Los complementos autonómicos: ¿Seguridad Social o Asistencia Social? · 2018-06-08 · la materia...

INTRODUCCIÓN

En junio de 1998 la Comunidad Autó-noma de Andalucía abría el debatesobre el régimen jurídico competen-

cial y la suficiencia del sistema de protecciónsocial, con la decisión de establecer ayudaspara los beneficiarios de pensiones no contri-butivas de la Seguridad Social residentes ensu territorio1. El Gobierno Central entendióque la Comunidad Autónoma había invadidosus competencias e interpuso un conflictopositivo de competencias2 ante el TribunalConstitucional que aún está pendiente deresolución. El Alto Tribunal, mediante Auto3,levantó la suspensión de la vigencia de la nor-mativa autonómica andaluza, que había sidopreviamente decidida, lo que amplió el debatepolítico. Siguiendo el ejemplo de la Comuni-dad andaluza, tanto lo Comunidad catalana4

como la balear5, establecieron también estetipo de ayudas.

El proceder de estas Comunidades Autó-nomas ha generado una enorme polémica,tanto jurídica como política. Este estudio pre-tende reflexionar sobre la adecuación de laactuación de dichas Comunidades. Analiza-remos los argumentos que han sido esgrimi-dos por cada una de las partes para defendersu postura y expondremos nuestro pareceracerca de los mismos, advirtiendo desde aho-ra que éste es un tema complejo que debe huirde simplificaciones; los matices y las solucio-nes abiertas serán los protagonistas de estetrabajo, pues en un tema como el que nos ocu-pa, no creemos que sea acertado afirmar onegar, sin más, la capacidad de las Comuni-dades Autónomas de establecer complemen-tos. Una u otra opción pueden ser válidas sitenemos en cuenta otras variables.

El análisis de la jurisprudencia del Tribu-nal Constitucional será de vital importanciaen nuestra tarea. Como ya han señalado otrosautores, lo que el Tribunal Constitucionaljuzga con arreglo a criterios y razones jurídi-

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* Departamento de Derecho del Trabajo y de laSeguridad Social. Facultad de Derecho. UniversidadComplutense de Madrid.

1 Ésto se realizó por medio de los Decretos 283 y284, de 29 de diciembre de 1998, publicados en elBoletín Oficial de la Junta de Andalucía, de 31 dediciembre de 1998.

2 Conflicto positivo de competencias nº 1208/1999.3 Auto de 21 de julio de 1999, nº 194/1999.4 Por medio de la Resolución de 8 de septiembre de

1999, publicada en el Diario Oficial de Cataluña nº2979, de 21 de septiembre de 1999.

5 Por medio de los Acuerdos del Consejo de Gobier-no de las Islas Baleares, de 12 de noviembre de 1999 yde 29 de diciembre de 2000, publicados respectiva-mente en el Boletín Oficial de la Comunidad Autónomade las Islas Baleares, nº 149, de 30 de noviembre de1999 y nº 21, de 17 de febrero de 2001.

Los complementos autonómicos:¿Seguridad Social o Asistencia Social?

FRANCISCA GARCÍA-NÚÑEZ SERRANO*

cas son controversias políticas «en cuanto quela disputa sobre el ejercicio, la distribución yel uso del poder constituyen el núcleo de lapolítica»6. El Tribunal Constitucional, alresolver un conflicto de competencia y defi-nirla como parte del contenido del ámbitocompetencial del Estado, o de la ComunidadAutónoma, está poniendo fin a lo que en unlenguaje metajurídico bien se pueden califi-car como disputas por parcelas de poder obje-tivo entre poderes políticos. El TribunalConstitucional está desempeñando una tareade gran trascendencia política, pues estácolaborando en la configuración y concretiza-ción del Estado Autonómico7.

Todos aquellos que se ocupan del estudiode los problemas de distribución de compe-tencias en nuestro país serán conscientes dela enorme dificultad que ello conlleva, debidoa nuestro singular modelo de organizaciónterritorial. Sin embargo, sería erróneo elplanteamiento de enfrentar al Estado con lasComunidades Autónomas, pues no hemos deolvidar que las Comunidades Autónomas for-man parte del Estado, deberían estar del mis-mo lado y su objetivo ha de ser, como en elcaso del Gobierno central, el de velar por losintereses de los ciudadanos, residan o no ensus respectivos territorios autonómicos.

1. EN BUSCA DE UN CONCEPTO

1.1. Introducción

La piedra angular de este trabajo será elencuadramiento de los complementos esta-blecidos por las Comunidades Autónomas enla materia de Seguridad Social y, más concre-

tamente, en la legislación básica o no básicade la misma, o en la materia de AsistenciaSocial. Esta tarea resultará difícil, pues lasfronteras entre Seguridad Social y AsistenciaSocial son difusas, y más aún desde la apari-ción en 1990 de las prestaciones no contribu-tivas de la Seguridad Social. Sin embargo, laconsecuencia de dicho encuadramiento esvital, pues de él se deriva la competencia parasu establecimiento o bien por parte del Esta-do o bien por parte de las Comunidades Autó-nomas. Según el Art. 149.1.17 de la Constitu-ción es competencia exclusiva del Estado «lalegislación básica y el régimen económico dela Seguridad Social, sin perjuicio de la ejecu-ción de sus servicios por las ComunidadesAutónomas». Por otro lado, el Art. 148.1.20 dela Constitución incluye a la «AsistenciaSocial» dentro de las competencias asumiblespor las Comunidades Autónomas.

Hemos de precisar que la Constitución noatribuye competencias a las ComunidadesAutónomas, tan sólo posibilita la asunción delas mismas por medio de los Estatutos deAutonomía. En el supuesto de las Comunida-des analizadas, todas ellas han aprovechadola oportunidad que la Constitución les brinday han asumido la competencia de AsistenciaSocial prevista en el Art. 148.1.20 CE8. Lascitadas Comunidades establecen los comple-mentos al amparo de esta competencia, pero¿son realmente los complementos autonómi-cos una medida de Asistencia Social o, por elcontrario y, como defiende el Gobierno, for-man parte de la legislación básica de la Segu-ridad Social? Para dar respuesta a este inte-rrogante es preciso definir previamente tantolo que se entiende por Seguridad Social, comopor Asistencia Social.

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6 Discurso del que fuere presidente del Tribunal Cons-titucional, Manuel García-Pelayo, en el acto solemne deconstitución del Tribunal Constitucional el día 12 de juliode 1980, Tribunal Constitucional, Madrid, 1980, pág. 19.

7 TOMÁS Y VALIENTE, F.: El reparto competencial en lajurisprudencia del Tribunal Constitucional, Tecnos,Madrid, 1988, págs. 150-152.

8 Así lo ponen de manifiesto el art. 13.22 del Estatu-to de Autonomía para Andalucía, el art. 9.25 del Estatu-to de Autonomía para Cataluña y el art. 10.14 del Esta-tuto de Autonomía para las Islas Baleares.

1.2. Delimitación conceptual de laAsistencia Social y de laSeguridad Social

1.2.1. Evolución histórica y concepto deAsistencia Social

Para encontrar uno de los primeros ante-cedentes de la Asistencia Social nos remonta-remos al primitivo cristianismo y a uno desus principios básicos: la caridad9. Las prime-ras comunidades, siguiendo las enseñanzasdel Maestro, practicaban el bien con su próji-mo en espera de la recompensa prometidaque era la vida eterna. Estas primeras comu-nidades se extendieron a lo largo de la tierrae impregnaron a sus semejantes del espíritucontenido en la máxima «amarás a tu prójimocomo a tí mismo».

La influencia religiosa, perduró a lo largode los siglos, llegando a su punto culminanteen la Edad Media, tanto en el orden político,como jurídico o cultural. La pobreza llegó aser considerada como una virtud y los pobres,como el medio de ejercitar la caridad y lasbuenas obras.

Con la llegada del renacimiento y su con-cepción egocéntrica del mundo, ya no es lapromesa de un reino futuro lo que impulsa alindividuo a hacer el bien, sino que se conside-ra que la eliminación de la pobreza es un finen sí mismo, pues una ciudad con mendigos ypordioseros es la antítesis del ideal humanis-ta. Sin embargo, las ideas renacentistas notuvieron gran calado en España10, que seseguía bajo la férrea influencia religiosa yconsiderando a la caridad como el fundamen-

to de la protección social. Durante esta época,el Estado, tímidamente, fue asumiendo unpapel activo en la protección social, por lo quela Iglesia comenzó a sentirse relegada. Lossectores que concebían la acción social comomedio para la realización del destino delhombre y de la sociedad, y no como un fin ensí mismo, advertían que «una SeguridadSocial completa, organizada por el Estado,corre el riesgo de minar el espíritu de dedica-ción, de caridad, que es el único que puedevivificar a la comunidad, haciendo surgir unamultitud de explotadores desaprensivos yabriendo el camino a todos los fraudes y abu-sos»11.

Con el inicio del siglo XIX, las ideas ilus-tradas y el liberalismo propician la transfor-mación de la caridad como medio de asisten-cia social dando paso a la beneficencia. Comoconsecuencia de las numerosas desamortiza-ciones, la Iglesia, despojada de sus bienes, yano es capaz de continuar con la misma inten-sidad la función asistencial que a lo largo delos siglos había venido desarrollando, por loque es el Estado el que a partir de ahoracomenzará a cobrar protagonismo ocupándo-se de dichas tareas.

La principal característica del sistema debeneficencia es su carácter público. La bene-ficencia pasa a formar parte del Derecho que-dando relegada la caridad al fuero interno delindividuo, ocupando un lugar dentro de lamoral. La asistencia al indigente será otorga-da como un servicio administrativo y la bene-ficencia contará con una estructura laica yuna organización política. Será la Ley de 6 defebrero de 1822, sobre Establecimiento Gene-ral de Beneficencia12, completada con la Leyde 12 de febrero, sobre Arbitrios del Plan de

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9 Seguimos la evolución histórica que nos ofreceALONSO SECO, J. M. y GONZALO GONZÁLEZ, B.: La asisten-cia social y los servicios sociales en España, Boletín Ofi-cial del Estado, Madrid, 2000, págs. 26 y ss.

10 Y ello, a pesar de que hubo grandes humanistasespañoles que teorizaron sobre la pobreza y sobre elmodo en que la sociedad debía afrontar tan grave pro-blema. Destacan entre ellos Juan Luis Vives, Domingode Soto, Juan de Robles o Cristóbal Pérez de Herrera.

11 VAN CESTEL, C.: La doctrina social de la Iglesia, Her-der, Barcelona, 1964, pág. 289.

12 Sobre los aspectos más relevantes de esta Ley:ALONSO SECO, J. M. y GONZALO GONZÁLEZ, B.: La asisten-cia social y los servicios sociales en España, Boletín Ofi-cial del Estado, Madrid, 2000, págs. 76-78.

Beneficencia, el verdadero impulso que confi-guró a la beneficencia como sistema público.Dicho carácter se consolidó definitivamentecon la Ley de Beneficencia de 20 de junio de184913 y su Reglamento de ejecución de 14 demayo de 1852. Durante este período, la bene-ficencia sigue ocupándose de las necesidadesbásicas del individuo, como son el alimento, elvestido y el alojamiento, sin embargo, a dife-rencia de lo que ocurría en la Edad Media,existe ya una cierta diferenciación en funciónde las personas atendidas y los lugares enque son recibidas, lo que conllevará la especi-ficación de los establecimientos benéficos quese van creando.

La Constitución de 1931 será el primertexto legislativo que en nuestro país se refie-ra a la noción de Asistencia Social pública.Con la aparición de este nuevo concepto, sepretende desvincular a la protección ofrecidapor el Estado, del carácter graciable o discre-cional con el que había contado la beneficen-cia14. El desarrollo del Estado Social de Dere-cho provoca que la protección se ofrezca nosólo a los indigentes, como sucedía con laantigua beneficencia, sino a todos los ciuda-danos que se encontraran en una situacióneconómicamente débil. Las notas caracterís-ticas de dicha Asistencia Social son lassiguientes:

a) insuficiencia de recursos del asistido,en contraste, como ya veremos, con la protec-ción que otorgan los Seguros Sociales,

b) atención no sólo a las necesidades básicasde la vida, identificadas con la mera subsisten-cia, como hacía la beneficencia, sino también almantenimiento del nivel vital de cada individuo,

c) carácter residual y complementario res-pecto a los Seguros Sociales,

d) gratuidad de las prestaciones, sin per-juicio de la exigibilidad de determinadasprestaciones,

e) financiación exclusiva con cargo a losPresupuestos Generales del Estado,

f) y, lo que es más importante, en contras-te con la discrecionalidad de la beneficencia,la Asistencia Social funciona ya enmarcadaen los trámites de un servicio público frenteal cual es posible realizar exigencias jurídica-mente fundadas en Derecho. Lo cual, cierta-mente, no equivale a afirmar que las presta-ciones de Asistencia Social tengan, en estemomento, el carácter de derecho público exi-gible.

Debido a que la aparición de la AsistenciaSocial coincidió con la aparición y el auge dela Seguridad Social, ésta quedó relegada a unsegundo plano. Con la Constitución de 1978,en la que se prevé la asunción de competen-cias de las Comunidades Autónomas enmateria de Asistencia Social, la misma vuel-ve a cobrar protagonismo.

En cuanto al concepto de Asistencia Social,la Constitución tan sólo la menciona paraatribuir en exclusiva su competencia a lasComunidades Autónomas. Por ello, paraintentar obtener una definición de AsistenciaSocial, hemos de acudir a la doctrina del Tri-bunal Constitucional que nos remite «a con-ceptos elaborados en el plano de la legislacióngeneral»15. El art. 38.2 de la Ley General de laSeguridad Social contempla los «beneficios dela asistencia social» como «complemento delas prestaciones del sistema».

Vemos, por tanto, que existe una Asisten-cia Social integrante del sistema de Seguri-dad Social, dirigida precisamente a las «per-sonas incluidas en su campo de aplicación» y

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13 Sobre los aspectos más relevantes de esta Ley:ALONSO SECO, J. M. y GONZALO GONZÁLEZ, B.: La asisten-cia social y los servicios sociales en España, Boletín Ofi-cial del Estado, Madrid, 2000, págs. 79-82.

14 ALONSO OLEA, M. define a la beneficencia como«ayuda graciosa y discrecional al indigente que demos-trara serlo» en Instituciones de Seguridad Social, 17ª ed.,Cívitas, Madrid, 2000, pág. 27. 15 STC 76/1986, de 9 de junio, F.J. 6º.

sus familiares y asimilados, como señala elart. 55 de la Ley General de la SeguridadSocial. Dicho precepto, como bien ha señaladoMontoya Melgar16 diseña el alcance de lacitada Asistencia Social de la SeguridadSocial: a) tal asistencia se dispensa a las refe-ridas personas cuando se encuentren ensituaciones de necesidad, previa demostra-ción (salvo caso de urgencia) de falta demedios para remediarlas; b) tal asistenciaconsiste en «servicios y auxilios económicos»,de los que el precepto da dos ejemplos: los tra-tamientos médicos de tipo excepcional, y lapérdida de ingresos por rotura de prótesis.

Por otra parte, existe una AsistenciaSocial ajena al sistema de la SeguridadSocial, concebida por el Tribunal Constitucio-nal como «un mecanismo por grupos de pobla-ción a los que no alcanza aquel sistema (deSeguridad Social) y que opera mediante téc-nicas distintas de las propias de la SeguridadSocial. En el momento actual –con indepen-dencia de que la evolución del sistema deSeguridad Social pueda ir en la misma direc-ción– es característica de la Asistencia Socialsu sostenimiento al margen de toda obliga-ción contributiva o previa colaboración econó-mica de los destinatarios o beneficiarios»17.

De las palabras del Alto Tribunal se des-prende la existencia de una Asistencia Socialexterna al sistema de Seguridad Social quecubre los vacíos dejados por el mismo. El AltoTribunal si bien constata la ausencia de todoelemento contributivo en el ámbito de la Asis-tencia Social y eleva ese dato a elementocaracterístico de la misma frente a la Seguri-dad Social, en el momento en el que resuelve,apunta la evolución del sistema de SeguridadSocial hacia aspectos asistenciales que efecti-vamente se ha producido. Con la Ley de pres-taciones no contributivas, el legislador ha

dado cumplimiento al mandato establecidoen el art. 41 CE de garantizar una asistenciay prestaciones para todos los ciudadanos, conindependencia de una contribución anterior.Esto ha provocado que hablemos de elemen-tos asistenciales tanto dentro como fuera delámbito de la Seguridad Social. La apariciónde las prestaciones no contributivas, como acontinuación comprobaremos, ha difuminadola frontera entre Asistencia Social y Seguri-dad Social.

1.2.2. Evolución histórica y concepto deSeguridad Social

La Seguridad Social es el resultado de unaevolución histórica que comienza en Europacon la Revolución Industrial18. Hasta enton-ces, los seres humanos habían hecho frente alos riesgos que les acechaban –epidemias,hambrunas, etc.– con sus propios mediosindividuales y familiares o bien recurriendo ala caridad de instituciones religiosas, a lo lar-go de la Edad Media, o a la beneficencia orga-nizada por los poderes públicos, ya en la EdadModerna. Por otra parte, las CorporacionesGremiales también pusieron en marcha algu-nos rudimentarios mecanismos de asistenciasanitaria y económica para sus agremiados.

Lo que caracteriza a la situación históricaque surge de la Revolución Industrial es laaparición de nuevos riesgos que tenían su ori-gen en las peculiares condiciones de la pro-ducción fabril: se desarrollan nuevas enfer-medades, producto de las largas y extenuan-tes jornadas laborales, los trabajadores,inmigrantes que provenían del campo en su



16 MONTOYA MELGAR, A.: Curso de Seguridad Social,Servicio Publicaciones Facultad Derecho, Madrid, 2000,pág. 44.

17 STC 76/1986, de 9 de junio, F.J. 6.º.

18 Sobre el origen y evolución de la SeguridadSocial, véase, ALARCÓN CARACUEL, M. R.: La SeguridadSocial en España, Aranzadi, Pamplona, 1999, págs. 21 yss.; ALONSO OLEA, M.: «Cien años de Seguridad Social»en Papeles de Economía Española, nº 12/13, 1982, págs.107 y ss.; MONTOYA MELGAR, A.: Curso de SeguridadSocial, Servicio publicaciones Facultad Derecho,Madrid, 2000, págs. 29 y ss.

mayoría, se hacinaban en los centros urbanosque contaban con pésimas condiciones sani-tarias, los accidentes de trabajo se multipli-caron y, cuando las sucesivas crisis cíclicasdel sistema aparecían provocaban el cierre delas fábricas y el paro masivo se apoderaba delas calles.

Lo que se conoce como «cuestión social»reclamaba una solución y es el Canciller delImperio alemán, Otto von Bismarck, el que selanza a la «búsqueda de fórmulas que permi-tan una mejora del bienestar de los trabaja-dores»19 anunciando la creación de una seriede Seguros Sociales para cubrir los diversosriesgos sociales, que efectivamente se instau-raron: el de enfermedad (1883), el de acciden-tes de trabajo (1884), el de invalidez y vejez(1889) y el de supervivencia (1911).

«El rasgo de “sociales” que estos nuevosseguros recibían los diferenciaba en numero-sos aspectos frente a los seguros privados;mientras que éstos eran en general volunta-rios, se originaban en un contrato, permitíanla selección de riesgos, y basaban la operaciónde seguro en el lucro del asegurador, los prin-cipios contrarios inspiraban al seguro social:obligatorio, originado en actos administrati-vos de inscripción y afiliación en entes asegu-radores no lucrativos que no podían seleccio-nar los riesgos asegurados. Por otra parte, losseguros sociales se circunscribían a la protec-ción de la población trabajadora económica-mente más débil, lo que explica que su acciónprotectora persiguiese la sustitución del sala-rio dejado de percibir y su financiación básicaconsistiese en las cuotas de los patronos y losobreros, calculadas también sobre los sala-rios»20.

Los Seguros Sociales creados por Bis-marck pronto fueron imitados por todos los

países europeos industrializados incluidaEspaña. La evolución de los mismos consistióen ir ampliando paulatinamente el ámbitosubjetivo de cobertura del trabajador indus-trial y de servicios a todo trabajador por cuen-ta ajena y más tarde a todo trabajador, aun alautónomo o por cuenta propia; se pasó de laprotección a los «económicamente débiles» apersonas con rentas o salarios más altos; y secompletó el cuadro de riesgos cubiertos con lainclusión del «riesgo» familiar y el paro forzo-so, completando un «ideal de cobertura»21 queno difiere en gran parte del actual.

Un paso más hacia la conformación delsistema actual de Seguridad Social fue dadopor el profesor Beveridge en su célebre«Informe sobre Seguridad Social y ServiciosComplementarios» de 1942. El informe bri-tánico pretendía superar las limitacionesdel régimen de los Seguros Sociales, así, laconsideración de los riesgos aislados se vesustituida por la presencia de un solo riesgodescrito con la expresión «situación de nece-sidad», que se cubre con prestaciones econó-micas de subsistencia, uniformes para todoslo ciudadanos, a todos los cuales se extiendela cobertura; la Asistencia Social quedacomo residual, sujeta a prueba de necesi-dad, para quienes, por sus circunstanciasespeciales, no sea suficiente las prestacio-nes ordinarias; la Seguridad Social comple-mentaria se concibe como un complementopara la mejor protección de riesgos cubier-tos, o para la protección de riesgos nocubiertos.

Ninguno de los dos sistema se impusorotundamente en la evolución de la Seguri-dad Social. «El sistema de seguros sociales deBismarck se asume y se trasciende en el sis-tema de Seguridad Social propuesto porBeveridge»22. «Ningún sistema de Seguridad

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19 Mensaje Imperial del 17 de noviembre de 1881.20 MONTOYA MELGAR, A.: Curso de Seguridad Social,

Servicio Publicaciones Facultad Derecho, Madrid, 2000,pág. 31.

21 ALONSO OLEA, M.: Instituciones de SeguridadSocial, 17ª ed., Cívitas, Madrid, 2000, pág. 21.

22 ALARCÓN CARACUEL, M. R.: La Seguridad Social enEspaña, Aranzadi, Pamplona, 1999, pág. 42.

Social es hoy ni puramente bismarkiano nipuramente beveridgeano»23.

En cuanto al concepto de Seguridad Socialla mejor doctrina ha identificado entre nos-otros a la Seguridad Social como «un conjun-to integrado de medidas públicas de ordena-ción de un sistema de solidaridad para la pre-vención y remedio de riesgos personalesmediante prestaciones individualizadas yeconómicamente evaluables»24.

Por su parte, la Constitución de 1978 noofrece una respuesta clara al no definir laSeguridad Social, respecto de la cual, o delas materias más directamente conexas conella, contiene una serie de declaracionesencuadradas en el Capítulo III del Título I,bajo la rúbrica «De los principios rectores dela política social y económica», como son lasrelativas a la protección de la familia (art.39.1); la protección de la salud (art. 43); laprevisión, tratamiento, rehabilitación eintegración de los minusválidos (art. 50), y,sobre todas, la formulación general del art.41, a cuyo tenor: «Los poderes públicos man-tendrán un régimen público de SeguridadSocial para todos los ciudadanos, que garan-tice la asistencia y prestaciones socialessuficientes ante situaciones de necesidad,especialmente en caso de desempleo. Laasistencia y prestaciones complementariasserán libres».

Centraremos nuestra atención en lainterpretación del art. 41 de la Constitución,precepto clave en materia de SeguridadSocial.

Desde nuestro punto de vista, el art. 41 CEconfigura un sistema de protección social,concepto más amplio que el de SeguridadSocial, que englobaría todos los mecanismos

protectores, tanto públicos como privados25

Este sistema se dividiría en dos:

a) Por una parte, el primer inciso del art.41 CE, configuraría el sistema de SeguridadSocial conformado por una serie de elementosdefinidores del mismo, como son la publici-dad, la universalidad, la obligatoriedad, lasuficiencia de las prestaciones y la protecciónante las situaciones de necesidad.

b) El segundo inciso del art. 41 hablaríade un nivel de protección social que quedaríafuera del ámbito estricto de la SeguridadSocial, las prestaciones otorgadas en estenivel son complementarias de las prestacio-nes del sistema de Seguridad Social que, entodo caso, habrán de ser suficientes. El titu-lar encargado de otorgar estas prestacionescomplementarias puede ser, tanto un sujetopúblico (como sería actualmente el caso delas mejoras voluntarias), como un sujeto pri-vado.

Antes de pasar a analizar los elementoscaracterísticos del sistema de SeguridadSocial conviene precisar la postura manteni-da por el Tribunal Constitucional en unaserie de cuestiones generales referentes alrégimen de Seguridad Social.

Según el Tribunal Constitucional, el siste-ma de Seguridad Social disfruta de la«garantía institucional», lo que comporta laprotección de una serie de rasgos, «cuya pre-servación se juzga indispensable para asegu-rar los principios constitucionales, estable-ciendo un núcleo o reducto indisponible por



23 ALONSO OLEA, M.: «Cien años de SeguridadSocial» en Papeles de Economía Española, nº 12/13,1982, pág. 111.

24 ALONSO OLEA, M.: Instituciones de SeguridadSocial, 15ª ed., Madrid, Cívitas, 1997, pág. 37.

25 Esta concepción es seguida, entre otros, por ALAR-CÓN CARACUEL, M. R.: «La integración de los ServiciosSociales y la Asistencia Social en la Seguridad Social»,Temas Laborales, nº 7, 1996, pág. 24. Mantiene, por elcontrario, un concepto amplio de Seguridad Social, enel que estarían encuadradas las prestaciones comple-mentarias PALOMEQUE LÓPEZ, M. C.: «Los derechos a laSeguridad Social y a la salud en la Constitución» enAAVV: Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social en laConstitución, Centro de Estudios Constitucionales,Madrid, 1980, págs. 309-310.

el legislador»26, de tal suerte que ha de serpreservado «en términos recognoscibles parala imagen que de la misma tiene la concien-cia social en cada tiempo y lugar»27. El Tribu-nal Constitucional prosigue afirmando que«salvada esta indisponible limitación, elderecho que los ciudadanos pueden ostentaren materia de Seguridad Social es un dere-cho de estricta configuración legal, dispo-niendo el legislador de libertad para modularla acción protectora del sistema, en atencióna circunstancias económicas y sociales queson imperativas para la propia viabilidad yeficacia de aquél».

Además, afirma que «conviene recordaraquí que no es posible partir de la consagra-ción constitucional de un único modelo deSeguridad Social (…), la Constitución, y máscuando se trata de una materia de SeguridadSocial no pretende imponer un único modelo.Consagra una institución protegiéndola con-tra alteraciones que puedan desnaturalizarsu esencia, pero no cierra posibilidades parala evolución del sistema de Seguridad Socialhacia ámbitos desconocidos en la actualidad ohacia técnicas que hasta ahora no ha queridoo podido utilizar». En suma, la Constituciónconsagra «la garantía institucional del siste-ma de Seguridad Social, en cuanto impone elobligado respeto a los rasgos que la hacenrecognoscible en el estado actual de la con-ciencia social, lleva aparejado el carácterpúblico del mencionado sistema y sólo impideque se pongan en cuestión los rasgos estruc-turales de la institución de la SeguridadSocial». El Tribunal Constitucional entendióque el legislador, con respecto a las líneasestructurales básicas de la institución, dis-

fruta de un amplio margen de libertad en suconfiguración28.

Vemos, por tanto, que para el TribunalConstitucional no existe un único modelo deSeguridad Social. El legislador va a gozar delibertad a la hora de su configuración legal,siempre y cuando respete los elementos inte-grantes de la garantía institucional.

A. Características del sistema deSeguridad Social español

Los diferentes parámetros o principiosinformadores del sistema de Seguridad Socialespañol han sido señalados, entre otros, porPalomeque: «La Seguridad Social es una fun-ción pública, general por extenderse a todos lociudadanos, suficiente en su acción de cober-tura, protectora de situaciones de necesidad,abriéndose la posibilidad de un nivel comple-mentario y libre de protección sobre el mínimoobligatorio»29. Pasemos a analizar cada unade estas notas características.

a. Publicidad

Esta característica se deduce claramentedel enunciado del art. 41 CE «Los poderes

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26 En este sentido, apunta la STC 32/1981, de 28 dejulio, F.J. 3º, cuando establece que la garantía institucio-nal asegura «la preservación de una institución en térmi-nos recognoscibles para la imagen que de la misma tie-ne la conciencia social en cada tiempo y lugar».

27 De igual forma se han manifestado las SSTC26/1887, F.J. 4.º y 76/1988, F.J. 76.º.

28 Además, con respecto a esta sentencia sobre pla-nes y fondos de pensiones, el Tribunal Constitucionalentendió que la noción «Seguridad Social» no puedepredicarse de instituciones protectoras cuyo origen des-cansa en la autonomía de la voluntad, y ésta es la razónpor la que excluye a los fondos y planes de pensiones delámbito de la Seguridad Social, pues considera que es lavoluntad privada la que determina la existencia mismade un plan de pensiones (según el art. 1.2 Ley de Planesy Fondos de Pensiones). Ésta parece ser la posición queadopta el Tribunal Constitucional cuando advierte que«si la voluntad privada resulta determinante sobre lasfórmulas de protección, su extensión subjetiva potencialy su intensidad, sin salir del ámbito genérico de la «pro-tección social», sí nos hallamos fuera del núcleo institu-cional de la Seguridad Social».

29 PALOMEQUE LÓPEZ, M.C.: Los derechos a la Seguri-dad Social y a la Salud en la Constitución, Centro de Estu-dios Constitucionales, Madrid, 1980, pág. 334.

públicos mantendrán un régimen público deSeguridad Social».

De este precepto se desprende la obliga-ción por parte de los poderes públicos delmantenimiento del sistema. Este principio depublicidad pareció quebrase con la aproba-ción del art. 129 de la Ley General de Seguri-dad Social en su redacción dada al mismo porel Decreto-Ley 5/1992, de 21 de julio y por laLey 28/1992 de 24 de noviembre, de MedidasPresupuestarias Urgentes y que, en relacióncon el régimen jurídico de la prestación porincapacidad laboral transitoria –actual inca-pacidad temporal– establece que: «En caso deenfermedad común o accidente no laboral, elsubsidio se abonará, respectivamente, a par-tir del decimosexto día de la baja en el traba-jo ocasionado por la enfermedad o el acciden-te, estando a cargo del empresario el abono dela prestación desde los días cuarto a decimo-quinto de la baja, ambos inclusive»30.

Consideran los órganos judiciales queplantearon la cuestión de inconstitucionali-dad que dicho precepto vulnera el artículo 41de la Constitución, pues, a su juicio, se res-ponsabiliza del abono de una prestación inte-grada en la acción protectora del sistema deSeguridad Social a un sujeto privado, lo que asu modo de ver «equivale a una dejación porlos auténticos destinatarios del mandatoconstitucional –los poderes públicos– de unaobligación que tiene su base en aquél y que ellegislador no puede alterar».

Sin embargo, en dicha sentencia el Tribu-nal Constitucional considera «compatible elprecepto cuestionado con el art. 41 de laConstitución, fundamentalmente porque elcarácter público del sistema de SeguridadSocial no queda cuestionado por la incidenciaen él de fórmulas de gestión o responsabili-dad privadas, de importancia relativa en el

conjunto de gestión de aquél, ya que la refor-ma experimentada por el art. 129.1 de la LeyGeneral de la Seguridad Social no altera elpapel predominante y el compromiso de lospoderes públicos en su labor articuladora dela tutela frente a la contingencia de la inca-pacidad laboral para el trabajo31 y, además,porque trata de evitar la reducción del nivelde protección económica ante esta contingen-cia, mediante un desplazamiento de respon-sabilidad que no es incongruente con el régi-men de la referida prestación valorada en suconjunto32.

Como crítica a la sentencia podemos afir-mar que el objetivo de mantener el mismonivel de protección a los trabajadores no se haconseguido, al no prever el legislador una res-ponsabilidad subsidiaria del Estado en casode muerte o insolvencia del empresario. Eneste caso, el trabajador, según el art. 121.2 dela Ley General de la Seguridad Social es unacreedor más del empresario, si bien «lasprestaciones que debe satisfacerles (...) ten-drán el carácter de créditos privilegiados,gozando al efecto del régimen establecido enel artículo 32 del Estatuto de los Trabajado-res».

b. Universalidad

Por lo que se refiere al requisito de la uni-versalidad, la expresión «para todos los ciuda-danos» del art. 41 de la Constitución, debe serinterpretada como el anhelo del constituyentede la universalización subjetiva de la protec-ción. La Constitución apuesta por proteger atodos los ciudadanos, no sólo a aquellos queejercen una actividad profesional por cuentapropia o por cuenta ajena y, en consecuenciacotizan previamente. Por lo tanto, la plenaefectividad de este principio de universalidadsubjetiva difícilmente puede alcanzarse a tra-vés de formas de protección exclusivamente



30 Este precepto actualmente encuentra su ubica-ción el artículo 131.2 de la Ley General de SeguridadSocial (antiguo 129).

31 STC 37/1994, de 10 de febrero, F.J. 4.º.32 STC 37/1994, de 10 de febrero, F.J. 5.º.

contributivas en tanto éstas, por definición,exigen que los sujetos protegidos hayan reali-zado una cotización o aportación económicaprevia al sistema de Seguridad Social. Sólo,pues, a través de formas de protección no con-tributiva se puede «organizar adecuadamenteuna extensión de las prestaciones sociales atodos los ciudadanos».33 Así lo entendió tam-bién el legislador cuando dictó la Ley 26/1990,de 20 de diciembre, de Prestaciones no Contri-butivas. Con esta regulación se persigue queel sistema de Seguridad Social proteja a aque-llas personas que se encuentren en una situa-ción de necesidad, con tan sólo la demostra-ción de la misma.

Es relevante que este precepto no empleela expresión de «todos los españoles», como sílo hace en otras ocasiones, ésto nos lleva aconcluir que el constituyente ansía la protec-ción no sólo de los españoles sino de los resi-dentes, sean o no de nacionalidad española34.Sin embargo, a pesar de que nuestro Alto Tri-bunal crea en la vocación universal de nues-tro modelo, respeta la libertad del legisladoren éste ámbito. Así lo pone de manifiesto en laSentencia 130/1995, de 11 de septiembre, enla que afirma que la igualdad en el derecho ala Seguridad Social entre trabajadoresmagrebíes y españoles, «está subordinada ala existencia de su reconocimiento por ley otratado, de suerte que, si el mismo no existie-ra, no sería exigible la igualdad de trato quese invoca»35.

c. Suficiencia

El sistema de Seguridad Social deberáotorgar unas prestaciones «suficientes»,según se establece en el art. 41 de la Consti-tución. Sin embargo la determinación de quése entiende por suficiente no es fácil.

Desde nuestro punto de vista el conceptosuficiente debe ser entendido de forma diver-sa según nos encontremos ante prestacionescontributivas o no contributivas, pues en elprimer caso, al haberse realizado una aporta-ción previa al sistema por medio de la cotiza-ción, es de esperar que la prestación que seobtenga mantenga cierta relación de propor-cionalidad con la misma, aunque el TribunalConstitucional ha señalado que no existe unarelación matemática entre cotización y pres-tación36.

d. Protección de situaciones denecesidad

La Constitución, en el art. 41 establece laobligación de los poderes públicos de garanti-zar la «asistencia y prestaciones suficientesante situaciones de necesidad, especialmenteen caso de desempleo». Vamos a intentardeterminar cuál es el significado que atribu-ye el Tribunal Constitucional a la expresiónsituaciones de necesidad. Ésta presenta unalabor complicada.

Por una parte, el Tribunal Constitucionalestablece que el estado de necesidad es «unaespecífica manifestación de la garantía insti-tucional de la Seguridad Social que permiteasegurar una cierta protección ante unasituación de objetiva necesidad»37. Es decir,sería uno de los límites con los que cuenta ellegislador a la hora de configurar legalmenteel sistema ya que éste habrá de proteger lassituaciones de necesidad.

ESTUDIOS


33 DESDENTADO BONETE, A.: «Las pensiones no contri-butivas en el marco constitucional» en Pensiones no con-tributivas, Ministerio de Trabajo y Seguridad Social,Colección Seguridad Social, 1991, pág. 273.

34 Así parece haberlo entendido también el legisla-dor según lo que ha dispuesto en el art. 14 de la vigenteLey Orgánica 4/2000, «Sobre derechos y libertades delos extranjeros en España y su integración social». En elcaso de menores y embarazadas éstos van a ser benefi-ciarios de la asistencia sanitaria por el simple hecho de«encontrarse en España». No necesitan, pues, ni serespañoles ni residir legalmente en nuestro país (art. 12.3 y 4 de la citada norma).

35 STC 130/1995, de 11 de septiembre, F.J. 2.º.36 STC 134/1987, de 21 de julio, F.J. 4.º. 37 STC 3/1993, de 14 de enero, F.J. 5.º.

Desde otro punto de vista, el TribunalConstitucional define el estado de necesidadotorgándole significados diferentes depen-diendo del caso planteado y sin que existauna evolución aparente, pues las diversasconcepciones de estado de necesidad se alter-nan a lo largo de los años.

Por una parte, lo entiende como «el otorga-miento de rentas de subsistencia a quienes,por carecer de todo tipo de ingresos, se encuen-tran en un estado de necesidad»38, como «ladispensa de una protección frente a la pobre-za»39. La sentencia 103/1983, aunque final-mente reconoce que esa no es la tendenciamantenida por el régimen de Seguridad Socialconfigurado por el legislador, afirma que «aco-ger el estado o situación de necesidad comoobjeto y fundamento de la protección implicauna tendencia a garantizar a los ciudadanosun mínimo de rentas, estableciendo una líneapor debajo de la cual comienza a actuar la pro-tección»40. Esta concepción permite al Tribu-nal Constitucional, tanto establecer límitesmáximos a la cuantía de las pensiones, comoaceptar la incompatibilidad de las mismaspues, lo decisivo a la hora de otorgar una pres-tación, no es la previa cotización, sino unasituación real objetiva de necesidad. Es porello por lo que se habla en estas sentencias dela superación del principio contributivo.

En otras ocasiones, el Tribunal Constitucio-nal afirma que «la situación de necesidad a quealude el art. 41 de la Constitución, generadorade la asistencia y protección social, ha cristali-zado en nuestra normativa en un sistema deSeguridad Social que no se basa en la protecciónfrente a la pobreza, sino en la compensaciónfrente a un daño, como es un exceso de gastos oun defecto de ingresos originado por la actuali-zación de una determinada contingencia»41.

En la sentencia 184/1993, el TribunalConstitucional vuelve a centrar su atenciónen las situaciones de necesidad, al afirmarque «el art. 41 de la Constitución convierte ala Seguridad Social en una función estatal enla que pasa a ocupar una posición decisiva elremedio de situaciones de necesidad, perotales situaciones han de ser apreciadas ydeterminadas teniendo en cuenta el contextogeneral en que se producen y en conexión conlas circunstancias económicas, las disponibi-lidades del momento y las necesidades de losdiversos grupos sociales»42.

Vemos por tanto, que el Tribunal Consti-tucional no mantiene un criterio uniforme encuanto al significado de las situaciones denecesidad ni al fundamento de la protección,además, en situaciones claramente contribu-tivas atiende a elementos asistenciales, comoes la situación de necesidad, para justificarsu postura.

Desde nuestro punto de vista, el conceptode situación de necesidad ha de entendersede modo diferente, según nos encontremosante la modalidad contributiva o la modali-dad no contributiva de la Seguridad Social.En el primer caso la situación de necesidad,significará un perjuicio, ocasionado por unadisminución de ingresos o un aumento degastos y la prestación habrá de otorgarse demodo proporcional a la previa cotización, tra-tando de igualar el antiguo nivel de rentas.En el caso de las prestaciones no contributi-vas, el estado de necesidad se apreciará inde-pendientemente de la causa, previa demos-tración de una objetiva situación de necesi-dad, en este caso, no existe proporcionalidadentre aportación y prestación.

Como ya hemos señalado, el Tribunal Cons-titucional a lo largo de sus sentencias, intro-duce elementos asistenciales en supuestos dehecho claramente contributivos, como porejemplo el razonamiento de que la situación de



38 STC 3/1993, de 14 de enero, F.J. 4.º.39 STC 3/1993, de 14 de enero, F.J. 5.º.40 SSTC 103 y 104/1983, de 22 y 23 de noviembre,

respectivamente, F.J. 4.º.41 SSTC 103 y 104/1983, de 22 y 23 de noviembre,

respectivamente, F.J. 4.º; 253/1988, de 20 de diciem-bre, F.J. 6.º y 142/1990, de 20 de septiembre, F.J. 4.º. 42 STC 184/1993, de 31 de mayo, F.J. 6.º.

necesidad está cubierta con el otorgamiento deuna determinada cuantía –supuesto de lostopes máximos en las pensiones–; considera-mos que hubiera sido más acertado atender arazones de solidaridad para establecer dichoslímites que, según la Constitución, han deestar presentes en nuestro ordenamiento43.

Por otra parte, hemos de tener en cuentaque, dependiendo del significado que se otor-gue al estado de necesidad, nos encontrare-mos ante modelos muy diferentes de Seguri-dad Social, así, en las Sentencias del Tribu-nal Constitucional 103 y 104/198344, se plan-tea el problema de cuál es el verdadero fun-damento de la protección dispensada por laSeguridad Social, la previa cotización y laactualización de la contingencia legalmenteestablecida o una situación de necesidad.

En el primer supuesto nos encontraríamosclaramente ante un modelo de SeguridadSocial profesional-contributivo, en el que laprevia cotización posibilita la percepción dela prestación, sin tener que probar en esemomento si realmente existe una situaciónde necesidad, pues la Seguridad Social prote-ge una disminución de ingresos o un aumentode gastos que se presumen al acaecer el hechocausante. En el segundo supuesto estaríamosante un modelo asistencial que tiene comocaracterística principal la protección del esta-do de necesidad, por lo que se exige pruebadel mismo.

El Tribunal Constitucional reconoce que elart. 41 de la Constitución otorga una garantíaen las situaciones de necesidad y que el dere-cho de dicho artículo es un «mínimun consti-tucionalmente garantizado», sin embargo, deello no cabe deducir que «sólo en las situacio-nes de necesidad la protección se otorga». «Ellegislador puede, a impulso de motivacionesde orden político-jurídico o de política social,ampliar el ámbito de protección»45. De estaafirmación podríamos deducir que las situa-ciones de necesidad están protegidas, en todocaso, constituyendo un «mínimun constitu-cionalmente garantizado», aunque el legisla-dor, siempre y cuando respete ese mínimo,puede ampliar la protección a otras situacio-nes.

Sin embargo, no parece ser ésta la posturaadoptada por el Tribunal Constitucional,pues, si bien afirma que el art. 41 «incorporauna superación de concepciones anteriores ala Seguridad Social en las que primaba elprincipio contributivo»46, luego afirma que«aun cuando el régimen público de la Seguri-dad Social ha de atender en su conjunto asituaciones de necesidad (art. 41 de la Consti-tución), el derecho a la pensión de viudedadno está estrictamente condicionado en el régi-men contributivo a la existencia de una realsituación de necesidad o de dependencia eco-nómica por parte del cónyuge supérstite»47.

El Tribunal Constitucional establece, portanto, una diferencia entre el objetivo fijadoconstitucionalmente para la SeguridadSocial –«atender en su conjunto a las situa-ciones de necesidad»– y la puesta en prácticaque del mismo ha realizado el legislador yque, amparándose en «el amplio margen delibertad» con que cuenta para configurarlo48,

ESTUDIOS


43 Artículos 2 y 138 CE.44 En estas sentencias se plantea una cuestión de

inconstitucionalidad referente al art. 160 de la LeyGeneral de la Seguridad Social, en relación con el art. 14de la Constitución, por exigir condicionamientos adicio-nales al viudo con respecto a la viuda para acceder a lapensión de viudedad. Mientras que para la viuda la pres-tación se otorga al actualizarse el hecho causante, siem-pre y cuando se hubiera completado el periodo de coti-zación reglamentariamente establecido y previa rela-ción conyugal, al viudo se exige que concurran los requi-sitos señalados para las viudas y que, al tiempo de falle-cer la esposa causante de la pensión, se encuentre inca-pacitado para el trabajo y esté a cargo de su esposa, esdecir, dependa económicamente de ella.

45 STC 104/1983, de 23 de noviembre, F.J. 6.º.46 STC 209/1987, de 22 de diciembre, F.J. 4.º.47 STC 184/1990, de 15 de noviembre, F.J. 4.º.48 SSTC 65/1987, de 21 de mayo, F.J. 17.º;

134/1987, de 21 de julio, F.J. 5.º; 97/1990, de 24 demayo, F.J. 3.º; 184/1990, de 15 de noviembre, F.J. 3.º.

ha suprimido, en algunas prestaciones, lasituación de necesidad como fundamento dela protección. «En su configuración actual, lapensión de viudedad no tiene por estrictafinalidad atender a una situación de necesi-dad o de dependencia económica asegurandoun mínimo de rentas, sino más bien compen-sar frente a un daño, cual es la falta o mino-ración de unos ingresos de los que participabael cónyuge supérstite y, en general, afrontarlas repercusiones económicas causadas por laactualización de una contingencia, otorgandoa tal efecto una pensión que depende y es pro-porcional en su cuantía a la base reguladoracorrespondiente al causante, siendo irrele-vante que el fallecimiento cree o no un estadode necesidad»49. Aunque en el sistema legal-mente establecido se prescinde de la situa-ción de necesidad como fundamento de la pro-tección, el Tribunal Constitucional noencuentra en ello una vulneración de la Cons-titución, pues aún así, la Seguridad Socialatiende en su conjunto a las situaciones denecesidad.

El Tribunal Constitucional nos ilustraacerca del devenir legislativo y del papel des-empeñado por la situación de necesidad en elmismo, del que deducimos que el mandatoconstitucional no ha influido excesivamenteen la configuración legal del sistema de Segu-ridad Social: «La referencia a una situaciónde necesidad o a un estado de necesidad (en laConstitución) obedece a la voluntad de supe-rar la primitiva perspectiva legal, donde eraprioritaria la noción de riesgo o contingencia,que se produjo en la Ley de Bases de la Segu-ridad Social de 1963»50. «En nuestro Derecho,la idea de la situación de necesidad o estadode necesidad, como determinante de la pro-tección de la Seguridad Social, se produjo conanterioridad a la Ley que ahora estamos exa-minando, aun cuando subsista todavía, par-cialmente, una actuación diferenciada delestado de necesidad en algunos casos. Con-

cretamente, en el supuesto de las pensionesde viudedad (...) la situación o estado de nece-sidad no es tomada en cuenta»51. Todo ellonos lleva a concluir que, si bien la Constitu-ción fijó como objetivo la superación de la ideade riesgo o contingencia como fundamento dela protección y su sustitución por un conceptomás amplio, como el de situación de necesi-dad, el legislador actual ha vuelto a sus oríge-nes y ha prescindido del estado de necesidaden muchos de los supuestos a los que otorgaprotección.

e. El sistema complementario

El Tribunal Constitucional se manifiestaacerca del significado del último inciso delart. 41 Constitución: «La asistencia y presta-ciones complementarias serán libres», en lasentencia 206/199752.

Para el Alto Tribunal, dentro de la prime-ra parte del art. 41 de la Constitución, esdecir, la que establece: «Los poderes públicosmantendrán un régimen público de Seguri-dad Social para todos los ciudadanos, quegarantice la asistencia y prestaciones socia-les suficientes ante situaciones de necesidad,especialmente en caso de desempleo» tan soloestarían encuadrada fórmulas obligatoriasde protección. Así en el fundamento jurídicocuarto afirma: «La noción Seguridad Socialno puede predicarse de instituciones protec-toras cuyo origen descansa en la autonomía



49 STC 184/1990, de 15 de noviembre, F.J. 4.º.50 STC 103/1983, de 22 de noviembre, F.J. 4.º.

51 STC 103/1983, de 22 de noviembre, F.J. 6.º.52 En esta sentencia el País Vasco y de la Generalitat

de Cataluña interponen un recurso de inconstitucionali-dad sobre la Ley 8/1987, de 8 de junio de Planes y Fon-dos de Pensiones. El Tribunal Constitucional interpretaque los Planes y Fondos de Pensiones no forman parte nide la Seguridad Social ni de los mecanismos protectorescomplementarios de la misma, puesto que consideraque «es la voluntad privada la que determina la existen-cia misma de un plan de pensiones». Según el TribunalConstitucional los Planes y Fondos de Pensiones puedenser encuadrados en la materia legislación mercantil o enla de seguros.

de la voluntad» «Si la voluntad privada resul-ta determinante sobre las fórmulas de protec-ción, su extensión subjetiva potencial y suintensidad, sin salir del ámbito genérico de laprotección social, sí nos hallamos fuera delnúcleo institucional de la Seguridad Social».Añade en su fundamento jurídico duodécimo«las prestaciones complementarias y volun-tarias (y los medios para su efectiva satisfac-ción) se sitúan fuera del mínimo obligatoriodeterminado por las normas reguladoras derégimen general de la Seguridad Social, paraincluirse en las previsiones que la mismamutualidad (y no los poderes públicos) deter-minan».

El Tribunal Constitucional concibe, portanto, al art. 41 como precepto configuradorde un sistema de protección social, conceptomás amplio que el de Seguridad Social y queenglobaría a todos los mecanismos protecto-res, tanto públicos como privados ante situa-ciones o riesgos sociales.

El primer inciso del art. 41 de la Constitu-ción, como bien señala el Tribunal Constitu-cional, configuraría el sistema de SeguridadSocial conformado por una serie de elementosdefinidores del mismo, como son la publici-dad, la obligatoriedad, la suficiencia de lasprestaciones y la protección ante las situacio-nes de necesidad.

El segundo inciso del art. 41 hablaría deun nivel de protección social que quedaríafuera del ámbito estricto de la SeguridadSocial, las prestaciones otorgadas en estenivel son complementarias de las prestacio-nes del sistema de Seguridad Social que entodo caso habrán de ser suficientes. El titularencargado de otorgar estas prestaciones com-plementarias puede ser tanto un sujeto públi-co –como sería actualmente el caso de lasmejoras voluntarias– o un sujeto privado.

Siendo posible y deseable la participaciónpública dentro del segundo nivel de protec-ción, propugnamos una mayor atención porparte del Estado al primero, al formado por el

sistema de Seguridad Social, pues, por unaparte, la propia Constitución establece elmandato a los poderes públicos de que así seay, por otra parte, es tan sólo este nivel el quetiende expresamente, mediante la cláusula«todos los ciudadanos», a dar protección atodos, independientemente de su nivel derentas, su posición social o su profesión, que-dando el segundo nivel de protección social, elvoluntario, reservado a tan sólo aquéllos quepueden acceder a él.

El Estado, por tanto, debería establecer losmecanismos necesarios para que la protec-ción otorgada por el primer nivel sea suficien-te, incluso en momentos de crisis, para evitarel trasvase de grandes sectores de poblaciónmedia o alta hacia los niveles complementa-rios, configurándose el sistema público comoun sistema que tan sólo ofrece unos mínimos,un nivel de subsistencia y se agravaría ladiferencia social entre aquellos que, ademásde cotizar al sistema obligatorio, adquierenunas prestaciones voluntarias.

El sistema actual de Seguridad Social en elque los poderes públicos velan por la protec-ción de las situaciones de necesidad de lasociedad en su conjunto es un logro del queciertos sectores, dentro de las clases más pri-vilegiadas, podrían estarse olvidando.

1.2.3. La frontera se difumina: laszonas grises

La frontera que separa a la SeguridadSocial de la Asistencia Social es muy delgaday en ocasiones llega a difuminarse, debido aque ambas instituciones surgieron para darrespuesta a las necesidades sociales que seiban presentando a lo largo de la historia.Ambas forman parte de lo que hoy se conocecon el nombre de protección social53.

ESTUDIOS


53 Sobre el concepto de protección social, ALARCÓN

CARACUEL, M. R.: «Hacia el Derecho de la ProtecciónSocial», en Seguridad Social y Protección Social: Temasde actualidad, Marcial Pons, Madrid, 1996, págs. 11 y ss.

Como anteriormente expusimos, la Segu-ridad Social hunde sus raíces en los SegurosSociales, herederos del sistema continentalbismarckiano, es por ello por lo que hasta lapromulgación de la Constitución de 1978nuestro sistema de Seguridad Social tiene uncariz marcadamente profesional contributi-vo, es decir, la concesión de prestaciones sesupedita a que el beneficiario haya contribui-do previamente al sistema mediante el pagode una cuota o cotización. Durante esta etapala distinción entre Seguridad Social y Asis-tencia Social era clara, ésta última no exigíauna contribución previa. Así lo señalaba elTribunal Constitucional, anunciando al mis-mo tiempo el camino que habría de recorreren el futuro la Seguridad Social: «En elmomento actual –con independencia de que elsistema de Seguridad Social pueda ir en lamisma dirección–, es característico de la asis-tencia social su sostenimiento al margen detoda obligación contributiva o previa colabo-ración económica de los destinatarios o bene-ficiarios»54.

Con la promulgación de la Constitución, elart. 41 posibilita, al menos programática-mente, que el sistema de Seguridad Socialmadure, abriéndose hacia la universalidadsubjetiva, que ha sido denominada por algu-nos como «el núcleo duro constitucionalmenteprotegido, de la protección social de la Seguri-dad Social»55 y hacia la generalidad objetiva.Sin embargo, la efectiva aunque incompleta56

realización del modelo trazado por la Consti-tución no llegará hasta la promulgación de la

Ley 26/1990, de prestaciones no contributi-vas, de 20 de diciembre57. Dichas prestacio-nes han sido calificadas por la mejor doctrinacomo «la reaparición, (...), en nuestro Dere-cho, en forma general y con nueva denomina-ción y estructura, de la beneficencia públi-ca58. Gracias a ellas, el elemento asistencialse introduce claramente en el sistema deSeguridad Social, configurándolo, de hechoen un modelo mixto59.

Con la aparición de la Ley de prestacionesno contributivas el sistema de SeguridadSocial comienza a otorgar prestaciones paralas que, al igual que las concedidas por laAsistencia Social, no se requiere una previacotización, aunque sí se precisa la existenciaobjetiva de necesidad. ¿Qué diferencia a par-tir de este momento, a las prestaciones nocontributivas del sistema de SeguridadSocial de las prestaciones que otorga la Asis-tencia Social?

Lejos de encontrar una respuesta al inte-rrogante, encontramos otro factor que dificul-ta la diferenciación entre la Asistencia Social yla Seguridad Social. En un principio las pres-taciones concedidas por la Asistencia Social



54 STC 76/986, de 9 de junio, F.J. 6.º.55 RODRÍGUEZ-PIÑERO, M.: «La dimensión constitu-

cional de las pensiones de Seguridad Social no contribu-tivas»en Revista de Seguridad Social, nº 34, abril-junio,1987, pág. 61.

56 La calificamos de incompleta debido a que lasprestaciones no contributivas aún no han alcanzado launiversalidad objetiva que supone la protección frente acualquier situación de necesidad, actualmente tan sóloprotegen las situaciones de invalidez, jubilación e hijo acargo.

57 A este respecto vid. SEMPERE NAVARRO, A. V. yBARRIOS BAUDOR, G. L.: Las pensiones no contributivas,Aranzadi, Navarra, 2001; BLASCO LAHOZ, J. F.: La protec-ción asistencial en la Seguridad Social: La Ley de presta-ciones no contributivas (Ley 26/1990, de 20 de diciem-bre), Tirant lo Blanch, Valencia, 1992. Para GONZALO

GONZÁLEZ, las prestaciones no contributivas, además deuna medida social, «constituyen una medida de alcancey significado económico. Su aparición se liga, por logeneral, con medidas de corte o reducción de la protec-ción social contributiva básica preexistente, y pretendehacer socialmente aceptables o viables políticamenteesas medidas reductoras citadas», así lo afirma en «Laspensiones no contributivas en Europa» en Documenta-ción Laboral, nº 27-28, 1988-1989, págs. 19-20.

58 ALONSO OLEA, M.: Instituciones de SeguridadSocial, 17ª ed., Cívitas, Madrid, 2000, pág. 45.

59 En este sentido, HURTADO GONZÁLEZ, L.: «Asisten-cia Social y Seguridad Social: sus fronteras actuales» enActualidad Laboral, nº 25, 1993, pág. 462.

eran de tipo discrecional60, al tiempo que lasprestaciones de Seguridad Social generabanpara sus beneficiarios derechos subjetivos ple-nos. Actualmente, el concepto constitucionalde Asistencia Social, no queda limitado al de laclásica beneficencia61 y en ella se incluyenprestaciones de derecho subjetivo pleno, cons-tituyendo una claro ejemplo de ello las rentasmínimas de subsistencia reguladas por lasComunidades Autónomas. Estas prestacionesson de derecho subjetivo pleno porque: «Lassituaciones de necesidad que satisfacen estánlegalmente objetivadas, existe la correspon-diente prueba para verificar dichas situacio-nes de necesidad (concretada en la existenciade un nivel máximo de ingresos para acceder aellas), la actuación del órgano público gestorestá reglamentada, por lo general no existenlimitaciones en los créditos a ellas destinados,y son exigibles ante los órganos jurisdicciona-les»62. Al encontrarnos con la característica delderecho pleno tanto en las prestaciones deSeguridad Social como en las de AsistenciaSocial ¿qué las diferencia?

La dificultad a la hora de fijar los contornosde la Seguridad Social y de la Asistencia Sociales un tema que no sólo se ha planteado con res-pecto a nuestro ordenamiento interno, sinoque ha tenido también gran relevancia en elámbito comunitario63, y muy especialmente

con respecto al ámbito de aplicación del Regla-mento 1408/1971, aprobado por el Consejo el14 de junio, relativo a la aplicación de los Regí-menes de Seguridad Social a los trabajadorespor cuenta ajena, los trabajadores por cuentapropia y los miembros de sus familias que sedesplazan dentro de la Comunidad.

Dicho Reglamento se refiere a la coordina-ción comunitaria de los diferentes Regímenesde Seguridad Social existentes en cada unode los países comunitarios, quedando al mar-gen de la coordinación comunitaria la Asis-tencia Social64. Una de las cuestiones másdifíciles en la práctica ha sido justamente ladelimitación de ambos bloques65. A falta denormativa concreta respecto a qué ha deentenderse por prestaciones de AsistenciaSocial o de Seguridad Social, el Tribunal deJusticia de las Comunidades Europeas hadesarrollado una labor fundamental. Si bienla Corte comunitaria no ha establecido unadefinición propiamente dicha de cada uno delos citados conceptos, sí ha establecido crite-rios para proceder a la diferenciación de estasdos instituciones que bien pudieran orientar-nos a la hora del encuadramiento de las pres-taciones autonómicas objeto de nuestro estu-dio. Expondremos a continuación, siguiendoa Pérez del Río66, los criterios más relevantes.

Reiteradamente, el Tribunal Comunitarioha afirmado que «la naturaleza real de laprestación no deriva en absoluto de su califi-cación por la normativa de cada país»67. Es

ESTUDIOS


60 En la obra dirigida por DE LA VILLA, L. E. y DESDEN-TADO, A.: La reforma del sistema español de SeguridadSocial, 2ª ed., Fundación IESA, Madrid, 1985, pág. 97,se definía a la Asistencia Social como un «conjunto demecanismos de protección, de financiación no contri-butiva, que amparan a la totalidad de los ciudadanos enestado de necesidad y que no otorgan derechos exigi-bles».

61 STC 146/1986, de 25 de noviembre, F.J. 2.º.62 ALONSO SECO, J. M. y GONZALO GONZÁLEZ, B.: La

asistencia social y los servicios sociales en España, Bole-tín Oficial del Estado, 2000, págs. 106-109.

63 La normativa comunitaria forma también parte denuestro derecho interno desde la adhesión de España ala Unión Europea en 1985. Al calificar de interno alordenamiento español frente al comunitario nos referi-mos a las normas que han sido emanadas por los órga-nos internos del Estado, no por los comunitarios.

64 El art. 4.4 del Reglamento 1408 excluye de suámbito de aplicación material a la Asistencia Social.

65 Un estudio detallado sobre este tema MONTOYA

MELGAR, A., GALIANA MORENO, J. M. y SEMPERE NAVARRO,A. V.: Derecho social Europeo, Tecnos, Madrid, 1994,págs. 214-218.

66 PÉREZ DEL RÍO, T.: «El concepto de prestaciones de�asistencia social� establecido por la Corte de las Comu-nidades Europeas y la normativa española» en TemasLaborales, nº7, 1986, págs. 79-81.

67 Caso Fossi 79/76, S. 31-03-1977; Caso Beerens35/77, S. 29-05-1977; Caso Guillard 9/78, S. 6-7-1978;Caso Even 207/78, S. 31-05-1979; Caso Valentín171/82, S. 05-08-1983; Caso Priscitello 139/82, S. 05-05-1983.

decir, si para resolver el supuesto que plan-teamos en este trabajo, tuviéramos en cuentala normativa comunitaria, resultaría irrele-vante que las Comunidades Autónomashubieran calificado como prestaciones asis-tenciales de su competencia a los complemen-tos establecidos, pues lo determinante seríala naturaleza de los mismos. De igual modo loha entendido nuestro Tribunal Constitucio-nal al afirmar que, para determinar el títulocompetencial que fundamenta la actuaciónde las Comunidades Autónomas, «habrá deestarse a su verdadera naturaleza, y no a ladenominación que las partes implicadas en elconflicto hayan querido darle»68.

Un segundo criterio utilizado por el Tribu-nal comunitario ha sido el de «los caracteresesenciales de la prestación», señalando que ladistinción entre prestaciones de SeguridadSocial y de Asistencia Social reposa esencial-mente en los elementos constitutivos de cadauna de ellas, sobre todo en sus finalidades ycondiciones o requisitos de obtención69. Lasprestaciones deben ser contempladas, inde-pendientemente de las características de lasdiferentes legislaciones nacionales, como dela misma naturaleza cuando su objetivo, fina-lidad, base de cálculos y requisitos de obten-ción son idénticos. Por el contrario, no debenser considerados elementos constitutivospara la clasificación de prestaciones, lascaracterísticas meramente formales70.

En cuanto al objetivo perseguido por laprestación, el Tribunal Comunitario afirmaque «caben prestaciones con doble finalidad»:una prestación puede tener carácter asisten-cial cuando su objetivo es garantizar un míni-mo de subsistencia a personas que se encuen-tran totalmente fuera del sistema de Seguri-dad Social y ser al tiempo perteneciente al

campo de la Seguridad Social si su objetivoes, además, asegurar un complemento derentas a las prestaciones insuficientes del sis-tema. En este segundo caso, es decir, cuandoel objetivo es complementar una prestaciónde Seguridad Social, el Tribunal entiende laexistencia de un «carácter atractivo» de laprestación complementada, aplicando elprincipio de que lo «accesorio sigue a lo prin-cipal», entendiendo como principal la presta-ción de Seguridad Social y accesorio la que lacomplementa»71.

Por último, el criterio para diferenciar lanaturaleza de las prestaciones radica en ana-lizar si la normativa nacional que reguladeterminada prestación «diseña una posiciónlegalmente definida» del sujeto protegido«fuera de toda apreciación individual y dis-crecional de necesidades y situaciones perso-nales de aquél»72. En otras palabras, cuandola cobertura de una situación de necesidaddeterminada, depende fundamentalmente deuna comprobación individual y discrecionalde parte de la entidad encargada de su ges-tión, sobre el estado real de necesidad delsujeto protegido, dicha prestación muy pro-bablemente será excluida del campo de apli-cación de la normativa comunitaria. Por elcontrario, en aquellos casos en que la presta-ción se conceda a una categoría de personasnormativamente predeterminada, que seencuentran en situaciones legalmente defini-das y cuya concesión no depende de una apre-ciación individualizada y discrecional denecesidades, sino que el punto de referenciapara esta apreciación es fijado normativa-mente y además se incluyen –aunque nonecesariamente– exigencias de algún tiporelativas a periodos de actividad profesional,afiliación o cotización, dicha prestación, en



68 STC 76/1986, de 9 de junio, F.J. 6.º.69 Caso Guillard 9/78, S. 06-07-1978; Caso Fossi

76/76, S. 31-03-1977; Caso Priscitello 139/82, S. 05-05-1983; Caso Valentín 171/82, S. 05-08-1983.

70 Caso Valentín 171/82, S. 05-08-1983.

71 Caso Frilli 1/72, S. 22-06-1972; Caso Biason24/74, S. 09-10-1974; Caso Priscitello 138/82, S. 05-05-1983.

72 RODRÍGUEZ-PIÑERO, M.: La Seguridad Social de lostrabajadores emigrantes en las Comunidades Europeas,IELSS, Madrid, 1981, pág. 229.

opinión reiteradamente repetida por el Tri-bunal de Justicia Comunitario, caería en elámbito material de aplicación del Reglamen-to 1.40873.

La interpretación extensiva que el Tribu-nal Comunitario hace del concepto de Seguri-dad Social, en detrimento del campo de laAsistencia Social, tiene por objeto acoger enel seno del Reglamento comunitario al mayornúmero de sujetos, sin embargo, y como haseñalado parte de la doctrina, dicha expan-sión puede llegar a ser excesiva y supone queel concepto manejado internamente en cadauno de los países comunitarios de SeguridadSocial no coincida con el que ofrece el Tribu-nal europeo. Por ello, hemos de tomar concautela esta jurisprudencia que, sin embargo,puede orientarnos al abordar el problema quenos ocupa en este estudio.

Una vez detectadas las zonas grises, aque-llos lugares en los que la frontera que debieraexistir entre Seguridad Social y AsistenciaSocial parece difuminarse, y haber estudiadolos criterios que ha aplicado el TribunalComunitario para hallar dicha frontera en elámbito europeo, concentrémonos ahora endeterminar si esa frontera realmente existe.

Con la aparición de las prestaciones nocontributivas y el cambio producido tras laasunción de competencias en materia asis-tencial por parte de las Comunidades Autó-nomas se ha producido un nuevo trazado defronteras entre la Seguridad Social y la Asis-tencia Social74, se impone un «redimensiona-miento de la Asistencia Social, y un nuevo

reparto de papeles», pues «la expansión y uni-versalización de la Seguridad Social que laConstitución impone supone correlativamen-te una reducción del papel de la AsistenciaSocial en aquellos campos en que la primeraconceda prestaciones, sean o no contributi-vas» 75.

Como muy bien señala Hurtado Gonzá-lez76, al ser similar el ámbito de aplicaciónsubjetiva –todos los ciudadanos en amboscasos– y su naturaleza de derecho subjetivopleno, la diferencia entre ambas prestacioneshemos de buscarla en su ámbito objetivo.

La Ley de prestaciones no contributivasestá «aún muy lejos de dar cumplimiento alprincipio de generalidad objetiva»77, prote-giendo frente a cualquier situación de necesi-dad; la carencia o insuficiencia de ingresosexigida incluye también una contingencia(invalidez, la jubilación e hijo a cargo), que lanorma exige como determinante de dichacarencia o insuficiencia. Se exige, pues, enpalabras del autor, una «situación de necesi-dad contingencial». En los supuestos de lasprestaciones de Asistencia Social, la asocia-ción de la situación de necesidad a una deter-minada contingencia no se exige y, de existir,deberá ser diferente a las previstas por el sis-tema de Seguridad Social.

Si bien eso es así en el plano teórico, en lapráctica pueden darse situaciones en las quelo difícil sea calificar el contenido de unasdeterminadas medidas como de AsistenciaSocial o de Seguridad Social. Éste es elsupuesto de los complementos autonómicos.El Estado entiende que estamos en presenciade una realidad que debe encuadrarse dentro

ESTUDIOS


73 Caso Frilli 1/72, S. 22-06-1972; Caso Biason24/74, S. 09-10-1974; Caso Fossi 71/76, S. 31-03-1977;Caso Vigier 70/80, S. 27-01-1981; Caso Priscitello139/82, S. 05-05-1983.

74 En el mismo sentido, RODRÍGUEZ-PIÑERO, M.: «Pen-siones no contributivas de Seguridad Social y AsistenciaSocial» en Relaciones Laborales, t. II, 1988, pág. 11 yGONZALO GONZÁLEZ, B.: «Las pensiones no contributivasen Europa»en Documentación Laboral, nº 27-28, 1988-1989, pág. 26.

75 RODRÍGUEZ PIÑERO, M.: «La dimensión constitucio-nal de las pensiones de Seguridad Social no contributi-vas» en Revista de Seguridad Social, nº 34, abril-junio,1987, pág. 65.

76 «Asistencia Social y Seguridad Social: sus fronterasactuales» en Actualidad Laboral, nº 25, 1993, pág. 471.

77 ALARCÓN CARACUEL, M.R.: La Seguridad Social enEspaña, Aranzadi, Pamplona, 1999, pág. 57.

de la cuantía de las prestaciones no contribu-tivas, mientras que la Comunidades Autóno-mas consideran que estamos en presencia deuna medida de Asistencia Social.

2. DISTRIBUCIÓN DECOMPETENCIAS ENTRE ELESTADO Y LAS COMUNIDADESAUTÓNOMAS

El esquema constitucional de distribuciónde competencias entre el Estado y las Comu-nidades Autónomas que adopta la constitu-ción se articula del siguiente modo78:

1. La atribución al Estado de la competen-cia exclusiva sobre un conjunto de materias79

taxativamente determinadas, que recoge ensus treinta y dos apartados el art. 149.1 de laConstitución80 («el Estado tiene competenciaexclusiva sobre las siguientes materias...»).Un análisis más atento del contenido del pre-cepto pone de manifiesto, sin embargo, quebuena parte de las materias contempladasson objeto, en realidad, de competencias obien concurrentes, o bien compartidas por elEstado y las Comunidades Autónomas. En elsupuesto de competencias concurrentes,corresponde tanto a Estado como a la Comu-nidad Autónoma el ejercicio de la mismapotestad, por ejemplo, la potestad normativa,así el Estado tiene competencia normativapara dictar normas y la Comunidad Autóno-

ma para dictar reglamentos. En el supuestode competencias compartidas corresponde alEstado una potestad diferente a la de laComunidad Autónoma, por ejemplo el Estadotiene potestad normativa y la ComunidadAutónoma potestad en cuanto a la ejecución,todo ello dentro de una misma materia, sobrela base de la distinción normativa a partir deexpresiones tales como «sin perjuicio de» o«legislación básica», de un doble plano deactuación respecto de la materia acotada porla competencia (legislación y ejecución, prin-cipalmente). Así pues, lo que realmente seatribuye en exclusiva al Estado son determi-nadas competencias sobre las materias reco-gidas en la mencionada lista. Esto es, compe-tencias exclusivas y no, lógicamente, mate-rias exclusivas.

2. La posibilidad de asumir por las Comu-nidades Autónomas, en virtud de sus respec-tivos Estatutos de Autonomía, las materias«no atribuidas expresamente al Estado poresta Constitución» (art. 149.1.3 de la Consti-tución), procediendo entonces el artículo148.1 de la Constitución a enumerar hastaveintidós grupos de materias que puedenasumir las Comunidades Autónomas dentrode los primeros cinco años de desarrollo auto-nómico, sin perjuicio de su ampliación sucesi-va, dentro del marco establecido en el artícu-lo 149, una vez transcurrido dicho periodoy mediante la reforma de sus Estatutos(art. 148.2 de la Constitución).

3. La atribución al Estado de la competen-cia residual en relación con «las materias queno se hayan asumido por los Estatutos deAutonomía» (art. 149.3 de la Constitución).Las normas del Estado prevalecerán, en casode conflicto, sobre las de las ComunidadesAutónomas «en todo lo que no esté atribuido ala exclusiva competencia de éstas», siendo entodo caso el Derecho estatal supletoriodel propio de las Comunidades Autónomas(art. 149.3 de la Constitución).

4. La posibilidad de atribución excepcio-nal a las Comunidades Autónomas de compe-



78 Seguimos el esquema establecido por PALOMEQUE

LÓPEZ, M.C.: «Los derechos laborales en la Constitución»en Cuadernos y Debate, nº 28, Centro de Estudios Cons-titucionales, Madrid, 1991, págs. 101-103.

79 Entendidas como un «conjunto de actividades,funciones e instituto jurídicos relativos a un sector de larealidad social», así lo establece la STC 133/1997, de 16de julio, F.J. 3.º.

80 Nos ofrece un estudio pormenorizado de dichoprecepto ALONSO DE ANTONIO, J. A.: «El artículo 149 de laConstitución y el sistema de distribución de competen-cias entre el Estado y las Comunidades Autónomas» enRevista de la Facultad de Derecho de la UniversidadComplutense, nº 91, Madrid, 1998, págs. 15 y ss.

tencias de titularidad estatal, a través de sin-gulares mecanismos contemplados en el ar-tículo 150 de la Constitución:

a) Supuesto de Ley marco, mediante lacual las Cortes Generales, en materias decompetencia estatal, podrán atribuir a todaso a algunas de las Comunidades Autónomas«la facultad de dictar, para sí mismas, nor-mas legislativas en el marco de los principios,bases y directrices fijados por una ley estatal»(art. 150.1 de la Constitución).

b) Supuesto de Ley orgánica, mediante laque el Estado «podrá transferir o delegar enlas Comunidades Autónomas (...) facultadescorrespondientes a materias de titularidadestatal que por su propia naturaleza seansusceptibles de transferencia o delegación»(art. 150.2 de la Constitución).

La distribución territorial de competen-cias en materia de Seguridad Social se aco-moda al esquema general referido, apare-ciendo dentro de la lista de «competenciasexclusivas» del Estado. El Estado tiene com-petencia exclusiva, atendiendo al artículo149.1.17 de la Constitución, en materia de«legislación básica y régimen económico de laseguridad social, sin perjuicio de la ejecuciónde sus servicios por las Comunidades Autó-nomas».

A pesar de la literalidad constitucional,nos encontramos ante verdaderas competen-cias compartidas entre el Estado y las Comu-nidades Autónomas. La Constitución no atri-buye en exclusiva al Estado la materia deSeguridad Social, sino específicamente lacompetencia de su «legislación básica» y lamateria de «régimen económico» de la misma,lo que permite un importante ámbito de com-petencias autonómicas sobre dicha materia.Así, pueden devenir competencias autonómi-cas la «legislación no básica», el «desarrollolegislativo» de la legislación básica» y la «eje-cución» de los servicios de la SeguridadSocial. A continuación examinaremos conmás detalle las referidas competencias.

2.1. Distribución de competenciasen materia de Seguridad Social

2.1.1. Las competencias del Estado

A. Legislación básica de la SeguridadSocial

La Constitución limita el alcance de lacompetencia exclusiva del Estado tan sólo ala «legislación básica»81. Para esclarecer elsignificado del término atendamos a la doc-trina establecida por el Tribunal Constitucio-nal. Si bien en una primera etapa el Alto Tri-bunal se mostró vacilante82, las dudas des-aparecieron en pronunciamientos posterioresy actualmente está consolidada la doctrinaque afirma que la legislación, aun calificadade básica, comprende tanto las leyes como losreglamentos83.

En cuanto al sentido de lo «básico» enSeguridad Social, éste viene referido al senti-do material, es decir, «por “principios”,“bases”y “directrices” hay que entender loscriterios generales de regulación de un sectordel ordenamiento jurídico, o de una materiajurídica, que deben ser comunes a todo elEstado»84. Desde esta definición, la financia-ción, la ordenación de las prestaciones, lacuantía, el requisito de acceso a las mismas,el ámbito de sujetos incluidos en la SeguridadSocial y, en definitiva, las pautas generales

ESTUDIOS


81 Véanse AJA, E. y otros: «La competencia legislativacompartida: bases estatales y desarrollo autonómico, enEl sistema jurídico de las Comunidades Autónomas, Tec-nos, Madrid, 1985, págs. 142 y ss. Y, más concretamen-te, CASAS BAAMONDE, M.E.: «Dos sentencias constitucio-nales sobre competencias de Comunidades Autóno-mas» en Revista Española de Derecho del Trabajo, nº 37,1989, págs. 113 y ss.

82 STC de 5 de noviembre de 1981, F.J. 2.º in fine.83 SSTC 1/1982, de 28 de enero, F.J. 1.º y 5.º;

57/1983, de 28 de junio, F.J. 7.º; 76/1983, de 5 de agos-to, F.J. 24.º; 33/1984, de 9 de marzo, F.J. 2.º.

84 STC 25/1983, de 7 de abril, F.J. 4.º. En el mismosentido, SSTC 1/1982, de 28 de enero, F.J. 1.º y76/1986, de 9 de junio, F.J. 4.º.

del Sistema, entre otras, se deberán conside-rar, con claridad, «normativa básica»85 ycorresponderá establecerlas al Estado86. Porlo que, y como nuevamente señala el TribunalConstitucional, esta noción entraña un doblesentido: «El sentido positivo manifiesta losobjetivos, fines y orientaciones generalespara todo el Estado, exigidos por la unidaddel mismo y por la igualdad sustancial detodos sus miembros; el sentido negativo, porla misma razón constituye el límite dentrodel cual tienen que moverse los órganos de lasComunidades Autónomas en el ejercicio desus competencias cuando, aun definiéndoseéstas como exclusivas, la Constitución y elEstatuto las dejan así limitadas»87. De ahí sededuce que lo que la Constitución persigue alconferir a los órganos generales del Estado lacompetencia para fijar las bases de una mate-ria determinada es que «tales bases tenganuna regulación normativa uniforme y devigencia en toda la nación, porque con ellas seproporciona al sistema normativo (...) undenominador común, a partir del cual cadaComunidad podrá desarrollar sus propiascompetencias»88.

La noción de bases o normas básicas ha deentenderse, como hemos señalado, como«noción material» y, en consecuencia, losprincipios o criterios básicos, hayan sido o noformulados como tales, «son los que racional-mente se deducen de la legislación vigente» yasí, cuando no existan normas legales pos-tconstitucionales, «las bases pueden inferirsede la legislación preconstitucional, inferenciaque pueden llevar a cabo las Comunidades

Autónomas que decidan ejercer su competen-cia de desarrollo legislativo sin esperar unaley postconstitucional definidora de talesbases». Pues, «la relación lógica que existeentre la legislación básica –competencia delEstado– y la legislación emanada de laComunidad Autónoma no es necesariamenteuna relación cronológica; por ello, la promul-gación de la norma estatal definidora de lasbases no siempre debe preceder a la promul-gación de la normativa de la ComunidadAutónoma, aunque al anticiparse a aquélla,el ejercicio de la competencia autonómicaadolezca de una cierta provisionalidad, pen-diente de que el legislador postconstitucionalconfirme o revoque las bases inferidas en quese ha apoyado el desarrollo legislativo de laComunidad»89.

B. El régimen económico de laSeguridad Social

Por régimen económico y financiero de laSeguridad Social hay que entender, de acuer-do con la Ley General de la Seguridad Social,cuyo capítulo VIII de su título primero res-ponde precisamente a esa rúbrica, cuantasmaterias hacen referencia al patrimonio(cuotas, bienes, derechos, acciones y recursosde cualquier otro género), recursos o fuentesde financiación (aportaciones presupuesta-rias del Estado, cotizaciones de las personasobligadas, frutos, rentas e intereses y cual-quier otro producto de sus recursos patrimo-niales y cualesquiera otros ingresos), sistemafinanciero e inversiones del entero sistema deSeguridad Social.

Hay autores que consideran que la regula-ción del régimen económico de la SeguridadSocial forma parte de las bases o normasbásicas de la institución, por lo que hubierabastado a la norma constitucional la referen-cia general a la legislación básica de Seguri-



85 Así lo entiende DE LA VILLA, L. E. y DESDENTADO, A.:Delimitación de Competencias Estado-ComunidadesAutónomas en la Constitución Española de 1978 (lasrelaciones laborales y la Seguridad Social). Derecho deltrabajo y de la Seguridad Social en la Constitución, Cen-tro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1980, págs.434 y ss.

86 STC 32/1981, de 28 de julio, F.J. 5.º.87 STC 25/1983, de 7 de abril, F.J. 4º.88 SSTC 32/1983, de 28 de abril, F.J. 2º; 44/1982, de

8 de julio, F.J. 2.º. 89 STC 111/1986, de 30 de septiembre, F.J. 4.º.

dad Social, sin necesidad de la mención de surégimen económico90.

El Tribunal Constitucional ha entendidoespecíficamente que forman parte de la mate-ria de «régimen económico» de la SeguridadSocial:

a) El establecimiento de un recargo en lacotización de las horas extraordinarias, «dadoque la Ley General de la Seguridad Socialrecoge en su artículo 51.1b) las cotizaciones delas personas obligadas dentro de los recursosgenerales» de la misma, «sin que sea relevan-te su finalidad en relación con la política deempleo, ya que ello sólo pone de manifiesto laposibilidad de conseguir un fin a través dediversa técnicas jurídicas, una de las cuales esel establecimiento de recargos, lo que formaparte de la materia de régimen económico»91.

b) La inscripción de empresas y afiliación,altas y bajas de trabajadores, puesto que «setrata de actos que inciden muy directamenteen la obligación de cotizar, y por ello no pue-den entenderse totalmente ajenos al régimeneconómico de la Seguridad Social, en cuantoson instrumento imprescindible para la posi-bilidad de obtención de ingresos y tambiéncomo medios de información y control necesa-rios para el funcionamiento de la caja única».Lo que no impide, por otra parte, que puedacorresponder a las Comunidades Autónomasel ejercicio de «competencias de ejecución enrelación con el cumplimiento de los deberesde inscripción de empresas y afiliación, altasy bajas de trabajadores»92.

c) El aplazamiento o fraccionamiento decuotas, en tanto que «es un aspecto o una acti-vidad más de la gestión recaudatoria de laSeguridad Social»93.

d) La ordenación de los pagos de las obli-gaciones de la Seguridad Social, ya que«corresponde sólo al Estado distribuir con cri-terios homogéneos los fondos disponibles delentero y único sistema de la SeguridadSocial»94.

El Estado tiene en materia de régimen eco-nómico facultad normativa plena, pudiendopor tanto dictar leyes y normas de ejecución ydesarrollo de las mismas, además de contarcon competencia en cuanto a la gestión delmismo95. Por lo tanto, es competencia exclusi-va del Estado «todo lo relativo al régimen eco-nómico de la Seguridad Social»96. Estas facul-tades han sido reconocidas por el TribunalConstitucional en su sentencia 124/1989 enla que afirma que «no basta, por tanto, con lareserva de las competencias normativaspara, desde las mismas, disponer la solidari-dad financiera (...) lo que implica admitir,desde luego, que el Estado ejerce no sólofacultades normativas sino también faculta-des de gestión, de ejecución del régimen eco-nómico de los fondos de la SeguridadSocial»97. Sin embargo y tal y como a conti-nuación comprobaremos, las ComunidadesAutónomas pueden ejercitar facultades com-plementarias y subordinadas en materia degestión de la Seguridad Social.

ESTUDIOS


90 Así lo entiende PALOMEQUE LÓPEZ, M. C.: «Losderechos laborales en la Constitución» en Cuadernos yDebate, nº 28, 1991, pág. 109.

91 STC 27/1983, de 20 de abril, F.J. 4.º.92 STC 124/1989, de 7 de julio, F.J. 4.º.93 STC 124/1989, de 7 de julio, F.J. 5.º.

94 STC 124/1989, de 7 de julio, F.J. 6.º.95 Sobre este tema, véase DESDENTADO BONETE, A.:

«El régimen económico de la Seguridad Social y lasAutonomías» en Revista Española de Derecho del Traba-jo, nº 38, 1983, págs. 365 y ss. y PALOMEQUE LÓPEZ, M.C.: «Una competencia compartida por el Estado y lasComunidades Autónomas: la regulación de la SeguridadSocial» en AA.VV.: Organización territorial del Estado(Comunidades Autónomas), Dirección General de locontencioso del Estado, t. II, Madrid, 1984, págs. 2487 yss.

96 STC 46/1985, de 26 de marzo, F.J. 2.º.97 STC 124/1989, de 7 de julio, F.J. 3.º. Véase el

Comentario a dicha sentencia en ALONSO OLEA, M.: «El�régimen económico de la Seguridad Social� y las com-petencias de su Tesorería General», Jurisprudencia Cons-titucional sobre Trabajo y Seguridad Social, t. VII, 1989,págs. 380 y ss.

C. Facultades ejecutivas estatales

Para garantizar el cumplimiento de lareferida legislación el Estado cuenta con,entre otras, las siguientes competencias eje-cutivas:

a) la organización de servicios adminis-trativos de ámbito nacional, en especialla Tesorería General de la SeguridadSocial;

b) la alta inspección;

c) otras funciones de coordinación interco-munitarias.

2.1.2. Las competencias de lasComunidades Autónomas

A. Desarrollo legislativo y ejecución dela legislación básica de la SeguridadSocial

Las potestades normativas atribuidas alas Comunidades Autónomas en materia deSeguridad Social son la consecuencia de lareserva establecida ya para el Estado. LaComunidad Autónoma tiene competenciapara aprobar leyes adicionales que completeny desarrollen la legislación básica estatal, asícomo reglamentos que sean requeridos parala aplicación de tales leyes. La expresióndesarrollo legislativo significa la emanaciónde leyes y reglamentos no básicos de Seguri-dad Social por parte de las ComunidadesAutónomas.

B. Ejecución de los servicios de laSeguridad Social

La ejecución de los servicios de la Seguri-dad Social puede ser asumida por las Comu-nidades Autónomas, que pueden dictar regla-mentos orgánicos de eficacia ad intra de losservicios que para su ejecución les seantransferidos; dichos reglamentos ponen de

manifiesto la capacidad autonómica de auto-organización. Sin embargo, los servicios de laSeguridad Social transferidos son serviciosdel Estado, que retiene sobre ellos su potes-tad organizativa –básica también, si se quie-re– y que, por tanto, no pueden ser alteradospor las Comunidades Autónomas; por ejem-plo, no pueden crear éstas nuevos entes ges-tores ni alterar estructuralmente los configu-rados por la norma estatal –hoy por el TextoRefundido de la Ley General de la SeguridadSocial–98.

C. Gestión del régimen económico de laSeguridad Social

La aplicación del art. 156.2 de la Constitu-ción a la materia que nos ocupa99 permite quelas Comunidades Autónomas pueden actuarcomo delegados o colaboradores del Estado«para la recaudación, la gestión y la liquida-ción de los recursos tributarios de aquél, deacuerdo con las Leyes y los Estatutos», enten-diendo por recursos tributarios los recursoseconómicos de la Seguridad Social.

Sin embargo, y tal y como señala el Tribu-nal Constitucional, «ello sólo sería compatiblecon la Constitución en tanto que quedara ase-gurado que los fondos recaudados fluyeranautomáticamente a la Caja Única centraliza-da de la Tesorería General (...) sin retencio-nes de ningún género y sin posibilidad algunade constituir fondos autonómicos separadosdel patrimonio único en que tales fondos seintegran»100. Tal y como señala el profesorBorrajo Dacruz, «el Tribunal Constitucionalcon la citada resolución ha bloqueado la ten-



98 VILLAR PALASÍ, J. L.: «La distribución constitucionalde competencias en materia de Seguridad Social» enDocumentación Laboral, nº 5, 1982, pág. 35.

99 Tal y como nos propone BORRAJO DACRUZ, E.: «LaSeguridad Social en la Constitución Española» en Estu-dios sobre la CE, t. II, De los derechos y deberes funda-mentales, Cívitas, Madrid, 1991, pág. 1505.

100 STC 124/1989, de 7 de julio, F.J. 5.º, in fine.

tación» de que la Comunidad Autónoma decumplimiento a la más humana ley de que«quien recauda y gestiona dispone delimpuesto como propio y ordena el gasto»101,pues exige que el órgano delegado de la recau-dación de las cuotas de la Seguridad Social, esdecir, la Comunidad Autónoma, ponga deinmediato dichas cuotas a disposición de laTesorería General.

2.2. Distribución de competenciasen materia de Asistencia Social

2.2.1. Las competencias del Estado

Aun cuando la competencia en AsistenciaSocial es exclusiva de las Comunidades Autó-nomas, ex artículo 148.1.20 de la Constitu-ción, el Tribunal Constitucional se ha basadoen la ya señalada distinción entre AsistenciaSocial «interna» y «externa» al sistema deSeguridad Social para poder justificar que elEstado pudiera tener competencias en mate-ria de Asistencia Social.

Así, el Tribunal constitucional afirma que«en una materia tan compleja, como la accióny la protección social, tan central además enun Estado social (...) las competencias exclu-sivas no pueden entenderse en un sentidoestricto de exclusión de actuación en el camposocial, (...) ni de otros entes públicos, ni porparte de entidades privadas (...)». Más ade-lante continúa diciendo: «No obstante, elEstado, en la medida en que existan proble-mas sociales peculiares que requieran y exi-jan un planteamiento global, puede interve-nir al respecto, (...) una vez detectado un par-ticular problema social que requiera inter-venciones de asistencia social a nivel suprau-

tonómico podría intervenir, pero debería tra-tar de respetar para ello, en lo posible lascompetencias de las Comunidades afectadas(...)»102. Un ejemplo de esta competencia loconstituye el art. 55 de la Ley General deSeguridad Social, en el que la SeguridadSocial, con cargo a sus fondos –limitados paracada ejercicio económico–, dispensa a las per-sonas incluidas en su campo de aplicaciónmediante servicios y auxilios económicos pre-cisos en situación de necesidad y previacarencia de rentas.

2.2.2. Las competencias de lasComunidades Autónomas

Al lado de una Asistencia Social incluidaen el sistema de la Seguridad Social existeotra ajena o «externa» a dicho sistema103 que,de haberla asumido en sus Estatutos deAutonomía, como efectivamente ha sucedido,es competencia exclusiva de las Comunida-des Autónomas. Dicha Asistencia Social,según ha señalado Alonso Olea «ha de referir-se a la que no forme parte de la SeguridadSocial en cuanto protección mínima generalobligatoria»104. Muestra de ella son las llama-das «rentas mínimas de inserción»105 estable-cidas por las Comunidades Autónomas conbase en el art. 148.1.20 de la Constitución.

ESTUDIOS


101 BORRAJO DACRUZ, E.: «Comunidades Autónomasy Seguridad Social» en Papeles de Economía Española, nº12/13, 1982, pág. 193, así como, «La Seguridad Socialen la Constitución Española» en Estudios sobre la Consti-tución Española, t. II, De los derechos y deberes funda-mentales, Cívitas, Madrid, 1991, pág. 1507.

102 STC 146/1986, de 25 de noviembre, F.J. 5.º.103 Así lo reconoce la STC 76/1986, de 9 de junio, F.J. 6.º.104 El sistema normativo de las Comunidades Autóno-

mas, en Revista de Política Social, nº 121, 1979, pág. 74.105 Hay autores que proponen la integración de las

rentas mínimas de inserción dentro del sistema de Segu-ridad Social, así, véase el pormenorizado e interesanteestudio realizado sobre este tema por MONEREO PÉREZ, J.L. y MOLINA NAVARRETE, C.: El derecho a Renta de Inser-ción. Estudio de su régimen jurídico, Comares, Granada,1999, pág. 194 y ss. Sobre las rentas mínimas de inser-ción en los países comunitarios, GARCÍA ROMERO, B.: Ren-tas mínimas garantizadas en la Unión Europea, CentroEconómico y Social, Madrid, 1999.

3. LOS COMPLEMENTOSAUTONÓMICOS: ¿SEGURIDADSOCIAL O ASISTENCIA SOCIAL?

3.1. Características de loscomplementos autonómicos

Una vez que hemos intentado establecerlos límites que separan la Asistencia Socialde la Seguridad Social, procedamos a realizarel estudio de los complementos autonómicosestablecidos por las Comunidades Autóno-mas para posteriormente encuadrarlos, obien en la materia de Seguridad Social, o enla de Asistencia Social, y analizar las conse-cuencias que ello conlleva, muy especialmen-te su incidencia en el ámbito competencial.

Como ya hemos señalado, son tres lasComunidades Autónomas que han aprobadola concesión de prestaciones económicas com-plementarias de las pensiones no contributi-vas de la Seguridad Social, a saber, la Comu-nidad Autónoma de Andalucía, que los esta-bleció por medio del Decreto 284/1998, de 29de diciembre106 y del Decreto 62/1999, de 9 demarzo107; la Comunidad Autónoma de Cata-luña, cuyo establecimiento se produjo graciasa la Resolución de 8 de septiembre de 1999108

y la Comunidad Autónoma balear que esta-bleció los complementos por medio de losAcuerdos del Consejo de Gobierno de las IslasBaleares, de 12 de noviembre de 1999109 y de29 de diciembre de 2000110.

3.1.1. Justificación de la normativa

Cada uno de los preámbulos de las normasanalizadas coincide en señalar como causadel establecimiento de los complementos la«situación singular de necesidad del colectivode ciudadanos que, por edad, discapacidad ocualquier circunstancia personal o social, nohan podido incorporarse al mercado laboral, oen caso de hacerlo, no han estado el tiemposuficiente para acceder a una pensión contri-butiva del sistema de la Seguridad Social»,pero que reciben, sin embargo, una pensiónno contributiva.

Como nos ha mostrado la evolución histó-rica de la Asistencia Social, ésta ha venidoocupándose de todas aquellas personas quese encontraban en situación de marginalidady que quedaban fuera de la protección otorga-da por la Seguridad Social, bien por falta decobertura absoluta o bien por infracobertura;su acción ha ido dirigida a los grupos a los quese refiere la normativa autonómica analiza-da.

La Comunidad andaluza, en particular,considera insuficiente el incremento de laspensiones no contributivas que ha realizadoel Gobierno de la nación, teniendo en cuenta«la favorable situación económica» y el antesmencionado nivel de rentas de los beneficia-rios de dichas prestaciones, al tiempo que laComunidad catalana alude a la situación sin-gular de desigualdad de Cataluña con respec-to a otros territorios del Estado y que derivade la pérdida de poder adquisitivo producidapor el alto impacto inflacionario, que incideaún más crudamente en los colectivos antesmencionados.

3.1.2.. Objeto

Pasando al articulado, en él se fija el obje-to de esta regulación: el establecimiento deayudas económicas de carácter único yextraordinario, a lo que el Decreto andaluzañade las características de ser personales e



106 Publicado en el Boletín Oficial de la Junta deAndalucía nº 149, de 31 de diciembre de 1998.

107 Publicado en el Boletín Oficial de la Junta deAndalucía nº30, de 11 de marzo de 1999. Este Decretosuprime únicamente la prescripción establecida en elart. 3 del Decreto 284/1998 de que el pago de la ayudase realice durante el mes de abril.

108 Publicado en el Diario Oficial de Cataluña nº2979, de 21 de septiembre de 1999.

109 Publicado en el Boletín Oficial de la ComunidadAutónoma de las Islas Baleares nº 149, de 30 denoviembre de 1999.

110 Publicado en el Boletín Oficial de las Islas Balea-res nº 21, de 17 de febrero de 2001.

intransferibles, así como su carácter comple-mentario con respecto a las pensiones de jubi-lación e invalidez en sus modalidades no con-tributivas.

El carácter de único y extraordinario lodetermina el hecho de que su vigencia se limi-ta únicamente al ejercicio de 1999. Sin embar-go, tal declaración no ha impedido que, almenos en el caso de la Comunidad balear, sevuelvan a establecer dichas ayudas. Así lo con-firma el Acuerdo del Consejo de Gobierno delas Islas Baleares, de 29 de diciembre de 2000.

En cuanto al carácter de ser personales eintransferibles, el mismo es consustancial ala naturaleza de las prestaciones que comple-mentan. Las prestaciones no contributivas,aunque se encuentren plenamente integra-das en el sistema de Seguridad Social, res-ponden a la llamada asistencial que realiza laConstitución en su art. 41 y, por lo tanto,requieren para su concesión que el sujetodemuestre que se encuentra en situación denecesidad o, lo que es igual, por debajo delumbral de pobreza legalmente establecido.Es por ello por lo que la prestación y, en estecaso igualmente, su complemento debenentenderse como personales e intransferi-bles, como lo son también las circunstanciasdel beneficiario que se tienen en cuenta.

3.1.3. Beneficiarios

Se señalan en todos los supuestos comobeneficiarios de las ayudas autonómicas a losresidentes en su respectiva Comunidad,siempre y cuando sean titulares de pensionesde jubilación e invalidez, en sus modalidadesno contributivas111. La Resolución de la

Comunidad Autónoma balear de 2000 aclaraque el requisito de la titularidad de las cita-das prestaciones es tan sólo un «método o cri-terio de identificación de quién está en situa-ción de necesidad», apoyando esta tesis Gon-zalo González entiende que «el método deidentificación automática de los beneficiariosno condiciona en absoluto la naturaleza delderecho concedido»112.

La Comunidad catalana y la balear extien-den la posibilidad de ser beneficiarios dedichas ayudas a los titulares del subsidio degarantía de ingresos mínimos y a los titularesde pensiones del Fondo de Asistencia So-cial113. En estos últimos supuestos la compe-tencia de las Comunidades Autónomas paraestablecer los complementos no se discutepues, tanto el subsidio de garantía de ingre-sos mínimos, como las pensiones del Fondo deAsistencia Social, pertenecen al ámbito de laAsistencia Social, en el que las ComunidadesAutónomas tienen competencia y por tantopueden complementarlas114.

3.1.4. Cuantía de la prestación

La determinación de la cuantía de dichasayudas varía de unas Comunidades Autóno-mas a otras. En el supuesto de la Comunidad

ESTUDIOS


111 El Decreto de la Comunidad andaluza requiereque el beneficiario tuviera esa condición durante los tresmeses inmediatamente anteriores a la fecha establecidapara el pago de las mismas. Aunque el art. 3 del Decre-to 284/98 señalaba como referente el mes de abril, elDecreto 62/99, suprime únicamente la prescripción deque el pago se realice durante el mes de abril.

112 «Reparto competencial y complementariedad delas prestaciones sociales básicas» en Foro de SeguridadSocial, nº 1, Marzo, 2000, pág. 23.

113 La Junta de Andalucía por medio del Decreto283/98, de 29 de diciembre, que continuaba la líneatrazada por el Decreto 295/97, ya había establecidoayudas económicas complementarias de carácterextraordinario para los preceptores de los subsidios degarantía de ingresos mínimos previstos en la Ley 13/82de integración social del minusválido y para los precep-tores de las prestaciones del Fondo Nacional de Asisten-cia Social.

114 El profesor ALONSO OLEA señala expresamente alas prestaciones del Fondo Nacional de Asistencia Socialcomo parte integrante de la asistencia social a la que serefiere el art. 148.1.20 de la Constitución; «El sistemanormativo del Estado y de las Comunidades Autóno-mas» en Revista de Política Social nº 121, 1979, pág. 74.

andaluza la ayuda representará el 1.8% delimporte de la pensión que se fijó para 1998, loque asciende a la suma de 9.395 pesetasanuales. Con respecto a la Comunidad cata-lana «la ayuda tendrá el importe que resultede considerar la diferencia del Índice de Pre-cios al Consumo entre Cataluña y el conjuntodel Estado, año a año, sobre la cuantía anualdel año anterior, a partir de 1995, y teniendoen cuenta el año de inicio de percepción de lapensión». Finalmente, la Comunidad balearestablece la cuantía de la ayuda en 31.500pesetas para el año 1999 y 29.142 pesetaspara el año 2000.

3.1.5. Financiación

En todos los casos la ayuda se efectuará deuna sola vez, con cargo a los respectivos pre-supuestos autonómicos.

3.2. Encuadramiento de loscomplementos autonómicos

Llegó el momento de la inclusión de lasayudas autonómicas o bien en el ámbito de laSeguridad Social o en el de la AsistenciaSocial. Para conseguir el mencionado objeti-vo, de poco puede servirnos la calificacióncomo parte integrante de la Asistencia Socialque le han atribuido las Comunidades Autó-nomas, pues como el Tribunal Constitucionalha señalado, «habrá de estarse a su verdade-ra naturaleza, y no a la denominación que laspartes implicadas en el conflicto hayan queri-do darle»115.

Analizaremos a continuación las razonesque han sido esgrimidas a favor de la actua-ción de las Comunidades Autónomas y quepueden sintetizarse en el principio de autono-mía financiera del que gozan los entes auto-

nómicos, por un lado y en la insuficiencia delas prestaciones no contributivas otorgadaspor la Seguridad Social, por otro. Además,trataremos de dar respuesta a un interrogan-te que, desde nuestro punto de vista, habrá deser trascendental para proceder al encuadra-miento, éste es, ¿poseen los complementosautonómicos sustantividad propia?

3.2.1. El principio de autonomíafinanciera

En sentido amplio, la autonomía financie-ra implica la capacidad de determinar, porcada nivel de gobierno que la tenga expresa-mente reconocida, tanto el volumen de susingresos y gastos como su estructura116. LasComunidades Autónomas tienen reconocidadicha autonomía en virtud del art. 156.1 de laConstitución que establece: «Las Comunida-des Autónomas gozarán de autonomía finan-ciera para el desarrollo y ejercicio de sus com-petencias con arreglo a los principios de coor-dinación con la Hacienda estatal y de solida-ridad entre todos los españoles»117. Este prin-cipio supone la consecuencia lógica del reco-nocimiento y regulación en nuestra Constitu-ción de las Comunidades Autónomas, ya quede no hacerlo así, las Comunidades Autóno-mas no podrían cumplir con efectividad las



115 STC 76/1986, de 9 de junio, F.J.6.º. En el mismosentido, la doctrina del Tribunal de Justicia de las Comu-nidades Europeas citada en la página 39 de esta obra.

116 Sobre la autonomía financiera, entre otros, URIOL

EGIDO, C.: «Los principios constitucionales ordenadoresde la financiación autonómica» en Constitución y el nue-vo diseño de las administraciones estatal y autonómica.XIX Jornadas de Estudio de la Dirección del Servicio Jurí-dico del Estado, Dirección del Servicio Jurídico del Esta-do, Madrid, 1998, págs. 971 y ss; APARICIO PÉREZ, A.: «Laautonomía financiera de las Comunidades Autónomasen la Constitución Española» en Constitución y el nuevodiseño de las administraciones estatal y autonómica, XIXJornadas de Estudio de la Dirección del Servicio Jurídicodel Estado, Dirección del Servicio Jurídico del Estado,Madrid, 1998, págs. 427 y ss.

117 El Tribunal Constitucional ha interpretado dichaautonomía como la competencia, por parte de lasComunidades Autónomas, para «elaborar, aprobar yejecutar sus propios presupuestos» en STC 63/1986, de21 de mayo, F.J. 9.º.

competencias de que se las ha dotado, «care-cerían de entidad propia y de operatividadcreadora, convirtiéndose en entes creados pory para el Estado»118.

Sin embargo, no puede legitimarse el pro-ceder de las Comunidades Autónomas alestablecer los complementos que en este estu-dio analizamos, amparándose en el principiode autonomía financiera del que gozan, puesdicho principio no es absoluto ni ilimitado.Acertadamente el Tribunal Constitucionalha señalado que «si bien esta autonomíagarantiza la plena disposición de mediosfinancieros, ello no supone que esa potestadde gasto permita a las Comunidades Autóno-mas financiar o subvencionar cualquier clasede actividad, sino tan sólo aquéllas sobre lascuales tengan competencias, pues la potestadde gasto no es título competencial que puedaalterar el orden de competencias diseñadopor la CE y los Estatutos de Autonomía». Ycontinúa diciendo «no puede, por tanto, lapotestad de gasto público con cargo a los pro-pios presupuestos erigirse en núcleo queabsorba competencias de las que se care-ce»119. «El poder de gasto (...) es siempre unpoder instrumental que se ejerce “dentro” yno “al margen” del orden de competencias yde los límites que la Constitución estable-ce»120.

Por todo lo expuesto llegamos a la conclu-sión de que es irrelevante, en lo que a atribu-ción de competencias se refiere, que lasComunidades Autónomas hayan financiadolos complementos autonómicos, ya que lafinanciación de los mismos no les atribuiríauna competencia de la que careciesen.

3.2.2. La insuficiencia de lasprestaciones no contributivas

Como expusimos anteriormente, tantoAndalucía como Cataluña justifican la medi-da adoptada en la falta de suficiencia de lasprestaciones no contributivas de la Seguri-dad Social. Es cierto que la Constitución, ensu art. 41, impone a los poderes públicos laobligación de mantener un sistema público deSeguridad Social121 que otorgue prestaciones«suficientes». Sin embargo, el significado dedicho término es difícil de concretar122 puesnos encontramos ante un concepto jurídicoindeterminado. No faltan autores que seinclinan hacia la consideración del mismocomo un concepto político123 y que, en todocaso, habrá de ser precisado por el legislador.Muestra de la indeterminación del conceptoes el cometido que le es atribuido por LópezLópez «la referencia a prestaciones suficien-tes hace que tanto los poderes públicos cen-trales como los autonómicos vean ampliadossus compromisos hasta conseguir estos nive-les»124.

De cualquier modo, si las ComunidadesAutónomas estiman, como efectivamenteafirman, insuficiente la cuantía de dichasprestaciones, no les corresponde a ellas incre-

ESTUDIOS


118 APARICIO PÉREZ, A.: «La autonomía financiera delas Comunidades Autónomas» en Organización territori-al del Estado (Comunidades Autónomas), vol. I, Institutode Estudios Fiscales, Madrid, 1984, pág. 458.

119 STC 14/1989, de 26 de enero, F.J. 22.º. En el mis-mo sentido STC 39/1982, de 30 de junio, F.J. 5.º

120 STC 13/1992, de 6 de febrero, F.J.6.º.

121 Como señala MONTOYA MELGAR, la misión de talesdeclaraciones es «imponer al poder público el deber deadoptar las medidas precisas (legislativas, de gobierno,administrativas) para que en el futuro se cumpla el pro-grama constitucional y, por consiguiente, puedan ejerci-tarse los correspondientes derechos» en «Ejercicio ygarantía de los Derechos Fundamentales en materialaboral» en Revista de Política Social nº 121, 1979, pág.343.

122 Sobre la noción de suficiencia y su interpretaciónpor el Tribunal Constitucional, véase SÁNCHEZ-URÁN, Y.:Seguridad Social y Constitución, Civitas, Madrid, 1995,págs. 109 y ss..

123 ADAME MARTÍNEZ, F. D.: Tributos propios de lasComunidades Autónomas, Comares, Granada, 1996,pág. 26.

124 LÓPEZ LÓPEZ, J.: Marcos autonómicos de relacio-nes laborales y de protección social, Marcial Pons,Madrid, 1993, pág. 183.

mentarlas. Las prestaciones no contributivasforman parte de la Seguridad Social –así seinfiere de los artículos 2 y 38 de la LGSS–125 yel Estado tiene competencia para establecer-las y para determinar su cuantía amparándo-se en el art. 149.1.17 CE, «legislación básica(...) de la Seguridad Social», pues el estableci-miento de la cuantía de las prestaciones for-ma parte de los aspectos sustantivos o funda-mentales del sistema de Seguridad Social126.Las Comunidades Autónomas no puedenrevalorizar la cuantía de las prestaciones nocontributivas, como parece que pretendenhacer, en la «poco afortunada redacción»127 desus Exposiciones de Motivos. Sí están capaci-tadas, por el contrario, para establecer ayu-

das que complementen dichas prestaciones,siempre y cuando las citadas ayudas seencuadren en el ámbito de la AsistenciaSocial. ¿Dónde se ubican las prestacionesautonómicas estudiadas? A este aspecto tra-taremos de dar respuesta a continuación.

3.2.3. La sustantividad de loscomplementos autonómicos

No podemos discutir la capacidad de lasComunidades Autónomas de emitir normaspara establecer medidas que favorezcan elbienestar de los ciudadanos. Sin embargo,como hemos señalado, el problema que plan-tea la normativa analizada es determinar silas ayudas tienen autonomía, si se englobanen el ámbito de la Asistencia Social autonó-mica siendo ajenas al sistema de SeguridadSocial, o si bien, debido a una falta de sustan-tividad propia forman parte del tantas vecescitado sistema de Seguridad Social.

La Asistencia Social «aparece como unmecanismo protector de situaciones de nece-sidad específicas, sentidas por grupos depoblación a los que no alcanza aquel sistemay que opera mediante técnicas distintas delas propias de la Seguridad Social»128. ¿Esta-blecen las Comunidades Autónomas las ayu-das autonómicas mediante «técnicas distin-tas» a las que utiliza la Seguridad Social?¿Qué distingue a los complementos autonó-micos de las prestaciones a las que comple-mentan? La respuesta a estos interrogantesnos dará la clave para proceder a su encua-dramiento. Para dilucidar si ese régimenautónomo existe analizaremos los requisitosexigidos por las Comunidades Autónomaspara la concesión de las ayudas.

En primer lugar, se requiere ser beneficia-rio de prestaciones no contributivas de laSeguridad Social, lo que no podemos calificarde elemento diferenciador de aquéllas con res-pecto a las prestaciones no contributivas, pues



125 Luis Enrique DE LA VILLA se ha manifestado encontra de la pertenencia de las prestaciones no contri-butivas al ámbito de la Seguridad Social. Para este autor,el sistema de la Seguridad Social es el «garante de pres-taciones contributivas económicas, se financia con cuo-tas a cargo de los empresarios y de los propios trabaja-dores y su campo de aplicación es profesional, lo quesupone que aquellas que no realicen una actividad deese carácter quedan fuera del sistema, salvo que man-tengan un vínculo familiar con los trabajadores incluidosen el régimen general o en los regímenes especiales delmismo». Las prestaciones no contributivas forman partedel sistema de Asistencia Social que es función exclusivade las Comunidades Autónomas. Estas declaracionestienen su origen en la conferencia Los modelos españo-les de protección social pronunciada por Luis Enrique DE

LA VILLA el 18 de julio de 2000 en el Seminario La refor-ma de los sistemas de la Seguridad Social organizado porla Universidad Internacional Menéndez Pelayo en San-tander. La postura mantenida por el citado autor, quereserva a la Seguridad Social la protección exclusiva-mente de situaciones contributivas, se aleja, desde nues-tro punto de vista, del anhelado sistema de SeguridadSocial, subjetiva y objetivamente universal, preconizadopor nuestra Constitución en el artículo 41.

126 En el mismo sentido, BLASCO LAHOZ, J. F.: La pro-tección asistencial en la Seguridad Social. La Ley de pres-taciones no contributivas. (Ley 26/1990, 20 de diciem-bre), Tirant lo Blanch, Valencia, 1992, pág. 33; RODRÍ-GUEZ-PIÑERO, M.: «Seguridad Social y Autonomías», Jor-nadas Andaluzas de Derecho del Trabajo, 1984, pág. 21.

127 Así la califica ÁLVAREZ CORTÉS, J. C.: «La competen-cia de las Comunidades Autónomas en materia de pro-tección social. Autos del Tribunal Constitucional nº 1207y 1208/99» en Temas Laborales nº 51, 1999, pág. 223. 128 STC 76/1986, de 9 de junio F.J. 6.º.

ser titular de las mismas es requisito sine quanon para obtener las ayudas. En segundolugar, se requiere residir en el territorio de laComunidad Autónoma que concede la ayuda.Este segundo requisito encuentra su razón deser en la necesaria territorialidad de las nor-mas autonómicas, por medio del cual las com-petencias de las que gozan las ComunidadesAutónomas tan sólo se ejercen en el ámbito desu territorio. Las Comunidades Autónomastan sólo pueden reconocer derechos o imponerdeberes, dentro del ámbito de su Comunidad.

¿Pueden considerarse los dos requisitosmencionados como conformadores de un régi-men diferente al establecido para la obtenciónde las prestaciones no contributivas de laSeguridad Social? Según la normativa auto-nómica, el sujeto beneficiario habrá de reunirlos requisitos exigidos por el régimen de Segu-ridad Social para la obtención de la prestaciónno contributiva y además, tan sólo, residir enel territorio de la Comunidad Autónoma queotorga la ayuda. ¿Puede, por tanto, el requisi-to de la residencia en un determinado territo-rio configurar por sí sólo un auténtico régimensingular para las ayudas establecidas por lasComunidades Autónomas? Nosotros creemosque no. La falta de sustantividad de las pres-taciones comunitarias, la carencia de un régi-men propio provoca que se confundan con laprestación no contributiva a la que pretendencomplementar y acaban por fundirse con ella,pasando ya a formar parte, no de la AsistenciaSocial, sino de la Seguridad Social.

Aunque nuestra respuesta pudiera pare-cer asentada en la mencionada doctrina delTribunal de Justicia de las ComunidadesEuropeas que reconoce una vis atractiva a laSeguridad Social sobre las prestaciones asis-tenciales129, el supuesto que nos ocupa distamucho de asemejarse a dicha situación. En elcaso comunitario, las prestaciones de carác-ter asistencial que complementan a una pres-tación de Seguridad Social quedan absorbi-

das por ella. Sin embargo, en el supuesto delas ayudas comunitarias, aunque poseencarácter asistencial130 son prestaciones nocontributivas integrantes de la SeguridadSocial. La Seguridad Social no las absorbe,pues, atendiendo a su naturaleza, ellas sonSeguridad Social en sí mismas.

Concluimos pues, encuadrando a las ayu-das comunitarias dentro del ámbito de laSeguridad Social. Tan sólo no resta analizarlas consecuencias que, en el terreno de la dis-tribución de competencias supone dichoencuadramiento.

3.2.4. Las consecuencias delencuadramiento

El art. 149.1.17 de la Constitución deter-mina como competencia exclusiva del Estadola «legislación básica y régimen económico dela Seguridad Social» y como competencia con-currente, a través de la cláusula «sin perjui-cio» «la ejecución de sus servicios».

Las ayudas autonómicas, en cuanto reva-lorización de prestaciones no contributivas seencuadran en el ámbito de la legislación bási-ca de la Seguridad Social y su establecimien-to corresponde al Estado. Las ComunidadesAutónomas han invadido, por tanto, las com-petencias estatales al establecerlas.

Vayamos un poco más lejos, ¿por qué atri-buye la Constitución al Estado la competenciaen la normativa básica del sistema de Seguri-dad Social? El Tribunal Constitucional nosofrece nuevamente la respuesta131: «Lo que la

ESTUDIOS


129 Véanse págs. 40-41 de esta obra.

130 Sobre el concepto de prestaciones asistencialesen contraposición con las no asistenciales y las presta-ciones contributivas y no contributivas HURTADO GONZÁ-LEZ, L.: «Asistencia Social y Seguridad Social: sus fronte-ras actuales» en Actualidad Laboral nº 25, 1993, pág.466 y s.s.

131 Para el estudio jurisprudencia constitucionalsobre temas autonómicos, véase, VALLESÁ, A. y DÍAZ DE

LIAÑO, F.: Jurisprudencia constitucional. Sobre autonomí-as territoriales e Instituciones públicas 1983-1984,Generalitat Valenciana, Valencia, 1985.

Constitución persigue al conferir a los órganosgenerales del Estado la competencia exclusivapara establecer las bases de la ordenación deuna materia determinada... es que tales basestengan una regulación uniforme y de vigenciaen toda la nación, con lo cual se asegura, enaras de intereses generales superiores a los decada Comunidad Autónoma, un común deno-minador normativo, a partir del cual cadaComunidad, en defensa del propio interésgeneral, podrá establecer las peculiaridadesque le convengan, dentro del marco de compe-tencias que la Constitución y su Estatuto lehayan atribuido sobre aquella misma mate-ria»132. Esta uniformidad en cuanto a las basesviene exigida por «la unidad del mismo [Esta-do] y por la igualdad sustancial de todos susmiembros, (...) constituyendo el límite dentrodel cual tienen que moverse los órganos de lasComunidades Autónomas en el ejercicio desus competencias, cuando aun definiéndoseéstas como exclusivas, la Constitución y elEstatuto las dejan así limitadas»133.

La Constitución ha querido que, en unamateria como la que nos ocupa, la igualdad queproclama nuestra Constitución (arts. 9.2, 14,139.1 y 149.1) se haga efectiva134, excluyendocualquier discriminación derivada del solohecho de residir en una Comunidad Autónomadeterminada. Con ello se pretende garantizarque la protección que ha de ofrecer el sistemapúblico de Seguridad Social no haga distingos.Las ayudas establecidas por las ComunidadesAutónomas vulneran ese principio, pues esta-blecen una diferenciación entre ciudadanos enfunción del territorio donde residen135, nadamenos que en un aspecto tan sustancial cual esuna pensión básica de subsistencia.

4. A LA ESPERA DEL FALLO DELTRIBUNAL CONSTITUCIONAL:COMENTARIO DE LOS AUTOS 193Y 194/1999

El 20 de marzo de 1999 el Gobierno pre-sentó conflicto positivo de competencia enrelación con los Decretos 284/98 y 62/99 de laJunta de Andalucía. Por providencia de 23 demarzo de 1999, el Tribunal Constitucionaladmitió el conflicto positivo de competencia y,atendiendo a los artículos 161.2 de la Consti-tución y 64.2 de la Ley Orgánica del TribunalConstitucional, decidió la suspensión inme-diata de los citados Decretos.

Los preceptos mencionados establecen quela suspensión deberá ser objeto de confirma-ción o levantamiento en el plazo de cincomeses. De conformidad con ello el TribunalConstitucional dictó los Autos 193/1999 y194/1999, referidos respectivamente a losDecretos citados anteriormente y de conteni-do idéntico ya que, en el segundo de ellos, tan-to el Gobierno como la Junta de Andalucíareproducen las alegaciones vertidas para elprimero. La resolución del Tribunal se reali-zó, como en otras muchas ocasiones, «valo-rando los perjuicios que para los interesesgenerales y particulares puedan derivarse deuna u otra alternativa, así como la reparabili-dad o no de sus consecuencias» 136.

Para ello, sin entrar en el fondo, el Tribu-nal Constitucional analizó las situaciones dehecho creadas, independientemente de laspretensiones que pudieron formularse en lademanda. Para poder mantener la suspen-sión, el demandante en el conflicto de compe-tencia debía aportar y razonar los argumen-tos que justificaran la paralización de lavigencia de la norma conflictiva137.



132 STC 1/1982, de 28 de enero, F.J. 1.º.133 STC 25/1983, de 7 de abril, F.J.4.º.134 En este sentido BORRAJO DACRUZ, E.: «La Seguridad

Social en la Constitución Española» en Estudios sobre laConstitución Española. Tomo II. De los derechos y deberesfundamentales, Cívitas, Madrid, 1991, pág. 1503.

135 En este sentido ALONSO SECO, J. M. y GONZALO

GONZÁLEZ, B.: La Asistencia Social y los Servicios Socialesen España, Boletín Oficial del Estado, Madrid, 2000,pág. 122.

136 En el mismo sentido, entre otros, los Autos delTribunal Constitucional 44/1998, 251/1996, 46/1994,243/1993, 329/1992.

137 Así lo pone de manifiesto el Tribunal Constitucio-nal en estos Autos haciendo mención a otros anteriorescomo son: 329/1992; 243/1993; 46/1994; 251/1996 y44/1998, entre otros.

El principal motivo que fue alegado por elGobierno para justificar el mantenimiento dela suspensión se basaba en que el perjuicioque pudiera derivarse para el interés particu-lar, es decir, la no percepción de la ayudaanual de 9.395 pesetas establecida por laJunta de Andalucía era de muy inferior rele-vancia que el interés general que quedabaafectado al levantarse dicha suspensión y quese materializaba en la imposibilidad por par-te del Estado de proceder al desarrollo de lacompetencia sobre el régimen económico de laSeguridad Social, ya que los Decretos de laJunta de Andalucía ponían en peligro el ade-cuado y correcto funcionamiento de la «cajaúnica» de la Seguridad Social.

La Junta de Andalucía, por su parte, man-tuvo que la suspensión debía ser levantada,pues, de lo contrario, los intereses de losbeneficiarios de la ayuda aparecerían clara-mente dañados de un modo que pudiera lle-gar a ser irreparable, dada la importanciaque la ayuda, pese a su escasa cuantía, teníapara esos colectivos necesitados. Además, enla medida en que antes de la suspensión yahabían sido abonados complementos a unaparte importante de los beneficiarios, el man-tenimiento de la misma conllevaría desigual-dad en cuanto a su percepción entre el colecti-vo destinatario de la ayuda.

No cabe duda de que, a juicio del TribunalConstitucional, las alegaciones del Gobiernono pudieron justificar suficientemente lanecesidad de la suspensión y que el Alto Tri-bunal consideró que el interés de los benefi-ciarios debía ser especialmente tutelado, puesacordó el levantamiento de la suspensión dela vigencia de los controvertidos Decretos.

Pasemos a analizar brevemente las argu-mentaciones esgrimidas por cada una de laspartes138.

4.1. Las argumentaciones delGobierno

4.1.1. El perjuicio de las competenciasestatales en materia de SeguridadSocial

El abogado del Estado alegó que la compe-tencia en materia de Seguridad Social sedañaría gravemente, quedando afectado elrégimen económico de la Seguridad Socialcon el que se cubría un importantísimo servi-cio a la comunidad. Sin embargo el TribunalConstitucional entendió que dicho perjuiciose formulaba con tal grado de generalidadque no podía ser considerado relevante en unincidente como el que se planteaba.

Por otra parte, y tal y como hemos indica-do, para la resolución del incidente de sus-pensión de los Decretos, tan sólo ha de aten-derse al estricto examen de las situaciones dehecho creadas, sin entrar en el fondo delasunto. Las alegaciones realizadas por el abo-gado del Estado suponen, de ser aceptadas, elreconocimiento de la competencia controver-tida como estatal, y esto es algo que deberáser resuelto en la sentencia posterior y no enel incidente de suspensión. Los Decretos de laJunta de Andalucía han sido dictados alamparo de las competencias de dicha Comu-nidad Autónoma en materia de «asistenciasocial y servicios sociales», de conformidadcon lo establecido en el art. 148.1.20 de laConstitución y en el art. 13.22 del Estatuto deAutonomía para Andalucía, por lo que ha depresumirse legítimo hasta que caiga resolu-ción sobre el fondo del asunto que determinerealmente «si se han transgredido las compe-tencias estatales en materia de SeguridadSocial».

4.1.2. La ruptura del sistema de «cajaúnica»

En cuanto al perjuicio que supone la rup-tura del sistema de «caja única», comencemos

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138 Veáse el interesante análisis que de los mismosrealiza ÁLVAREZ CORTÉS, J. C.: «La competencia de lasComunidades Autónomas en materia de protecciónsocial. Autos del Tribunal Constitucional 1207 y1208/99» en Temas Laborales, nº 51, 1999, págs. 209 yss.

definiendo dicho principio. El principio de«caja única» constituye la expresión de la uni-dad del régimen económico de la SeguridadSocial, personificado en la Tesorería Generalde la Seguridad Social. «El mantenimientodel régimen público, único y unitario de laSeguridad Social, igual para todos lo ciudada-nos, en los términos del art. 41 de la Consti-tución exige el mantenimiento de “un únicotitular de los recursos financieros del sistemapúblico de aseguramiento social”, al que com-peta la gestión de los mismos y la administra-ción financiera del sistema, que es precisa-mente lo que el art. 1.1 del Real Decreto1314/1984 estatuye a favor de la TesoreríaGeneral»139. Esto no siempre ha sido así, enun primer momento la gestión de cada una delas prestaciones otorgadas por nuestro siste-ma de Seguridad Social se realizaba por laentidad gestora específica encargada de lamisma.

La «caja única» constituye un principiocontable según el cual todos los recursos ygastos están no solamente incluidos en unsolo presupuesto, sino que se dirigen o partende una sola caja, así se centraliza en un soloDepartamento –la citada Tesorería Generalde la Seguridad Social– el conjunto de gastose ingresos desde el que se efectúa el manejode los caudales públicos. Por aplicación de losprincipios de solidaridad y caja única se uni-fican todos los recursos financieros en dichala Tesorería General140.

El abogado del Estado, a juicio del Alto Tri-bunal, no concreta, de nuevo suficientemen-te, los perjuicios directos o indirectos que ellevantamiento de la suspensión de los Decre-tos producirían sobre dicho principio de cajaúnica. Sin embargo, podemos deducir que el

Gobierno entiende que, las ayudas estableci-das por la Comunidad Autónoma, son Seguri-dad Social, y respetando el principio de «cajaúnica», debían proceder del Departamentoencargado de centralizar los pagos de laSeguridad Social, es decir, la Tesorería Gene-ral de la Seguridad Social. Además, dichoórgano no sólo surgió para lograr una mayoreficiencia en la gestión, sino para asegurar laigualdad de trato para todos lo ciudadanos entemas de Seguridad Social. Las ComunidadesAutónomas vulneran con su actuación dichoprincipio.

Nuevamente, debemos señalar que el plan-teamiento adoptado por el abogado del Estadono ha sido el más acertado, pues parte de labase de considerar a las ayudas autonómicascomo Seguridad Social. La inclusión de loscomplementos autonómicos en la materia deSeguridad Social o en la de Asistencia Socialhabrá de ser la cuestión de fondo en la queentre a conocer el Tribunal Constitucional ensu futura sentencia, no pudiendo los Autosanalizados pronunciarse sobre dicho asunto.

Recordemos que la ayuda concedida por laJunta de Andalucía corre a cargo de los fon-dos propios de la Comunidad Autónoma y elAbogado del Estado no prueba que, al menosindirectamente, los fondos financieros de laSeguridad Social queden afectados por la con-cesión de la ayuda autonómica que se abonaíntegramente con fondos procedentes de lahacienda andaluza.

4.2. Las argumentaciones de laJunta de Andalucía

4.2.1. El perjuicio de los intereses de losbeneficiarios

La Junta de Andalucía pone el acento a lahora de defender el levantamiento de la sus-pensión de las normas autonómicas en laimposibilidad o dificultad de reparación delperjuicio causado a los beneficiarios de esta



139 ALONSO OLEA, M.: «El régimen económico de laSeguridad Social y las competencias de su TesoreríaGeneral» en «Jurisprudencia constitucional sobre Traba-jo y Seguridad Social», Cívitas, Madrid, 1989, pág. 382.

140 D.A. 2ª Real Decreto ley 36/1978, de 16 denoviembre.

ayuda que se otorga, unitariamente y por unasola vez, a personas en situación de verdade-ra y patente necesidad, económica y asisten-cial, por su condición de minusválidos o enfer-mos crónicos, en grado igual o superior alsesenta y cinco por ciento, o por su avanzadaedad, más de sesenta y cinco años, a los que setrata de garantizar el nivel adquisitivo de susúnicos ingresos, consistentes en el importe dela pensión no contributiva.

El propio abogado del Estado reconoce laexistencia de este perjuicio particular y elTribunal Constitucional lo considera deter-minante para proceder al levantamiento dela suspensión, pues el escaso monto de laayuda, su excepcionalidad y su pago con fon-dos de la hacienda andaluza determina comopreponderante el interés particular frente algeneral y supone «que aquel interés de losbeneficiarios deba ser especialmente tutela-do».

4.2.2. Desigualdad de trato entre losbeneficiarios

El segundo de los argumentos, el referidoal posible trato desigual entre los andalucesque ya habían recibido la prestación, de for-ma previa a la paralización de la norma, y losque han visto impedida su percepción por laprovidencia del Tribunal Constitucional de23 de marzo de 1999, ni siquiera fue mencio-nado o tenido en cuenta, ya que los argumen-tos anteriores le parecieron suficientes paralevantar la suspensión.

5. CONCLUSIONES

El objetivo fijado para este estudio parecíamodesto, tan sólo consistía en dar respuesta ala pregunta que planteábamos en su título:¿Son los complementos autonómicos Seguri-dad Social o Asistencial Social? Sin embargo,para dar solución a esta cuestión hemos debi-do plantearnos y resolver muchas otras.

En primer lugar, nos hemos enfrentado alproblema, tantas veces tratado, de la delimi-tación de fronteras entre Seguridad Social yAsistencia Social. Hemos comprobado cómola evolución de estos institutos ha provocadoque la frontera entre ambos se fuera difumi-nando. Si desde sus inicios la beneficencia secaracterizaba por el carácter graciable de susprestaciones, con el desarrollo de la mismahasta llegar a transformarse en AsistenciaSocial, este carácter comienza a desaparecer,siendo consideradas algunas de sus presta-ciones verdaderos derechos subjetivos. LaSeguridad Social, por su parte, entendida ensus comienzos como eminentemente contri-butiva, acoge en su seno, con la llegada de laConstitución, a elementos asistenciales, cuyomáximo exponente lo constituyen las presta-ciones no contributivas.

Nuestro sistema de protección social se hatransformado, sin embargo, la primacía delsistema de Seguridad Social continúa hoyhaciéndose patente. La expansión de laSeguridad Social tiene como consecuenciaque la Asistencia Social se aventure a detec-tar y dar solución a nuevas realidades queprecisan de protección y que quedan fueradel campo de aplicación de la SeguridadSocial. Eso no quiere decir que esas nuevasrealidades deban quedar para siemprecubiertas por la Asistencia Social, pues si ellegislador, que como ya vimos, es el que ver-daderamente conforma el sistema de Seguri-dad Social ateniéndose en todo caso a lasdirectrices constitucionales, decide incorpo-rar esas situaciones en el ámbito de cobertu-ra de la Seguridad Social, la AsistenciaSocial habrá nuevamente de actuar comoavanzadilla encargada de cubrir los vacíosdejados por el sistema protector de la Seguri-dad Social. Las Comunidades Autónomas,como titulares de la competencia en materiade Asistencia Social, habrán de ser conscien-tes de la naturaleza de la materia que hanasumido.

Al llegar al estudio y encuadramiento delas ayudas autonómicas, nuestro trabajo se

ESTUDIOS


ha visto enriquecido con una mayor dosis deoriginalidad y aportación personal y esto pue-de haberse debido a que, al ser reciente lapublicación de la normativa autonómica quehemos estudiado y estar pendiente el pronun-ciamiento del Tribunal Constitucional sobreel tema, las opiniones doctrinales sobre elasunto son escasas. Esto nos ha exigido unmayor aporte de imaginación, dando pasospor un camino que por pocos había sido tran-sitado y que, por tanto, nos obligaba a decan-tarnos sin prejuicios por una u otra senda,con el fin de trazar una línea argumental quenos condujera al encuentro de la verdaderanaturaleza de los complementos, enjuiciandodespués el proceder de las ComunidadesAutónomas.

Hemos optado por el seguimiento de unmétodo inductivo, pues del análisis pormeno-rizado de la normativa autonómica hemos idoextrayendo las notas distintivas o caracterís-ticas de las ayudas que, para nuestro asom-bro, se han reducido a dos y de tan escasaentidad que hemos acabado concluyendo que,en verdad, nos encontramos ante prestacio-nes de la Seguridad Social, más concretamen-te, ante revalorizaciones de prestaciones nocontributivas de la Seguridad Social.

Atendiendo al sistema de reparto compe-tencial establecido en la Constitución, previa-mente estudiado, concluimos que el estableci-miento de dichas ayudas no es competenciade las Comunidades Autónomas, sino delEstado, pues el establecimiento de la legisla-ción básica de la Seguridad Social, entre laque se encuentra la cuantía de sus prestacio-nes corresponde, ex artículo 149.1.17 de laConstitución, al Estado.

No hemos querido partir del convenci-miento de conocer a priori la respuesta quehabíamos de plasmar como conclusión, redu-ciéndose nuestra investigación a la búsquedade argumentos que sostuvieran dicha postu-ra. Ignorábamos al comienzo de nuestro estu-dio si la posición mantenida por el GobiernoCentral era la acertada o si, por el contrario,

la balanza debía inclinarse del lado de lasComunidades Autónomas. La no aplicación,en este supuesto, de un método deductivo, halogrado que miremos a nuestro estudio sinrecelo, conscientes de que carece, al menosconscientemente, de ideas preconcebidas enlo relativo a la asignación de la competenciapara el establecimiento de las citadas ayudasal Gobierno Central o a las ComunidadesAutónomas.

Puede que las dificultades a la hora dedistribuir el ámbito de actuación tanto de laSeguridad Social como de la AsistenciaSocial provengan del erróneo planteamientode considerar el establecimiento de las medi-das de protección social, no sólo como uncompromiso de los poderes públicos destina-do a mejorar el bienestar de los ciudadanos,sino, además, como un instrumento políticocapaz de influir en el electorado. El estable-cimiento de medidas de protección social esuna actuación tremendamente valorada porlos ciudadanos que, además, son electores.Llama la atención que las ComunidadesAutónomas establecieran las ayudas estu-diadas cuando los procesos electorales auto-nómicos se avecinaban. Si unimos a esto quela cuantía de la medida no supone un eleva-do coste económico para las Autonomías yque, en todo caso, dicho coste podría com-pensarse con creces en el terreno electoral,comenzamos a entender por qué el tema quenos ocupa ha trascendido a medios periodís-ticos como un reparto de cotas de poder. Ade-más, las Comunidades Autónomas con suactuación colocan al Gobierno Central enuna situación nada envidiable, pues, si pro-cede a reclamar su competencia, como dehecho ha sucedido, aparece de cara a la opi-nión pública como contrario a una subida deingresos de las clases más desfavorecidas,cuando lo que realmente persigue es defend-er el reparto competencial definido en laConstitución.

Con el establecimiento de estas ayudas lasComunidades Autónomas, en palabras deMontesquieu, han atentado contra «el alma



del Estado» pues «en democracia la igualdadreal»141 es considerada como tal.

Sólo nos queda ya aguardar la respuestadel Tribunal Constitucional. Cabe esperarque su resolución irradie luz sobre este con-trovertido asunto.

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ESTUDIOS


RESUMEN El presente estudio, pretende reflexionar acerca de la idoneidad de la medida adoptada porvarias Comunidades Autónomas consistente en el establecimiento de ayudas económicascomplementarias de carácter extraordinario que tienen por beneficiarios a los titulares deprestaciones no contributivas de la Seguridad Social. Las Comunidades Autónomas legiti-man su actuación amparándose en la competencia de la Asistencia Social prevista en elartículo 148.1.20 de la Constitución y que tienen asumida en sus Estatutos de Autonomía.El Gobierno central, por su parte, entiende que los mencionados complementos autonómi-cos no forman parte de la Asistencia Social, sino que pertenecen al ámbito de la SeguridadSocial y, por tanto, atendiendo el artículo 149.1.17 de la Constitución es él el que ostenta lacompetencia para su establecimiento. Este tema se encuentra aún pendiente de resoluciónpor parte del Tribunal Constitucional.

Para dar respuesta a este controvertido asunto habremos de enfretarnos al ya tantas vecestratado problema de la delimitación de fronteras entre Seguridad Social y AsistenciaSocial. Comprobaremos que la evolución de los institutos ha provocado que la fronteraentre ambos se fuera difuminando. Posteriormente, y tras el estudio del sistema de distri-bución de competencias establecido en la Constitución, analizaremos la normativa autonó-mica objeto de controversia, intentando extraer las notas distintivas o características delas ayudas, para posteriormente proceder a su encuadramiento, o bien en el ámbito de laSeguridad Social o en el de la Asistencia Social.



Los complementos autonómicos: ¿Seguridad Social o Asistencia Social? · 2018-06-08 · la materia...

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