Los doce trabajos de Hércules o la agenda de las

gubemamentales encargadas de revisar 10s tratados comunitarios*

Vlad CONSTANTINESCO Profesor en la Universitt! Robert Schuman, Estra~bur~o, y en el Colkge d'Europe, Bnzjas. Director del Centre d'Etudes lnternationales et Européennes.

Dos conferencias intergubernamentaies a las que el Consejo Europeo de Dubiín ha encargado que aporten enmiendas a los tratados des~ados a realizar la uni6n monetaris y decidan los aspectos institucionales de la uni6n política, se celebrar& en Roma el 13 y 14 de diciembre de 1990. Puede parecer presuntuoso discu- tir, unas semanas antes de su inicio, un orden del dia que aún no es definitivo. Sin embargo, la importancia de 10 que estai en juego justifica tai v a que el observa- dor extern0 indique d e s podrían ser, en su opini6n, los diferentes puntos que dichas conferenaas deberían abordar, cuando no resolver.

Parece, en efecto, que la construcci6n europea ha alcanzado en el umbral de los años 90 -cuarenta años después de la Dedaraci6n de Robert Schuman- una etapa decisiva de su evolua6n: aquella en que las ina- dencias políticas de la interpretaci6n econ6mica ya no pueden ser eludidas. En el pasado, hubo sin duda otros momentos importantes en el paso de 10 econ6mico a 10 política; a su manera, la decisi6n del 12 de abril de 1970 que asign6 recursos propios a la Comunidad, o bien el Acta del 20 de septiembre de 1976 que decidi6 la eleccidn del Parlamento Europeo por sufragi0 uni- versal directo, fueron igualrnente etapas esenciales de esta via, sobre todo si las consideramos de forma retros- pectiva. Mk recientemente, tambith el Acta Única Eu- ropea naci6 de la convergencia entre la voluntad consti- tuyente del Parlamento Europeo (expresada por el proyecto de Tratado constitutiva de la Uni6n Europea, votado el 14 de febrero de 1984) y el deseo de reacti- vaci6n afumado por la Comisi6n en su Libro Blanco sobre el mercado interior (marzo de 1985). Sin embar- go, estas distintas etapas tuvieron en común el permitir a la Comunidad no traspasar el umbral (ciertamente dificil de determinar con precisi6n) a partir del cual 6ta se hubiera transformado en una entidad política. Pode- mos pensar que la expresi6n uUni6n Europea~ ' indica este objetivo y este umbral, y debemos recordar que el Pteambulo del Acta Única afiumaba que ésta no es sino un hito hacia la Uni6n Europea. La importancia de las dos futuras conferencias consiste desde luego en que deberh afrontar directarnente dos envites de peso en esta transicidn de 10 econdmico a 10 poiítico. La confe- rencia sobre la Uni6n Econ6mica y Monetaris tratará cuestiones cuyas implicaciones políticas son evidentes,

I 1. Esta -i& re mnonta al Comunicado de la Gunbre de Jefes de hado o de gobrano de F'arú, en dicianbre de 1972. Vtve +en= la D d a r a c h solemne sobre ia Uni& Europea del 19 de junio de 1983.

Escc udculo a un documento de mbap &o p el auror para las dos Gnferencias de ,efes de Esado y de G o b i de ia Comunidad Euro- pea, celebrndv en Roma el 13 y 14 de diaembre de 1990.

mientras que la segunda conferencia abordará directa- mente un orden del dia de cadcter polític0 al trabajar sobre la Uni6n polftica europea.

Al escoger la via del articulo 236 CE, es evidente que el Consejo ha querido situar el pr6ximo proceso de mutaci6n de la Comunidad en el marco del procedi- miento de revisi6n. Es sabido que el resultado de dicho procedimiento depende del doble consentimiento de todos 10s Estados miembros que deben, por un lado, determinar de común acuerdo las enmiendas a introdu- cit en el Tratado y, por otro, llevar a cabo las formali- dades constitucionales de ratificaci6n. Estas limitacio- nes -de las que se puede temer que repercutan sobre el contenido de la revisi6n- habian sido percibidas por el Parlamento Europeo cuando, en 1984, adopt6 el pro- yecto de Tratado instituyendo la Uni6n Europea, cuya entrada en vigor era autorizada por el articulo 87 si una pane de los Estados 10 ratificaba: se trataba pues de concluir un nuevo tratado de Uni6n Europea, y no de la revisi6n de 10s tratados comunitarios anteriores. Aunque fa situaci6n de 1990 ya no es la de 1984, cabe sin embargo preguntarse si 10s procedimientos de revi- si6n que pronto se pondrán en marcha dan al Parla- mento Europeo un lugar suficientemente importante. Podemos ponerlo en duda, 10 cual equivale a pregun- tarse qui& detenta hoy en la Comunidad el poder cons- tituyente. El Consejo consulta al Parlamento antes de emitir el dictamen favorable a la convocatoria de una conferencia diplomdtica compuesta por representantes de 10s gobiernos de los Estados miembros. Este modes- to lugar que ocupa el Parlamento en el procedimiento de revisi611 se remonta a una redacci6n de 195 7, dpoea en la que el Parlamento no era elegido por sufragi0 universal directo y s610 ostentaba poderes consultives en unos pocos casos expresamente mencionados por el Tratado de Roma. Hoy dia es fdcil darse menta de que la situaci6n ha carnbiado: el Parlamento continúa re- presentando, según el artículo 137 (cuya redacci6n tampoc0 ha sido modificada desde 19 5 7), a los pueblos de los Estados miembm de la Comunidad, pero ha ad- quirido además una legitimidad democrática plena y mayores poderes en el terreno presupuestario, en el de las relaciones exteriores y en el marco de la elaboraci6n de la normativa comunitaria (procedimiento de coope- raci6n). ¿Es posible entonces aceptar y admitir que el Parlamento se vea reducido a esa intervenci6n prelimi- nar y sin futuro que le reserva el articulo 2 36? ¿No cabe pensar que, además de 10s representantes de 10s gobier- nos de los Estados miembros, 10s integrantes del Parla- mento Europeo tambidn deberian poder participar en el procedimiento de revbi6n? Es cierto que estos dipu- tados no han pedido -como se habia discutida antes de las últimas elecciones directas- un mandat0 constitu- yente ante sus electores, pern se mede aducit que, en

tanto que representantes - también ellos- de 10s pue- blos de 10s Estados miembros, tendrían que poder compartir, con 10s Parlamentos nacionales, la compe- tencia de aceptar la revisi611 y, por consiguiente, en tanto que instituci6n de la Comunidad, poder seguir panicipando en un proceso de rwisibn.

Esta cuesti6n ha requerido la atenci6n de la Comi- si6n de Asuntos Institucionales del Parlamento Euro- peo, que ha pedido al profesor Duverger un informe sobre los futuros encuentros parlamentarios eur~peos.~ Éstos tendriln lugar en Roma del 27 al 30 de noviem- bre de 1990 y agruparán a 173 delegados de los parla- mentos nacionales y a 85 diputados europeos. Pode- mos preguntarnos si estos encuentros serán la ocasi6n para que emerja una toma de conciencia constituyente, o si acabarán convirtikndose, sin orden del dia, sin re- glas de procedimiento, en un foro de discusi6n sin ma- yores consecuencias conaetas. La cuesti6n del ddficit democrdtico se plantea no s610 en la vida diaria de la Comddad, sino tambidn en esas ocasiones solemnes que son 10s procedimientos de revisi6n ...

Independientemente de las condiciones en'las que se desarrollen las dos Conferencias, ambas tendrán que afrontar un número de envites idéntico al de las estre- llas que aparecen en la bandera europea: repasando dichos envites, podemos preguntarnos si este número 12 no evoca más bien el de los trabajos que la mitolo- gia griega atribuia a Hdrcules.

1. El desamllo y ampliacidn de la ldgica del Acta Úni- ca en el teweno institucional será sin duda un primer tema y pasard por dos proposiciones:

a ) El fwtalecimiento del pmedimiento de cooperacidn parece necesario. Pensado en un principio para que el Parlamento Europeo partiape más en el proceso nor- mativo comunitario, sin que disminuyan 10s poderes del Consejo ni se reduzcan los de la ComisiQ, el proce- dimiento de cooperaci6n ha demostrado la capacidad del Parlamento para legislar en condiciones de tiempo y de mayoria a menudo apremiantes. Este procedimiento -que se podria extender a cada ocasi6n en la que el Consejo debe decidir por mayoria cualificada- ha reve- lado en su funcionamiento, sin embargo, algunas im- perfecciones que podrim ser corregidas:

la deteminacidn de la base legal de una propuesta de la Cornisi6n podria ser objeto de un procedimiento

2. El Rsidente del Pariamenm Empeo ha convocado, el 17 de mayo de 1990, utu confaenda intainsdtudd preparatoria: la Comici6n y el G m j n d e b b intamnbiar puntos de visa para petmitir la fomrulPd6n de propuem dmgidas a las conferencias de revisi6n. Lm resultados de esta reflexi6n común no son muy wnvincentes.

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AGENDA DE LAS CONFERENCIAS INTERGUBERNAMENTALES

de concertaci6n sui generis que se iniciaria en el caso de ridades COmunes rapecto al desarroll0 de 10s PK=&- que el Parlamento no estuviera convenddo de la peni- mientos legislatives que las asocian. (Este ccc6digo de nencia de la base escogida la Comisi6n y conductaw, aceptado por la Comisi6n, induye tambidn aceptada, fina facie, por el Comjo. En una reunidn precisiones sobre la gesti6n del procedimiento de COO-

de concertaci6n, anterior a la adopci6n por el Consejo peraci6n.) de la posici6n común, las posiciones de las respectivas Las perspectivas abiertas por las futuras Conferen- instituciones podrim ser presentada y discutida; de cias intergubernamentales permitirán tai vez satisfacer esta forma, tanto la Comisi6n como el Consejo tendrían una vieja petici6n del Parlamento Europeo, que quiere la oportunidad de reconsiderar su posici6n; ver mejorada Su participaci6n en el procedimiento de

la primera lectura no e ~ t á limitada por ningin designaci6n de 10s miembros de la Comisih. Alegando plazo, 10 cual puede acarrear un retraso del Consejo a la su facultad de ces= colectivamente, mediante moci6n hora de adoptar una posici6n común. Para paner reme- de censura, a 10s miembros de la Comisi6n, el Parla- dia a esta situacidn, podemos sugerir la introduccidn de mento ha reclamado siempre el derecho de investir a la un plazo al final del cuai, si el Consejo no se ha pronun- Comisión de su confianza. Por ahora esta cuesti6n se ciado sobre la propuesta de la ComisiQ, son entonces resuelve con el punto 2.3.5. de la Declaraci6n solemne las enmiendas del Parlamento (a condici6n, tal vez, de sobre la Uni6n Europea (Stuttgart, 19 de junio de ser aceptadas por la Comisi6n) las que se considerat;ln 1983), que permite que el Consejo Europea escuche a adoptada: el Comjo no podria enmendarlas o recha- la Mesa ampliada antes de decidir el nombre del futuro tarlas m h que por unanimidad. En la misma si presidente de la Comisi6n. ¿Est& destinada a ampliar- el Consejo no = pronuncia, en segunda l m a , en el % esta (modesta) participación del Pa~~ament~? ¿Seria pla0 fijado, el estado actual de las textos obliga a concebible que el Parlamento fuera consultado sobre la volver a empezar todo el procedimiento: podrimos, en elecci6n de 10s miernbros de la ComisiQ? jHabría que cambio, imaginar que el silencio guardado por el Con- permitir al presidente de la Comisi6n que proponga 10s sejo, durante % plao, equivale a una aprobaci6n de la nombres de sus futuros colegas? He aquí materia tanto propuesta de la Comisi6n, eventualrnente acompaiiada Para discusiones politicas entre representantes de 10s de las enmiendas del Parlamento; gobiernos como para un debate más acaddmico, en el

una racionafizacidn de fos trabajos de las tres insti- ~~t~vendr ia pregunta , sobre todo, qud mode- tuciones que intervienen en el procedirniento de toma lo(~) seguir para organizar las rehciones entre estas dos de decisi6n implicada a su vez que tambidn el Consejo instituciones: el derecho constitucional comparado (en pudiera tomar parte en la elaboraci6n del calendari0 particular, el derecho helvetico y el americano) y la legislativa, que se decide entre la Comisidn y el Parla- especificidad del orden institucional comunitario po- mento. drim aportar referencias útiles.

b) La extensidn del poder de codecisidn: ya presente desde el A- Única para lm arnerdos de el 3. Ef fugar de fas regiones de /OS E ~ t a d o ~ m i e m h y de poder de codecisi6n autorita ai Parlamento, que fos Parfamentos nacionafes en fa nueva configuracidn de, por mayoda de sus miembrm, a negar al Consejo la institucionaf probablemente examinado en la con- posibilidad de firmar un arnerdo de asociacidn o de ferencia sobre la Uni6n politica. cuesti6n compíe- adhesidn. ¿No seria igualmente conveniente ampliar 1% en la cual se mezclan peticiones heterogheas, se ha esta competencia a otros acuerdos (acuerdos comercia- ~lanteado en el curso de la di~usi6n sobre el Acta les significatives, por ejemplo), ratificados por el Con- Única Europea. Por ahora, estas peticiones s610 han sejo, asi como, tal vez, al procedimiento de revisi6n recibido respuestas nacionales -al menos en el caso de general y a 10s procedimientos especiales de revisi611 algunos Estados miembros-. ¿Es justificable que se les (ardculo 138 y ardculo 201)? De esta forma, los carn- dd satisfacci6n, a nivel comunitario, con respuestas de bios institucionales internos de mayor relevancia pasa- t i p institucional? Probablemente habrd que sepatar las rfan a depender del poder del Parlamento. dos peticiones.

a ) El lugar de las regiones (o de las entidades subes- 2. Las refaciones entre l a Comisidn y e/ Parlamento Eu- tatales) en la Comunidad plantes, en realidad, una tupeo. Estas relaciones se han estrechado a partir de la doble pregunta. Por un lado, jc6mo pueden participar entrada en vigor del Acta Única y se ha notado la las regiones (entidades subestatales) en la formaci6n de influencia del procedimiento de cooperaci6n cuando la la postura nacional en materia comunitaris, mientras Comisi6n ha decidido aceptar, en abril de 1990, dgu- que cuestiones que incumben a las competenaas regio- nas de las reivindicaciones del Parlamento; entre éstas, naies son discutidas y decidida por instituciones comu- la m h importante parece ser el ~ccalendario legislativa>> nitarias? La respuesta a esta pregunta depende, de he- a traves del cual ambas instituciones expresan sus prio- cho y de derecho, de cada Estado, que es libre de

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LA NUEVA EUROPA

organizar los procedimientos de formaci6n de la posi- a6n europea del gobierno de un modo que permita la inserci6n de las enadades subestatales. Las soluciones aportadas por la República Federal de Alemania ofre- cen a Estados tales como Espafia o Italia (induso Bélgi- ca), en donde se plantem problemas análogos, perspec- tivas interesantes, aunque complejas y tal vez dificiles de organizar.

Por otro lado, cabe preguntarse si las regiones han de ser representadas -como tales- a nivel institucional europeo. Dicho de otra forma, jes necesaria una aCá- mara comunitaria de las regiones*, una nueva ainstitu- ci6nm, encargada de participar en el proceso comunita- rio de decisi6n, o bien convendria regionalizar la composici6n de determinada instituciones, al menos en parte? Nuestra preferenaa va dirigida a la segunda opci6n. En primer lugar, porque es dudosa la pertinen- cia de una representaci6n institucional propia de las regiones a nivel de la Comunidad. En efecto, siguiendo esta 16gica, jpor que los municipios (o las grandes keas metropolitanas) de los Estados miembros no deberían también estar representadas instituaonalmente a nivel comunitario? Las técnicas del federalisme muestran que el principio de participaci6n -utilizado en todas sus dimensiones- funciona asociando a los colectivos componentes de un mismo nivel con la formaa6n de la colectividad compuesta pero, una vet realizado esto, estos colectivos componentes no están, como tales, aso- ciados a la formaci6n del eslab6n siguiente, el cual nacerd de la participacidn de las colectividades com- puestas. Por otra parte, se puede considerar que este problema incumbe a la competencia de los Estados miembros. Ellos son los que han de permitir, llegado el caso, la presencia de representantes de las regiones en su delegaci6n en el Consejo de Ministros. Si el Consejo debe orientarse hacia las funciones de una cámara legis- lativa -como esd ocurriendo de hecho-, ipor que no hacer aparecer, en cada delegaci6n, a los componentes de cada Estado, en lugar de considerar que linicarnente los representantes del poder ejecutivo pueden integrar- la? No hace falta necesariamente que un arreglo de este t i p est6 inscrit0 en el derecho comunitario originatio, el cual no obstante puede consagrar10 en tanto que principio, remitiendo a la competencia nacional las mo- dalidades de su puesta en práctica.

6) El lugar que corresponde a los Parlamentos na- cionales plantea interrogantes andlogos porque, en el fondo, refleja una preocupaci6n común. Los Parlamen- tos naaonales, depositarios de la soberanla, se ven des- poseidos de determinadas prerrogativas y tienen la im- presi6n de que se estdn convirtiendo en cámaras de registro de las actas comunitarias salidas de procedi- mientos complejos, buroaáticos, a la vet transparentes y poc0 demoaáticos. De ahí que reivindiquen que se

les vincule, como tales, a 10s mecanismos comunitarios. En nuestra opini6n, la respuesta correcta a este proble- ma real no ha de buscarse necesariamente en esta direc- a6n, por razones parecidas a las expuestas previamen- te. El problema surge, en realidad, de las malas condiciones en las que, al menos en el caso de algunos Estados miembros, 10s Parlamentos naaonales partiu- pan (o, mejor dicho, no participan) en la formaa6n de la voluntad del Estado anteJ de la elaboraa6n del acto comunitario. Las experiencias danesas, alemanas, la participaci6n de miembros del Parlamento Europeo en las comisiones competentes de los Parlamentos naao- naies, indican todas ellas en que direcci6n se puede encontrar una respuesta. Esta úitima debería tarnbidn tener en menta un rasgo catacterístico de 10s actuales sistemas parlamentatios nacionales: las asarnbleas par- lamentarias no elaboran materialmente la ley (ésta es más bien producto del gobierno y su burocracia), sino que dan a la voluntad de la mayoría política, expresada por un gobiemo que emana de ésta, una legitimaa6n democrática. El papel de las asarnbleas parlamentarias naaonales consiste más bien, hoy en dia, en expresar y mediatizar 10s intereses, y en controlar al poder ejecuti- vo. Por esta raz6n, nos parece que se podria satisfacer esta legitima demanda desarroiiando los mecanismos que permiten asociar gobiemos y parlamentos naciona- les a la hora de establecer la posici6n nacional. A nivel comunitario, a su vez, la modificaci6n de la composi- ci6n de las delegaciones nacionales en el Consejo no seria imposible. El aniculo 146 CE podria redactarse de la forma siguiente:

*El Consejo esd formado por representantes de los Estados miembros. Cada delegaa6n nacional puede in- duir a miembros del gobierno y del parlamento y, en su caso a representantes de las entidades subestades. El derecho de voto es ejerado, en nombre del Estado miembro, por el miembro del gobiemo nacional.*

Una redacci6n de este t i p podría no ser más que una etapa hacia una reconsideraci6n de la composia6n del Consejo, destinado entonces a convertirse en una cámara de las mudades públicas, mienaas que el Par- lamento seguiria siendo una &ara de los pueblos de los Estados miembros.

4. EI principio de ~ubsidiariedad. Las cuestiones que acabamos de abordar en el plano de los respectives niveles de poderes y bajo el ángulo institucional, ram- b i h se pueden expresar en términos de competenaa: el principio de subsidiariedad debería ser objeto de una atenci6n especial. Es sabido que esta expresi6n -un tanto misteriosa- ha sido abordada por el informe del eurodiputado Val6ry Giscard d'Estaing y que constitu- ye una aproximaci6r1, compartida por muchos, del difi- cil problema del reparto de las competenaas entre la

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Comunidad, sus Estados miembros y, tai vez, sus re- giones. Decir que la subsidiariedad debe guiar la for- mulaci6n de las competencias comunitarias equivale a expresar la idea de que la Comunjdad puede recibir competencias únicamente en el caso de que la aca6n de los Estados no permita resolver correctarnente un pro- blema. A contrario sensu, la Comunidad debería de- mostrar que su iccidn responde a una insuficiencia de la competencia estatal.

En realidad, la cuesti6n de la subsidiariedad es do- ble. En primer lugar, el principio de subsidiariedad podria figurar, bajo una formulaa6n general, como un gran principio rector (ua general guidelinen) que expli- cara y legitimara las competencias de la Comunidad y su contenido. De esta forma se evitada que la compe- tenaa comunitaria pareciera demasiado amplia: los Es- tados miembros seguirían siendo las uunidades pesa- dasn del poder. Pero, despuds, el principio de subsidiariedad debería tambidn permitir que se pusiera en marcha la acci6n comunitaria (este papel es el que ya se le habia asignado en el proyecto de Tratado del Parlamento Europeo de 1984) en un h b i t o en el que las competencias son concurrentes. La principal dificul- tad esaibard entonces en dejar el terreno de la o p m - nidad para construir un mecanismo en el cual el princi- pio de subsidiariedad se convertiría en ujustiaablen, es decir, susceptible de un control jurisdiccional. Es el pro- blema que trata el ardculo conjunto de los profesores Jacque y Weiler (Common Market Law Review, 1990, p. 185) que proponen la inclusi6n de un ardculo 172 bis CEE, según el cual, a titulo preventivo, el Tribunal podria emitir un dictamen consultiva (siguiendo el procedimiento del ardculo 228 CE) a soliatud de un Estado miembro, del Parlamento o de la Comisión, que le permitiera verificar si la acci6n que el Consejo pretende emprender respeta los límites del principio de subsidiariedad. Un control vertical de las competenaas permitiría, de esta forma, asegutarse de que el ejeraao de una competencia comunitaria se produce únicamen- te en el caso de que el ejercicio estatal resulte inadecua- do. Pero sigue en pie el problema de saber si conviene dejar al Tribunal la posibilidad de un control ulterior, aunque se puede considerar que éste se da ya en el marco del recurso de anulaci6n, a titulo de incompe- tencia. Reconocer al Tribunal de Justicia una compe- tenaa preventiva de este tipo marcaria una evolua6n y la consagraa6n en tanto que jurisdica6n *constitu- aonaln .

S. Artwidad del Tribunal de Justicia. Respecto al Tribunal de Justicia, podríamos preguntamos si la con- ferenaa intergubemamentai no debería examinar la manera de reforzar la autoridad de sus sentencias con el fm de aseaurar siempre una ejecuci6n correcta de las

mismas. En realidad, el problema viene de lejos, ya que, desde el Convenio sobre algunas instituaones co- munes (2 5 de mano de 195 7), el Tribunal no dispone -a diferencia de las jurisdicciones nacionales- de poder para reclamar el apoyo de la fuerza pública cuando sus sencenaas no son ejecutadas. La cuesti6n es aún más delicada en el marco del recurso por incumplimiento, cuando el Tribunal constata que un Estado ha faltado a sus obligaciones comunitarias y que se muestra reticen- te, cuando no recalcitrante. Estas situauones no suelen ocurtir a menudo, pero introducen una duda respecto a la efectividad de las sentenaas, duda que repercute sobre la imagen de la Comunidad en su conjunto. Un primer remedio podria consistir en reconocer al Tribu- nal la facultad de imponer multas en caso de retraso en la ejecua6n de una de sus sentencias. Pero es posible que esta sanci6n econ6mica no haga más que desplatar el problema sin resolverlo en el fondo: jc6mo asegurar la ejecuci6n de una sentencia que impone multas? Por esta raz6n, el ardculo ya atado de 10s profesores Jacque y Weiler propone la idea de permitir que la Comisi6n emprenda acciones ante las jurisdicaones nauonales: una orden de ejecuci6n que emmara de éstas últimas se impondria con mucha más fuerza ante las Administra- ciones nacionales y el incumplimiento habría de ser constatado por sus propios jueces nacionales. ¿Seria ne- cesario, para ello, una sentencia prwia del Tribunal? Si asi fuera, esta solua6n supondría un alargamiento de los plazos. Sigue, sin embargo, plantada la cuesti6n del incumplimiento de sentenaas.. .

6. La mejora de la^ condiciones de fundonamiento del Tribunal de Justicia ya figuraba en el Acta Única Euro- pea, que ue6 la posibilidad de establecer un Tribunal de primera instancia. Convendría ahora prestar mucha atena6n a 10s problemas planteados por la sobrecarga del Tribunal de Justiaa. La aeaci6n del Tribunal de primera instanaa ha solucionado este problema s610 en parte, ya que, como es sabido, su competencia esta esmctamente definida y el Tribunal de Justicia desem- peAa, respecto a las decisiones de aqudl, el papel de una instanaa de apelaa6n. Además de alargar la duraci6n de los procedimientos, esta sobrecarga es tarnbidn uno de los factores de riesgo para la calidad de la jurispru- dencia del Tribunal de Justicia.

En este sentido, conviene tener en cuenta las pro- puestas de los profesores Jacqu6 y Weiler, a 10s que nos hemos referido anteriormente. Estos autores preconi- zan, en efecto, una unueva arquitectura judicial)) de la Comunidad caracterizada por una articulaci6n entre el Tribunal actual (que se convertiria en Alto Tribunal

de Justiaa) y mbunales comunitarios regiona- les. ""e" tos recibirían competenuas en materia de cues- tiones prejudiciales y para las demanda de particulares

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en virtud de los articulos 173 y 17 5, así como para 10 contenciosa y la responsabilidad extracontractual (ar- ticulo 2 15). El Alto Tribunal veda sus competencias limitadas a las demanda de los articulos 169 y 176, a las cuestiones prejudiciales provinenres de las jurisdic- ciones supremas de los Estados miembros y a algunas hip6tesis tales como, por ejemplo, el articulo 100Af4, asi como a 10s dictámenes del articulo 228. Para un mayor estudio de esta cuesti6n, remitimos al articulo citado de 10s profesores Jacque y Weiler. Seda una pena que el procedimiento de revisi611 de 10s tratados descuidara la necesidad de remediar un riesgo de dis- funcionamiento grave para la Comunidad.

7 . Derechos fundamentafes. La Conferencia interguber- namental sobre la Uni6n política tambidn debería preocuparse por una mejor definici6n de 10s derechos f~damentales en el ordenarniento jurídic0 de la Co- munidad. Bastaria con proseguir y conaetar el camino emprendido unos veinte años atrás por el Tribunal, cuando k t e consider6 a( ...) que el respeto de los dere- chos fundamentales es parte integrante de 10s princi- pios generales del derecho cuyo cumplirniento es ase- gurado por el Tribunal de Justicia* (CJCE, 17 de diciembre de 1970, Asunto 11/70 Intemationale Handesgesellschaft, Rec. p. 1 12 5, con las condusiones del Abogado General A. Dutheillet de Lamothe). Tal vet esta conaetizaci6n debería pasar por la indusi6n en el derecho originacio de una dedaraci6n de 10s derechos fundamentales, como continuaci6n y desarrollo de la iniciativa que tom6 el Parlamento Europeo el 12 de abril de 1989, cuando adopt6 una dedaraci6n de les derechos y de las libertades f~ndamentales.~ Dicha re- visi6n del Tratado permitiría establecer con seguridad el contenido de los derechos fundamentales garantiza- dos en la Comunidad. En efecto, independientemente de 10s grandes méritos de la jurisprudencia del Tribu- nal en esta materia, su aportaci6n a la definici6n de los derechos interviene inevitablemente despuds de la eventual violaci6n de éstos. Conviene asirnismo sefíalar la reactivaci6n actual de una idea lanzada en 1979 por un Memorándum de la Comisi6n: la de la adhesi6n de la Comunidad, como tal, al Convenio de Derechos Humanos europeo. Una adhesi6n de esta índole plan- tes, desde luego, un gran número de interesantes pro- blemas jurídicos (competencia de la Comunidad para negociar y firmar, adaptacidn del Convenio al sistema

3. Joce, n. C 120, 16 de mayo de 1989, pp. 5 1 y sig. A prop6sito de esre texto, véase Nickel, D., uDie E r b g d a Gmdrechre und G m d - freiheitm.des Europtkhen Parlaments - Ein Schrin ruc Verringemng des GrundrechtddLits d a EuropXdun Gemeinschaftenu, in Magiera, S. (ed.) (1990). Das Enmpa dw BUrgrr in einer Cmrinsrhafr ahne Binnengnnzen (Baden: t$omos Verlag), pp. 89 3 sig.

comunitario, composici6n de la Comisi6n y del Tribu- nal Europeo de Derechos del Hombre, relaciones entre el Tribunal de Justicia de las Comunidades y las ins- tancias de Estrasburgo, etc.), pero no sustituiría una dedaraci6n de los derechos fundamentales, inscrita en el derecho comunitario originatio, cuyo valor simb6lico y alcance polític0 sedan indiscutibles.

8. Las instituciones de la Unidn Eronómica y Moneta- t i a constituirán, sin duda, uno de 10s temas más difíci- les de las discusiones que se desarroiiarán en la Confe- rencia sobre la Uni6n Econ6mica y Monetaria. Nos limitaremos a enunciar algunos problemas. En primer lugar y según la ComisiQ (Boletín Agencia Europea, n. 1650/1651 del 27 de septiembre de 1990), la se- gunda etapa del proceso de uni6n econ6mica y mone- taris debería presenciar la ueaci6n de un Sistema Euro- peo de Bancos Centrales (EUROFED), encargado de coordinar la acci611 de esos bancos cenuaies. El estatuto de esta nueva esauctura será por supuesro detyminan- te, en particular por el modo con que se asegurarán 10s objetivos de independencia respecto a las abtoridades tanto nacionales como comunitarias, y por la manera como se constituirán la responsabilidad y su control: jante quien?, jsegún que procedimientos? Es obvio que la creaci6n del EUROFED tendrd cierta incidencia so- bre las instituciones comunitarias y que cada una de btas -Consejo, Comisi6n y Parlamento Europeo- se ver6 afectada, y su papel modificado. De ahí la necesi- dad de preservar un equilibrio indispensable. En este sentido, el citado Documento de la Comisi6n seAala una orientaci6n ambiciosa:

((La organizaci6n de un equilibrio satisfactori0 entre las instituciones, que debería figurar en el Tratado, pasa por un fortalecimiento del papel de cada una de ellas, por una determinada especializaci6n y por la defi- nici6n precisa de la Uni6n Econ6mica y Monetaria.~

Resultará probablemente indispensable tender algu- nos puentes, cuidadosamente estudiados, entre las dos Conferencias, si 10s gobiemos quieren dar ese decisivo salto cualitativo en las mejores condiciones.

La realizaci6n de la Uni6n Econ6mica y Monetaria plantea tambien la cuesti6n de saber d e s serán las relaciones entre las autoridades comunitarias y las na- cionales encargadas de conducir la política econdmica. Sin llegar, como en materia monetaria, a la necesidad de aear una nueva institua6n, es obvio que 10s respec- tivos papeles del Consejo Europeo, del Consejo de Mi- nistros de Finanzas (ECOFIN), de la Comisi6n y del Parlamento Europeo habrán de ser precisados y clarifi- cados.

9. La cooperacidn politica, cuyas disposiciones conteni- das en el Acta Única Eurowa debetian ser revisadas en

AGENDA DE LAS CONFERENUAS INTERGUBERNAMENTALES

1992, será probablemente uno de los elementos daves cn la Uni6n política. Se tratará de b w la manera de ir más dai de los compromisos, bastante poco apre- miantes, tomados en 1986. Una de las orientaciones que se petfilan seria la de permitir, a través de una deiiberaci6n unánime del Consejo Europeo, la entrada de una pregunta en el campo de la accidn cmzín destinada a convetirse en accidn cmunitaria. Como consecuencia de esta decisi6n de principio, el tema po- dria ser objeto de decisiones obiigatorias tomada por mayoria cualificada por el Consejo de Asuntos Exterio- res. Se podria buscar una relaci6n mils estrecha entre la ComisiQ y el Secretariado para la cooperaci6n política. La obligaci6n de coherencia, que el Acta Única ya plan- rea, entre la cooperaci6n política y las políticas exterio- res acordada en el seno de la Comunidad deberia ir acompafiada de un procedimiento que evitara tanto las superposiciones como las conuadicaones.

Por fin, jdeben la defen~a y la ~eguridad encontrar un lugar en la cooperaci6n políticai (Qud mecanismos habria que seguir? jQud hay de organizaciones tales como la UniQ Europea Occidental (UEO), induso la OTAN? jHay que llegar hasta el extremo de abolir la reserva del artículo 22 3?

10. lnmigracidn y derecho de asilo. La toma en conside- raci6n -a nivel comunitario- de una política com& de inmigraci6n y de la concesi6n de asilo parece plan- tearse cada vez más como un imperativo urgente. Las profundas mutaciones econ6micas y sociales que se producen en 10s países del Este europeo y en la Uni6n Sovidtica se traducen en una aeciente aspiraci6n por parte de su poblaci6n a abandonar sus países haaa 10s de la Comunidad, en blisqueda de empleo y prosperi- dad. A éstos se suman 10s que llegan del Sur del Medi- terráneo, de Africa, de Asia, con expectativa análogas. Resulta pues urgente ir más allP de las realizaciones actuales, demasiado limitada: los acuerdos de Schen- gen s610 vinculan a cinco Estados, a 10s que Espaila parece dispuesta a sumarse. Por falta de una mayor coordinaci6n entre las legislaciones nacionales, 10 cual seria el inicio de una política común, el principio de la Ebre circulaci6n de las personas en el interior de la Comunidad puede provocar efectos que ya empiezan a vislumbrarse, en particular en Alemania. Los grandes carnbios hist6ricos suelen ir acompaados de importan- tes movimientos migratorios: la Comunidad ha de ser el marco en el cual se produzca no tanto la op66n de una uEuropa fortalezalb como la de una regulaci6n jus- ta y necesaria de los flujos migratorios por medio de procedimientos e instituciones comunes.

4. Reconocemos aquí el vocabulario del proyecto de Tratado constituti- vo de la Uni6n Europea del Parlamento Europeo.

I l . Nueva arquitectura europea. El pedodo de revi- si6n tarnbidn será propicio para reflexionar sobre la nueva arquitectura europea que han impuesto 10s acon- tecimientos de 1989 y cuyos fundamentos se están asentando poco a poco. Parece que la Comunidad estai destinada a convertirse en el armaz6n del soporte eco- n6mico de la Conferencia sobre Seguridad y Coopera- ci6n en Europa (CSCE), con un círculo de terceros Es- tados a su alrededor formando el Espacio econ6mico europeo. La estructuraci6n de las tres cestas de la CSCE deberia llevar a la Comunidad a tender -en el terreno de sus competencias- a sustituir a los Estados miem- bros en las reuniones plenarias. En el mismo sentido, aunque esto podria figurar igualrnente en la rúbrica de la cooperaci6n política, jno seria conveniente que la categoria de los acuerdos de asociaci6n creuropeos,, que la Comisi6n ha propuesto al Consejo, fuera defmida por el derecho originario? Una diversificaci6n de los instrumentos convencionales de la Comunidad faciiita- ria que se tomaran en menta las especificaciones de aquellos Estados europeos que piden relaciones especia- les, las cuales desembocarh tal vez, algún da , en una adhesi6n.

12. Fu~idn de los T r a t h . Finalmente, last but not least, me parece que es ésta una buena oportunidad para acabar de una vez con la aipartici6n de 10s Trata- dos y realizar la fÜsi6n de 10s Tratados, operaci6n sin duda de gran envergadura, con múltiples dificultades técnicas que, hasta la fecha, los gobiernos han preferido ignorar. Sin embargo, esta racionalizaci6n se impone poderosamente ahora que las instituciones son comu- nes y que el mantenimiento de los tres Tratados genera sobre todo complicaciones. En aquellos casos en que este mantenimiento produce ventajas, ipor qud no con- servar la disposici6n peninente o consagrar su equiva- lente? Recordemos, por ejemplo, la wlegitimaci6n pasi- van del Parlamento Europeo que, inicialmente, el Tribunal fund6 en el articulo 38 del Tratado de la CECA (Comunidad Europea del Carb6n y del Acero). Si se pudiera emprender esta hsi6n de 10s Tratados, al menos en principio, resultaria sin duda una empresa bastante larga, pero permitiría replantear partes enteras de los Tratados y revitalizar otros como, por ejemplo, el EURATOM (Comunidad Europea de Energia At6mi- ca), vinculado a consideraciones sobre política energdti- ca.

uDicen que cuando Herades emprendi6 sus traba- jos, Hermes le dio una espada, Apolo un arco y flechas lisas adomadas con plumas de Aguila; Hefesto, una coraza de oro y Atenea una túnica C..), Poseid6n le regal6 un par de caballos, Zeus un magnifico escudo invulnerable., Al evocar las al ab ras de Awlodoro.

Hesiodo y Pausanias, jno nos aaza Robert Graves el nos cualidades necesitarán los representantes de los go- retrato figurado de las virtudes (obsequios de los dio- biemos de los Estados miembros ante las mreas que ses) que deberia ostentar el negociador ideal? No me- debetan afrontar dentro de poco ...