La Sociedad Civil Capitulo15

La sociedad civil

Portada

Indice

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IndiceLa sociedad civil

Quin y qu es la sociedad civil? ........................................................................... 210

De dnde, entonces, obtiene su legitimidad la sociedad civil? ................................ 211

La funcin de la sociedad civil en la lucha contra la corrupcin .............................. 212

La estrategia de Transparencia Internacionalpara involucrar a la sociedad civil .......................................................................... 214

Algunos indicadores para la sociedad civil .............................................................. 215

La profesin legal .................................................................................................... 216

La profesin contable/de auditora. .......................................................................... 216

La profesin mdica ................................................................................................ 216

EXTRACTO DE LA HORA DE LA TRANSPARENCIA EN AMRICA LATINA. ...................................... 217

Sociedad Civil en Latinoamrica ............................................................................. 217

Desconfianza y competencia desleal:Cmo puede Amrica Latina salir de este problema? ............................................. 217

NDICE DEL CAPTULO NDICE GENERAL

La sociedad civil

La libertad nunca ha provenido del gobierno. La libertad ha provenido siempre de los sujetos de ste.-Woodrow Wilson

La sociedad civil1 jams estuvo bajo el escrutinio pblico tanto como en la actualidad. Los disturbiospolticos y econmicos que siguieron a la Guerra Fra afectaron profundamente la distribucin del poder.Con anterioridad, los Estados reclamaban el monopolio del poder bajo la forma de soberana del Estado;hoy esa autoridad est en declive. En la actualidad, el poder lo reclaman o cuestionan cada vez ms losnegocios globales y la sociedad civil. En todo el mundo la ley blanda que asume la forma de lineamientos yrecomendaciones est surgiendo como cuerpo generalizado de prctica global, aunque an no adquiere lamisma fuerza que el derecho internacional; sin embargo, los Estados la pasan por alto bajo su propio riesgo.

En el mbito nacional, el libre comercio ha erosionado el poder de los gobiernos para influir en las actividadesempresariales que, como sucede con mltiples industrias, tienen la opcin de trasladar sus instalaciones a pasesms receptivos. Por otra parte, la sociedad civil con frecuencia reta el derecho que tienen los gobiernos de hablaren nombre del pueblo, y a menudo es utilizada para canalizar la asistencia para el desarrollo de una manera quepasa por alto a los funcionarios. Las ONG ofrecen actualmente ms asistencia para el desarrollo que todo elsistema de las Naciones Unidas.2 En un gran nmero de pases, estas organizaciones estn ofreciendo servicioscomunitarios esenciales que los gobiernos tambaleantes ya no pueden proporcionar.3 Por otra parte, los gobier-nos slo parecen ser libres para elegir cuando se trata de establecer reglas econmicas. Sin embargo, cada vezms, estas reglas las establecen los mercados, y las ponen en marcha con su propio poder.4

En la esfera internacional, la contaminacin ambiental, el crimen organizado internacional y la concentracinde poder en los medios de comunicacin, han hecho que las fronteras pierdan relevancia. En realidad, cuando endiciembre de 1997, 122 pases acordaron dejar de utilizar y vender minas antipersonas, el xito se atribuy noal esfuerzo de los funcionarios gubernamentales, sino a la determinacin de alrededor de 1.000 organizacionesno gubernamentales de 60 pases. Durante la ceremonia de firma del tratado en Ottawa, Jody Williams, coordi-nadora de la campaa, seal que las ONG haban alcanzado su propia etapa internacional. Juntos, dijo,somos una superpotencia.5

Pero existen lmites inherentes a la naturaleza del poder que tiene la sociedad civil internacional. Acta demanera indirecta, persuadiendo a los gobiernos, a los dirigentes empresariales, a los ciudadanos o a los consumi-dores. Las redes seguirn siendo poderosas slo en tanto conserven su credibilidad.

1. Incluye organizaciones, estructuras y redes de los poderes legislativo, administrativo y judicial separadas del Estado, peroque interactan con ste de diversas maneras.

2. Excluye los prstamos del Banco Mundial y del FMI.

3. La discusin clsica es de Jessica T. Mathews, en Power Shift, Foreign Affairs, enero/febrero de 1997, pp. 59-66, de laque este captulo tom algunas ideas.

4. Mathews, supra, p. 57.

5. Citado en Michael Shaw Bond, Special Report: The Backlash Against NGOs, Prospect, abril del 2000, pp. 52-55.

SOURCE BOOK | CAPTULO 15 | LA SOCIEDAD CIVIL | 209


En ocasiones la sociedad civil realmente entiende muy mal las cosas. La credibilidad de las organiza-ciones de ayuda humanitaria se vio gravemente daada en 1996 por lo que resultaron ser informesexagerados sobre el sufrimiento y la muerte entre los refugiados de Ruanda. En la medida en que lasredes transnacionales de la sociedad civil ofrezcan informacin poco precisa o falsa (sea de maneradeliberada o inconsciente),su eficacia se debilitar. Cuando la sociedad civil transnacional olvida quesu poder es blando y no slido, no slo no logra sus objetivos inmediatos sino que socava la autoridadmoral que constituye su verdadera influencia.6

Gracias a Internet, la importancia de la cercana y los costos prohibitivos de las comunicaciones hanquedado virtualmente eliminados. Las redes internacionales pueden integrarse rpidamente y es posibleintercambiar grandes cantidades de informacin a un costo reducido o nulo: haz una llamada local yacta en el mbito internacional, dice Jessica Mathews.7 La tasa de respuesta de la sociedad civilglobal ha aumentado de manera dramtica, especialmente en el caso de grupos de derechos humanosque a unas cuantas horas de un acontecimiento galvanizan respuestas de todo el mundo. El aumento delos movimientos internacionales ha sido tal que en algunas regiones ha llegado a opacar a sus contrapar-tes del sistema de Naciones Unidas. Amnista Internacional, por ejemplo, cuenta ahora con mejoresrecursos que la rama de derechos humanos de esa organizacin. 8

Al mismo tiempo, la tendencia a descentralizar el Estado soberano ha hecho quelos gobiernos centrales se debiliten an ms. Cuando las decisiones se toman alnivel apropiado ms bajo (subsidiaridad segn los trminos de la Unin Euro-pea), es frecuente que los gobiernos regionales y locales realicen toda una gamade funciones tradicionales del gobierno nacional, desde la educacin y la salud,hasta la planeacin urbana y el transporte.

Conforme la autoridad de los gobiernos se fue erosionando y se percibi un cambiode poder en la direccin de los negocios globales, la sociedad civil fue surgiendocomo un actor mucho ms poderoso que nunca antes. Para algunos, parecera quela sociedad civil est llenando al menos una parte del vaco de poder que losgobiernos dejaron en su retirada. Al representar al pueblo en el mercado, lasociedad civil puede tomar una posicin en contra de las prcticas comercialesque sus diversos movimientos consideran inaceptables.

Los motivos detrs de las actividades de numerosos grupos de la sociedad civilpueden tambin ser cuestionables. Particularmente como resultado de los dis-turbios callejeros de Seattle en 1999, que lograron descarrilar una reunin dela Organizacin Mundial de Comercio, las metas de los diversos elementos queestuvieron representados demostraron la naturaleza contradictoria de la socie-dad civil: mientras unos defendan el empleo en sus propios pases desarrolla-dos, otros protestaban contra la explotacin de los trabajadores en el mundoen desarrollo.

Se trata de un escenario fascinante que est todava lejos de agotarse por completo.

LES QUEDAN CHICAS LAS BOTAS? En unmundo globalizado sin un gobiernoglobal, las ONG han venido a llenar unvaco. Pero se ha registrado un retrocesorespecto a su poder ilimitado Lesquedan chicas las botas? Es preocupante este cambio? Es seguro otorgar un mandato para

cambiar el mundo por organizaciones noelectas que funcionan bajo la bandera dela democracia, pero que slo sonresponsables ante sus directores,accionistas o miembros, y que son menosque transparentes que la mayora de lospartidos polticos? Las ONG hacen lamisma pregunta a las corporacionesmultinacionales. Pero estn loscampeones de la defensa de losoprimidos en peligro de reflejar algunosde los pecados del opresor?

Lo que es todava ms importante quresponsabilidad han tenido las ONG enla forja de su recientemente adquiridopoder?

Michael Shaw Bond, Special Report: TheBacklash Against NGOs, Prospect, abrildel 2000

6. Dr. Ann Fiorini (Investigadora asociada, proyecto Transparency and Civil Society, Carnegie Endowment for InternationalPeace), Transnational Civil Society Networks, Managing Global Issues Seminar Series, 14 de marzo del 2000.

7. Transparencia Internacional es en s misma un ejemplo de este fenmeno. Inici sus funciones en 1994 y a slo seis aos desu creacin ha establecido captulos nacionales y captulos en formacin en casi 100 pases en todo el mundo. Este creci-miento habra sido inimaginable en la era anterior a Internet.

8. Bond, supra, p. 53.



Quin y qu es la sociedad civil?

Para los fines de la presente discusin, la sociedad civil es la suma total de aquellas organizaciones y redes quese ubican fuera del aparato estatal formal. Incluye toda la gama de organizaciones tradicionalmente conocidascomo grupos de inters, no slo ONG, sino tambin sindicatos, asociaciones profesionales, cmaras de comer-cio, religiones, grupos estudiantiles, sociedades culturales, clubes deportivos y grupos comunitarios informales.Como tal, abarca aquellas organizaciones cuyos objetivos son diametralmente opuestos, como es el caso de losgrupos de cazadores y los de defensores de los derechos de los animales.9

La obras de Cicern mencionaban ya a la sociedad civil, y durante los ltimos 200aos los expertos en teora poltica desarrollaron el concepto como un terreno paralelo alEstado, pero separado de ste: un espacio en que los ciudadanos se renen de acuerdo asus propios intereses y deseos.10 Se trata de un concepto bastante ms amplio que lassimples organizaciones no gubernamentales (tan importantes como en realidad lo son).Por otra parte, las causas que persiguen los elementos de la sociedad civil no son necesa-riamente nobles ni se inclinan por el bien pblico. Si se limita la sociedad civil exclusiva-mente a aquellos actores que persiguen metas altas, el concepto se convierte en unanocin teolgica, y no en una poltica o sociolgica.11 Un buen nmero de grupos de lasociedad civil tiene el solo objetivo de perseguir su causa particular, sin mostrar intersalguno en equilibrar sus aspiraciones para el bien pblico ms extenso.12

Muchos comentaristas polticos han hablado sobre el impacto que ejerce la participacinde la sociedad civil sobre la calidad de la forma de gobierno. Alexis De Tocqueville atri-buy la fuerza de la democracia estadunidense a la proliferacin y solidez de mil tiposdiferentes de asociaciones civiles que persiguen un objetivo comn. Un estudio recientesobre la relacin entre participacin cvica y gobernabilidad indic que en aquellas co-munidades que se distinguen por una participacin activa en los asuntos pblicos, losciudadanos esperan que su gobierno se apegue a normas elevadas, y con la mejor volun-tad obedecen las reglas que ellos mismos se han impuesto.13

La mayor participacin de la sociedad civil en la exigencia de cuentas al gobierno serefiere a las cuestiones ms bsicas del poder, la transparencia, la participacin y lademocracia.14 En un gran nmero de pases, la estructura vertical y cerrada de losgobiernos autocrticos y controlados por el Estado impidi el crecimiento de la sociedadcivil y permiti a los funcionarios actuar en un ambiente donde no existan ni la rendicinde cuentas ni la transparencia.

La sociedad civil no habla con una nicavoz! Tambin puede ser objeto del usoindebido y de la manipulacin, como loatestigua la siguiente informacin:

Para contrarrestar la accin deTransparencia Internacional, unaONG francesa otorga al presidenteBiya el reconocimiento al estadistams distinguido...En un movimiento que se considera tuvo laintencin de atenuar la humillacin quehaba sufrido el rgimen Biya despus deque Transparencia Internacional declarara aCamern como la nacin ms corrupta, unaONG con sede en Pars otorg al presidenteBiya el reconocimiento al estadista msdistinguido del ao.El martes pasado, Janette Brutelle-Duba,presidenta y fundadora de la ONG Centredtudes Politiques et Socit, CEPS (Centrode Estudios Polticos y Sociales) viaj aYaound para informar al presidente Biyasobre la presea que se le otorgaroficialmente en fecha prxima...Duba hizo el anuncio anterior a la prensapero se neg a hablar sobre los criterios enque se bas su ONG para elegir a Biyacomo merecedor del reconocimiento comoestadista. Sin embargo, dijo que la CEPSexplicara las razones de su eleccin el dade la ceremonia de entrega, cuya fecha anno se ha fijado.The Herald (Cotonou, Benin)

9. Thomas Carothers, Civil Society, Foreign Policy, invierno de 1999-2000, p. 18.

10. Ibid. El artculo hace referencia a preguntas en torno a si la sociedad civil se ha globalizado; si el surgimiento de la sociedadcivil significa la decadencia del Estado; si la verdadera sociedad civil no recibe dinero del Estado; si la sociedad civilresulta crucial para el xito economico, y si la democracia garantiza la existencia de una sociedad civil slida. Todas lasrespuestas del autor se han ponderado. Una encuesta realizada en Estados Unidos muestra que las organizacines sin nimode lucro reciben el doble de fondos del gobierno que de donantes privados. En Europa, los grupos de derechos humanos y dedefensa del medio ambiente que atacan a sus gobiernos siguen recibiendo financiamiento oficial.

11. Ibid., citando a David Rieff.

12. La National Riffe Association de Estados Unidos se cita como ejemplo de agrupacin miope preocupada por su propiaagenda, que excluye los reclamos y derechos de otros. En contraste, Transparencia Internacional ha insistido siempre en queno ha emprendido una cruzada en contra de la corrupcin, en que las acciones para combatir este fenmeno debenrespetar otros valores de la sociedad y, lo ms importante, los derechos humanos bsicos.

13. Robert D. Putnam, en Making Democracy Work, p. 89. Se cita tambin Democracy in America, de Alexis de Tocqueville, pp.513-514.

14. Claudio Orego en Citizen Participation and the Strengthening of Accountability in Chiles Municipal Governments, abril de 1995, p. 5.



Sin embargo, al no haber ofrecido el comunismo y las dictaduras militares de Amrica Latina, Asia y `fricauna forma de gobierno eficaz, y al no haber protegido las libertades civiles ni haber facilitado el desarrollosocial y econmico, se empez a producir una transformacin de los escenarios polticos y econmicos en todoslos pases del mundo. En el sector pblico han surgido gobiernos constitucionales y democracias multipartidistascon la esperanza de que la democracia y la desregulacin econmica eventualmente ofrezcan soluciones diver-sas a problemas ancestrales.

En estas democracias emergentes, sin embargo, incluso aquellos funcionarios genuinamente interesados enencontrar soluciones no siempre han aplicado los principios bsicos de la democracia. Para aplicar estosprincipios se requiere, por definicin, un debate robusto sobre polticas pblicas, una respuesta a las demandasde los ciudadanos y una receptividad a los aportes que ofrece la sociedad civil conforme se van fraguando lassoluciones. Por el contrario, el Estado se ha mostrado renuente a pensar en la sociedad civil como su aliada. Enocasiones, algunos gobiernos incluso la han considerado como rival, tanto en trminos de poder e influencia,como en trminos de la asistencia extranjera que la desva de lo que por tradicin han sido canales exclusivos delgobierno. Al ignorar a la sociedad civil, estos gobiernos no han logrado poner en marcha mecanismos parainstitucionalizar la rendicin de cuentas y fortalecer la confianza pblica.

Un comentarista de la experiencia mexicana seala que nadie estara en desacuerdo con la afirmacin de queun debate pluralista sobre polticas pblicas resulta crucial para la existencia misma del proceso democrtico.No obstante, en las sociedades donde las instituciones democrticas se construyen gradualmente, el debate sobrepolticas pblicas es una cuestin bastante ms compleja.15 A esta dificultad se aade el que la sociedad civiltambin se encuentre en transicin. En lo que se ha denominado un fenmeno mundial sin precedentes,16 duran-te las dos ltimas dcadas se ha presenciado una proliferacin en todo el orbe de las organizaciones civiles debase y de aquellas que trabajan con polticas en los pases en desarrollo, as como de las que promueven lademocracia, los derechos humanos, el desarrollo y otros objetivos.17

Las agencias donantes y los encargados de la formulacin de polticas han cado en cuenta de que las institucio-nes democrticas incipientes en fase de transicin son frgiles, y que las fuerzas del mercado por s solas resultaninadecuadas para garantizar la igualdad social y econmica si se excluye la participacin de la sociedad civil delproceso de toma de decisiones. A pesar de esto, las organizaciones civiles de los pases en desarrollo, a menudoenfrentan dificultades para obtener un financiamiento adecuado y para tener acceso a la informacin sin perdersu independencia y evitar acusaciones de estar dominadas por agentes del extranjero. Sin embargo, debido a queel pblico exige cada vez mayor oportunidad de participacin que la que ofrece una urna de votacin cadadeterminado nmero aos, es posible que la sociedad civil, tanto de los pases en desarrollo como de los desarro-llados, pueda ocupar un lugar ms destacado que en el pasado dentro del esquema de las cosas.

De dnde, entonces, obtiene su legitimidad la sociedad civil?

En esencia, la sociedad civil obtiene su legitimidad del fomento del inters pblico, y de all su preocupacin porlos derechos humanos, la salud, la educacin y, por supuesto, la corrupcin. Su motivacin es un inters especialy no el beneficio personal. Se caracteriza por un elemento slido de participacin voluntaria: las personas par-ticipan porque creen en lo que estn haciendo, y no simplemente para pasar un da ms en la oficina.

15. Luis Rubio, Democracy and Institution Building in Mexico: A Case Study, en Citizen Strengthening Global Civil Society,CIVICUS, p. 291.

16. Rosika Darcy de Oliveira y Miguel Darcy, The Case for a Global Civil Society, National Civic Review, primavera de 1995,pp. 131-133.

17. Existen decenas de miles en Amrica Latina y el Caribe (vase Toward an Inter-American Development Bank (IBD)Strategy for Strengthening Civil Society, Conferencia del BID, Washington, D.C., septiembre de 1994). Existen cuandomenos 80.000 organizaciones voluntarias registradas en Europa del Este, segn el informe de CIVICUS, supra.



Lo anterior se aprecia con mayor precisin cuando se examinan algunos actores de la sociedad civil. Lasconfederaciones de comercio, por ejemplo, consideran que actan en favor del bien pblico,pero no siempre,porque inevitablemente habr ocasiones en que persigan el estrecho inters propio del grupo al que represen-tan. Tienen, por tanto, un pie en la sociedad civil y el otro fuera de ella.

Lo mismo puede decirse del sector privado. An no hay consenso sobre si el sector privado tiene un lugar dentrode la sociedad civil. El que los miembros del sector privado deban rendir cuentas individualmente a sus accionis-tas, y slo a ellos, ha sido la respuesta tradicional. Sin embargo, el aumento de la contabilidad social y elreconocimiento de que las empresas deben, por su propio bien, considerarse a s mismas como parte de lacomunidad y con responsabilidades ms amplias que las que dicta una lnea bsica, han llevado a un grannmero de dirigentes empresariales a contemplar la funcin del sector privado como alineada con la sociedadcivil, cuando menos en parte. Lo mismo puede decirse de las organizaciones profesionales, en particular demdicos, abogados, contadores e ingenieros.

Los crticos caminan sobre terreno firme cuando preguntan quin elige a la sociedad civil?, ya que nadie mslo hace. Los grupos se integran ellos mismos, por lo general en torno a una figura carismtica. Los miembros delas confederaciones de comercio eligen a sus dirigentes. Los accionistas de las empresas pblicas eligen a susdirectores. Sin embargo, no hay una crisis de legitimidad particular en torno a las ONG y representan en granmedida la crema y nata de la sociedad civil, llegando con frecuencia a confundrseles con su conjunto total.

Las ONG responsables aseguran que trabajan de manera democrtica y responsable, pero tambin es cierto quemuchas ONG no funcionan de ninguna de estas dos maneras. En realidad, un buen nmero de ellas se integra conla nica intencin de obtener fondos de los donantes para el beneficio personal de sus fundadores. Se estnrealizando esfuerzos para alentar a las ONG a adoptar cdigos de conducta y prcticascontables transparentes que contribuyan a hacer frente a estas crticas. Sin embargo, lafuerza que mueve a las reformas de las ONG debe ser la aceptacin de que la sociedadcivil no est en posibilidad de exigir a sus gobernantes normas ms elevadas en cuanto alos asuntos pblicos, y que tampoco las propias ONG estn listas para aplicar tales nor-mas en sus propios casos.

Como concluye Michael Bond en su crtica sobre las ONG, Cuando son buenas, lo son engrado extremo: un catalizador del cambio positivo. Pero cuando son deficientes, se pro-mueven ellas mismas y son irresponsables.18

La funcin de la sociedad civil en la lucha contra la corrupcin

La sociedad civil cuenta con los conocimientos y las redes necesarios para abordar problemas de inters comn,incluyendo el tema de la corrupcin. Adems, tiene inters propio en hacerlo. En las sociedades, el peso mayorde la corrupcin se deriva de dos actores centrales: el gobierno y el sector privado; mientras que la vctimaprincipal es generalmente la sociedad civil. Conforme el poder se trasmite desde el centro hacia las autoridadeslocales, la corrupcin se desplaza en direccin de nuevos actores que estn en contacto ms directo con lasociedad civil. Esto significa que la capacidad de la sociedad civil para vigilar, detectar y revertir las accionesde los funcionarios aumenta debido a la cercana y al conocimiento de las cuestiones locales. En realidad, stepuede ser el terreno de entrenamiento necesario para obtener la experiencia y la confianza que se requierenpara actuar en el mbito nacional.

En el pasado, la sociedad civil enfrent el problema antes descrito de manera fragmentada. La ley y las barrascolegiadas vigilan a los abogados y las asociaciones profesionales hacen lo propio con los contadores; pero pocos

Una mala hierba... El ministro delGabinete keniano Julius Sunkuli declarque las organizaciones no gubernamentalesson una mala hierba que debe arrancarse.El seor Sunkuli, de la oficina de laPresidencia, inst a los miembros delParlamento a negarse a ser utilizados por lasONGs, argumentando que las dirigenpersonas ambiciosas y sin escrpulos paraenriquecerse en nombre de la democracia.East Africa News, 22 de julio de 1999

18. Bond, supra, p. 55.



individuos dentro de la sociedad civil han lanzado una mirada ms extensa: pensar en cmo pueden o deberanverse las partes que componen el sistema de integridad de su sociedad, y hacer presin para lograr una reformarelevante en contra de los esquemas holsticos.

Ninguna sociedad est libre de problemas. En Australia, por ejemplo, segn una impor-tante organizacin de patologa, algunos de los sobornos que ofrecen las empresas delramo a los mdicos favoritos son autos BMW, gratificaciones en efectivo y vacaciones enel extranjero. La Asociacin Australiana de Patologa ha estado solicitando una revisinde las leyes sobre corrupcin para desterrar la cultura del fraude creativo dentro de laindustria. Su presidente, el doctor Ben Haagsma, ha dicho que aunque la corrupcin esslo un problema menor, son necesarias nuevas leyes que faciliten los procesos de denun-cia, para alentar a los mdicos a delatar los casos de soborno.19

Es igualmente importante sealar que la sociedad civil puede formar parte de la solucino del problema. Por ejemplo, entre las comunidades empresariales se ha vuelto costum-bre sobornar a los funcionarios para obtener negocios.20 En un gran nmero de sectores influyentes existe unmarcado rechazo a introducir cambios en las reglas bsicas que pudieran dar como resultado la prdida deoportunidades. El reto consiste en lograr un escenario en donde las reglas cambien para todos, de manera que nohaya ni ganadores ni perdedores. El nico ganador sera la sociedad en su conjunto.

Existe una relacin triangular entre el gobierno, el capital y la sociedad civil, y la corrupcin puede arraigarse enlas tres partes de este conjunto. De esta manera, resulta tanto terica como prcticamente imposible que una delas partes aborde el problema de la corrupcin sin involucrar a las dos restantes, y es supuestamente imposiblecombatir el problema de manera eficaz sin la participacin de las tres partes.

Por tanto, el gobierno tiene el deber de proporcionar un marco de referencia jurdico y normativo que le ofrezcaa la sociedad civil el espacio necesario para actuar. ste debe incluir, por supuesto, la libertad de expresin, deasociacin y de integracin de organismos no gubernamentales. Las leyes que rigen la constitucin formal de lasONG y su categora fiscal varan extensamente; pero deben ser de fcil comprensin, accesibles, apegarse a lasnormas internacionales y evitar limitaciones o complicaciones innecesarias. Los funcionarios que manejan pro-cedimientos de acreditacin necesitan entender claramente que la ley debe aplicarse de manera igualitaria,evitando una discrecionalidad excesiva. En este contexto, cualquier requisito de acreditacin se cumplira conmayor precisin si las decisiones recayeran en un tribunal u otra entidad independiente.

Dentro de la sociedad civil hay un gran nmero de personas que tienen inters fundamental en lograr un sistemade integridad eficaz para sus propios pases. Asimismo, en cierto nmero de pases los miembros de la sociedadcivil participan a ttulo personal en comits ad hoc de vigilancia.21

Otro caballo al que apostar... Conrelacin a la necesidad de incorporar lasociedad civil al sistema de gobierno, unanalista poltico coment que el negocio deldesarrollo ha pasado tres dcadasapostndole al Estado y otra ms, hasta lafecha, jugndoles a los mercados. Es tiempode intentar una tercera opcin, queconsistira en igualar las apuestas anterioresimpidiendo y equilibrando el centralismoexcesivo del Estado y la crueldad delmercado.The Rise of the Non-Profit Sector, ForeignAffairs, julio/agosto de 1994, vol. 73, nm. 4

19. Sharon Venghis, Doctors accept BMW bribes in kickback culture of creative fraud, 31 de julio del 2000, http://www.smh.com.au:80/news/0096/31/text/pageone2.html.

20. Vase, por ejemplo, el caso de los numerosos empresarios italianos que actualmente argumentan como defensa contra laacusacin de haber sobornado a inspectores fiscales, el haber recibido amenazas de ser sobrevaluados si no pagaban paraque se les subvaluara.

21. Un ejemplo clsico de esto ocurri en Nueva Zelanda donde, despus de una campaa nacional de protesta para salvar elLago Manapouri de un proyecto de urbanizacin poco adecuado, el parlamento neozelands estableci, por ley, un comit deGuardianes del Lago al que otorg poder para vigilar de manera independiente los proyectos de desarrollo y otrasactividades, y pleno derecho de exigir que se les consultara previamente. Otro ejemplo de cmo involucrar a la sociedad civiles el de la Comisin Independiente de Hong Kong contra la Corrupcin, que cuenta con todo un departamento dedicado a lasrelaciones con la comunidad y con comits de asesora que exigen una participacin significativa del sector privado y deotros elementos de la sociedad civil. Los planes de Vigilancia Vecinal se han vuelto caractersticos en un sinnmero depases, y a travs de ellos los ciudadanos apoyan las labores de la polica. En Australia, los trabajadores de ciertas ramas deactividad participan en inspecciones de seguridad industrial y los grupos de consumidores de Nueva Gales del Sur ayudan aidentificar los productos riesgosos que se venden en ese estado.



En ocasiones, si el gobierno no responde a los intereses pblicos, la sociedad civil s puede hacerlo y estdispuesta a organizarse para defender sus intereses esenciales. Por ejemplo, cansadas de los abusos de poderpor parte de los monopolios privatizados de Nueva Zelanda, un grupo de empresas comerciales escasamentevinculadas se uni para crear la asociacin de Usuarios Principales de Servicios de los Monopolios (MUMS,por sus siglas en ingls) ante la ausencia de leyes sobre los monopolios empresariales y sus responsabilidades.Las MUMS vigilan emporios que van desde lneas areas internacionales y empresas de telecomunicacioneshasta productores de pulpa y papel y compaas productoras de pelculas.22

La estrategia de Transparencia Internacionalpara involucrar a la sociedad civil

Desde su creacin, Transparencia Internacional (TI) argument que los gobiernos no pueden esperar dominar lacorrupcin sin la participacin y el apoyo del pueblo, y que la manera de reunir este apoyo es a travs de ONGserias que estn preparadas para formar una sociedad cooperativa pero independiente y crtica con sus gobier-nos. Cuando no existe esta buena disposicin por parte de la sociedad civil, lo ms probable es que no se considereque el gobierno est actuando de manera seria, por lo que cualquier intento que realice probablemente fracasar.

En los aos que han transcurrido, los gobiernos, las agencias de cooperacin y los organismos internacionaleshan adoptado el enfoque anterior, pero su impacto se ha visto necesariamente limitado por el hecho de que en lospases que sufren de una corrupcin ms aguda, la sociedad civil tiende a ser en extremo dbil. Por tanto, TI haconsiderado prioritario crear capacidades entre las organizaciones de base.

TI ha basado su enfoque para combatir la corrupcin en tres principios bsicos. En primer lugar, su cometido esintegrar coaliciones amplias contra la corrupcin reuniendo a grupos expresamente no partidistas y que notengan problemas entre ellos. Las consultas para comprobar el inters y la factibilidad de integrar un captulonacional incluyen a otros segmentos relevantes de la sociedad civil, generalmente dirigentes empresariales,periodistas, figuras religiosas, intelectuales, ONG con metas comunes, miembros de las cmaras de comercio yotros cuerpos profesionales. En algunos casos, ciertas ONG que gozan de reconocimiento pblico han enmendadosus constituciones para adoptar los enfoques de TI y convertirse as en el captulo nacional de su pas.23

El segundo principio bsico de TI, y su rasgo estructural ms importante, es el papel crucial que desempean loscaptulos nacionales. Los captulos de TI no son slo los dueos de este movimiento,24 sino que son libres paradefinir sus propios mandatos y programas de trabajo. Sin embargo, deben ceirse a dos reglas de conducta impor-tantes: 1) no debern investigar y hacer pblicos casos individuales de corrupcin, ya que esta clase de actividadesdebilitara los esfuerzos para integrar coaliciones que impulsen una mejora profesional y tcnica de los sistemascontra la corrupcin, y 2) deben evitar la poltica partidista, ya que esto daara la credibilidad de TI.25

Debido a que no existen recetas globales contra la corrupcin, los captulos nacionales adaptan los programascorrespondientes a las necesidades de sus propias regiones. De comn acuerdo con otras organizaciones de lasociedad civil, los captulos de TI deben ganarse la confianza de la administracin del pas de que se trate, tarea

22. The Evening Post, (Wellington, N.Z.), septiembre de 1994.

23. Por ejemplo, Poder Ciudadano en Argentina.

24. Una prioridad de TI ha sido la democratizacin del movimiento. Los movimientos por lo general dependen de un grupocentral reducido de personas comprometidas en hacerlo arrancar. En este sentido, TI no ha sido la excepcin. El grupoinicial, sin embargo, tom la decisin estratgica de asumir el control de los captulos a la mayor brevedad posible, encuanto hubiera una masa crtica de captulos nacionales. Esa etapa se alcanz en un lapso de cinco aos.

25. Los captulos nacionales acordaron apegarse a estos enfoques durante la primera reunin anual de TI celebrada en Lima,Per, en mayo de 1994.



que resulta todava ms difcil en aquellos casos donde los gobiernos ven con sospecha a las ONG, debido a quetienen acceso a financiamiento del extranjero y a las propias agendas gubernamentales.

El tercer elemento de la estrategia de TI es involucrar a la sociedad civil de manera evolutiva. Ms que proponerprogramas dramticos de barrido que intenten limpiar los establos en una sola acometida, TI se inclina por poneren marcha planes de accin factibles y altamente especficos que incluyan un proceso gradual para la solucin deproblemas. Por ejemplo, el grado de difusin de la corrupcin con frecuencia desalienta a las empresas pequeaso incluso a los pases a dar el primer paso para poner fin a esta prctica. Cuando todo el mundo ofrece sobornos,nadie desea ser el primero en detenerse y terminar con las manos vacas. Para combatir esto, TI ha desarrolladoun programa denominado Islas de Integridad, donde a travs de un proyecto especfico, todas las partessuscriben un Pacto de Integridad (o un Pacto contra el Soborno).26

El enfoque de las Islas de Integridad tambin se est utilizando en reas del gobierno particularmente suscep-tibles a la corrupcin (por ejemplo, la recaudacin de impuestos). En tales casos, a veces es factible aislar aldepartamento que corresponda, apartndolo de otros elementos del servicio pblico, pagando al personal unsueldo adecuado y haciendo que los funcionarios eleven sus normas de desempeo.

TI tambin est desarrollando el enfoque cataltico de crear redes de integridad. stas se forman con unnmero reducido de individuos que alientan a las ONG existentes a unirse en torno a alguna cuestin de integri-dad, actuar de manera colectiva para proyectar el asunto dentro de un marco amplio y holstico e identificar lasposibles medidas de accin.

Parte del trabajo ms impresionante realizado hasta la fecha, lo han emprendido captulos que han realizadoencuestas que subrayan las deficiencias en la prestacin de servicios, e incluso han ido tan lejos como paradesafiar de manera exitosa los precios que se pagan por los bienes y servicios, logrando que se reduzcan y, comoconsecuencia, mejorando los servicios. La vigilancia de las privatizaciones se ha logrado llevar a cabo con buenxito y bajo circunstancias que hubieran dado lugar a sospechas por parte del pblico, si los captulos no hubie-ran participado (por ejemplo, un solo concursante para una empresa telefnica). Otros han realizado encuestaspara comprobar en qu parte del servicio pblico reside realmente el meollo del problema, y stas han contribui-do a aumentar la conciencia pblica y a elevar la lucha contra la corrupcin en la agenda poltica nacional.

Los ejemplos anteriores ponen de relieve el papel que la sociedad civil puede desempear para fortalecer lasprcticas ticas, en particular donde tales prcticas involucran a los sectores pblico y privado. Las lecciones quese han derivado de los escenarios descritos, as como de otros demasiado numerosos para nombrarlos, tienden asugerir que la funcin del ciudadano reside ms en el sentido de la prevencin y la informacin, que en el de hacercumplir la ley contra la corrupcin. En otras palabras, el papel real de la sociedad civil debe ser reclamar ydefender sus propios valores, y no dejar esta funcin integral en manos de quienes estn en el poder.

Algunos indicadores para la sociedad civil

Existen restricciones para que la sociedad civil se organice a travs de la formacin de organizaciones nogubernamentales?

De ser as, son stas razonablemente necesarias en trminos de garantizar la rendicin de cuentas porparte de las ONG, o representan obstculos que no se justifican?

Existen restricciones respecto a celebraciones de reuniones pblicas que obstaculicen la movilizacin delas ONG?

26. Los Pactos de Integridad se discuten ms adelante, en el contexto de la contratacin pblica.



En caso de existir requisitos para autorizar las reuniones (por ejemplo, por parte de la polica local) seexpiden fcilmente licencias cuando se considera que es poco probable que existan problemas para man-tener la ley y el orden?

La profesin legal

Est sujeta la profesin legal a medidas disciplinarias?

Es posible que los abogados que se detecte se comportan de manera corrupta pierdan su derecho aejercer la profesin?

La profesin contable/de auditora.

Est sujeta la profesin contable/de auditora a medidas disciplinarias?

Es posible que quienes se comportan de manera corrupta pierdan su derecho a ejercer la profesin?

La profesin mdica

Est sujeta la profesin mdica a medidas disciplinarias?

Es posible que los miembros que se comportan de manera corrupta pierdan su derecho a ejercer?

Est permitido que los trabajadores de la salud del servicio pblico ejerzan tambin la prctica privada?Si es as, existen procedimientos eficaces para evitar potenciales conflictos de intereses?



EXTRACTO DE LA HORA DE LA TRANSPARENCIA EN AMRICA LATINA.

Sociedad Civil en Latinoamrica

Un comentarista de la experiencia mexicana anota que nadie refutara la declaracin de que un debatepluralista relacionado con la poltica pblica es esencial para la existencia de un proceso democrtico. Elfomento del debate de la poltica pblica en una sociedad que est forjando gradualmente institucionesdemocrticas, sin embargo, es un asunto mucho ms complejo1 .

A esta complejidad debemos agregar el hecho de que la sociedad civil tambin est en estado de transi-cin. En lo que se ha llamado un fenmeno mundial sin precedente2 las dos ltimas dcadas hanpresenciado una proliferacin global de organizaciones de sociedad civil que trabajan a nivel poltico ypopular en el mundo en desarrollo, promoviendo la democracia, los derechos humanos, el desarrollo yotros objetivos3 .

Desconfianza y competencia desleal:Cmo puede Amrica Latina salir de este problema?

En el pasado, la respuesta de la sociedad civil frente al problema de la corrupcin ha sido fragmentada.Sin embargo, la sociedad civil puede ser parte de la solucin del problema. El reto sera lograr unescenario en el que las reglas cambien para todos, para que no haya ganadores ni perdedores, ydonde el nico ganador fuera la sociedad en general, evitando caer as en el llamado Dilema del Prisio-nero, en el cual imperan la desconfianza y la competencia desleal.

Una parte importante de la teora de los juegos se ha dedicado a demostrar que existen situaciones en lasque actuar racionalmente en trminos individuales no siempre nos conduce a estar en mejor situacin entrminos colectivos. Actuar de acuerdo al mandato de una racionalidad individual produce, a veces,graves perjuicios desde el punto de vista colectivo. As, acciones individuales perfectamente racionales,repetidas por un gran nmero de individuos, se constituyen en el factor contribuyente necesario de unperjuicio colectivo...4

Poder Ciudadano (en la Argentina), por ejemplo, ha estado trabajando durante los ltimos aos en eldesarrollo de actividades en la sociedad civil para combatir la corrupcin. El enfoque del programaestaba bsicamente centrado en una solucin colectiva del problema. Frente a la opcin de actuar o no enforma corrupta, el agente casi siempre considera, como en el caso del papel del chocolate, que la mejormovida individual es no actuar legalmente. Por las caractersticas propias de la corrupcin en la Argen-tina, las posibilidades de resultar castigado legal o socialmente son mnimas. Las ventajas son siempreenormes comparadas con los perjuicios de no corromperse. Sin embargo, a largo plazo y en trminos

1. Rubio, Luis. Democracy and Institution Building in Mexico: A case Study, en: Citizens Strengthening Global Civil Society,CIVICUS, p. 291.

2. De Oliveira, Miguel Darcy. The Case for a Global Society, National Civic Review, primavera de 1995, pp. 131-133.

3. Hay decenas de miles de organizaciones en Amrica Latina y el Caribe. Ver Toward an Interamerican Development Bank(IDB) Strategy for Strengthening Civil Society, conferencia del BID, septiembre de 1994. Hay por lo menos 80.000organizaciones de voluntarios registradas en Europa Oriental segn el informe de CIVICUS, op. cit.

4. Saba, Roberto P. El Desarrollo de la Responsabilidad Cvica en la Argentina, trabajo presentado en el SeminarioDilemas Polticos de las Sociedades en Cambio. Estado y Sociedad Civil en la Argentina y Espaa, organizado por laCtedra Domingo Faustino Sarmiento de Estudios Argentinos de la Universidad de Salamanca, 1995.



colectivos, la corrupcin no es beneficiosa, ni siquiera para aquellos que, al principio del proceso,pensaron que no resultaran afectados.

Un ejemplo claro es la situacin en que dijeron encontrarse algunos empresarios que participaron en elprograma de la Fundacin en 1993. Los empresarios sostenan que dado que las ganancias obtenidas desus empresas provenian de servicios y bienes otorgados al Estado, ellos generaban enormes beneficios sile pagaban a algn funcionario pblico una coima que les permitiera, por ejemplo, resultar vencedoresen una licitacin pblica y adjudicarse el proyecto. Con el tiempo, aument el monto de las comisioneshasta niveles nunca esperados e insostenibles desde el punto de vista econmico.

Por otra parte, la calidad del servicio tambin se deterioraba, ya que no se provea el servicio de acuerdocon el mercado sino a travs de contactos polticos. En ese momento, los empresarios a los que no lesafectaba negativamente el pago de coimas terminaron admintiendo su imposibilidad para seguir traba-jando de esa manera y expresaron su disposicin para ya no pagar estas comisiones y competir libremen-te. Sin embargo, requerian de una garanta: que sus competidores procedieran de la misma manera.

Cmo lograr esa certeza? Cmo construir confianza entre los actores del juego? Cmo asegurar quetodos actuarn bajo las mismas reglas? Este tipo de dilemas suelen identificarse con la expresin delDilema del prisionero: no es suficiente llegar a un acuerdo para poder lograr la cooperacin de losactores; es necesario adems alcanzar el efectivo cumplimiento de lo acordado, para que no resulteafectado quien s decide acatar el pacto, y que eventualmente podra optar por no cumplir.5

5. Ibid.

PortadaIndiceLa sociedad civil Quin y qu es la sociedad civil? De dnde, entonces, obtiene su legitimidad la sociedad civil? La funcin de la sociedad civil en la lucha contra la corrupcin La estrategia de Transparencia Internacional para involucrar a la sociedad civil Algunos indicadores para la sociedad civil La profesin legal La profesin contable/de auditora. La profesin mdica Extracto de La Hora de la Transparencia en Amrica Latina. 217Sociedad Civil en Latinoamrica Desconfianza y competencia desleal: Cmo puede Amrica Latina salir de este problema?

La Sociedad Civil Capitulo15

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