las autoridades de la Zona del Canal interpretaban loscompromisos estipulados en el Tratado Remón-Eisenhower .Dulles manifestó que no estaba familiarizado con este temay prometió impartir las instrucciones pertinentes para que seatendieran satisfactoriamente las reclamaciones de Pa-namá.

A mediados de 1959, con motivo de la Quinta ReuniónConsultiva de los Ministros de Relaciones Exteriores delContinente americano, que se celebró en Santiago de Chile,nuevamente el Canciller de Panamá, Miguel J . Moreno Jr ., alentrevistarse con el entonces Secretario de Estado norteame-ricano Christian A. Herder, le hizo entrega de un memorándum de quejas que dividió en dos grandes áreas a saber :laborales y económicas. De estas últimas ya nos ocupamosen páginas anteriores, pero conviene recordarlas somera-mente: importación de mercaderías desde terceros países ala Zona del Canal ; compra de licores en este territorio con eldescuento del 75% concedido por la República, fomentándo-se además, con ello, el contrabando ; introducción de artícu-los suntuarios en el área canalera; la no eliminación delllamado Government and bussiness y el retiro de la PanamaRailroad Company de las estaciones de Panamá y Colón . Y,en cuanto a las primeras demandas, Moreno recordó quedesde hacía más de 22 años su país y los Estados Unidoshabían pactado la igualdad de oportunidad y trato parapanameños y norteamericanos en la Zona del Canal . Noobstante, allí imperaba la discriminación en diversos órde-nes, pese la reglamentación de la ley laboral de fechareciente .

Conforme a lo ya expuesto por el Presidente Ernesto DeLa Guardia Jr., el Canciller Moreno criticó la denominada"escala única" e indicó que la misma, en realidad, era dualporque se hacía por áreas geográficas. De este modo, seevadía disimuladamente el Tratado de 1955. A su juicio, loque ahora se hacía era repetir, con otras palabras, la viejadiscriminación contra los panameños, unas veces llamadasen el pasado Gold Roll y Silver Roll o U.S. Rates y Local

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Ratea . Advirtió que el Comité del Congreso norteamericanoque investigó el asunto señaló que éste era de "vastasproporciones y ha producido serio deterioro en las relacionesentre los dos países y la moral de los trabajadores" . Porúltimo, se refirió al criterio ¡limitado establecido en la nuevareglamentación en la clasificación de los "empleos de seguri-dad". En definitiva, todo lo anterior violaba no sólo las actasde las negociaciones del Tratado de 1955, sino también lasnormas interpretativas de la Corte Suprema de los EstadosUnidos. (872)

El 19 de abril de 1960, el Presidente Eisenhower anuncióla aprobación de un programa de nueve puntos que estabadestinado a "mejorar las relaciones de los Estados Unidos yPanamá en relación con las actividades en la Zona del Canal" .Dicho documento preveía un aumento del 10% en la escalade salarios de los trabajadores no especializados y semiespecializados

. Comprendía, asimismo, la ampliación del progra-ma de aprendizaj e de la Compañía del Canal de Panamá a finde que anualmente 25 panameños tuvieran la oportunidadde iniciar cursos de cuatro años que los capacitaran comooperarios especializados en diversos oficios . Otros puntos sereferían a construcción de viviendas modernas que sustitui-rían a las "inferiores" entonces ocupadas por panameños enla Zona del Canal ; mayores oportunidades de empleos deéstos, en "posiciones especi alizadas y de inspección", au-mento de las pensiones por incapacidad fisica y reducción enel costo del agua que abastecía a las ciudades de Panamá yColón. (873)

Obviamente, el Programa de los Nueve Puntos no podíaser la solución para el espinoso problema dimanado de ladiscriminación contra los trabajadores panameños en el áreacanalera . Es verdad que hubo pequeños aumentos desalarios en algunas categorías, pero subsistió el puntofundamental que violaba los compromisos estipulados en elTratado de 1955, esto es : la existencia de una doble escala desalarios y, además de ello, la exagerada designación de losllamados "empleos de seguridad" reservados exclusivamente

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para los ciudadanos estadounidenses . En septiembre de1960, la Comisión de Política Internacional en su informerendido al Presidente electo Roberto F. Chiari, presentabacomo una de las pruebas más evidentes de la discriminaciónen la Zona del Canal, el hecho de que alrededor de 5,000empleados norteamericanos devengaban en su totalidadsalarios mayores que los de aproximadamente 14,000 em-pleados panameños. (874)

Cuando a mediados de 1962, se celebró en Washingtonla entrevista de Roberto F. Chiari con John F . Kennedy, elmandatario panameño destacó, entre otros puntos de fric-ción que entorpecían las relaciones entre los dos países, losasuntos de carácter laboral, especialmente la discrimina-ción, la igualdad de oportunidades, salarios y prestacionesde seguridad social en la Zona del Canal . (875) Ya tuvimosla oportunidad de señalar, que la Comisión binacional queposteriormente se formó para estudiar y encontrarle solucio-nes a los motivos de conflicto, en un principio, no arribó aningún arreglo en asuntos económico-fiscales, tras largasdiscusiones . Por otro lado, mientras los representantespanameños sostuvieron que el trato discriminatorio ibacontra lo establecido en los Tratados de 1936 y 1955, loscomisionados norteamericanos abundaron en explicacionessobre las medidas que se habían adoptado y otras que másadelante se pondrían en práctica para satisfacer las aspira-ciones de los trabajadores de la República en la Zona delCanal. (876)

A fin de cuentas, las tan mencionadas medidas por losmiembros de la Comisión estadounidense se pusieron enejecución lenta y parcialmente . Más bien se concentraron enretribuciones económicas . Así, en 1962, el salario mínimo delos trabajadores panameños en la Zona del Canal era deU.S.$.0 .60 por hora y el 1 de octubre de 1963, aumentó a$ .0 .70. Otro incremento salarial de U .S.$.0.10 sobre estaúltima cifra se previó para el 1 de julio de 1964 . No obstante,esto no era equitativo silo comparamos con el salario mínimode los trabajadores norteamericanos que, hacia 1963, había

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aumentado hasta U.S .$.1 .25 por hora . (877) Peor aún,existía otro agravante : tales incrementos eran decisionesunilaterales tomadas por el Gobierno norteamericano y noprocedían de arreglos bilaterales de las partes contratantesdel pacto canalero de 1955, a pesar de que el 23 de julio de1963, los representantes designados por los PresidentesChiari y Kennedy emitieron un Comunicado Conjunto me-diante el cual se acordó la creación de un "Comité LaboralBinacional". (878)

Pese al humillante sistema discriminatorio, aun despuésde la Segunda Guerra Mundial, no dejó de ser significativo elnúmero de trabajadores panameños que se desempeñabanen diversas actividades en el área canalera, tanto en la propiaCompañía del Canal de Panamá como en otras empresasparticulares. En el año fiscal de 1961, se emplearon en aquelterritorio, unos 30,700 panameños, pero muchos teníaningresos totales menores que el límite mínimo de exencióndel impuesto sobre la renta, dado que sólo estaban emplea-dos a tiempo parcial. (879) Mas para la República estoredundó en beneficios tributarios . Se calculó que a mediadosde ese año, de 10,115 empleados con capacidad contributivaen el sector Pacífico, sólo 1,450 estaban al día en los pagosdel impuesto sobre la renta, en tanto que en Colón, de 6,859empleados únicamente el reducido número de 589 habíacumplido con aquel requisito . Esto arrojaba un total apro-ximado del 12% de ciudadanos panameños empleados en laZona del Canal, que estaban al día con sus obligacionesfiscales . Es más, en 1961, sólo se recaudó de dichosempleados U .S .$ .131,000 de un gran total deU.S.$.1,000,000 que alcanzaba la tributación . (880)

A la luz de lo anterior, se comprende entonces porqué laadministración de Roberto F . Chiari mostró sumo interés enarribar a acuerdos con el Gobierno de John F . Kennedy paraponerle coto a la discriminación existente en la Zona delCanal en asuntos laborales . Al mismo tiempo, como yaapuntamos, el Gobierno panameño logró que se establecierael método adecuado para deducir en su fuente el impuesto

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sobre la renta proveniente de aquel territorio . En verdad, lospactos canaleros suscritos posteriormente por ambos paísesrepresentaron importantes logros a favor de los panameñosque, en una u otra forma, prestaban sus servicios en la rutainteroceánica .

3. Reivindicaciones planteadas por el movimien-to estudiantil y el respaldo gubernamental .

A las demandas económico-fiscales y de carácter socialantes descritas, se sumaron las protestas encabezadas por elmovimiento estudiantil y otros grupos de presión, particular-mente durante el segundo lustro de los años cincuenta . Suobjetivo básico era que se reconocieran los derechos sobera-nos de Panamá en la Zona del Canal. Desde entonces y hastalos aciagos sucesos de enero de 1964, las relaciones de losgobiernos de turno con los Estados Unidos adquirieron otrotono, de acuerdo con la fuerza de las circunstancias imperan-tes. A la postre y tras el rompimiento diplomático con laPotencia del Norte, en la Declaración Moreno-Bunker del 3 deabril de 1964, se enunciaron los principios fundamentalespara la concertación de un nuevo Tratado del Canal másjusto y equitativo para nuestro país, al tiempo que seríanabrogados los pactos contractuales anteriores, como yaapuntamos.

De esta suerte, los fallidos proyectos de Tratado Robles-Johnson de 1967 y los Tratados Torrijos-Carter de unadécada más tarde, es preciso analizarlos dentro de aquelcontexto histórico precedente y sopesarlos a la luz de lasreivindicaciones impulsadas por el movimiento estudiantil yotros sectores de la opinión pública que, en una u otra forma,buscaban modificar en esencia a la Convención del Canalístmico de 1903 .

Aunque, como apuntamos en el apartado correspondien-te, durante las negociaciones del Tratado de 1955 los repre-sentantes de Panamá sugirieron que la bandera panameña

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fuese izada por los barcos que transitaran por el Canal, lapropuesta fue rechazada por sus homólogos norteamerica-nos. Lo mismo ocurrió con la petición para que el españolfuese declarado idioma oficial en la Zona del Canal junto conel Inglés. Al año siguiente, la crisis del Canal de Suezcontribuyó a impulsar el nacionalismo en diversos sectoresde nuestro país . Un primer brote de ese fenómeno social sesuscitó el 2 de mayo de 1958, cuando un numeroso grupo deestudiantes de la UEU, encabezados por Carlos ArellanoLennox, Ricardo Ríos y otros dirigentes, llevaron a cabo ladenominada "operación soberanía" que consistió en sembrar75 banderas panameñas en la Zona del Canal, incluyendo elAdministrationBuilding . En esta ocasión, la policía zoneítarápidamente retiró el emblema nacional de Panamá .

Así las cosas, en diversos sectores de la opinión públicase suscitó el interés de que el emblema panameño ondeara enel territorio canalero . De allí que el llamado a la ciudadaníapor parte del entonces diputado Aquilino Boyd, encontró unamplio respaldo el 3 de noviembre de 1959 . Fue así como esedía se llevó a cabo la "siembra de banderas" en la Zona delCanal. Al principio, el Mayor Darden, Jefe de la policíazoneíta, dio su consentimiento a ese acto pacifico, pero unacontraorden repentina dejó sin efecto aquella disposición . Sedieron Instrucciones para que ningún panameño cruzara ellímite, lo cual, como era lógico, creó resistencia, especial-mente cuando en ningún momento se había tratado de hacerpresión para entrar en la Zona. Esta situación se agravó anteel vej amen del cual fue objeto la bandera panameña por partede un policía norteamericano . Más aún, el panameño queportaba el emblema nacional fue agredido por otros miem-bros de la policía zoneíta . Esto, a decir del Ministro deRelaciones Exteriores Miguel J . Moreno, "enardeció los áni-mos de los panameños que con razón se sintieron ofendidospor el ultraje que habían hecho en la bandera de la Patria .Los ánimos se caldearon aún más cuando las fuerzas policia-les de la Zona respondieron a las manifestaciones de indig-nación de los panameños con el empleo de bombas lacrimó-genas, de mangueras de agua y de armas de fuego. A esto

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vino a agregarse, para hacer todavía más crítica la situación,la entrada en escena de destacamentos de las fuerzas arma-das de los Estados Unidos haciendo un despliegue exageradoy por demás innecesario, de su poderío militar y su disposi-ción de apostarse en el límite con bayoneta calada en actitudde impedir la entrada a la Zona del Canal . Sobrevino así larefriega en la cual resultaron heridos -algunos de bala y debayoneta- más de cuarenta ciudadanos panameños . De ahíen adelante los acontecimientos se desarrollaron con unarapidez que hizo Imposible toda acción para contenerlos,hasta culminar en los actos ejecutados frente a la Embajadade los Estados Unidos cuando un grupo de panameños arrióla bandera norteamericana que llamaba en el edificio dedicha Representación Diplomática" . (881)

Calificando este último acto como una "injusta profana-ción" de la bandera de los Estados Unidos, el mismo 3 denoviembre el Embajador Julián F . Harrington elevó una notade protesta al canciller Moreno. Denunció, igualmente, losdaños causados en las oficinas del Servicio Informativo de losEstados Unidos situadas en la Avenida Central . Harringtonseñaló que en el caso de la Embajada, unas 150 personas nosólo arriaron la bandera norteamericana e izaron la pana-meña, sino que "despedazaron" la primera, al tiempo que"lanzaron piedras a la Cancillería de la Embajada rompiendoun número considerable de ventanas. Inmediatamentedespués se marcharon en grupos llevándose los retazos de labandera americana". Lo mismo hicieron en las oficinas delServicio Informativo, donde irónicamente en sus vidrierashabía en despliegue "fotos y literatura alusivas a la indepen-dencia de Panamá". Según el Embajador estadounidense,tales actos ponían "en serio peligro las buenas relacionesexistentes" entre Panamá y los Estados Unidos. Recordó quetodo ello había ocurrido a pesar de un Aide Memoire del 21de octubre de aquel año, dirigido al Ministro de RelacionesExteriores .

Ese mismo día, al contestar a Harrington, el CancillerMoreno le recordó que los actos acaecidos frente a la Canci-

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llena de la Embajada habían sido precedidos por hechosanálogos ejecutados con la bandera panameña en la Zona delCanal. En consecuencia, el Gobierno de Panamá lamentabalos acontecimientos denunciados por el Embajador de losEstados Unidos y sostenía que de ninguna manera podíaprohijar ni aprobar actos como los que motivaron la notifica-ción. Pero al mismo tiempo, protestaba formalmente por loshechos injustificables perpetrados por la policía y las fuerzasarmadas estadounidenses contra los panameños en el límitede la Zona del Canal . A la vez, confiaba en que las autorida-des civiles y militares de los Estados Unidos en aquelterritorio habrían "de actuar en el futuro con mayor ponde-ración y cordura a fin de evitar la repetición de los sucesosque hoy todos lamentamos ." (882)

Cuando el 4 de noviembre Harrington se dirigió nueva-mente al Ministro de Relaciones Exteriores de Panamá, fuemucho más explícito en su denuncia . En esta ocasiónprotestó "por la falta de medidas justas y eficaces por partedel Gobierno de Panamá, a través de la Guardia Nacional,para evitar los desafortunados sucesos del 3 de noviembre enque estuvieron afectados la Zona del Canal, la EmbajadaAmericana, el Servicio Informativo de los Estados Unidos eInstituciones particulares de los Estados Unidos en la ciudadde Panamá" . En su opinión, la Guardia Nacional, "por mediode una acción policiva ordinaria tomada con prontitud"hubiera podido evitar "los actos inamistosos de grupos depanameños que causaron la violencia, incluso la profanaciónde la bandera americana en la Cancillería de la Embajada,lesiones personales a ciudadanos americanos en la Zona delCanal y la destrucción de la propiedad americana en Panamáy la Zona del Canal" .

Harrington nuevamente trajo a colación su Aide Memoire del 21 de octubre en el que expresaba la confianza de suGobierno en el sentido de que el de Panamá "tomaría cuales-quier medidas que podrían ser necesarias para asegurar lapaz y el orden y para desalentar cualquier manifestación enla Zona del Canal" . Por consiguiente, los sucesos posteriores

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al 3 de noviembre de 1959, habrían podido evitarse, máximecuando en la mañana de ese día, al tornarse la situacióncrítica, la Embajada de los Estados Unidos reiteró al Minis-terio de Relaciones Exteriores "su esperanza de que setomarían medidas eficaces inmediatamente para asegurar lapaz y el orden" .

Por todo lo anteriormente descrito, Harrington solicitaba"una satisfacción por escrito de parte del Gobierno dePanamá por la profanación de la bandera americana" . Pedía,además: "el castigo debido para todas las personas quetomaron parte en los daños causados a la propiedad públicay privada de los Estados Unidos durante los incidentes del 3de noviembre". Todavía más, el Gobierno norteamericanosolicitaba al de Panamá que le diera "una explicación oficialpor la falta de suficiente protección que debió brindar laGuardia Nacional de la República de Panamá en relación conlos incidentes arriba mencionados" .

Punto por punto, el Canciller Moreno contestó a estanada diplomática nota del Embajador Harrington . Respectoa la "profanación de la bandera americana", observó que eraevidente que dicha nota había sido preparada y suscritaantes de recibir la del Ministerio de Relaciones Exterioreslamentando los sucesos del 3 de noviembre de 1959 ydesaprobando los actos denunciados por la Embajada nor-teamericana. Recordó los planteamientos hechos entoncespor el Gobierno de Panamá protestando por las medidas defuerza adoptadas por la policía y el ejército estadounidensecontra ciudadanos panameños en los límites de la Zona delCanal. Y en cuanto a la solicitud para que se impusiera el"castigo debido" a los que tomaron parte en los dañoscausados a las propiedades norteamericanas, Moreno mani-festó que en el mismo día 3 de noviembre, las autoridadescompetentes del Ministerio Público, a solicitud del GobiernoNacional, habían iniciado la investigación pertinente con elpropósito de determinar las responsabilidades que cabían enlos sucesos. A su vez, expresó que la Cancillería panameñano dudaba "de que las autoridades competentes en la Zona

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del Canal están haciendo otro tanto para establecer lasresponsabilidades que resultaren y aplicar el castigo corres-pondiente por razón de los actos ocurridos en esa jurisdic-ción durante los mencionados sucesos del 3 de noviembre, ya cuyas consecuencias resultaron heridos numerosos ciuda-danos panameños" . Reiteró la protesta por el despliegueexagerado e innecesario de las fuerzas militares norteameri-canas que no sólo dispararon perdigones sino también balascontra los panameños desarmados . Por último, el CancillerMoreno se refirió a las rayones que dificultaron la tarea de laGuardia Nacional durante los sucesos del 3 de noviembre,entre éstas, el hecho de que los manifestantes participaronen forma individual y, por ello mismo, las autoridades de laZona del Canal inicialmente habían dado su consentimientoal acto pacífico de los panameños para luego cambiar deactitud y reprimirlos . Esto era difícil de prevecr, aunque aldesencadenarse los acontecimientos, la Guardia Nacionalentró en acción y pudo establecer el orden, en horas avanza-das de la noche, logrando así impedir mayores daños a laspropiedades. (883)

Pocos días después, es decir, el 20 de noviembre, elGobierno de Washington envió a Panamá, como enviadoespecial, a LivingstonT . Merchant, Subsecretario de Estado,quien se entrevistó inicialmente con el Presidente de laRepública Ernesto De La Guardia Jr. y después con elcanciller Miguel J . Moreno y el Viceministro de RelacionesExteriores, Octavio Fábrega. Acompañado por el EmbajadorHarrington, Merchant reiteró la queja de su Gobierno por loque él llamó "profanación a la bandera de su país" y si bienescuchó las reclamaciones panameñas expresando que losEstados Unidos estaban dispuestos a buscar soluciones a lasdiferencias existentes, manifestó, a la vez, que no se podíatomar ninguna decisión "mientras existiera un ambiente queconsideraba de presión" . El Canciller Moreno replicó que eldescontento y las protestas panameñas "mal podían sercalificadas de amenazas a la nación más poderosa delmundo" .

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Tras su breve visita a Panamá, Merchant declaró que lasconversaciones con el Presidente Ernesto De La Guardia Jr .,el Ministro de Relaciones Exteriores Miguel J . Moreno Jr . ysus asesores habían reflejado "el común deseo de ver estable-cida la cálida y estrecha asociación que tradicionalmente haexistido entre los dos países" . Indicó que hubo la oportuni-dad de "hacer una revisión amplia de los problemas pendien-tes" para los cuales se dio "la expresión del propósito y eldeseo de encontrar soluciones aceptables" . Pero acto segui-do, afirmó que había recibido "nuevas seguridades de partedel Gobierno panameño, expresadas firmemente de su pro-pósito de extender a la vida y hacienda de los americanos enPanamá la protección que un Estado amigo acostumbra dara los nacionales de otro" . Por otra parte, Merchant sostuvoque se habían discutido "ciertas medidas que el Gobierno delos Estados Unidos contemplaba inaugurar al restablecerselas condiciones normales" . Observó que tales medidas yahabían sido acordadas hacía más de un mes y respondían aalgunas quejas hechas en el pasado por el gobierno pana-meño. En esencia, se referían a "beneficios adicionales" queredundarían "en el bienestar económico de Panamá" . Porúltimo, Merchant señaló que ante tina pregunta del Presi-dente Ernesto De La Guardia Jr . sobre el status de la Zonadel Canal, su respuesta fue que en la misma los EstadosUnidos reconocían la "Soberanía titular" de Panamá, talcorno lo habían expresado hacía más de cincuenta años .(884)

En efecto, sobre este último punto, cabe recordar la afir-mación de John Hay a José Domingo de Obaldía, en 1904, encuanto a que la soberanía de Panamá en la Zona del Canal,si bien era "titular" equivalía, a lo sumo a un "cetro sinvalor". En términos similares, como vimos, también contestóCharles Evans Hughes a Ricardo J . Alfaro, en 1923 . AhoraMerchant sólo retomaba los planteamientos antaños esgrimidos por el gobierno norteamericano para ponerle coto a lasdemandas panameñas encaminadas a obtener el reconoci-miento pleno de la soberanía en el territorio canalero .

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Con razón, el Canciller Moreno pudo decir que la declaración de Merchant no podía satisfacer lasjustas reclamacio-

nes del gobierno de Panamá, particulannente porque no selogró la orden de izar la bandera panameña en la Zona delCanal. No obstante, consideró que se había dado "un pasofirme en el largo y difícil camino que ha de elevamos a la plenasatisfacción de nuestras reivindicaciones nacionales" . (885)

El 25 de noviembre, el Embajador de Panamá en Was-hington, Ricardo M . Arias E., elevó una nota al Secretario deEstado Christian A . Herder, en la que le dio a conocer elpropósito del Gobierno de Panamá de que la bandera pana-meña fuese izada regularmente en la Zona del Canal y, paraeste efecto, era conveniente que las autoridades locales sepusieran de acuerdo sobre los detalles de orden práctico .Recordó que ello obedecía a la tradicional posición de Pa-namá en el sentido de que nunca había transferido ni cedidosu soberanía en la Zona del Canal, sino únicamente le otorgóal Gobierno de los Estados Unidos los derechos, poder yautoridad requeridos para los fines de mantenimiento, sa-neamiento y protección de la vía interoceánica . Consideróinnecesario entrar a discutir sobre las tesis opuestas dePanamá y los Estados Unidos sobre este asunto, pero obser-vó que bastaba el reconocimiento del título de soberanía paraque tuviese natural y lógica realización el objetivo del Gobier-no panameño, máxime cuando la bandera constituía uno delos símbolos de la nación. Desde otro ángulo, Arias estimaba"conveniente y oportuno llamar la atención sobre el saluda

ble efecto que una acción de esta naturaleza habría de teneren el sentimiento del pueblo panameño y en el de las demásnaciones amantes del derecho y de la convivencia pacífica yjusticiera de las naciones, especialmente las de AméricaLatina" . (886)

Más de un mes tardó el Gobierno norteamericano en darrespuesta a la nota de Ricardo M. Arias E . y cuando lo hizo,fue a través de la Embajada de los Estados Unidos enPanamá. En esta oportunidad, se señaló al Encargado deNegocios ad interim Arturo Morgan Morales, que respecto al

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propósito del Gobierno de Panamá para que la banderapanameña fuese izada regularmente en la Zona del Canal,"las dependencias apropiadas" del Gobierno de los EstadosUnidos habían tomado este asunto en estudio y que cuandose llegara a una decisión sobre el mismo, nuevamente secursaría la comunicación pertinente .

Así las cosas, tanto en el ámbito interno como forosinternacionales, el Gobierno de Ernesto De La Guardiaprosiguió su tarea para que se hiciera justicia a Panamá . Eneste empeño, la Cancillería recibió numerosas muestras deapoyo de todos los sectores de la opinión pública y en todoslos puntos del país . Así se demostró en ocasión del 138o .Aniversario del Grito de la Villa de Los Santos, donde elMinistro de Relaciones Exteriores Miguel J . Moreno Jr. fueinvitado a pronunciar el discurso de fondo y lo mismo ocurrióen la concentración frente a la Cancillería denominada "Citacon la Patria" que se llevó a cabo el 28 de noviembre de 1959y cuya organización estuvo a cargo del Consejo General Uni-versitario. El propio Canciller Moreno, con motivo de laSéptima Reunión de Ministros de Relaciones Exteriores de laOEA, celebrada en San José Costa Rica, el 24 de agosto de1960, presentó "ante la conciencia de América ( . . .) el senti-miento que hiere a la República de Panamá, sin distinción declases, ante la demora por parte de los Estados Unidos enatender la expresa voluntad del gobierno y el pueblo dePanamá, de lograr que la bandera panameña sea izada conregularidad en la Zona del Canal, como símbolo vivo denuestra soberanía en esa faja de territorio de la Patriapanameña" . Añadió que su nación "tuvo un día la impresiónde que había llegado la hora de la justicia" cuando lasagencias internacionales de noticias trasmitieron que elPresidente Dwight Eisenhower había expresado que estima-ba como natural y lógico que la bandera panameña fueseizada en la Zona del Canal como manifestación visible de lasoberanía de Panamá . Pero la demora en dar satisfacción aestaj usta reclamación de los panameños constituía "un focode tensión en las relaciones panameño-norteamericanas que

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es absolutamente necesario extirpar, en beneficio de latranquilidad en el Caribe, y para bien de la paz en elContinente Americano" . (887)

Durante la celebración de la Séptima Reunión de Consul-ta de los Cancilleres de la OEA, el Ministro de RelacionesExteriores de Panamá también se entrevistó con el Secretariode Estado Christian Herder. A decir del Canciller Moreno, enel curso de la conversación, hizo "especial énfasis en laansiedad que siente el pueblo panameño por ver ondear subandera en la Zona del Canal, y en la conveniencia de que esamedida se tomara cuanto antes, dado que hacía más (le ochomeses que el Gobierno de Panamá había presentado unanota formal sobre el asunto y también porque tal medidarepercutiría en bien de las relaciones de ambos países" . Esto,además, causaría buena impresión en los otros paísesamericanos . Moreno, asimismo, abordó el punto de la escalaúnica de salarios de la Zona del Canal, como vimos enpáginas atrás, y entregó Herder un memorándum en el queno sólo se Incluía el tema de la bandera panameña en la Zonadel Canal, sino también el Interés del Gobierno de Ernesto DeLa Guardia Jr. para que en el nuevo plan económico queWashington contemplaba establecer para la América Latina,la República recibiera un aporte sustancial a fin de superarel malestar social y el subdesarrollo industrial y económicodimanados, en gran parte, de la denominada "economíacanalera" . En el documento también se insertó otro me-morándum explicativo de los motivos de desacuerdos entrelos dos países que había sido entregado en agosto de 1959 .Del mismo modo, se insistió en el problema creado por ladiscriminación salarial en la Zona del Canal y por losartículos de lujo que se seguían Importando a este territorioen violación a los tratados. (888)

Por otra parte, el 4 de febrero de 1960, Arturo MorganMorales, Encargado de Negocios a . i. de Panamá en Washing-ton, presentó formal protesta por la Resolución de la Cámarade Representantes en la que se expresaba "el sentir delCongreso de los Tratados de 1903, 1936 y 1955 entre los

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Estados Unidos y la República de Panamá, con especialreferencia a las materias que encuentren disposiciones dedichos tratados referentes a soberanía territorial, sólo podíanefectuarse por medio de un Tratado" . Aunque esta Resolu-ción era de carácter "concurrente" y por tanto, debía some-terse al Senado para su aprobación, Morgan Morales dejóconsignada su enérgica inconformidad . Afirmó, además, quede ser aprobada, significaría "la intromisión, en las relacio-nes entre Panamá y los Estados Unidos de América, de unfactor inusitado de entorpecimiento y obstaculización en lacondición de las relaciones entre los dos países" . Advirtió quela interpretación de los tratados tenía necesariamente queser una función ejecutiva y así lo era en las relacionesnormales entre todos los Estados . En consecuencia, elOrgano Legislativo no tenía nada que hacer en esta materia ;al contrario, entorpecería, dilataría y vulneraría la efectivi-dad de los tratados entre Panamá y los Estados Unidos . Y,a más de "injusta, injurídica y altamente perjudicial" dichamedida venía a ser "singularmente odiosa y llamada aprovocar la indignación del Gobierno y del pueblo de Panamácuando se considera el carácter singular y discriminativo dela misma, ya que ella va dirigida únicamente a los Tratadosentre Panamá y los Estados Unidos de América" . Sostuvoque era dificil predecir el grado de deterioro a que podíanllegar las relaciones entre los dos países, si a las injusticiasdenunciadas anteriormente por Panamá, se sumaba ahoraun nuevo motivo de agravio . (889)

Al parecer, la tan temida "Resolución concurrente" no sesometió a la consideración del Senado y, por fin, el 17 deseptiembre de 1960, el Embajador de los Estados Unidos enPanamá Joseph S. Farland comunicó al Viceministro Encargado del Ministerio de Relaciones Exteriores Rodrigo Miró G .,que había sido instruido por su Gobierno para informarle que"como un reflejo más de la genuina amistad que existe entrenuestros dos gobiernos y los pueblos", a más de "un actovoluntario por parte de los Estados Unidos y en reconoci-miento de la soberanía titular que reside en la República dePanamá con respecto a la Zona del Canal", la bandera

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panameña, en lo sucesivo, se izaría diariamente junto con lanorteamericana en el área conocida como Triángulo Shaleren el territorio canalero . Se hizo la observación que estadeterminación no habría de considerarse, en manera alguna,"como modificación de los Tratados y Acuerdos vigentesentre los Estados Unidos y Panamá" . (890)

Al efecto, la Casa Blanca, ese mismo día 17 de septiembrede 1960, emitió declaración sobre el enarbolamiento de labandera panameña en el Triángulo Shaler y se respondióoficialmente en Washington a la nota del Embajador RicardoM . Arias E ., del 25 de noviembre antes citada . Por su parte,el Presidente de Panamá, Ernesto De La Guardia Jr ., afirmóque tal determinación del Gobierno de los Estados Unidos eraun acto que le halagaba y debía llenar de satisfacción a todoslos panameños . Consideró que al atender así las demandasde Panamá, el Presidente Eisenhower había "introducido ennuestras relaciones un nuevo elemento de cordialidad y ( . . .)franqueado el paso para una obra más importante que laactual vía interoceánica : el canal a nivel" . (891)

Sobre este último punto, nos ocuparemos más adelante .De momento, podemos decir que, pese a las manifestacionesde satisfacción inmediatas por la decisión de los EstadosUnidos de izar la bandera panameña en el Triángulo Shaler,se señaló en las altas esferas gubernamentales que dichamedida no satisfacía plenamente la reclamación panameña .Se esperaba que prontamente las autoridades de Washing-ton dictarían las providencias para que el pabellón nacionalde Panamá flamearajunto al de los Estados Unidos, en todoslos lugares públicos de la Zona del Canal, tanto en el Pacíficocomo en el Atlántico, así como en los barcos que atravesaranpor el Canal interoceánico . Sólo así se daría cabal reconoci-miento, sin limitaciones de ninguna clase, a la soberanía dePanamá sobre la Zona del Canal. (892) Ni que decir tiene quepara el movimiento estudiantil y otros sectores de la opiniónpública, el enarbolamiento del pabellón panameño en elTriángulo Shaler era apenas un pálido reflejo de sus objetivosnacionalistas . Dado lo anterior, cuando el Presidente de

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Panamá Roberto F . Chiari, por invitación de su homólogo delos Estados Unidos John F. Kennedy, visitó Washington del12 al 16 de junio de 1962, entre los puntos que presentó parala revisión integral de las relaciones bilaterales destacó, enprimer lugar, la restricción de todos los derechos otorgadosa los Estados Unidos en la Zona del Canal, a los finesespecíficamente estipulados de mantenimiento, funciona-miento, saneamiento y protección de la vía interoceánica . Ensegundo término, solicitó el respeto de la soberanía dePanamá sobre el territorio canalero y el reconocimiento de lamisma por medio de "manifestaciones objetivas" como elenarbolamiento de la bandera panameña en los puestosciviles y militares y en las naves que cruzaran por el Canal .Además, incluyó otros aspectos ya tratados anteriormente eneste estudio como el reconocimiento en la Zona del Canal dellos exequátur extendido por el Gobierno panameño a loscónsules extranjeros; el uso de estampillas postales dePanamá en aquel territorio ; el reconocimiento del españolcomo idioma oficial en dicha Zona, y que los panameñosfuesen juzgados por tribunales nacionales en la misma Zona .(893)

Aunque la Declaración Conjunta Chiari-Kennedy, del 13dejunio de 1962, convino que sus representantes hartan "losarreglos para el enarbolamiento de banderas panameñas demanera apropiada en la Zona del Canal", lo cierto es que laComisión binacional designada al efecto y para llegar aacuerdos sobre otros puntos de diferencias entre las dosnaciones, sólo logró un entendimiento parcial. En el comu-nicado conjunto, dado a conocer el 10 de enero de 1963, setrasluce que los representantes norteamericanos accedieronúnicamente al enarbolamiento de la bandera de Panamá enaquellos sitios en que la bandera de los Estados Unidos fueseizada por las autoridades civiles . No prosperó la propuestade los comisionados de Panamá para que el pabellón nacio-nal de este país se enarbolara en los puestos militares de laZona del Canal y en los buques que pasaran por la rutainteroceánica . Se indicó, además, que los habitantes de lamencionada Zona se encontraban "en libertad de desplegar

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las banderas que deseen en las relaciones o lugares denegocios" . Y dándole largas al asunto se dijo, por último, que"otros aspectos de la cuestión de la bandera serán discutidosposteriormente" . (894)

Aproximadamente un año después de este comunicado,los trágicos sucesos de enero de 1964 demostraron fehacien-temente que el movimiento estudiantil y el pueblo panameñoen general no descansaban en su empeño por lograr el plenoreconocimiento de la soberanía de Panamá en un territorioque siempre le ha pertenecido a nuestro país . A partir deentonces, las alevosas cláusulas del Tratado Hay-BunauVarilla y las revisiones posteriores de 1936 y 1955 fueronsuperadas por la fuerza de las nuevas circunstancias. Urgíael establecimiento de una nueva relación entre los EstadosUnidos y la República de Panamá . En este contexto debemosresaltar el significado de la Declaración Conjunta del 3 deabril de 1964, que en la sede de la OEA suscribieron losrepresentantes de los gobiernos de Panamá y los EstadosUnidos, Miguel J. Moreno Jr. y Ellsworth Bunker, respecti

vamente. En la misma, cuyo texto nuevamente considera-mos necesario volver a citar, no sólo se restablecieron lasrelaciones diplomáticas entre las dos naciones, rotas desdeel 9 de enero, sino que se acordó designar sin demoraEmbajadores Especiales con suficientes poderes a fin deprocurar "la pronta eliminación de las causas de conflictoentre los dos países sin limitaciones ni precondiciones deninguna clase" . Amas de ello, dichos Embajadores Designa-dos iniciarían de inmediato "los procedimientos necesarioscon el objeto de llegar a un convenio justo y equitativo" queestaría sujeto a los procedimientos constitucionales de cadapaís .

Podemos decir, en consecuencia, que la DeclaraciónMoreno-Bunker marca un hito en las relaciones de Panamácon los Estados Unidos . Este histórico documento, a la vezque cerraba una etapa caracterizada por la concertación depactos revisionistas respecto al Tratado del Canal de 1903,inauguraba un nuevo período en el que el objetivo fundamen-

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tal habría de ser la abrogación definitiva de la Convenciónsuscrita por Philippe Bunau Varilla y John Hay, así como lostratados posteriores que no habían logrado eliminar "lascausas de conflicto entre los dos países" . No debemosolvidarnos, asimismo, el otro objetivo básico consignado enla Declaración del 3 de abril de 1964, a saber : la concertaciónde un "Convenio justo y equitativo" . En la páginas siguientesveremos, a grandes rasgos, si los proyectos de Tratado de1967 y los Tratados Torrijos-Carter de 1977 se ciñeron o noa estos propósitos fundamentales. Tales objetivos, por lodemás, se identificaban con los sentimientos nacionalistasdel pueblo panameño que, encabezado por el movimientoestudiantil, sobre todo en noviembre de 1959 y enero de1964, había luchado por la eliminación del enclave colonialrepresentado por la Zona del Canal .

4. Análisis de los Proyectos de Tratado Robles-Johnson de 1967 .A. Antecedentes .

Aproximadamente dos meses después de la DeclaracciónMoreno-Bunker, es decir, a finales de junio de 1964, losrepresentantes de Panamá en Washington dieron a conocerlos puntos de vista del Gobierno de Roberto F . Chiari sobrenuevas negociaciones para la concertación de otro Tratadodel Canal. En un principio, los norteamericanos sólo acep-taron, parcialmente, abordar temas específicos y, sólo enfebrero de 1965, comenzó en firme el proceso de entendi-miento. El 25 de septiembre de ese año, el ahora Presidentede Panamá Marcos A. Robles, y el Presidente de los EstadosUnidos, Lyndon B. Johnson, suscribieron una DeclaraciónConjunta "con el fin de satisfacer (las) necesidades presentesyfuturas de los dos países" .

Ala sazón, se anunció que los acuerdos generales alcanzados harían referencia a la abrogación del Tratado de 1903.

)el mismo modo, el nuevo Tratado reconocería "de maneraefectiva" la soberanía de Panamá sobre el territorio de la Zonael Canal. Este instrumento diplomático, a su vez, expiraría

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en una fecha determinada o cuando se diera la apertura delCanal a Nivel "cualquiera que sea lo que ocurra antes". Seindicó, además, que el objetivo primordial del nuevo Tratadoera el de "proveer a una apropiada integración política,económica y social del territorio que se usa para el funcio-namiento del Canal con el resto de la República de Panamá" .Ambos países reconocían que era "necesario una transiciónordenada que evite dislocaciones abruptas y posiblementeperjudicables" . Por ello, debían hacerse "ciertos cambios a lolargo de un período de tiempo" . De esto se encargaría lanueva administración del Canal conforme a pautas estipuladas en el nuevo Tratado

. También los dos paises reconocíanla importante responsabilidad de ser justos "con y dar ayudaa los empleados de toda nacionalidad que sirvan tan bien yeficientemente en el funcionamiento del Canal" . Para talpropósito se harían "los arreglos apropiados para garantizarla protección de los derechos e intereses de esos empleados" .

Otro de los puntos contemplados en la DeclaraciónRobles-Johnson, se refería a la defensa del Canal . En talsentido, se estipuló que las fuerzas e instalaciones militaresde los Estados Unidos se mantendrían confonne "a unacuerdo sobre bases militares y status de fuerzas armadas" .Y respecto al Canal a Nivel, se señaló que los Estados Unidosharían "estudios y exploraciones sobre el terreno de posiblesrutas a Panamá" . Por eso continuaban las negociacionessobre los métodos y condiciones de funcionamiento, cons-trucción y administración de un Canal a Nivel, "a la luz de laimportancia de dicho Canal para la República de Panamá, losEstados Unidos de América, el comercio mundial y el progre-so de la humanidad" . Se acotó que ambos países buscaríanlas soluciones necesarias a los problemas económicos oca-sionados por la construcción del Canal a Nivel . Por último,se indicó que tanto el Canal de Esclusas como cualquier otroque se construyera en el futuro estarían abiertos, en todotiempo, "a las naves de todas las nacionalidades sin discrimi-nación, y con peajes razonables, a la luz de la contribuciónde la República de Panamá y los Estados Unidos de Américay el interés del comercio mundial'. (895)

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Como se ve, en la Declaración Robles-Johnson ya esta-ban consignados los fundamentos básicos para la concerta-ción de tres tipos de instrumentos diplomáticos que regiríanen el futuro de las relaciones de Panamáy los Estados Unidosen tomo al Canal interoceánico, a saber: un nuevo y modernoTratado que reemplazaría a la Convención del Canal ístmicode 1903 y sus posteriores revisiones ; un Acuerdo sobre lasbases militares y el status de las fuerzas armadas y unTratado conforme al cual podría construirse en Panamá unCanal a Nivel del mar. Todo esto bajo la conocida retórica delbeneficio "al comercio mundial y al progreso de la humani-dad" que traería consigo la nueva ruta interoceánica .

Ciertamente, no era nuevo el interés del gobierno norte-americano por un Canal a Nivel en Panamá . Ya vimos que ennoviembre de 1959, el Presidente de la República, Ernesto DeLa Guardia Jr., se refirió a dicha vía artificial calificándolacomo "una obra más importante y permanente" . En 1963, elEmbajador de los Estados Unidos Joseph S . Farland, tuvo uncanje de notas con el Ministro de Relaciones ExterioresGalileo Solís, sobre estudios y exploraciones en el Dariéndestinados a determinar la ruta de un posible Canal a Nivel .Aunque en esa oportunidad se convino en acceder a lasolicitud norteamericana, esto se hizo bajo la condición deque la Comisión de Técnicos designados por los EstadosUnidos estuviese acompañada por funcionarios e ingenierospanameños y, además, debía proveerse al Gobierno deRoberto F. Chiari de toda la información sobre los estudios yconclusiones a que se llegara . Precisa aclarar que el propiomandatario panameño recomendó al Canciller Solís elnombramiento de una comisión cuya finalidad sería la deestudiar y analizar las consecuencias que, para el país,traería consigo la construcción del Canal a Nivel" . (896)

Aunque en esta ocasión los estudios y exploracionesproyectados en el Darién no se llevaron a cabo, al parecer, en1965, se hicieron los primeros reconocimientos sobre elterreno y a comienzos del año siguiente, el Embajador de los

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Estados Unidos Charles W. Adair Jr., nuevamente obtuvoautorización del Gobierno de Marcos A . Robles, mediantecanje de notas con el Ministro de Relaciones ExterioresFernando Eleta, "para el propósito exclusivo de determinarlafactibilidad de construir un canal a nivel por la ruta Sasardí-Morti En un comunicado del Ministro de RelacionesExteriores, dado a conocer el 26 de marzo de 1966, se indicóque el canje de notas firmado el 15 de febrero de ese año, sehabía establecido las condiciones en que habrían de efec-tuarse los estudios . De este modo, no sólo los funcionariospanameños acompañarían en las exploraciones y los gruposde estudios, sino también participarían en los mismos .Todas las informaciones recogidas y las conclusiones seríanpresentadas al Gobierno panameño, tan pronto como seobtuvieran .

Se indicó, además, en el comunicado aludido que elGobierno de los Estados Unidos se había comprometido asufragar, a través del Gobierno de Panamá, los gastos queocasionaría el uso de la propiedad privada . Los costos seríanaprobados por una Comisión Conjunta. Al término de lasactividades programadas, pasarían a la República, todos losedificios o cualquier otra clase de estructura permanente . Yen cuanto a los bienes muebles y equipos, se indicó que laRepública de Panamá tendría "un derecho preferencia) paraadquirirlos posteriormente" y los mismos sólo se podríanenajenar dentro del territorio panameño "bajo condicionesaceptables al Gobierno Nacional" .

Por último, en el comunicado que comentamos, se seña-laba que el Gobierno de Panamá, junto con el de los EstadosUnidos, designaría su respectivo representante en la Comi-sión Conjunta la cual tendría bajo su responsabilidad "todoslos asuntos relacionados con el apropiado cumplimiento desus propósitos y la adopción de aquellas medidas de seguri-dad que sean necesarias" . Esta Comisión también estabafacultada para tratar las reclamaciones que se presentaranpor los ciudadanos panameños, aunque tales demandas,asimismo, se podrían plantear en negociaciones directas

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entre ambos gobiernos . Igualmente, a través de la ComisiónConjunta, el Gobierno panameño daría su consentimientopara contratar personal y llevar al Darién el equipo, abaste-cimiento y otros materiales indispensables . Lo mismo ocurri-ría respecto a las informaciones y las muestras que tomaranen el lugar de las exploraciones . Se señaló que la ComisiónConjunta acordaría el procedimiento que debía seguirserespecto al movimiento de personal, abastos, equipos y otrosque entraran o salieran de la República de Panamá . El Dr .Simón Quirós Guardia fue designado como representante dePanamá en dicha Comisión .

Tratando de atenuar las críticas, el comunicado del Ministerio de Relaciones Exteriores afirmó que no había consi-derado necesario formular en un tratado internacional lostérminos del acuerdo sobre los estudios y exploraciones en elDarién "por estimar que el objeto del mismo no es materia detratado que revista tal solemnidad" . Se aclaró que la Canci-llería, "siguiendo el precedente sentado por el anterior Minis-tro, procedió a precisar por medio de canje de notas, losacuerdos iniciados en 1963". A su juicio, en tales acuerdosno se comprometía "ni la soberanía ni la jurisdicción de laRepública". Tampoco se afectaban "adversamente derechosde ciudadanos panameños" . Del mismo modo, no se causa-ría erogaciones adicionales al fisco y se había convenido enque los estudios e Investigaciones fuesen desarrollados "bajola protección de las leyes y autoridades panameñas y con laintervención de técnicos y funcionarios designados por elGobierno de Panamá" . Aclaró que la lista de los Acuerdos enbase al canje de notas era tan extensa que no era posibletranscribirlos entonces y, por otra parte, no era cierto que lasexploraciones se estuviesen realizando sin el conocimiento yla autorización del Gobierno Nacional . (897)

No se hicieron esperar las reacciones en contra del canjede notas Eleta-Adair . Entre el 4 al 9 de mayo de 1966, ElPanamá América dedicó su sección editorial al tema . Criticóla actitud del Ministerio de Relaciones Exteriores de dar aconocer los textos de las notas panameñas en su idioma

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original y las traducciones al español de las norteamerica-nas, lo cual calificó como una "laguna técnica que oscureceel sentido del convenio". Sostuvo que según las reglas deinterpretación de los acuerdos internacionales tenían igualvalidez ambos textos y, por lo mismo, debían estudiarse ensu forma original para determinar sus equivalencias . Eraobvio que las traducciones tenían un valor secundario .

Añadía el diario en mención que, a primera vista, elConvenio revelaba "una manifiesta liberalidad de parte dePanamá en su política negociadora", toda vez que se permitíaal Gobierno de los Estados Unidos, sin que el Estado pana-meño recibiera nada a cambio, el uso y ocupación de tierrasnacionales hasta el 30 de junio de 1969, para los propósitosde la exploración, investigación y estudios de factibilidad deun Canal a Nivel por el Darién . Demandó un "estudio serenoy reflexivo" sobre las consecuencias de dicho Convenio, tantoen el aspecto constitucional como en el logro de "solucionesdecorosas que no pueden encontrarse en Convenios desigua-les carentes de concesiones mutuas . . ."

Ajuicio de El Panamá América, las concesiones otorga-das, para su ejercicio directo, a los Estados Unidos daban ala República de Panamá el carácter de un "puerto franco", afin de que aquel país pudiera adelantar, "libremente y comofuese necesario", todos los movimientos de personal y equipoen relación con los trabajos del Darién . Más aún, al asegurara la Nación del Norte la ocupación de las propiedadespúblicas y privadas que el personal norteamericano juzgaranecesarias, el Convenio estaba delegando en favor de losEstados Unidos el derecho de dominio eminente, "que es elatributo de la soberanía nacional que hace posible decidiracerca de la expropiación de ocupación de la propiedadprivada cuando la Constitución y la Ley así lo autorizan" .

Por otra parte, afirmaba El Panamá América que lasfacultades que el Gobierno panameño delegaba a la ComisiónConjunta no armonizaban con la Constitución Nacional, queen su Artículo 3 rechazaba toda limitación jurisdiccional .

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Peor aún, tales poderes estaban en contraposición con elArtículo 7 del Proyecto se Declaración sobre Derechos yDeberes se los Estados presentado por Panamá en la Asam

blea General de la ONU. A decir del diario, la ComisiónConjunta instituida por el canje se notas Eleta-Asair traía alos panameños "memorias poco gratas" se la Comisión Mixtacreada por el Artículo VI del Tratado se 1903, al igual quesemblanzas se las jurisdicciones mixtas propias del régimense capitulaciones vigentes en algunos países se Asia y Africahasta la tercera década del siglo XX, cuando se aceleró lacaída del colonialismo .

Respecto al procedimiento judicial para atender los reclamos se los ciudadanos panameños, El Panamá Américafustigó la actitud del Ministro se Relaciones Exteriores seproponer para su solución las negociaciones directas o lo quedeterminara la Comisión Conjunta formada por represen-tantes se ambos países. Aseveró que esta posición era difícilse comprender porque entrañaba "un criterio compromete-sor que no se concha con la tesis panameña que lucha porreivindicar para nuestro país el ejercicio exclusivo se laadministración de justicia porj ueces panameños en la Zonadel Canal" . Este defecto era tanto más criticable por cuantono sólo las reclamaciones podían ser se naturaleza laboral openal, sino también se carácter civil .

Según El Panamá América, menos favorable para Pa-namá era la fórmula Eleta-Asair que la aún contemplada enel Tratado Hay-Bunau Varilla, en cuanto a la indemnizacióna los sueños se las propiedades particulares. Así, en 1966,se prescindía del arbitraje en caso se discordancia consa-grando, en cambio, el derecho del veto que podría ejercerEstados Unidos en perjuicio se los presuntos reclamantes .Por lo tanto, el método adoptado por la Cancillería panameñasituaba a la República al margen del movimiento latinoame

ricano se significación se los tribunales nacionales conformea la Doctrina Calvo, que obligaba a las partes extranjeras asometer tosas sus reclamaciones a las leyes y autoridadesjudiciales y administrativas del Estado en cuyo territorio

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estuviesen contratando . Por todo lo anterior, la fórmulajurisdiccional del Convenio del Darién era "lesiva para elprestigio y dignidad del Organo Judicial panameño" .

Por último, El Panamá América señaló otras infraccio-nes constitucionales del Convenio Eleta-Adair, particular-mente por el papel que habría de desempeñar la ComisiónConjunta y llamó la atención en el sentido de que carecía deeficacia jurídica por no haber sido objeto de ratificaciónlegislativa. Ello, pese a que la Cancillería se empeñaba ensostener que las materias del acuerdo contenido en el canjede notas no correspondían a un Tratado internacional . Alrespecto, el diario recordó el canje de notas complementaraisdel Tratado de 1936 que fue sometido a la ratificación delOrgano Legislativo y lo mismo había ocurrido en los EstadosUnidos con el canje de notas del 12 de octubre de 1949, quemodificó la Convención Consular suscrita en el Reino Unidoen febrero de ese año . Lo más grave era que en el AcuerdoEleta-Adair, Panamá no obtenía ninguna concesión sustan-cial, a cambio de lo que daba . No se sabían los motivos quehabían inclinado a la Cancillería a sustraer del procesonegociador las materias contempladas en el Convenio delDarién. Todo hacía suponer que el Ministro de RelacionesExteriores había asumido directamente la responsabilidadhistórica de firmar el Convenio y los documentos demostra-ban haber sido preparados por el Departamento de Relacio-nes Exteriores de los Estados Unidos, sin la participaciónaparente de la Oficina de la Misión Negociadora en Panamá .Como quiera que fuese, lo cierto era que la República seencontraba con una situación de hecho en el Darién, produc-to de la ejecución de un Convenio que no había sido sometidoal procedimiento constitucional .

A la luz de las anteriores observaciones, El PanamáAmérica abogaba porque se abriera un debate nacional entorno al Convenio del Darién, con el propósito de que todoslos sectores del país dieran sus puntos de vista . Eraindispensable esclarecer todos los aspectos relacionados conel Convenio Eleta-Adair para determinar si el mismo debía

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prevalecer o si, por el contrario, era conveniente revocarlo odesaprobarlo tomando en consideración los medios constitu-cionales y las "razones de legalidad, de oportunidad y demérito". (898)

Ya a mediados de enero de 1966, el Colegio de Abogadoshabía declarado inconstitucional el Convenio del Darién y,a finales de marzo, pidió que su contenido fuese dado aconocer públicamente . Similar solicitud hizo el MagisterioPanameño Unido . (899) Una reconocida autoridad en elDerecho Internacional como Ricardo J . Alfaro, opinó que "lasexploraciones y estudios sobre la ruta del Darién son cosa decarácter provisional y temporal, por una parte, y urgente, porla otra, y no implican para la República compromiso algunoque exiga la celebración de un Tratado solemne" . (900) Perono por ello se acallaron las voces de disconformidad con elcanje de notas Eleta-Adair. Para Julio Yau, este documentoequivalía a un Tratado y su contenido debía ser sometido ala consideración de la Asamblea Legislativa, máxime cuandorepresentaba la introducción a una serie de acuerdos desti-nados a la concertación de otros tratados con fines conoci-dos. En consecuencia, no podía aceptarse la posición delMinisterio de Relaciones Exteriores en el sentido de que elConvenio del Darién envolvía materias provisionales, tempo-rales y urgentes, catalogándolo como un "acuerdo simplifica-do" que no requería ratificación alguna. En todo caso, elCanje de Notas en cuestión no era un hecho aislado, en lapolítica exterior de Panamá, sino que constituía un preám-bulo o "acto vinculado a una orientación general encaminadaa cambiar por completo el espíritu y las bases de las negocia-ciones". (901) Evidentemente, esto contradecía lo estableci-do en la Declaración Conjunta del 3 de abril de 1964. Enefecto, el Convenio Eleta-Adair era apenas el reflejo de lo quehabrían de ser los procedimientos requeridos para la concer-tación de los proyectos de tratados .

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B. Balance del Contenido de los Proyectos de Trata-dos Robles-Johnson .

Después de tres años de negociaciones irregulares, enjunio de 1967, los representantes de Panamá Ricardo Ma-nuel Arias E., Roberto Alemán y Diógenes de la Rosa, y de losEstados Unidos Robert A . Anderson, Robert S . Woodward yJohn N. Irving II, culminaron su labor suscribiendo un actaen la que declararon haberse puesto de acuerdo en tresProyectos de Tratados, a saber : Tratado concerniente alCanal de Panamá; Tratado concerniente a la defensa delCanal de Panamá y su neutralidad ; Tratado concerniente aun Canal a Nivel del mar que una los Oceános Atlántico yPacífico. Estos Instrumentos, para su aprobación, debíanser sometidos a la consideración de los respectivos gobier-nos .

En cuanto a la duración de estos tres documentos, cabeanotar que el Proyecto de Tratado concerniente al Canalde Panamá entraría en vigencia al efectuarse el canje deratificaciones y permanecería hasta el 31 de diciembre de1999. No obstante, si se abría al tránsito, un Canal a Niveldel Mar, conforme a lo a lo estipulado en el pacto contractualrespectivo, el Tratado Concerniente al Canal de Panamáfinalizaría o bien al cumplirse un año de la apertura de lareferida vía acuática o el 31 de diciembre del año 2009 .Respecto al Tratado Concerniente a defensa del Canal dePanamá y su Neutralidad, el mismo entraría en vigenciasimultáneamente con el Tratado Concerniente al Canal dePanamáy terminaría, o bien después de cinco años contadosa partir de la fecha de la expiración de este último pacto, o ensu defecto cuando finalizara el tratado Concerniente a laconstrucción de un Canal a Nivel del Mar . Este, a su vez,entraría en vigencia con el canje de ratificaciones y continuaría durante un período de 60 años que se contaría desde lafecha en que el Canal a Nivel fuese abierto al tránsito .Quedaba entendido que dicho período no se extendería másallá del 31 de diciembre del año 2067 . Asimismo, importaresaltar que en el Tratado Concerniente al Canal de Panamá

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se estipula que quedaban abrogados la Convención del CanalÍstmico del 18 de noviembre de 1903, el Tratado General deAmistad y Cooperación del 2 de marzo de 1936, el Tratado deMutuo Entendimiento y Cooperación y el Memorándum deEntendimientos Acordados del 25 de enero de 1955, así comotambién cualquier otro Tratado o Acuerdo celebrado entre laRepública de Panamá y los Estados Unidos o cualquier partede los mismos que fuesen contrarios al Tratado Concernienteal Canal de Panamá .

En vez de analizar cláusula por cláusula los Proyectos deTratados, optamos por sintetizar los planteamientos inclui-dos en el Informe observado por la Comisión designada porla Universidad de Panamá para el estudio de los mismos conalgunas acotaciones nuestras . Como se recordará, dichaComisión estuvo integrada por Dulio Arroyo, quien la presidió; César A. Quintero, Julio E . Linares, Alberto de SaintMalo, Emilio Clare y Secundino Torres Gudiño . (902)

Por lo que se refiere a los beneficios que recibiría laRepública de Panamá dimanados de los Proyectos de Trata-dos, la mencionada Comisión resaltaba el hecho de queaquellos sólo estaban claramente contemplados en el instru-mento concerniente al Canal de Esclusas, dado que los otrosdos se caracterizaban por su imprecisión . Desde otraperspectiva, la anualidad antaño acordada en los Tratadosde 1903, de 1936 y 1955 se le sustituía por un sistema departicipación de $0 .17 por tonelada de carga comercial de2,240 libras ("long ton") que transitara por la vía interoceá-nica durante el primer año. En este punto, eran evidentes losmayores ingresos que tendrían la República, pero como latarifa de participación de esta se mantenía estacionaria a loscincos años, al llegar a los 0 .22 centésimos por tonelada decarga, la Comisión recomendaba el establecimiento de unmecanismo para evitar tal paralización, tomando en cuentala economía de más de mil millones anuales que obtenían losusuarios del Canal .

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Desde otro ángulo, a la aludida Comisión le preocupabael hecho de que la participación de Panamá podía verse afec-tada por la inflación en los precios o la devaluación del dólarnorteamericano, máxime cuando en ninguna cláusula segarantizaba un poder adquisitivo constante en los pagosanuales que debería recibir la República . Otro aspecto quepodía perjudicar a Panamá era el aumento de los ingresosbrutos del Canal que, a su vez, traería consigo el incrementoen los gastos de la Administración Conjunta, lo cual provo-caría pérdidas, contingencia que no se proveía en ningunadisposición de los Proyectos de Tratados . En consecuencia,así como se disponía el método para la repartición de lasganancias entre Panamá y los Estados Unidos, de la mismamanera tendría que encontrarse una fórmula para afrontarlas pérdidas .

Reconocía la Comisión universitaria que los tres Proyec-tos de Tratados tenían importantes disposiciones de interéscomercial y fiscal para nuestro país . Entre los primerosresaltaban : la venta y servicios a los barcos que transitabanpor el Canal; servicio público del Ferrocarril de Panamá ;derecho y facilidades de índole comercial y de serviciosotorgados a la Administración Conjunta ; traspaso a laempresa privada de algunas actividades y servicios comer-ciales; ampliación del mercado de ventas a no empleados y alresto del territorio nacional ; establecimiento del área indus trial enDiablo Heightsy compras a Panamá. Pese a estas

oportunidades comerciales, largamente buscadas por loshombres de negocio locales a través de las negociaciones ca-naleras ya descritas, la Comisión consideraba que "al adj u-dicársele a la Administración Conjunta derechos y faculta-des de una magnitud no claramente señaladas, se prestan aque, en un momento dado, puedan tornarse perjudiciales alos legítimos intereses panameños" . Por otra parte, lasempresas comerciales que se establecieran en el área cana

lera "no tendrían limitación alguna de mercado y sus activi-dades podían extenderse al resto del territorio nacional" . Delmismo modo, tales empresas podrían vender a personasresidentes en Panamá aunque no trabajaran en el área del

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Canal. No obstante, en este último punto, la Comisiónsugería "el estudio y el alcance de esta disposición" porquepese a tener aspectos positivos también podrían "producirefectos negativos por razón de la competencia que puedesurgir frente a empresas comerciales localizadas en el restodel territorio nacional" .

En otro orden de cosas, la Comisión observó que en elnumeral 2, literal D, del Artículo XIII del Tratado sobre elCanal de Esclusas, se renovaban los privilegios de compra enel área canalera a los ciudadanos norteamericanos emplea-dos del Gobierno de los Estados Unidos que trabajaran oresidieran en Panamá . Consideraba que esta cláusula debíaeliminarse porque "disposiciones de este tipo han sido causade malestar del comercio panameño y fuente de contraban-do". Recomendaba que estas relaciones debían "sujetarse alas normas que amparan el servicio diplomático y consular" .Esta sugerencia tiene su asidero si tomamos en considera-ción las actividades de los comisariatos y de las Compañíasdel Ferrocarril y del Canal de Panamá que habían operado enabierta violación a las leyes de la República .

Por otra parte, la Comisión ponderó el hecho de que en elProyecto del Canal se reservaba en Diablo Heights un áreautilizada para empresas industriales privadas, toda vez quela misma podía "tener ramificaciones de mucho interéseconómico tanto para el Area del Canal como para el futurode la llamada Zona del Canal cuando esta revierta aPanamá". Esto era aplicable tanto para el Canal de Esclusascomo para el Canal a Nivel. Por eso señalaba la necesidad deque "el Gobierno de Panamá se reserve una amplia facultaden el sentido de aprobar o desaprobar las consecuenciasindividuales que se hayan contemplado las repercusioneseconómicas tanto favorables como desfavorables para elpaís" .

Desde el punto de vista fiscal, la Comisión universitariaindicaba que los tres Proyectos de Tratados representabanbeneficios superiores a los anteriormente recibidos por la

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República de Panamá en los Tratados de 1903, 1936 y 1955 .Como ya señalamos, los principlales ingresos se derivaríande la participación panameña, según el tránsito de carga co-mercial "long ton" por el Canal . Mas también se contempla-ban recaudaciones en el impuesto de importación, Impuestosobre la renta y otros pagos de interés fiscal cuando seampliara la jurisdicción de esta naturaleza de Panamá en elárea canalera. En este sentido, la Comisión recomendabaque el numeral 3 del Artículo III del Proyecto de Tratado sobreel Canal fuese modificado, de modo que el mismo no impli-cara "un reconocimiento por parte de Panamá, de sumasupuestamente no recobrada por los Estados Unidos, ya queel sistema de contabilidad seguido por dicho país ha obede-cido a sus objetivos exclusivamente, sin intervención algunade Panamá" .

Donde los Proyectos de Tratados eran sumamente les¡-vos para nuestro país era en el aspecto constitucional . Deacuerdo con la Comisión universitaria, los mismos contenían"evidentes limitaciones jurisdiccionales dentro del territorionacional en detrimento del Estado panameño" . Comenzó porseñalar la creación de una entidad jurídica internacionalbajo el dominio de los Estados Unidos y con poderes extra-ordinarios para gobernar en el área del Canal, es decir, ladenominada Administración Conjunta que tendría ampliasfacultades legislativas, ejecutivas y judiciales . Así, dichaadministración, por medio de su órgano directivo, se encar-garía de mantener y manejar la vía interoceánica, además deadministrar el área de la misma. Asimismo, fijaría y cobraríapeajes, establecería tasas y pagaría y haría desembolsos,celebraría contratos y daría empleo a personal, al tiempo quepodría otorgar permisos para residir dentro del área delCanal. También tendría a su cargo los servicios postales yel suministro de los buques, al igual que el mantenimiento ymanejo del ferrocarril. Estaría en capacidad de autorizar,además , el establecimiento de empresas comerciales en laZona del Canal, como dijimos, y, de ser necesario, adoptaríalas medidas convenientes para proteger a las personas ymantener el orden público . Incluso, la administración

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tendría bajo su responsabilidad los servicios educativos y desalud en la Zona. Más aún, establecería un tribunal paratratarlos casos pertinentes que surgiesen en dicho territorio .Para peor, esta entidad jurídica internacional tenía potesta-des propias de un Estado soberano, inclusive en aspectosque no guardaban relación con la vía interoceánica . Por eso,la administración conjunta sería sólo de nombre .

Otros puntos que resultaban lesivos para nuestro país enel orden constitucional, hacían referencia a la autorizaciónque se le daba a los Estados Unidos, en el Proyecto de Tratadode Defensa, para usar el espacio aéreo nacional en todo elterritorio de la República de Panamá . Del mismo modo, se lefacultaba a tomar tierras fuera del área del Canal sin elconsentimiento de Panamá y para que sus autoridadesmilitares ejercieran "dentro del territorio de la República dePanamá, en forma concurrente con la autoridad ejercida porlas autoridades panameñas, lajurisdicción armonial y disciplinaria conferida a dichas autoridades militares por lasleyes de los Estados Unidos de América sobre miembros delas Fuerzas Armadas, miembros del Cuerpo Civil y depen-dientes" .

Desde otro ángulo, la Comisión universitaria advertíaque el Proyecto de Tratado sobre el Canal a Nivel repetíamutatis mutandis, "casi todas las limitaciones jurisdiccio-nales estipuladas en el Proyecto concerniente al Canal deEsclusas y, entre ellas, la de legislar ( . . .) la de pactar con lasFuerzas Armadas de los Estados Unidos ( . . .) y de que losEstados Unidos puedan ocupar tierras adicionales, auncontra la oposición de Panamá, si un tribunal arbitral así lodecide" . Peor aún, llamaba la atención sobre el hecho de queel Proyecto de Tratado del Canal a Nivel iba más lejos que elque regiría para el Canal de Esclusas, porque permitía quelos Estados Unidos pudieran dar participación a otros esta-dos, empresas o individuos en el funcionamiento de aquellamoderna vía interoceánica .

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Dentro de este orden de Ideas, la Comisión universitariademostró con lujos de detalles que las autoridades pana-meñas constitucionalmente no estaban autorizadas paraconceder las limitaciones jurisdiccionales antedichas . Porejemplo, de conformidad con el Artículo 3 de la Carta de1946, la misma sólo reconocía dichas limitaciones conanterioridad a la vigencia de la citada Constitución . Másaún, puso en relieve otros artículos de la Carta Constitucio-nal que eran violados, particularmente los referentes al usodel idioma inglés en el área canalera, la privación a losórganos del gobierno de la República para que ejercieran elejercicio pleno del poder público en una parte del territorionacional y el mantenimiento del enclave colonial, toda vezque se concedían prerrogativas a ciertos grupos étnicos eindividuos nacidos en la Zona del Canal, especialmente en elsistema escolar. Del mismo modo, se contravenía otrosartículos de la Constitución que se referían a la extradiciónde nacionales y extranjeros por delitos políticos y a lasrelaciones laborales en el área del Canal . Igualmente, secoartaban funciones legislativas propias de la AsambleaNacional y se daba facultad al Poder Ejecutivo para nombrarpor sí solo a cuatro de los nueve miembros de la juntaDirectiva del Canal de Esclusas y de la Comisión del Canal aNivel. No menos perjudicados resultaban el Organo Judi-cial, el Ministerio Público y el régimen municipal, además delservicio de Policía .

Por lo que se refiere a la abrogación del Tratado Hay-Bunau Varilla y los otros convenios que lo modificaban comoestipulaba el Artículo 1 del Proyecto de Tratado del Canal deEsclusas, esto, a decir de la Comisión universitaria, era másaparente que real. En verdad, en ese mismo Proyecto deTratado y en el concerniente a la Defensa y Neutralidad delCanal, se encontraban "un número plural de disposicionesque en el fondo no hacen otra cosa que mantener-y hasta enforma más perjudicial aún-no en pocos casos, los mismosprincipios y situaciones que han venido rigiendo y operandoen la Zona del Canal" .

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Según la Comisión universitaria, aunque en los Proyec-tos de Tratados de la República de Panamá se reivindicabaciertas áreas hasta entonces bajo el uso, ocupación y controlde los Estados Unidos, al mismo tiempo contraía obligacio-nes que afectaban de manera directa a todo el territorionacional, pese a lo establecido en el Artículo II del TratadoGeneral de 1936. Ello, no obstante, que se pretendía restarlefuerza compulsiva a la concesión de tierras y aguas estable-cidas en el Artículo XXXII del Proyecto de Tratado sobre elCanal de Esclusas, bajo la fórmula de "Agreement to Agree"(Acuerdo para acordar) . Bastaba recordar que la Administra

ción Conjunta haría uso de tales aguas sin previo acuerdo delGobierno panameño.

Todavía más peligroso para la República era lo estipuladoen el numeral 2 del Artículo II del Proyecto de Tratadoconcerniente a la Defensa del Canal de Panamá y su Neutralidad. En el mismo se permitía al Gobierno norteamericanoconvertir, a su voluntad, todo el territorio nacional en unagran base militar . Ello, en caso de "conflagración Internacio-nal o de "existencia de cualquier amenaza de agresión o decualquier "conflicto armado" o emergencia" que hiciera peli-grar la defensa del Canal o afectara al territorio de laRepública de Panamá fuera de las áreas de defensa y lapropia área del Canal, cuyas medidas se tomarían previaconsulta de un Comité Conjunto integrado por un panameñoy un norteamericano. Todo esto iba más allá de las disposi-ciones establecidas en el Artículo X del Tratado de 1936 . Peoraún, en el ordinal 4 del Artículo del Tratado concerniente ala defensa del Canal de Panamá y su Neutralidad, se estipu-laba que desde las Arcas de Defensa podrían iniciarse ydirigirse misiones de búsqueda, rescate, auxilio y socorro enlos casos de desastre "que ocurrieran en América Latina" .Para tales motivos humanitarios, la República de Panamápermitiría que se volara sobre su territorio, así como paraotras actividades relacionadas con dicho Tratado . Con esto,evidentemente, se restringirían algunas facultades quedebían emanar de la soberanía panameña, toda vez queequivalia a establecer "una servidumbre positiva sobre la

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totalidad de un espacio aéreo, sumamente amplia, en bene-ficio de los Estados Unidos de América.

En relación con las posibles reversiones a la Repúblicade Panamá, a juicio de la Comisión universitaria, éstastambién eran más aparentes que reales . Así, pasarían a laNación ciertos globos de terreno hasta entonces bajo el uso,ocupación y control de los Estados Unidos, no incluidos enla Zona del Canal, así como los bienes raíces que no fuesende propiedad particular. Además de ello, al terminar lavigencia del Tratado concerniente al Canal, revertiría a laRepública todos los derechos de los Estados Unidos y de laadministración sobre bienes inmuebles situados dentro delárea del Canal . incluso, la propia vía interoceánica y todassus obras y servicios para su explotación, a más de todos losbienes de la Administración Conjunta, e igualmente losderechos que se lo otorgaran a esta entidad sobre bienes, deconformidad con las estipulaciones del Proyecto de Tratadodel Canal. Pero como el numeral 1, del Artículo XVIII de dichopacto facultaba a la Administración Conjunta para "disponermediante venta, reemplazo, permuta, arrendamiento o encualquier otra forma de los bienes que posea o administre,excepto en el caso de la tierra", cabría la posibilidad de quedichos bienes fuesen vendidos antes del término del Tratado .Más grave era el hecho de que la Zona del Canal se escogierapara la construcción del Canal a Nivel . En este último caso,nada revertiría a Panamá. Por lo tanto, según la Comisiónuniversitaria, "las posibles reversiones al terminar la vigen-cia del Tratado concerniente al Canal a Nivel pueden ser ( . . .)totalmente ilusorias" .

Fue objeto de fuertes criticas por parte de la mencionadaComisión, la legislación aplicable en el área del Canal confor-me a los Proyectos de Tratados . Así, aunque el artículo xxvidel Proyecto de Tratado del Canal establecía que las leyes dePanamá tendrían aplicación en dicha área a partir de la fechaen que la Administración Conjunta asumiera las responsa

bilidades y funciones señaladas en los nuevos pactos, ello seharía con limitaciones que desvirtuaban la potestad de las

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leyes de la República. Así, éstas no se aplicarían a ningúnasunto ocurrido antes de la fecha en que la AdministraciónConjunta asumiera la totalidad de sus responsabilidades yfunciones. Del mismo modo, la República de Panamá noexpediría ninguna ley que, de manera alguna, discriminaracontra la Administración Conjunta o contra las personas obienes que se encontraran dentro del área del Canal. Por siello fuese poco, a la Administración Conjunta se le otorgabala facultad de adoptar, mediante el voto de la mayoríaabsoluta de la Junta Directiva, la reglamentación que tendríaaplicación en el área del Canal, con exclusión decualquier otra ley, particularmente en asuntos relacionados con : almirantazgo, transporte marítimo ynavegación; cuasidelitos y contratos de administración yaquellos celebrados con contratistas y subcontratistas deésta; al igual que las relaciones entre la administración y losmiembros de la Junta Directiva, jueces de los tribunales delárea del Canal, funcionarios o empleados, incluyendo térmi-nos y condiciones laborales y otros aspectos concernientes alas relaciones obrero patronales . También abarcaba losservicios prestados a la administración .

A todo lo anterior se sumaba el hecho de que lasempresas que se establecieran en el área del Canal "estaríanen posición privilegiada con respecto a las que (se) hallen enel resto de la República, por cuanto la legislación panameñano les será aplicable en la medida en que se afectaba losprivilegios que los Proyectos de Tratados otorgarían a dichasempresas" . Asímismo, se desvirtuaba el derecho que, segúnel artículo 21 de la Constitución Nacional, tenían las autori-dades de la República de Panamá de subordinar a condicio-nes especiales a los extranjeros. Tampoco la Repúblicatendría participación en la regulación del transporte, en laorganización de los tribunales del área, ni en las instalacio-nes de los servicios manejados por la Administración delCanal. Peor aún, los Proyectos de Tratados no establecíanquien habría de tener la representación en el área del Canalen el caso de reclamaciones diplomáticas y condecían facultad a la Administración Conjunta de reglamentar los delitoscontra la paz y el orden público .

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No menos afectada resultaba la legislación penal panameña tanto en el proyecto concerniente al Canal de esclusas

como en el relativo a la Defensa y Neutralidad del mismo .Más aún, en algunos casos las leyes estadounidenses no solotendrían vigencia en el área del Canal, si no también en todoel territorio de la República . En este sentido, la Comisiónuniversitaria observó que en los nuevos pactos se establecían"una serie de prácticas y medidas del todo contrarias aldecoro nacional y a nuestro ordenamiento legal" .

A la Comisión universitaria tampoco se le escaparon lasdesventajas -económicas y los perjuicios ala soberanía dePanamá que traería consigo la construcción de una autopistadesde la entrada oeste del Puente de las Américas hasta laChorrera, particularmente porque los mayores gastos re-caían sobre la República. Objetó, igualmente, que dichacarretera se destinara "primordialmente al tránsito militar" .Además, indicó que el gobierno norteamericano debía com-prometerse al mantenimiento tanto de la nueva autopistadesde el Puente de las Américas a Arraiján como de la antiguacarretera en los sectores que atravesaran la Zona del Canal .Sugirió que en los Proyectos de Tratados se previeran lascarreteras que unirían las ciudades de Panamá y Colón conlos nuevos terminales del Canal a nivel, al igual que el crucede esta vía interoceánica por medio de puentes y túneles .

Por otra parte, la Comisión universitaria se refirió a losproblemas que surgirían con la elevación del nivel de loslagos Gatún y Madden y el suministro de agua a la ciudadde Panamá, así como también mencionó la situación de losmuelles y el aeropuerto . Igualmente, criticó con dureza elProyecto de Tratado de Defensa del Canal de Panamá y suNeutralidad e indicó que "la mejor defensa del Canal, hastadonde ésta es posible, consiste en su efectiva neutralización"y llamó la atención sobre el peligro que representaba para laRepública de Panamá el intervencionismo del gobierno esta-dounidense "para sofocar cualquier conflicto armado u otraemergencia que, a su juicio, pusiera en peligro la defensa delCanal" .

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No menos cáustica se mostró la Comisión universitariaen su análisis del Proyecto de Tratado concerniente a la cons-trucción de un Canal a nivel del mar por territorio panameñoy recomendó, entre otras cosas, que la República suspendie-ra la consideración de dicho documento hasta tanto sellegara a una conclusión definitiva a este respecto, sinperjuicio de que continuaran las negociaciones para laabrogación de los tratados vigentes. Era conveniente, enconsecuencia, que se iniciara "un estudio a fondo del proble-ma para fijar la política que (se) ha de seguir acerca de estedelicado asunto, antes de obligarse a convenio alguno" .

C . Otras reacciones contra los Proyectos deTratados y la actitud de la Asamblea legisla-tiva .

Aunque el informe de la Comisión universitaria se dio aconocer poco después que los controversiales documentosfueran encarpetados por la Asamblea Nacional, en verdad losdenominados "tres en uno" recibieron severas criticas porparte de diversos sectores del país . Se destacaron loseditoriales y artículos publicados en el Panamá América,particularmente de Julio Yau, Domingo H . Turner, Humber-to Calamar¡ y Gerson Yalowitz . Asimismo, el PartidoDemócrata Cristiano fustigó los proyectados pactos canale-ros que se convirtieron en la bandera política de los partidosde la oposición contra el gobierno de Marcos Robles . Inclusoun extenso informe del Colegio Nacional de Abogados publi-cado a principios de enero de 1968 . concluyó, entre otrospuntos, que : "Los proyectos de Tratados utilizan un lenguajeconfuso e innecesariamente complicado . Contienen nume-rosos artículos que permiten diversas interpretaciones lo quesignifica un grave riesgo para la República de Panamá porqueen las relaciones con los Estados Unidos se tiene sobradaexperiencia acerca de las interpretaciones favorables a susintereses a que suele recurrir este país como el más fuerte" .Advirtió, a renglón seguido, que en estos documentosexistían estipulaciones incompatibles con las normas de laConstitución Nacional. Sostuvo, asimismo, que los órganos

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de gobierno panameños carecían de competencia para trans-ferir, a cualquier otra autoridad, el ejercicio del poder públicoque les confiaba la Constitución Nacional, tal como sepretendía hacer en el Proyecto de Tratado concerniente alCanal a nivel . Denunció que la abrogación de los tratadosvigentes era simplemente formal, que la entidad jurídicainternacional que se creaba para la Zona del Canal impedíala reafirmación de nuestros derechos soberanos en dichoterritorio, en tanto que la entidad jurídica internacionalestablecida para el futuro Canal a nivel y el área corrrespon

diente al mismo pugnaba con los derechos de la Repúblicasobre su territorio y con la Constitución Nacional . Igualmen-te, el Proyecto de Defensa del Canal y su neutralidad consa-graba la ocupación militar de cualquier parte del territorio dela República por las fuerzas armadas norteamericanas ymientras que la fecha de terminación del proyecto aludidoera indefinida y sujeta virtualmente a la voluntad de EstadosUnidos por lo que podría prolongarse a perpetuidad . Másaún, el mencionado documento vendría a legalizar la presen-cia del ejército norteamericano en la Zona del Canal y el restodel país en el futuro, en abierta oposición a una de lasaspiraciones básicas de la República . Indicó que el proyectode Tratado del Canal a nivel creaba un área nueva de conflictoentre Panamá y Estados Unidos, Imponía a la Repúblicaobligaciones claras y precisas sin determinar ni la compen-sación que recibiría ni la forma de resolver los trastornos quedicho Canal acarrearía al país en los aspectos económicos,sociales y políticos . Finalmente, la Comisión del ColegioNacional de Abogados denunció: "Los proyectos de tratadosconducen a la perpetuidad del colonialismo existente en laZona del Canal y otorgan nuevas concesiones a los EstadosUnidos, en detrimento de la soberanía y de la integridadterritorial de la nación panameña" . (903)

Por último, el 14 de diciembre de 1967, la Cámaralegislativa aprobó, por unanimidad, una resolución pro-puesta por el diputado Carlos Iván Zúñiga, indicando que :"La Asamblea Nacional, con motivo del vigésimo aniversariodel rechazo del Convenio Filós-Hines, reitera sus propósitos

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históricos de lograr la abrogación cierta y total de lostratados existentes entre Panamá Y Estados Unidos y formu-la sus deseos de que el gobierno próximo logre negociar unnuevo tratado fundado en los principios y aspiraciones delpueblo panameño, expresados en enero de 1964" . A partir deentonces, aunque los polémicos Proyectos de tratados con-tinuaron como blanco de críticas adversas, era evidente quesu destino estaba sellado .

4 . Antecedentes, balance y consecuencias de losTratados Torrijos-Carter

a . Los pasos iniciales en las negociacionescanaleras

A comienzos de 1970, la cancillería panameña en unanálisis sobre los Proyectos de Tratados Robles-Johnsonllegó a la conclusión que los mismos no eran "utilizables nisiquiera como base de futuras negociaciones" . En su res-puesta el ex-canciller Fernando Eleta A. y los ex-negociado-res Diógenes de la Rosa, Ricardo M . Arias, Roberto R. Alemány Guillermo Chapman, sostuvieron entre otros puntos, "quelas críticas que se les hacen a tales proyectos ( . . .) no encuen-tran fundamento en el texto de los proyectos y, por lo tanto,tales críticas no son objetivas, ni serias, ni constructivas" .(904)

Así las cosas, el gobierno militar decidió abrir un nuevoproceso de entendimiento con el gobierno estadounidense y,para tal efecto, el Presidente Demetrio B . Lakas visitó la CasaBlanca en octubre de 1970 . A principios del año siguiente,se celebraron reuniones con los Embajadores de PanamáJosé De la Ossa y de Estados Unidos Robert Anderson, enpresencia de Brandon Grove, Encargado de asuntos panameños y John Scheffey, Secretario Ejecutivo de la Comisióndel Estudio del Canal interoceánico, proponiéndose temariospara el tratado relativo al funcionamiento y defensa del Canalde Panamá y de la construcción, funcionamiento y defensay defensa de un Canal a nivel del mar. Asimismo, se habló

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de un nuevo tratado sobre el Canal de esclusas, pero lasnegociaciones se estancaron porque el Embajador De la Ossaseñaló que la posición norteamericana hacía caso omiso delas aspiraciones básicas panameñas y propuso seis puntossustanciales para la negociación entre los (los países . (905)Ante la actitud asumida por el gobierno estadounidense,Panamá, como vimos en detalle en páginas atrás, tuvo querecurrir a los foros internacionales, sobre todo en la OEA, laONU y en los países del Tercer Mundo, particularmente en elMovimiento de los No Alineados . Ya nos ocupamos de loacontecido en la reunión del Consejo de Seguridad de la ONUcelebrada en la capital panameña en marzo de 1973, en elque el gobierno jefaturado por Omar Torrijos logró un granapoyo al plantear el tema de la Zona del Canal y las relacionescon Estados Unidos en tomo a la concertación de nuevotratado sobre la. vía interoceánica . Poco después de lareunión del Consejo de Seguridad en nuestro país, el Ministro de Relaciones Exteriores Juan A

. Tack, en nota que elevóal Secretario de Estado William Rogers, se refirió al procesode las negociaciones para la concertación de un nuevoTratado del Canal haciendo un balance (lelas mismas desdejulio de 1970. Afirmó que para que estas llegaran a suculminación era preciso eliminar las causas de conflicto quetan seriamente habían afectado las relaciones (te los dospaíses a lo largo de poco más de siete décadas .

Trajo a colación los principios básicos consignados en laDeclaración Conjunta Moreno-Bunker del 3 de abril (le 1964,y que la República de Panamá los concebía así : la abrogacióndel Tratado Hay Bunau-varilla de 1903, toda vez que los dospaíses estaban dispuestos a concertar un Tratado del Canal"enteramente nuevo" ; se rechazaba el concepto de perpetui-dad, de allí que el nuevo pacto contractual relativo al Canalde esclusas tendría "una fecha fija de terminación" ; alfinalizar el período de transición que se acordara, desaparecería rápidamente el ejercicio de todo tipo de jurisdicción porparte de Estados Unidos ; la denominada Zona del Canal sería"integrada a la plena jurisdicción panameña", la Repúblicade Panamá tendría "una participación justa y equitativa en

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los beneficios económicos, proporcionalmente a todos losbeneficios económicos que reciben los Estados Unidos y elcomercio mundial de la posición geográfica panameña"; laactividad del Gobierno estadounidense se concretaría "a laadministración del tránsito por la vía acuática" ; igualmente,ejercería su autoridad en las instalaciones para la protecciónde las actividades que expresamente se estipularan en elTratado, y por el tiempo que éste durara . Por último, Tackseñaló que la República de Panamá estaba dispuesta aincluir en el mismo Tratado "las estipulaciones que autoricenal Gobierno de los Estados Unidos para construir un Canala Nivel por la llamada Ruta 14. R Ello se haría sobre lassiguientes bases :

a) Estados Unidos notificaría a Panamá "su decisión deconstruir un Canal a nivel por la Ruta 14 dentro de un plazoprudencial a negociarse, a partir de la entrada en vigencia deinuevo Tratado, y de no hacerlo así, su derecho a eserespecto, caducaría" ;

b) "Panamá conservaría la plenajurisdicción en el áreaque vendría a ser ocupada por el Canal a nivel", y

c) la vigencia del Tratado, en lo que se refería a Canala nivel, tendría también "una duración limitada, con fechaexpresa" . (906)

A principios de 1974, al conmemorarse el décimoaniversario de los históricos acontecimientos de enero de1964, un número plural de profesionales panameños "devariada filiación ideológica", encabezados por Alberto QuirozGuardia, Julio E. Linares, Carlos Iván Zúñiga, RicaurteSoler, Rogelio Sinán, Ricardo J. Bermúdezy Diógenes Arose-mena, entre otros, dio a conocer una "Declaración sobre elCanal de Panamá y las actuales negociaciones" . De esteextenso documento cabe resaltar algunos puntos, a saber :Dichas negociaciones tenían su origen formal en la Declara-ción Conjunta del 3 de abril de 1964 y material en el procesode agudización de las contradicciones entre Estados Unidosy la República de Panamá por razón del mencionado Canal,cuya expresión más dramática y explosiva habían sido lossucesos de enero de aquel año . Por las dos razones aludidas,

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las negociaciones nacieron para resolver las causas deconflicto generadas por el Canal vigente y su régimenjurídicoconcertado en el Tratado de 1903. De allí que las citadas ne-gociaciones "deben limitarse al actual Canal y no deben ex-tenderse a un nuevo Canal, como no sea para reconocer elderecho de la República de Panamá a construirlo, adminis-trarlo y usufructuarlo" .

A decir de los firmantes de la "Declaración sobre elCanal", la estrategia de Estados Unidos en las negociacionesde entonces no era con el propósito de resolver las causas deconflícto, sino para "legalizar su presencia militar en laRepública de Panamá a titulo de la supuesta defensa delCanal", así como "prorrogar o extender cronológicamente sucontrol sobre el Canal interoceánico", a sabiendas de quetenían derecho a perpetuidad, además de "asegurarse laconstrucción, control y usufructo del nuevo Canal" . Llama-ron la atención en el sentido de que "Panamá no necesita unTratado simplemente nuevo, sino un Tratado bueno . Pa-namá ya tiene Tratado malo : el de 1903 . Y no necesita otrode la misma índole" . (907)

b . El Anuncio conjunto Tack-Kissinger : contenidoy las reacciones en su contra

Debemos tener presente los puntos de vista de la Decla-ración sobre el Canal de Panamá", ante el Anuncio Conjuntoo Declaración de los Ocho Puntos, que pocos días después,es decir, el 7 de febrero de 1974, firmaron en la ciudad dePanamá, el Ministro de Relaciones Exteriores Juan A . Tacky el Secretario de Estado de Estados Unidos Henry A .Kissinger. En el preámbulo de este histórico documento, seindicó que la República de Panamá y los Estados Unidoshabían estado "abocados a negociaciones para concertar unTratado enteramente nuevo respecto al Canal de Panamá",las cuales fueron hechas posibles por la Declaración Conjun-ta entre los dos países, el 3 de abril de 1964, suscrito bajolos auspicios de la OEA, actuando provisionalmente comoórgano de consulta . Se expresó que : "El nuevo Tratado

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abrogaría el Tratado existente desde 1903 y sus enmiendasposteriores, estableciendo los requisitos para una relaciónmoderna entre los dos estados basados en el más profundorespeto mutuo" . A continuación, se dijo que a raíz de lasconversaciones entre los representantes autorizados de losdos gobiernos se había llegado "a un acuerdo sobre unconjunto de principios fundamentales, los cuales serviríande guía a los negociadores en el esfuerzo por concertar untratado justo y equitativo, que elimine, de una vez por todas,las causas de conflicto entre los dos países" . Estos principioseran los siguientes :

1 . " El Tratado de l9O3 y sus enmiendas serán abrogadosal concertarse un tratado enteramente nuevo sobre el canalinteroceánico .

2 . Se eliminará el concepto de perpetuidad . El nuevotratado relativo al canal de esclusas tendrá una fecha determinación fija .

3. La terminación de la jurisdicción de los EstadosUnidos en territorio panameño se realizará prontamente, deacuerdo con los términos especificados en el nuevo tratado .

4 . El territorio panameño en el cual se halla situadoel canal será devuelto a la jurisdicción de la República dePanamá . La República de Panamá, en su condición desoberano territorial, conferirá a los Estados Unidos deAmérica por la duración del nuevo tratado sobre el canalinteroceánico, y conforme se establezca en el mismo, elderecho de uso sobre las tierras, aguas y espacio aéreo quesean necesarios para el funcionamiento, mantenimiento,protección y defensa del canal y el tránsito de las naves .

5 . La República de Panamá tendrá una participaciónjusta y equitativa en los beneficios derivados de la operacióndel canal en su territorio . Se reconoce que la posicióngeográfica de su territorio constituye el principal recurso dela República de Panamá .

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6 . La República de Panamá participará en la adminis-tración del canal, de conformidad con un procedimiento quehabrá de ser acordado en el tratado. También se estipularáen el tratado que la República de Panamá asumirá la totalresponsabilidad por el funcionamiento del canal a la termi-nación del tratado .

La República de Panamá conferirá a los Estados Unidosde América los derechos necesarios para regular el tránsitode las naves a través del canal y operar, mantener, protegery defender el canal, y para realizar cualquier otra actividad enrelación con esos fines, conforme se establezca en el tratado .

7. La República de Panamá participará con los EstadosUnidos de América en la protección y defensa del Canal, deconformidad con lo que se acuerde en el nuevo tratado .

8. La República de Panamá y los Estados Unidos deAmérica, reconociendo los importantes servicios que elCanal Interoceánico de Panamá brinda al tráfico marítimointernacional, y teniendo en cuenta la posibilidad de que elpresente canal podrá llegar a ser insuficiente para dichotráfico, convendrá bilateralmente en provisiones sobre obrasnuevas que amplíenla capacidad del canal . Esas provisionesse incorporarán en el nuevo tratado de acuerdo con losconceptos establecidos en el Principio 2" . (908)

Respecto a las negociaciones sobre el Canal de Panamáy la Declaración de los Ocho Puntos o Anuncio ConjuntoTack-Kissinger, se pronunciaron los conocidos juristasCarlos Bolívar Pedreschi, Mario J . Galindo, Miguel J

. Moreno, Carlos Iván Zúñiga y Julio E. Linares . Sobre éste últimodocumento, afirmaron que el mismo por sus característicasconstituía: "una pieza exótica y extraña al carácter positivoque tienen los actos oficiales que le han precedido ( . . .) y,obviamente, era pieza aún más exótica y extraña al sentidonacionalista que ha guiado la acción y el pensamiento delpueblo panameño en su lucha por la recuperación delCanal". A continuación, observaron que una lectura atenta

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del mencionado documento convencía que el mismo noaportaba conquistas, sino que se limitaba "a reiterar princi-pios que ya se habían de distinto modo incorporado alproceso negociador y, a cambio de tal reiteración, sereconocen las pretensiones básicas de los Estados Unidos enlas actuales negociaciones, negadas por el nacionalismopanameño, como son la de legalizar su presencia militar enPanamá y la de asegurarse la construcción de un nuevo canalo de modernizar el actual" .

Tras realizar algunas consideraciones históricas que de-mostraban que la Declaración de los Ocho Puntos constituíauna "pieza exótica y extraña al carácter que, en general, hantenido los actos del Gobierno Nacional en materia canalera",desde 1964 hasta la reciente celebración del Consejo deSeguridad de las Naciones Unidas, donde ya se había dadouna primera versión de dicho documento con la declaracióndeJohn Scali, los juristas concluyeron indicando, entre otrascosas, que el Gobierno panameño debía perseverar en eldesarrollo de una política canalera-nacionalista que procla-mara y luchara claramente en aras de los siguientes objeti-vos: "a) Por la recuperación del actual Canal ; b) Por elderecho del Estado panameño a construir, administrar yusufructuar cualquier nuevo Canal ; e) Por la emancipaciónde su terrítorio de bases extranjeras ; ch) Por la neutralidaddel actual Canal y de cualquier nuevo Canal ; d) Por la totaly única jurisdicción del Estado panameño sobre su territorioconocido como Zona del Canal" .

Finalmente, advirtieron: "Si lo que sigue de negociacio-nes se continúa bajo auspicios del espíritu neocolonialistaconcertado en el Anuncio Conjunto del 7 de febrero de 1974,espíritu éste que ha venido rechazando el pueblo panameñoy también el actual Gobierno en sus posiciones oficialesanteriores a dicho documento, no cabe duda de que estare-mos abocados a otra gran frustración, ésta sin las atenuan-tes históricas de 1903" . (909)

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