Libro del II Congreso Andaluz de Desarrollo Sostenible ...

Libro del II Congreso Andaluz de Desarrollo Sostenible: “Una mirada desde lasCiencias Ambientales a nuestra costas”

UNA REVISIÓN EN CLAVE ECOPAISAJÍSTICA DE LA PLANIFICACIÓNLITORAL EN EL MEDITERRÁNEO

COASTAL PLANNING IN THE MEDITERRANEAN: AN ECO-LANDSCAPE

REVIEW

Rocío PÉREZ CAMPAÑA ([email protected])2

Luis Miguel VALENZUELA MONTES ([email protected])3

Laboratorio de Urbanismo y Ordenación del Territorio (LUOT) de la Universidad deGranada

Resumen

La mediterraneidad, como patrón territorial, no se recoge aún en sus múltiplesdimensiones en la planificación. El tratamiento sectorial de aspectos como el paisaje, lagestión del agua, el uso turístico e infraestructural del espacio, los suelos agrícolas…impide la visión integral de un territorio en la zona mediterránea, concretamente de sufranja litoral. Con esta revisión en clave ecopaisajística, se pretende un acercamiento al estado generalde la consideración de algunas de estas cuestiones en la planificación del litoralmediterráneo español, en la búsqueda de aquellas innovaciones más interesantes en elentendimiento de la complejidad del espacio litoral mediterráneo. Para ello, se hanconsultado los principales documentos legislativos y de planificación disponibles en lasdiferentes páginas web de las comunidades de Cataluña, Valencia, Murcia y Andalucía,generando un esquema sobre el que realizar la búsqueda de cuatro temasfundamentales: paisaje, turismo sostenible, suelo no urbanizable y gestión integrada dellitoral.No obstante y en líneas generales, pese a encontrarse numerosas referencias en relaciónal paisaje y cuestiones de carácter ambiental, en contadas ocasiones culminan eninstrumentos específicos que aborden sus necesidades reales en la planificación.

Abstract

Mediterranean, like a territorial pattern, is not considered in its multiple dimensions inplanning. The sectorial management about landscape, water management, touristic,infraestructural and agricultural uses, cannot provide an integral perspective in theMediterranean area, not even in its litoral zone.This eco-landscape review, it pretend to find how this questions are included in theMediterranean Spanish planning to understanding the litoral complexity. Main laws andplanning documents, available in Cataluña, Valencia, Murcia and Andalucia webs, havebeen reviewed searching four themes: landscape, sustainable tourism, not urbanizableareas and integral coastal management. In this way, many references have been found,but not specific instruments related to planning.

2 Licenciada en Ciencias Ambientales, Becaria de Investigación.3 Dr. Geógrafo, Profesor de Urbanística y Ordenación del Territorio.

Cádiz, 12, 13 y 14 de Abril de 2007

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1. La Mediterraneidad como Patrón Territorial para la Planificación

Los rasgos físicos y humanos de la cuenca mediterránea no conforman en la actualidadun patrón ambiental a la hora de planificar el territorio de acuerdo a dimensionesclaramente mediterráneas como, por ejemplo, el mosaico paisajístico, el riesgo y lavulnerabilidad ambiental, la fertilidad de vegas y deltas, la escasez de agua o el carácterabrupto y rugoso de la línea litoral, características recogidas en estudios como el AtlasAmbiental del Mediterráneo (Folch y Paris, 1999). Todas estas, son circunstancias quepodemos reconocer cuando menos, como ausentes en el desarrollo territorial que pordoquier podemos observar en la fachada litoral. La presión sobre los recursosambientales es creciente por parte de la agricultura intensiva (Matarán, 2005) y sobretodo del turismo, como refleja el indicador correspondiente en el Informe 2007 deSostenibilidad en España, con los consecuentes impactos sobre los valles litorales, sobrela línea de costa, la calidad ambiental de los espacios residenciales y/o turísticos, y endefinitiva, sobre la sostenibilidad de los espacios litorales.

Cuando hablamos del Mar Mediterráneo, con sus 2,5 millones de Km2, los 46.000 Km. decosta, 1.500m. de profundidad media, y una temperatura media de 15- 21º (0-E),estamos hablando de un sistema global articulado por todos los procesos, ciclos y flujosde todas y cada una de las cuencas mediterráneas. Sin embargo, con frecuencia pareceser contrariado este patrón global por parte de la ordenación local de las fachadaslitorales, que como principio básico de la planificación territorial, regional, subregional ylocal deberían atender a la escala espacial de la cuenca mediterránea y a la dimensióntemporal de sus paisajes, como por ejemplo, la pradera de Posidonia cuya recolonizacióntarda del orden de 3.000 años.

La agricultura y el turismo, no puede seguir compitiendo en un mercado global desde elautismo local que ignora la presión demográfica o el cambio climático, entre otrasdimensiones cada vez más presentes en el conjunto de la cuenca. Desde estaperspectiva, nuestra ponencia pretende llamar la atención sobre la necesidad de que laespecificidad local atienda a su esencia, más o menos, global, o sea al hecho físico yhumano que constituye el mediterráneo. En la medida en que las pautas y modeloslocales de ordenación del espacio litoral sigan esquemas Eco-regionales mediterráneos,se estará en mejores condiciones para abordar aspectos esenciales y comunes en estaregión litoral como: el papel territorial de la red drenaje, la diversidad eco-paisajística delmosaico mediterráneo, el dilema entre explotación y conservación, la morfologíatransversal y longitudinal de la ocupación de las fachadas litorales, el cambio climático ylos episodios de sequía, la capacidad de carga de los espacios turísticos, lamultifuncionalidad de los paisajes, la gestión integrada del litoral… Aspectoscaracterísticos de una región, la Mediterránea, que tiene un importante papel a niveleuropeo como se recoge en la Estrategia Territorial.

Así, considerando, más o menos, los ítems anteriores mostramos aquí un ciertopanorama de la planificación territorial de las regiones españolas mediterráneas querefleje medidas y/o tendencias más alentadoras e innovadoras en coherencia tambiéncon una nueva cultura del agua y del territorio que, en definitiva, retomen y pongan envalor el patrón específico mediterráneo.


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2. El Litoral como espacio complejo

La complejidad intrínseca del litoral incrementada por presiones extrínsecas, tal y comohemos apuntado en los puntos anteriores, hace especialmente difícil el papel de laplanificación tanto desde las escalas propias del urbanismo como desde la ordenación delterritorio subregional o regional. Esta complejidad para la intervención y regulación sobrelos ámbitos litorales viene determinada por un conjunto de singularidades físico-naturales, económico-productivas y jurídico-administrativas (Barragán, 1997) altamentedependientes entre sí y que siguen sin claros referentes normativos que permitan sucoexistencia equilibrada. El resultado de la deficiente gestión de las zonas litorales, queno es más que la falta de planificación integrada de los diferentes usos de los que puedenser susceptibles: asentamientos, patrimonio histórico-cultural, instalaciones,infraestructuras, espacios naturales… conlleva toda una suerte de problemas que derivanfinalmente en su degradación progresiva, más aún, cuando asistimos en los últimos añosa una ocupación urbanística creciente del litoral al margen de la escala, el paisaje y lacapacidad de carga de los recursos.

Tabla 1. Singularidades de las áreas litorales

FÍSICO-NATURAL ECONÓMICO-PRODUCTIVO JURÍDICO-ADMINISTRATIVOAlberga medios de distintanaturaleza (litosfera, hidrosfera,atmósfera)Dinamicidad y complejidad(interacciones y cambiosbiológicos, geomorfológicos,químicos)Alta productividad y diversidadbiológicaUnidades ambientales

Recursos naturalesBenignidad del climaFertilidad de suelosConvergencia de usos yactividadesAsentamientos humanos einfraestructurasValor paisajístico

Carácter público de algunaszonasConvergencia de diferentesadministraciones públicasDiversidad de formas deadministración y gestión

Fuente: Barragán (1997)


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Figura 1. Complejidad y disfuncionalidad de relaciones territoriales en laproblemática litoral.

Fuente: Elaboración propia

Esta situación y la gravedad que lleva aparejada, ha sido objeto de interés a todas lasescalas. La Unión Europea, desde 1996, con el Programa Demostración sobre GestiónIntegrada de Zonas Costeras y algunas otras iniciativas que finalmente resultaron en laRecomendación 2002/413/CE del Parlamento Europeo y el Consejo, viene planteando lanecesidad de un enfoque estratégico que deberán adoptar los estados miembros pararecoger, entre otros aspectos, aquellos relacionados con la protección del entorno, laamenaza del cambio climático así como los socioculturales y económicos.

En el ámbito mediterráneo encontramos también una apuesta clara por la sostenibilidaden el litoral a través del Plan Azul del Mediterráneo, incluido en el marco del Plan deAcción para la protección del Medio Marino y el desarrollo sostenible de las ZonasCosteras del Mediterráneo bajo el auspicio del Programa de Naciones Unidas para elMedio Ambiente. En su informe de 2005, revela cómo la actual tendencia urbanística dellitoral mediterráneo puede condicionar su futuro para el año 2025. Sin embargo, estasiniciativas no han tenido la trascendencia en principio deseable, existiendo en realidadgraves carencias en la planificación del litoral que distan de los objetivos defendidosdesde el desarrollo sostenible.

Desde nuestro ámbito de estudio, el urbanismo y la ordenación del territorio, puedenconstituir poderosos instrumentos en favor de la sostenibilidad, si bien previamente,como recoge Cuyás (2006) ha sido necesaria la percepción del suelo como recursonatural. Ciertamente, el suelo, como elemento sustentador de las actividades humanas,ha sido prolijamente regulado. Sin embargo, no siempre se ha considerado como recursolimitado y susceptible de degradación, y menos aún se ha reconocido su importanciarespecto a la relación con otras funciones que desempeña en el territorio. Más


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concretamente, los suelos fuera de los asentamientos urbanos o de sus áreassusceptibles de expansión, han sido tradicionalmente marginados, pese a constituir lossuelos agrícolas, los ecosistemas diversos, los paisajes… a los que tanto deben laspropias áreas urbanas. Para el caso del litoral, a esta situación general de la cuestión, sesuman las consecuencias derivadas de su problemática específica, al ser zonas altamentetensionadas en las que compiten numerosos usos que hasta el momento están siendodifíciles de compatibilizar lo que resulta en una degradación a todos los niveles de losespacios litorales como ya veíamos anteriormente.

3. Sobre la Planificación a Escala Litoral

Antes de la recopilación de concepciones novedosas de aspectos ambientales, se hacenecesario realizar algunas consideraciones generales al respecto de los diferentesinstrumentos de ordenación urbanística y territorial.

En primer lugar, y como ya recogen algunos autores (Español, 2002), (Feria et al, 2005),(Vega, 2001) el desarrollo de la política territorial en España es todavía escaso. Si bien,como puede verse en la tabla (y ocurre también, en general, para el resto del país)aparecen bien estructurados los diferentes instrumentos que desarrollan la políticaurbanística y territorial y de hecho son numerosos los planes que en sus respectivosámbitos y escalas de actuación, vienen a desarrollar dichas políticas, también es ciertoque no todos están aprobados, estando la mayoría de ellos en estadíos iniciales de suproceso de formulación. Así pues, aunque la competencia autonómica en urbanismo yordenación del territorio se consagra a partir de 1978 en virtud del artículo 148 tercerode la Constitución (reafirmándose de forma contundente con la Sentencia del TribunalConstitucional en 1997), la adaptación a dicha competencia ha sido muy gradual y lenta(probablemente por un freno político y una falta de coherencia entre los instrumentoscon incidencia en un mismo ámbito)

En segundo lugar, la consideración de variables ambientales cuenta con una serie deinconvenientes que no son exclusivos del urbanismo y la ordenación del territorio, sinoque son extensibles a políticas e instrumentos de cualquier naturaleza. En general, lascuestiones ambientales son el resultado sinérgico de un conjunto de elementos yrelaciones complejas que son difíciles de abarcar en su totalidad y que requieren unesfuerzo consciente y preparado, transversal. Concretando para el caso del derechourbanístico y la ordenación del territorio, probablemente sea la Evaluación AmbientalEstratégica (Directiva 2001/42/EC) la herramienta que persigue el principio deintegración ambiental efectiva, para la que sin embargo, predominan los enfoquesreactivos (posteriores a la elaboración de planes) en la inclusión de determinacionesmedioambientales (Servert, 2001).

Por último, en cuanto a los ámbitos y escalas de los diferentes instrumentos, existe unadeficiencia derivada de la imposición de los límites administrativos sobre las “regionesnaturales” (Higueras, 2001), de manera que se produce una alteración de lafuncionalidad de las unidades ambientales correspondientes. Esta falta de coincidencia delos límites físicos-funcionales y los administrativos, también es recogida por Piè (1988)para el caso de la zona marítimo-terrestre. La no coincidencia, supone un tratamientojurídico y administrativo diferente de los suelos a un lado y otro de dicha zona:continuidad física y discontinuidad legal. Más aún, el ámbito de actuación de un plan quepretendiera ser de gestión integrada del litoral, tendría una componente horizontal(paralela a la costa) y otra transversal (hacia el interior) (Barragán, 1997) y que nosiempre va a coincidir con una demarcación administrativa.

Hechas estas consideraciones, que nos sitúan en el panorama general de la cuestión,realizamos a continuación una síntesis de aquellas innovaciones que pueden solucionar


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estos y otros problemas y que hemos agrupado en diferentes ítems para poder facilitar labúsqueda en los documentos revisados.

4. El Panorama de la Planificación Territorial del Litoral MediterráneoEspañol

Resulta pues de interés, analizar aquellas innovaciones producidas al respecto de laconsideración de nuevos conceptos y herramientas para la integración de variablesambientales en las políticas del suelo, especialmente aquellas relacionadas con la gestiónde los paisajes o el mantenimiento de aquellas funciones que suponen fomentar lacalidad ambiental de las actuaciones en materia de urbanismo y ordenación del territorioy que podrían suponer una aportación de notable valor a la deseable planificación ygestión integrada de las zonas litorales. Esta revisión se realiza para el ámbito delmediterráneo español, correspondiente a las comunidades de Cataluña, Valencia, Murciay Andalucía (zonas peninsulares, ya que consideramos que el carácter insular imprimeuna serie de matices que pueden resultar menos comparables). Esta selección respondea nuestro interés ya argumentado por contextualizar el estudio en una región, lamediterránea, que comparte una serie de características fisiográficas, y sobre todo,sociopolíticas, derivadas de una normativa básica común (estatal) y más concretamentepor una identidad cultural formada a lo largo de la historia en las orillas del Mediterráneo.

Para facilitar el tratamiento de la información recogida sobre las diferentes comunidades,realizaremos un cuadro-resumen que recogerá en cada caso, la legislación sobreurbanismo y ordenación del territorio de que dispone cada una, así como aquella otranormativa complementaria y más específica, que hayan podido desarrollar dentro de sudiscrecionalidad competencial y en el seno de la que pueden haberse gestado planes,programas, manuales de buenas prácticas… en relación a un nuevo entendimiento de lascuestiones ambientales.

Tabla 2: Cuadro resumen de legislación y planes de ámbito litoral.


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LEGISLACIÓN PLANES

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-Ley 10/2004 demodificación de la Ley2/2002 de Urbanismo

-Ley 23/1983 de PolíticaTerritorial

-Ley 8/2005 de Protección,Gestión y Ordenación delPaisaje

-Plan TerritorialGeneral

-Planes TerritorialesParciales

-Planes TerritorialesSectoriales

-Planes DirectoresTerritoriales

-Planes DirectoresUrbanísticos

-Plan Territorial General deCataluña (1995)-Plan Territorial Parcial delas Tierras del Ebro (2001)-Plan Director Territorial deL’Empordà (2006)-Plan Director Urbanísticodel Sistema Costero (2005)-Plan Director del Delta delEbro (1996)-Plan Director Urbanísticode las Actividadesindustriales y turísticas delCamp de Tarragona-Plan Director deInfraestructuras2001-2010 -Plan de infraestructurasdel transporte 2006-2026-Plan de Puertos2006-2015

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-Ley 16/2005, de 30 dediciembre, de laGeneralitat, UrbanísticaValenciana

-Ley 10/2004, de 9 dediciembre, de laGeneralitat, del Suelo NoUrbanizable

- Ley 4/2004, de 30 dejunio, de la Generalitat, deOrdenación del Territorio yProtección del Paisaje

-Estrategia Territorialde la ComunidadValenciana

-Planes de AcciónTerritorial Sectoriales Integrales

-Plan de Acción Territorialde carácter sectorial sobreprevención del Riesgo deInundación en laComunidad Valenciana(PATRICOVA)-Plan de Acción Territorialde carácter sectorial decorredores deinfraestructuras-Plan de Acción Territorial,de carácter integrado, delentorno Metropolitano deAlicante y Elche (PATEMAE)-Plan de Acción Territorialde la Vega Baja-Plan de Acción Territorialdel entorno de Castellón(PATECAS)-Plan de Acción Territorialdel Litoral de la ComunidadValenciana

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-Ley 2/2004 demodificación de la Ley1/2001 del suelo de laRegión de Murcia

-Ley 4/1992 deOrdenación y Proteccióndel Territorio de la Regiónde Murcia

-Directrices deOrdenación Territorial-Planes de OrdenaciónTerritorial-Programas deActuación Territorial-Planes de Ordenacióndel Litoral-Actuaciones deInterés Regional-Estudios de impactoTerritorial(instrumentocomplementario a laordenación territorial)

-Directrices y Plan deOrdenación Territorial delLitoral de la Región deMurcia-Directrices y Plan deOrdenación Territorial delSuelo Industrial de laRegión de Murcia-Actuación de interésRegional de Marina deCope-Actuación de InterésRegional del AeropuertoInternacional de la Regiónde Murcia


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-Ley 1/1994, de 11 deEnero, de OrdenaciónTerritorial de Andalucía, deOrdenación del Territoriode la ComunidadAutónoma de Andalucía

-Ley 7/2002 de ordenaciónurbanística de Andalucía

-Plan de Ordenacióndel territorio

-Planes de Ordenacióndel territorio deÁmbitoSubregional

-Planes con Incidenciaen la Ordenación delTerritorio

-Plan de Ordenación delTerritorio de Andalucía-Poniente de Almería -Ámbito de Doñana -Bahía de Cádiz -Costa del Sol Occidental(Málaga) -Litoral Occidental deHuelva -Litoral Oriental - Axarquía(Málaga) -Costa Noroeste de Cádiz -La Janda (Cádiz) -Campo de Gibraltar(Cádiz) -Aglomeración urbana deMálaga -Levante de Almería -Litoral de Granada-Aglomeración urbana deHuelva-Aglomeración urbana deAlmería-Plan Director deInfraestructuras

Fuente: Elaboración propia a partir de consulta web (2007)

Una vez recopilada esta información, se han elaborado las siguientes fichas en las que seresumen las aportaciones concretas de la legislación y planes de las cuatro comunidadesestudiadas y se resumen, en la primera columna, algunas consideraciones generales paracada uno de los ítems seleccionados.


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Tabla 3: El paisaje en la legislación y planes de ámbito litoral.


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PAISAJE

Fuente: Elaboración propiaTabla 4: El turismo sostenible en la legislación y planes de ámbito litoral.

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TURISMO SOSTENIBLE

Fuente: Elaboración propiaTabla 5: El suelo no urbanizable en la legislación y planes de ámbito litoral.

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TURISMO SOSTENIBLE

Fuente: Elaboración propiaTabla 6: La gestión integrada del litoral.

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GESTIÓN INTEGRADA DEL LITORAL

Fuente: Elaboración propiaTabla 7: Otras referencias de carácter ambiental

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OTRAS REFERENCIAS

Fuente: Elaboración propia

5. Conclusiones

En todos los documentos consultados para las diferentes comunidades, son muynumerosas las referencias a los ítems seleccionados y a otras cuestiones relativas a laintegración de variables ambientales. No obstante, salvo algunos casos, dicho contenidoaparece fundamentalmente en un nivel propositivo, intencional, que no se vecomplementado, al menos en las escalas de los documentos revisados, con instrumentosmás concretos que hagan efectiva la integración de las variables consideradas.Cataluña y Valencia, son las comunidades donde se concreta más dicha integración. Susrespectivas leyes de paisaje, su tratamiento del suelo no urbanizable, así como losCatálogos de Paisaje de Cataluña (a partir de su adhesión al Convenio Europeo dePaisaje) y los Criterios de Planeamiento Territorial también de ésta última, son algunosde los saltos cualitativos más importantes que hemos podido localizar, aunqueprobablemente, habría que esperar todavía algunos años para poder hacer unaevaluación de su resultado, considerando además el desarrollo completo de los diferentesplanes y proyectos en que se insertan dichas medidas. Sin embargo, nos encontramos todavía en general ante un escenario de tratamientosparciales de las problemáticas ecopaisajísticas, con escasa atención a las interrelacionesexistentes entre diferentes procesos, aunque de forma sectorial sí que puedan estarcontemplados en las normativas y planes. Conviven pues en este escenario, tratamientosparciales con algunos esfuerzos de integración, en los que sin embargo no termina deapreciarse un acercamiento efectivo a la búsqueda de soluciones desde una perspectivalocal o regional, que reconozca las particularidades dimanantes de la condición demediterraneidad y dentro de ella, a otras casuísticas particulares y diversas que puedenexistir.Aunque para completar este trabajo sería ideal profundizar en el planeamiento local y encómo se resuelven proyectos concretos, nos parece suficientemente significativa lacarencia que hemos podido encontrar en planes de ámbito regional y comarcal, algo quehabría de mejorarse no sólo para constituir marcos de referencia necesarios, sino porquetrabajan con escalas en las que ya podrían y deberían integrarse más efectivamentenumerosos parámetros ecopaisajísticos.

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