Lectura 2. Martinez Romo. La Planeación-evaluación de La Educación Superior

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Sergio Martnez RomoLa planeacin-evaluacin de la educacin superiorPoltica y Cultura, nm. 7, otoo, 1996, pp. 219-233,

Universidad Autnoma Metropolitana Unidad XochimilcoMxico

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Poltica y Cultura,ISSN (Versin impresa): [email protected] Autnoma Metropolitana UnidadXochimilcoMxico

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La planeacin-evaluacin de la educacin superior

Sergio Martnez Romo*

* Profesor-investigador del Departamento de Poltica y Cultura de la Universidad Autnoma Metropolitana-Xochimilco.

I ntroduccin

Discutir de poltica educativa o de polticas p-blicas en educacin superiores, hoy en da, un tema de actualidad en crculos acadmicos y no acadmicos. No fue as, sin embargo, duran-te las dos dcadas de expansin y desarrollo reciente de la educacin superior en Mxico, a partir de los aos setenta. Durante ese periodo, y en referencia al mismo, se habl y se habla ms de crecimiento de matrcula, formacin de profesores, planeacin, sindicalismo, autonoma

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universitaria, y poltica y polticos. Se discute ms de las acciones emprendidas para orientar el desarrollo de la educacin superiorsobre todo de su planeacin y crecimiento que de la poltica educativa superior como tal: de sus contenidos, actores, procesos e impactos lo-grados.

Argumentar sobre estos temas y no referirlos aun sexenio especfico de gobierno federal es tambin algo poco comn en los anlisis sobre polticas y educacin. Posiblemente esto se deba a las inseparables conexiones entre las polticas y lo poltico, y a la conexin de ambos tpicos con la educacin superior y la esfera de los asuntos pblicos del pas, en la cual en el mbito de lo poltico se ha generado la costumbre de incluir su aparente renovacin cada sexenio en las ocasiones en que se renueva el Poder Ejecutivo Federal, ligado a la institucin presiden-cial, tan fuerte dentro del sistema poltico mexicano.

Los asuntos pblicos del pas, con el anlisis de la poltica en educacin superior, son tam-bin referidos usualmente a la esfera de accin del Estado y el gobierno y, en consecuen-cia, tiende a menospreciarse la participacin de los actores no gubernamentales y los individuos particulares, por no considerarlos, quiz, representantes del inters pblico.

Este ensayo, entonces, podra parecer poco comn en el contexto descrito, ya que rela-ciona las polticas educativas con el contenido de las mismas, y su horizonte de anlisis es un periodo definido de dos dcadas que, luego entonces, sugiere que las polticas en educacin superior en este pas son susceptibles de un anlisis transexenal. Trata tambin de actores no gubernamentales que intervienen en el proceso de la poltica educativa superior y con ello su-giere tambin la necesidad de distinguir diferentes sujetos en los procesos de poltica e inters pblico en Mxico, al menos en el caso de la educacin superior como sugiere tambin Daniel Levy.1

Esta perspectiva de anlisis, tanto del estudio de las polticas formuladas como de sus contenidos y de los actores principales involucrados en este proceso, permite nuevos enfoques para el estudio del tema y nuevos conocimientos sobre el mismo. As, ms que un balance de las polticas educativas para la educacin superior visto en el horizonte estrecho de seis aos, el ensayo ofrece un balance amplio de estas polticas en una perspectiva de dos dcadas y, con ello, de ms de dos gestiones federales y estatales, de los mecanismos legitimados y los

1 D. Levy. University and Governmentin Mxico: AutonomyinanAuthoritaran System, New York. Praeger

Publishers, 1980, tambin argumenta, a partir de su trabajo de campo sobre las universidades pblicas en Mxico, que en estos casos son observables caractersticas particulares en sus procesos de toma de decisiones que no coinciden con las observaciones sobre el estilo autoritario adjudicado a los procesos democrticos en Mxico, elaboradas sobre todo a partir de los estudios de Linz.

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actores no gubernamentales y, finalmente, visualiza algunos de los retos que estas polticas y sus procesos de formulacin enfrentan en el presente.

Este ensayo es, debe mencionarse, producto parcial de una investigacin ms amplia sobre la poltica pblica en educacin superior2 que, a partir del anlisis del sector de las universida-des pblicas, encontr evidencias suficientes para sugerir dos dcadas como un periodo plausi-ble de anlisis. Partimos, entonces, del inicio de los setenta, con la planeacin como contenido central y enftico de la poltica y como afn racionalizador de la misma, a las instituciones de educacin superioral menos a las universidadescomo actores influyentes en el proceso y, frente a los retos plausibles del futuro inmediato, la necesidad de reconceptualizar la partisana visin de estatal-privado en estos asuntos de inters pblico. Esta investigacin, que adems ha avanzado en el estudio de la educacin superior en el sector tecnolgico y en el sector pedaggico normal, completa la perspectiva analtica con la discusin de los modelos emergen-tes en este nivel educativo que no forman parte de los tres sectores tradicionales en la educa-cin superior; en este ensayo es solamente referida al sector universitario.

La investigacin utiliza una estrategia metodolgica de corte cualitativo, en una perspec-tiva histrica, y con el apoyo preferente de tcnicas de inspiracin antropolgico-etnogrfica.3 En este sentido se privilegian los datos obtenidos a travs de entrevistas semiestructuradas para triangularlos con los provenientes de fuentes documentales.4 Los informantes calificados que fueron entrevistados han tenido una participacin significativa en los procesos de poltica pbli-ca para el sector educativo superior. Los resultados obtenidos hasta hoy permiten argumentar logros novedosos en este campo de estudio en la perspectiva metodolgica de groundedtheory, diran Glasery Strauss.5 Los resultados subsecuentes del proyecto de investigacin avalarn o cuestionarn ste y los otros argumentos que hasta ahora han sido formulados.

La expansin reciente de la educacin superior

En la historia reciente de la educacin superior en Mxico, sobre todo a partir de la dcada de los aos setenta, en la que es posible observar los antecedentes de poltica ms reciente para la reforma general de la educacin en Mxico, sobresale el crecimiento acelerado de su matrcula

2 S. Martnez Romo. Political and Rational Models ofPolicy Making in Higher Education. The creation

and establishment ofthe National System for Permanent Planning of Higher Education in Mxico. 1970-1986, London, Universityof London-lnstituteof Education, 1992.

3 D. M. Fetterman. Ethnography. Stepbystep, BeverlyHills,Sage Publications, 1989.

4 R. Sarn. "The use of archives and interviews in research in educational policy", en Burgess (de)

Strategies of EducationalResearch. Qualitative Methods, London, The Falmer Press, 1985, pp. 207-241.


tanto como los criterios y acciones emprendidas para incidir en la direccin cuantitativa y cuali-tativa de este proceso de poltica educativa. La descripcin de este fenmeno y el anlisis de algunas de las medidas que se emprendieron para atenderlo, son elementos compartidos en el discurso elaborado sobre el tema.6

Para este anlisis conviene recordar que dicho proceso de expansin de la educacin superior no fue exclusivo de Mxico, sino comn a los pases industrializados de Occidente, en la mayora de ellos;7 principalmente durante la dcada de los aos sesenta a diferencia del caso mexicano que lo enfrent durante la dcada siguiente. No obstante esta diferencia temporal, en todos estos pases se emprendieron diversas acciones para promover y sustentar esta tenden-cia de aumento en la matrcula, y para orientar su desarrollo en contextos nacionales distintos, y con caractersticas especficas.8

Sin embargo, las caractersticas significativas de este proceso global de expansin y de-sarrollo de la educacin superior y las polticas que lo acompaaron, algunas de las cuales son materia de este ensayo, no parecen haber sido suficientemente analizadas en todos los casos nacionales en el marco de estas tendencias internacionales.9

Para algunos analistas, el desarrollo de la educacin superior a travs de su expansin indicaba una tendencia general a nivel mundial despus de la Segunda Guerra Mundial que mostraba caractersticas que podan ser orientadas en una direccin comn, dentro de la cual los alcances de la matrcula en el caso estadounidense pareca el ejemplo a seguir, dada su amplia cobertura que rebasaba ya el 50% de atencin a la poblacin del grupo de edad corres-pondiente entre los 18 y los 21 aos.10 Al contrario de este argumento, los resultados de este proceso en cada pas, tanto como el impacto de las acciones que lo acompaaron, han podido relacionarse con sus circunstancias histricas y contextales, y con la estructura interna de los sistemas de educacin superior de cada uno de los pases envueltos en este fenmeno.11 El anlisis de los resultados de estos procesos en lo general y en lo individual a nivel de cada pas es, entonces, materia pendiente. ste es el caso de Mxico, tanto en la perspectiva descrita del

5 B.G.GIaseryA.LStrauss. r/ied/scove/yofgroi/nc/ec/fheoAy.London.WeidenfieldandNicolson, 1967.

6 Conviene consultar, al menos: Programa Integral para el Desarrollo de la Educacin Superior, Mxico,

CONPES.1986. 7 U.Teichler. Cr)ang/ngpafernsoff/ie/7/g/iereducaf/onsystem,London,JessicaKingsleyPublishers, 1986.

8 L. Cerych. "The Policy Perspective", en B. Clark, Perspectives on Higher Education, Los Angeles,

University of California Press, 1984, pp. 233-255. 9 K. de Kovacs. La revolucin inconclusa, Mxico, Nueva Imagen, 1990.

10 M. Trow. "lite and mass higher education. American models and European realities", en Researchinto

higher education: processes and sfracfures, Stockholm, National BoardofUniversities and Colleges, 1979. 11

B. Clark. The Higher Education System. Academicorganisationin a crossnational perspective, New York, PraegerPublishers,1982.


anlisis de los resultados obtenidos con la expansin de la matrcula y las instituciones de educacin superior, como en la perspectiva misma de la formulacin, implementacin e im-pacto de las polticas educativas establecidas al respecto.

Las polticas de la expansin: crecimiento, desarrollo, planeacinyfinanciamiento de la educacin superior en Mxico

La expansin de la educacin superior en Mxico, aunque tarda en relacin a los pases ms industrializados de Occidente, mostr ndices de incremento en la matrcula que incluso supe-raron los de varios de estos pases que haban enfrentado tal proceso durante un periodo ms largo y sostenido.12 Debido a ello la matrcula en educacin superior en Mxico aument en ms del 300% en menos de diez aos, entre 1970 y 1980; proceso que en los otros pases tard va-rias dcadas, antes y despus de la Segunda Guerra Mundial. Con el propsito de atender este fenmeno, las acciones educativas desembocaron en un esfuerzo coordinado y dirigido a: 1) crecimiento, 2) desarrollo, 3) planeacin y 4) financiamiento de la educacin superior para su transformacin.13

1) Crecimiento. La aceptacin de nuevos aspirantes en el nivel superior del sistema edu-cativo se orient de acuerdo al criterio de atencin a la demanda social, que equivali a la acep-tacin de todos aquellos que aspiraran a ello y contaran con los requisitos escolares necesarios para ser admitidos en las diversas instituciones. La expansin se aprovech adems y esto es importante recalcarlo para redistribuir geogrficamente este crecimiento de la matrcula entre las instituciones de educacin superior de los Estados, para no concentrarla de nuevo en las instituciones del Distrito Federal y su Zona Metropolitana de influencia, como haba sido la tendencia hasta el final de la dcada de los sesenta en que estas instituciones concentraban ms del 50% del total. De hecho en el caso de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico, su par-ticipacin en el total nacional de la matrcula en el sector universitario disminuy de estar por arriba del 65% durante los sesenta, hasta un poco ms del 22% al final de los setenta.14

2 C. Muoz Izquierdo. "Alternativas Universitarias y Caractersticas de los Alumnos en la UAM.A". Foro

sobre Alternativas Universitarias, Mxico, UAM-Azcapotzalco, 1980. 13

Este agrupamiento analtico es formulado en S. Martnez Romo. Op. cit. y tambin en F. Solana. "Re-forma Educativa y Planeacin Universitaria", La Planeacin Universitaria en Mxico, Mxico, ANUIES-UNAM, pp. 7-16.

14 S. Martnez Romo. The Planning ofHigherEducation in Mxico. The National Plan forMexican Higher

Education and its implementation in Autonomous Universities, England, University of Lancaster Department of Educational Research, 1983.


2) Desarrollo. La poltica para desarrollar cualitativamente a la educacin superior estuvo sobre todo enfocada a la formacin de profesores para la docencia, la formacin de los recur-sos humanos necesarios para atender al nmero de estudiantes que aument de un poco ms de 200,000 en 1970, hasta alcanzar la cifra de 710,534 alumnos en 1980.15 Asimismo, esta po-ltica de desarrollo prioriz el diseo y operacin de nuevas formas de organizacin acadmico-administrativa para promover el cambio en las instituciones de educacin superior, y la reforma y modernizacin tanto de sus procesos de enseanza-aprendizaje, como de su oferta de gra-dos profesionales y posgrado. Se tom ms en cuenta a las instituciones superiores de los Es-tados antes que centrar las acciones de reforma en la Universidad Nacional Autnoma de Mxico. En forma consecuente con ello, se crearon seis nuevas instituciones universitarias: la Universidad Autnoma Metropolitana, la Universidad Autnoma de Ciudad Jurez, la Universi-dad Autnoma de Aguascalientes, La Universidad Autnoma de Baja California Sur, la Univer-sidad Autnoma de Chiapas, y la Universidad Autnoma de Tlaxcala. Incluso en el caso del sector tecnolgico, los Institutos Tecnolgicos en los Estados aumentaron su nmero de menos de veinte hasta ms de sesenta, y se cre en el sector Pedaggico Normal la Universidad Pedaggica Nacional. La creacin de las nuevas instituciones tuvo el propsito de que sirviesen como modelos inspiradores de innovacin para el resto de las instituciones de educacin supe-rior; modelos alternos a la tradicional influencia proveniente de y buscada en la UNAM.

3) Financiamiento. El incremento de la provisin financiera, que tambin fue mayor al 300% slo en los primeros seis aos de la dcada de los setenta, permiti apoyar las acciones de los otros tres lineamientos de poltica. Este incremento fue an ms notorio debido a las res-tricciones financieras de los subsidios gubernamentales a las instituciones de educacin supe-rior durante la segunda mitad de la dcada de los aos sesenta y, por otra parte, signific una mayor participacin de fondos pblicos federales que estatales en la estimulacin de los proce-sos de reforma en la educacin superior. En trminos de gobierno en las instituciones autno-mas, les permiti a estas instituciones mayor margen de negociacin entre los niveles gubernamentales federal y estatales proveedores de los fondos subsidiados para mante-ner un margen de concertacin en la conduccin de sus procesos institucionales de desarrollo.16

4) Planeador). La planeacin se enfoc tanto a los aspectos de previsin de los recursos materiales necesarios, como a los cambios administrativos indispensables para operar; centralmen-te, la planeacin se orient a los recursos tcnicos de infraestructura de gestin necesarios para sostener con eficiencia y eficacia este crecimiento y desarrollo de la educacin superior, y su vin-culacin racional con la presupuestacin, administracin y disposicin de los recursos financieros.

5 Plan Nacional de Educacin Superior. Lineamientos generales para el periodo 1981-1991, Mxico,

CONPES.1981. 16

S. Martnez Romo. Op. c/'f.


Central en este anlisis es considerar que los mecanismos generados para fomentar la planeacin en el sector de educacin superior, como el Sistema Nacional para la Planeador) Permanente de la Educacin Superior (SiNaPPES) y la Coordinacin Nacional para la Planeacin de la Educacin Superior(COMPES) fueron, en s mismos, nuevos mecanismos de coordinacin entre las instituciones y entre stas y los niveles gubernamentales; adems de operar propiamente como un sistema de formulacin, implementacin y evaluacin de las pol-ticas educativas, que permiti la interaccin concertada entre las instituciones educativas supe-riores y los niveles de gobierno federal y estatal.

Contenidos y mecanismos de poltica tuvieron, finalmente, el propsito de que la educa-cin superior contribuyera mejor a la atencin de las necesidades y prioridades de la poltica general de desarrollo del pas.17

La planeacin como eje de la poltica educativa superior en Mxico a partir de los aos setenta

La mayora de los trabajos que analizan este periodo de la educacin superior, que se inicia en los setenta, enfatizan alabatoria o crticamente las preocupaciones cuantitativas de los prin-cipales tomadores de decisiones para atender la expansin de la matrcula y el incremento y crecimiento de las instituciones, as como la confluencia de estas preocupaciones con la inten-cin racionalizadora de la planeacin para encauzarsin el xito racional prometidoel fen-meno; para atenderlo cualitativamente y, con ello, lograr la calidad esperada. Sin embargo, si se considera como uno de los elementos, el ms enftico quiz, de la poltica educativa de este periodo a la planeacin,18 ella es susceptible de anlisis desde otros ngulos. En primer lugar, como el elemento que en una perspectiva de racionalidad19entre varias posiblesarticul a los otros tres elementos de la poltica educativa de este tiempo: crecimiento, desarrollo cualita-tivoy financiamiento. En segundo lugar, como expresin de la intencin racional para articular y conducir a los distintos intereses que se manifiestan en el proceso de decisiones que implica la poltica educativa.

Desde este punto de vista, para el anlisis de la planeacin como elemento y expresin de la poltica educativa observaremos que, por una parte, la planeacin es solamente una de

17 ANUIES-UNAM (eds.). La Planeacin Universitaria en Mxico, Mxico, UNAM, 1970.

18 S.Martnez Romo. Op.cit.

19 D. Adams. "Extending the Educational Planning Discourse: conceptual and paradigmatic explorations", en

Comparative Education Review, Vol. 32, No.4,1988. pp. 400-415.


las polticas educativas de la poca y, por la otra, que su preocupacin central no se reduce exclusivamente a lo tcnico-cuantitativo. Las pretensiones de racionalidad de la planeacin edu-cativa rozan tanto con la intencionalidad objetiva de las tcnicas de accin sobre la realidad, como con la intencionalidad no objetiva no racional de los intereses de los portadores de esas tcnicas;20 no obstante que stas, aparentemente, garantizan los resultados ofrecidos por la rigurosidad del conocimiento objetivo en el que argumentan sustentarse.21

Esta visin alternativa de la planeacin educativa nos lleva tambin a la discusin vincu-lada con la interaccin o tensin entre la tcnica y la poltica entre la objetividad racional de la tcnica utilizada y los intereses de los que son portadores los actores dentro del proceso de planeacin, como parte del, a su vez, proceso de toma de decisiones en la formulacin de la poltica educativa. De esta forma, al considerar a la planeacin como un elemento y, de esa manera como una forma de racionalidad propuesta para el proceso de la poltica educativa, se puede reconsiderar a este ltimo como un proceso interactivo entre varias formas de racionalidad; y a la planeacin como una de las formas tecno-racionales de hacer la poltica educativa para logrardeterminados objetivos.

Desde este punto de vista se puede, adems, argumentar la naturaleza poltica de la planeacin en la educacin superior,22 como proceso interactivo de poltica pblica en el que intervienen diversos actores portadores de intereses distintos, en este caso las fortalecidas ins-tituciones de educacin superior y las instancias de la Secretara de Educacin Pblica a travs del Sistema Nacional de Planeacin Permanente de la Educacin Superior (SiNaPPES) suscep-tibles de distinguirse y articularse en una cierta direccionalidad para incidir en los procesos de reforma, innovacin y cambio en este sector educativo.

El incremento de la matrcula y su redistribucin geogrfica durante la dcada de los se-tenta, la creacin de nuevas universidades durante la primera mitad de la misma dcada, las acciones de reforma e innovacin del mismo periodo, y el incremento del financiamiento univer-sitario sobre todo al inicio de este decenio, acompaaron al fortalecimiento de las universidades estatales. En particular la multiplicacin de actores institucionales interesados en el desarrollo de la educacin superior y en los procesos de formulacin e implementacin de polticas edu-cativas para tal efecto, acompaaron a la creacin de la Subsecretara de Educacin Superior

Conviene consultar tambin a G. Benveniste. Bureaucracy and National Planning, New York, Praeger

Publishers, 1970, que discute sobre la interaccin entre los planlficadores y los polticos en el proceso de toma de decisiones en la planeacin de la educacin.

21 P. H. Coombs. WhatisEducational Planning?, Paris, UNESCO-IIEP, 1970.

22 Esta nocin de naturaleza poltica correspondera al mbito del efftosacadmico y tendra que ver con la

interaccin de las culturas disciplinarias de los grupos acadmicos en las instituciones y en los procesos de formulacin de la poltica.


e Investigacin Cientfica (SESIC) dentro de la SEP, creada en 1978 con el propsito de aten-der la coordinacin del sector de instituciones autnomas.

Es en este contexto que cobra importancia la aprobacin y puesta en operacin del Sis-tema Nacional de Planeacin Permanente de la Educacin Superior, el SiNaPPES, creado tam-bin en 1978, y que permiti dar marco a la interaccin, por una parte, entre la Asociacin Nacional de Universidades e Instituciones de Educacin Superior, la ANUIES, y la recin crea-da SESIC como parte de la Secretara de Educacin Pblica, la SEP, en la coordinacin nacio-nal del Sistema y, por la otra, entre las instituciones de educacin superior y la coordinacin nacional del SiNaPPES.

Los mecanismos y actores de la planeacin y la poltica educativas

La reforma educativa general iniciada a partir de 1970 fue significativa, tanto como las propues-tas de poltica y acciones emprendidas para la planeacin-orientacin del desarrollo deseado de las instituciones de educacin superior (ES). El origen de la forma que tom la poltica-planeacin de la educacin superior puede relacionarse plausiblemente a las iniciativas del Seminario Nacional de Planeacin Universitaria realizado en 1969 en la Universidad Nacional Autnoma de Mxico, bajo los auspicios de la misma UNAM y de la ANUIES. Fue entonces que se propuso el diseo de un sistema participativo y dinmico de poltica-planeacin (SiNaPPES) y la integracin de los lineamientos resultantes en un Plan Nacional de Educacin Superior (PNES) que orientase el desarrollo de las instituciones de educacin superior (ES) en la direc-cin deseada, frente a los desafos que el desarrollo previsible del pas enfrentara.23

Estas iniciativas fueron formalmente aprobadas en 1978, en la Asamblea Nacional de la ANUIES, e instrumentadas posteriormente a partir de la creacin, en 1979, de la Coordinacin Nacional para la Planeacin de la Educacin Superior (CONPES) cuyo Secretariado Conjunto fue integrado por el Secretario General Ejecutivo de la propia ANUIES y el Director General de Educacin Superior de la recin creada Subsecretara de Educacin Superior e Investigacin Cientfica (SESIC). La CONPES encabez la operacin del Sistema Nacional de Planeacin Permanente de la Educacin Superior que, en la perspectiva alternativa de planeacin que he-mos sugerido es propiamente un mecanismo nacional de formulacin de polticas educativas a nivel superior. El SiNaPPES incluy, adems del nivel nacional de coordinacin con las institu-ciones individuales, coordinaciones a niveles regional y estatal en los que participaran, tambin, representantes de los sectores gubernamentales y empresariales.

ANUIES-UNAM. Op.cit.


La longevidad y utilidad de los mecanismos propuestos por las universidades, y creados a iniciativa de la ANUIES y la SEP, se pueden observar cuando, a^ms de diez aos del inicio de operacin del SiNaPPES, en 1989 se integr la Comisin Nacional de Evaluacin (CONAEVA) en el seno de la CONPES y, despus, en 1992 se integraron los Comits Interinstitucionales para la Evaluacin de la Educacin Superior (CIEES) tambin en el seno de la CONPES. Con estas acciones parece haberse mantenido el nfasis en: 1) el circui-to de la planeacin-evaluacin, 2) la dinmica participativa general del mecanismo de concertacin-negociacin creado, y 3) la participacin de la ANUIES y la SESIC y las univer-sidades, los actores legitimados en el proceso.24 El anlisis de la poltica-planeacin de la educacin superior en esta perspectiva permite visualizar, como promotores de la misma, tanto a las instituciones acadmicas de educacin superior, como a la Secretara de Educacin Pblica, a travs de la SESIC.

Dentro de los procesos mencionados de crecimiento y desarrollo de la educacin supe-rior, conviene destacar la participacin significativa de las instituciones llamadas privadas, so-bre todo a partir de los aos ochenta. A partir de ese periodo, no obstante que slo algunas de ellas fueron autorizadas por ley para la expedicin de sus propios ttulos, el porcentaje de su participacin en la matrcula total de la educacin superior, que no fue mayor al 13% en los se-tenta, se increment en forma acelerada hasta duplicarse al inicio de los noventa, y su nmero rebas las doscientas instituciones, si bien son alrededor de diez de ellas que los analistas con-sideran consolidadas si se toman en consideracin su oferta de grados y posgrados, el desem-peo laboral observable en sus egresados, su imagen de calidad y su creciente participacin en actividades de investigacin. Estas instituciones son, tambin, actores participantes legitimados en los procesos contemporneos de poltica educativa a travs de SiNaPPES primero y de CONAEVA despus, y sus intereses y puntos de vista son materia de interaccin-concertacin en la toma de decisiones para el desarrollo de la educacin superior, como materia de inters pblico.

La puesta en operacin de la CONPES, y a travs de sta, del SiNaPPES, la CONAEVA y los CIEES, han promovido en forma concertada la formulacin, implementacin y evaluacin de polticas para el desarrollo de la educacin superior, as como la articulacin de las propues-tas resultantes, primero en Planes Nacionales para el Desarrollo de la Educacin Superior (PNES) que, a partir del esquema propuesto en 1978 fue formulado en 1981, y actualizado en 1983,1984 y 1986 durante la operacin observable del SiNaPPES. Posteriormente en la

24 K.M.Cheng. Theconceptoflegitmacyneducatonlpolcy-making:altematveexplanatonsoftwopolcy

episodesinHongKong, London, Universityof London Instituteof Education, 1987.


operacin de la CONAEVA y los CEES en tareas de evaluacin institucional y del sistema de educacin superior en su conjunto.

Podra sugerirse que, en general, la evaluacin constituye un cambio de nfasis en la mis-ma direccin propuesta de racionalidad de la planeacin como componente de la poltica edu-cativa misma. Esto no indica que la planeacin y la evaluacin sean lo mismo, sino que no necesariamente son distintas y excluyentes. El nfasis de la poltica educativa actual en las ta-reas de evaluacin puede serviste como parte del mismo crculo dinmico dentro del propsito de mejoramiento de la educacin superior. Pero es tambin una nueva exigencia cuando se piensa que los resultados de las acciones de dos dcadas pudieron tener ms y mejores resul-tados y que, en variadas ocasiones, pudo haberse ido ms all de la formalidad de la elabora-cin escrita de planes sin la atencin debida a su implementacin, seguimiento y evaluacin adecuadas. Valorar esto es, precisamente, una de las tareas de la evaluacin como lo es la eva-luacin del impacto de las polticas, y en esto la evaluacin es diferente a la planeacin.

Este proceso de planeacin-evaluacin y racionalizacin de la organizacin y del queha-cer de la educacin superior ha enfrentado una variedad de retos, avances y dificultades, a lo largo de dos dcadas, como proceso de implementacin de las polticas. Entre las mayores dificultades, la atencin al crecimiento de la matrcula, la participacin en los procesos de planeacin, la formalidad normativa de los planes, y la desconexin de estos ltimos respecto del financiamiento y la toma de decisiones, han sido resaltadas en los anlisis crticos del mis-mo frente a una perspectiva tecno racional de la poltica-planeacin. Por otra parte, los avances logrados tales como el acopio y tratamiento de la informacin acadmica, escolar y financiera, la destreza en la formulacin de proyectos y planes, y el incremento relativo de la eficiencia en los procesos administrativo-organizacionales de las ES, han abierto diferentes espacios en la dinmica de las ES y han legitimado nuevos actores en el proceso y, a travs de ellos la partici-pacin de las instituciones y los acadmicos, en una perspectiva de interaccin-negociacin. Las caractersticas y circunstancias de estos espacios, tanto como los actores legitimados, consti-tuyen parte de las condiciones actuales que este propsito de planeacin-racionalizacin enfren-ta como reto para el futuro.

El nfasis reciente de la poltica educativa superior en aspectos de evaluacin, y la aso-ciacin que este nfasis tiene con los criterios de acceso al Fondo para la Modernizacin de la Educacin Superior (FOMES) y los nuevos mecanismos de financiamiento de tipo gubernamen-tal y no gubernamental, tanto como la presencia de un nmero mayor de intereses y actores institucionales en el proceso de formulacin e implementacin de la poltica educativa, son nue-vas condiciones que inciden para instrumentar los procesos de poltica educativa superior como materia de inters pblico.


Algunos resultados y tendencias del periodo; los retos del presente

Desde el Seminario Nacional de Planeacin Universitaria de 1969, auspiciado por la UNAM y la ANUIES, en que se delinearon polticas para el desarrollo de la educacin superior y meca-nismos para su formulacin, hasta las reuniones de Wingspread en 1992 y de Vancouver en 1993 para la cooperacin estratgica trilateral en materia de educacin superior, han transcurri-do ms de dos dcadas de planeacin que requieren, como lo insina el nfasis actual de la poltica, se evale el impacto logrado: la educacin superior en Mxico se ha expandido y diversificado y presenta hoy un perfil distinto frente a los retos del futuro. No solamente se increment el nmero de universidades estatales y se multiplicaron las instituciones de carcter tecnolgico, sino que tambin las instituciones privadas pasaron a ocupar un sitio relativamente ms amplio en el sector y han desempeado un papel ms significativo en la captacin de estudiantes y la formacin de graduados, y en la imagen de calidad de la educacin superior.25 Las instituciones acadmicas participantes en el Seminario Nacional de 1969 compartan pre-ocupaciones por el futuro desarrollo del pas en ese entonces, y queran prever y emprender las acciones apropiadas. Actualmente, las preocupaciones son semejantes en cuanto al futuro del desarrollo del pas y de la educacin superior, no obstante que las circunstancias parecen ser muy diferentes, y algunas de ellas sern decisivas en la poltica educativa superior:

a) nos encontramos nuevamente inmersos en eso que, en Mxico, hemos denomina-do crisis econmicas recurrentes, pero que en esta ocasin es a la vez ms profun-da que las anteriores que hemos experimentado e incluye los espacios polticos y socioculturales en el contexto de procesos diferentes de interaccin a nivel interna-cional lo cual, en consecuencia, nos obliga a repensar las instituciones educativas de nivel superior y su quehacer;

b) se observan rpidos avances de los procesos de integracin econmico-comercial y socio-cultural del continente americano que significan, por ejemplo, nuevas de-mandas hacia la educacin superior como lo son no solamente el ofrecimiento de nuevos cursos de nivel licenciatura tanto como de posgrado, sino el replanteamiento del contenido, duracin y operacin de los mismos, la reforma de la estructura aca-dmica y de investigacin de las instituciones, y el establecimiento de parmetros de calidad, no necesariamente establecidos por las instituciones acadmicas con base en criterios acadmicos de eficiencia, sino por acadmicos tanto como por

En el prefacio a la edicin en espaol del libro de D. Levy. La educacin superior y el Estado en

Latinoamrica, Mxico, Porra-FLACSO-CESU.UNAM, 1995, Levy argumenta que las tendencias de privatizacin en la educacin superior en Amrica Latina que l sugiri en la edicin en ingls de su trabajo, editado en 1986 por The University of Chicago Press, no solamente haban persistido sino que, adems, haban mostrado su fuerza du-rante la dcada intermedia entre las dos ediciones.


diversos interlocutores sociales que proveen de recursos financieros o demandan los servicios de estas instituciones;

c) las instituciones y la matrcula de la educacin superior (que dej temporalmente de crecer en forma acelerada) dejaron de estar concentradas en el Distrito Federal y, con ello, la UNAM modific el rol que ejerca, y ejerce, de regulacin acadmica y organizacional de la educacin superior tanto en el sector de instituciones pbli-cas y autnomas como en el de instituciones privadas. En la actualidad las relacio-nes entre las instituciones se han intensificado y las influencias entre ellas se han multiplicado y diversificado. En forma concomitante a la emergencia de estas ca-ractersticas se crearon y legitimaron nuevas instancias de regulacin administrativa y coordinacin como la CONPES, el SiNaPPES y la SESIC;

d) la tolerancia y el aliento de la poltica educativa para la creacin de instituciones privadas de educacin superior, algunas de ellas con una influyente presencia en el sector, implican un reagrupamiento de los intereses de los acadmicos que, en distintos contextos y experiencias institucionales, estn modificando sus prc-ticas de gestin e intervencin en los procesos de poltica y planeacin-evalua-cin, tanto como el de las agencias reguladoras, acreditadoras y financiadoras de la educacin superior; y

e) la diversificacin de hecho de las fuentes de financiamiento para las institucio-nes pblicas y privadas debido a su expansin, ha generado competencia entre las instituciones por los recursos disponibles. Lo mismo puede decirse de los canales de financiamiento pblico y privado.

Frente a estas caractersticas, y en el marco de la mayor interaccin de las instituciones de educacin superior de Canad, Estados Unidos y Mxico, han emergido nuevos nfasis y actores en la poltica educativa. Importante entre stos son, respectivamente, la acreditacin y el Centro Nacional para la Evaluacin de la Educacin Superior (CENEVAL). La acreditacin, como especificidad de la evaluacin de la educacin superior, por una parte consolida el nfa-sis de la evaluacin pero, por la otra, aparentemente especifica y orienta, al dar marco de interaccin a los actores interesados en la poltica educativa en torno a la acreditacin de cono-cimientos, graduados, instituciones educativas y ejercicio profesional.

Es entonces plausible prever que los mecanismos y procesos de poltica educativa supe-rior se modifiquen y, con ello, se legitimen estos y otros nuevos actores dentro de los mismos. Estas circunstancias seguramente modificarn las prioridades para la educacin superiore in-cidirn en la direccin de su desarrollo deseado.

No obstante que las universidades estatales y las de la zona metropolitana de la Ciudad de Mxico concentraron casi el 80 % de la matrcula al final de los setenta, la incorporacin


de los distintos actores institucionales y acadmicos en el proceso de poltica educativa fue un fenmeno paralelo al incremento relativo de la matrcula en instituciones privadas. Su par-ticipacin en el total durante la siguiente dcada que, entre otras cosas, disminuy la partici-pacin de las universidades estatales en la atencin de estudiantes y la formacin de profesionales, y ha contribuido a cambiar el sentido del inters pblico de la educacin su-perior que, de estar previamente concentrado en las universidades subsididadas exclusiva-mente con fondos pblicos, se ha extendido a las diversas instituciones que ofrecen estos servicios, manifiestan distintos enfoques y prioridades en esta oferta, y promueven la diversificacin en sus fuentes de financiamiento. Esta nueva situacin tensiona la vieja con-cepcin a la que parecen acostumbrados los anlisis al identificar lo pblico con lo estatal y lo privado con lo empresarial, sin aparentemente dejar espacio a los intereses y preferencias individuales.

Las innovaciones en la organizacin acadmico-administrativa de las instituciones, promo-vida desde el inicio de los setenta, no parece haber podido erradicar la permanencia de algunas tendencias anteriores que evidenciaron ineficiencia. Ilustra esta situacin la permanencia de los compartimientos acadmicos cerrados que limitan tanto la interaccin de las disciplinas y los grupos disciplinarios, como de la docencia y la investigacin. Por otra parte, la promocin de la figura de profesor-investigador en las universidades no parece haber tenido el xito esperado tanto en la promocin de destrezas de investigacin y el incremento consecuente de producti-vidad, como en el aprovechamiento de estas destrezas para la mejora de los procesos de apren-dizaje. Los altos costos implcitos en la operacin formal de estas caractersticas en las instituciones enfrentan el reto actual de la falta de recursos disponibles.

La renovacin de los procesos de enseanza-aprendizaje, que requiere de mejores pro-fesores tanto como de mejores alumnos, no ha sido valorada en los alcances y resultados ob-tenidos, y se percibe que el nivel de calidad general de las instituciones pblicas no solamente no ha mejorado, sino que se ha deteriorado visiblemente. En estas condiciones, reales o de jue-gos mercadotcnicos, ser ms difcil para los egresados incorporarse, con ventajas compara-tivas, a la circulacin de profesionales que prevn los mecanismos de interaccin continental. La atencin a la demanda social, que ha aparentado ser la oportunidad de acceso de ms estu-diantes a la educacin superior, se ver cuestionada por las exigencias de acceso a los merca-dos de trabajo.

Las medidas ms recientes de poltica educativa pueden plausiblemente verse expresa-das en la creacin y operacin del Centro Nacional para la Evaluacin de la Educacin Supe-rior, que complementa el esfuerzo de evaluacin emprendido por las propias instituciones, la CONAEVA y los CIEES. Las acciones emprendidas por el CENEVAL aaden, sin embargo, un nfasis especfico, el de la acreditacin de los contenidos acadmicos. Este mecanismo


ha intervenido ya, por ejemplo, en el proceso de admisin y regulacin del ingreso a la edu-cacin media superior en la Zona Metropolitana de la Ciudad de Mxico. Si bien el impacto de esta intervencin ha permitido dimensionar la demanda real por este nivel educativo, ha permitido tambin observar la recurrente preferencia de los demandantes de estudios supe-riores por los estudios de tipo universitario, en detrimento de la capacidad instalada en el sector de educacin tecnolgica durante los ltimos veinte o veinticinco aos, y la incapaci-dad de satisfacer estas expectativas de los demandantes con la conformacin actual de la oferta de educacin superior.

Las acciones del CENEVAL han incursionado tambin en los procesos de seleccin de aspirantes de algunas universidades y, con ello, contribuido en forma notable al mejoramiento de los procesos de administracin escolar de las mismas; estas acciones parecen promover, a la vez, la competencia competente entre las instituciones y con ello dinamismo en su operacin y eficiencia en el uso de los recursos disponibles; el tiempo permitir valorar estos impactos, sin embargo, estos logros no parecen suficientes frente a los retos de cobertura, calidad, eficiencia, equidad, formacin de dirigentes sociales, y contribucin al desarrollo del pas, que enfrenta la educacin superior en el Mxico de hoy de frente al porvenir.

El desarrollo progresivo de los mecanismos de financiamiento y la priorizacin de los cri-terios de eficiencia y productividad como determinantes de la poltica y la asignacin de fondos parecen ser los nuevos nfasis de la poltica educativa para la educacin superior. Esto exigir mayores esfuerzos de las instituciones en torno a la eficiencia de sus procesos acadmicos, escolares y administrativos, que repercuten en lo financiero. Requerir tambin de mayor interaccin entre las instituciones para orientar la competencia de las mismas con el propsito de mejorar la calidad esperada. En este mismo sentido, se requerirn nuevos y renovados me-canismos de coordinacin, regulacin y gobierno en la educacin superior y, con ello, de polti-ca educativa.

Lectura 2. Martinez Romo. La Planeación-evaluación de La Educación Superior

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