La regulación de la marihuana en México: La reforma … · que sirven de espoleta al actuar...

La regulación de la marihuana en México:La reforma inevitable

Compilador: Aram BarraPrólogo: Itzcóatl Tonatiuh Bravo Padilla

* Aidee Gracia Rodríguez * Alejandro Madrazo Lajous * Alonso Rodríguez Eternod ** Amaya Ordorika Imaz * Ariana Angeles García * Catalina Pérez Correa *

* Corina Giacomello * Daniel Joloy Amkie * Diego Rodríguez Eternod ** Enrique Velázquez González * Fabiola Jazmin Mondragón Herrera *

* Fernando Belaunzarán * Jorge Javier Romero * Lisa Sánchez ** Luisa Conesa Labastida * Mario Delgado Carrillo * Mayela Benavídez * * Raúl Elizalde * Rosemary Safie * Vidal Llerenas Morales * Zara Snapp *

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lud, José Narro Robles, y por el grupo de personajes destacados que a lo largo de varios años han impulsado el tema ante la opinión pública y en el Poder Legisla-tivo. Cada cabildeo se realizó de manera separada. Por un lado, el secretario de salud trató de convencer a los priístas, y por otro, los grupos de la sociedad civil intentaron construir consensos entre los partidos de la oposición, principalmente entre el PAN y el PRD.

Tras los primeros acercamientos, el PRD (en su mayoría) estaba dispuesto a apo-yar la iniciativa presidencial. El apoyo en gran medida fue posible por la interven-ción de los senadores Angélica de la Peña y Alejandro Encinas. Un grupo de sena-dores del PAN, encabezados por el Senador Roberto Gil, Presidente del Senado, también estaban dispuestos a apoyar la iniciativa presidencial, lo que garantizaba una mayoría amplia.

Sin embargo, el PRI no estaba alineado con la iniciativa del Presidente durante su discusión en el periodo extraordinario en junio del 2016. De los 55 legisladores de este partido, solamente 7 estaban abiertamente a favor. La senadora Cristina Díaz (presidenta de la Comisión de Gobernación), encabezó los esfuerzos al inte-rior de la bancada para buscar los apoyos suficientes a favor de la iniciativa del Presidente. Sin embargo, ganó el conservadurismo de la mayoría de los integran-tes del grupo. El Revolucionario Institucional no iba a jugar con Peña este tema. Por lo menos ese fue el resultado tras arduas y largas negociaciones en la semana del periodo extraordinario.

El futuro de la iniciativa del Presidente es incierto. Su presentación no fue acompañada de un proceso adecuado de cabildeo en el Congreso. Se percibe que incluso, desde el propio gobierno, no existe un consenso en el tema. Las posiciones defendidas por las dependencias de salud federales en el Congreso son francamente contrarias a la iniciativa presidencial.

Falta mucho por hacer, sin embargo, la discusión sobre la regulación de la política de drogas ya empezó, y no es indiferente para los legisladores de todos los partidos políticos. El cambio de paradigma es ya un tema común del debate legislativo y, tar-de o temprano, eso se reflejará en nuestras leyes. CAPÍTULO 3

La discusión internacional

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Luisa Conesa Labastida219

El proceso de creación legislativa no empieza siempre con el actuar de los re-presentantes populares. En países donde existen democracias constitucionales y control de constitucionalidad, en ocasiones son las decisiones de las cortes las que sirven de espoleta al actuar legislativo. El caso de la regulación de cannabis en Canadá es uno de ellos, y en las siguientes líneas cuento su historia.

Estimo que su experiencia resultará útil para el caso mexicano, ya que nos encon-tramos en el borde de un cambio legislativo, cuyo debate fue reavivado precisamen-te después de una decisión de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que declaró que la prohibición al autocultivo de cannabis para fines personales es contrario al derecho al libre desarrollo de la personalidad, protegido constitucionalmente.220

Pretendo evidenciar que la discusión va mucho más allá del primer paso que se ha tomado en México, pues reconocer la existencia de un derecho fundamental, y que éste se ve transgredido por la prohibición es apenas el comienzo. Se trata de un proceso caracterizado por un dialogo institucional entre poderes, parecido a lo que ocurrió en Estados Unidos acerca la interrupción del embarazo, donde Roe v. Wade (1973) fue el primero de muchos vaivenes entre legisladores y jueces, vigente hasta la fecha.221

219. Abogada constitucionalista, activista, socia del despacho Sánchez Curiel, Conesa y García.220. Sobre este tema escribí en la revista Nexos en abril de 2016. Cfr., La prohibición y la Corte. Disponible en: http://www.nexos.com.mx/?p=28048.221. Para más sobre la evolución de la jurisprudencia de aborto en Estados Unidos y su paralelismo con México, Cfr., Conesa Labastida, Luisa, Making the best of it: A conceptual reconstruction of abortion jurisprudence in the United States and Mexico, Mexican Law Review, Vol. 2, No. 2, 2011, disponible en: http://www.journals.unam.mx/index.php/mlr/article/view/24954.

De las Cortes al Legislativo: aprendizaje de la regulación del cannabis en Canadá

De las Cortes al Legislativo: aprendizaje de la regulación del cannabis en CanadáLuisa Conesa Labastida

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¿Por qué sucede este fenómeno? Porque la ingeniería de los derechos es mucho más compleja que su reconocimiento en un texto constitucional o una sentencia judicial. Porque la manera en que deben ser garantizados y pueden ser restrin-gidos tiene distintas facetas, e impactan no sólo al destinatario, sino también a terceros y, consecuentemente, las líneas entre éstos son tenues y sujetas a constante revisión.

A mi manera de ver, observar un dialogo institucional tan nutrido como del que se dará cuenta en las siguientes líneas, es síntoma de una democracia constitu-cional verdaderamente funcional. Es la prueba de un correcto funcionamiento del principio de división de poderes, en el que los pesos y contrapesos se encuentran en constante movimiento y al servicio de los ciudadanos, en la medida en que sus demandas son canalizadas al representante popular –ya sea directamente o a través de una decisión judicial– y después sujetas al escrutinio del Poder Judicial bajo el parámetro constitucional.

Este dialogo se torna mucho más potente y fructífero cuando las Cortes tienen el poder de declarar la inconstitucionalidad de una norma con efectos generales, como sucede con las Cortes Federales en Canadá. Cuando el modelo únicamente permite efectos entre las partes –como acontece en términos generales en Méxi-co– observamos un debilitamiento en la intensidad del diálogo. Esto, pues el le-gislador podrá estar incentivado políticamente, mas no obligado, a reformar una Ley declarada inconstitucional, aun cuando el pronunciamiento lo haya hecho el Máximo Tribunal del país.

A continuación, sintetizaré el paso judicial y legislativo de la regulación del canna-bis en Canadá. La historia comenzó en 2000 con la sentencia de una Corte Fede-ral, que obligó a establecer un régimen de marihuana medicinal en todo el país y sigue desarrollándose a la fecha, pues una de las promesas de campaña del ahora primer ministro canadiense, Justin Trudeau, fue establecer un régimen de mari-huana recreacional. 222 Pues bien, comencemos.

222. En su primer Speech to the Throne –el evento de apertura del periodo de sesiones del parlamento canadiense- en 2015, el Premier enmarcó su intención de regular la marihuana para fines recreacionales en un argumento de seguridad, afirmando: “Reconociendo que Canadá es, fundamentalmente, un país seguro y pacífico, el Gobierno continuará su labor de mantener a todos los canadienses seguros, al tiempo de proteger nuestros valiosos derechos y libertades. Para este fin, el Gobierno presentará iniciativas de ley que darán mayor soporte a las víctimas de violencia doméstica y abuso sexual; que sacarán a las pistolas y armas de asalto de nuestras calles; y que legalizarán, regularán y restringirán el acceso a la marihuana”. Traducción propia, discurso en inglés disponible en: http://www.speech.gc.ca/en/content/making-real-change-happen.

1. R v. Parker – La génesis de la marihuana medicinal (2000)

La Suprema Corte de Ontario resolvió el caso de Terrance Parker, un adulto que sufría de epilepsia severa y que curaba sus ataques con marihuana que él mismo cultivaba. La policía le incautó diversas plantas y fue procesado penalmente bajo el Control Drugs and Substances Act. En su defensa, el Sr. Parker alegó que la pro-hibición de cultivar y poseer marihuana para fines medicinales era contraria a los derechos garantizados en la Sección 7 del Canadian Charter of Rights and Freedoms.

El juez le dio la razón al actor y la sentencia fue confirmada por la Corte Suprema. Después de analizar la evidencia médica presentada por ambas partes y concluir que existen pruebas suficientes para demostrar que la marihuana tiene aplicacio-nes terapéuticas y medicinales, la Corte concluye que forzar a las personas a esco-ger entre su salud y la cárcel es violatorio de sus derechos a la libertad, seguridad y de los principios de fundamentales de justicia. Toda vez que este asunto implica el cambio paradigmático del cannabis en Canadá, es pertinente abundar sobre los razonamientos contenidos en la sentencia.

La Corte argumenta que los derechos de libertad y de seguridad no sólo protegen frente a encarcelamiento arbitrario, sino también a las denominadas “decisiones de importancia fundamental para la persona”. Se refiere al contenido autonómi-co, a la posibilidad de que cada persona diseñe su plan de vida sin interferencia del Estado, siempre y cuando no genere daños a terceros. La sentencia reconoce que la decisión sobre qué medicación utilizar para aliviar un padecimiento está dentro de este ámbito personalísimo y, por ende, cuenta con protección cons-titucional. Que el Estado interfiera en esta decisión con la amenaza del aparato carcelario implica una violación a estos derechos.

En cuanto a los principios fundamentales de justicia, se refiere al balance entre los intereses de las personas y los de la sociedad, al considerar que “la justicia exige un balance entre estos intereses, tanto en el ámbito sustantivo con el pro-cesal”. Para estos efectos se lleva a cabo un test de proporcionalidad, esto es, una ponderación entre los derechos restringidos y los bienes que el Estado busca fa-vorecer con la restricción, a efecto de dilucidar si ésta es admisible para efectos constitucionales. Para ello, la restricción debe ser legítima, estar racional y razo-nablemente encaminada a los fines que busca alcanzar y ser proporcional. 223

223. Esta es una simplificación del test de proporcionalidad. Sin embargo, abundar sobre sus extremos va más allá de los alcances de este texto. Para más sobre el tema, cfr. Bernal Pulido, Carlos, El Principio de proporcionalidad y los derechos fundamentales, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 2007.


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La Corte estima que el Estado tiene un interés legítimo en proteger contra los efectos dañinos de la marihuana -como son alteraciones pulmonares, alteracio-nes psicomotoras con efectos, particularmente en la conducción de automóviles, brotes psicóticos para personas con antecedentes de este padecimiento, posibles efectos cognitivos en usuarios de largo plazo, et al-, así como en cumplir las obli-gaciones contraídas por el país en tratados internacionales.

Sin embargo, considera que la prohibición criminal en nada está encaminada a lograr estos fines. Si la intención del Estado es proteger la salud de las personas, es irracional privarlos de una medicina que puede ayudarles a aliviar sus pade-cimientos. Aunado a lo anterior, tampoco existe un balance justo entre el daño a la sociedad y la restricción a la persona. Esto, pues mientras que el daño social es mediato y relativamente menor, la restricción personal es inmediata y grave, pues implica la privación de la libertad.

En cuanto a las obligaciones internacionales, reconoce el interés del Estado en cumplir con sus pactos, pero recuerda que los mismos están sujetos a los princi-pios constitucionales de cada país. En la medida en que ha quedado demostrado que el uso de la marihuana para fines medicinales está protegido por la Constitu-ción canadiense, la sentencia concluye que la prohibición no está encaminada a respetar las obligaciones internacionales.

Cabe mencionar que este test fue utilizado por la Corte mexicana en el caso de au-tocultivo de cannabis, llegando a resultados similares a los aquí expuestos. Debe decirse que la sentencia no pasó por alto el hecho de que la legislación establecía una excepción para que la autoridad administrativa otorgara permisos para usos medicinales. Sin embargo, la Corte consideró que resultaba insuficiente para miti-gar el efecto de la restricción, en virtud de que la discrecionalidad que se otorgaba a la autoridad era tan amplia que tornaba al derecho ilusorio.

El efecto de esta sentencia trascendió mucho más allá del Señor Parker. Mientras el Juez de primera instancia había hecho una interpretación conforme del Control Drugs and Substances Act, que entendía una permisión de crecer y poseer plantas para fines medicinales, en la revisión la Corte considera que no puede remediarse la violación con este enfoque. Decreta necesario que el legislador emita una nueva regulación que dé una respuesta completa a la problemática.

Concluye suspendiendo los efectos de la inconstitucionalidad durante un año para dar un plazo razonable al Parlamento para regular. Y es así que empieza el vaivén institucional.

2. Marihuana Medicinal Access Regulations – Primer intento legislativo (2001)

En cumplimiento a lo ordenado en Parker, el 14 de Junio de 2001, el Gobierno Federal emite el Marihuana Medicinal Access Regulations (MMAR). En síntesis, la legislación permite la producción y posesión de marihuana para fines medicina-les a través de un esquema de licenciamiento. En un primer momento se permite tanto el autocultivo (ya sea que lo lleve a cabo la persona o a través de un tercero designado, que sólo podría cultivar para un paciente) como provisión a través del Estado, pero este segundo supuesto es posteriormente eliminado de facto, dejando sólo la posibilidad de autocultivo. Dependiendo del tipo de enfermedad, los pacientes tendrán que contar con una o dos autorizaciones de médicos espe-cialistas en sus padecimientos.

3. Hitzig v. Canada – Inconstitucionalidad de algunas disposiciones del Marihuana Medicinal Access Regulations (2003)

Habida cuenta de las restricciones que el MMAR impone a los pacientes, los de-mandantes consideran que no otorga un acceso razonable a la marihuana medici-nal. El Juez de primera instancia les da la razón y la Corte de Apelación de Ontario confirma parcialmente el fallo. A continuación doy cuenta de la parte sustantiva de su razonamiento:

a) Autocultivo y aprovisionamiento a través de un tercero – La Corte con-cluye que este esquema no otorga acceso razonable a los pacientes, sino que en realidad los obliga a acudir al mercado negro, lo cual es un escenario inaceptable. La sentencia es categórica en el sentido que la Constitución no puede legitimar una regulación en la que la garantía de un derecho depende de una alianza entre el gobierno y el crimen organizado.

No puede exigirse a personas con enfermedades terminales que dediquen el tiempo que les queda de vida a cultivar marihuana, y pretender que ello se lleve a cabo a través de un tercero, a quien no se le permite remuneración ni economías de escala (dado el esquema 1-1), torna al esquema en inoperan-te en los hechos. La única solución del paciente es el mercado negro y ello no puede convalidarse constitucionalmente.


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Creo que este punto es central y debe ser tomado en cuenta por los juzga-dores mexicanos cuando se enfrenten a nuevos casos de esta naturaleza. No puede permitirse al Estado escoger un esquema donde los derechos sean ilusorios ni legitimar las asociaciones criminales. El respeto al Estado de Derecho empieza por el Estado mismo, en las palabras elocuentes de fallo:

(…) la ausencia de un esquema legal para dotar de marihuana a las perso-nas que tienen el derecho de poseerla y utilizarla en los términos del MMAR es una violación constitucional. (…) este aspecto ofende las premisas más básicas de nuestro sistema legal. Es inconsistente con los principios fundamentales de justicia negar una fuente legal de marihuana a las personas que el Estado ha licenciado. De manera muy simple, no es posible que de la boca del Estado se pida a las personas que se asocien con criminales para ejercitar sus derechos fundamentales.

(…)

Forzar a los enfermos a acudir al mercado negro para obtener su medicina no hace más que desincentivar el respeto a la ley y al mismo tiempo señala que las necesidades médicas de estas personas son menos valiosas que las del resto de los ciudadanos.

Un esquema gubernamental que depende del elemento criminal para obtener el producto necesario, y que empuja a quiénes tienen esta necesidad al merca-do negro ofende los mismos valores que obligan al propio Estado a cumplir la ley. El MMAR, lejos de poner al Gobierno en una posición de ser un modelo a seguir o en un alto estándar moral, lo que hace es distorsionar el derecho mis-mo y devaluar el valor y dignidad de los individuos que son sus receptores. La obligación del Estado de obedecer la ley incluye una obligación de promover el cumplimiento y el respeto a las normas. 224

b) Por estimar que no son arbitrarios y efectivamente contribuyen a los fi-nes de salud perseguidos por el Estado, declara constitucional por ser ra-zonables los límites diarios que pue den ser recetados por los médicos, la obligación de que sea un médico quien lleve a cabo la prescripción y que, además, sea un especialista en su campo.

224. Traducción propia, párrafos 110, 116 y 117 de la sentencia.

c) Solamente se declara inconstitucional el requisito de la prescripción de un segundo médico en casos de enfermedades no graves, por carecer de razo-nabilidad.

El efecto del amparo es permitir que los terceros designados puedan cultivar para más de una persona, que sean remunerados por su servicios y que puedan culti-var de manera conjunta.

4. R v Malmo-Levine; R v Caine – Constitucionalidad de la criminalización del uso recreativo (2003)

La historia no ha sido lineal y no han habido exclusivamente avances en la mate-ria. En 2003 la Suprema Corte de Canadá convalidó criminalizar el uso recreativo de la cannabis. En una sentencia que se caracteriza por llevar a cabo un análisis superficial de los argumentos planteados por los actores –quienes enfrentaron procesos penales por posesión y venta de marihuana- se concluye que el Estado está legitimado a proteger a las personas de los potenciales daños causados por el consumo de marihuana, incluso a través del apartado penal.

El estudio se centra alrededor del principio del daño. La Corte concluye que si bien es cierto no existe una relación directa entre el consumo de marihuana y un grave daño a quien lleva a cabo la acción o a terceros, hay ocasiones en que el Estado utiliza el aparato criminal meramente por lo ofensivo del acto frente a los valores centrales de la sociedad. En una desafortunada argumentación compara al consumo de la marihuana con los delitos de bestialidad, canibalismo, maltrato animal e incesto entre mayores de edad.

A juicio de la Corte, todos estos son ejemplos de instancias donde está legitimado el uso del derecho penal aun cuando no existan daños a terceros. Por considerar evi-dente la falacia de la falsa analogía, no me detengo más sobre estos razonamientos.

5. Sfetkopoulos v. Canada y R. v. Beren and Swallow (2008 y 2009) – Inconstitucionalidad del esquema de cultivo a través de terceros

Después de Hitzig, se reforma el MMAR para permitir un esquema de aprovisio-namiento en una relación de 2 a 1. Esto significa que una persona podría cultivar hasta para dos pacientes. La Corte Federal de Canadá consideró inconstitucional


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este esquema por no pasar la barrera de acceso razonable, por lo que en última instancia la legislación fue reformada para permitir a un tercero cultivar mari-huana hasta para un máximo de 8 pacientes.

6. Marihuana for Medical Purposes Regulations – Segundo intento legislativo (2014)

En 2014 se lleva a cabo una reforma completa del régimen de marihuana me-dicinal, cuando el Estado opta por eliminar el auto cultivo y restringir el acceso únicamente a través de licenciatarios autorizados y de manera remota. En el Ma-rihuana for Medical Purposes Regulations (MMPR) no existe dispensa al público.

Las personas acuden al médico por una receta, posteriormente se registran con un solo licenciatario, y llevan a cabo su aprovisionamiento por teléfono o a través de internet. La medicina es entregada por correo, sin que exista contacto directo entre las partes. El monto de posesión personal fue aumentado a 150 gramos, considerado el máximo de aprovisionamiento mensual.

Desde luego que a partir de la entrada en vigor, un número considerable de per-sonas interpusieron recursos judiciales frente a la prohibición de auto cultivo, bajo el argumento de acceso razonable. Un juez federal otorgó una suspensión a la entrada en vigor de la legislación, que benefició aproximadamente a 28 mil personas, quienes continuaron cultivando su propia medicina.225 La decisión final llegó hasta 2016 (Alard) y sobre ella nos ocuparemos más adelante.

Debe notarse que esta nueva regulación, introducida por el partido conservador, tuvo la externalidad negativa de la proliferación de los denominados Compassion Clubs, establecimientos que otorgan a los pacientes acceso directo a la marihuana sin necesidad de tener que llevar a cabo el procedimiento de registro y entrega postal, operando al margen de la Ley, pero tolerados por el Estado.226

A mi manera de ver, este tipo de restricciones arbitrarias sirven de ejemplo de po-líticas públicas que son ciegas frente a la realidad que pretenden regular. Restrin-gir el acceso de una manera tan astringente como la contenida en el MMPR –par-225. Will Canadian Patients Currently Suffering Without Cannabis Be Covered By The Allard Decision?, World Cannabis, abril de 2016, disponible en: http://www.worldcannabis.net/tag/allard-injunction/.226. Canada’s Illegal Marijuana Stores Are Pinching Legal Rivals, Fortune, abril de 2016, disponible en: http://fortune.com/2016/03/02/canada-marijuana-medical/.

ticularmente viniendo de un esquema de auto cultivo- asegurará la proliferación de otras vías de acceso al margen de la Ley. Recordemos las consideraciones de Hitzig: siempre que el Estado tolere –o incluso fomente- la ilegalidad, se erosiona el Estado de Derecho.

Llevar a cabo una descripción exhaustiva del régimen de licenciamiento, supervi-sión y venta va más allá de los alcances de este trabajo. Una explicación detallada de la legislación puede encontrarse en el sitio de Health Canada.227

7. R v. Smith – Inconstitucionalidad de la prohibición de derivados (2015)

En marzo de 2015, la Suprema Corte de Canadá nuevamente estudió un tema re-lacionado con cannabis. En esta ocasión se trató de una demanda presentada por Smith, un sujeto procesado penalmente por la venta de derivados de marihuana -aceites y comestibles- que van más allá del alcance del MMPR, que únicamente permite la venta de marihuana en su forma seca, esto es, la presentación que so-lamente puede ser fumada.

En esta ocasión la Corte falló a favor de la persona, considerando que la legisla-ción resultaba violatoria de los derechos de libertad y seguridad. En el fallo se argumenta que la prohibición es inconstitucional porque limita las decisiones de tratamiento de los pacientes de manera arbitraria, forzando a las personas a es-coger entre una opción inadecuada pero legal (marihuana fumada) frente a una adecuada pero ilegal (marihuana en su presentación de aceite o comestible).

Se llega a esta conclusión después de un análisis de la amplia evidencia médica presentada por las partes. Así, en los Ministros se generó la convicción de que en ocasiones inhalar marihuana puede presentar riesgos a la salud del paciente y ser menos efectiva para su condición que la administración de derivados del canna-bis. Bajo un análisis de razonabilidad, la Corte estima que la restricción no cumple con una relación de instrumentalidad para avanzar los fines de salud y seguridad buscados por el Estado y, por ende, debe ser declarada inadmisible.

Frente a esta decisión, la respuesta gubernamental fue reformar la legislación para regular los derivados, permitiendo a los licenciatarios la venta de aceite que puede ser utilizado por los pacientes para preparar productos a base de cannabis.

227. http://www.hc-sc.gc.ca/dhp-mps/marihuana/index-eng.php.


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8. Allard et al v. Regina – Inconstitucionalidad de la prohibición de autocultivo (2016)

Finalmente, la Corte Federal de Canadá declara que la prohibición al auto cultivo establecida en el MMPR es inconstitucional, al violar los derechos de libertad, seguridad y los principios fundamentales de justicia. En la misma línea de R v. Smith, un análisis de proporcionalidad revela que la regulación no guarda una relación de racionalidad con los intereses legítimos de salud y seguridad que son perseguidos por el Estado.

La Corte analizó la evidencia presentada por los demandantes sobre los efectos en el acceso a la salud de la prohibición al auto cultivo. Lograron demostraron que los costos de comprar su medicina a licenciatarios por mucho superan los de cultivarla ellos mismos, generando en muchos casos una barrera de acceso a la medicación carente de toda razonabilidad, pues el incremento en sus costos sería de hasta $300 dólares canadienses diarios.228

Nuevamente, esta sentencia sirve de ejemplo de un análisis acucioso sobre la efi-cacia de los derechos, y particularmente tratándose del derecho a la salud. Se demuestra que en las instancias donde el Gobierno restringe un medio de acceso previamente reconocido; la carga de la prueba para probar la legitimidad de la restricción recae en el Estado y aumenta considerablemente. En este caso, éste no fue capaz de justificar la modificación a la política pública, lo cual trajo como consecuencia su invalidez. Por otro lado, se declara constitucional el límite de posesión de 150 gramos.

El efecto del fallo fue dar un margen de 6 meses a partir de su emisión -24 de febrero de 2016- para la emisión de una nueva regulación, la cual será dada a co-nocer al público hacia finales del mes de agosto de 2016. Debe mencionarse que la sentencia causó revuelo entre los canadienses y, particularmente en los licen-ciatarios autorizados, quien habrían construido su modelo de negocio basado en la exclusividad de la producción.229

228. Medical marijuana landmark charter case has pot growers on edge, Vancouver Times, febrero de 2016. Disponible en: http://www.vancouverobserver.com/news/medical-marijuana-landmark-charter-case-has-pot-growers-edge.229. Canada’s licensed pot producers face uncertainty after court says patients can grow their own, Financial Post, febrero de 2016, disponible en: http://business.financialpost.com/news/agriculture/canadas-licensed-pot-producers-face-uncertainty-after-court-says-patients-can-grow-their-own.

Así damos por concluido el recuento de 16 años de diálogo institucional, espe-rando que este análisis sirva de muestra de las bondades de un adecuado funcio-namiento del principio de división de poderes. Probablemente para la fecha de publicación aún se encuentre trabajando el Task Force on Marijuana Legalization and Regulation designado por el Premier para diseñar el nuevo régimen de ma-rihuana recreacional.230 El resultado –y su historia en las Cortes- tendrá que ser objeto de estudio en un momento posterior.

230. Para más sobre el Task Force on Marijuana Legalization and Regulation, consutlar el sitio de Health Canada, disponible en: http://healthycanadians.gc.ca/task-force-marijuana-groupe-etude/index-eng.php.

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Zara Snapp231

La Organización de las Naciones Unidas estima que alrededor de 181.8 millones de personas en el mundo consumen cannabis –más del 3.8% de la población glo-bal-. El cultivo y consumo de la planta de cannabis es un fenómeno global, y es la droga ilegal más consumida en el mundo. La Oficina de las Naciones Unidas con-tra las Drogas y el Delito (UNODC por sus siglas en inglés), en su último informe sobre drogas, indica que el consumo de cannabis está aumentando y sigue eleva-do en África occidental y central, Europa occidental y central y Oceanía, así como en América del Norte, donde los datos más recientes indican que ha aumentado la prevalencia de consumo de cannabis, sobre todo en los Estados Unidos. Sin em-bargo, comparando los posibles daños del consumo de cannabis, con los daños de la prohibición, claramente queda muy desequilibrado. México, igual que muchos otros países, ha experimentado las consecuencias devastadoras de la prohibición.

Durante la última década, el debate sobre la regulación del cannabis ha crecido exponencialmente. Cada vez son más los países que han optado por poner fin al tabú que ha dado origen a la guerra contra las drogas, y que han preferido una re-gulación centrada en los ciudadanos, en la seguridad ciudadana y la salud pública. La prohibición ha tenido enormes costos sociales, que van desde el desperdicio desmesurado de recursos, hasta un sinnúmero de vidas arruinadas por la violen-cia asociada con la misma. El endurecimiento de las leyes ha provocado que cada año se destinen millones de dólares a una guerra en la que los únicos que han 231. Consultora en políticas de drogas: Open Society Foundations y Acción Técnica Social.

El mundo está regulando, y México, ¿hacia dónde va?

El mundo está regulado, y México, ¿hacia dónde va?Zara Sanpp

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perdido, son los ciudadanos, los pequeños agricultores, y los grupos vulnerables como los indígenas, las y los jóvenes, las minorías raciales o las mujeres.

Los beneficios de la criminalización son minúsculos. Anualmente se gastan más de $100 billones de dólares en la guerra contra las drogas.232 Sin embargo, la cifra no puede ser considerada como una inversión, puesto que el gasto ha genera-do resultados completamente opuestos a los objetivos contemplados desde un principio –el reducir la producción, oferta y el uso de la droga-. En cambio, los costos sociales han sido gigantescos, y que se han traducido en encarcelamientos masivos, cientos de muertes por la represiva política, por la pena de muerte para delitos relacionados con drogas, y decenas de miles de muertos por la violencia y la corrupción en general por el inmenso poder del crimen organizado.

Los costos económicos y sociales de la guerra contra las drogas es la principal razón por la que tenemos que regular urgentemente el mercado de la drogas, no sólo de cannabis, sino también los mercados de productos derivados de la hoja de coca, de opiáceos para aliviar el dolor y psicodélicos como el LSD y la MDMA (éxtasis). El Estado es el único organismo que debe y puede regular estos mer-cados, y lo hacen todos los días con otros productos que pueden causar posibles riesgos a la salud. Si quisiéramos fortalecer las instituciones, atacar la corrupción y buscar una mejor relación con las sustancias derivadas de plantas y sintéticas, el Estado tiene que asumir el control y asegurar el acceso, complementado con información, educación veraz y programas de reducción del daño.

Hay que regular para que el sistema prohibicionista del control de la droga deje de abdicar el control de este creciente y lucrativo comercio– con un valor aproxima-do de $360 billones de dólares-233 a las organizaciones criminales. Hay que regular para reducir la violencia en las comunidades en las que las intervenciones poli-ciacas y militares han generado enfrentamientos con grupos criminales que han provocado miles de muertes a inocentes. Hay que regular para reducir los riesgos de salud, entre los que destacan el contagio de VIH o Hepatitis C de los usuarios de drogas; y promover buenas prácticas y programas de reducción de daños. Hay que regular para eliminar los abusos de derechos humanos por parte del Estado, como la tortura y otros tratos o penas crueles y degradantes; las ejecuciones extrajudicia-les; las detenciones arbitrarias; el encarcelamiento masivo; la pena de muerte; la falta de acceso al derecho a la salud, e incluso la falta de acceso a los derechos cul-232. “Wasting billions on drug law enforcement. Count the Costs”. Disponible en: http://www.countthecosts.org/seven-costs/wasting-billions-drug-law-enforcement233. Estimating the value of illicit drug markets. World Drug Report. UNODC. Disponible en: https://www.unodc.org/pdf/WDR_2005/volume_1_chap2.pdf

turales de las poblaciones indígenas. Hay que regular para dejar de permitir que el crimen organizado multimillonario siga alimentando la corrupción en los países en desarrollo. Hay que regular para, de una vez por todas, poner a los derechos huma-nos, la salud pública y la seguridad ciudadana en el centro de las políticas de drogas. Lo radical es la prohibición, lo lógico y el primero paso hacia la paz, es la regulación.

Como se mencionó, existen países que han desplazado sus políticas de drogas, hacia unas más humanas. El caso más emblemático es Uruguay. En 2013, el presidente José Mujica comenzó a explorar algunos caminos para regular la producción, la dis-tribución y el uso del cannabis. Después de un extenso debate legislativo, se aprobó una ley que regula tanto el mercado del cannabis para fines médicos como perso-nales, promoviendo la información, educación y prevención, al mismo tiempo que se respetan los derechos de los usuarios.234 Al aprobar esta ley, Uruguay se convirtió en el primer país en el mundo en regular el mercado de cannabis desde la semilla, hasta su venta, utilizando un estricto modelo regulatorio mientras defiende su deci-sión en foros y cumbres internacionales estableciendo que el Estado ha dado prece-dencia a sus obligaciones internacionales en derechos humanos sobre las medidas de fiscalización de la planta.

El modelo uruguayo requirió la creación del Instituto de Regulación y Control del Cannabis (IRCCA); el cual es el órgano nacional encargado de monitorear el proceso, proveer licencias y evaluar los avances en materia legal del cannabis. El gobierno de Uruguay decidió comenzar primero con la implementación del mercado de uso personal de la planta, debido a que la mayoría de los usuarios en el país correspondían a esta categoría. Para asegurar que el mercado legal pueda minar al mercado ilegal, el gobierno ha decidido establecer un precio fijo depen-diendo de la potencia y variedad de la planta. Las penas por comprar o vender cannabis en el mercado negro han incrementado desde la aprobación de la ley, debido a que el gobierno logró crear un camino seguro para el acceso de la droga. Solo los residentes adultos de Uruguay tienen el permiso legal de participar en el mercado de cannabis con un límite máximo de 40 gramos al mes235.

Los usuarios tienen tres vías para acceder a la planta. La primera es cultivando hasta seis plantas en su casa para uso personal, sin poder producir más de 480 gramos al año, y con el requisito de estar registrados en una base de datos gu-bernamental; la segunda es uniéndose a un club social de cannabis, el cual puede 234. CBC News, Marijuana legal in Uruguay as President Mujica signs law, Diciembre 24, 2013, Disponible en: http://www.cbc.ca/news/world/marijuana-legal-in-uruguay-as-president-mujica-signs-law-1.2476025235. “Uruguay permitirá consumo al mes de hasta 40 gramos de marihuana”. El Heraldo. Mundo. 7 de abril de 2014, disponible en: http://www.elheraldo.hn/mundo/604006-217/uruguay-permitira-consumo-al-mes-de-hasta-40-gramos-de-marihuana


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tener de 15 a 45 miembros y hasta 99 plantas (proporcional al número de afilia-dos); o bien, comprando la sustancia en alguna de las farmacias autorizadas por el gobierno, donde venderán cinco variedades de la planta. El Estado mantiene un control estricto sobre las licencias y busca separar el mercado de cannabis de las otras sustancias.

Algunos estados de Estados Unidos también han sido progresistas y han empe-zado a buscar una nueva ruta, comenzando por la regulación de cannabis. En la actualidad, 25 estados han legalizado la marihuana para fines medicinales, mien-tras que cuatro estados –Alaska, Colorado, Oregon y Washington– ha legalizado su uso para fines personales.236

En Colorado, los adultos mayores de 21 años pueden poseer y comprar legalmente una onza (28 gramos) de cannabis, sin tener que ser residentes o pasar por ningún proceso de registro gubernamental. En las elecciones de noviembre 2012, hubo un referéndum para regular el cannabis para uso personal, el cual logró el 55% de aprobación entre los votantes. Sólo 62 de los 271 pueblos y ciudades de Colorado tienen dispensarios para consumo personal, porque cada localidad tuvo que deter-minar si deben ser establecidos en su jurisdicción o no. Varias jurisdicciones están hoy en día cambiando sus leyes para permitir dispensarios después de haber vis-to la cantidad de fondos que una jurisdicción pueda recaudar. Esto demuestra la importancia de hacer una regulación flexible, que pueda ser cambiada fácilmente dependiendo de las necesidades locales. En los primeros cinco meses de 2015, el estado recaudó $71.4 millones de dólares en impuestos sobre la venta de cannabis y para las licencias.237 Un adulto puede comprar en cualquiera de los dispensarios con identificación, y solo se puede consumir en propiedad privada, no en los espa-cios públicos. Asimismo, cualquier residente puede cultivar hasta seis plantas de marihuana para uso personal y sin fines comerciales o de lucro.238

Los modelos de Colorado y Washington tienen varias similitudes, e importantes diferencias, especialmente en los argumentos bajo las cuales se aprobó cada ini-ciativa. En Washington, la premisa de porqué regular se centró en la convicción de que usar cannabis causa ciertos daños que pueden y deben ser contrarres-tados, entonces el estado tiene una responsabilidad de estrictamente regular el mercado. Por eso, en el estado, los impuestos que son recaudados se canalizan a 236. Huddleston, Tom. How Legalized Marijuana Is Sweeping the U.S. Fortune. 29 de Junio de 2016. Disponible en: http://fortune.com/2016/06/29/legal-marijuana-states-map/237. Wallace, Alicia. “Five months into 2016, Colorado marijuana sales near half-billion mark”. 13 de Julio de 2016. Disponible en: http://www.thecannabist.co/2016/07/13/colorado-marijuana-sales-may-2016-pot-tax-revenue/58255/238. Laws about marijuana use. Colorado.gov. Disponible en: https://www.colorado.gov/pacific/marijuana/laws-about-marijuana-use

programas de prevención y rehabilitación para usuarios de sustancias. Además, se prohíbe el auto-cultivo, algo que ha sido criticado por lo fácil que es cultivar y algunos piensan que es la mejor manera de auto-abastecerse. En comparación, en Colorado, argumentaron que usar cannabis es menos riesgoso que consumir alcohol o tabaco y sus ganancias fiscales serán destinadas a la construcción de nuevas escuelas. En vez de hablar de los daños de la sustancia o de la prohibición, se enfocaron en que la cannabis era más seguro que otras sustancias legales. En México, hemos tenido una experiencia de los daños nocivos de la prohibición y, al mismo tiempo, tenemos una larga historia con la planta de cannabis para usos medicinales y tradicionales. Las dos premisas nos llevan a la misma conclusión: es hora de regular el mercado.

En 2015, en Jamaica, una serie de enmiendas a las leyes nacionales descrimi-nalizaron parcialmente la cannabis y marcaron el camino para un mercado legal de marihuana en un país en el que la droga es un factor con gran peso cultural. La nueva ley descriminalizó la posesión de la ganja –marihuana con niveles más altos de THC– hasta 56 gramos, y estableció una dependencia encargada de dar licencias para regular el cultivo, venta y distribución de la sustancia para fines médicos, científicos y terapéuticos, abriendo la puerta a la industria de la mari-huana medicinal en Jamaica239.

La posesión de dos onzas o menos de ganja ya no es considerado una ofensa crimi-nal resultante en un arresto o un procedimiento penal que deba ser resuelto por medio de la corte, por lo que tampoco implica antecedentes penales, algo muy im-portante para jóvenes que buscan visas para trabajar en el extranjero. Sin embargo, su posesión en cantidades excedentes a las establecidas sigue siendo una ofensa criminal castigada con cárcel, con una posible fianza, aprisionamiento, o ambas. Es importante mencionar que estas reglas no aplican para la posesión de la droga con fi-nes religiosos, como un sacramento en adherencia a la cultura Rastafari, ni para fines médicos o terapéuticos, siempre y cuando haya sido prescrito por un médico re-gistrado o con fines de investigación científica.240 Desde que la ley fue aprobada, en 2015, han habido 14,000 arrestos menos por cannabis241, lo cual tiene un impacto directo en las vidas de las personas que habían sido encarceladas por su posesión, o aquellas que tienen un antecedente criminal por lo mismo. 239. Transnational Institute, Statement by Minister of Justice on the Dangerous Drugs (amendment) Bill for post cabinet press briefing. Disponible en: http://www.druglawreform.info/images/stories/documents/Statement-to-Press-Briefing-Ganja-Law-Reform-21-01-2015.pdf240. Transnational Institute, Drugs and Democracy, Jamaica, Disponible en: http://www.druglawreform.info/component/flexicontent/items/item/5537-jamaica 241. Jamaica Gleaner. 14,000 Fewer Persons Arrested On Ganja Changes Since Changes To Law – Bunting. Enero 26, 2016. http://jamaica-gleaner.com/article/news/20160126/14000-fewer-persons-arrested-ganja-changes-changes-law-bunting


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En el caso de Colombia, durante el siglo XX, las políticas de drogas estuvieron fuer-temente influenciadas por el sistema internacional de fiscalización de la droga y su relación con los Estados Unidos. A pesar de que se ha conseguido un progreso mínimo hasta la fecha, la tendencia que prevalece actualmente parece desplazarse hacia una menor represión y mayor protección de los sectores más débiles en la economía de la droga: los cultivadores y los consumidores. El uso de la droga está prohibido por la Constitución, aunque la posesión de la misma por una cantidad es-pecífica para uso personal está permitida y no es considerado un delito. Los niveles de posesión para uso personal en el país no deben exceder los 20 gramos en el caso de cannabis, cinco gramos para hashish, y un gramo para cocaína.242

En 2015, el presidente Juan Manuel Santos firmó un decreto que legalizó comple-tamente la marihuana medicinal, permitiendo que Colombia se uniera a la lista de países vanguardistas por una reforma a las políticas de drogas, después de ha-ber liderado el debate a nivel internacional por los últimos años. A pesar de que la ley, en 1986, permitía la manufactura, exportación y venta de cannabis para fines médicos y científicos, hasta el año pasado la práctica no estaba formalmen-te regulada. La nueva política permitirá que sea más fácil comprar y vender la planta para su uso médico. Bajo el decreto, los cultivadores podrán aplicar para obtener licencias al Consejo Nacional de Estupefacientes, mientras que aquellos que quieran manufacturar drogas a base de cannabis podrán aplicar por permi-sos al Ministerio de Salud, el cual brindará permisos para exportar la droga a los países en los que su uso está permitido.243 Sin duda, lo que el país está logrando es poner en primer plano la salud pública, reconociendo los beneficiosos efectos que puede tener la marihuana en pacientes con dolores crónicos, y permitiendo el acceso a la información para conocer más sobre las propiedades de la misma. De este modo, se ha dejado de criminalizar al consumidor y a los pequeños agri-cultores de la planta, dos de los principales perjudicados por las leyes punitivas hacia las drogas.

La situación en Ecuador había progresado, aunque su política ha dado algunos pasos en retroceso. Hoy en día el país tiene unas de las leyes más severas fren-te a las drogas. La Ley de Sustancias Estupefacientes y Psicotrópicas ha creado una situación persistente que viola tanto los derechos civiles como humanos de su población. La ley establece que cualquier persona sorprendida portando unos cuantos gramos de marihuana podría terminar cumpliendo una sentencia de 12 242. ACNUR, Ley 30 de 1986, Estatuto Nacional de Estupefacientes, Disponible en: http://www.acnur.org/t3/fileadmin/Documentos/BDL/2008/6460.pdf?view=1243. Presidencia de la República, Colombia, Noticias, December 23, 2015, disponible en: http://es.presidencia.gov.co/noticia/Noticia/Presidente-de-la-Republica-firmo-decreto-sobre-uso-de-cannabis-con-fines-medicos-y-cientificos

años, incluyendo numerosas categorías bajo las cuales alguien puede ser acusa-do, como puede ser la posesión, el tráfico o el consumo, aunque generalmente las personas son sentenciadas bajo más de una categoría, incrementando la pena, algo que no sólo está en contra de los principios de derechos humanos, sino que incluso es inconstitucional;244 sin embargo, no siempre fue así.

Durante 2014, en un giro progresista, Ecuador liberó cientos de mulas encarce-ladas por delitos relacionadas con drogas, como parte de una nueva política que los ve como víctimas, y no sólo como criminales. Bajo esta nueva ley, una persona que sea sorprendida con una cantidad menor a 50 gramos de droga puede pasar hasta seis meses en prisión, y una persona desplazando una cantidad mayor a dos kilos podría pasar hasta tres años en la cárcel. Sólo aquellos traficando más de 5 kilos de droga recibirían una sentencia más dura, que puede llegar hasta los 13 años en encarcelamiento.245 Para los cientos de personas liberadas de prisión –principalmente mujeres– esto significó una nueva oportunidad en sus vidas. Desafortunadamente, el año pasado, por razones políticas, el gobierno decidió modificar el código criminal y endurecer las penas una vez más, retrocediendo las reformas de justicia criminal. La modificación incrementó las penas para los vendedores de baja escala, de 2 a 6 meses a de 1 a 3 años, y para traficantes de mediana escala, de 1 a 3 años a 3 a 5 años.246 En un momento en el que los Esta-dos Unidos y algunos países de América Latina están dando pasos sustanciales hacia una reforma al sistema de justicia criminal, Ecuador, desafortunadamente, dio un paso hacia delante, y dos para atrás.

Chile es otro país latinoamericano que ha decidido no quedarse atrás. El año pasa-do, el Congreso aprobó con amplia mayoría un proyecto de modificación de la Ley 20.000 de Drogas, que despenaliza el autocultivo de la cannabis con fines terapéu-ticos y personales, permitiendo poseer, transportar o guardar pequeñas cantidades de la sustancia, así como sembrar, plantar, cultivar, cosechar y consumir la misma, sin ser afectado por las penas descritas en este cuadro legal, siempre y cuando pue-da justificar que están destinadas a la atención de un tratamiento médico o a su uso o consumo personal.

244. “Transnational Institute, Systems overload: drug laws and prisons in Latin America”, 2011, disponible en: http://druglawreform.info/images/stories/documents/Systems_Overload/TNI-Systems_Overload-def.pdf pag. 52245. Global Post, “Ecuador is freeing thousands of convicted drug mules”, October 6, 2014, disponible en: http://www.globalpost.com/dispatch/news/regions/americas/141003/ecuador-releases-drug-mules-victims246. “Drug Policy Alliance, Ecuador Backtracks on Criminal Justice Reforms, Increases Penalties for Drug Selling”, 10 February 2015, Disponible en: http://www.drugpolicy.org/news/2015/10/ecuador-backtracks-criminal-justice-reforms-increases-penalties-drug-selling


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Asimismo, no se requerirá de autorización alguna para el porte de cantidades in-feriores a 10 gramos de cualquier especie, subespecie o variedad de la cannabis, y permite el cultivo personal de hasta seis plantas por domicilio.247 En octubre del año pasado, comenzó el cultivo de 6,900 semillas de cannabis –posicionándose como el cultivo de marihuana medicinal más grande de Latinoamérica– luego de que el Servicio Agrícola y Ganadero de Chile aprobará la plantación a la organiza-ción de la sociedad civil Fundación Daya. De acuerdo con ésta última, la iniciativa busca convertirse en una plataforma de desarrollo para la marihuana medicinal, por lo que se tiene como objetivo beneficiar de forma gratuita a cuatro mil pacien-tes que sufren patologías oncológicas, epilepsia refractaria o enfermedades con dolor crónico.248 Con dicha reforma a la política de drogas se ha logrado poner fin a la criminalización de los consumidores, la estigmatización social, y se pone en el centro la salud de su población.

Sin lugar a dudas, la experiencia de México es indicativa de políticas fallidas con respecto a las drogas. La implementación de un combate frontal contra el narco-tráfico ha resultado en la muerte de más de 160,000 personas.249 Debido a sus le-yes tan represivas, la situación económica y de seguridad está en declive, a pesar de intentar abordar el problema, aunque de manera ineficiente. En 2009, el Con-greso de la Unión aprobó una serie de reformas a la Ley General de Salud, al Códi-go Federal de Procedimientos Penales y al Código Penal Federal. Dichas reformas instauraron una tabla que expone las drogas y cantidades máximas permitidas para uso personal e inmediato. En el país no es un crimen consumir sustancias psicoactivas y no involucra una sentencia carcelaria, siempre y cuando no exceda los límites establecidos en la tabla.250 Sin embargo, la posesión sigue siendo un delito, algo que crea una discreción por parte de los policías y jueces y una discri-minación hacía los usuarios. Criminalizar la posesión (incluyendo para consumo) significa una criminalización de las personas que usan drogas.

La legislación ha sido candidata de numerosas críticas debido a que, por un lado, las cantidades permitidas en la tabla son simplemente absurdas por no tomar en cuenta el contexto social y el mercado negro, dificultando que una persona se adhiera a las limitantes establecidas en la ley. Por otro lado, aunque 247. Montes, Rocío. “Chile avanza en la despenalización de la marihuana”. El País. Disponible en: http://internacional.elpais.com/internacional/2015/07/08/actualidad/1436314726_320374.html248. Herrera, Judith. “Mayor cultivo de marihuana en Chile concentra 6,900 plantas”. La Tercera. Chile. 19 de enero de 2016. Disponible en: http://www.latercera.com/noticia/nacional/2016/01/680-664765-9-mayor-cultivo-de-marihuana-en-chile-concentra-6900-plantas.shtml249. Breslow, Jason, “The Staggering Death Toll in Mexico’s Drug War”. July 27, 2015 http://www.pbs.org/wgbh/frontline/article/the-staggering-death-toll-of-mexicos-drug-war/250. Ley General de Salud, Congreso de la República, Noviembre 12, 2015, México

el consumo no es una ofensa criminal; la ley prohíbe sembrar, cultivar, comer-ciar, poseer, enajenar o ministrar gratuitamente cualquier droga. Esto es preo-cupante debido a la contradicción y ambigüedad de la ley. Por una parte existe la posibilidad de poseer ciertas cantidades de drogas para uso personal, pero no te es permitido conseguirla de ninguna forma. De este modo, el simple hecho de poseer la sustancia te convierte en un criminal, puesto que necesariamente el usuario tuvo que haber delinquido para conseguirla. A pesar de los esfuerzos legislativos a nivel nacional, existe gran incertidumbre legal respecto al tema, y peor aún, no se está protegiendo al consumidor. Desde el momento en el que una persona tiene que recurrir al mercado negro para consumir una droga, y que, a pesar de que se permitan algunas cosas, las lagunas legales y la corrup-ción y el abuso de las autoridades han puesto en peligro a la sociedad, tanto por el lado legal, como por el de seguridad.

En 2015, la Sociedad Mexicana de Autoconsumo Responsable y Tolerante A.C. (SMART) tramitó un amparo ante el Poder Judicial de la Federación para poder sem-brar, transportar y consumir marihuana, por la inconstitucionalidad de las leyes que prohíben el mercado y cultivo de la planta, argumentando que la prohibición al consumo de marihuana viola el derecho a elegir. Debido a esto, la Suprema Corte de Justicia de la Nación realizó un fallo histórico, permitiendo el auto-cultivo a los que-josos. Sin embargo, la decisión está lejos de implicar la regulación de la cannabis, ya que ahora, sólo las cuatro personas que presentaron el amparo podrán consumir, sembrar, poseer y transportar la cannabis con fines personales y lúdicos.251

Los avances a nivel nacional en materia de drogas han sido significativos, aunque insuficientes. En abril de este año, el Presidente Enrique Peña Nieto presentó una iniciativa de reforma a la Ley General de Salud y al Código Penal Federal, la cual, de aprobarse, permitiría, en primer lugar, el uso de medicamentos a base de ma-rihuana y sus ingredientes activos, incluyendo la investigación clínica con fines de registro para estos productos; y en segundo lugar, incrementar la cantidad de posesión permitida para uso personal de la cannabis de 5 a 28 gramos, conforme a los estándares internacionales, contemplando también la liberación de los pre-sos actualmente bajo proceso o sentenciados por portar una cantidad menor a la propuesta por el Ejecutivo Federal252.

251. Zaldívar, Arturo, Amparo 237/2014, Disponible en: http://www.sitioswwweb.com/miguel/Amparo_en_Revisio__769_n_237-2014.pdf252. “Iniciativa de reforma a la Ley General de Salud y al Código Penal Federal”. 21 de Abril de 2016. Disponible en: https://www.gob.mx/presidencia/articulos/iniciativa-de-reforma-a-la-ley-general-de-salud-y-al-codigo-penal-federal


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Sin duda, la iniciativa de reforma de Peña Nieto aborda serios problemas respecto a la política de drogas en el país por contener una perspectiva de salud pública y de derechos humanos. Sin embargo, no es suficiente. La ambigüedad de la ley respecto al suministro, compra y venta de la droga sigue latente, y continúa dando lugar a los problemas descritos anteriormente. Asimismo, la reforma no indica un cambio a la política de seguridad tan represiva, que ha provocado que la violencia entre los cuerpos de seguridad y el crimen organizado siga presente en las calles, traduciéndose en más muertes de inocentes. Aunque la iniciativa fue un paso ade-lante para el país, la Cámara de Senadores de México decidió disolver la iniciativa, convirtiéndola en una propuesta aguada y sin sustancia. Las y los legisladores y la sociedad mexicana tendrán que buscar una iniciativa que aborde el fallo de la Suprema Corte, reconociendo el uso –y cultivo– de sustancias (no sólo cannabis, sino todas) como un derecho constitucional -el del libre desarrollo de la perso-nalidad-. En materia de seguridad, cualquier propuesta debe incluir pasos claros para acabar con la militarización del país y de las funciones de control de drogas. Sin estos dos elementos, no podemos avanzar.

Existen países progresistas, como los anteriormente mencionados, que están avanzando en reformas a la política de drogas, centrándose en los derechos hu-manos y el bienestar de su población. Existen fuertes argumentos, tanto econó-micos como sociales, que buscan generar un cambio, resaltando los beneficios de una regulación a las drogas, lo cual se ha logrado observar con el mercado de la cannabis. En los Estados Unidos se estima que el mercado legal de la cannabis crecerá en un 25% este año, para alcanzar los $6.7 billones de dólares de las ven-tas totales en el país, y esa cifra podría alcanzar los $22 billones en ventas para 2020253. Los estados que han decidido regular han reducido considerablemente los gastos innecesarios de la prohibición en las cárceles y centros de tratamien-to, y mejor aún, han hecho prioritarios los recursos de seguridad, prevención y educación254. De acuerdo con un análisis tributario sobre la legalización de la ma-rihuana en México, conducido en 2014, si el país optara por una regulación y apli-cara los tres principales impuestos a la venta de cigarros de marihuana, conside-rando los usuarios actuales, se recaudaría un estimado de más de $40 millones de pesos diarios, dinero que se podría utilizar para generar campañas de prevención y atención social para dependientes de las drogas, así como para otros sectores

253. Huddleston, Tom. “Colorado’s Legal Marijuana Industry Is Worth $1 billion”. Fortune. 11 de febrero de 2016. Disponible en: http://fortune.com/2016/02/11/marijuana-billion-dollars-colorado/254. “Colorado: los ingresos fiscales del cannabis sobrepasaron los $70 millones”. 17 de septiembre de 2015. Disponible en: http://descriminalizacion.org/colorado-los-ingresos-fiscales-del-cannabis-sobrepasaron-los-70-millones/

vulnerables de exclusión social y pobreza,255 además de generar oportunidades económicas para cultivadores y pequeñas empresas.

México necesita regular las drogas. Las ganancias estimadas por la recaudación de impuestos de una regulación de la cannabis podría ser canalizado para satisfa-cer las necesidades de muchos sectores vulnerados. Asimismo, evidentemente se reducirían las ganancias por la venta de la droga hacia el crimen organizado. Los cárteles reciben entre 1,000 y 2,000 millones de dólares anuales por la venta de marihuana en el territorio norteamericano, pero si se regulara la planta con fines personales en México, las ganancias de los grupos criminales se pueden reducir hasta en un 26%, de acuerdo con el estudio titulado La legalización de la cannabis en México, por el Instituto Belisario Domínguez del Senado de la República.256

Los costos sociales también reducirían, las personas dejarían de ser tratadas como narcomenudistas por ser simples usuarios, sin mencionar el gasto económico que representa para el país el encarcelamiento masivo por delitos relacionados con drogas. Por último, se podría ayudar a los pequeños agricultores para que puedan generar mejores ganancias por el cultivo de la planta, en lugar de criminalizarlos y tratarlos como narcotraficantes.

La violencia entre grupos criminales y fuerzas de seguridad que ha azotado las calles del país, y que han cobrado la vida de miles de inocentes, debe terminar. La solución para que México comience a pensar en su población está en la regu-lación. Muchos países han optado por dejar de aplicar penas punitivas a las dro-gas y comenzar a verlas como un problema de salud pública, centrándose en los derechos humanos y la seguridad ciudadana. La guerra contra las drogas es una guerra perdida, una guerra en contra de los ciudadanos, que ha arrebatado miles de vidas, y ha desatado una violencia desmesurada. El gobierno debe quitarle el control de las drogas a los grupos del crimen organizado, y México debe entender que, para poner a la población en el centro de las políticas de drogas, tiene la res-ponsabilidad de regular el mercado de las drogas. Ya hemos perdido suficiente; es tiempo de ser los líderes.

255. Durán, Giovanni. “Análisis tributario sobre la legalización de la marihuana en México”. 25 de febrero de 2014. Disponible en: http://www.gestiopolis.com/analisis-tributario-sobre-la-legalizacion-de-la-marihuana-en-mexico/256. EFE. “¿Qué tan fuerte sería el golpe a los ingresos de los narcos si se legaliza la marihuana?”. La Opinión. 31 de enero de 2016. Disponible en: http://www.laopinion.com/2016/01/31/que-tan-fuerte-seria-el-golpe-a-los-ingresos-de-los-narcos-si-se-legaliza-la-marihuana/

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En septiembre de 2012, el entonces presidente de México, Felipe Calderón, se diri-gía a la Asamblea General de las Naciones Unidas para pedir un cambio en la política internacional de control de drogas, argumentando, entre otras razones, la necesi-dad de explorar alternativas para resolver un problema que, en sus palabras, había convertido a Latinoamérica en la región más violenta del mundo.258 Al término del periodo de sesiones, los Estados miembro de las Naciones Unidas adoptarían una resolución promovida por México, Colombia y Guatemala, adelantando tres años una sesión especial de la Asamblea General planeada originalmente para 2019.

A la par de la violencia a la que hacía referencia el expresidente Calderón, las vio-laciones a derechos humanos aumentaron también. Durante los últimos 50 años, el mercado ilícito de drogas creció exponencialmente, y la actual estrategia para combatirlas ha llevado a una guerra de amplia escala, que ha llegado a extremos tales como la militarización de la seguridad pública, la erradicación forzada de cultivos, la fumigación química de plantíos con daños directos a la salud, el encar-celamiento masivo e incluso la aplicación de la pena de muerte en algunos países. Y a pesar de todo ello, los índices de uso de drogas han aumentado a la par de que los riesgos y daños relacionados al uso de drogas, que se han elevado también.257. Asesor principal de política en Amnistía Internacional.258. Palabras del Presidente Felipe Calderón Hinojosa en el debate general de la 67 sesión de la Asamblea General de las Naciones Unidas, New York, 26 September 2012. Disponible en http://www.cinu.mx/minisitio/Debate_Asamblea_General/discurso%20mexico%20AG.pdf

UNGASS 2016: Una oportunidad perdida para hablar de drogas desde los derechos humanos

UBGASS 2016: Una oportunidad perdida para hablar de drogas desde los derechos humanosDaniel Joloy

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Así, la sesión especial de la Asamblea General representaba una oportunidad para analizar, desde el ámbito de la salud pública y los derechos humanos, los impactos de más de 50 años de una política prohibicionista basada en la represión y el cas-tigo. Era el momento para finalmente condenar el persistente uso de la pena de muerte por unos pocos países que continúan ejecutando ilegalmente a personas condenadas por delitos relacionados con las drogas y para asegurar que las es-trategias de seguridad pública se basen en los principios de seguridad ciudadana, y no en prácticas militarizadas. Era también una oportunidad para garantizar los derechos de las personas que utilizan drogas y poner fin al estigma y discrimina-ción que enfrentan.

Sin embargo, a pesar del ímpetu que se generó alrededor de la convocatoria a la sesión especial, pocos fueron los resultados concretos que dejó y lejos quedaron las esperanzas de que esta conferencia internacional sembrara los inicios de una nueva política internacional de control de drogas. Pero no todo son malas noti-cias, pues en tan sólo tres años, los Estados se reunirán otra vez en una nueva sesión especial, en 2019, para aprobar una Declaración Política y Plan de Acción que sustituya a aquel aprobado en 2009. Por ello, tanto la sociedad civil, agencias de Naciones Unidas, y aquellos Estados que han buscado alternativas al actual modelo prohibicionista, deben enfocar sus esfuerzos en el proceso hacia 2019. No podemos seguir ignorando lo evidente, la reforma de la política de drogas es inevitable y debemos asegurarnos que el nuevo régimen esté firmemente basado en el respeto y la protección de los derechos humanos.

Cincuenta años de violaciones a derechos humanos ignoradas

En 1961, preocupados por el impacto de las drogas en la salud pública, la comu-nidad internacional creó un régimen de fiscalización centralizado para establecer la prohibición de ciertas drogas y establecer medidas para eliminar su produc-ción, distribución, venta y consumo. Con la adopción de la Convención Única de Estupefacientes, los Estados Parte se comprometieron a tomar diversas acciones para poner fin al mercado de las drogas. Años más tarde, en 1971 y 1988, otras dos convenciones serían adoptadas para precisar mayores medidas de control.259

Amparados bajo la consolidación del régimen internacional de fiscalización de drogas, los Estados han privilegiado en el ámbito interno la utilización del siste-259. La gran mayoría de los países alrededor del mundo han suscrito las tres convenciones sobre fiscalización de drogas. A la fecha, la Convención Única de Estupefacientes cuenta con 154 Estados Parte; el Convenio sobre Sustancias Psicotrópicas tiene 183 Estados Parte; y la Convención sobre Tráfico Ilícito de Estupefacientes 189.

ma de justicia penal como respuesta al uso de drogas. Al implantar la utilización del sistema penal como eje central de la estrategia de control de drogas, el prohi-bicionismo ha impactado negativamente en el ordenamiento jurídico de los Esta-dos, y ha permitido con ello la normalización de un derecho de excepción basado en el derecho penal del enemigo.260 A la par, ha llevado a la conformación de di-versas instituciones y políticas públicas, que han perpetuado las violaciones a los derechos humanos en nombre de un supuesto bien mayor.261 Como consecuencia, se ha justificado la aplicación de diversas prácticas ilegales en nombre de la lla-mada “guerra contra las drogas”, incluyendo violaciones graves a los derechos humanos, como desapariciones forzadas, tortura y ejecuciones extrajudiciales.262

En nombre del prohibicionismo, las políticas de drogas alrededor del mundo se han basado primordialmente en un enfoque punitivo y sanciones severas. Algu-nos países continúan justificando el uso de la pena de muerte para delitos rela-cionados con las drogas, en contravención directa a las normas internacionales de derechos humanos, las cuales indican que la pena capital puede ser únicamente aplicada para los delitos más graves, entendidos éstos como aquellos que impli-can homicidio intencional.263 Sin embargo, la pena de muerte continúa siendo permitida para delitos relacionados con drogas en más de 30 países, y las ejecu-ciones por este tipo de ofensas representaron más del 40% de todas las ejecucio-nes registradas por Amnistía Internacional en 2015.264

A la par, el prohibicionismo ha exacerbado las políticas discriminatorias en contra de quienes utilizan drogas, especialmente en el ámbito de la salud. La institucio-nalización de dichas prácticas ha generalizado un enfoque estigmatizante sobre las y los usuarios de drogas, quienes son comúnmente considerados como enfer-mos o criminales, profundizando la segregación y marginalización de este sector de la población.265 Con frecuencia, el miedo de ser reportado ante las autoridades y enfrentar sanciones penales disuade a las y los usuarios de drogas de buscar

260. Madrazo, Alejandro. “The Constitutional costs of the ‘war on drugs”. En: Ending the war on drugs: Report of the LSE Expert Group on the Economics of Drug Policy. LSE-IDEAS. Mayo, 2014261. Informe del Relator Especial sobre el derecho de toda persona al disfrute del más alto nivel posible de salud física y mental. Asamblea General de la ONU. Agosto, 2010. UN Doc. A/65/255262. Ver, por ejemplo: Amnistía Internacional, “Fuera de control: tortura y otros malos tratos en México” (AMR 41/020/2014), 4 septiembre 2014; Amnistía Internacional, “Mataste a mi hijo: Homicidios cometidos por la policía militar en la ciudad de Rio de Janeiro” (AMR 19/2068/2015), 3 Agosto 2015; Amnistía Internacional: “La sombra de la impunidad: tortura en Marruecos y Sahara Occidental” (MDE 29/001/2015), 18 Mayo 2015.263. Informe del Relator Especial sobre las ejecuciones extrajudiciales, sumarias o arbitrarias, 9 Agosto 2012, UN Doc. A/67/275, parr. 122.264. Amnistía Internacional, “Condenas a muerte y ejecuciones 2015” (ACT 50/3487/2016), 6 Abril 2016265. Informe del Relator Especial sobre el derecho de toda persona al disfrute del más alto nivel posible de salud física y mental: Visita a Vietnam, 4 Junio 2012, UN Doc. A/HRC/20/15/Add.2, parr. 45


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asistencia médica, incluso en situaciones de sobredosis y riesgo de muerte.266 En algunos países, se niega a usuarios de drogas el acceso a ciertos tratamientos mé-dicos, especialmente de VIH, por motivos relacionados con el uso de drogas.267 Y en aquellas ocasiones que logran obtener atención médica, las y los usuarios de drogas a menudo enfrentan actos de humillación, represión y crueldad, e incluso en ocasiones son sometidos a actos de tortura y otros malos tratos.268 Otros gru-pos marginalizados, incluyendo niños y niñas que viven en la calle, personas con discapacidad mental, mujeres embarazadas, migrantes, trabajadoras sexuales, minorías étnicas y pueblos indígenas, han enfrentado una mayor discriminación debido a las políticas de drogas.269

El desarrollo del régimen internacional de fiscalización de drogas ha resultado estar en contraposición con el régimen internacional de los derechos humanos, y parecen caminar por vías paralelas sin dialogar entre ellos. La prohibición y la criminalización de las drogas, y la consecuente “guerra contra las drogas”, han tenido consecuencias desastrosas en las vidas de incontables personas a lo largo del mundo, con un impacto directo en los derechos humanos, incluso cuando el fin último proclamado por las propias convenciones de drogas ha sido la protec-ción de la salud.270

Una sesión especial no tan especial

Fue precisamente en este contexto y ante este desolador panorama que, en abril de 2016, se reuniría en Nueva York la Asamblea General de las Naciones Unidas para celebrar la sesión especial (UNGASS) sobre drogas que habían promovido México, Colombia y Guatemala.271 La resolución propuesta por estos países argumentaba que el modelo existente de fiscalización de drogas había fallado en resolver los pro-blemas asociados al uso de drogas, mientras que la política internacional de control de drogas había exacerbado la violencia relacionada con las drogas.

266. Informe del Relator Especial sobre el derecho de toda persona al disfrute del más alto nivel posible de salud física y mental, 6 Agosto 2010, UN Doc. A/65/255, parr. 27267. Informe del Relator Especial sobre el derecho de toda persona al disfrute del más alto nivel posible de salud física y mental, 6 Agosto 2010, UN Doc. A/65/255, parr. 23268. Informe del Relator Especial sobre la tortura y otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes, 1 Febrero 2013, UN Doc. A/HRC/22/53, parr. 73; Comité de Derechos Humanos (28 Abril 2015), Observaciones Finales: Federación Rusa, UN Doc. CCPR/C/RUS/CO/7, parr. 16269. Comité sobre la Eliminación de la Discriminación Racial (10 Diciembre 2003), Observaciones Finales: Cabo Verde, UN Doc. CERD/C/63/CO/3, parr. 13; Comité sobre la Eliminación de la Discriminación Racial (17 Abril 2013), Observaciones Finales: Federación Rusa, UN Doc. CERD/C/RUS/CO/20-22, parr. 12270. Ver preámbulo de la Convención Única de Estupefacientes 271. Resolución de la Asamblea General 67/193, adoptada el 20 de Diciembre de 2012

La UNGASS 2016 brindaba así una oportunidad que no se presenta con frecuencia para cerrar las brechas entre los regímenes internacionales de derechos huma-nos y control de drogas, y plantar con ello los cimientos de una nueva política de control de drogas basada en el respeto a los derechos humanos y la salud pública. En el marco de la sesión especial, la comunidad internacional podría reflexionar sobre los impactos que ha tenido la política de drogas sobre los derechos huma-nos y asegurar que éstas, tanto a nivel nacional como internacional, se apegaran al derecho internacional de los derechos humanos.

Los meses previos a la UNGASS 2016 se caracterizaron por una creciente discre-pancia entre lo que hasta entonces había sido un amplio consenso internacional, basado en la represión y el castigo para disuadir a la gente de usar drogas o de participar en el tráfico de drogas.272 A pesar de que semanas antes la Comi-sión de Estupefacientes había ya aprobado por consenso la resolución que sería adoptada por la Asamblea General, el miedo de que el consenso pudiera rom-perse era tan evidente, que incluso se decidió adelantar su adopción tan sólo después de la apertura de la conferencia.273

A lo largo de las negociaciones, y más aún en el texto de la resolución aprobada, fue evidente que los derechos humanos no jugaron un papel central en la discu-sión.274 La resolución aprobada falló en reconocer los impactos negativos que el prohibicionismo ha tenido hasta ahora, e ignoró diversas prácticas contrarias a las normas internacionales de derechos humanos, como la aplicación de la pena de muerte por delitos relacionados a las drogas o la militarización de la seguridad pública. Si bien es cierto que la resolución final reconoció nuevamente que los Es-tados deben implementar las políticas de control de drogas con respeto a “todos los derechos humanos y libertades fundamentales”,275 un compromiso que los Es-tados han reconocido desde la adopción de la Declaración Política, que resultó de una anterior sesión especial sobre drogas en 1998,276 estas palabras, incluidas en el preámbulo de la resolución, no se tradujeron en ningún compromiso operativo concreto a lo largo de la misma.272. Fordham, Ann. “The Drugs Consensus Is Not Pretty - It’s Been Ripped Apart at the Seams”, Huffington Post, 3 Mayo 2016. 273. Bewely-Taylor, David y Jelsma, Martin. “UNGASS 2016: A Broken or B-r-o-a-d Consensus? UN summit cannot hide growing divergence in the global drug policy landscape”, TNI and GDPO. June 2016, pp. 2274. Amnesty International, “UN General Assembly Special Session on drugs: missed opportunity for human rights as executions on the rise” (ACT 50/3870/2016)275. Asamblea General de la ONU, Trigésima Sesión Especial, “Nuestro compromiso conjunto de abordar y contrarrestar eficazmente el problema mundial de las drogas”, 4 Mayo 2016, UN Doc. A/RES/S-30/1, párrafos 7 y 21del preámbulo 276. Ver párrafo 2 de la Declaración Política sobre Control de Estupefacientes, en el Informe de la Comisión de Estupefacientes reunida en calidad de órgano preparatorio del período extraordinario de sesiones de la Asamblea General dedicado a la lucha contra la producción, la venta, la demanda, el tráfico y la distribución ilícitos de estupefacientes y sustancias sicotrópicas y actividades conexas sobre su segundo período de sesiones, UN Doc. A/S-20/4, capítulo V, sección A, adoptada en la vigésima sesión especial de la Asamblea General sobre el problema mundial de las drogas, 8 – 10 Junio 1998.


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El compromiso de los Estados por implementar políticas de drogas con apego a los derechos humanos, reiterado una vez más en la resolución de la UNGASS 2016, y presente en múltiples resoluciones previas de la Asamblea General,277 continúa hasta ahora sin traducirse en políticas que articulen las obligaciones que se desprenden del régimen internacional de derechos humanos. Hasta la fe-cha, no existe claridad sobre lo que esto significa en práctica o las implicaciones que tiene, tanto para el sistema internacional de fiscalización de drogas, como para el régimen internacional de derechos humanos.278

La UNGASS 2016 evidenció, entre otras cosas, la falta de acuerdo y entendimiento entre los Estados sobre las normas y estándares de derecho internacional aplica-bles que deben verse reflejados en el régimen de fiscalización de drogas. Si bien la resolución aprobada por los Estados Miembros de la ONU contiene algunos pequeños pasos en la dirección correcta,279 las principales preocupaciones en materia de derechos humanos fueron excluidas del texto final. Una vez más los Estados cerraron los ojos ante el sufrimiento de incontables personas en aras de mantener un consenso insostenible.

El camino hacia 2019: Una nueva oportunidad para poner a los derechos humanos en el centro de las políticas de drogas

A pesar de que en el balance general de la UNGASS 2016, los resultados fueron re-lativamente pobres; uno de los aspectos positivos que logró fue poner en marcha un movimiento vigoroso frente a la adopción de una nueva Declaración Política y Plan de Acción en 2019, e iniciar un proceso que permita una evaluación más profunda del modelo actual de fiscalización internacional de drogas.

La UNGASS 2016 debe ser el inicio de un proceso más amplio de reflexión que lleve a una evaluación rigurosa e inclusiva de los impactos de la actual política de drogas. El proceso hacia 2019 proporciona una renovada oportunidad para la sociedad civil y otros actores relevantes para exponer las brechas entre el sistema internacional de derechos humanos y el régimen internacional de fiscalización de 277. Asamblea General de la ONU, Resolución 68/197, A/RES/68/197 (18 Diciembre 2013); Asamblea General de la ONU, Resolución 67/193, A/RES/67/193 (20 Diciembre 2012); Declaración Política y Plan de Acción sobre Cooperación internacional contra el problema mundial de las drogas, adoptada por la Asamblea General en su resolución 64/182 , UN Doc. A/RES/64/182 (18 Diciembre 2009)278. Amnesty International and the International Centre on Human Rights and Drug Policy, “Joint submission: The promotion and protection of human rights and international drug control”, (IOR 40/3839/2016), 12 Abril 2016279. Bewely-Taylor, David y Jelsma, Martin. “UNGASS 2016: A Broken or B-r-o-a-d Consensus? UN summit cannot hide growing divergence in the global drug policy landscape”, TNI and GDPO. June 2016, pp. 4-5

drogas. Los retos para no repetir los mismos errores que llevaron al relativo fra-caso de la UNGASS 2016 aún son muchos, y si bien el llamado consenso alrededor del modelo prohibicionista parece haberse resquebrajado, aún subsisten países poderosos que se oponen férreamente a cualquier tipo de reforma y argumentan ferozmente por mantener un status-quo que pretende, ilusoriamente, alcanzar un mundo libre de drogas.280

Por ello, un primer paso necesario debe ser la profundización de los vínculos en-tre Viena, sede de los órganos de la ONU, donde se discute la política de drogas, y Ginebra, donde se encuentran basados los organismos internacionales de de-rechos humanos. En octubre de 2015 se dio un importante paso en este sentido, cuando el Consejo de Derechos Humanos celebró un panel de alto nivel para dis-cutir los impactos de la política internacional de drogas en los derechos humanos. Durante este foro, la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos (OACNUDH), presentó un importante estudio en el cual se re-copilan múltiples violaciones de derechos humanos que se han documentado en el contexto de la aplicación e implementación de las políticas de drogas, donde se incluyen diversas recomendaciones que los Estados debieran implementar en el marco de las políticas de drogas.281 Desafortunadamente, el evento fue considera-do como un debate a realizarse una única vez y el Consejo de Derechos Humanos decidió no adoptar como suyo el informe presentado por la OACNUDH, ni hizo un llamado a los Estados a implementar las recomendaciones contenidas en éste.

Pero aun así, el debate celebrado en el Consejo de Derechos Humanos presenta una importante oportunidad sobre la cual construir puentes más sólidos que per-mitan analizar el sistema internacional de fiscalización de drogas desde los len-tes de los derechos humanos. Con base en ello, el Consejo de Derechos Humanos debe reconocer que las actuales políticas de drogas representan un desafío a la protección y realización de los derechos humanos y acercarse a las instituciones con sede en Viena.282 Los Estados miembro del Consejo deben tomar prontamen-te acciones decididas para asegurar que tal compromiso institucional se desarro-lle de una forma sostenida para cerciorar que cualquier debate en Viena garantice la coherencia del sistema de las Naciones Unidas y promueva un enfoque basado en los derechos humanos.

280. Fordham, Ann. “Fracturas sin reparación: La farsa del consenso mundial sobre drogas se desmorona” en Barra, Joloy y Sanchez (ed.) Drogas en Movimiento: Nuevas Perspectivas. Espolea 2015, pp. 57281. Informe del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, “Estudio sobre las repercusiones del problema mundial de las drogas en el ejercicio de los derechos humanos”, 4 Septiembre 2015, UN Doc. A/HRC/30/65282. Amnesty International and the International Centre on Human Rights and Drug Policy, “Joint submission: The promotion and protection of human rights and international drug control”, (IOR 40/3839/2016), 12 Abril 2016

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Las organizaciones de la sociedad civil y las comunidades afectadas por tales políti-cas han cuestionado duramente el sistema internacional de fiscalización de drogas, y han elevado el claro mensaje a la comunidad internacional que hace imposible continuar ignorando sus efectos perversos. Y al tiempo en que los Estados no logra-ron cambiar el rumbo de la política internacional de control de drogas, las violacio-nes a los derechos humanos continúan evidenciando sus consecuencias negativas.

Es momento de dar vuelta a las páginas de la historia y comenzar una nueva época, en que los derechos humanos y el bienestar de las personas orienten el desarrollo de las políticas de drogas. No podemos seguir evaluando su efectividad a partir de indicadores como la cantidad de drogas decomisadas o de capos detenidos, igno-rando los impactos que éstas tienen sobre la vida directa de las personas. El en-durecimiento de las penas punitivas y la criminalización de las y los usuarios de drogas han afectado a incontables personas alrededor del mundo, y no ha logrado alcanzar los supuestos objetivos para la protección de la salud pública.

Resulta pues esencial encontrar nuevas rutas que permitan definir una nueva po-lítica de drogas, construida desde el respeto y la protección de los derechos huma-nos. Para ello, el proceso hacia 2019 resulta ser un momento crítico para asegurar que los nuevos compromisos políticos ahí adoptados tengan una articulación clara y sin ambigüedades con las normas internacionales de derechos humanos.

México ha jugado un papel central en los foros multilaterales, y ha tomado una pos-tura de avanzada que dio gran impulso a la UNGASS 2016. Es necesario que este compromiso se mantenga para transformar una política internacional, que ha cau-sado tanto daño al interior del país. Y sobre todo, debe ser el inicio también de la transformación de las políticas de drogas a nivel nacional, una política que ha des-encadenado una profunda crisis de derechos humanos, que ha sumido al país en una espiral de violencia y violaciones a los derechos humanos como hace mucho no se veía en la región.

Lisa Sánchez283

Luego de casi dos décadas de no sostener un verdadero diálogo global sobre el tema, la Organización de las Naciones Unidas dedicó una sesión especial de la Asamblea General al “Problema Mundial de las Drogas” en abril de 2016. La UN-GASS 2016, como se le denominó a esta importante reunión, fue posible gracias a que en 2012, México, Colombia y Guatemala solicitaron al Secretario General, Ban-Ki Moon, realizar una revisión seria sobre los límites y las posibilidades de la actual política anti-drogas; y a que, en el mismo año, la Asamblea General apro-bó por unanimidad una resolución en la que se acordó convocar a un periodo extraordinario de sesiones, luego de que los Estados Miembros realizaran el exa-men de alto nivel sobre los progresos alcanzados en la aplicación de la Decla-ración Política y Plan de Acción sobre Cooperación Internacional en favor de una Estrategia Integral y Equilibrada para Contrarrestar el Problema Mundial de las Drogas284 de 2009.

La UNGASS 2016, tercera en la historia de la organización, fue concebida por sus convocantes como una oportunidad para reflexionar sobre los éxitos y fracasos lo-grados, explorar políticas alternativas y evaluar la posibilidad de actualizar un régi-283. Licenciada en Relaciones Internacionales por el Tec de Monterrey y el Instituto de Estudios Políticos de París, Maestra en Ciencia Política por la Universidad Paris I Panthéon Sorbonne y Maestra en Gestión Pública y Gobernanza por la London School of Economics. Coordinadora del Programa Latinoamericano para la Reforma de la Política de Drogas de México Unido contra la Delincuencia y Transform Drug Policy Foundation284. Resolución 67/193 de la Asamblea General “Cooperación internacional contra el problema mundial de las drogas” A/RES/67/193 (20 de diciembre de 2012). Disponible en: http://www.un.org/es/comun/docs/?symbol=A/RES/67/193

Drogas: la manzana de la discordia en Naciones Unidas

Drogas: la manzana de la discordia en Naciones UnidasLisa Sánchez

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men internacional de control que data de 1961285. Sin embargo, y aunque durante el proceso preparatorio se conquistaron importantes avances, la oportunidad de reformar la política mundial de drogas se perdió gracias a la obstinación de algunos países por favorecer el consenso y postergar innecesariamente toda discusión has-ta el 2019. En este escenario, la UNGASS pasó de ser el asidero de todas las expecta-tivas al vertedero de todas las críticas, pues al ejercicio de 2016 se le cuestionaron desde los métodos utilizados en el proceso preparatorio, hasta la absurda debilidad de su documento de resultados que, para muchos, cumple sólo parcialmente con el mandato dado por los propios Estados Miembros en la resolución 70/181.286

Ante la incapacidad de este foro de alto nivel para dirimir las tensiones existentes entre posiciones que son cada vez menos monolíticas, parecería que el desman-telamiento del paradigma prohibicionista seguirá ocurriendo a pesar de y no con la ayuda del sistema onusiano. La tragedia está en que, mientras el multilatera-lismo avance lento, y decepcione en el camino a quienes no pueden esperar más para detener los daños de la prohibición, las soluciones vendrán desde lo local, haciendo a la ONU cada vez más irrelevante. Y cuando eso pase, poco importará lo acordado en Viena o Nueva York, con las consecuencias que ello implica.

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El mundo se ha reunido en dos ocasiones anteriores para discutir la política in-ternacional de drogas y los medios para su instrumentación. La primera UNGASS, celebrada en 1990 a petición de Colombia, buscó aumentar la eficacia de los es-fuerzos en materia de fiscalización y promover la coherencia de las políticas den-tro del sistema ONU. Para el país convocante, el deterioro en la inseguridad, el aumento de la violencia y el asesinato del mismísimo candidato presidencial a manos de grupos criminales asociados al tráfico de drogas, dejaba claro que la salida no pasaba por mantener la prohibición a todo costo. El resultado, lamen-table para Colombia y trágico para quienes seguiríamos su camino, fue la simple reestructuración de la burocracia global,287 la elaboración de un Programa Global 285. La política de control de drogas moderna se basa en la letra y el espíritu de tres instrumentos de derecho internacional: la Convención Única sobre Estupefacientes de 1961, el Convenio de 1971 sobre sustancias psicotrópicas (con su Protocolo de 1972), y la Convención de 1988 contra el tráfico ilícito de estupefacientes y sustancias psicotrópicas. En conjunto, dichas convenciones constituyen las “piedras angulares del sistema” y las directrices últimas de la política mundial. Ver: Sánchez, L. (2014). International Drug Policy Reform: Overcoming Path Dependency through Legal Regulation of Cannabis Markets, London School of Economics, London.286. Resolución 70/181 de la Asamblea General “Período extraordinario de sesiones de la Asamblea General sobre el problema mundial de las drogas que se celebrará en 2016” A/70/491 (17 de diciembre de 2015). Disponible en: http://www.un.org/en/ga/search/view_doc.asp?symbol=A/RES/70/181&referer=/english/&Lang=S 287. Específicamente la creación del Programa de las Naciones Unidas para la Fiscalización Internacional de Drogas (predecesor de la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito, UNODC) en 1991. Cf. Jelsma, M. (2003) “UNGASS: la historia no escrita” en International Journal of Druf Policy, 14: 181-195.

de Acción de más de 100 puntos y el establecimiento de un grupo asesor cuyas recomendaciones fueron mayormente ignoradas.

La UNGASS de 1998, por su parte, surgió también de la necesidad de reorientar los esfuerzos de interdicción, balancear las prioridades de la política y discutir temas emergentes como la incoherencia de los tratados internacionales y la eficacia de en-foques alternativos, como la reducción de daños, la despenalización del consumo, e incluso la legalización de ciertas drogas. En aquella ocasión, el descontento con los métodos y las prioridades establecidas por Estados Unidos, China y Rusia provino de Europa y América Latina. Ésta última, escenario de la militarización de las ope-raciones anti-narcóticos de su incómodo vecino del norte, exigía al mundo desarro-llado: “reducir sustancialmente la demanda de drogas, aumentar los controles sobre precursores, regular los mercados financieros para evitar el lavado de dinero, limitar el tráfico de armas y atender el problema de los cultivadores proporcionando medios de vida alternativos.”288 Tristemente, en esta ocasión el resultado fue también la rá-pida transformación del encuentro en un cónclave prohibicionista que, en lugar de atender el disenso, ahogó las demandas de cambio y terminó abogando por la utó-pica meta de lograr un “mundo libre de drogas” para 2008.

Sobra decir que aunque el eje prohibicionista ganó la batalla política e institu-cional en aquellas dos ocasiones, el mundo no logró la meta de “erradicar o dis-minuir significativamente la oferta y demanda de drogas” para 2008. Por el con-trario, el pobre balance alcanzado durante ese tiempo hizo que hasta la propia Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC) reconociera en su Informe Mundial de Drogas de ese año que el régimen internacional de con-trol había generado “consecuencias negativas no planeadas”,289 entre las cuales: la creación de un enorme mercado criminal, el desplazamiento de la producción y el tránsito hacia nuevas áreas, la desviación de recursos del área de la salud a la de aplicación de la ley, el desplazamiento hacia el uso de nuevas drogas, y la estig-matización y marginalización de las personas que usan drogas.

Cabe destacar que en ambos momentos México jugó un rol muy activo y fue una de las voces disidentes más fuertes de la denominada Década de las Naciones Unidas contra el Uso Indebido de Drogas, junto a Australia, Canadá, Dinamarca, España y Países Bajos. En aquel entonces, nuestro país demandaba abandonar la división tradicional entre países productores y consumidores, aumentar los esfuerzos de 288. Jelsma, M. (2015) “UNGASS 2016: Prospects for Treaty Reform and UN System-Wide Coherence on Drug Policy” en Improving Global Drug Policy: Comparative Perspectives and UNGASS 2016, Brookings Institution, Washington D.C.289. Calcula los costos (2012): Reporte Mundial Alternativo sobre Drogas. [En línea] Disponible en: http://www.countthecosts.org/sites/default/files/AWDR.pdf.


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reducción de la demanda, y devolver preminencia a la Organización Mundial de la Salud en la decisión de prohibir o no nuevas sustancias.

Ninguna de estas demandas fue bien recibida ni por Estados Unidos ni por quie-nes, desprovistos de la Guerra Fría, habían hecho de las drogas el siguiente mal a vencer. ¿Pero cómo hicieron los prohibicionistas para prevenir el cambio y man-tener el business as usual? Básicamente utilizando métodos tanto políticos como institucionales. Por ejemplo, cuando en 1997 se quiso ahogar la voz de México, los estadounidenses bloquearon nuestra candidatura a la presidencia de la Asamblea General y disuadieron al resto de la región de no protestar, orillándola a elegir entre la zanahoria y el garrote. Pero los métodos tradicionales, aunque efectivos, pronto resultaron insuficientes, y los detractores de la reforma se dieron a la tarea de usar todos los canales diplomáticos a su alcance para lograr el confinamiento de la dis-cusión a Viena y la limitación de los acuerdos al consenso.

Los impactos de esta progresiva cooptación del tema en favor de la arquitectura institucional vienesa –sede de la ahora UNODC, de la Comisión de Estupefacientes (CND) y de la Junta Internacional de Fiscalización de Estupefacientes (JIFE)- no fueron menores y trascendieron por mucho la limitación de los resultados de las UNGASS de 1990 y 1998. De hecho, el enraizamiento de la retórica prohibicionis-ta en el funcionamiento burocrático fue tal, que limitó también los resultados de la UNGASS 2016.

Tres fenómenos subyacen detrás de dicha cooptación: 1) la limitación de la parti-cipación con la consecuente inclinación del debate a favor del norte global, misma que se desprende del hecho de que, a pesar de en Viena se toman la mayoría de las decisiones, más de 70 países del sur global no tienen presencia diplomática en Aus-tria 2) la toma de decisiones poco democráticas, que se deriva tanto del problema de representación antes descrito, como de la cooptación de los órganos de gobierno y coordinación existentes y 3) el establecimiento de reglas no escritas que limitan el progreso, entre las cuales la búsqueda incesante del consenso dada la creencia de que existe un acuerdo universal sobre el tema por ser las tres convenciones de dro-gas los instrumentos más firmados y ratificados del derecho internacional.

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Es precisamente en este contexto político-institucional que llegamos al 2012 y al 67 Periodo de Sesiones de la Asamblea General de la ONU. En la máxima tribuna internacional se discutía los impactos de la crisis financiera, la guerra en Siria,

los atentados terroristas en Libia y el cambio climático. Se hablaba también de la urgencia de alcanzar los Objetivos de Desarrollo del Milenio, y en los pasillos pe-saba aún el fracaso de las negociaciones por lograr un nuevo tratado para el con-trol de armas. Las drogas, por su parte, no figuraban en la agenda más que para un puñado de países latinoamericanos que veían en el aumento de la violencia asociada al tráfico una de las consecuencias más nocivas del crimen organizado. Paradójicamente, quien reabriría el debate, sería uno de los mejores alumnos de la prohibición: el saliente presidente de México, Felipe Calderón.

Visiblemente irritado por la falta de interés de la comunidad internacional hacia un tema que a su gobierno le había resultado tan políticamente costoso, Calderón reconoció que la prohibición había creado un mercado negro de enormes ganan-cias, que daba a los criminales una capacidad de corrupción y violencia ilimitada. En su discurso, achacó gran parte del fracaso a los países consumidores y al in-movilismo multilateral, a quien demandó cumplir con su “obligación moral de ex-plorar todas las alternativas, incluyendo las opciones regulatorias o de mercado.”290

A la demanda de México rápidamente se unieron otras voces que pidieron revisar el marco jurídico vigente y entablar un debate franco sobre la efectividad del en-foque punitivo con miras a su reforma. Del liderazgo latinoamericano de aquella sesión, surgió finalmente la resolución 67/193, que mandató la realización de la UNGASS 2016, con el objetivo de “revisar el progreso logrado hasta el momento, y analizar los logros y retos pendientes en el combate a las drogas.”291

¿Pero por qué esta UNGASS fue tan importante? Si bien es cierto que América La-tina ya había vivido dos decepciones con las UNGASS anteriores, la necesidad de volver a apostar por el multilateralismo para encontrar soluciones innovadoras al problema mundial de las drogas era, en pleno 2012, más urgente que nunca. Y no sólo por el imperativo de revertir los estragos dejados por la “guerra contra las drogas” en los países productores y de tránsito, sino también por la necesidad de demostrar un mínimo de decoro y reconocer la existencia de experiencias re-gulatorias fuera del marco convencional que, casualmente, parecían reservadas a los países de alto consumo. Además, dada la reticencia de Viena de alejarse del enfoque meramente punitivo, trasladar esta negociación a Nueva York se antoja-ba más que pertinente.

290. Cf. “Palabras del Presidente Felipe Calderón Hinojosa en el Debate General de la 67 Sesión de la Asamblea General de Naciones Unidas” [En línea] Disponible en: http://www.cinu.mx/minisitio/Debate_Asamblea_General/discurso%20mexico%20AG.pdf.291. Asamblea General, Op. Cit.


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Y aquí va por qué: la Asamblea General (AG) es el máximo órgano de formula-ción de políticas que tiene la ONU, y el más representativo de la voluntad de las naciones. En ella se dan cita todos los Estados Miembros, y en sus discusiones cada país es un voto. Por lo regular, la AG no se reúne para tratar temas especí-ficos más que en casos excepcionales y a petición de los propios Estados Miem-bros o del Consejo de Seguridad. Sin embargo, cuando lo hace, sus decisiones tienden a ser más democráticas y representativas que cuando éstas se to-man en instancias de menor membresía. Las drogas, por su parte, son un tema de competencia del Consejo Económico y Social (ECOSOC), quien super-visa a la Comisión de estupefacientes (CND). La CND, a su vez, asiste al ECOSOC en la supervisión del cumplimiento de las Convenciones, y constituye el único órgano de gobierno legítimo de la UNODC. CND y UNODC se apoyan en la JIFE, quien completa la triada institucional en tanto que órgano independiente de supervisión del marco jurídico vigente. Ahora bien, pese a la especialización te-mática por agencias y órganos expertos es algo común dentro del sistema ONU, hay que recordar que, en principio, cualquier tema es competencia de la AG, y que el de drogas se considera uno de tipo económico y social, lo que es de vital importancia tanto para ubicar a la UNGASS 2016 como para determinar sus alcances y limitaciones.

Me explico: entre 2013 y 2015, cuando se tomaron la mayoría de las decisio-nes respecto a la Sesión Especial de 2016, responder a preguntas tan “neutras” como quién debía liderar los preparativos de la reunión, si la AG o la CND, en realidad determinaba resultados tan poco neutros como el grado de inclusión y la calidad democrática del proceso mismo. Así pues, si se decidía en favor de la AG, ganaba preponderancia el enfoque reformista, dada la presencia de otras agencias en Nueva York y la posibilidad de regiones como el Caribe de participar de la discusión. Si por el contrario, ganaba la CND (como sucedió), se reconocía la preponderancia del enfoque prohibicionista y la continuación del status-quo, dado el liderazgo ruso de la UNODC y la ausencia de voces disidentes.

La misma dinámica se repitió con otras interrogantes como ¿quién debía pro-porcionar insumos técnicos para la discusión, todo el sistema ONU, o sólo la UNODC? ¿Cuál debía ser la estructura de la discusión, limitativa a los tres pilares tradicionales de control de la oferta, reducción de la demanda y cooperación internacional, o abierta a la incorporación de temas emergentes como la lega-lización del cannabis y la reforma de los tratados? ¿Qué tipo de resultados se esperaban, de largo o corto plazo? Y ¿Cuál sería el rol, si tenía alguno, de la so-ciedad civil?

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Sabemos cómo concluyó el encuentro, por lo que sobra decir que las respuestas a estas interrogantes fueron rápidamente resueltas en favor de Viena, siendo la CND y no la AG quien tuvo la mayor relevancia en la planeación de la reunión y la negociación de su documento de resultados. De ahí que, pese a los mandatos otorgados, se vivieran desafortunadas situaciones, en donde tanto UNODC, como algunos Estados Miembros, se atrevieron a manipular las reglas del juego y ha-cerlas funcionar a su favor. Para ilustrar mi punto, cito sólo un par de ejemplos:

Sin importar que la resolución de modalidades 70/181 dictaba que la UNGASS 2016 debía incorporar significativamente los insumos provistos por todos los ac-tores relevantes (reflejando así todos los puntos de vista), la burocracia Vienesa retuvo para sí el privilegio de nombrar una Junta (especie de comité organiza-dor), que luego pretendió procesar dichos insumos únicamente a través de los grupos regionales (que acuerdan todo por consenso y en consecuencia anulan las demandas minoritarias). Afortunadamente, semejante afrenta a la pluralidad no prosperó. Sin embargo, la Junta sí logró retener los borradores del “Documento de Elementos” (versiones preliminares del documento de resultados) hasta bien avanzado el proceso, y permitir sus enmiendas sólo en reuniones informales (a puerta cerrada), que se convocaron con poca o nula anticipación (bloqueando los mecanismos formales de negociación y creando sesgos en la representatividad).

¿Que cómo se tenía que hacer? En las reuniones “inter-sesión” donde, entre otras cosas, sí se permite la participación de la sociedad civil y se ofrece a las misiones la posibilidad de anticipar (pues se cuenta con cosas tan básicas como una fecha, una agenda, insumos técnicos e interpretación simultánea, elementos nada trivia-les para quienes no tienen representantes permanentes en Viena).

De la misma manera, y aunque in situ la reunión no se limitó a los tres pilares tradicionales de reducción de la demanda, control de la oferta y cooperación in-ternacional (pues se incorporaron dos mesas redondas sobre temas transversa-les y una sobre desarrollo alternativo), el documento de resultados fue cerrado en Viena y adoptado en Nueva York, léase con atención: ¡antes del inicio de los debates! Además, dicho documento no versó más que manera marginal sobre los temas de disenso y no contempló mecanismos de reflexión, adaptación y se-guimiento a largo plazo, pese a que en repetidas ocasiones se propuso estable-cer un “Grupo de Expertos” para lidiar con las tensiones inherentes del sistema (aquí, dicho sea de paso, el bloque reformista no sólo se enfrentó a la margina-


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lización de la propuesta durante los preparativos sino que recientemente vivió un embate silencioso por parte de un grupo de 12 países que se opusieron a dicha propuesta, incluso después de pasada la reunión292). En contraste, el fa-moso “outcome document” propuso sólo recomendaciones operativas sobre lo que ya se hace, y desechó la gran mayoría de los insumos provistos por sociedad civil y otras agencias de la ONU, como la Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos (OACNUDH) o el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD).

Finalmente, es importante entender también que, tanto los preparativos como los resultados de la UNGASS, reflejaron la lucha encarnizada entre distintos pun-tos de vista que buscaron hacerse o reafirmarse como dominantes. De manera muy esquemática, es posible identificar al menos tres bloques de países que, por su involucramiento y presencia en Viena, definieron los términos del debate. En un extremo del espectro encontramos al bloque de línea dura, conformado por China, Egipto, Irán, Nicaragua, Pakistán, Rusia, Singapur, Tailandia, Venezuela y los países árabes, que apoyan la prohibición y argumentan que las drogas son un tema de seguridad nacional; una posición menos extrema, aunque aún conser-vadora, es aquella de países como Cuba, España, Japón, Paraguay, Suecia y Sudá-frica, que reprueban el consumo de drogas y defienden la aplicación de medidas punitivas para disuadirlo; finalmente, el otro extremo lo conforman países como Colombia, Guatemala, México, Noruega, Países Bajos, República Checa, Suiza, Uru-guay y el “Grupo de Cartagena”,293 que defienden una posición más abierta donde se privilegia la reducción del daño, tanto para atender la demanda como la oferta de drogas (ver Cuadro 1 sobre la posición de México). Desafortunadamente para quienes defendemos la reforma y pedimos la abolición de la prohibición a nivel global, la mayoría de los Estados Miembro fluctúan todavía entre la línea dura y el conservadurismo puritano.

292. Semejante rechazo se expresó a través de una nota diplomática con fecha del 21 de junio de 2016 enviada por la Misión de Perú en Viena al Secretario General de la ONU, Ban-Ki Moon, en la que los Estados Miembros de Bielorrusia, Cuba, China, Indonesia, Irán, Malasia, Nicaragua, Pakistán, Perú, Rusia, Singapur y Vietnam declaran que: “Tomando en cuenta que la CND comenzará pronto su preparación para la revisión de la implementación de la Declaración Política y el Plan de Acción de 2009, creemos que es importante que dicho proceso sea focalizado y orientado a los resultados. A este respecto, la idea recientemente expresada por algunos Estados Miembros durante la UNGASS 2016, de establecer plataformas preparatorias adicionales, incluyendo grupos de expertos ad hoc que pueden actuar en paralelo al proceso liderado por la CND puede ser contraproducente y duplicar esfuerzos” Ver: Misión Permanente del Perú en Viena, Austria Nota UNODC/38/2016.293. El denominado grupo de Cartagena lo conforman 26 países de América Latina y el Caribe, Europa y África que asistieron al “Diálogo internacional sobre política de drogas: apoyando el proceso UNGASS 2016”, convocado por los gobiernos de Colombia, México, Suiza y Ghana con el apoyo de México Unido contra la Delincuencia, Transnational Institute, Washington Office on Latin America y Open Society Foundations, y suscribieron un documento de conclusiones que fue entregado a la Junta de la UNGASS 2016 como insumo oficial. Dicho documento puede ser consultado en: http://www.unodc.org/documents/ungass2016//Contributions/IGO/Cartagena/Informe_Dialogo_de_Cartagena.pdf.

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Ahora bien, habiendo descrito los antecedentes y el proceso preparatorio ¿cuál es el balance final de la UNGASS 2016? Como en toda historia, hay dos diagnósticos. Del lado pesimista, la UNGASS nos dio un documento de resultados débil reflejo de un pobre acuerdo común en donde: 1) se mantuvo el tono beligerante de las acciones anti drogas, sobre todo en las secciones de control de la oferta y nuevos desafíos; 2) se refrendó la meta de una sociedad libre de abuso drogas (atenuan-te que si bien marca una diferencia respecto a 1998, aún sirve de excusa para el endurecimiento de las respuestas estatales; 3) no se reconoció el fracaso en la reducción de la oferta y la demanda ni en el incumplimiento de la meta sobre VIH/SIDA, estipulada por los Objetivos de Desarrollo del Milenio; 4) se mantuvo la subsidiaridad de los objetivos en salud frente a la reducción de la demanda y 5) no se abordó la necesidad de revisar los objetivos e indicadores con los que medimos el progreso de las políticas, aún a sabiendas de que los que usamos no son adecuados.

Del lado optimista, el mismo documento de resultados permitió la incorporación de cierto lenguaje de avanzada que, por primera vez en la historia: 1) listó algunas intervenciones de reducción del daño como prácticas reconocidas de efectividad comprobada;294 2) reconoció la necesidad de alinear los esfuerzos internaciona-les de control de drogas al marco convencional de Derechos Humanos295 y a la Agenda de Desarrollo Sustentable 2030;296 3) permitió cierta flexibilidad para in-terpretar el marco convencional vigente en materia de drogas297 (pese a que dicha narrativa entraña conflictos más amplios de derecho internacional); 4) incluyó la violencia como una de las consecuencias sociales y económicas asociadas al tráfico ilícito de drogas; 5) amplió el mandato del Desarrollo Alternativo recono-ciendo la posibilidad de intervenir en zonas urbanas (no sólo rurales) y de bene-ficiar a personas involucradas en la manufactura de drogas ilícitas (y no sólo a los cultivadores)298 y 6) mandató obligaciones específicas a los Estados Miembros en materia de justicia penal que deberán respetar los instrumentos y reglas vigentes

294. Ver párrafo operativo “o” de la sección de “Prevención del uso indebido de drogas” del Documento de Resultados contenido en la Resolución de la Asamblea General “Nuestro compromiso conjunto de abordar y contrarrestar eficazmente el problema mundial de las drogas” A/S-30/1 (19 de abril de 2016). Disponible en: https://documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N16/110/28/PDF/N1611028.pdf?OpenElement.295. Ver párrafo preambular 7 del Documento de Resultados.296. Ver párrafo preambular 10 del Documento de Resultados.297. Ver párrafo preambular 13 del Documento de Resultados298. Ver párrafo operativo “j” de la sección de “Cooperación técnica y financiera para formular políticas amplias y equilibradas orientadas al desarrollo y alternativas económicas viables” del Documento de Resultados.


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en materia de Derechos Humanos299 (quizás la mayor victoria lograda. Ver Cuadro 2 sobre La victoria desapercibida de los Derechos Humanos).

Adicionalmente, la UNGASS 2016 dejó tras de sí una serie de intervenciones en se-sión plenaria, donde escuchamos varios llamados reformistas que, si bien hubiese sido mejor ver reflejados en el documento de resultados, no dejan de ser indicati-vos del rompimiento del consenso. Resaltan, por su relevancia, las siguientes: 32 menciones sobre la importancia de reconocer el enfoque de reducción de daños, 22 declaraciones a favor de la despenalización del consumo (entre las cuales, México. Ver Cuadro 3 sobre el discurso del Presidente Enrique Peña Nieto ante la AG), 61 rechazos explícitos a la aplicación de la pena de muerte por delitos de drogas, 27 llamados a introducir la perspectiva de género en las políticas y programas de dro-gas, 14 exhortos a privilegiar el cumplimiento de la agenda de desarrollo 2030, 47 ratificaciones del compromiso de los países por hacer respetar los DDHH, 16 men-ciones sobre la necesidad de garantizar la proporcionalidad de las penas por delitos de drogas, 17 llamados a explorar enfoques alternativos, 2 declaraciones en favor de la reforma de los tratados y 6 menciones sobre de la necesidad de reformular los indicadores con que se evalúan las políticas.

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¿Qué podemos esperar hacia el futuro, dados los resultados obtenidos? En el me-jor de los casos un avance lento y un camino tortuoso hacia la renegociación de la Declaración Política y el Plan de Acción de 2009. Y es que, si bien debemos celebrar que el proceso UNGASS 2016 nos dio la oportunidad de escuchar a otras agencias, como el PNUD, el Programa Conjunto de las Naciones Unidas sobre el VIH/SIDA (ONUSIDA) y la OACNUDH, el balance final no nos dio todavía las res-puestas necesarias sobre cómo evitar que el control de drogas siga afectando la realidad de nuestros países y retrasando la consecución de los Objetivos de Desa-rrollo Sustentable marcados por la Agenda 2030. Todo lo contrario, las recomen-daciones operativas adoptadas en el texto final demostraron la falta de capacidad de la ONU para adaptarse al contexto actual y dotarse a sí misma de coherencia.

Dado el escenario post-UNGASS, todo parece indicar que el sistema internacional de control de drogas permanecerá unos años más como ese caso paradigmático de inmovilismo multilateral, derivado de la institucionalización de ideas, creencias y 299. Ver párrafo operativo “o” de la sección “Las drogas y los derechos humanos, los jóvenes, las mujeres, los niños, los miembros vulnerables de la sociedad y las comunidades” del Documento de Resultados. Cf. Lines, R. y D. Barret, “The Human Rights ‘Win’ that No One is Talking About, and How we Can Use It”, University of Essex [Online] Available at: https://hrcessex.wordpress.com/2016/05/09/the-human-rights-win-at-the-ungass-on-drugs-that-no-one-is-talking-about-and-how-we-can-use-it/.

prácticas que favorecen la adopción de enfoques fallidos por encima de alternativas más prometedoras. Del proceso 2016 quedaron para la posteridad las reacciones de los países convocantes y de una sociedad civil que participó hasta el último se-gundo, pese a la reticencia de la mayoría de los Estados. Y quedaron también los informes y declaraciones interagenciales, los discursos, las contribuciones oficia-les y los nuevos mandatos. Todos avances en sí mismos de un debate que camina cuando debería correr. Mientras tanto, el verdadero cambio se seguirá gestando en el ámbito local, con ciudades, estados y países adaptando sus marcos jurídicos al nuevo paradigma. Y la reforma avanzará, silenciosa como lo ha hecho hasta ahora, porque como dice el dicho “no hay mal que dure cien años, ni tonto que los aguante”.

*Lisa Sánchez es Licenciada en Relaciones Internacionales por el Tecnológico de Monterrey y el Instituto de Estudios Políticos de París, Maestra en Ciencia Políti-ca por la Universidad París 1 Panthéon Sorbonne y Maestra en Gestión y Gober-nanza Pública por la London School of Economics and Political Science. Dirige el Programa de Política de Drogas de México Unido contra la Delincuencia y formó parte de la delegación oficial de México en la UNGASS 2016.

Cuadro 1 - La posición de México hacia la UNGASS 2016

1. Generar respuestas más integrales y equilibradas, a favor del desa-rrollo, la salud pública y los derechos humanos.

2. Fomentar el tratamiento del consumo de drogas como un asunto de salud pública y no como un comportamiento que deba criminalizarse.

3. Sumar esfuerzos internacionales para prevenir el consumo de dro-gas mediante una campaña a nivel global orientada a niños y jóvenes.

4. Reconocer y trabajar conjuntamente para atender los daños socia-les ocasionados por el mercado ilícito de drogas, y establecer compro-misos para lograr una prevención integral, no sólo del consumo sino de la violencia, la exclusión y el debilitamiento del tejido social.

5. Garantizar un mejor acceso a las sustancias controladas para fines médicos y científicos.


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6. Privilegiar la proporcionalidad de las penas y la implementación de alternativas al encarcelamiento, proporcionando servicios de tra-tamiento, educación, rehabilitación y reinserción social para la pobla-ción en reclusión.

7. Fortalecer un frente común global ante la delincuencia organizada transnacional e intensificar la cooperación internacional, incluyendo el cerrar espacios para las operaciones financieras ilícitas y delitos co-nexos, como el tráfico de armas.

8. Refrendar el principio de responsabilidad común y compartida y entender el problema mundial de las drogas como un fenómeno glo-bal cuyas respuestas a los nuevos retos deben de ser consensuadas internacionalmente, ofreciendo a cada país la posibilidad de adaptar su propia política nacional de drogas.

9. Promover mandatos concretos en los organismos internacionales que lleven a una mayor coherencia y colaboración entre agencias es-pecializadas del sistema de Naciones Unidas, con el fin de abordar to-dos los aspectos del problema mundial de las drogas.

10. Apoyar la Agenda 2030 como una herramienta necesaria para ali-near los esfuerzos y políticas internacionales, incluidas las políticas de drogas, a favor del desarrollo, la inclusión, la transversalidad de un enfoque de género y el bienestar de las personas en todos los ámbitos.

Cuadro 2 – La victoria desapercibida de los Derechos Humanos

De acuerdo a los expertos en política de drogas y derechos humanos, Rick Lines y Damon Barret, el documento de resultados de la UNGASS 2016 incluye la provisión sobre derechos humanos más importante que se haya adoptado jamás en una resolución sobre fiscalización de drogas. El párrafo que la contiene, que es posible encontrar en la página 16 de la Resolución de la Asamblea General “Nuestro compromiso conjun-

to de abordar y contrarrestar eficazmente el problema mundial de las drogas” A/S-30/1 (19 de abril de 2016), acuerda:

o) Promover y aplicar respuestas en materia de justicia penal a los de-litos relacionados con las drogas, a fin de llevar a sus autores ante la justicia, que sean eficaces y respeten las garantías legales y procesales propias del proceso penal, incluidas medidas prácticas que respalden la prohibición de la detención y la privación de libertad arbitrarias y la tor-tura u otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes y eliminen la impunidad, de conformidad con el derecho internacional pertinente y aplicable y teniendo en cuenta las reglas y normas de las Naciones Unidas en materia de prevención del delito y justicia penal, y asegurar el pronto acceso a la asistencia letrada y el derecho a un juicio justo.

¿Qué significa?

Primero, que los Estados Miembros deberán adoptar medidas para que las actividades de lucha contra las drogas tengan consonancia con las obligaciones adquiridas en materia de derechos humanos. Es de-cir, tomar acciones concretas para garantizar que, derechos rutinaria-mente violados en nombre del control de drogas como el derecho a la libertad y a la seguridad, la prohibición de la tortura y el derecho a un juicio justo, sean respetados.

Segundo, dado que el párrafo no incluye las famosas salvedades “cuan-do proceda” o “de acuerdo a la legislación nacional” (bajo las que se escudan la mayoría de los Estados cuando no quieren cumplir con sus obligaciones), aquí el marco jurídico aplicable es entonces el derecho internacional vigente y las reglas y normas de las Naciones Unidas en materia de prevención del delito y justicia penal. Esto, a su vez, signi-fica: acatar la prohibición de la detención y el arresto arbitrario, man-tener la prohibición de la tortura y otros tratos crueles, inhumanos o degradantes, garantizar el acceso oportuno a la justicia gratuita, ga-rantizar el derecho a un juicio justo y eliminar la impunidad.

Tercero, dado que el cumplimiento de los compromisos de la disposi-ción requiere un seguimiento continuo y transparente de los progresos


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obtenidos y el documento es una resolución de la Asamblea General que se aprobó por consenso, se crea un mandato para los órganos de DDHH, emanados de la Carta de las Naciones Unidas, continúen traba-jando el tema drogas. Así, se invita al Consejo de Derechos Humanos, sus Procedimientos Especiales y el Procedimiento de Revisión Perió-dica Universal, a participar en cuestiones de política de drogas de ma-nera sostenida, y se abre la puerta a que los propios Estados Miembro aborden estas cuestiones en sus declaraciones plenarias ante la CND.

Y todo eso, sin que aparentemente, nadie se diera cuenta.

Cuadro 3 – Discurso del Presidente Enrique Peña Nieto en UNGASS 2016 Nueva York, a 19 de abril, 2016

La Organización de las Naciones Unidas es el máximo foro para afron-tar y superar los desafíos globales de nuestro tiempo. Por ello, en 2012, Colombia, Guatemala y México solicitaron convocar a esta Se-sión Especial de la Asamblea General sobre el Problema Mundial de las Drogas. El objetivo es revisar la actual estrategia internacional y, sobre todo, definir mejores soluciones, desde una perspectiva de De-rechos Humanos, prevención y salud pública, que ponga en el centro el bienestar de las personas.

Es innegable: en los años recientes, los términos en el debate han cam-biado; comienza a surgir un consenso en favor de una reforma significa-tiva del régimen internacional sobre las drogas. Se vislumbra un nuevo enfoque, que combata decididamente a los criminales, pero que, en lu-gar de criminalizar a los consumidores, les dé oportunidades y alterna-tivas. Con firmeza, debemos continuar haciendo lo que ha funcionado. Con flexibilidad, debemos cambiar aquello que no ha dado resultados. El esquema basado esencialmente en el prohibicionismo –la llamada gue-rra contra las drogas, que inició en los años 70– no ha logrado inhibir la producción, el tráfico, ni el consumo de drogas en el mundo. El nar-cotráfico sigue siendo una de las actividades más lucrativas del crimen organizado y un factor decisivo para su expansión transnacional. Inevi-

tablemente, el negocio ilegal de estupefacientes ha generado muerte y violencia, principalmente en los países productores y de tránsito.

Durante décadas, México ha sido una de las naciones más compro-metidas contra el problema de las drogas. Mi país forma parte de las naciones que han pagado un alto precio –un precio excesivo– en tér-minos de tranquilidad, sufrimiento y vidas humanas; vidas de niños, jóvenes, mujeres y adultos. Como pocos, conocemos las limitaciones y las dolorosas implicaciones del paradigma eminentemente prohibi-cionista. Por eso, durante mi administración, se ha buscado atender el fenómeno de las drogas de una forma más integral, con una estrategia que evita generar mayor violencia y en la que prácticamente partici-pan todas las secretarías del Gobierno de México.

Para reducir la oferta de drogas, se ha hecho frente al crimen organi-zado, con una mejor coordinación entre autoridades, el uso de siste-mas de inteligencia y la desarticulación de sus estructuras operativas y financieras. Con ello, hemos logrado la detención de los principales líderes criminales y se ha acotado la violencia a regiones específicas del país, con una consecuente reducción en las tasas de incidencia delictiva. Además, a través del uso de tecnología e información, esta-mos localizando, identificando y destruyendo sembradíos y labora-torios de droga. A su vez, para reducir la demanda nacional, hemos reforzado las acciones de prevención entre niños y jóvenes, así como el tratamiento de adicciones. Este esquema, se ha complementado con la prevención social de la violencia y la delincuencia, en comuni-dades vulnerables.

Sin embargo, a pesar de los esfuerzos realizados y los resultados al-canzados, no estaremos totalmente libres de la amenaza criminal, mientras siga existiendo una creciente demanda internacional de es-tupefacientes. Bajo el paradigma actual, es necesario que los países consumidores asuman un mayor compromiso, tanto en la reducción de su demanda, como en la lucha contra el crimen organizado trans-nacional. La escala, sofisticación y poder corruptor de los grupos cri-minales, también están presentes en y dentro de las propias fronteras de los países consumidores, donde ocurre la venta final.


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Ante esta situación, con responsabilidad global, México propone:

PRIMERO.- El problema mundial de las drogas exige que la comunidad internacional refrende el principio de responsabilidad común y com-partida, mediante una cooperación internacional más intensa y efectiva. En un mundo globalizado, las drogas son también un asunto globaliza-do, que incumbe a todas las naciones. Ningún país puede, por sí solo, hacer frente a este flagelo. Es más, la divergencia entre las políticas pú-blicas de cada nación dificulta la cooperación y la obtención de resulta-dos. Por ello, se requieren consensos globales o, al menos, hemisféricos, para atender el problema de las drogas con eficacia.

SEGUNDO.- Es necesario reforzar el frente común ante la delincuen-cia organizada transnacional, para cerrar espacios a sus operaciones financieras y delitos conexos. Hay que intensificar la cooperación entre nuestros gobiernos y ampliar el intercambio de información y acciones conjuntas, para desmantelar las organizaciones delincuenciales.

TERCERO.- Se requiere de una mayor coordinación y colaboración entre las propias agencias especializadas del sistema de las Naciones Unidas, con el fin de abordar todos los aspectos del problema mundial de las drogas. A través de sus distintos mandatos y una mayor inte-racción entre ellas, agencias como la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito; la Junta Internacional de Fiscalización de Estupefacientes; el Programa de las Naciones Unidas para el Desarro-llo; ONU Mujeres y la Organización Mundial de la Salud, deben apoyar a los Estados Miembros, en la aplicación de mejores estrategias, polí-ticas y programas contra las drogas.

CUARTO.- Las políticas públicas y acciones derivadas de la política in-ternacional sobre las drogas, deben estar alineadas con los esfuerzos en favor del desarrollo sostenible, de la Agenda 2030. Los Objetivos de Desarrollo Sostenible y los encaminados a resolver el problema mun-dial de las drogas, deben ser complementarios y reforzarse entre sí.

QUINTO.- Se deben atender los daños sociales relacionados con el mercado ilícito de drogas. Para aquellas comunidades vulneradas

por el crimen organizado, se necesita una prevención integral de la violencia, de la exclusión y del debilitamiento del tejido social. Hay que apoyar a las comunidades afectadas con alternativas educativas, laborales y recreativas, que fortalezcan la inclusión y la cohesión so-cial. En especial, se deben crear alternativas productivas en aquellas localidades donde se siembran estupefacientes; por ejemplo, con la reconversión de cultivos y esquemas internacionales de agricultura por contrato.

SEXTO.- Ante las limitaciones del paradigma prohibicionista, se debe atender el tema mundial de las drogas desde la perspectiva de los De-rechos Humanos. Sólo así, podremos ofrecer respuestas más integra-les, equilibradas y promotoras del desarrollo. Este cambio de fondo, implica modificar el enfoque eminentemente sancionador, para ubicar a las personas, sus derechos y su dignidad ─no a las sustancias ni a los procesos judiciales─ en el centro de nuestros esfuerzos.

SÉPTIMO.- El consumo de drogas debe atenderse esencialmente, como un problema de salud pública, toda vez que constituye una amenaza para el desarrollo pleno de las personas, especialmente de nuestros ni-ños y jóvenes. La adicción a las drogas debe atenderse con mecanismos de prevención y soluciones terapéuticas integrales, no con instrumen-tos penales, que criminalizan a los consumidores y dañan el desarrollo de su personalidad.

OCTAVO.- En los delitos relacionados con las drogas, se deben privi-legiar penas proporcionales y alternativas al encarcelamiento, que incorporen también una perspectiva de género. Las sanciones des-proporcionadas ─que castigan a mujeres y niños en condiciones de vulnerabilidad─ lejos de resolver un problema, generan círculos vi-ciosos de marginación y criminalidad. Además, deben brindarse ser-vicios de tratamiento, educación, rehabilitación y reinserción social, a la población en reclusión.

NOVENO.- Se deben sumar esfuerzos internacionales, para prevenir el consumo de drogas, mediante una campaña orientada a niños y jóve-nes, a nivel global. Debemos proteger a los miembros más vulnerables

Lisa Sánchez22

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de nuestras sociedades, garantizando que conozcan los efectos noci-vos asociados al consumo de estupefacientes y psicotrópicos, y

DÉCIMO.- Se debe asegurar la disponibilidad y un mejor acceso de las sustancias controladas para fines médicos y científicos; evitando, al mismo tiempo, su desviación, uso indebido y tráfico. Esta propuesta se deriva del amplio debate nacional sobre el uso de la marihuana, al que convocó el Gobierno de México, con expertos, académicos y represen-tantes de la sociedad civil. Como Presidente de México, en esta Sesión Especial doy voz a quienes ahí expresaron la necesidad de actualizar el marco normativo, para autorizar el uso de la marihuana con fines médicos y científicos. Los participantes de aquellos foros también ex-pusieron la importancia de elevar –en congruencia con estándares in-ternacionales–, la cantidad de marihuana que puede ser considerada para uso personal, con la finalidad de no criminalizar a los consumi-dores. En próximos días, el Gobierno de México expondrá las acciones específicas que se tomarán en esta dirección, en apego a los principios de salud pública y Derechos Humanos que hemos propuesto en esta Sesión Especial.

Por eso, desde aquí –desde la máxima tribuna de la comunidad inter-nacional– expreso mi reconocimiento a los especialistas, académicos y representantes de la sociedad civil, que han aportado ideas y dirección hacia un nuevo consenso.

El problema mundial de las drogas es un fenómeno que no reconoce fronteras y que lastima a sociedades de todas las latitudes. Hasta ahora, las respuestas que ha implementado la comunidad internacional han sido francamente insuficientes. Confío en que esta Sesión Especial de paso a un nuevo entendimiento internacional en la materia. Hago votos, porque este diálogo nos permita comenzar a generar la visión, los ins-trumentos y los nuevos consensos que necesitamos, para contrarrestar el fenómeno de las drogas en el siglo XXI. Unidos trabajemos y encon-tremos soluciones. Transitemos de la mera prohibición, a una efectiva prevención y una eficaz regulación… miles de vidas dependen de ello.

Muchas gracias.

La regulación de la marihuana en México: La reforma inevitable

Este libro terminó de imprimirse en noviembre de 2016,Sindicato de Trabajadores

Académicos de la Universidad de GuadalajaraAv. José Parres Arias 555, Conjunto Belenes

45157 Zapopan, Jalisco

La regulación de la marihuana en México: La reforma … · que sirven de espoleta al actuar...

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