Lectura Semana 3-Las Politicas Publicas Ok[1]

7/21/2019 Lectura Semana 3-Las Politicas Publicas Ok[1]

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CAPÍTULO TRES: INTRODUCCIÓN AL ESTUDIO DE LAS POLÍTICASPÚBLICAS

! El análisis de políticas públicas!

Que es una política pública! Las políticas y las leyes! Tipologías de políticas públicas! El ciclo de políticas

3.1 UNA INTRODUCCIÓN A LAS POLÍTICAS PÚBLICAS Y LAS NUEVAS FUNCIONES DELESTADO Y EL GOBIERNOLas políticas públicas son los instrumentos a través de los cuales Estado y sociedad definen y

persiguen metas y propósitos colectivos; son programas de acción que permiten al Estado

intervenir sobre la vida en sociedad –reformando o manteniendo el status quo -. Esto implica

una diversidad de formas de actuar, desde la prestación directa de bienes o servicios hasta

la regulación o incluso la transferencia de funciones públicas a actores privados.Estas decisiones se consideran como públicas en la medida en que puede argumentarse que

persiguen un interés colectivo legítimo. Al modificar continuamente las reglas de juego y al

intervenir en cada vez más aspectos de la vida en sociedad, las fronteras mismas de lo que

se considera público están continuamente en redefinición. Las políticas expresan, en

consecuencia, en un contexto particular los asuntos que el Estado y la sociedad consideran

como de interés público. Para Parsons, desde el análisis de políticas públicas “lo público

abarca la dimensión de la actividad humana que requiere de una regulación o intervención

gubernamental o social, o por lo menos una acción en común”1.

Las últimas décadas del siglo marcaron una tendencia a la expansión del gobierno en

América Latina, y a la par con su crecimiento - presupuesto, programas, estructuras

administrativas - creció el Estado y con él su esfera de intervención, las normatividades ypoderes. Los problemas del modelo demostraron a la postre que la disponibilidad de

recursos - políticos, económicos, capacidad de gestión - del Estado es limitada y que no

puede lograrse el consenso y apoyo total de parte de la sociedad, ni la resolución de todos

los problemas sociales.

Las demandas de mayor participación por parte de una sociedad civil emergente y las

críticas liberales han llevado a la idea del redimensionamiento del Estado y de la necesaria

definición de funciones que esté en capacidad de asumir y cuya naturaleza le corresponda.

Pero a la importancia dada a la redimensión del Estado se ha sumado particularmente en el

último decenio un renovado interés por la calidad en la formulación y gestión de las políticas

públicas que evitara, por ejemplo, la utilización de los presupuestos públicos para garantizar

el apoyo a los gobiernos, así como presiones por una mayor democratización –participaciónen decisiones, control ciudadano los procesos, accountability , etc.- de la acción estatal

*.

La experiencia de las reformas neoliberales que promovieron una reducción del tamaño del

Estado y la transferencia progresiva de funciones a actores privados ha demostrado, sin

embargo, que el mercado no garantiza mejores resultados en el acceso de la ciudadanía a

los servicios públicos ni la equidad en el reparto de bienes y políticas.

1 Parsons, Wayne. Políticas públicas: una introducción a la teoría y la práctica del análisis de políticas públicas.

Buenos Aires: Edgar Elgar y FLACSO; 2007. p. 60* Luis Fernando Aguilar señalaba al respecto que “la Democracia no es de suyo garantía contra el error y a

ineficiencia decisional, pero desalienta el atropello a las libertades y desaconseja frivolidades legales, laxitudesfinancieras, decisiones alegres”. Aguilar, Luis Fernando. El estudio de las Políticas Públicas. Estudio Introductorio.

México: Editorial Porrúa; 1994. p. 23



En el caso colombiano, como señala Roth4 el programa político del Estado Social de

Derecho implica el compromiso con la garantía de los derechos económicos, sociales y

culturales. En consecuencia, estas obligaciones del Estado deben ser el fundamento para la

construcción de las políticas públicas. El contexto político de la acción estatal se caracteriza

por la crisis del estado de bienestar –en el mundo desarrollado- y del estado desarrollista

latinoamericano y las políticas de globalización liberal que han impulsado procesos dereforma del Estado caracterizados por la desregulación de actividades económicas y un

menor intervencionismo del Estado. Por otra parte, a partir de 2001, por la imposición de una

perspectiva securitaria de la acción estatal que ha conducido a una mayor restricción de los

Estados sobre derechos y libertades individuales, “la perspectiva contemporánea consiste en

hacer que el Estado diseñe y promueva políticas públicas enfocadas más hacia garantizar la

libertad económica y la seguridad antes que hacia la promoción de la igualdad social y la

libertad de los individuos y grupos sociales”5

3.2 EL ANÁLISIS DE POLÍTICAS PÚBLICAS

El interés por las políticas públicas no es patrimonio exclusivo de alguna disciplina enparticular; es más bien un punto de encuentro de diversas disciplinas y, por consiguiente, de

múltiples metodologías, perspectivas y enfoques teóricos que comparten un interés en común:

el estudio del Estado en Acción.

En efecto, el Estado se ha examinado, tradicionalmente, desde dos perspectivas o enfoques:

uno institucional que presupone a la administración como un instrumento del poder político,

un intermediario entre el Estado y la Sociedad Civil y otro que es el enfoque de la gestión omanagement, que enfatiza en la utilización de herramientas aplicadas al sector privado para

analizar la acción estatal. Sin embargo, ante la incapacidad de los enfoques institucional y

de gestión para analizar la acción del Estado y sus relaciones con la Sociedad, el análisisde políticas públicas ofrece una perspectiva diferente -que puede entenderse como una

Caja de Herramientas *-, un conjunto de modos de razonamiento, métodos de acción,

conceptos involucrados, técnicas y datos que responde a cuatro características principales:

1. El análisis de políticas públicas considera a las Políticas Públicas como la unidad de

análisis y se centra tanto en las diferentes partes del ciclo de las políticas como en el estudio

de los actores y sus relaciones en los procesos de construcción de políticas.

2. Analiza las interrelaciones entre el sistema político, el Administrativo y la Sociedad.

3. El análisis tiene un importante - pero no exclusivo - componente cronológico.

4. El análisis es explicativo y no sólo descriptivo. Esto implica conceptualizar los procesos e

introducir metodologías para generar y comprobar hipótesis causales.

En otras palabras, el análisis de políticas puede entenderse como una perspectiva para elestudio del Estado a partir de sus acciones, sus productos y sus efectos.

Analizar al Estado desde la perspectiva de su actividad permite evidenciar “la distancia a

veces importante entre las formulaciones del problema o de la insatisfacción, las intenciones

iniciales del Estado o del legislador, las decisiones tomadas, los medios o recursos puestos a

su disposición y las realizaciones concretas alcanzadas”6 así como sacar a la luz a actores

4 Roth, André-Nôel. Discurso sin compromiso. La política pública de derechos humanos en Colombia. Bogotá:

Ediciones Aurora; 2006.5 Ibid., p. 62

*

Para una discusión en profundidad, ver entre otros Thoenig, Jean-Claude. El análisis de políticas publicas. En:Revista Universitas Ciencias jurídicas y socioeconómicas. Bogotá: Pontificia Universidad Javeriana, No. 93, 1997.6 Roth, Op. Cit., p. 63



esenciales que un análisis en términos de política de partido, parlamentaria o gubernamental

no permitiría mostrar7.

El estudio de las políticas públicas se inserta en la conjunción entre exigencia democrática y

exigencia técnica. Esto implica, de una parte, el recurso a conceptos, herramientas analíticas

y metodologías rigurosas, que ofrezcan información para el debate político sobre la acción

de los gobiernos; de otra parte, que el proceso mismo de análisis permita una mayorparticipación de actores dentro y fuera del Estado, para lo cual es necesario facilitar el

acceso a la información, publicidad de los resultados y disminuir la desigualdad que tienen

los actores sociales para participar en estos trabajos.

Por lo anterior, el análisis de las políticas públicas puede evitar dos problemas comunes en la

gestión pública; en primer lugar, considerar que todo es político y no usar adecuadamente

las herramientas del análisis para entender y mejorar la acción colectiva pública y en

segundo lugar, utilizar herramientas técnicas para analizar y definir problemas que son

políticos, lo que conduce a posturas tecnocráticas.

Para Bardach, el análisis de políticas es “más un arte que una ciencia. Se basa en la intuición

tanto como en el método”8. Sin embargo, la iniciación al estudio de las políticas requiere del

conocimiento del lenguaje propio de este campo que incluye debates, conceptos yherramientas analíticas propias, el cual nos ocuparemos de presentar en las siguientes cuatro

unidades. Para su comprensión será necesaria la lectura atenta de los módulos, así como su

aplicación practica a casos de política pública en Colombia a través de las guías de

actividad propuestas en cada una de las siguientes cuatro unidades.

3.2 ¿QUÉ ES UNA POLÍTICA PÚBLICA?

La palabra política tiene diferentes significados; se usa en relación con las actividades de

lucha por el poder político –o en inglés politics -; pero igualmente en referencia a las acciones

e instrumentos políticos y administrativos que los gobiernos adoptan e implementan en función

de ciertos objetivos colectivos –es decir, las políticas públicas; en inglés policies -. En la

práctica la relación entre estas dimensiones es estrecha, como mostraremos durante las

siguientes unidades de este modulo.

Las definiciones existentes sobre política pública –que son tantas como autores abordan su

estudio- tienden a enfatizar en diferentes aspectos: la acción sectorial o territorial, la

participación de actores privados, la resolución de problemas a través de una secuencia de

etapas, etc.

Hoy, sin embargo, existe un relativo consenso en torno a la idea de que una política pública

es un conjunto de elementos: acciones, decisiones, objetivos e instrumentos. En esta misma

dirección propondremos acoger la definición siguiente, que resulta suficientemente clara y

completa:

Definición de política pública: “Entiendo por política pública el conjunto de

decisiones, acuerdos y acciones realizadas por un conjunto de autoridades públicas,

con o sin la participación de los particulares, encaminadas a solucionar o evitar un

problema definido como relevante, y a seleccionar, diseñar e implementar los

instrumentos que permitan cumplir sus objetivos. La política pública hace parte de un

7

Meny, Yves y Thoenig, J. C. Las políticas públicas. Barcelona: Editorial Ariel; 1992.8 Bardach, Eugene. Los ocho pasos para el análisis de políticas públicas: un manual para la práctica. Mèxico:

CIDE; 2001. p. 13.



ambiente determinado, busca modificar o mantener ese ambiente, y puede producir o

no los resultados esperados” 9

A partir de esta definición podemos estudiar empíricamente las políticas públicas, con

indiferencia del nivel de gobierno o sector en el que estemos interesados. Para precisar más

esta definición conviene proponer los siguientes elementos comunes a las políticas públicas:

• Una política pública expresa unos principios sobre la conducción de los asuntos públicos.

• Toda política pública puede definirse, en lo fundamental, en función de los objetivos que

pretenden alcanzarse con la acción.

• Se compone de una serie de medidas - proceso - y un contenido - esencia –; así como de

unos medios dispuestos para alcanzar los objetivos planteados.

• Las políticas públicas son el resultado de un proceso colectivo que involucra actores de

diverso tipo.

• Contiene elementos de decisión de naturaleza autoritaria; esto es, ratificado al menos

parcialmente, en función de las preferencias de las autoridades gubernamentales*.

• Afectan por su contenido e impacto a diversos actores sociales.• Las actividades de una política pública no siempre son visibles. Una política pública

también puede ser la decisión de no actuar o puede no llegar a concretarse en elementos

materiales, y así estaríamos en el campo de las políticas públicas simbólicas.

• No es necesario que sean innovadoras; las actividades cotidianas de los Estados también

son políticas públicas aunque sean rutinarias.

• Las políticas son normativas, esto es, dirigidas a la consecución de valores finales y objetivos

sociales.

3.3.1 Elementos comunes a la definición de política pública

3.3.1.1 Una política pública expresa ciertos principios sobre la conducción de losasuntos públicos.

Aunque es probablemente el elemento menos visible de manera directa, en las políticas

públicas pueden encontrarse compromisos con principios generales sobre la conducción de

los asuntos públicos. Estos no se refieren solamente a la eficiencia y la eficacia, como se

encuentra con frecuencia en los documentos de política de nuestros días. En lo fundamental

tienen que ver con una perspectiva más general sobre la acción pública, empezando por la

definición misma de lo que se va a reconocer como asuntos públicos: ¿cuáles

responsabilidades deben ser asumidas por el Estado y cuáles podrán ser transferidos al

mercado o a actores sociales? ¿Qué tipo de relaciones existirán entre los actores estatales y

los actores fuera del Estado? ¿Qué procedimientos democráticos serán previstos para la

participación ciudadana en la construcción de las políticas públicas? ¿o en su

implementación o evaluación?, o por el contrario ¿las políticas serán definidas exclusivamente

desde el Estado?

9 Velásquez, Raúl. Módulo Gestión de Políticas Pública. Bogotá: Escuela de Alto Gobierno. Escuela Superior de

Administración Pública; 2007. p. 9

* Thoenig señala que una autoridad pública es todo organismo que concede o asigna servicios y bienes

colectivos a un público considerado con la disposición de que disponga de un procedimiento específico de

elección y que posea una capacidad de autoridad pública y por bien público se entiende un bien no divisible,

que no puede racionarse selectivamente en el mercado y que sea disponible para todos los individuos de talforma que suponga para cada uno la satisfacción y la percepción de igualdad en las ventajas. Thoenig, Op.

Cit.



3.3.1.2 Las políticas públicas pueden identificarse en función de sus objetivos, que

expresan en la práctica la visión política de los gobiernos.

Esta puede tener como propósito introducir cambios en las condiciones sociales –disminuir el

nivel de desempleo- o, por el contrario, mantener un cierto estado de cosas - statu quo -,

como mantener un nivel de la tasa de cambio. Estos objetivos pueden aparecer

explícitamente indicados en los documentos o en las normas legales que ratifican la decisión;o pueden ser implícitos e incluso ambiguos.

De otra parte, los objetivos pueden referirse a la producción y/o distribución de bienes o

servicios materiales como la construcción de autopistas, incentivos tributarios, creación de

empleos, etc.; o pueden, por el contrario, tener un carácter simbólico , cuando el propósito es

la modificación de los comportamientos ciudadanos o el reconocimiento de derechos a

grupos étnicos, etarios, etc.

3.3.1.3 Una política está constituida por un conjunto de medidas concretas e

instrumentos que constituyen su sustancia visible.

La sustancia visible de las políticas es el conjunto de decisiones y acciones materializadas en

planes, programas y proyectos; así como los discursos, declaraciones y documentos en que

los actores presentan, justifican y defienden los cursos de acción adoptados en una políticapública. Las políticas de movilidad, por ejemplo, incluyen acciones en materia de restricción

vehicular, control de tráfico, ampliación y dotación del cuerpo policial, reposición del parque

automotor del servicio público, etc.

Esto implica, por supuesto, que una medida aislada no constituye una política pública. Para

continuar con el anterior ejemplo, la restricción vehicular es tan sólo una medida que hace

parte de la política de movilidad y no una política en si misma. Por consiguiente, cada una

de estas acciones, medidas y declaraciones no puede entenderse de manera aislada sino

en relación con las demás y en función de los objetivos generales que se pretende alcanzar.

Conviene señalar al respecto que los gobiernos suelen utilizar las palabras plan, estrategia,

proyecto y/o programa para hacer referencia a lo que en el análisis se considera como

política pública. En suma, es indispensable que se satisfagan las condiciones de la definición,

independientemente del nombre bajo el cual aparezca.

Al interior de una política pública podemos encontrar otros componentes que satisfacen a su

vez las condiciones de la definición. Es decir, encontramos políticas públicas dentro de otras

políticas públicas. Por ejemplo, la FAO –Organización de las Naciones Unidas para la

agricultura y la alimentación- señala que una política agrícola tiene los siguientes

componentes10

:

• Política de precios, que en la economía de mercado está determinada en su

mayor parte, pero no totalmente, por las políticas macroeconómicas.

• Políticas de recursos ; incluyendo la política de tenencia de tierras y las políticas

de manejo de los recursos (tierra, agua, bosques y pesquerías).

• Políticas de acceso , incluyendo el acceso a insumos agrícolas, mercados de

productos y tecnología. La política financiera rural es una parte importante de la

política de acceso, ya que la financiación es en muchos casos un prerrequisito para

obtener insumos y comercializar los productos.

En la práctica es, sin embargo, difícil de establecer con claridad los límites entre cada uno de

estos componentes:

10 Organización de las Naciones Unidas para la agricultura y la alimentación. Política de Desarrollo Agrícola.

Roma: FAO; 2004. p. 23.



“Las divisiones entre estos tres grandes grupos de políticas no son rígidas. Por

ejemplo, las medidas de política diseñadas para mejorar los canales del mercadeo

(mejorar el acceso) probablemente también elevan los precios en las fincas y, por

tanto, forman parte de la política de precios. Una concepción amplia de la política

de recursos incluye al capital humano, un recurso básico para el cual son esenciales

la educación rural y los programas de capacitación. El papel de la política de

tenencia de tierras es proporcionar seguridad de acceso a este recurso, lo cual

puede ser tan importante como el acceso físico a la tierra”11

(2004: 23).

Por otra parte, en las políticas se definen los medios que serán utilizados para alcanzar los

propósitos de política, que en el análisis de políticas se denominan instrumentos de gobierno

o instrumentos de acción pública . Estos incluyen recursos financieros, normas legales,

campañas de comunicación, contratos, subsidios, etc.- que generalmente aparecen

incorporados a la política pública bajo la forma de una norma jurídica. El estudio del diseño

y utilización de estos instrumentos, de los contextos en que se aplican y de sus resultados e

impactos ofrece información útil para mejorar la capacidad de acción de gobierno y

sociedad sobre los asuntos públicos.

Dado que las políticas públicas son un conjunto de elementos, el primer trabajo del analista

es la reconstrucción de esa sustancia visible. Para la reconstrucción de políticas públicas en

Colombia es necesario estudiar, entre otras fuentes, la Constitución, los planes de desarrollo

del nivel de gobierno implicado, los documentos del CONPES –consejo nacional de política

económica y social-, leyes y decretos, discursos, artículos de prensa, la labor de instituciones

estatales y no estatales –como ONG’s, empresas privadas, etc.-, la ejecución presupuestal, las

estructuras y procesos administrativos; así como sentencias de los tribunales y las Altas Cortes*.

3.3.1.4 Las políticas públicas son el resultado de un proceso colectivo que involucra

actores de diverso tipo .

Debe considerarse que las políticas públicas no son la expresión exclusiva de la autoridad

pública, ni el Estado es un bloque monolítico, homogéneo y autónomo respecto de lasociedad.

El Estado es heterogéneo y está conformado por un conjunto de actores. Por esta razón es

difícil identificar de antemano sus intereses y percepciones. En realidad, los intereses de los

diversos actores que lo componen son con frecuencia conflictivos (ministros que se enfrentan

por asignaciones presupuestales; el ejecutivo descontento con sentencias de la Corte

Constitucional sobre temas de política pública; problemas para lograr acuerdos entre el

ejecutivo y el legislativo, etc.)

Además, las políticas públicas no son decididas e implementadas exclusivamente por actores

estatales; existen diversas posibilidades para la participación de actores privados y/o

sociales en todo el proceso de construcción de la política. Los actores no estatales que

participan pueden ser gremios, sindicatos, organizaciones comunitarias, organizaciones nogubernamentales –ONG’s-, universidades, centros de investigación, etc. La participación

puede ser realizada a través de los canales institucionales previstos por las normas, a través

de movilizaciones populares, huelgas, lobby , ingreso a movimientos o partidos políticos, etc.

En consecuencia, las decisiones sobre política pública deben ser consideradas como una

expresión de la autoridad pública, pero no son espacios cerrados a la influencia de actores

privados.

Cuando observamos de cerca el proceso que conduce a la adopción de una política

pública, encontramos que es difícil establecer fronteras precisas entre el espacio público y el

11 Ibid., p. 23

*

Para el análisis de la política pública nacional sobre el desplazamiento forzado en Colombia es indispensablerevisar las sentencias que la Corte Constitucional ha proferido al respecto, así como todos los procesos políticos

y administrativos que han derivado de esos pronunciamientos judiciales.



privado, y que la relación entre actores gubernamentales –como los ministerios- o entre estos y

órganos del poder público –como el legislativo- puede ir desde la cooperación hasta el

conflicto con ocasión de la construcción de políticas**.

Por lo tanto, en el análisis de las políticas públicas en concreto es necesario:

" Establecer el modo y la intensidad de la participación de los actores, que puede variar

de un espacio a otro, o de un contexto a otro." Conocer los factores que determinan la capacidad de influencia de los actores. Estos

factores pueden ser estructurales (resultado de la organización del sector) o pueden

depender de la capacidad del grupo para constituirse como actor colectivo y movilizar

recursos útiles.

3.3.1.5 Una política pública contiene, al menos parcialmente , elementos de decisión de

naturaleza autoritaria .

Si bien, como acabamos de señalar, la construcción de políticas públicas se entiende como

un proceso colectivo, la ratificación de las decisiones corresponde, al menos en última

instancia, a las autoridades políticas y administrativas competentes; las políticas públicas son

decisiones políticas respaldadas en última instancia por el uso legítimo de la fuerza, que es un

elemento fundamental en la definición weberiana de Estado.Debido a la expansión de las funciones y del tamaño del Estado durante la mayor parte del

siglo XX; esta naturaleza autoritaria no es, sin embargo, evidente en todos los casos de

política pública. Como mostraremos en el apartado 3.4 en relación con las tipologías de

políticas, la coerción es más directa y evidente en algunos casos como los relacionados con

la seguridad, la movilidad, la política tributaria, etc., mientras que, en otros como la seguridad

social, las reformas institucionales son apenas una posibilidad remota.

Estas afirmaciones conducen a señalar que los procesos ciudadanos de autogestión de sus

problemas –como la pavimentación de las calles de un barrio a partir de recursos y trabajo

de los mismos habitantes- no pueden considerarse políticas públicas. De acuerdo con la

definición propuesta, es necesario que exista al menos un involucramiento parcial de las

autoridades políticas y administrativas, a través, por ejemplo, de una asignación presupuestal

o un subsidio, entre otras posibilidades.

Aunque hoy nos resulta frecuente observar actores privados encargados del cumplimiento de

funciones públicas, de la prestación de bienes y servicios o en general, de la implementación

de políticas, es necesario tener presente que su participación esta mediada por mecanismos

institucionales e instrumentos que definen las modalidades de su participación. Así, un contrato

a través del cual se vincula a un actor privado a la construcción de infraestructura establece

ciertas obligaciones para el Estado y el actor privado, y mantiene en última instancia la

preeminencia de la autoridad pública.

3.3.1.6 Las políticas públicas son objeto de un amplio debate acerca de sus beneficios

o perjuicios.El estudio de las políticas permite observar cómo las decisiones del gobierno tienen

beneficios y costos para los ciudadanos.

En los sistemas democráticos la autoridad política proviene del pueblo, y por esta razón se

supone que las políticas son construidas, defendidas y debatidas en nombre del interés del

pueblo o del interés general.

La definición de pueblo y de sus intereses es controvertida. Sin embargo, estas nociones

justifican los cursos de acción de un Estado y son definidas en el marco de los procesos

políticos. En la realidad, incluso cuando los actores están más o menos de acuerdo sobre

ciertos problemas que deben ser atendidos, no lo estarán necesariamente acerca de la

forma en que estos deben ser resueltos y en qué orden de prioridad, sobre la cuota de

** La conflictiva relación entre la Corte Constitucional y algunos gobiernos en Colombia constituyen un buen

ejemplo que se comentará en el aparte correspondiente al rol de los actores en política pública.



recursos públicos destinados a cada uno ni tampoco, por supuesto, sobre los impactos de las

acciones una vez que estas han sido realizadas, etc.

Todas las decisiones políticas (entre las que se encuentran las políticas públicas) distribuyen

beneficios y asignan costos a diferentes grupos sociales. En consecuencia, las políticas

públicas son un punto de encuentro entre conocimiento técnico disponible y balance de

fuerzas políticas. Por lo tanto es difícil lograr que una decisión sea tomada con la aprobaciónde todos los actores; el conflicto y la controversia son propios del ambiente en que se

desarrollan las políticas.

3.3.1.7 ¿Una política pública puede ser una no-decisión?

Para Bachrach y Baratz, la no-decisión incluye todo aquello que es excluido o rechazado

por los actores involucrados en la decisión, sea porque amenaza los valores dominantes o

porque afecta las estructuras de poder existentes. Así, la no-decisión no implica solamente

decidir no hacer nada, sino también no decidir hacer ciertas cosas.

En otras palabras, no decidir sobre un tema puede producir efectos políticos y sociales

concretos en la medida en que expresa una posición gubernamental en relación con un

asunto particular. Para Muller y Surel12

existen tres casos en los que la no decisión puede ser

útil para el análisis:# La no decisión intencional . Corresponde a las situaciones en las que puede demostrarse

concretamente que existió voluntad de parte de las autoridades políticas y administrativas de

abstenerse de decidir en relación con un tema particular.

# La no decisión controversial . Se refiere a situaciones en las que existe una controversia

pública demasiado fuerte como para que se pueda tomar una decisión que aparezca como

legítima frente al público. En otras palabras, que tiene costos políticos demasiado elevados

para los decisores.

# Finalmente, la no implementación. En algunos casos una política es decidida en un cierto

nivel, pero en niveles posteriores donde deben producirse decisiones posteriores, éstas no se

producen y la política no es efectivamente implementada.

3.3.1.8

No es necesario que las políticas públicas sean innovadoras .

Existen diferentes niveles de policy making –construcción de políticas públicas-; en un nivel alto

los gobiernos definen sus objetivos y como serán alcanzados, pero a un nivel inferior existe un

conjunto grande de decisiones intermedias de política acerca de la interpretación e

implementación de las políticas, que constituyen la acción cotidiana de los gobiernos. A

menudo la relación entre estos niveles de decisiones es conflictiva, provocando que los

objetivos no sean alcanzados.

3.3.2 Las políticas públicas y las leyes

Un error frecuente en que se incurre en el análisis es confundir las políticas públicas con lasnormas legales –principalmente las leyes-. Sin embargo, la relación entre estos dos puede

verse de tres maneras diferentes:

En primer lugar, las normas legales son la forma en que los Estados de Derecho expresan y

legitiman sus decisiones. Por lo tanto, es posible que en una ley se materialicen las decisiones

tomadas para la regulación de un sector –educación o salud, por ejemplo- o la atención a

una problemática transversal –la infancia, las mujeres, etc.-. Las decisiones en materia de

política pública son formalizadas a través de normas jurídicas que establecen, entre otras

cosas, sus objetivos; dan forma legal a los instrumentos de acción pública y se definen las

competencias, funciones y recursos de las diferentes organizaciones gubernamentales o de

12 Muller, Pierre et Surel, Yves. L’Analyse des Politiques Publiques. Paris : Montchrestien; 1998.



actores no gubernamentales que pondrán en marcha la política, así como mecanismos para

su evaluación. Sin embargo es muy infrecuente que una sola norma contenga todos los

elementos de la decisión.

En segundo lugar, la construcción de las políticas públicas esta sujeta al ordenamiento legal

vigente que regula las materias que ésta pretende abordar. Las decisiones que podemos

tomar están determinadas por la estructura de competencias asignadas a cada nivel degobierno, los procedimientos para la toma de decisiones establecidas legalmente, los

recursos asignados y, en general, por la legislación sobre el sector o problemática objeto de

la política. Como mencionaremos con más detalle en la siguiente unidad, las normas jurídicas

pueden verse como instituciones, esto es, como reglas de juego que facultan o restringen a

los actores en los procesos de policy-making .

En tercer lugar, la regulación en general y las normas legales pueden ser instrumentos de las

políticas. En efecto, en el diseño de una política pública existe la posibilidad de recurrir a la

regulación para, por ejemplo, reconocer o suprimir derechos, establecer sanciones, crear

incentivos, etc. La modificación del Código Penal, por ejemplo, permite incrementar las penas

para ciertos delitos dentro de las políticas de seguridad y convivencia ciudadana.

3.4 TIPOLOGÍAS DE POLÍTICAS

Las tipologías de políticas públicas permiten reconocer la existencia de las diversas formas

de intervención del Estado; de la forma en que diversos intereses tienen influencia sobre las

políticas; de los costos y efectos de la acción pública, etc.

Existen diversas tipologías basadas en diferentes criterios discriminantes. Algunos autores

proponen como criterio el sector sobre el que el Estado interviene, que permite identificar, por

ejemplo: políticas educativas, de salud, de seguridad, agrícolas, etc. Estas tipologías

deberán ampliarse en función de la aparición de políticas desarrolladas en nuevos sectores,

o para reconocer la existencia de políticas que difícilmente pueden encajar en un sector en

particular. Su utilidad, en consecuencia, es cuestionable. Por tal razón, en este aparte

ofreceremos dos tipologías muy conocidas basadas en la coerción o los costos como criterio

discriminante.

3.4.1 Políticas sustantivas o procedimentales

De acuerdo con James Anderson, algunas políticas tienen por objeto establecer los

procedimientos para el proceso de diseño de políticas –que denomina políticas

procedimentales - y otras cuyo propósito es proveer bienes y servicios –definidas como

políticas sustantivas -. En otras palabras, este último tipo se refiere a lo que el gobierno hace:

provisión de alimentos, otorgamiento de subsidios educativos, aumento de los efectivos de lasfuerzas armadas, etc. Por su parte, el primer tipo hace referencia a la forma como lo hace, por

ejemplo, a través de la definición de procedimientos para la participación ciudadana en el

diseño de políticas o la expedición de normatividad sobre el proceso de planeación, entre

otros ejemplos.

3.4.2 Una tipología según la coerción

Entre los autores que han aportado más al desarrollo de tipologías de políticas encontramos

a Lowi y Salisbury, quienes propusieron una clasificación muy conocida que se basa en la

naturaleza de la coerción ejercida en el marco de una política pública.

Desde este punto de vista, las políticas se clasifican de acuerdo a si la coerción es ejercida

directamente sobre el sujeto o de una manera indirecta. Y por otra parte, si alcanza el



comportamiento del sujeto (limitando directamente su autonomía) o actúa a través de la

modificación de su entorno.

Tipología según la coerción

La coerción pública se ejerceSobre el entorno del

comportamiento de

los afectados

Directamente sobre el

comportamiento de

los afectados

Políticas constitutivas Políticas distributivas Indirecta, lejana La coerción es

públicaPolíticas redistributivas Políticas

reglamentarias

Directa, inmediata

" Políticas reglamentarias. Su propósito es la adopción de decisiones que afectan

directamente el comportamiento de los subordinados limitando, por ejemplo, sus libertades

individuales, como en el caso de la expedición de un código de tránsito. Puede mencionarse

igualmente un subtipo: políticas autorreglamentarias, cuyo propósito es por el contrario

incrementar los privilegios del público al que se dirigen. Un caso ilustrativo es la regulación del

acceso a una profesión –el periodismo, por ejemplo- que restringe las posibilidades de

acceso y en consecuencia crea un beneficio económico a quienes pertenecen a ella.

" Políticas distributivas. Mediante estas el gobierno concede una autorización a individuos,

grupos u organizaciones cuya situación particular satisface ciertas condiciones

preestablecidas. Es el caso de los permisos de construcción o las licencias de conducción,

que son otorgadas como un derecho, para cada caso en particular.

" Políticas redistributivas. Establecen criterios que permiten el reconocimiento de beneficios a

clases de casos o sujetos en general y no a cada caso en particular. Un ejemplo podrían ser

los programas alimentarios o el acceso a la seguridad social." Políticas constitutivas. Definen las reglas sobre la estructura institucional o, más en general,

las reglas de juego para la intervención del Estado en un sector o sobre un aspecto

sustancial. La supresión o modificación de ministerios y la creación de comisiones de

regulación son buenos ejemplos de estas políticas.

3.5 EL ENFOQUE SECUENCIAL DE ANÁLISIS: EL CICLO DE POLÍTICAS

El enfoque secuencial es un método de análisis basado en el concepto de ciclo de políticas

al que entiende como un conjunto de operaciones necesarias para la creación de una

política pública. Esto es, un esquema de secuencias que dividen este proceso en una serie

de etapas distintas y en una serie de momentos temporales diferentes.El objetivo de este método es elaborar un modelo del funcionamiento de la acción pública

suficientemente amplio y general para aplicar a toda política pública. En suma, proponer una

descripción de la realidad, a la vez que un tipo – ideal que guíe la decisión, relacionado

directamente con la resolución de problemas.

Existen diversos esquemas secuenciales, aunque Jones propuso en 1970 uno que se ha

convertido en la referencia sobre el tema:

• La Identificación del problema recubre tanto la emergencia del problema como la puesta

en agenda. Se refiere a la percepción de los eventos y su definición en términos de problema

público, la agregación de intereses, la representación de demandas, etc.

• La formulación de alternativas implica que el gobierno ha asumido la responsabilidad

respecto de una problemática particular, frente a la que formula posibles alternativas y buscasu legitimación a través del consenso político.



• Por su parte, la decisión supone la selección de una de las alternativas analizadas frente al

tratamiento del problema. Es probablemente la medida más visible pero, al tiempo, la más

difícil de aislar analíticamente.

• La Implementación se refiere a la conversión de las decisiones políticas en acciones

concretas; implica la disposición de medios por parte del aparato administrativo para su

aplicación en el terreno.• La etapa de evaluación permite apreciar los efectos producidos por la acción

gubernamental materializada en la política pública. Implica, por lo tanto, la definición de los

criterios, la obtención de los datos y la aplicación de metodologías para su análisis.

• Finalmente, la terminación : supone el abandono de la política analizada y por tanto la

iniciación de una nueva acción. No obstante, es en sí misma ambigua toda vez que hace

referencia tanto a la extinción de una política por razones temporales como a la realización

de los objetivos establecidos.

3.5.1 Aportes y límites del ciclo de políticas

El ciclo de políticas ofrece una perspectiva simplificada de un proceso complejo y con

frecuencia caótico. Permite organizar temporal y analíticamente los diversos procesos

generados alrededor de la construcción de políticas públicas y facilita, por lo tanto, el

trabajo del analista. La utilidad del planteamiento de Jones es que relaciona cada una de

las etapas con un conjunto específico de actores – no solo gubernamentales -, marcos

institucionales y escenarios diferentes.

Por otra parte facilita la comparación a través de la subdivisión de las diferentes etapas, lo

que permite profundizar el análisis e identificar procesos complejos desarrollados dentro de

cada una. Por ejemplo, la separación entre decisión y legitimación. Finalmente, es un método

para el análisis que puede ser utilizado dentro de esquemas teóricos diversos.

Pese a las ventajas que se acaban de presentar, el ciclo de políticas ha recibido fuertescríticas, en particular debido a la idea de secuencia en la que está fundado. Como señala

Lindblom, la idea de “fases voluntariamente bien ordenadas… no son un retrato fiel de cómo

se desarrolla una política pública. La hechura de las políticas públicas corresponde, más

bien, a un complejo proceso de interacción sin principio ni fin”13

.

En la práctica, las etapas del ciclo no se presentan de forma secuencial. Las etapas tienden,

al contrario, a traslaparse, lo que hace difícil identificar las fronteras entre cada una de ellas.

Así, por ejemplo, la implementación no supone simplemente la puesta en marcha de las

decisiones; con frecuencia se presenta una redefinición de los objetivos y decisiones

inicialmente adoptados con el propósito de adaptarlos a las condiciones del contexto, los

intereses y percepciones de los actores o los recursos disponibles.

Por otra parte, la evaluación no siempre es una de las etapas finales del proceso. Laevaluación ex ante o la evaluación concomitante –y en general, el seguimiento de políticas-

se realizan sea como un insumo para la toma de decisiones o durante su puesta en marcha.

Se realizan, por ejemplo, estudios previos a la decisión con el propósito de determinar los

impactos ambientales del desarrollo de proyectos de infraestructura. Ha tomado fuerza la

idea de desarrollar sistemas de seguimiento con el objeto de ofrecer información viable y

sistemática para corregir durante la marcha el proceso de implementación de las políticas.

Posiblemente la etapa más controversial es la terminación , que supone que la vigencia de la

política expira junto con el periodo para el cual fue formulada. Es decir que una política

formulada para un periodo de gobierno finaliza –termina - una vez que ese periodo llega a su

fin. Igualmente, la noción de terminación se relaciona con la idea de que las políticas

13 Parsons, Op. Cit. p. 71



públicas son una serie de etapas secuenciales que llevan a la solución de un problema

público. Por lo tanto, la política pública termina una vez que el problema ha sido resuelto.

Estos dos presupuestos no se verifican, sin embargo, en la realidad. En primer lugar, los

productos, resultados y efectos de las políticas no se terminan con la expiración de su

vigencia temporal. Las reglamentaciones adoptadas, las estructuras organizativas creadas o

los presupuestos mantienen su vigencia más allá de la expiración formal de la política pública.En segundo lugar, las políticas públicas no resuelven los problemas; más bien reducen su

impacto sobre la sociedad o los mantienen en un nivel controlable. Como señalan Rittel y

Webber, los problemas que tienen que ver con la planeación y las políticas públicas son

intrínsecamente retorcidos . Son mal definidos y su resolución depende de juicios políticos. Los

problemas sociales nunca se solucionan sino que, en el mejor de los casos, se resuelven una y

otra vez. Por estas razones no tiene sentido hablar de terminación de políticas sino de

redefinición, cambio o continuidad de sus elementos básicos en un proceso iterativo.

En suma, en lugar de postular la existencia de una secuencia de etapas, conviene señalar

que las políticas públicas son un proceso con múltiples momentos de inclusión de problemas

en la agenda, formulación, implementación y evaluación, que se repiten y afectan

continuamente14.

14 Velasquez. Op. Cit.

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