La valoración económica del trabajo no remunerado como ...

Inmaculada Zambrano ÁlvarezUniversidad Pablo de Olavide. Sevilla

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I . Z A M B R A N O , C l m . e c o n o m í a . N u m . 1 7 , p p . 1 9 7 - 2 3 0

La valoración económicadel trabajo no remunerado

como reconocimiento delos derechos de las mujeres ante

el cuidado de la dependencia.

ResumenEl objeto de este artículo es analizar las recomendaciones internacionales en relación a

valorar económicamente el trabajo no remunerado realizado fundamentalmente por lasmujeres en general, y respecto al cuidado de las personas dependientes en particular, comomodo de reconocer los derechos de los cuidadores. En segundo lugar se analiza el modoen que la legislación española está llevando a cabo estas recomendaciones y por tanto losderechos que otorga a los cuidadores. La pertenencia de España a la Unión Europea,supone una adecuación de la legislación española a la comunitaria y un compromiso moraly político por lo establecido en la Constitución Española relativo a que las normas relativasa los derechos fundamentales se interpretarán de acuerdo a la Declaración Universal de losDerechos Humanos y a los tratados y acuerdos internacionales sobre las mismas materiasratificados por España.

Palabras clave: trabajo no remunerado, economía no monetaria, género, politicas públicas,dependencia.

Clasificación JEL: D64, I38

Artículo recibido en abril 2010 y aceptado en noviembre 2010.

Economic valuation of unpaid care work for dependent persons as acknowledgementof women’s rights.

AbstractThe purpose of this paper is twofold. First, it examines international recommendations

concerning the economic impact of non-remunerated work largely done by women, andparticularly caregiving work for dependent people, as a way of acknowledging caregivers’rights. Second, it analyses the way in which the Spanish legislation is developing thoserecommendations and therefore the rights granted to caregivers. Spain, as a part of the EU,must suitably adapt its own laws to European legislation and, following the moral andpolitical commitment stated at its Constitution, must abide by and apply basic rights inaccordance with the Universal Declaration of Human Rights and all international treaties andagreements ratified by the Spanish State.

Key words: non-remunerated labor, non-monetary economy, gender, public policies,dependency.

JEL Classification: D64, I38

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I . ZAMBRANO (2010) : LA VALORACIÓN ECONÓMICA DEL TRABAJO NO REMUNERADO COMO RECONOCIMIENTO DE LOS DERECHOS DE LAS MUJERES ANTE EL CUIDADO DE LA DEPENDENCIA

1.- Introducción.El análisis sobre el coste económico y social que para las

mujeres, como principales cuidadoras supone el cuidado depersonas dependientes, ha sido un paso importante para elreconocimiento de los derechos de los cuidadores y para ladefinición de las responsabilidades en relación al cuidado de lasalud. Algunas encuestas realizadas y diferentes investigaciones hanplanteado el coste físico, psicológico, laboral y social que suponeeste cuidado fundamentalmente para la mujer (Tobío, 2010; Durán,2002; Escuredo, 2007; Martínez Román, 2002; INE, 1999; Deven et al.,1998). La investigación sobre las implicaciones sociales yeconómicas del trabajo no remunerado ha ganado amplitud en losúltimos años. Cada vez son más los análisis sobre la insuficiencia deutilizar únicamente los recursos monetarizados para hablar deeconomía (Gunning, 1998; Bruyn Hundt, 1996; Sen, 1989). Al margendel valor de estos recursos, esta producción no dependiente delmercado contribuye de manera indispensable al buenfuncionamiento de los sectores monetarizados de la economía ysupone además un ahorro importante para el presupuesto delEstado destinado a las infraestructuras sociales (jardines de infancia,guarderías infantiles, etc.).

La necesidad de que la sociedad y el Estado sea solidario conlas necesidades humanas básicas, y con los derechos más básicos delas personas, como el derecho a la salud, a la familia, al bienestary a los servicios sociales necesarios, ha sido defendido por NacionesUnidas, la Unión Europea y un gran abanico de autores desdeuna perspectiva de derechos fundamentales (Herrera Gómez yCastón Boyer, 2003; Peces-Barba, 1999; González Amuchástegui,1991; Rorty, 1989; Daniels, 1989; Bobbio, et. al., 1985). Desde esta 199

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perspectiva, la idea de solidaridad que se defiende está relacionadacon una idea de la justicia que se basa, no sólo en los derechosindividuales sino también en los deberes y las obligaciones socialesante las demandas de cuidado: no sólo de niños y ancianos, sinotambién de personas con discapacidad (Daniels, 1989).

En 1995, en la Conferencia Mundial sobre las Mujeres,celebrada en Beijing, se hizo una especial referencia a la necesidadde ampliar el conocimiento sobre el trabajo no remunerado eintegrarlo en las políticas públicas (Zambrano, I y San Miguel, N.,1996). A partir de este momento se han venido realizandoestimaciones económicas sobre estos recursos no monetarizadosen diferentes países (Organización Panamericana de la Salud, 2008;Durán, 2004; García Díez, 2003; Zambrano, 1997). Detrás de todoello, se pretende una valoración del trabajo no remunerado engeneral y en relación al cuidado en particular, así como elreconocimiento de los derechos de los cuidadores.

La iniciativa de valorar económicamente el trabajo noremunerado como modo de reconocer los derechos fundamentalesde los cuidadores, como ciudadanos con responsabilidadesfamiliares, ha sido también una propuesta realizada en numerosasocasiones por Naciones Unidas y la Unión Europea, sin embargo enEspaña no ha sido apenas analizada esta legislación internacional.Aunque en ocasiones esta normativa no tiene efectos jurídicosvinculantes, la pertenencia de España a la Unión Europea supone,una adecuación de la legislación española a la comunitaria, y uncompromiso moral y político por lo establecido en la ConstituciónEspañola relativo a que las normas relativas a los derechosfundamentales se interpretarán de acuerdo a la DeclaraciónUniversal de los Derechos Humanos y a los tratados y acuerdosinternacionales sobre las mismas materias ratificados por España. Nohay que olvidar además, que esta normativa internacional, constituyeuna indicación importante de la opinión mundial en materia dederechos fundamentales, refleja el consenso internacional yrepresentan la autoridad moral de la comunidad de naciones, quesiempre ha sido un punto de referencia para los países.

Las recomendaciones de la Unión Europa y Naciones Unidas sehacen especialmente importantes además, en un momento en elque cada vez es más evidente el coste que para las mujeres, como200

principales cuidadoras, tiene el cuidado de las personasdependientes y está implantándose la Ley 39/2006 de 14 dediciembre sobre Promoción de la Autonomía Personal y deAtención a las personas en situación de Dependencia (LAD), quepretende responder a las necesidades de estas personas y suscuidadores, y por tanto a sus derechos.

El objeto de este artículo es presentar y analizar esta legislacióninternacional y el modo en cómo España está llevando a cabo estasrecomendaciones. Debido a que no es posible analizar conprofundidad todas las medidas llevadas a cabo en España para elreconocimiento de los derechos de los cuidadores, se analizaránalgunas iniciativas parlamentarias para la valoración económica deltrabajo no remunerado, el modo en como se ha apoyado la labordel cuidado en el hogar desde los derechos que recoge nuestraConstitución, como norma básica del Estado,1 y algunasprestaciones sociales básicas del Estado a las familias de las personascon discapacidad en el ámbito de la Seguridad Social, protecciónlaboral y fiscal. Por último se analizará algunos aspectosrelacionados con la Ley 39/2006 sobre Promoción de la AutonomíaPersonal y de Atención a las personas en situación de Dependencia.

2.- Naciones Unidasy el reconocimiento del trabajono remunerado realizadoen los hogares.

Naciones Unidas a través de las Conferencias y Cumbres que haorganizado, ha ido incorporando progresivamente la importanciadel papel que la labor del cuidado fundamentalmente realizado pormujeres, desempeña en el desarrollo y bienestar de las sociedades(VV.AA, 1995). En 1985 reconoció que las aportaciones noremuneradas de las mujeres a todos los aspectos y sectores del


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1) Este análisis es parte del trabajo realizado en la tesis doctoral realizada por la autora en el año 2004 “Laresponsabilidad pública en el cuidado de la salud: Un análisis aplicado al cuidado de las personas condiscapacidad”. Premio tesis doctoral Colegio Nacional de Doctores y Licenciados en Ciencias Políticas ySociología. 2007. En la actualidad la autora continúa trabajando en esta línea de investigación en elproyecto CSO2009-1183. Ministerio de Ciencia e Innovación, Plan Nacional de I+D+I.

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desarrollo, deberían medirse y reflejarse en la Contabilidad Nacionaly en las estadísticas económicas, así como en el PNB2. También sepronunció en este sentido la Conferencia Mundial sobre las Mujeresorganizada por Naciones Unidas en los años 803.

En la Conferencia de Naciones Unidas sobre Medio Ambiente yDesarrollo, celebrada en Río de Janeiro (Brasil) en 1992, se hizo comoDocumento de Acción la denominada Agenda 21. En ésta seconfirmó la necesidad de tomar medidas mundiales en favor de lasmujeres, para propugnar un desarrollo sostenible y equitativo. ElPacto para un Nuevo Mundo propone que se ha de tener en cuentaa las mujeres, ya que ellas tienen un contacto continuo con ladistribución de los recursos materiales en los ámbitos familiares ycon el cuidado de la familia en todos los países4. En 1993, en laConferencia Mundial sobre Derechos Humanos en Viena (Austria), semenciona por primera vez la necesidad de reconocer "los derechoshumanos de las mujeres5”.

En el Cairo, en la Conferencia Internacional sobre Población yDesarrollo celebrada en Egipto en 19946, se hace un reconocimientopúblico y reiterado de la importancia del papel que juegan lasmujeres en el desarrollo de las sociedades y de la necesidad de quese destinen recursos económicos para la educación y la salud de lasmismas, teniendo en cuenta a su vez que esta inversión tendráconsecuencias directas sobre el desarrollo de los pueblos, y portanto sobre los problemas de la población.

En la Resolución 50/104 de 20 de diciembre de 1997, laAsamblea General insta a los Gobiernos a desarrollar y a promovermétodos para incorporar la perspectiva de género en todos losaspectos de la política, incluyendo la política económica. Asimismo,ruega a la Secretaría General realizar un informe sobre las acciones

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2) “Forward Looking Strategies for the Advancement of Women to the Year 2000”, párrafo 120, citado enInforme de la Comisión de Derechos de la Mujer y la opinión de la Comisión de Asuntos Sociales, Empleo yCondiciones de Trabajo, DOC_ES\RR\229\229937. p.17. 3) Assembly General Resolution 35/136. World Conference of the United Nations Decade for Women.http://www.un.org/esa/socdev/enable/compendium.htm 4) Informe de la Conferencia de Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo, Río de Janeiro, 3 al 14de junio de 1992, vol. I. Resoluciones aprobadas por la Conferencia, resolución I, anexo I, en VV.AA.: DeNairobi a Beijing. Diagnósticos y propuestas, Edit. Isis Internacional, Ediciones de las Mujeres, nº12,Santiago de Chile, 1995, p. 35.5) http://habitat.igc.org/undocs/vienna.html6) Informe de la Conferencia Internacional sobre Población y Desarrollo, El Cairo, 5 al 13 de septiembre de1994, cap. I, resolución 1, anexo en VV.AA.: De Nairobi a Beijing. Diagnósticos y propuestas. p. 48.


tomadas para implantar esta resolución. En el apartado sobretrabajo no remunerado, su medición e integración en las políticas,expone: “El trabajo no remunerado incluye también las actividadesrelacionadas con la reproducción, mediante las cuales la sociedad sereproduce a través de generaciones y mantiene su coherencia. Englobaactividades tan diversas como recoger agua y leña, el cuidado de losniños, los mayores y las personas con discapacidad, así comoactividades de la comunidad. Por no estar remunerado, este tipo detrabajo permanece fuera de las estadísticas de actividad laboral y de lacontabilidad nacional […]. Las políticas económicas, al excluir elreconocimiento del trabajo no remunerado, desvirtúan el significado detérminos como “eficiencia”. Lo que puede ser considerado como unaumento de eficiencia puede ser en realidad un traslado de los costes delsector remunerado al no remunerado”

En este mismo sentido, Naciones Unidas ha venidoexpresando también su preocupación por la utilización que sehace de determinados indicadores económicos para medir elbienestar de un país, como el producto interior bruto. Con estosindicadores no se han tenido en cuenta amplios sectores de laeconomía, como las actividades no monetarizadas, la mayoría deellas realizadas por mujeres, que contribuyen sustancialmente albienestar de un país. De este olvido, además se deriva la pobrezade la mayor parte de la población femenina, la escasez deprogramas adecuados de bienestar económico dirigidas a lasmujeres, y la marginación de las mismas en las decisiones políticasy económicas de sus respectivos países.

En el mes de Abril de 1991 tuvo lugar en Rabat, organizada porUnited Nations Research Institute for Social Development, una reuniónde expertos sobre indicadores de desarrollo. Fundamentalmente sediscutió la adecuación o inadecuación de los indicadoresactualmente disponibles para medir el progreso económico y social.Un aspecto muy presente en las deliberaciones fue la preocupaciónpor el "significado" de los indicadores actuales y la invisibilidad dezonas importantes de la actividad social y económica (Durán, 1990).

Uno de los temas tratados también por Naciones Unidas en susinformes ha sido la globalización y sus consecuencias para elcuidado de la salud. En el Informe sobre Desarrollo Humano de 1999(ONU, 1999) Naciones Unidas plantea que el proceso de 203

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globalización ha tenido consecuencias positivas sobre las políticassanitarias y la salud de las mujeres, pero no cabe duda que no todoha sido positivo en la solución de los problemas que ocasionan elcuidado de la salud en su conjunto, por sus efectos económicos ysociales derivados como ha sido ya reconocido (Alonso, 2000;1999a). Desde un análisis económico, es interesante destacar treselementos que Naciones Unidas ha planteado en el Informe deDesarrollo Humano de 1999 para comprender los efectos de laglobalización sobre el cuidado de la salud: La mayor participaciónde la mujer en la fuerza de trabajo está transformando la manera enque se prestan servicios de atención. Necesidades que en otrasépocas se atendían casi exclusivamente con trabajo familiar noremunerado, se pretende que se satisfagan actualmente conservicios adquiridos en el mercado o prestados por el Estado.Asimismo, el aumento del alcance y la velocidad de lastransacciones están aumentando el tamaño de los mercados, que seestán desconectando de la comunidad local. A medida que lasrelaciones de mercado se hacen menos personales, se tiende aaumentar la dependencia de la familia como fuente de apoyoemocional. Pero lo que es quizás más importante, la expansión delos mercados y la importancia de la rentabilidad y la eficiencia quefomenta la globalización, tiende a castigar el altruismo y la atención.

Naciones Unidas en este sentido plantea que hay que hallar losincentivos y recompensas que aseguren la oferta de servicios –porparte de la familia, la comunidad, el Estado y el mercado- pararesponder a las demandas de atención, y atender a los que nopueden cuidarse por sí mismos en una economía competitiva aescala mundial, sin que esto suponga una carga adicional para lasmujeres. Para ello, propone aumentar el compromiso de toda lasociedad en su responsabilidad por el trabajo de atención, comouna necesidad humana prioritaria a la que hay que dar respuesta.Esto significa compartir las tareas dentro del ámbito doméstico,reducir el tiempo de trabajo remunerado de los hombres, yaumentar la oferta de servicios de atención apoyados por el Estado.Para Naciones Unidas las políticas encaminadas a propiciar mástrabajo de atención pueden parecer improductivas o costosas, perosólo a quienes definen su contribución estrechamente al ProductoInterior Bruto o a las utilidades de corto plazo.204


La Declaración Universal de los Derechos Humanos de 19487

promovida por Naciones Unidas, constituyó el primerreconocimiento a la igualdad de los seres humanos y a los derechosde todas las personas, incluyendo claro está a los cuidadores en elámbito familiar como ciudadanos con responsabilidades familiares.Entre los derechos que se reconocían en la Declaración Universal seincluyen los derechos económicos, sociales y culturales quepresenta actualmente nuestra Constitución, pero que no estánotorgados de suficiente fuerza en la misma. La Declaración Universalde Derechos Humanos en el artículo 25 expresa que: “toda personatiene derecho a un nivel de vida adecuado que le asegure, así como a sufamilia, la salud y el bienestar, y en especial la alimentación, el vestido, lavivienda, la asistencia médica y los servicios sociales necesarios. Tieneasimismo derecho a los seguros en caso de desempleo, enfermedad,invalidez, viudez, vejez u otros casos de pérdida de sus medios desubsistencia por circunstancias independientes de su voluntad”.

En el artículo 16 se establece que: “la familia es el elementonatural y fundamental de la sociedad y que tiene derecho a laprotección de la sociedad y del Estado”. En esta misma línea, NacionesUnidas ha defendido que la salud es un derecho básico de todas laspersonas. Este compromiso de Naciones Unidas para defender estosvalores y principios se refuerzan con la aprobación por la AsambleaGeneral de la ONU, el 16 de diciembre de 1969, del PactoInternacional de Derechos Económicos y Sociales y del PactoInternacional de Derechos Civiles y Políticos8, que comprometen alos Estados firmantes a garantizar a todos los hombres y mujeres laigualdad en el goce de estos derechos. La Declaración Americanade los Derechos y Deberes del Hombre de 1948, establecía tambiénen el artículo 11 que (Peces-Barba, 1987): “toda persona tiene derechoa que su salud sea preservada por medidas sanitarias y sociales,relativas a la alimentación, el vestido, la vivienda y la asistencia médica,correspondientes al nivel que permitan los recursos públicos y los de lacomunidad”.

En el documento fundacional de la OMS (OrganizaciónMundial de la Salud), firmado el 22 de julio de 1946 en Nueva York

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7) Resolution 217 A (III) of 10 December 1948. Universal Declaration of Human Rigths.http://www.un.org/Overview/rights.html8) http://www.un.org/esa/socdev/enable/compendium.htm

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se definía el concepto de salud, lo que afecta a la salud de loscuidadores, de una manera más amplia del que se ha desarrolladoposteriormente en muchos países referido fundamentalmente a laasistencia sanitaria (Durán; Zambrano, 2004; Callahan, 1986): “Lasalud es un estado completo de bienestar físico, mental y social y nomeramente la ausencia de enfermedad o impedimento”. Undocumento de trabajo posterior de la Organización Mundial de laSalud (OMS, 1986) recogía el concepto de “promoción de la salud”como la necesidad de tener presente todos los determinantes de lasalud, como la vida cotidiana y los apoyos familiares y sociales: “Lapromoción de la salud se refiere a la población en su conjunto, en elcontexto de su vida cotidiana…dirige su actuación hacia losdeterminantes o causas de la salud… implica el fortalecimiento de loslazos sociales y los apoyos sociales. La mejora de la salud depende deldesarrollo de un ambiente propicio de la salud, especialmente en lascondiciones en el trabajo y en el hogar”.

La Comisión Social de Naciones Unidas como órganosubsidiario de la Organización, ha recibido el mandato deprofundizar en las cuestiones sociales,9 entre las que se encuentralas necesidades y demandas de las personas con discapacidad y susfamilias desde una perspectiva de derechos fundamentales, lo queimplica medidas de acción positivas políticas y sociales hacia estoscolectivos. La evolución de La Clasificación Internacional deDeficiencias, Discapacidades y Minusvalías y el Programa de AcciónMundial para las personas con Discapacidad (Ministerio de AsuntosSociales, 1994), aprobado por la Asamblea General de la ONU(3/12/1982) hasta llegar a convertirse en la ClasificaciónInternacional del Funcionamiento de la Discapacidad y la Salud (CIF)en el año 2001, es un claro ejemplo de la preocupación de NacionesUnidas por incluir el contexto social (apoyos familiares, sociales ypolíticas públicas) en la valoración de la discapacidad. Otrasiniciativas para apoyar a las personas con discapacidad y sus familiascomo la establecida por la Panamerican Health Organization’s(PAHO) (Caldas de Almeida y Vasquez, 2002), y la RedIberoamericana de Organizaciones No Gubernamentales de

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9) Una relación de lo realizado por Naciones Unidas en materia de discapacidad se puede encontrar enCompendium of International and Regional Instrumentshttp://Www.Un.Org/Esa/Socdev/Enable/Compendium.Htm y en las siguientes páginas web de NacionesUnidas y discapacidad: www.un.org/esa/socdev/enable


Personas con Discapacidad y sus Familias (RIADIS)10 han sido pasosimportantes dados en este sentido.

3.- La Unión Europea y las medidaspropuestas para apoyar la labordel cuidado en el ámbito familiary en relación a la discapacidad.

En la legislación comunitaria no fue hasta principios de los añossetenta cuando empezaron a aparecer referencias a la familia conrelación a los salarios, las condiciones laborales y los derechos de laseguridad social, y siempre bajo la preocupación por facilitar a lasmujeres el acceso al empleo en condiciones de igualdad, conmedidas para conciliar la vida laboral y doméstica de ambos sexos(Flaquer, 2000).

En la década de los 80 se empiezan a aprobar Programas deAcción Comunitaria para la Igualdad de Oportunidades entreHombres y Mujeres: En 1982 se aprueba el Primer Programa deAcción (1982-1985) con el objetivo de reforzar los derechosindividuales de las mujeres y poner en práctica el principio deigualdad ante la ley. El Segundo Programa de Acción (1986-1990)se caracterizó por la promoción de la inserción profesional de lasmujeres en condiciones de igualdad (Flaquer, 2000). A partir delTercer Plan de Acción (1990-95)11, se hace de la conciliación de lavida familiar y doméstica uno de los objetivos básicos para laigualdad de oportunidades, a partir de tres ejes principales deactuación: la aplicación y desarrollo del marco legal en relacióncon la igualdad de oportunidades, la promoción de la inserciónprofesional de las mujeres y la mejora de su estatus social.

En el Cuarto Programa de Acción Comunitaria (1996-2000) por

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10) La Red se creó en Octubre de 2002 y es una instancia que tiene como objetivos promover, organizary coordinar acciones para la defensa de los derechos humanos y libertades fundamentales de lasPersonas con Discapacidad y sus familias, promoviendo la organización y el fortalecimiento de losmovimientos asociativos a nivel nacional y su conformación lo más amplia y participativa posible,constituyéndose en un interlocutor válido ante organismos gubernamentales y no gubernamentales,nacionales e internacionales.11) DO C 240 de 16.9, 91; Resolución de 12 de julio de 1991 sobre el Tercer Programa de AcciónComunitaria a medio plazo para la igualdad de oportunidades para las mujeres y los hombres”. p. 247.

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primera vez se presenta la necesidad de adoptar “medidasencaminadas a establecer unos criterios más exigentes conrespecto al cuidado de los hijos y otras personas dependientes,posiblemente dentro de una regulación marco” (EuropeanComisión, 1996). En el objetivo 3 del programa se plantea lanecesidad de establecer medidas dentro de una política general deindividualización de los derechos, reconociendo los derechos tantode la persona que necesita ser cuidada como de los cuidadores.

No sólo en los Programas de Acción para la Igualdad deOportunidades, ha sido uno de los ámbitos en los que el ParlamentoEuropeo ha tenido presente a las personas dependientes y a susfamilias, y ha proclamado la necesidad de apoyar la labor delcuidado (Comisión Europea, 2000). El Parlamento Europeo hapromovido también la necesidad de que las institucionescomunitarias y los gobiernos nacionales valoren económicamenteel trabajo doméstico de cuidado en el hogar, fomentando el debatesobre el reconocimiento de los derechos de los cuidadores, conmedidas para apoyar a las familias con responsabilidades familiaresa través de Resoluciones y Planes de Acción12.

La Comisión de Derechos de la Mujer, creada por el ParlamentoEuropeo, ha tenido un papel decisivo en el debate sobre elreconocimiento de los derechos de las mujeres como principalescuidadoras. En el Informe de la Comisión de Derechos de la Mujer y laOpinión de la Comisión de Asuntos Sociales, Empleo y Condiciones deTrabajo13, se estimaba que, a principios de los años 90 en Europaexistían 81 millones de amas de casa y 9 millones de mujeres queparticipaban en la actividad profesional de su marido, cuyacontribución se estimaba entre el 30% y el 75% del PIB de laComunidad que “no se puede seguir ignorando, debido a que el trabajoen el hogar es indiscutiblemente de gran importancia para el bienestar

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12) Propuesta de Resolución presentada por el Sr. Newens y otros sobre la evaluación del trabajofemenino no asalariado (B3-0855/90) y las consideraciones que se tienen presente; la resolución de 8de julio de 1986 sobre las familias monoparentales y la necesidad de impedir una discriminación omarginación de dichas familias desde los puntos de vista fiscal, social y legal (DO C 227 de 8.9.1986,p.31).Resolución de 25 de enero de 1991 en la que se pedía a la Comisión que elabore un estatuto deltrabajo para las mujeres que trabajen en el sector agrícola y demás empresas familiares, con inclusiónde la protección social y del seguro contra los riesgos de enfermedad y de accidentes de trabajo (DOC 48 de 25.2.1991, p.222). 13) DOC_ES\RR\229\229937.


del individuo y la prosperidad de la sociedad”14. Según este informe, laasignación de un valor económico al trabajo no remunerado puedecontribuir a reconocer este trabajo y a promover un debate socialsobre la creación de un seguro destinado a las personas queasumen la responsabilidad del cuidado de los miembros de lafamilia en el hogar como niños, ancianos y personas condiscapacidad.

El reconocimiento de las prestaciones realizadas para el ámbitofamiliar y su fomento por ejemplo, en el marco de la política fiscal, elestablecimiento de compensaciones por el cuidado de la familia encaso de divorcio, y la evaluación del trabajo realizado gratuitamenteen el hogar para hacer valer los derechos de la herencia, sonmedidas que deben ser aplicadas por los países miembros paraapoyar la labor del cuidado. Uno de los problemas que hasignificado la división del trabajo por sexos, según el informe, es queen la legislación fiscal y en los sistemas de seguridad social existennumerosas disposiciones por las que se concede a las mujeres queejercen actividades sociales básicas, únicamente derechosderivados que dependen del cabeza de familia masculino.

El Parlamento Europeo se ha pronunciado en esta dirección enotras ocasiones. El 17 de enero de 1984 el Parlamento Europeo pidea la Comisión Europea “un estudio sobre el valor económico y social deltrabajo en el hogar que tenga en cuenta la situación de las familiasmonoparentales, así como de las mujeres con cargas familiares pero sinrelación conyugal” 15. En 1990 el Parlamento Europeo solicita unestudio sobre la manera en que podrían elaborarse estadísticasdestinadas a medir la contribución del trabajo no remunerado de lasmujeres a la economía y pide, que las instituciones comunitarias ylos gobiernos nacionales calculen el valor del trabajo noremunerado de las mujeres y lo incluyan en la evaluación del PNB16.

En la Recomendación NºR (91)2 del Consejo de Europa a losEstados miembros relativa a la Seguridad Social de los trabajadores

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14) Informe de la Comisión de Derechos de la Mujer, p.13.15) DO C 46 de 20.2.1984, p. 4216) Resolución presentada por el Sr. Newens y otros sobre la evaluación del trabajo femenino noasalariado (B3-0855/90), presentada en el Informe de la Comisión de Derechos de la Mujer sobre laevaluación del trabajo no remunerado, y la opinión de la Comisión de Asuntos Sociales, Empleo yCondiciones de Trabajo. Anexo. DOC_ES\RR\229\229937, p.17.

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sin estatuto profesional (ayudantes, personas con responsabilidadesfamiliares en el hogar y voluntarios), constata que a pesar de losprogresos conseguidos en cuanto a la generalización de lasprestaciones de la seguridad social en el conjunto de los Estadosmiembros, estas poblaciones no se benefician de una protecciónsuficiente, lo que requiere la introducción progresiva de derechosespecíficos en las prestaciones de seguridad social a su favor.

En una Resolución sobre la Evaluación del Trabajo Femenino noAsalariado en 198317, el Parlamento Europeo considera que estetrabajo es útil para la sociedad, para lo que solicita estudioscomparativos entre los países europeos e insta a los Estadosmiembros a desarrollar políticas para el reparto de tareasdomésticas. Pide además a la Comisión Europea que adopte unarecomendación que fomente el establecimiento a nivel individualde los derechos a seguridad social, y solicita que los Estadosmiembros garanticen pensiones de viudedad que permitan un nivelde ingresos suficientes que evite situaciones de empobrecimientode las mujeres. Además, promueve el reconocimiento del trabajo enel hogar lo que propiciaría un desarrollo de las leyes de divorcio(en particular en lo referente a un reparto de los derechos a pensiónen caso de divorcio), y lamenta que el Derecho de bienesmatrimoniales haga referencia primordialmente al matrimonio y alos ingresos, sin tomar en consideración ni reconocer las tareasrealizadas por ambas partes, deseando que se lleve a cabo unaactualización de dicho Derecho de bienes matrimoniales.

La Convención Europea para la protección de los DerechosHumanos y de las Libertades Fundamentales18 ya en 1950garantizaba a toda la ciudadanía el ejercicio de los derechoshumanos en el ámbito europeo, introduciendo como novedad sututela jurisdiccional. El Tratado Constitutivo de la ComunidadEuropea19 de 1957, y el Tratado de Ámsterdam20 de 1997consagraron la igualdad para todos los colectivos. La proclamaciónpor parte de Naciones Unidas del Año Internacional de las Personas

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17) (A3-0197/93).18) http://www.unizar.es/derechos_humanos/instrumentos.html19) http://europa.eu.int/abc/obj/treaties/es/estr6g.htm20) http:/ europa.eu.int/abc/obj/amst/es/


Minusválidas (1981) fue un impulso decisivo durante los años 8021 yprincipios de la siguiente década en Europa para el desarrollo demedidas de integración social de las personas con discapacidad ypara el reconocimiento de la labor del cuidado en el ámbito familiarde este colectivo22.

Entre los aspectos desarrollados en las Resoluciones yRecomendaciones presentadas cabe destacar la Recomendación1185(92) de 7 de mayo de 1992 de la Asamblea Parlamentaria delConsejo de Europa sobre la elaboración de una política coherenteen materia de personas con discapacidad. Entre los pasos a seguirpara la ejecución de esta política, se contempla la necesidad detener presente a la familia y elaborar un programa de readaptaciónen colaboración con la persona con discapacidad y su familia (punto4), implicando para ello a toda la sociedad (los profesionales, otrosinterlocutores sociales y a las familias (punto 11). Se presentatambién la necesidad de que la seguridad social apoyeeconómicamente a las familias con un hijo discapacitado a cargo.

Los cambios sociales producidos en la década de los años 90como el envejecimiento de la población, el aumento de laparticipación de la mujer en el mercado de trabajo, y la necesidadde atender a otros colectivos de personas dependientes además delos niños y ancianos, plantea a la Unión Europea nuevos retos enmateria de protección, a los que tienen que adaptarse los sistemas

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21) Resolución del Parlamento Europeo, de 11 de mayo de 1981, sobre la integración económica, socialy profesional de los minusválidos en la Comunidad referente al Año Internacional del Minusválido 1981.DO C 77, de 6-4-81. Resolución del Consejo y de los representantes de los Estados Miembros, reunidosen el seno del Consejo, de 21 de Diciembre de 1981, sobre la integración social de los minusválidos. DOC 347, de 31-12-1981. Resolución del 26-6-89, sobre mujeres disminuidas y mujeres que se ocupan depersonas disminuidas. DO C 158, de 26-6-89.22) Resolución 216 (90), de 7 de marzo de 1990, de la Conferencia Permanente del Consejo deEuropa sobre la “Rehabilitación e Integración de las Personas Discapacitadas: el papel de lasAutoridades Locales”; Recomendación NºR (92)6, del Comité de Ministros de los Estados miembros,relativa a “Una Política Coherente para las Personas con Minusvalías” (Adoptada el 9-4-92).http://cm.coe.int/ta/rec/1992/92r6.htm. Recomendación 1185(92), de 7 de mayo de 1992, de la Asamblea Parlamentaria del Consejo deEuropa, relativa a las “Políticas de Rehabilitación para las Personas Discapacitadas”.www.un.org/esa/socdev/enable/compendium.htm. Dictamen del Comité Económico y Social sobre:“la Comunicación de la Comisión sobre la igualdad de oportunidades de las personas con minusvalías”y el “proyecto de Resolución del Consejo y de los representantes de los gobiernos de los Estadosmiembros reunidos en el seno del Consejo sobre la igualdad de oportunidades de las personas conminusvalía”. D. O. nº C 066 de 03/03/1997.Resolución del Consejo y los representantes de los Gobiernos de los Estados miembros reunidos en elseno del Consejo, de 20 de diciembre de 1996, sobre la igualdad de oportunidades de las personas conminusvalías DO C 12 de 13.1.1997, p.1. Resolución del Consejo, de 17 de junio de 1999, relativa a laigualdad de oportunidades laborales de las personas con minusvalías DO C 186 de 02/07/1999.

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de protección social de los Estados miembros a pesar de latendencia a restringir el gasto público. En 1999 se establece que sedebe hallar un equilibrio entre mantener un alto nivel de protecciónsocial y la necesidad de que los servicios públicos sean máseficientes (Comisión de las Comunidades Europeas, 1999).

En este sentido, el Informe sobre Protección Social 1999 examina larestricción del gasto en protección social en los países europeos ypropone que es necesario todavía en muchos Estados miembrosampliar la disponibilidad de los servicios de cuidado. Otra de laspropuestas realizadas es introducir medidas para ayudar a las mujeresque cuidan a familiares con discapacidad, prestando particularatención al problema de la pobreza entre las mujeres de más edad,que se deriva de su escasa participación en el mercado de trabajo,agravada por la transformación de las estructuras familiares. En laAgenda Social Europea23 cuyo objetivo era reforzar simultáneamente laproductividad y la competitividad, así como la solidaridad y la justiciasocial, se invitaba a su vez a todos los Estados miembros a enmarcarsus prioridades en torno a dichos objetivos, y a definir procedimientosde verificación que permitiesen apreciar los progresos realizados.

El nuevo impulso a las medidas de protección social,significaba una reorientación de las políticas públicas hacia unreparto más equitativo de la responsabilidad en el cuidado de laspersonas que padecen discapacidad, en respuesta a las demandasaún no satisfechas de este colectivo y sus familias en el ámbitoeuropeo, basadas en el aumento de los servicios sociales, el apoyoeconómico y la protección de los derechos más básicos. La Carta delos de los Derechos Fundamentales de 1989 prevé entre otras cosasen su artículo 16, “que conviene, asimismo arbitrar medidas quepermitan a hombres y mujeres compaginar más fácilmente susobligaciones familiares y profesionales” 24.

Entre los objetivos del Año Europeo de las Personas conDiscapacidad 2003, se presentaba la necesidad de que existiese unreparto equitativo del cuidado de las personas con discapacidad25.

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23) DO C 157 de 30.5.2001.24) Adoptada el 9 de diciembre de 1989 por los jefes de Estado y de Gobierno de once Estados miembrosen el Consejo Europeo de Estrasburgo. DO C nº 364 de 12 de diciembre de 2000.25) DO C nº 335, p. 17.

En el apartado d) se exponía que hay que reforzar la cooperaciónentre todas las partes implicadas, en particular los gobiernos y losinterlocutores sociales (ONG, servicios sociales, sector privado,asociaciones, voluntariado), así como las propias personas condiscapacidad y sus familias. También desde finales de los años 90, elConsejo de Europa viene promoviendo diversas iniciativas yrecomendaciones con el objeto de mejorar la situación de laspersonas dependientes y sus cuidadores. El resultado de estetrabajo consistió en la aprobación, en septiembre de 1999 por elComité de Ministros del Consejo de Europa, de una Recomendaciónrelativa a la dependencia Nº (98)9. (Sancho Castiello, 1999). En estetexto se recogen una serie de principios generales a favor de loscuidadores y su reconocimiento social.

4.- Las iniciativas legislativaspara la protección de las familiasen el cuidado de la saludy la discapacidad en España.

Como se ha presentado anteriormente las recomendacionesinternacionales suponen para España el compromiso de valorar eltrabajo no remunerado en general y respecto al cuidado depersonas dependientes en particular, así como de apoyar unalabor que, fundamentalmente las mujeres están realizando comoprincipales responsables de este cuidado. Las estimaciones sobreel coste que supone esta labor y la valoración económica de estecuidado a través de cuentas satélites ya se ha venido realizandoen España.

La necesidad de valorar y apoyar económicamente el trabajono remunerado dedicado al cuidado de la salud, ha sido objetotambién de diversas iniciativas parlamentarias para su regulaciónpositiva en España, el problema es que en la mayoría de los casos nose ha llegado a compromisos concretos. El 11 de noviembre de 1997en el Congreso de los Diputados se solicitó al Gobierno la opiniónacerca de la solicitud que había realizado la Confederación Españolade Amas de Casa, Consumidoras y Usuarios sobre el derecho de las


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mismas a una seguridad social con titularidad propia, así como auna pensión de jubilación. El expediente fue cerrado sin acuerdo odecisión26. Lo mismo ocurrió con la solicitud presentada por elGrupo Parlamentario Catalán (Convergencia i Unió) al Gobiernosobre las intenciones de ofrecer en el futuro prestaciones sociales alas amas de casa27. En 1997 hubo una solicitud parlamentaria, para lainclusión de quienes trabajan en el cuidado de su propio hogar y noestaban amparados por otras prestaciones contributivas en elRégimen Especial de Trabajadores Autónomos de la SeguridadSocial. Esta solicitud no fue aprobada, probablemente porquerequería un esfuerzo excesivo a la Seguridad Social28.

En el plano político, uno de los acontecimientos másprometedores fue la del pleno del Congreso de los Diputados(aprobación por unanimidad 313 votos) de una Proposición no de Leypresentada por el Grupo Socialista del Congreso, sobre “Medición nocuantitativa y valoración del trabajo no asalariado en España, susinclusiones en las cuentas oficiales y su integración en las políticassociales29 en 1998. El problema de esta propuesta es que aunque fueaprobada por unanimidad no hubo asignación de presupuesto paraponer en práctica las necesarias innovaciones en la ContabilidadNacional en España. Sin embargo, hay que reconocer que se handado algunos pasos en este sentido. Un equipo de investigacióndirigido por la profesora Durán en el Departamento de Economíadel Instituto de Economía y Geografía del CSIC ha realizado lasprimeras estimaciones para la contabilización del trabajo noremunerado (Duran, 1997).

Desde las recomendaciones que han realizado NacionesUnidas y la Unión Europea en la legislación española, cabe tambiénpreguntarse como se ha llevado a cabo este reconocimiento deltrabajo desarrollado por las mujeres desde los derechos que recogela Constitución Española, como norma básica del Estado. Lalegislación y las medidas de acción positiva para apoyar a las familiasante la labor del cuidado es un indicador que refleja la mayor o

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26) Diario de Sesiones. Congreso de los Diputados Núm. 114 de 12/11/1997. pp. 5.816.27) Diario de Sesiones. Congreso de los Diputados Núm. 461 de 20/05/1998. pp. 13.258.28) El expediente se cerró el 27/05/1998. Diario de Sesiones. Congreso de los Diputados Núm. 461 de20/05/1998. pp. 13.258.29) Boletín de las Cortes Generales de 10 de marzo de 1998.

menor importancia que se le ha concedido a este tema. Se trata deconocer los derechos que la Constitución establece para todos losciudadanos, y por ello también, para los cuidadores comociudadanos con responsabilidades familiares.

4.1 Los poderes públicos ante la obligación de garantizar losderechos fundamentales y las libertades públicas en el marcoconstitucional.

La Constitución Española se vincula con la protección de losderechos humanos en el Preámbulo de la misma, cuando afirmaque “La Nación española, deseando establecer la justicia, la libertad y laseguridad, y promover el bien de cuantos la integran, en uso de susoberanía, proclama su voluntad de: ….Proteger a todos los españoles ypueblos de España en el ejercicio de los derechos humanos”. Asimismolo hace en el artículo 14 cuando proclama que, no puede prevalecerdiscriminación por razón de “nacimiento, raza, sexo, religión, opinión ocualquier otra condición o circunstancia personal o social”. Bajo lareferencia a “otra circunstancia”, se puede considerar a las personascon dependencia y a sus cuidadores.

Como es bien sabido, el derecho a la protección de la salud(art.º 43), el derecho a los servicios sociales (art.º 50) y el derecho ala Seguridad Social (art.º 41) que afectan a los cuidadores de laspersonas dependientes, se encuentran entre los derechos sociales,económicos y culturales. Aunque estos últimos también han sidoreconocidos como derechos fundamentales, el problema es quenecesitan del desarrollo legislativo posterior, así como de laasignación de recursos económicos y sociales para sucumplimiento, que hasta ahora se ha demostrado que han sidoinsuficientes (Alonso, 1999), algo que no ocurre con los artículos dela Sección Primera del Capítulo II de la Constitución (Prieto Sanchís,1990). Aún así, los derechos fundamentales especialmenteprotegidos como el artículo 15, según el cual “Todos tienen derecho ala vida y a la integridad física y moral…” y el artículo 17.1, que dice que“toda persona tiene derecho a la libertad…Nadie puede ser privado desu libertad”, no han sido suficiente desarrollados en lo que afecta alos derechos de los cuidadores, que como ciudadanos conresponsabilidades familiares a veces se ven afectados en suintegridad física y moral y en su libertad, como ha expuesto tambiénMaria Ángeles Durán (Durán, 2002).


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4.1.1. La protección de la salud.

El derecho a la protección de la salud (artículo 43) es uno de losllamados derechos económicos y sociales de la ConstituciónEspañola. En este artículo se expone: “1. Se reconoce el derecho a laprotección de la salud. 2.- Compete a los poderes públicos organizar ytutelar la salud pública a través de medidas preventivas y de lasprestaciones y servicios necesarios. La ley establecerá los derechos y lasobligaciones de todos al respecto. 3.- Los poderes públicos fomentaránla educación sanitaria, la educación física y el deporte. Asimismofacilitarán la adecuada utilización del ocio". Este derecho, aunque hasido desarrollado fundamentalmente como derecho a la asistenciasanitaria en la legislación posterior, no hace referencia únicamente ala misma, sino también al derecho a las actividades prestacionalesdel Estado en materia de salud pública como el derecho a la vida ya la integridad física de la persona, aunque desde estas perspectivascomo han presentado algunos autores, no ha sido suficientementedesarrollado (Supiot, 1999; Rodríguez del Pozo, 1992; Pemán, 1989;Durán, 2002)30. Los problemas físicos derivados de la actividad delcuidado, sobre todo cuando esta es continua y prolongada, han sidoreconocidos en los estudios realizados sobre el coste del cuidado(Martínez Román, 2002; INE, 1999).

Como han reflexionado algunos autores, la organización ytutela de la salud pública a través de las prestaciones y serviciosnecesarios, como señala el párrafo 2 del art. 43, también se refiere ala protección de las necesidades de los cuidadores, determinandoque la ley establecerá derechos y deberes para todos (Pemán, 1989;Durán, 2002). Cabe preguntarse en ese sentido: “¿cuáles son esosderechos? ¿derechos sólo a ser atendidos en caso de enfermedad orecoge también otros derechos? En cuanto a los deberes cabepreguntarse ¿deberes para quién? ¿para los poderes públicos?, ¿elsistema sanitario?, ¿o para los padres con respecto a los hijos, a losfamiliares enfermos o discapacitados?” (Durán, 2002:34). Igualmentese apela a asumir por parte de toda la sociedad la responsabilidad

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30) Estas tres dimensiones del derecho a la salud, fueron tomadas de Peman Gavin, J. (1989): Derecho ala salud y administración sanitaria: Publicaciones del Real Colegio de España, Bolonia, pp. 79 y ss. yRodríguez del Pozo (1992): Derecho a la asistencia sanitaria: aportaciones para la comprensión de susfundamentos y perspectivas. Investigación no publicada. Vol I. Universidad Carlos III de Madrid.pp. 138 –142.

en el cuidado de la salud. Si el derecho a la salud también se haentendido como el derecho que tiene cada persona a que su saludno se vea amenazada ni dañada por acciones externas realizadaspor cualquier sujeto público o privado, según el profesor Pemánhabría que extender esta consideración también a las lesiones quepueden sufrir los cuidadores en el ámbito familiar, comoconsecuencia de la falta de medidas externas de los poderespúblicos: “El derecho a la salud queda emparentado con los derechos ala vida y a la integridad física y la salud, y aparece como un bien de lapersona del que se predica su intangibilidad frente a cualquier sujeto. Suprotección esta garantizada en el ámbito de los ordenamientos civil ypenal” (Pemán, 1989:80).

Cabe hacer además algunas reflexiones en relación al conceptode salud que ha defendido la Organización Mundial de la Salud(OMS), como un completo estado de bienestar físico y mental, y nosólo la ausencia de enfermedad. Hay que tener presente también,que uno de los problemas para el reconocimiento de los derechosde las mujeres, es que hasta hace relativamente poco tiempo lasalud de las mujeres era un medio para la salud de la infancia o parala reducción de la fertilidad, pero ya está ampliamente asumido quelas mujeres no sólo son madres y reproductoras, sino que tienennecesidades de salud más amplias. La salud de las mujeres es underecho humano, independientemente de su relación con la saludy bienestar de la infancia y de la comunidad (Mazarrasa, 1998).

4.1.2. La protección de la familia.

Entre los Principios Rectores de la Política Económica y Socialque establece la Constitución figura la protección a la familia(artículo 39), y con ello la responsabilidad de las AdministracionesPúblicas de proporcionar a las familias que lo necesiten ayudaseconómicas: “1. Los poderes públicos aseguran la protección social,económica y jurídica de la familia. 2. Los poderes públicos aseguran,asimismo, la protección integral de los hijos, iguales éstos ante la ley conindependencia de su filiación, y de las madres, cualquiera que sea suestado civil […]. 3. Los padres deben prestar asistencia de todo orden alos hijos habidos dentro o fuera del matrimonio, durante su minoría deedad y en los demás casos en los que legalmente proceda”.

Este artículo como ha expresado Gala Vallejo, no desarrolla enque consiste esta protección económica quedando todavía


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aspectos que desarrollar desde el punto de vista legislativo queconlleve una mayor inversión económica para hacer más efectivolos derechos económicos y sociales (Gala Vallejo, 2002). De acuerdocon el punto 1 de este artículo, todas las Administraciones Públicasson responsables dentro de sus competencias, de proporcionar a lasfamilias que lo necesiten ayudas económicas o servicios paraatender a las necesidades básicas, así como de apoyar a las familiascuando atraviesen situaciones de especial dificultad (Ministerio deTrabajo y Asuntos Sociales, 2001).

Como ha destacado M.A. Durán, la protección a la familia en laConstitución sólo se hace explícita en relación a los hijos y a lasmadres, cuando en la actualidad en España, no demandan cuidadoy atención solamente los niños, sino también otras personasdependientes como los padres y abuelos de edad avanzada y laspersonas con discapacidad (Durán, 2002). La Constitución Españolaapenas se ha ocupado de las relaciones entre los distintos sujetosindividuales y colectivos entre sí. Por lo que afecta a lasresponsabilidades en el cuidado de otras personas, sólo lo ha hechoen relación a la protección de los padres respecto a los hijos(apartado 3, art. 39). Sólo el Código Civil desarrolla las obligacionesen materia de cuidado que existen en algunos casos entre losparticulares.

Las obligaciones familiares en relación con otros grupos depoblación, como los ancianos, sólo son mencionadas en caso de losprimeros en el artículo 50 de la Constitución y en el contexto de laprotección económica a los ciudadanos de la tercera edad, sin hacerreferencia a qué tipo de obligaciones se refiere y quiénes son losobligados al cuidado de los mismos. “...Los poderes públicosgarantizarán, mediante pensiones adecuadas y periódicamenteactualizadas, la suficiencia económica a los ciudadanos durante latercera edad. Asimismo, y con independencia de las obligacionesfamiliares, promoverán su bienestar mediante un sistema de serviciossociales que atenderán sus problemas específicos de salud, vivienda,cultura y ocio".

Evidentemente, el artículo 41 de la Constitución es el graninstrumento que garantiza la protección de todos los ciudadanos:“Los poderes públicos mantendrán un régimen público de SeguridadSocial para todos los ciudadanos que garantice la asistencia y

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prestaciones sociales suficientes ante situaciones de necesidad,especialmente en caso de desempleo. La asistencia y prestacionescomplementarias serán libres”. Como ha analizado la profesora Durán,en este artículo se plantean algunas cuestiones interesantes, comola financiación de la salud (a través de un régimen público deSeguridad Social) para todos los ciudadanos, y el concepto denecesidad (“las situaciones de necesidad”) (Durán, 2002). No cabeduda que la Seguridad Social ha contribuido a que las necesidadesbásicas de la población estén más o menos satisfechas,respondiendo también a las necesidades de los que no puedencomprar otro tipo de asistencia sanitaria y de ayudas, pero laSeguridad Social debería responder a otro tipo de necesidades delos ciudadanos, como el apoyo ante la demanda de cuidado dentrodel hogar. Una de las críticas más severas que se ha realizado alconcepto de Seguridad Social en la Constitución, es que es muyextenso y ambiguo (Aznar, 1999). El establecimiento a nivelindividual de los derechos a la Seguridad Social de las personas quecuidan a personas enfermas o con discapacidad, ha sidoreivindicado en muchas ocasiones (Rodríguez Cabrero, 1999).

Una de las reivindicaciones en las que han insistido tanto la RedInternacional de Las Mujeres Cuentan como la ConfederaciónEspañola de Amas de Casa, Consumidoras y Usuarias (CEACCU) hasido el reconocimiento por parte de los poderes públicos delderecho del ama de casa a una Seguridad Social propia que laproteja ante los riesgos de incapacidad laboral. El principalargumento para la defensa de esta propuesta se basaba en elcontenido del artículo 14 de la Constitución Española, que proclamaque los españoles son iguales ante la ley, así como a las Directivas dela Unión Europea sobre la igualdad de trato para la mujer y laConvención de la Organización de las Naciones Unidas de 1979,ratificada por España en 1.984 sobre Eliminación de todas las formasde Discriminación contra la Mujer.

Los servicios sociales es otro de los derechos de losciudadanos que se recoge en la Constitución, y por tanto de laspersonas con discapacidad y sus cuidadores. En el TítuloPreliminar de la Constitución aparecen las primeras referenciasindirectas que justifican las actuaciones propias de los ServiciosSociales, y el establecimiento de una estructura descentralizada y


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solidaria (art.2): “España se constituye en un Estado Social yDemocrático de Derecho”, “La Constitución... reconoce y garantiza elderecho a las autonomía de las nacionalidades y regiones que laintegran y la solidaridad entre todas ellas”. La condición social delEstado se explicita y concreta en el artículo 9.2: “Corresponde a lospoderes públicos promover las condiciones para que la libertad y laigualdad del individuo y de los grupos que se integren sean reales yefectivas; remover los obstáculos que impidan o dificulten su plenitudy facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida política,económica, cultural y social”.

Sin embargo, es importante señalar que la referencia a losServicios Sociales sólo aparece en el artículo 50 de la Constitución,con relación a la tercera edad y con una referencia muy amplia eimprecisa: “...Los poderes públicos garantizarán, mediante pensionesadecuadas y periódicamente actualizadas, la suficiencia económica alos ciudadanos durante la tercera edad. Asimismo, y con independenciade las obligaciones familiares, promoverán su bienestar mediante unsistema de servicios sociales que atenderán sus problemas específicos desalud, vivienda, cultura y ocio". Junto con este artículo se encuentranotros, en los que de forma indirecta se hace referencia a lasresponsabilidades públicas en materia de Servicios Sociales, comoocurre con los artículos 13 (Inmigrantes y refugiados); 39 (Familia eInfancia); 48 (Juventud) y 49 (Discapacitados). El problema es que nohay una referencia clara de los servicios sociales. Estaindeterminación semántica en la Constitución, tal como ha sidoreconocido en bastantes ocasiones, deriva en la debilidad delrégimen jurídico de los servicios sociales y la no existencia a underecho subjetivo a los mismos (Aznar, 2000).

Dan lugar además a una interpretación heterogénea por partede las Comunidades Autónomas a quienes la Constitución tieneatribuidas las competencias en materia de Servicios Sociales, tal ycomo se recoge en el artículo 148, 1º 20. Este artículo recoge lascompetencias de las Comunidades Autónomas en materia deAsistencia Social, aunque sin determinar su contenido. Esta situaciónse agrava, como han expresado algunos autores, en los textos de losEstatutos de Autonomía de las Comunidades Autónomas que,además de no ajustarse a la terminología constitucional, denominana la materia de diferentes maneras, tales como “asistencia social y

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servicios sociales”; “asistencia social y bienestar social”, etc. (LópezCábanas y Chacón, 1998; Vilá Mancebo (1999)31.

En la actualidad, la necesidad de apoyar a las familias en laslabores de cuidado es un tema de debate público, a partir del cualse han ido tomando iniciativas en el ámbito laboral, fiscal y de laseguridad social, pero el problema para el verdaderoreconocimiento de derechos y para establecer medidas queverdaderamente ayuden a las familias, no sólo ha sido muchas vecesun problema de dotación económica, sino de que se entienda elproblema del cuidado como una problema social, al que no sólo lasAdministraciones tienen que responder como recomiendaNaciones Unidas y la Unión Europea, sino toda la sociedad engeneral.

4.2. Las prestaciones sociales del Estado en el ámbito de laSeguridad Social, protección laboral y fiscal.

Las prestaciones de la Seguridad Social, junto con la fiscalidad,han constituido en España un instrumento importante en la políticafamiliar, como compensación de las cargas familiares. Respecto a laspensiones de la Seguridad Social, el hecho de que el padre o lamadre haya dejado de recibir la pensión por mayoría de edad oindependencia económica de la persona con discapacidad, quehaya tenido que estar dado de alta en la seguridad social parasolicitar la prestación por hijo minusválido en su modalidadcontributiva, o que no haya podido obtener la prestación, si se hanrecibido otras prestaciones sociales de esta misma naturaleza, no hafacilitado la concesión de las mismas. Otras de las dificultades parala concesión de prestaciones a efectos de “responsabilidadesfamiliares” en las pensiones de viudedad, orfandad y a favor defamiliares, han sido que en estos tres casos el familiar fallecidotenía que completar un período de cotización mínimo de quinceaños, o el conjunto de la unidad familiar no podía superar undeterminado nivel de ingresos. Además aún, cuando se conceden,frecuentemente no han compensado más que una pequeña partede los gastos añadidos del cuidado de la dependencia, sobre todo


22131) Esta situación ha propiciado abundantes trabajos y debates sobre dichos términos. El problema sesitúa también en el terreno político y en el reparto de recursos económicos y poder para Vilá Mancebo.

si las personas cuidadoras carecen de recursos económicos, y lasituación de cuidado ha significado la renuncia o la disminución desus ingresos económicos previos (Zambrano, 2004).

La incompatibilidad para recibir otras pensiones, además delas de la Seguridad Social, no favorece tampoco a las personascon discapacidad y a sus familias. Evidentemente, han existidootro tipo de ayudas a la dependencia fuera del ámbito de laSeguridad Social, pero su debilidad jurídica y de protección a lapersona con discapacidad es manifiesta, como ocurre tanto conel subsidio de ingresos mínimos, como con la ayuda por tercerapersona que ofrece la Ley de Integración Social del Minusválidode 1982.

En cuanto a las iniciativas en el plano fiscal, sin negar suaportación a la protección a la discapacidad y a la dependencia,todavía son modestas. Con las reformas del Impuesto sobre laRenta de las Personas Físicas, Ley 40/98 y Ley 46/2002, se hanestablecido algunas deducciones para las personas condiscapacidad y sus familias, como el llamado “mínimo personal yfamiliar”, así como otras ayudas y beneficios, pero no dejan deser pequeñas ayudas para estos colectivos. Además losbeneficios de estas políticas fiscales los reciben principalmentelas rentas más altas, y no favorecen a las familias másnecesitadas, aquellas que por sus bajos ingresos no llegan ahacer la declaración de la renta y por lo tanto no recibenninguna bonificación ni ayuda fiscal. Las medidas de creaciónde servicios públicos y de infraestructuras para atenderdirectamente a las personas con discapacidad y a sus familias,favorecen siempre a mayor número de familias, que las medidasindirectas por vía fiscal, que, además pueden generar undesentendimiento de la responsabilidad colectiva, ya que haymenos dinero público para emplearlo en asuntos sociales.

Desde el ámbito laboral la “Ley 39/1999 de 5 de noviembre,para promover la conciliación de la vida familiar y laboral de laspersonas trabajadoras”, aunque ha sido una aportación importante,su título es excesivamente ambicioso dada la limitación de suobjeto, pues de hecho no aborda el conjunto de problemas queplantea esa conciliación: sólo tiene por objeto introducir una seriede modificaciones puntuales en la legislación laboral, funcionarial y

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de la Seguridad Social. Sería también necesario dentro del ámbitolaboral, el establecimiento de algún tipo de prestacioneseconómicas o deducciones fiscales para compensar la pérdida deingresos derivada de los permisos o reducción de jornada porcuidados familiares, como ha sido solicitado por la Unión Europea.Además aunque hay pocos datos comparativos al respecto, laimpresión general es que las oportunidades ofrecidas por lasexcedencias parentales son aprovechadas casi exclusivamente porlas mujeres. Sin embargo, una de las finalidades declaradas de laintroducción de estas medidas fue precisamente lo contrario:fomentar una mayor participación de los hombres en las tareas decuidado en el hogar.

Los permisos laborales y la reducción de jornada son un pasoimportante en el reconocimiento a la labor del cuidado defamiliares, pero sólo cuando se dispone de un empleosuficientemente estable como para no ponerlo en peligro alacogerse a estas posibilidades reconocidas por el ordenamientojurídico. El tiempo permitido de excedencia de un año, no es confrecuencia suficiente para atender a la persona con discapacidad(Zambrano, 2004). Consecuentemente, muchas mujeres tienen queplantearse la renuncia a su puesto de trabajo para prolongar elcuidado. No hay que olvidar que un número importante deespañoles, sobre todo mujeres, tiene que recurrir al trabajo a tiempoparcial, e incluso decide abandonar su empleo con el fin de atendera sus familiares enfermos o con discapacidad. En este sentido, laconciliación debería desbordar el ámbito de la vida laboral ydoméstica, y reconocer el problema del cuidado en su conjunto.Este debería comprender todos los problemas de la conciliación dela vida doméstica con la vida diaria, y no solamente las que afectana la vida profesional fuera del hogar.

Asimismo, para que sea efectivo el derecho de todos losciudadanos a las prestaciones sociales del Estado, es necesaria lacoordinación entre la Administración del Estado, las Autonomías ylas Corporaciones Locales, no sólo entre el área sanitaria y la deservicios sociales, sino dentro del mismo ámbito de actuación. Conla transferencia de competencias a las Comunidades Autónomas, seha producido también ya la desigualdad de las medidas de apoyo alos cuidadores entre unas Comunidades y otras.


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4.3. Aportaciones y limitaciones de la Ley sobre Promociónde la Autonomía Personal y de Atención a las personas ensituación de Dependencia.

No cabe duda que la gran iniciativa para proteger a las personasdependientes y a sus familias ha sido la “Ley 39/2006 de 14 dediciembre sobre Promoción de la Autonomía Personal y de Atencióna las personas en situación de Dependencia” (LAP)32. Previamente ala redacción del Proyecto de Ley se elaboró “El Libro Blanco de laDependencia” dónde se hablaba de la carencia de recursos yservicios públicos para el apoyo a la dependencia y la obligatoriedadcon la que las mujeres asumen esta labor. El “Informe sobre elimpacto de género” que acompañaba al Proyecto, formulaba unavaloración muy positiva del desarrollo de la ley, destacando laimportancia de colaborar con las familias en el cuidado, las ventajasque el Sistema Nacional de Dependencia proporciona a las mujerespara incorporarse al mundo laboral, y lo positivo que sería para ellascotizar a la Seguridad Social por trabajar cuidando en su entornofamiliar (Asamblea Feminista de Madrid, 2009: p.15).

La Ley por tanto posibilitaba mejorar la vida de las personasdependientes y sus cuidadores, y aunque ha sido un pasoimportante en este sentido, es importante analizar algunaslimitaciones que presenta la Ley respecto a la universalidad quepretendía cubrir, o algunas contradicciones que su puesta enmarcha ha traído como consecuencia respecto a la protección delos cuidadores, y por tanto de las mujeres. Entre las prestaciones queofrece la Ley, se encuentra la utilización de servicios o prestacioneseconómicas, a las cuales se accederá más rápidamente según lacapacidad económica del solicitante, la renta y el patrimonio.

Según los datos del IMSERSO, en el año 2009 el mayor númerode prestaciones reconocidas se encontraban en las prestacioneseconómicas otorgadas a los cuidadores, cuando esta prestacióneconómica se contempla como medida excepcional (Zárate Riveroy Gas Aixendri, 2009). Bien es verdad, que esta prestación es lapreferida en algunos casos por los cuidadores porque les permiteorganizar el recurso recibido del modo que prefiera la familia, paralos cuidadores, otros servicios como la asistencia personal en el

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224 32) BOE nº 299 de 15 de diciembre de 2006

hogar, o la permanencia durante unas horas en los centros de díatampoco les permite a los cuidadores permanecer fuera del hogardurante la jornada laboral, pero no cabe duda que el hecho de quese estabilice la prestación de ayuda económica a la mujer cuidadora,puede fomentar la permanencia de ésta en el hogar y la asignacióndiscriminatoria de roles sociales a mujeres y hombres.

Justamente una de las ventajas que se presentaba con esta Ley,es que iba a suponer la creación de puestos de trabajo y, por tanto,reactivar también la economía. Sin embargo hasta el momento lasprestaciones reconocidas para la contratación de personas queayuden a la persona dependiente son escasas.

Uno de los aspectos que recorta la cobertura universal quepretende la Ley respecto a las personas dependientes y susfamilias es el establecimiento del copago (Asamblea Feministade Madrid, 2009). Según la Ley, una vez valorada la dependencia,la persona dependiente deberá aportar una cantidadeconómica en concepto de copago según su renta y patrimonio(incluida la vivienda), para poder acceder tanto a lasprestaciones económicas como a los servicios. En la memoriaeconómica que acompañaba al Proyecto de Ley, se planteabaque como término medio, el o la usuaria tendrá que aportar un33% del coste del servicio, esto quiere decir que habrá personascon pocos ingresos que no paguen nada, mientras que otrascon mayor poder adquisitivo tengan que pagar más (AsambleaFeminista de Madrid, 2009: p.15). El texto no concreta ni loscriterios ni los baremos para determinar ni cuanto ni a partir deque renta se tendrá que copagar. Todas estas cuestiones tanimportantes se dejan para su desarrollo posterior una vezaprobada la Ley. El copago no constituye además una fórmularedistributiva para que paguen más los que más tienen, en lapráctica sólo las personas con ingresos más bajas tendránacceso real a estos servicios.

Tampoco utilizar el criterio de la renta y el patrimonio consigueque el cuidado sea asumido por toda la sociedad. Lo queposiblemente puede traer como consecuencia, es que si finalmenteresulta caro, la familia opte por recibir la ayuda económica, lo quecontribuye a que la familia, y fundamentalmente las mujerescontinúen responsabilizándose del cuidado.


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Otro de los recortes a la universalidad de la Ley es elrequisito para poder acceder al Sistema Nacional deDependencia: ser dependiente en alguno de los grados en el queen él se estipulan. La Ley define como dependencia: “Estado decarácter permanente en el que se encuentran las personas que porfalta o pérdida de autonomía física, psíquica o intelectual tienen lanecesidad de asistencia y/o ayudas importantes para realizar actoscorrientes en la vida diaria”. Este “carácter permanente de ladependencia” representa un primer recorte a la universalidad,pues el derecho a la asistencia queda determinado por laduración de la dependencia y no por la existencia deincapacidad, características y circunstancias que la rodean. Lanecesidad de vincular la prestación al reconocimientoinstitucional de ser dependiente, no soluciona el problema de lasfamilias que necesitan desde el primer momento en que seproduce una discapacidad grave, ayudas económicas y socialespara atender a la persona con discapacidad como puede ocurrircon las discapacidades sobrevenidas por accidentes de tráfico yaccidentes laborales (Zambrano, 2004). Por todos es conocidotambién el retraso con el que se está valorando la dependencia apartir de esta ley en la realidad.

El tercer recorte viene dado por el acceso al Servicio Nacionalde Dependencia. Según la Ley se deben cumplir tres requisitos:Tener tres o más años de edad, encontrarse en situación dedependencia en alguno de los grados establecidos por la Ley ytener la nacionalidad española, con al menos cinco años deresidencia en el territorio y dos de ellos inmediatamenteanteriores a la fecha de solicitud. No se especifica el tiempo quelas personas inmigrantes deben trabajar en nuestro país parapoder acceder al SND. Esto nos puede situar ante la paradojade que quienes ejercen el trabajo de cuidado, quefundamentalmente son mujeres inmigrantes, no tengan derechoa ser cuidadas (Asamblea Feminista de Madrid, 2009).

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5.- Conclusiones.España debe avanzar en la valoración económica del trabajo

no remunerado en general y respecto al cuidado de la dependenciaen particular. Aunque se han dado pasos importantes en estesentido, no ha existido en España una elevada consideración de losproblemas de las personas con dependencia y sus familias por partede las Administraciones Públicas.

España tiene el compromiso, expresado en el artículo 10.2 de laConstitución, de desarrollar las normas relativas a los DerechosFundamentales con relación a lo expresado en los tratados yacuerdos internacionales, así como de adaptar su legislación a losprincipios y recomendaciones de la Unión Europea. Muchos deestos tratados y acuerdos se han dado en Conferencias y Cumbresinternacionales en los que España ha participado, y en los que se hapromovido la necesidad de valorar económicamente y apoyar eltrabajo realizado por la familia en el cuidado de la salud, así comode incorporar la perspectiva de género en todas las políticas,incluyendo la política económica, como modo de que las políticassean más eficientes.

No cabe duda que las Administraciones Públicas han avanzadoen el apoyo a las personas dependientes y a sus cuidadores, pero nohan sido capaces de solventar algunas limitaciones en la atención ala población dependiente y a sus familias. Es necesario también,que aumente la investigación sobre las recomendaciones que anivel internacional se han realizado para valorar económicamente eltrabajo no remunerado y apoyar la labor que, fundamentalmente lasmujeres han realizado en el ámbito familiar, por las implicacionesque tiene para España. Esto contribuye también a un mejorconocimiento sobre la atribución de responsabilidades queNaciones Unidas y la Unión Europea han realizado en relación alcuidado de la salud y de la dependencia, aunque este tipo deestudios conlleven algunas dificultades como la búsqueda delegislación sobre el trabajo no remunerado dedicado al cuidado dela salud. Otra de las dificultades, es que no siempre se puedeobtener toda la legislación existente debido a la variedad designificados que pueden tener términos como cuidado y trabajodoméstico o no remunerado.


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