblaciónespañola79

Se tratade unamedidaqueapareceprevistatantoen el Pactode Toledo(Recomendaciónloi) comoen elAcuerdosuscritoconlossindicatos(Apar-tadoF), si bienla redaccióndel preceptode laLCRdifiere de lasprevisionesde estosantecedentes~tesulta bastanteconfusa.A laesperade la necesariareglamentaciónporel Gobierno,cabeplantearsevariasalternativasinter-pretativas.En principio, literalmente,tal y comoestáredactadoel precepto,parecehacerreferenciaaun supuestoconcreto:trabajadoresquetodavíanohancausadola pensióny que,no obstantehabercumplido laedadpensio-

76 OcteCastrillo,«La Ley deconsolidación...», cit., pág.445.~ Disp. Adic. 26» delaffiSS incorporadaporelart. 12 dela LCR.78 Cfr. MartínValverde, «El régimenjurídico , ciÉ., pág.50; y MercaderUguina.cit., pág.

75.~»Cfr, AlonsoOlea¡ ortueroPlaza, Instituciones.., l5~ cd.,cii., pág.318,paraquienessc Irala

de unamedida«blanda», conla quesepretendeaplazarprovisionalmenteunaelevacióngene-ralizadadelaedadmínimadeaccesoala jubilación.

La racionalización de lapensión contributiva dejubilación 77

nableordinaria,decidencontinuaractivosprofesionalmente.Se estada,conello, elevandoindirectamente,porvía de lavoluntariedady delos incentivoseconómicos,laedadpensionableefectivacon elsiguienteahorrofinancieroal evitarel pagode un ciertonúmerode pensiones.

Peroestainterpretaciónse enfrentacon el enigmade la frase «consus-pensiónproporcionaldel percibode la pensión»80.Porque,rectamenteentendida,lamedidaresultacontradictoriay de imposiblecumplimiento.Yloesporque,paracausarla pensióndejubilación,se exigeun retiro profesio-nal definitivoy completodelavida activa81,de maneraque,conlaexcepciónde lajubilaciónparcialy algúnotrocasomarginal82,no se adquierela con-dición de pensionista,si previamenteno se ha cumplidoesterequisitode lapensión.En otraspalabras,al contrariode lo queestableceel precepto,eltrabajadorquecontinúasuvidaactiva,y no seretiradel mercadode trabajo,no suspendesupensión,puestoquetécnicamenteno se hajubiladoni, enconsecuenciahacausadoderechoapensiónalguna.

Comoterceraalternativa,puedeentendersequelo quesepretendeesfaci-litar la reincorporaciónalavidaactivadequienesyaest=flubiladosy, enconse-cuencia,seencuentranen eldisfrutedelapensión,peroesteesun supuestodife-renteconunafinalidadtambiéndistinta;noesya ladefacilitar laprolongaciónvoluntariade lavidaactiva,sinolade propiciarla reincorporaciónde lospen-sionistasalavidaactiva,no sealcanzaaadvertirconquéverdaderopropósito.

Cabe,porúltimo, unainterpretaciónquetratede dar explicaciónalenig-ma quehemosdestacado,considerandoque lo quese pretendees,puraysimplemente,«petrificar»la cuantíade la pensión.En otrostérminos,paraaccederalosestímuloseconómicos,el interesadodeberásolicitarlapensióny, unavez hechala opciónpor continuaractivo, se le reconocey se le sus-pendeel abonode la misma.De estemodo,y de mantenerselaregulaciónvigenteactualmente,enel futuro no puedanmejorarsela basereguladora,ni tampocoel porcentajesi se haalcanzadoel limite delcien porcien,apesarde lasposteriorescotizacionessatsifechasporelposteriortrabajorealizado.

Se trata,encualquiercaso,de merasposibilidadesinterpretativas,quequedana expensasdela reglamentaciónde estamedida.Aunquecomocues-tionesno resueltas,el reglamentoal quela ley remite eldesarrollode esta

~ Se ha dichoqueestaexpresiónparecesugerirunaescalaprogresivadebonificaciones,

queseelevaenfuncióndelaedaddelosbeneficiariosmayoresdesesentay cincoañosquehayandecididocontinuarsusidaactiva;MartínValverde,«El régimenjurídico , cit., pág.52.

~ F. SalvadorPérez,La jubilación laboraL Configuración y modalidades, Tesisdoctoral,texto ori-ginal, pág.99.

82 Comola actividaddelos ProfesoreseméritosdeUniversidad,cuyacompatibilidadconlapensiónseestableceenla Disp.Adic. 12 delaLCSS.

78 khz Salvador Pérez

normade fomentoderetrasode lajubilación,deberíaresolvertambiénalgtí-nosinconvenientes.En primerlugar, precisarel contenidoy losdestinatariosde losincentivoseconómicosparaestimularlapermanenciaen laactividad,debidoa que,comose ha puestode manifiesto83,talesincentivosdebenirdirigidosasusdestinatariosnaturales,es decir,lostrabajadores,quesonquie-nestienenqueadoptarladecisiónde retrasarsujubilación; hacerlasgravitarsobrelasempresaspuedeponeren seriepeligro laefectividadde lamedida.

Otro inconvenientequedeberesolverseen eldesarrolloreglamentariose refierea la contradicciónqueentrañaestamedidacon las medidasdefomentode empleodestinadasafacilitar la incorporaciónal mercadode tra-bajode losjóvenesdemandantesde empleo,cuestiónqueya ha suscitadoseverascríticas84.Un último obstáculotécnicoquese puedeplantearradicaen la técnicanorití-ativautilizada:la regulaciónreglanientariade esasdes-gravacioneso deduccionesdelas cotizacioiies,puedeplantearproblemasdelegalidad,si se tieneen cuentaquelas cuotasde laSeguridadSocial tienennaturalezajurídicade tribtítosy, en coiisecuenci-a,losbeneficiosquesobreellos recaigandebenestablecersepor ley formal8”.

83 Martín Valverde, «El régimenjurídico , cit., pág.52;GeteCastrillo, cit., pág.446.

>~ Voto particulardelCES,Alonso Olca/TortucroPlaza,LópezCumbre.~ DesdentadoBonete,‘La reformadela pensióncontributivadejubilación en la lev

24/1997>~,apudMercaderUguina,ch.,pág 76.