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LOS PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES DEL GASTO PUacuteBLI-CO Y LA ESTABILIDAD PRESUPUESTARIA

JOSeacute ANTONIO SaacuteNCHEz GALIANA

Catedraacutetico de Derecho Financiero y Tributario Universidad de Granada

SUMARIO

1 Introduccioacutenmdash2 El principio de legalidad financiera La legalidad en la aprobacioacuten del gasto puacuteblicomdash3 Principios de justicia material en el gasto puacuteblico 31 La asig-nacioacuten equitativa del gasto puacuteblico 32 El principio de racionalidad La eficiencia y economiacutea en el gasto puacuteblicomdash4 La efectividad de los principios de justicia material en el gasto puacuteblico Teacutecnicas presupuestarias y de controlmdash5 Los principios de justi-cia material en el gasto puacuteblico y la estabilidad presupuestariamdash6 A modo de conclu-sioacuten

ReSUMen Este trabajo analiza los principios constitucionales del gasto puacuteblico consideran-do necesaria una interpretacioacuten acorde con el principio de estabilidad presupuestaria Ade-maacutes del principio de legalidad se examinan el principio de asignacioacuten equitativa de los recursos puacuteblicos y los criterios de eficiencia y economiacutea Estos principios constituyen un liacutemi-te a la actuacioacuten de los poderes puacuteblicos pero al mismo tiempo van a estar condicionados en su aplicacioacuten por la estabilidad presupuestaria Su necesaria efectividad a traveacutes de las opor-tunas teacutecnicas presupuestarias y de control deberaacute compatibilizarse con las exigencias de la estabilidad presupuestaria de forma que se evite cualquier conficto interpretativo

Palabras clave Gasto puacuteblico Principios Estabilidad presupuestaria

AbstrAct This paper analyses the constitucional principles of public spending conside-ring it necessary to have an interpretation consistent with the principle of budgetary stabi-lity In addition to the principle of legality the principle of equitable allocation of public resources and the criteria of efficiency and economy are examined These principles cons-titute a limit on the actions of public authorities but at the same time their application is conditioned by budgetary stability Their requisite effectiveness through the appropriate budgetary and control techniques must be reconciled with the requirements of budgetary stability in such manner as to avoid any interpretive dispute

Keywords Public spending Principles Budgetary stability

1 InTRODUCCIOacuten

Los principios constitucionales que han de presidir el gasto puacuteblico en general han sido objeto de importantes pronunciamientos doctrinales y jurisprudenciales a que nos vamos a referir en este trabajo y dada la incorporacioacuten del principio de esta-bilidad presupuestaria resulta necesario a nuestro entender un replanteamiento o

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mejor una mayor concrecioacuten en su interpretacioacuten y aplicacioacuten con la finalidad de que los mismos adquieran la efectividad que precisan Y ello es especialmente necesario en relacioacuten con los principios relativos a la justicia en el gasto puacuteblico por lo que debemos ante todo delimitar el aacutembito de nuestro estudio

No van a ser objeto de nuestra atencioacuten en este trabajo determinados principios que aun estando contemplados en el texto constitucional tan solo indirectamente afectan al gasto puacuteblico siendo maacutes amplios en su configuracioacuten Nos referimos en concreto a principios como el de suficiencia financiera condicionada por los ingresos el de autonomiacutea financiera que supondraacute en principio la libertad de gasto el de coordinacioacuten financiera que implica salvaguardar la autonomiacutea finan-ciera y establecer cierta uniformidad en la actuacioacuten financiera de las Comunida-des Autoacutenomas -artiacuteculo 1561 Constitucioacuten Espantildeola- o el de solidaridad financiera que se complementa con el de responsabilidad -artiacuteculo 158 CE-

Por otra parte tampoco nos vamos a referir a determinados liacutemites del gasto puacutebli-co en la actividad financiera autonoacutemica como los relativos al control general de la actividad econoacutemico-financiera -artiacuteculo 153d) CE y artiacuteculo 22 de la Ley Orgaacute-nica de Financiacioacuten de las Comunidades Autoacutenomas- el control sobre las normas autonoacutemicas de caraacutecter econoacutemico-financiero o el control contable y econoacutemico del gasto puacuteblico autonoacutemico -artiacuteculo 13 de la Ley 121983 de 14 de octubre del Proceso Autonoacutemico o el artiacuteculo 452 de la Ley 222009 de 18 de diciembre por la que se regula el sistema de financiacioacuten de las Comunidades Autoacutenomas de reacutegi-men comuacuten y Ciudades con Estatuto de Autonomiacutea y se modifican determinadas normas tributarias sobre el control estatal sobre el modo y eficacia con que son gestionados los tributos cedidos-

Asiacute pues este estudio va a tratar ademaacutes de sobre la necesaria legalidad en la apro-bacioacuten del gasto puacuteblico sobre el bloque central de los principios constitucionales del gasto puacuteblico o maacutes en concreto el principio de justicia material del gasto puacuteblico que se concreta en el artiacuteculo 312 CE al referirse a la asignacioacuten equita-tiva de los recursos puacuteblicos y a los criterios de eficiencia y economiacutea Los princi-pios de legalidad y de justicia material del gasto puacuteblico conformaraacuten un liacutemite a la actuacioacuten de los poderes puacuteblicos y como principios de caraacutecter positivo habraacuten de ser respetados en la toma de decisiones de gasto puacuteblico1 No seraacuten objeto de nuestra atencioacuten aunque hagamos puntuales alusiones a ellos los prin-cipios rectores de la institucioacuten presupuestaria contenidos en el artiacuteculo 134 CE ni el principio de control incorporado con la regulacioacuten del Tribunal de Cuentas ndashartiacute-culo 136 CEndash ni tampoco como ya hemos indicado los principios a que se refie-re el artiacuteculo 158 relativos a la consideracioacuten del gasto puacuteblico como instrumento para la realizacioacuten de los principios de solidaridad ndashartiacuteculo 2 CEndash y de laquoequilibrio econoacutemico adecuado y justo entre las diversas partes del territorio espantildeolraquo ndashar-tiacuteculo 1381 CEndash

1 Cfr CALATRAvA ESCOBAR M J (1999) paacuteg 24

  

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Se trata en concreto de partir del examen del principio de legalidad financiera y maacutes en particular la legalidad en la aprobacioacuten del gasto puacuteblico asiacute como de los principios de justicia material a que se refiere el artiacuteculo 312 principios aplicables a todas las Administraciones Puacuteblicas -estatal autonoacutemica y local- para a su vez determinar la repercusioacuten que en relacioacuten con estos principios ha tenido la con-sagracioacuten constitucional del principio de estabilidad presupuestaria -teniendo en cuenta que el equilibrio presupuestario soacutelo era recogido con anterioridad en el Estatuto de Castilla-Leoacuten- y la necesidad o no de avanzar en una nueva o maacutes pre-cisa formulacioacuten de los principios constitucionales del gasto puacuteblico Debemos considerar que estos principios en los teacuterminos expresados por SaacuteNCHEz SERRANO

(1997)2 no agotan su virtualidad en constituir un mandato del legislador sino que vinculan asimismo al inteacuterprete en virtud de la exigencia de interpretacioacuten de la legalidad ordinaria conforme a la Constitucioacuten tal y como reiteradamente ha pues-to de manifiesto la jurisprudencia constitucional y como se recoge en el artiacuteculo 51 de la Ley Orgaacutenica del Poder Judicial3

2 eL PRInCIPIO De LeGALIDAD FInAnCIeRA LA LeGALIDAD en LA APROBACIOacuten DeL GASTO PUacuteBLICO

El principio de legalidad o de reserva de ley en el aacutembito del gasto puacuteblico se con-sagra en el artiacuteculo 1334 de la Constitucioacuten que literalmente dispone laquoLas Admi-nistraciones Puacuteblicas soacutelo podraacuten contraer obligaciones financieras y realizar gastos de acuerdo con las leyesraquo Este principio en realidad tambieacuten se estaacute refiriendo a la vertiente de los ingresos puacuteblicos aunque tan solo aluda expresamente al gasto puacuteblico y ademaacutes el legislador constitucional lo ha querido diferenciar de la orde-nacioacuten constitucional del presupuesto regulada en el artiacuteculo 134 CE distinguien-do claramente entre creacutedito presupuestario y gasto puacuteblico de modo que el artiacuteculo 1334 se remite a laquolas leyesraquo como fuente del gasto puacuteblico y no ya a las laquoleyes de Presupuestosraquo debiendo pues entenderse que las leyes que disciplinan el gasto puacuteblico pueden estar contenidas en diversos textos normativos pudiendo regular el contenido de los principios materiales del gasto puacuteblico que inmediatamente exa-minaremos y en relacioacuten con los cuales se considera complementario o bien los procedimientos del gasto puacuteblico4 Y este principio y a pesar de su naturaleza for-

2 Cfr SaacuteNCHEz SERRANO L (1997) paacuteg 121 3 Efectivamente el artiacuteculo 51 de la LO 61985 de 1 de julio del Poder Judicial vigente hasta el 1 de julio de 2015 y que no va a ser modificado en la proacutexima reforma literalmente dispone laquoLa Constitucioacuten es la norma suprema del ordenamiento juriacutedico y vincula a todos los Jueces y Tribu-nales quienes interpretaraacuten las leyes y reglamentos seguacuten los preceptos y principios constituciona-les conforme a la interpretacioacuten de los mismos que resulte de las resoluciones dictadas por el Tribunal Constitucional en todo tipo de procesosraquo 4 ORoacuteN MORATAL G (1995) paacuteg 57

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mal se debe entender referido tanto a la contraccioacuten de obligaciones -ya se trate de obligaciones contractuales extracontractuales o de cualquier otra especie- como a la realizacioacuten de los gastos ndashmaterializacioacuten de las obligaciones financie-ras previamente contraiacutedasndash5

La legalidad financiera relativa al gasto puacuteblico no ha sido objeto de un tratamien-to especiacutefico Estamos sin duda ante una garantiacutea de la reserva de ley para la regu-lacioacuten de la materia del gasto puacuteblico6 Y debemos entender que se debe realizar una interpretacioacuten amplia del artiacuteculo 1334 en el sentido de la necesidad de que todas las Administraciones en sus actuaciones relativas al gasto puacuteblico se some-tan a la normativa vigente tanto a las normas presupuestarias -y en particular y en la actualidad a la Ley 472003 de 26 de noviembre General Presupuestaria- como al resto del ordenamiento juriacutedico en cuanto pueda afectar a las decisiones relacionadas con eacuteste7

A diferencia del principio de legalidad tributaria el principio de legalidad en los gastos puacuteblicos que integra con eacuteste el principio de legalidad financiera no se encuentra en la parte dogmaacutetica de la Constitucioacuten sino que se contempla en su parte orgaacutenica por cuanto se entiende que el Parlamento en ese punto se limita a autorizar al Ejecutivo la realizacioacuten de una serie de inversiones puacuteblicas y la ejecu-cioacuten de una poliacutetica de gastos que el propio Ejecutivo ha confeccionado y somete sin maacutes a su consentimiento va a suponer sin duda y en el sentido expresado por CAYoacuteN GALIARDO (1979) una garantiacutea sobre la aprobacioacuten de los fondos puacuteblicos laquoal impedirse a la Administracioacuten cualquier disposicioacuten sobre dinero puacuteblico que no esteacute consentida por el oacutergano que ostenta la representacioacuten popularraquo8

Por otra parte en el Presupuesto se integra el fenoacutemeno financiero en sus dos ver-tientes ndashingresos y gastosndash pero eacuteste se ha venido a identificar tradicionalmente como ley en sentido formal cuando en realidad estamos ante una ley material como cualquier otra una ley ordenadora de los gastos puacuteblicos El caraacutecter de estabilidad y permanencia de los tributos ha conducido a una disociacioacuten de sus principios ele-mentos estructurales y en suma su significacioacuten juriacutedica respecto a los gastos puacutebli-cos9 Sin embargo la unidad del fenoacutemeno juriacutedico-financiero se manifiesta en el

5 Vid en este sentido CALATRAvA ESCOBAR M J (1999) paacuteg 31 6 En el sentido expresado por BAYONA DE PEROGORDO (1991) el legislador constitucional se refiere con este principio a los preceptos legales que en los diversos textos y en relacioacuten con la maacutes diver-sas materias hacen referencia al gasto puacuteblico en el sentido de satisfacer las necesidades puacuteblicas mediante el empleo de fondos puacuteblicos de modo que no se limita a ordenar la sujecioacuten de la Admi-nistracioacuten al principio de legalidad en la gestioacuten del gasto puacuteblico sino que indirectamente atribu-ye a la ley la tarea normativa de disciplinar el gasto puacuteblico Cfr BAYONA DE PEROGORDO J J (1991) paacuteg 181 7 Cfr en este sentido SOLER ROCH M T (1994) paacuteg 1838 8 CAYoacuteN GALIARDO A (1979) paacuteg 92 9 En realidad y desde hace antildeos se reivindica la sustantividad del Derecho de los Gastos Puacuteblicos con una sustantividad propia respecto al Derecho Presupuestario y que se refeririacutea tanto a la orde-nacioacuten material y formal del gasto puacuteblico como a todas las modalidades concretas del gasto puacutebli-co que han adquirido cierto grado de diferenciacioacuten tales como el creacutedito oficial las subvenciones o los avales Vid por todos BAYONA DE PEROGORDO JJ (1979)

 

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Presupuesto como plan de ordenacioacuten de los gastos puacuteblicos que es preciso cubrir con los ingresos cuya recaudacioacuten se preveacute o calcula debiendo sujetarse unos y otros a unos principios materiales lo cual conduciriacutea al tema de la justicia en el gasto puacuteblico o mejor la justicia financiera en general en la que estaacute iacutensita la idea de la finalidad redistributiva a que responde el conjunto del Derecho Financiero

Partiendo siempre de la incuestionable constatacioacuten de que el artiacuteculo 1334 CE afecta a todas las Administraciones Puacuteblicas y por tanto todas ellas en sus decisio-nes relativas al gasto se someten a la legalidad vigente se podriacutea distinguir entre dos aacutembitos en que actuariacutea este principio el relativo a la contraccioacuten de obliga-ciones y el que se refiere a la realizacioacuten de los gastos aacutembitos estrechamente rela-cionados ya que ambos vienen a plasmar una actuacioacuten financiera que afectando directamente al intereacutes puacuteblico se somete a la legalidad La legalidad financiera relativa al gasto puacuteblico operariacutea pues en dos vertientes resultando esencial la cobertura presupuestaria ya que no se podraacute llevar a cabo la ejecucioacuten de gasto alguno si previamente no se han autorizado los correspondientes creacuteditos presu-puestarios10 y aquiacute resultaraacuten esenciales las previsiones que en relacioacuten con la Ley de Presupuestos se contienen en el artiacuteculo 134 CE

El control de legalidad del gasto puacuteblico se llevaraacute a cabo ante todo a un nivel interno por parte de la Intervencioacuten General de la Administracioacuten del Estado pudieacutendose distinguir entre un control preventivo de legalidad en el que se utili-zan teacutecnicas de muestreo y el control de legalidad propiamente dicho que se sigue en varias fases y en el que se distinguiraacuten y como resultado del mismo los repa-ros o juicios de disconformidad la formulacioacuten de meras discrepancias y por otra parte entre informes preceptivos e informes determinantes11 La vulneracioacuten de la legalidad del gasto puacuteblico que trae causa fundamentalmente de las previsiones contenidas en los artiacuteculos 662 1341 y 2 y 1334 CE y se plasma esencialmen-te en la Ley anual de Presupuestos dariacutea lugar a la nulidad de pleno derecho a que se refiere el artiacuteculo 46 LGP y por supuesto y en su caso al oportuno y necesario control jurisdiccional

3 PRInCIPIOS De JUSTICIA MATeRIAL en eL GASTO PUacuteBLICO

La formulacioacuten de un principio de justicia material del gasto en general serviriacutea para discernir la adecuacioacuten del gasto a los principios democratizadores desde un punto de vista material que han de fundamentar la Constitucioacuten adquiriendo rele-vancia no soacutelo como objetivo referencial en sede de aprobacioacuten sino y sobre todo en el momento de control de la ejecucioacuten12 Se romperiacutea asiacute el desequilibrio esen-

10 MARTiacuteNEz GINER L A (2013) paacuteg 40 11 Vid sobre este tema por todos LAzO vITORIA X (2008) paacutegs 163 y ss 12 Sobre las primeras formulaciones doctrinales del principio de justicia material del gasto vid por todos ESCRIBANO LoacutePEz F (1976)

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cial que aparece tradicionalmente entre el principio de justicia del ingreso y el prin-cipio de justicia del gasto13

La concrecioacuten en la actualidad de determinados principios de justicia material del gasto puacuteblico ha de partir sin duda de la formulacioacuten contenida en el artiacuteculo 312 de la Constitucioacuten que literalmente dispone laquoEl gasto puacuteblico realizaraacute una asig-nacioacuten equitativa de los recursos puacuteblicos y su programacioacuten y ejecucioacuten respon-deraacuten a los criterios de eficiencia y economiacutearaquo Se ha entendido ademaacutes y con razoacuten que este artiacuteculo 312 es uno de los preceptos constitucionales que guardan estrecha relacioacuten con lo que se ha denominado una laquogestioacuten puacuteblica eacuteticaraquo y como consecuencia debe constituir un acicate en la lucha contra la corrupcioacuten14

Este precepto cuya plasmacioacuten en la Constitucioacuten de 1978 no tiene precedentes como ademaacutes tampoco encuentra disposiciones similares en otras Constituciones europeas como la francesa o la italiana contiene en realidad dos grupos de prin-cipios que van a determinar en su conjunto la justicia material en el gasto puacutebli-co en concreto nos referimos por un lado a la asignacioacuten equitativa del gasto puacuteblico o lo que es igual la plasmacioacuten en este aacutembito del principio de igualdad y por otro a los que se han denominado laquocriterios de eficiencia y economiacutearaquo que vendriacutean a conformar el que denominariacuteamos principio de racionalidad en la pro-gramacioacuten y ejecucioacuten del gasto puacuteblico La constitucionalizacioacuten pues del prin-cipio de justicia material referido tambieacuten al gasto puacuteblico no deja de ser un gran acierto del constitucionalismo espantildeol15

En realidad el verdadero principio de justicia material en el gasto puacuteblico seriacutea el relativo a la asignacioacuten equitativa de los recursos puacuteblicos siendo los otros dos -eficiencia y economiacutea- principios o maacutes bien criterios econoacutemico-financieros que estaacuten al servicio de la consecucioacuten del primero de modo que ante un supuesto de posible colisioacuten siempre deberaacute prevalecer la equidad en el destino del gasto puacuteblico que no podriacutea verse perjudicada por dichos criterios a tener en cuenta en su programacioacuten y ejecucioacuten16 y ello teniendo en cuenta que a veces y en una sociedad desarrollada podriacuteamos encontrarnos ante una inevitable tensioacuten entre los objetivos de equidad y eficiencia17 En realidad no deberiacutea entenderse que exis-te una jerarquiacutea entre estos principios sino que se aplicariacutean en distintos momen-tos evitaacutendose asiacute los posibles conflictos la equidad en el gasto puacuteblico se proyectariacutea maacutes bien en el momento inicial de aprobacioacuten del gasto y en el momento final de evaluacioacuten del resultado mientras que la eficiencia y economiacutea se conectariacutean maacutes bien con la programacioacuten y ejecucioacuten18 Y consideramos ade-

13 Sobre la problemaacutetica relativa a la formulacioacuten de un principio unitario de justicia financiera y su significacioacuten vid por todos SaacuteNCHEz SERRANO L (1997) paacutegs 253 y ss 14 Vid en este sentido el trabajo de L vACAS GARCiacuteA-ALoacuteS (2012) paacutegs 2939 y ss 15 Cfr en este sentido CAzORLA PRIETO L Mordf (1980) paacuteg 399 16 CAzORLA PRIETO L Mordf (1980) paacuteg 400 17 MONTORO ROMERO C (1990) paacuteg 44 18 CALATRAvA ESCOBAR M J (1999) paacuteg 30

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maacutes en el sentido expresado por BAYONA DE PEROGORDO (1999)19 que los criterios de eficacia y economiacutea no tienen caraacutecter extrajuriacutedico al haber quedado juridifi-cados en el texto constitucional quedando dotados de una naturaleza juriacutedica que les otorgaraacute plena eficacia en el ordenamiento

Se ha entendido y desde otra perspectiva que el gasto puacuteblico se ve sometido y desde el orden constitucional a varias limitaciones Por un lado por la equidad establecida en los artiacuteculos 312 y 92 CE y por otro por la economicidad -logro del fin con los menores medios posibles- y la eficacia ndashcubrir las mayores necesi-dades posibles con los menores costes para lo que resulta esencial la relacioacuten entre coste y rendimientondash20 Ciertamente entendemos en el sentido expresado por RODRiacuteGUEz BEREIJO (1993) que los postulados de justicia son matizados con los cri-terios de la economiacutea de modo que la asignacioacuten equitativa laquose ve centildeida dentro de los liacutemites no soacutelo de lo financieramente posible sino tambieacuten de lo econoacutemica-mente viableraquo21

Los principios contenidos en el artiacuteculo 312 CE van a cumplir como acertadamen-te indica NAvARRO FAURE (2013)22 una funcioacuten de control del gasto puacuteblico tanto a priori como a posteriori de modo que las decisiones del gasto puacuteblico hasta su satisfaccioacuten deberaacuten ser informadas y limitadas y asimismo se deberaacute realizar el juicio poliacutetico y juriacutedico del resultado del empleo de los recursos puacuteblicos siempre respetando las normas constitucionales

Partiendo pues de las anteriores consideraciones vamos a descender a un estudio maacutes detallado de estos principios para con posterioridad ponerlos en relacioacuten con el principio de estabilidad presupuestaria que en la actualidad y a nuestro enten-der constituye la clave de boacuteveda que permitiraacute discernir su efectividad en orden a la consecucioacuten de los objetivos perseguidos

31 La asignacioacuten equitativa del gasto puacuteblico

Una proyeccioacuten de la capacidad econoacutemica se orienta sin duda a la maacutes equita-tiva asignacioacuten de los gastos puacuteblicos que se proclama en el apartado 2 del artiacutecu-lo 31 de la Constitucioacuten23 como tambieacuten estaacute aquiacute presente el principio de igualdad24 Y como afirmaba RODRiacuteGUEz BEREIJO (1978) laquola justicia en el gasto

19 BAYONA DE PEROGORDO J J (1999) paacuteg 158 20 HERRERO SUAzO S (1988) paacutegs 888-889 Seraacute esencial aquiacute en el sentido expresado por este autor tener en cuenta el nivel miacutenimo de prestacioacuten de servicios puacuteblicos a que alude la Constitu-cioacuten en los artiacuteculos 401 130 y 158 21 RODRiacuteGUEz BEREIJO A (1993) paacuteg 30 22 NAvARRO FAURE A (2013) paacuteg 129 23 ALBIntildeANA GARCiacuteA-QUINTANA C (1996) paacuteg 424 24 CAzORLA PRIETO L Mordf (1979) paacutegs 55-56

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puacuteblico no puede identificarse con la legalidad en el gasto puacuteblicoraquo25 Es decir junto a los ineludibles criterios de legalidad en relacioacuten con los ingresos y gastos puacuteblicos los criterios de justicia deben inevitablemente conducir a la formulacioacuten de otros principios materiales de justicia entre los que destaca el de capacidad eco-noacutemica -principio medular respecto al establecimiento del sistema tributario- que en el aacutembito del gasto puacuteblico se va a manifestar en la necesaria asignacioacuten equi-tativa del gasto puacuteblico

Se ha entendido que la asignacioacuten equitativa de los recursos puacuteblicos se refiere a la propia justicia o equidad ajustada a las circunstancias concretas de cada situacioacuten o lo que es igual la equidad supondriacutea una distribucioacuten del gasto puacuteblico atendien-do a las circunstancias sociales poliacuteticas y econoacutemicas de cada momento y aquiacute seriacutea importante tener en cuenta la prestacioacuten de un nivel miacutenimo de servicios a que se refieren otros preceptos constitucionales o bien la garantiacutea a los ciudadanos de un miacutenimo vital26 Y en este sentido PeacuteREz ROYO (1988) va a concretar que el criterio finalista que marca la asignacioacuten equitativa de los recursos puacuteblicos debe verse precisado ademaacutes de por el principio fundamental del artiacuteculo primero que define a Espantildea como Estado social y democraacutetico de Derecho por los laquoprincipios rectores de la poliacutetica social y econoacutemicaraquo que se contienen en el Capiacutetulo III del Tiacutetulo I de nuestra Constitucioacuten para hacer efectivos los valores que merecen la proteccioacuten y atencioacuten del Estado -aquiacute encontrariacuteamos el reacutegimen puacuteblico de la Seguridad Social (artiacuteculo 41) la garantiacutea en la obtencioacuten de pensiones adecuadas (artiacuteculo 50) el derecho a la salud (artiacuteculo 43) o el derecho de todos los espantildeo-les a una vivienda digna y adecuada (artiacuteculo 47)-27

El principio de asignacioacuten equitativa del gasto puacuteblico como se ha afirmado y con toda razoacuten preside toda la vida del gasto puacuteblico desde la decisioacuten sobre su apro-bacioacuten hasta su ejecucioacuten material limitando tanto al poder legislativo como al poder ejecutivo y prohibiendo las discriminaciones y la arbitrariedad28 Y siguien-do a BAYONA DE PEROGORDO (1979)29 este principio se aplicariacutea en tres niveles la garantiacutea de una miacutenima satisfaccioacuten de necesidades puacuteblicas por encima de intere-ses particulares la ausencia de discriminacioacuten en sentido tanto absoluto como rela-tivo y la interdiccioacuten de la arbitrariedad Maacutes en concreto y como posteriormente detalloacute este mismo autor30 la asignacioacuten equitativa de los recursos puacuteblicos com-porta como exigencias fundamentales la de garantizar una satisfaccioacuten miacutenima de las necesidades puacuteblicas en aras a la equidad la ausencia de discriminaciones -tanto de unas necesidades respecto de otras como respecto de diversas situaciones

25 RODRiacuteGUEz BEREIJO A (1976) paacuteg 15 y del mismo autor (1978) paacutegs 347 y 350 Vid asimismo ESCRIBANO LoacutePEz F (1981) paacuteg 331 26 CAzORLA PRIETO L Mordf (1980) paacuteg 401 27 PeacuteREz ROYO F (1988) paacuteg 134 28 CALATRAvA ESCOBAR M J (1999) paacuteg 29 29 Vid BAYONA DE PEROGORDO J J (1979) 30 BAYONA DE PEROGORDO J J (1991) paacutegs 167-168

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en relacioacuten con una misma necesidad puacuteblica- y la interdiccioacuten de la arbitrariedad como idea-resumen hacia la que confluye la gran mayoriacutea de los preceptos consti-tucionales de iacutendole juriacutedico-puacuteblica Y como detalladamente analiza ORoacuteN MORA-TAL (1995)31 proyectariacutea su eficacia en diversos momentos la eleccioacuten de recursos para cubrir una concreta necesidad la autorizacioacuten del empleo de recursos puacutebli-cos para la satisfaccioacuten de las necesidades puacuteblicas y la asignacioacuten de los recursos autorizados para la satisfaccioacuten de las necesidades puacuteblicas El principio de equi-dad en el gasto puacuteblico supondriacutea una limitacioacuten en todas estas fases

La justicia en el gasto puacuteblico ha de remitirse en suma al concepto de intereacutes gene-ral el cual podemos entender se plasmariacutea en un sentido negativo en laquola inter-diccioacuten del gasto inicuo como la financiacioacuten de actividades contrarias a los principios o mandatos constitucionalesraquo y laquola interdiccioacuten del gasto que promueva la desigualdadraquo32 y en un sentido positivo laquola ausencia de discriminaciones tanto en sentido absoluto -unas necesidades respecto a otras- como en un sentido relati-vo referente a diversas situaciones en relacioacuten con una misma necesidad puacuteblicaraquo asiacute como laquola interdiccioacuten de la arbitrariedadraquo garantizando una satisfaccioacuten miacuteni-ma de las necesidades puacuteblicas33 No se podriacutea en ninguacuten caso perder de vista el criterio finalista de este principio que en concreto se referiraacute como pone de mani-fiesto PeacuteREz ROYO (1988) a la actuacioacuten del Estado como un Estado social y demo-craacutetico de Derecho seguacuten aparece definido en el artiacuteculo 11 CE34 Y los valores que integrariacutean las necesidades puacuteblicas referidas no seriacutean sino los que se concre-tan en los criterios de la poliacutetica social y econoacutemica plasmados en la propia Cons-titucioacuten35

El artiacuteculo 312 CE goza en todo caso de la cobertura juriacutedica del artiacuteculo 531 CE teniendo un efecto vinculante para todos los poderes puacuteblicos si bien maacutes que un verdadero derecho de los ciudadanos a una justa y equitativa asignacioacuten de los recursos puacuteblicos36 configura un principio informador de las decisiones de gasto37

que a nuestro entender y como posteriormente veremos debe ser compatible con la estabilidad presupuestaria Y entendemos en el sentido expresado por LAzO vITO-

31 Vid ORoacuteN MORATAL G (1995) paacutegs 29 y ss 32 Cfr GARCiacuteA AntildeOvEROS J (1994) paacuteg 1655 33 Cfr BAYONA DE PEROGORDO J J (1982) paacuteg 32 Estas ideas fueron desarrolladas posteriormente por este mismo autor (1999) paacutegs 241 y ss 34 PeacuteREz ROYO F (1988) paacuteg 134 35 MARTiacuteNEz GINER L A (2002) paacuteg 486 36 Cfr en este sentido RODRiacuteGUEz BEREIJO A (1978) paacuteg 353 37 MARTiacuteNEz GINER L A (2002) paacuteg 488 Ciertamente y como tambieacuten ha puesto de manifiesto este autor el artiacuteculo 312 no configura un verdadero derecho subjetivo puacuteblico de los ciudadanos en sentido estricto sino que encierra un auteacutentico principio que eso siacute encierra ciertas expectativas de actuacioacuten por parte de los entes puacuteblicos protegidos por el artiacuteculo 531 CE de modo que la juri-dificacioacuten de las decisiones de gasto cobra sentido y fundamento con este principio informador Cfr MARTiacuteNEz GINER L A (2013) paacuteg 37

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RIA (2008) que la tutela juriacutedica del principio de equidad en el gasto puacuteblico no tiene que venir exclusivamente por la viacutea procesal sino que tambieacuten se debe alcan-zar por otras viacuteas institucionales y orgaacutenicas como la distribucioacuten de competen-cias funcionamiento de los oacuterganos o controles internos entre otras38 Resulta patente en el sentido expresado por BAYONA DE PEROGORDO (1982)39 la necesidad de un desarrollo normativo de este principio que permita sentar los distintos crite-rios de equidad en la asignacioacuten de recursos puacuteblicos tales como la atencioacuten al nuacutemero de beneficiarios el coste de la satisfaccioacuten o la relacioacuten inversa con el grado de satisfaccioacuten de las necesidades individuales Solo una adecuada concre-cioacuten de este principio a traveacutes de las correspondientes disposiciones normativas permitiraacute su real efectividad que ademaacutes y como tendremos ocasioacuten de examinar habraacute de ser compatible con el principio de estabilidad presupuestaria

32 el principio de racionalidad La eficiencia y economiacutea en el gasto puacuteblico

Ciertamente mientras el principio de equidad se relaciona maacutes bien con decisio-nes sustanciales en materia de gasto puacuteblico conectadas con la realizacioacuten de los fines del Estado que se plasmaraacute en leyes sustanciales el mandato de la eficiencia y economiacutea se conectaraacute maacutes bien con la legislacioacuten presupuestaria de caraacutecter for-mal que serviraacute para la aplicacioacuten de las decisiones previamente adoptadas respec-to a la asignacioacuten de los recursos puacuteblicos maacutes en concreto plasmada en la ejecucioacuten y programacioacuten del gasto40 Estariacuteamos ante dos criterios econoacutemico-financieros para la consecucioacuten del principio de equitativa distribucioacuten de los gas-tos puacuteblicos limitando la discrecionalidad en las decisiones financieras41 La eficacia y economiacutea son pues los dos elementos que configuran la racionalidad del gasto puacuteblico y que habraacuten de tenerse en cuenta tanto cuando el gasto puacuteblico se decide o programa como cuando se ejecuta trataacutendose de unas teacutecnicas de anaacute-lisis y de evaluacioacuten que habraacuten de responder a una buena administracioacuten de recur-sos ajenos42 Se ha considerado pues que el segundo aspecto del artiacuteculo 312 CE tiene un componente de racionalizacioacuten de la actividad financiera43 de modo que se trata de auteacutenticas foacutermulas de racionalidad econoacutemica44

38 LAzO vITORIA X (2008) paacuteg 142 39 BAYONA DE PEROGORDO J J (1982) paacutegs 32-33 40 PeacuteREz ROYO F (1988) paacuteg 136 41 CALATRAvA ESCOBAR M J (1999) paacuteg 29 42 ALBIntildeANA GARCiacuteA-QUINTANA C (1996) paacutegs 443-444 43 ESCRIBANO LoacutePEz F (1981) paacuteg 327 44 Cfr en este sentido y entre otros BAYONA DE PEROGORDO J J (1979) paacuteg 77 y RODRiacuteGUEz BEREI-JO A (1993) paacuteg 30

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Los criterios de eficiencia y economiacutea que entendemos estaacuten directamente rela-cionados con el concepto de eficacia consagrado en el artiacuteculo 1031 CE como un principio general de actuacioacuten de la Administracioacuten Puacuteblica seraacuten aplicables sin duda no soacutelo en la fase de programacioacuten del gasto puacuteblico -elaboracioacuten por el eje-cutivo y aprobacioacuten por el legislativo- sino ademaacutes en su ejecucioacuten45 Y para que estos paraacutemetros permitan controlar a la Administracioacuten Puacuteblica se exigiraacute como presupuesto previo que se hayan determinado los fines que deban ser realizados entendemos haciendo efectiva la asignacioacuten equitativa de recursos a que anterior-mente nos referiacuteamos Maacutes en concreto se ha afirmado y con razoacuten que para que se pueda hablar con seriedad de eficiencia y eficacia en la actuacioacuten de las Admi-nistraciones Puacuteblicas seraacute un requisito sine qua non la certeza y claridad en la for-mulacioacuten de los fines puacuteblicos46 O lo que es igual solo se podraacute controlar la eficacia y la eficiencia en relacioacuten a unos fines concretos que a su vez vendraacuten a concretar los laquointereses generalesraquo a que alude el artiacuteculo 103 CE

La eficacia en cuanto principio constitucional de organizacioacuten de las Administra-ciones Puacuteblicas representariacutea una calidad en la prestacioacuten administrativa medida por los resultados de la vigencia real del Estado social de Derecho en el aacutembito administrativo constituyendo su norte la satisfaccioacuten del intereacutes general prefigura-do en la propia Constitucioacuten y desarrollado por la legislacioacuten ordinaria47

Destaca el hecho de que el artiacuteculo 31 CE se enmarca en la Seccioacuten 2ordf Capiacutetulo 2ordm Tiacutetulo I de la Constitucioacuten relativa a los laquoderechos y deberes de los ciudada-nosraquo por lo que como ya hemos apuntado queda clara la intencioacuten del legislador de imponer una obligacioacuten a los poderes puacuteblicos en correspondencia con el dere-cho de los ciudadanos Y aunque se deseche la posibilidad del recurso de amparo para la proteccioacuten de este derecho seguacuten la interpretacioacuten a sensu contrario del artiacuteculo 532 siacute se admitiriacutea la tutela del mismo a traveacutes del recurso de inconstitu-cionalidad contemplado en el artiacuteculo 1611 a) por remisioacuten del artiacuteculo 531 CE A pesar de la leve cobertura juriacutedico-procesal de este recurso teniendo en cuenta ademaacutes los problemas de legitimacioacuten habriacutea que considerar en el sentido expre-sado por CAzORLA PRIETO (1980) que el artiacuteculo 531 CE afirma con meridiana cla-ridad que laquolos derechos y libertades reconocidos en el Capiacutetulo segundo del presente Tiacutetulo vincularaacuten a todos los poderes puacuteblicosraquo lo cual permitiriacutea al menos un control poliacutetico de la actuacioacuten puacuteblica al respecto de donde deriva la importancia del control ejercido por el Tribunal de Cuentas48

45 A estos criterios y seguacuten el artiacuteculo 61 de la Ley 182001 de 12 de diciembre General de Esta-bilidad Presupuestaria vigente hasta el 1 de enero de 2008 habriacutea que antildeadir el criterio de calidad a la hora de ejecucioacuten de la poliacutetica del gasto que tambieacuten integrariacutea el principio de racionalidad En la actualidad este uacuteltimo criterio se recoge en el artiacuteculo 72 de la Ley Orgaacutenica 22012 de 27 de abril de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera Cfr MARTiacuteNEz GINER L A (2002) paacuteg 479 46 LAzO vITORIA X (2008) paacuteg 153 47 Asiacute se ha expresado aacuteLvAREz RICO M (1986) paacuteg 171 48 Cfr en este sentido CAzORLA PRIETO L Mordf (1980) paacuteg 402

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Pero descendiendo ahora a una maacutes concreta distincioacuten entre eficacia y eficiencia partimos de la consideracioacuten generalizada seguacuten la cual la eficacia se refiere a la obtencioacuten de resultados sin considerar los medios empleados mientras que la efi-ciencia trata ya de poner en conexioacuten los resultados con los medios utilizados para obtenerlos o mejor la proporcioacuten entre unos y otros49 La eficacia debe suponer como ideal operativo que los objetivos ya estaacuten dados de antemano estando al alcance de todos los principales recursos de donde la consecucioacuten de la eficiencia derivaraacute de la adaptacioacuten de los recursos a los fines perseguidos Asiacute pues la efica-cia y como paraacutemetro de control se refiere al grado de realizacioacuten de los objeti-vos previamente determinados por los poderes puacuteblicos incidiendo en el resultado de la actividad puacuteblica y por tanto con un caraacutecter finalista Se podriacutea afirmar que se tratariacutea de un criterio eminentemente cuantitativo pues permitiriacutea conocer el quantum en la realizacioacuten de unos determinados objetivos aunque no proporcio-ne informacioacuten relevante desde la perspectiva del ahorro y buen empleo de los recursos puacuteblicos50 La eficacia se mide como bien afirma PASCUAL GARCiacuteA (1984)51 por el grado de cumplimiento de los objetivos es decir por la mayor o menor ade-cuacioacuten entre objetivos fijados y los resultados obtenidos

La eficiencia por su parte hariacutea alusioacuten a nivel macroeconoacutemico a la maximiza-cioacuten del bienestar de la colectividad presuponiendo la formulacioacuten de juicios de valor con el objeto de concretar o especificar el concepto de bienestar social mien-tras que a nivel microeconoacutemico y partiendo de una identificacioacuten entre eficien-cia y economiacutea significariacutea que con unos costes dados o presupuesto de gastos se generariacutea una produccioacuten cuyo valor de mercado es maacuteximo ndasho lo que es igual la obtencioacuten de un determinado volumen de produccioacuten empleando unos recursos cuyo coste es miacutenimondash52 La eficiencia se refiere pues al correcto empleo de los medios que se concretariacutea en una exigencia de optimizacioacuten de la relacioacuten medios-fin53

Desde una perspectiva maacutes juriacutedica la eficiencia seriacutea un criterio de naturaleza eminentemente praacutectica que vendriacutea a exigir que los gastos puacuteblicos se realicen de modo que este principio acentuariacutea el caraacutecter funcional del procedimiento de gasto puacuteblico conllevando la exigencia de su efectiva realizacioacuten y comportando en el nivel de flujos monetarios la exigencia de que los mismos se efectuacuteen pun-tualmente el criterio de economiacutea vendriacutea a exigir que en la realizacioacuten del gasto puacuteblico ya asegurada por el principio de eficiencia se actuacutee de tal manera que se produzca la oacuteptima combinacioacuten de unos medios escasos con la finalidad de obte-ner la maacutes amplia satisfaccioacuten54 Se podriacutea afirmar sin forzar los conceptos que la

49 Vid sobre esta distincioacuten y por todos NIETO GARCiacuteA A (1976) paacutegs 588 y ss 50 LAzO vITORIA X (2008) paacuteg 146 51 PASCUAL GARCiacuteA J (1984) paacuteg 82 52 Cfr en este sentido SUaacuteREz SUaacuteREz AS (1983) paacutegs 62-63 53 Cfr MESCHERIAKOFF M S (1990) paacuteg 125 54 BAYONA DE PEROGORDO J J (1982) paacuteg 31

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eficiencia -en el sentido de eficacia- trata de que las necesidades puacuteblicas se cum-plan mientras que la economiacutea trata de lograr la mayor satisfaccioacuten al menor coste o sea con la utilizacioacuten del menor nuacutemero de recursos Comparto aquiacute la idea de NAvARRO FAURE (2013) en el sentido de que en realidad el principio de economiacutea lo que pretende es la combinacioacuten maacutes idoacutenea de los recursos para dar satisfaccioacuten a la necesidad cuyo cumplimiento debe estar garantizado por el principio de efi-ciencia55Y a esa combinacioacuten de recursos es a la que efectivamente podraacute afec-tar el principio de estabilidad presupuestaria asiacute como las maacutes concretas limitaciones entre las que se incluye la relativa al endeudamiento que indirecta-mente derivaraacuten del Tratado de estabilidad coordinacioacuten y gobernanza de la Unioacuten Europea de 2 marzo de 2012 y que a nivel estatal deberaacuten ser acogidas con base en la reforma del artiacuteculo 135 CE a que posteriormente nos referiremos

Se ha entendido y compartimos esta idea que en realidad el control de raciona-lidad econoacutemica de eficiencia de economiacutea o economicidad son una misma cosa refirieacutendose a un control de rendimiento en su versioacuten maacutes amplia como control integral mientras que el control de eficacia seriacutea un control de gestioacuten o actuacioacuten referido uacutenicamente a una determinada aacuterea o aspecto de la organizacioacuten objeto de anaacutelisis conectaacutendose maacutes con el cumplimiento de los objetivos del plan o progra-ma que con la economiacutea de medios econoacutemicos utilizados en su consecucioacuten56 Si por economiacutea se debe entender la obtencioacuten del maacuteximo de resultados posibles con el miacutenimo de recursos puacuteblicos dirigidos a tal fin por eficiencia se entenderiacutea que los medios escasos con que se cuenta para la consecucioacuten de los objetivos del gasto puacuteblico se han de utilizar del modo maacutes idoacuteneo y eficaz a tal efecto57 La efi-ciencia perseguida se debe referir pues al objetivo de alcanzar unos objetivos determinados con un coste miacutenimo y al mismo tiempo partiendo de un coste o presupuesto de gasto determinado hacer maacuteximo un objetivo o conjunto de obje-tivos si estos se pueden cuantificar Constituye pues sin duda un paraacutemetro de referencia de la evaluacioacuten del gasto puacuteblico que estaraacute vinculado al principio de equidad o justicia material del gasto puacuteblico y que habraacute de ser objeto de medicioacuten y control58

En suma el criterio de economiacutea podriacutea considerarse en el sentido expresado por MARTiacuteNEz GINER (2002) como la medida de la eficiencia o sea como la proporcioacuten o la ratio que seriacutea deseable para alcanzar la satisfaccioacuten de las necesidades puacutebli-cas con los medios dados que prescribe la eficiencia59 Y ambos principios al que se antildeadiriacutea por estar impliacutecito el de eficacia se habraacuten de proyectar en la progra-macioacuten y ejecucioacuten del gasto puacuteblico A partir de su plasmacioacuten en la Constitucioacuten estos principios van a ser recogidos como pautas de actuacioacuten y de control de la

55 NAvARRO FAURE A (2013) paacuteg 132 56 SUaacuteREz SUaacuteREz A S (1983) paacuteg 67 57 CAzORLA PRIETO L Mordf (1980) paacuteg 401 58 Cfr PeacuteREz DOMiacuteNGUEz F (2014) paacutegs 90 y ss 59 MARTiacuteNEz GINER L A (2013) paacuteg 38

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actuacioacuten de las Administraciones Puacuteblicas en diversas leyes60 y maacutes en concre-to en la Ley General Presupuestaria61 las leyes anuales de Presupuestos Genera-les y en las sucesivas Leyes de Estabilidad Presupuestaria

Al aludir a la programacioacuten y ejecucioacuten del gasto puacuteblico la Constitucioacuten se estaacute refiriendo sin duda a los Presupuestos que van a laquoprogramarraquo el gasto puacuteblico en el respectivo ejercicio asiacute como a las operaciones econoacutemicas financieras que entrantildea su ejecucioacuten de modo que las dos foacutermulas que se recomiendan en pro de la eficacia y economiacutea del gasto puacuteblico seriacutean el presupuesto por programas y el presupuesto en base-cero teacutecnicas que habraacuten de aplicarse en teacuterminos de maacutexi-ma racionalidad desplazando en cierto modo el control de legalidad62

El artiacuteculo 26 de la Ley 472003 de 26 de noviembre General Presupuestaria ndashen adelante LGPndash relativo a los principios y reglas de programacioacuten presupuestaria dispone en su vigente redaccioacuten que laquola programacioacuten presupuestaria se regiraacute por los principios de estabilidad presupuestaria sostenibilidad financiera pluria-nualidad transparencia eficiencia en la asignacioacuten y utilizacioacuten de los recursos puacuteblicos responsabilidad y lealtad institucional conforme a lo dispuesto en la Ley Orgaacutenica 22012 de 27 de abril de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financieraraquo63 Y sin duda la LGP en general estableciendo los instrumentos y cri-terios para garantizar la racionalidad en la planificacioacuten y ejecucioacuten presupuesta-ria va a estar dirigida a determinar los fines a que se orienta el gasto puacuteblico64

En cualquier caso se debe entender que no deberiacutea producirse una colisioacuten entre el principio de asignacioacuten equitativa referido a la legislacioacuten sustantiva o material de gasto y los principios de racionalidad ndasheficiencia y economiacuteandash que se refieren

60 La Ley 301992 de 26 de noviembre de Reacutegimen Juriacutedico de las Administraciones Puacuteblicas y del Procedimiento Administrativo Comuacuten reitera el mandato constitucional prescribiendo que la efica-cia es un principio general de actuacioacuten de las Administraciones Puacuteblicas (artiacuteculo 3 en relacioacuten con el artiacuteculo 1031 CE) asiacute como la eficacia y el servicio a los ciudadanos 61 El artiacuteculo 691 de la Ley 472003 de 26 de noviembre General Presupuestaria va a establecer que los sujetos que integran el sector puacuteblico estatal deben adecuar su gestioacuten econoacutemico-financie-ra al cumplimiento de laquola eficacia en la consecucioacuten de los objetivos fijados y de la eficiencia en la asignacioacuten y utilizacioacuten de los recursos puacuteblicos en un marco de objetividad y transparencia de la actividad administrativaraquo 62 ALBIntildeANA GARCiacuteA-QUINTANA C (1996) paacuteg 444 63 Esta redaccioacuten debida a la disposicioacuten final 51 de la propia Ley 22012 es sin duda maacutes expliacute-cita que la primitiva redaccioacuten del artiacuteculo 172 de la Ley 111977 General Presupuestaria de 4 de enero el cual refirieacutendose al control financiero del sector puacuteblico realizado por la Intervencioacuten General de la Administracioacuten del Estado determinaba que el preceptivo control de eficacia se ejer-ceraacute mediante el anaacutelisis del coste de funcionamiento y del rendimiento o utilidad de los respecti-vos servicios o inversiones asiacute como del cumplimiento de los objetivos de los correspondientes programas 64 Asiacute y como ejemplo el artiacuteculo 296 de la LGP refirieacutendose al contenido obligatorio de los pro-gramas ministeriales establece que deberaacuten especificarse los indicadores de ejecucioacuten asociados a cada uno de los objetivos que laquopermitan la medicioacuten seguimiento y evaluacioacuten del resultado en teacuter-minos de eficacia eficiencia y economiacutearaquo

    

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como vemos a la legislacioacuten presupuestaria de ejecucioacuten del gasto puacuteblico que incluye la programacioacuten Aunque si se produjesen ciertas tensiones entre la justicia y la racionalidad en la programacioacuten del gasto puacuteblico resulta evidente que el prin-cipio constitucional de justicia debe prevalecer ante lo que no seriacutean sino criterios u orientaciones65 Y por supuesto estos criterios habraacuten de servir ademaacutes a la con-secucioacuten de los objetivos del principio de estabilidad presupuestaria contemplado ya en el propio texto constitucional

4 LA eFeCTIVIDAD De LOS PRInCIPIOS De JUSTICIA MATeRIAL DeL GASTO PUacuteBLICO TEacuteCnICAS PReSUPUeSTARIAS Y De COnTROL

Los criterios de eficiencia y economiacutea van a reenviar indudablemente a teacutecnicas instrumentales de gestioacuten de los fondos puacuteblicos que tengan o no un reflejo direc-to en la Constitucioacuten deberiacutean hacer efectivos estos criterios66 Y no podemos olvi-dar que la inclusioacuten del artiacuteculo 312 CE en el Capiacutetulo Segundo del Tiacutetulo I tiene como consecuencia primordial su efecto vinculante para todos los poderes puacutebli-cos asiacute como la garantiacutea de la proteccioacuten jurisdiccional mediante el recurso de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional en el sentido y con las matiza-ciones aludidas y sobre el que debemos insistir Estariacuteamos pues ante el tema de las teacutecnicas presupuestarias que permitiriacutean hacer efectivos los principios constitu-cionales del gasto puacuteblico o lo que es igual de la necesidad de una concrecioacuten de los criterios de justicia material del gasto puacuteblico o el control en la aplicacioacuten de los principios de justicia material del gasto puacuteblico No cabe duda de que la inefi-cacia en los necesarios controles en el gasto puacuteblico vendriacutea a incentivar situacio-nes de evasioacuten fiscal con importantes consecuencias en la obtencioacuten de recursos

Debemos reconocer que el artiacuteculo 312 no establece ni reconoce de forma direc-ta un derecho subjetivo en sentido teacutecnico-juriacutedico y seriacutea difiacutecil vislumbrar en eacutel una garantiacutea institucional protegida mediante el recurso de inconstitucionalidad seguacuten el artiacuteculo 531 CE quedando reducido el efectivo control de este artiacuteculo a la eliminacioacuten por el Tribunal Constitucional de normas claramente arbitrarias o irracionales Se debe considerar en el sentido indicado por PeacuteREz ROYO (1988) que la eficacia del artiacuteculo 312 tiene maacutes bien sentido como mandato al legislador que impone su concrecioacuten en el contenido de determinadas leyes ademaacutes de constituir un eficaz elemento o guiacutea para la interpretacioacuten por lo que resultaraacute esencial el desarrollo de los principios o reglas que en eacutel se contienen67 Son necesarios en

65 Cfr en este sentido MARTiacuteNEz GINER L A (2002) paacuteg 482 Ibidem (2013) paacuteg 38 66 Vid PeacuteREz ROYO F (1988) paacutegs 136 y ss 67 PeacuteREz ROYO F (1988) paacutegs 139 y ss

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este sentido determinados mecanismos de tutela y control que garanticen a los ciu-dadanos la adecuacioacuten de los gastos puacuteblicos a la Constitucioacuten68

Dejando a un lado el control poliacutetico que corresponde al Parlamento69 y el interno que corresponderaacute a la Intervencioacuten General del Estado70 los oacuterganos jurisdicciona-les que vendriacutean a ejercer el control de efectividad del gasto puacuteblico seriacutean el Tribu-nal Constitucional los Tribunales ordinarios y el Tribunal de Cuentas y oacuterganos similares de las Comunidades Autoacutenomas El Tribunal Constitucional laquocontrolariacutearaquo la posible vulneracioacuten del principio de equitativa asignacioacuten de los recursos puacuteblicos ndashviacutea artiacuteculo 162 CE ya que como vimos no resultariacutea posible utilizar el recurso de amparo salvo que se invoquen otras normas o principios constitucionales distintos a los contenidos en el artiacuteculo 312ndash los Tribunales ordinarios podriacutean con-trolar la constitucionalidad de disposiciones reglamentarias que vulnerasen el artiacutecu-lo 312 en el momento de la asignacioacuten de los recursos ya autorizados y el Tribunal de Cuentas u oacuterganos autonoacutemicos similares controlariacutean externamente la actividad econoacutemica y financiera de todo el sector puacuteblico aunque en realidad su control jurisdiccional se refiere inicialmente a la determinacioacuten de responsabilidades con-tables y a los actos que suponen un menoscabo en los caudales puacuteblicos71

La informacioacuten econoacutemica y financiera que proporciona la contabilidad puacuteblica resultaraacute indispensable tanto para la toma de decisiones en la programacioacuten como en la gestioacuten del gasto puacuteblico y en consecuencia para un mayor control de los cri-terios de racionalidad econoacutemica examinados que a su vez contribuiraacuten a la equi-tativa asignacioacuten del gasto puacuteblico

La consecucioacuten de una mayor eficacia en la asignacioacuten del gasto puacuteblico a traveacutes de diversas teacutecnicas presupuestarias por otra parte ha ido evolucionando desde lo

68 Sobre la vinculacioacuten de los poderes puacuteblicos a la adopcioacuten de determinados gastos y en particu-lar sobre la virtualidad en este aacutembito de los principios rectores de la poliacutetica social y econoacutemica cfr ORoacuteN MORATAL G (1995) paacutegs 59 y ss y en particular paacutegs 71 y ss Asimismo sobre el con-trol de la adecuacioacuten constitucional del gasto puacuteblico a un nivel general cfr ibidem paacutegs 85 y ss Y en general sobre el control de los principios de organizacioacuten de las Administraciones Puacuteblicas distinguiendo los controles internos de los externos y con especial alusioacuten al Tribunal de Cuentas e instituciones autonoacutemicas similares vid aacuteLvAREz RICO M (1986) paacutegs 177 y ss Cfr asimismo sobre los distintos oacuterganos evaluadores de la eficiencia de las poliacuteticas puacuteblicas y funcionalidad el trabajo ya citado de F PeacuteREz DOMiacuteNGUEz (2014) paacutegs 96 y ss en el que se refiere no solo a los con-troles interno y externo de la gestioacuten econoacutemico-financiera sino ademaacutes a los no menos importan-tes controles de calidad de la gestioacuten administrativa y de impacto o nivel de satisfaccioacuten de las poliacuteticas puacuteblicas destacando especialmente el llevado a cabo por los oacuterganos de control externo de las Comunidades Autoacutenomas 69 Sobre la vasta problemaacutetica que encierra el control parlamentario del gasto puacuteblico vid por todos vALLeacuteS vIvES F (2001) 70 Sobre el control interno del gasto puacuteblico vid por todos LAzO vITORIA X (2008) Y en particu-lar sobre el control financiero y el control de los programas presupuestarios vid respectivamente las paacutegs 208 y ss y 290 y ss 71 CALATRAvA ESCOBAR M J (1999) paacuteg 33

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que seriacutea el presupuesto claacutesico o administrativo ndashrelacioacuten de todos los gastos que puede realizar la Administracioacuten puacuteblica y de los ingresos previstosndash el presupues-to del Tesoro o presupuesto de caja o el denominado laquopresupuesto de las cuentas de renta nacionalraquo hasta otras teacutecnicas como el presupuesto funcional el presu-puesto de ejecucioacuten o de tareas el presupuesto planificado o por programas -que se ha entendido es la teacutecnica presupuestaria maacutes uacutetil que permite dar un mayor grado de cumplimiento a los principios de economiacutea y eficiencia del artiacuteculo 312 CE- y el presupuesto en base cero72 Todas estas y otras teacutecnicas presupuestarias deben perseguir una mayor eficiencia y eficacia Y seraacute preciso para hacer efecti-vos estos principios plasmados en el artiacuteculo 312 CE la implantacioacuten de un con-trol que pueda determinar eficazmente si la gestioacuten de los recursos puacuteblicos se ha ejercido de la forma maacutes productiva y al menor coste posible y si con esta gestioacuten se han alcanzado los objetivos previstos73

Los diferentes sistemas de control como indicamos y ya sean internos o externos deberaacuten comprobar el cumplimiento o no de los principios que deben informar el gasto puacuteblico Maacutes en concreto como ejemplo y respecto al control interno lleva-do a cabo por la Intervencioacuten General de la Administracioacuten del Estado se deberaacute facilitar la informacioacuten precisa sobre el cumplimiento de los objetivos de cada pro-grama asiacute como de los objetivos de poliacutetica social perseguidos por el mismo74 Se trataraacute de evaluar que la actividad y los procedimientos objeto de control se reali-zan de acuerdo con los principios de buena gestioacuten financiera verificando el grado de cumplimiento de los objetivos fijados Los principios informadores del gasto puacuteblico constituiraacuten sin duda el fundamento del control interno75 En concreto y como ejemplo de las teacutecnicas empleadas para controlar el respeto de los principios de eficiencia y economiacutea por parte de la actividad administrativa estariacutean los dis-tintos tipos de auditoriacuteas que permitiraacuten determinar de forma global si la Adminis-tracioacuten se ha ajustado a la legalidad asiacute como si ha respetado estos principios y en queacute grado ha cumplido los objetivos establecidos

Por otra parte el control externo seraacute llevado a cabo por el Tribunal de Cuentas los oacuterganos de control externo de las Comunidades y el Tribunal de Cuentas Euro-peo que deberaacuten asimismo y ademaacutes de realizar un control financiero y de lega-lidad efectuar un control de eficacia eficiencia y economiacutea sobre todo el sector

72 Una exposicioacuten sinteacutetica de estas teacutecnicas asiacute como su evolucioacuten en la formulacioacuten legislativa con sus diversas dificultades ha sido realizada por BORGIA SORROSAL S (2004) paacutegs 47 y ss 73 Cfr en este sentido HERRERO SUAzO S (1980) paacuteg 99 74 El Tribunal Constitucional ha invocado expresamente el artiacuteculo 312 CE para fundamentar la legi-timidad constitucional del ejercicio de la funcioacuten de control interno por parte de la Intervencioacuten General de la Administracioacuten del Estado afirmando en el FJ 3ordm del ATC 9821986 que laquoahora en el apartado segundo de ese mismo artiacuteculo 31 CE es donde se encuentra el fundamento de la activi-dad de control financiero del Estado frente a una entidad perceptora de ayudas o subvencionesraquo 75 LAzO vITORIA X (2008) paacutegs 136 y ss

    

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puacuteblico Seraacute preciso que el sistema de control sea efectivo en orden a asegurar la asignacioacuten del gasto puacuteblico de acuerdo con estos principios76

Ciertamente y como en alguacuten otro momento hemos apuntado tambieacuten las Comu-nidades Autoacutenomas han de plasmar en su normativa los principios contenidos en el artiacuteculo 312 CE ya sea de una manera expresa o bien por remisioacuten indirecta a los mismos aludiendo a los principios constitucionales o a otros principios del ordenamiento juriacutedico Y asimismo deberaacuten prever los oportunos medios de con-trol No todas las Comunidades Autoacutenomas sin embargo han entendido de igual forma la necesidad de aplicacioacuten y control de estos principios77 por lo que seriacutea siempre deseable una mayor concrecioacuten tanto en sus Estatutos de Autonomiacutea como en la normativa especial autonoacutemica que desarrolla la materia financiera o maacutes en particular relativa al aacutembito del gasto puacuteblico que como indicamos resultariacutea maacutes amplio que el propiamente presupuestario

5 LOS PRInCIPIOS De JUSTICIA MATeRIAL en eL GASTO PUacuteBLICO Y LA eSTABILIDAD PReSUPUeSTARIA

La estabilidad presupuestaria se ha incorporado al ordenamiento juriacutedico como un paraacutemetro maacutes del control interno y externo del gasto puacuteblico pero que a diferen-cia de los criterios de eficiencia eficacia y economiacutea constituye un auteacutentico liacutemi-te de la actuacioacuten financiera del Estado y de los demaacutes Entes puacuteblicos territoriales Este objetivo de estabilidad presupuestaria se proyecta indudablemente sobre el reacutegimen juriacutedico del gasto puacuteblico consideraacutendose como un principio limitativo y al mismo tiempo como un principio impliacutecito del mismo78 El tema que inmedia-tamente se ha de plantear es el de si los principios constitucionales de justicia mate-rial del gasto puacuteblico deben ser compatibles ineludiblemente o mejor exigen la estabilidad presupuestaria o si por el contrario la excluyen

En principio debemos entender la existencia de una necesaria interrelacioacuten de los principios de justicia del gasto puacuteblico con los principios derivados de la estabili-dad presupuestaria Y para ello basta tener en cuenta el establecimiento de un techo maacuteximo anual de gasto asiacute como de un fondo de contingencias para la ejecucioacuten presupuestaria En realidad algunos de los principios constitucionales del gasto puacuteblico como la eficiencia y economiacutea aplicables a su programacioacuten y ejecucioacuten se vienen a reiterar en la Ley de Estabilidad Presupuestaria por lo que se deduce su

76 En este sentido el artiacuteculo 9 de la Ley Orgaacutenica 21982 de 12 de mayo del Tribunal de Cuentas establece que su funcioacuten fiscalizadora se refiere al sometimiento de la actividad econoacutemico-finan-ciera del sector puacuteblico a los principios de legalidad eficiencia y economiacutea ejerciendo su funcioacuten en relacioacuten con la ejecucioacuten de los programas de ingresos y gastos puacuteblicos 77 BORGIA SORROSAL S (2004) paacutegs 59 y ss 78 Cfr en este sentido MARTiacuteNEz GINER L A (2002) paacutegs 471 y ss

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importancia para alcanzar la estabilidad presupuestaria79 Asiacute no cabe duda de que en la programacioacuten del gasto las concreciones derivadas de esta Ley afecta-raacuten a la organizacioacuten de la actividad financiera plasmada en el Presupuesto anual incluso en relacioacuten con gastos plurianuales Y especialmente afectaraacute a la potestad de gasto el establecimiento de un liacutemite maacuteximo de gasto asiacute como la regulacioacuten del Fondo de Contingencias -con la finalidad de posibilitar el cumplimiento y pago de las obligaciones puacuteblicas- podriacutea afectar a su ejecucioacuten

Debemos destacar las importantes novedades que introduce la Ley Orgaacutenica 22012 de 27 de abril de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera modificada por la Ley Orgaacutenica 42012 de 26 de septiembre y maacutes recientemen-te por la Ley Orgaacutenica 62015 de 12 de junio80 cuyo artiacuteculo 31 impone la ela-boracioacuten aprobacioacuten y ejecucioacuten de los Presupuestos laquoen un marco de estabilidad presupuestaria coherente con la normativa europearaquo81 A su vez el artiacuteculo 5 de la citada Ley dispone que la elaboracioacuten de los Presupuestos de las Administraciones Puacuteblicas y demaacutes sujetos comprendidos en el aacutembito de aplicacioacuten de la misma laquose encuadraraacute en un marco presupuestario a medio plazo compatible con el princi-pio de anualidad por el que se rigen la aprobacioacuten y ejecucioacuten de los Presupues-tos de conformidad con la normativa europearaquo Y va a antildeadir en su artiacuteculo 6 bajo la ruacutebrica principio de transparencia que laquola contabilidad de las Administraciones Puacuteblicas y demaacutes sujetos comprendidos en el aacutembito de aplicacioacuten de esta Ley asiacute como sus Presupuestos y liquidaciones deberaacuten contener informacioacuten suficiente y adecuada que permita verificar su situacioacuten financiera el cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria y de sostenibilidad financiera y la observan-cia de los requerimientos acordados en la normativa europea en esta materiaraquo a cuyo fin establece que laquolos Presupuestos y cuentas generales de las distintas Admi-nistraciones integraraacuten informacioacuten sobre todos los sujetos y entidades comprendi-dos en el aacutembito de aplicacioacuten de esta leyraquo Y en esa direccioacuten el artiacuteculo 71 dispone que las poliacuteticas de gasto puacuteblico deberaacuten encuadrarse en un marco de planificacioacuten plurianual y de programacioacuten y presupuestacioacuten atendiendo a la situacioacuten econoacutemica a los objetivos de poliacutetica econoacutemica y al cumplimiento de los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera Precisamen-

79 Vid MARTiacuteNEz GINER L A (2002) paacutegs 474 y ss 80 Esta Ley va a reforzar la plasmacioacuten los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera tanto en la LO 22012 como en la Ley Orgaacutenica 81980 de 22 de septiembre de Finan-ciacioacuten de las Comunidades Autoacutenomas y entre otras medidas va a configurar expresamente el principio de prudencia financiera que seraacute introducido en un nuevo artiacuteculo 13 bis de la LOFCA 81 El precedente legislativo de esta norma lo encontramos en la Ley 182001 de 12 de diciembre General de Estabilidad Presupuestaria y la Ley Orgaacutenica 52001 de 13 de diciembre complemen-taria de la Ley General de Estabilidad Presupuestaria Sobre los aspectos principales de esta Ley que afectan al procedimiento de programacioacuten y ejecucioacuten presupuestaria orientado al objetivo de especialidad y en particular los principios que informan este proceso presupuestario ndashestabilidad presupuestaria plurianualidad y transparenciandash vid por todos LAzO vITORIA X (2008) paacutegs 351 y ss y GARCiacuteA ROCA J (2013) paacutegs 76 y ss

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te este artiacuteculo 7 que lleva por tiacutetulo laquoPrincipio de eficiencia en la asignacioacuten y utilizacioacuten de los recursos puacuteblicosraquo va a disponer que laquola gestioacuten de los recursos puacuteblicos estaraacute orientada por la eficacia la eficiencia la economiacutea y la calidad a cuyo fin se aplicaraacuten poliacuteticas de racionalizacioacuten del gasto y de mejora de la ges-tioacuten del sector puacuteblicoraquo82

Por otra parte el artiacuteculo 11 de esta Ley Orgaacutenica establece en su apartado 1 que laquola elaboracioacuten aprobacioacuten y ejecucioacuten de los Presupuestos y demaacutes actuaciones que afecten a los gastos o ingresos de las Administraciones Puacuteblicas y demaacutes enti-dades que formen parte del sector puacuteblico se someteraacute al principio de estabilidad presupuestariaraquo Y el artiacuteculo 15 al regular el establecimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda puacuteblica para el conjunto de Administracio-nes Puacuteblicas dispone en su apartado 7 que laquoaprobados los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda puacuteblica por las Cortes Generales la elaboracioacuten de los proyectos de Presupuesto de las Administraciones Puacuteblicas habraacuten de acomodarse a dichos objetivosraquo

La Ley Orgaacutenica exige maacutes en concreto que los Presupuestos de cada Administra-cioacuten Puacuteblica se acompantildeen de la informacioacuten precisa para relacionar el saldo resul-tante de los ingresos y gastos del Presupuesto con la capacidad o necesidad de financiacioacuten calculada conforme a las normas del Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales (artiacuteculo 271) y establece la obligacioacuten de las Comunida-des Autoacutenomas y Corporaciones Locales de remitir al Ministerio de Hacienda y Administraciones Puacuteblicas antes del 1 de octubre de cada antildeo informacioacuten sobre las liacuteneas fundamentales que contendraacuten sus Presupuestos a efectos de dar cumpli-miento a los requerimientos de la normativa europea (artiacuteculo 272) A su vez el artiacuteculo 291 dispone que las Administraciones Puacuteblicas elaboraraacuten un marco pre-supuestario a medio plazo (abarcaraacute un periodo miacutenimo de tres antildeos seguacuten el apar-tado 2) en el que se enmarcaraacute la elaboracioacuten de sus Presupuestos anuales y a traveacutes del cual se garantizaraacute una programacioacuten presupuestaria coherente con los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda puacuteblica Destaca igualmente el deber que impone el artiacuteculo 301 al disponer que el Estado las Comunidades Autoacutenomas y las Corporaciones Locales aprobaraacuten en sus respectivos aacutembitos un liacutemite maacuteximo de gasto no financiero coherente con el objetivo de estabilidad pre-supuestaria y la regla de gasto que marcaraacute el techo de asignacioacuten de recursos de sus Presupuestos liacutemite del que han de informar las Comunidades Autoacutenomas

82 Y precisamente para hacer efectivos estos principios el apartado 3 de este mismo artiacuteculo dispo-ne laquoLas disposiciones legales y reglamentarias en su fase de elaboracioacuten y aprobacioacuten los actos administrativos los contratos y los convenios de colaboracioacuten asiacute como cualquier otra actuacioacuten de los sujetos incluidos en el aacutembito de aplicacioacuten de esta Ley que afecten a los gastos o ingresos puacutebli-cos presentes o futuros deberaacuten valorar sus repercusiones y efectos y supeditarse de forma estricta al cumplimiento de las exigencias de los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financieraraquo El artiacuteculo 8 se referiraacute al principio de responsabilidad estableciendo la necesaria asun-cioacuten de las responsabilidades derivadas del incumplimiento de las obligaciones asumidas por parte de las Administraciones Puacuteblicas

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antes del 1 de agosto de cada antildeo al Consejo de Poliacutetica Fiscal y Financiera (apar-tado 3 del artiacuteculo 30)

Ciertamente todas las anteriores liacuteneas baacutesicas que acabamos de referenciar traen causa en gran medida de la concreta plasmacioacuten del principio de estabilidad pre-supuestaria en nuestro texto constitucional de la que deriva la especial relevancia que en la actualidad tiene este principio

En efecto el principio de estabilidad presupuestaria recepcionado expresamente en algunos Estatutos de Autonomiacutea83 fue consagrado por la uacuteltima reforma consti-tucional en el artiacuteculo 135 reforma publicada el 27 de septiembre de 201184 adquiriendo la estabilidad presupuestaria un valor verdaderamente estructural y condicionante de la capacidad de actuacioacuten del Estado del mantenimiento y desa-rrollo del Estado Social que proclama el artiacuteculo 11 de la propia Ley Fundamental y en definitiva de la prosperidad presente y futura de los ciudadanos (exposicioacuten de motivos)85 La estabilidad presupuestaria que afectaraacute a todas las Administracio-nes Puacuteblicas se va a ver asiacute expliacutecitamente constitucionalizada86 Y aunque en principio deba considerarse como una regla neutra frente al Estado social y al Esta-do autonoacutemico va a ser como ha sentildealado GARCiacuteA ROCA laquodifiacutecil ndashcasi imposiblendash mantener el principio de la interpretacioacuten sistemaacutetica en relacioacuten con otros precep-tos constitucionales porque su loacutegica es la de una norma de aplicacioacuten preferen-teraquo87 En todo caso y a pesar de la dificultad estimamos necesaria la compatibilidad de esta regla con unos principios de gasto puacuteblico cuya contem-placioacuten expresa en la Constitucioacuten tampoco puede minimizarse

83 Cfr como ejemplo el artiacuteculo 1572h) del Estatuto de Autonomiacutea de Andaluciacutea 84 En siacutentesis el contenido normativo de esta reforma va a consistir en el establecimiento del prin-cipio de estabilidad presupuestaria el Derecho europeo como paraacutemetro de constitucionalidad referido a los maacutergenes establecidos por la Unioacuten Europea respecto al deacuteficit estructural la delega-cioacuten al Parlamento para fijar los liacutemites del deacuteficit la reserva de ley para la emisioacuten de deuda puacutebli-ca de forma condicionada la posible excepcioacuten a los liacutemites sobre deacuteficit y deuda el contenido de la ley orgaacutenica de desarrollo y la obligacioacuten de las Comunidades Autoacutenomas de respetar el princi-pio de estabilidad presupuestaria Sobre las principales implicaciones de esta reforma vid entre otros BASSOLS COMA M (2012) paacutegs 21-41 CARRASCO DURaacuteN M (2013) paacutegs 169-206 GARCiacuteA

ROCA J (2013) paacutegs 40-93 MARC CARRILLO (2014) paacutegs 13-41 DE LA HUCHA CELADOR F (2012) paacutegs 21-47 MONCHoacuteN RUIz L (2012) RODRiacuteGUEz BEREIJO A (2013) paacutegs 23-32 RUIz ALMENDRAL v (2012) y RUIz-HUERTA J (2012) 85 Sobre el concepto de estabilidad presupuestaria a que se refiere el artiacuteculo 135 CE asiacute como el concepto de deacuteficit estructural y sus efectos sobre las competencias presupuestarias de las Comuni-dades Autoacutenomas vid entre otros DE LA HUCHA CELADOR F (2012) paacutegs 29 y ss 86 De hecho y en el sentido expresado por MEDINA GUERRERO este principio de estabilidad presu-puestaria no se teniacutea por queacute deducir de la referencia que en el marco de los principios rectores de la poliacutetica social y econoacutemica el artiacuteculo 401 CE hace al deber de los poderes puacuteblicos de promo-ver laquouna poliacutetica de estabilidad econoacutemicaraquo ya que este no seriacutea maacutes que un principio general que no puede entenderse como equivalente al maacutes especiacutefico de estabilidad presupuestaria Cfr MEDINA

GUERRERO M (2012) paacuteg 138 87 GARCiacuteA ROCA J (2013) paacuteg 66

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La reforma constitucional del artiacuteculo 135 CE fue sin duda aprobada con un gran consenso atendiendo a razones de intereacutes general y a la grave situacioacuten econoacutemi-ca y financiera afectando la garantiacutea de estabilidad presupuestaria a todos los poderes puacuteblicos De hecho el apartado 6 de dicho precepto establece que las Comunidades Autoacutenomas de acuerdo con sus respectivos Estatutos y dentro de los liacutemites a que se refiere el propio artiacuteculo 135 laquoadoptaraacuten las disposiciones que pro-cedan para la aplicacioacuten efectiva del principio de estabilidad en sus normas y deci-siones presupuestariasraquo88 La reforma constitucional como ha afirmado RODRiacuteGUEz

BEREIJO (2013)89 no responde a un mero capricho o a criterios de puro oportunis-mo poliacutetico estando en la raiacutez de los desequilibrios econoacutemico-financieros de nuestra Hacienda el crecimiento desbocado del gasto puacuteblico y las crecientes difi-cultades de financiacioacuten del Estado y de las Administraciones territoriales Se va a considerar la estabilidad y sostenibilidad como principios esenciales para la supe-racioacuten de la crisis en su proyeccioacuten sobre el sector de las Administraciones Puacutebli-cas90 estando el principio de estabilidad que se incorpora ligado al resultado estructural que se concretaraacute en la LO 22012 en un equilibrio o superaacutevit a par-tir de 2020 establecieacutendose hasta ese momento un reacutegimen transitorio

Estimamos que sin lugar a dudas y con independencia del origen de este precep-to derivado de exigencias de la Unioacuten Europea91 el marco de estabilidad presu-puestaria ha sido expresamente incorporado al texto constitucional y esta constitucionalizacioacuten ha de suponer la necesaria compatibilidad con el principio de asignacioacuten equitativa de recursos puacuteblicos o lo que es igual la inevitable inter-pretacioacuten conjunta de los preceptos en cuestioacuten La limitacioacuten o contencioacuten del gasto deberaacute hacerse compatible con la asignacioacuten equitativa de recursos dirigida a hacer frente a necesidades de ineludible satisfaccioacuten La limitacioacuten del gasto puacuteblico con la finalidad de la consecucioacuten de la estabilidad presupuestaria no podriacutea llegar a ser tal que anulase cualquier programacioacuten del gasto puacuteblico dirigi-da a salvaguardar una asignacioacuten equitativa de los recursos puacuteblicos El nivel miacuteni-

88 En concreto sobre las repercusiones de las modificaciones de la deuda puacuteblica en el nuevo artiacute-culo 135 CE en relacioacuten con las Comunidades Autoacutenomas que se veraacuten sometidas al principio de reserva de ley en esta materia vid por todos DE LA HUCHA CELADOR F (2012) paacutegs 39 y ss 89 RODRiacuteGUEz BEREIJO A (2013) paacuteg 7 90 A LoacutePEz DiacuteAz (2014) alude a los necesarios ajustes para la vuelta a la estabilidad presupuestaria refirieacutendose como importante alternativa a los ajustes sobre el gasto puacuteblico a la posibilidad de un mayor espacio fiscal paacutegs 30 y ss 91 De hecho y como ha puesto de manifiesto MARC CARRILLO la doble referencia que el artiacuteculo 135 CE va a hacer al Derecho de la Unioacuten en los apartados relativos al deacuteficit puacuteblico y a la deuda puacutebli-ca van a convertir al Derecho europeo en paraacutemetro de constitucionalidad a tener en cuenta que deberaacute necesariamente ser asumido por el Tribunal Constitucional Cfr MARC CARRILLO (2014) paacuteg 23 Y en este mismo sentido va a afirmar RODRiacuteGUEz BEREIJO que el Derecho europeo constituiraacute un elemento cualificado en la interpretacioacuten de los liacutemites constitucionales derivados del principio y las reglas de la estabilidad presupuestaria del artiacuteculo 135 CE y en paraacutemetro de constitucionalidad en tanto la propia Constitucioacuten espantildeola reenviacutea al Derecho comunitario Cfr RODRiacuteGUEz BEREIJO A (2013) paacuteg 32

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mo de satisfaccioacuten de necesidades puacuteblicas habraacute de quedar en todo caso salva-guardado Y en cualquier caso la constitucionalizacioacuten de la estabilidad presu-puestaria habraacute de implicar sin duda un reforzamiento de la racionalidad presupuestaria a lo que seraacute preciso antildeadir el hacer realmente efectiva la asigna-cioacuten equitativa del gasto puacuteblico

La plasmacioacuten o mejor el desarrollo del principio de estabilidad presupuestaria en una Ley Orgaacutenica no suponiacutea una novedad ya que con anterioridad a la reforma constitucional y como hemos resentildeado fue aprobada en 2001 una Ley General de Estabilidad Presupuestaria que ademaacutes obtuvo una plena validacioacuten por parte del Tribunal Constitucional En efecto en la sentencia 1342011 de 20 de julio el Tribu-nal Constitucional afirmoacute que la normativa estatal de estabilidad presupuestaria apro-bada en 2001 (Ley 182001 de 12 de diciembre General de Estabilidad Presupuestaria y Ley Orgaacutenica 52001 de 13 de diciembre complementaria a la Ley General de Estabilidad Presupuestaria) no lesiona la autonomiacutea poliacutetica y financiera (artiacuteculos 137 y 156 CE) y resulta acorde con los tiacutetulos competenciales atribuidos al Estado en el artiacuteculo 1491 13ordf y 14ordf por un lado y 11ordf y 18ordf por otro de la Cons-titucioacuten (doctrina que se reitera en la STC 1572011 de 18 de octubre) Maacutes en con-creto afirmoacute tras referirse a la doctrina constitucional seguacuten la cual laquola limitacioacuten del gasto impuesta a las Administraciones Puacuteblicas encuentra su apoyo en la competen-cia estatal de direccioacuten de la actividad econoacutemica general (ex art 149113ordf) y su establecimiento estaacute encaminado a la consecucioacuten de la estabilidad econoacutemica y la gradual recuperacioacuten del equilibrio presupuestariohellipraquo (SSTC 1711996 FJ 2ordm y 1031997 FJ 1ordm) que laquola concepcioacuten de la estabilidad presupuestaria en teacuterminos de equilibrio o superaacutevit se aviene con las competencias del Estadoraquo (FJ 8ordm) y que laquola poliacutetica presupuestaria forma parte de la poliacutetica econoacutemica general cuya ordena-cioacuten a su vez estaacute atribuida al Estado por la ConstitucioacutenhellipEsta competencia estatal es susceptible de proyectarse sobre todos los Presupuestos del Sector puacuteblico estatal autonoacutemico y localhellipCon dicha aplicabilidad no se quebranta ni su autonomiacutea poliacute-tica ni su autonomiacutea financieraraquo (FJ 14ordm)92

Es importante resaltar que la LO 22012 de 27 de abril de Estabilidad Presupues-taria y Sostenibilidad Financiera se aprueba ya en desarrollo del artiacuteculo 135 de la Constitucioacuten93 destacando entre otros principios contenidos en la misma los de

92 Cfr el comentario criacutetico que realiza de esta sentencia en el marco de la doctrina jurisprudencial sobre la estabilidad presupuestaria F ESCRIBANO (2014) paacutegs 41 y ss 93 Entre los principales objetivos de esta Ley destacan en siacutentesis la garantiacutea de la sostenibilidad pre-supuestaria de todas las Administraciones Puacuteblicas fortaleciendo la confianza en la estabilidad de la economiacutea espantildeola y el reforzamiento de los compromisos de Espantildea con la Unioacuten Europea la obligacioacuten para todas las Administraciones Puacuteblicas de presentar equilibrio estructural el estableci-miento de un liacutemite de deuda como garantiacutea de sostenibilidad presupuestaria la formulacioacuten de un marco presupuestario a medio plazo en el que se enmarcaraacute la elaboracioacuten del presupuesto y a tra-veacutes del cual se garantizaraacute una programacioacuten presupuestaria coherente con los objetivos de estabi-lidad y deuda puacuteblica la incorporacioacuten de actuaciones preventivas de alerta temprana y de correccioacuten automaacutetica y el refuerzo de los mecanismos sancionadores en los que se tendraacuten en cuenta en liacutenea con la normativa europea la reincidencia y la gravedad de los incumplimientos

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estabilidad plurianualidad transparencia prudencia financiera y eficiencia en la asignacioacuten y utilizacioacuten de recursos puacuteblicos Y en particular enunciando y desa-rrollando los principios de laquoeficacia y eficiencia en la asignacioacuten de los recursos puacuteblicosraquo94

Tal y como sentildeala la sentencia del Tribunal Constitucional 1572011 de 18 de octu-bre (FJ 3) hay que hacer notar que cuando el artiacuteculo 1351 establece que laquotodas las Administraciones Puacuteblicas adecuaraacuten sus actuaciones al principio de estabilidad presupuestariaraquo estamos ante laquoun mandato constitucional que como tal vincula a todos los poderes puacuteblicos y que por tanto en su sentido principial queda fuera de la disponibilidad -de la competencia- del Estado y de las Comunidades Autoacuteno-masraquo (en el mismo sentido se expresa la STC 1952011 de 13 de diciembre FJ 4) La sentencia del Tribunal Constitucional 1992011 de 13 de diciembre (FJ 7) aun reconociendo que el establecimiento de un objetivo de estabilidad presupuestaria tiene laquoimportantes efectos en todas las fases del ciclo presupuestario pudiendo incluso considerarse que antildeade una fase previaraquo declara que laquotales efectos no pue-den ser considerados inconstitucionales ni antes ni despueacutes de la reforma del artiacute-culo 135 de la Constitucioacutenraquo95

Como corolario de lo anteriormente expuesto debemos destacar que las leyes pre-supuestarias de las Comunidades Autoacutenomas deben responder a los principios y normas a que nos hemos referido La obligacioacuten de todas las Administraciones Puacuteblicas y en concreto de las Comunidades Autoacutenomas de mantener las reglas de estabilidad presupuestaria y bajo el control directo de las instituciones del Estado ha sido reforzada en suma con la reforma del artiacuteculo 135 CE96 La autonomiacutea

94 El profesor ESCRIBANO realiza un estudio criacutetico sobre los principios generales formulados por la LO 22012 desde la perspectiva de la limitacioacuten de la autonomiacutea financiera de las Comunidades Autoacutenomas y el excesivo desarrollo de la funcioacuten tuteladora del Estado que va a desnaturalizar en su opinioacuten esta idea de autonomiacutea financiera manifestaacutendose ademaacutes en un conjunto de medidas preventivas correctivas y coercitivas Cfr ESCRIBANO F (2014) paacutegs 47 y ss Y asimismo se mues-tra criacutetico con las medidas extraordinarias de apoyo a la liquidez que se concretaron en el RDL 212012 de 13 de julio en desarrollo de la DA 1ordf de la LO 22012 -el FLA supone sin duda una adhesioacuten de las CCAA que lo solicitan a draacutesticas medidas establecidas unilateralmente por el pres-tamista- Ibidem paacutegs 59-60 95 La doctrina constitucional sobre la reforma del artiacuteculo 135 CE se contiene esencialmente en la STC 1892011 de 23 de noviembre FJ 4ordm (doctrina que sigue a la STC 1342011 y que se reprodu-ciraacute entre otras en las SSTC 1972011 FJ 4ordm 1982011 FJ 4ordm y 2032011 FJ 4ordm) De ella destaca la consideracioacuten relativa a que el nuevo artiacuteculo 135 CE se considera ius superveniens que puede ser-vir de canon de constitucionalidad respecto de asuntos interpuestos antes de la entrada en vigor de la reforma constitucional constituye laquoun mandato constitucional que como tal vincula a todos los poderes puacuteblicos y que por tanto en su sentido principial queda fuera de la disponibilidad de la competencia del Estado y de las Comunidades Autoacutenomas Cuestioacuten distinta es la de su desarrollo pues aquel sentido principial admite diversas formulaciones de modo que seraacute ese desarrollo el que perfilaraacute su contenidoraquo y la remisioacuten a la Ley Orgaacutenica laquoobviamente estatalraquo laquocorrobora la compe-tencia del Estado en esta materiaraquo 96 Sobre las posibles limitaciones de las competencias autonoacutemicas que podriacutean derivarse de este artiacuteculo y en particular sobre la fijacioacuten negociada de los objetivos de deacuteficit puacuteblico y de deuda puacuteblica la necesaria aplicacioacuten de los principios generales en la elaboracioacuten y gestioacuten de sus pre-

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financiera de las Comunidades Autoacutenomas lo seraacute dentro de la necesaria y obliga-da coordinacioacuten y cooperacioacuten con la Hacienda estatal siendo compatible con la existencia de un control de legalidad sobre el ejercicio de competencias y maacutes en concreto de las obligaciones derivadas del principio de estabilidad presupuestaria contemplado en el artiacuteculo 135 CE y de forma particular de las operaciones de emisioacuten de deuda puacuteblica97 La maacutes reciente STC 2152014 de 18 de diciembre98

ha venido a validar plenamente y en relacioacuten con la autonomiacutea financiera de las Comunidades Autoacutenomas la constitucionalidad de los preceptos de la LO 22012 que establecen el reacutegimen juriacutedico de cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria99

El principio de estabilidad presupuestaria ha supuesto sin duda un cambio en el reacutegimen juriacutedico del gasto puacuteblico que afecta a su programacioacuten ejecucioacuten y con-trol incidiendo como hemos indicado en todos los aacutembitos territoriales del sector puacuteblico Como bien sintetiza MARC CARRILLO (2014)100 y desde una perspectiva material en la fase previa de elaboracioacuten del presupuesto se ha introducido la regla de plurianualidad del presupuesto ademaacutes del fondo de contingencia y la obliga-cioacuten de fijar el objetivo de estabilidad presupuestaria que deberaacute ser aceptado por las Cortes Generales101 en la fase de elaboracioacuten este objetivo podraacute ser modifica-do por las Cortes aunque no podraacuten incluir la regla del deacuteficit sin incumplir lo pre-ceptuado en el artiacuteculo 1346 CE en la fase de ejecucioacuten el principio de

supuestos y el endurecimiento de las medidas previstas en caso de incumplimiento de los objeti-vos cfr entre otros MARC CARRILLO (2014) paacutegs 37 y ss CARRASCO DURaacuteN M (2013) paacutegs 198 y ss y NAvARRO FAURE A (2013) paacutegs 137-146 97 RODRiacuteGUEz BEREIJO A (2013) paacuteg 18 En palabras del profesor Bereijo que plenamente compar-timos laquopocas dudas caben respecto al caraacutecter baacutesico que para la ordenacioacuten de la economiacutea y la Hacienda general del Estado tiene la garantiacutea del equilibrio de las cuentas puacuteblicas y la determina-cioacuten por el Estado del objetivo de estabilidad presupuestaria para todo el conjunto de las Adminis-traciones Puacuteblicas establecido por las leyes de estabilidad presupuestaria dada la vinculacioacuten del Estado espantildeol a las normas del Derecho comunitario europeo originario y derivado y a los com-promisos derivados del cumplimiento del Pacto de Estabilidad y Crecimiento de la UE aunque ello constrintildea la autonomiacutea financiera de las Comunidades Autoacutenomasraquo Ibidem paacuteg 21 98 Publicada en el BOE nuacutem 29 de 3 de febrero de 2015 Esta Sentencia se dicta en relacioacuten con el recurso de inconstitucionalidad 557-2013 interpuesto por el Gobierno de Canarias En concreto declara constitucionales los artiacuteculos 103 116 123 16 19 203 24 252 y 26 asiacute como la Dis-posicioacuten Adicional 3ordf de la LO 22012 99 Precisamente la modificacioacuten de la LOFCA en virtud de la uacuteltima reforma de la LO 22012 ope-rada por la LO 62015 de 12 de junio va a reforzar la necesidad del cumplimiento de estos objeti-vos incluyendo algunas matizaciones entre otros en sus artiacuteculos 2 apartado uno letra b) 14 y 211 aludiendo expresamente a la sostenibilidad financiera y sobre todo introduciendo el artiacuteculo 13 bis relativo al principio de prudencia financiera 100 MARC CARRILLO (2014) paacuteg 27 101 En esta fase y desde una perspectiva institucional resulta decisiva la participacioacuten de la Comi-sioacuten Europea que obligaraacute a un diaacutelogo institucional entre las autoridades econoacutemico-financieras estatales y comunitarias Ibidem paacuteg 28

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estabilidad presupuestaria supone la aplicacioacuten de un reacutegimen especiacutefico para los gastos plurianuales y las modificaciones presupuestarias y en la fase de control habraacute que verificar el cumplimiento del principio a traveacutes de instrumentos especiacute-ficos de control

Descendiendo maacutes en concreto al examen en este contexto de estabilidad presu-puestaria de su compatibilidad con el principio de asignacioacuten equitativa de los recursos puacuteblicos habriacutea que referirse en primer lugar a la conexioacuten de la estabi-lidad presupuestaria con la fase inicial de programacioacuten del gasto puacuteblico y con-traccioacuten de obligaciones puacuteblicas que ya ponen de relieve la racionalidad econoacutemica Podemos afirmar con caraacutecter general y en el sentido expresado por MARTiacuteNEz GINER (2002)102 que los objetivos de las poliacuteticas y programacioacuten del gasto puacuteblico ndashque deben plasmar el artiacuteculo 312 CEndash deben compatibilizarse con las exigencias de racionalidad econoacutemica en la ejecucioacuten presupuestaria que a su vez asegura la estabilidad presupuestaria con base en los criterios de eficacia efi-ciencia y calidad La estabilidad presupuestaria no impide la plena vigencia de este artiacuteculo Es maacutes la consecucioacuten de esta estabilidad podriacutea y deberiacutea coadyuvar a hacer efectivos otros principios constitucionales y en particular el relativo a la jus-ticia en el gasto puacuteblico

En cualquier caso y siguiendo al autor antes citado el reacutegimen de estabilidad pre-supuestaria deberiacutea configurarse no solo como una limitacioacuten cuantitativa del gasto sino tambieacuten como una limitacioacuten cualitativa de modo que se estableciesen unos criterios que viniesen a determinar necesidades de satisfaccioacuten ineludible y que por tanto condicionasen las decisiones presupuestarias en el marco de la contencioacuten El propio principio de estabilidad impulsariacutea y fomentariacutea la asignacioacuten equitativa de los recursos o lo que es igual la estabilidad deberiacutea constituir un ins-trumento que permitiese profundizar en el principio de justicia en el gasto que a su vez incidiriacutea en aqueacutel103

No obstante lo anterior se ha destacado coacutemo las Leyes de Estabilidad no han avanzado lo suficiente en relacioacuten con las competencias de los oacuterganos de control sobre esta materia104 y en particular con la funcioacuten de los Tribunales de Cuentas105 de modo que en realidad soacutelo se mantienen en este aacutembito las importantes fun-

102 MARTiacuteNEz GINER L A (2002) paacuteg 477 103 Cfr MARTiacuteNEz GINER L A (2002) paacutegs 491-492 Este autor que escribe con anterioridad a la reforma constitucional puso de manifiesto la necesidad de que una Ley General del Gasto Puacuteblico realizase la labor de seleccioacuten cualitativa del gasto desarrollando el principio de justicia en el gasto en el marco de la estabilidad 104 Se ha destacado incluso coacutemo la propia reforma del artiacuteculo 135 CE deberiacutea haber previsto expresamente la responsabilidad por incumplimiento y las sanciones estableciendo concordancias con los artiacuteculos 153 y 155 CE y por tanto establecieacutendose si el control de los incumplimientos deberiacutea realizarse por una autoridad independiente y con un procedimiento especial Cfr GARCiacuteA

ROCA J (2013) paacuteg 74 Maacutes en concreto propone este autor un procedimiento urgente ante el Tri-bunal Constitucional con el auxilio del Tribunal de Cuentas Ibidem paacutegs 86-87 105 Cfr SOLER ROCH M T (2001) paacuteg 87 y PASCUAL GARCiacuteA J (2002)

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ciones atribuidas a la Intervencioacuten General de la Administracioacuten del Estado bien por la LGP bien por la propia LO 22012 referidas por un lado al control del obje-tivo de la estabilidad presupuestaria mediante el ejercicio del control financiero permanente ndashartiacuteculo 157 LGPndash y de un tipo especiacutefico de auditoriacutea puacuteblica y por otro a la funcioacuten de elaboracioacuten de un informe en el que se ha de expresar el grado de cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria106 La constitucionali-zacioacuten del principio de estabilidad presupuestaria no ha supuesto pues en nuestra legislacioacuten una ampliacioacuten efectiva de los instrumentos de control sobre las leyes aplicables no incorporaacutendose nuevos oacuterganos especiacuteficos de control sobre la eje-cucioacuten de los presupuestos si bien siacute podraacute resultar esencial en su caso el control de constitucionalidad107

No obstante lo anterior debemos indicar que la LO 22012 va a incluir al regular las medidas preventivas y correctivas asiacute como la instrumentacioacuten del principio de transparencia108 la participacioacuten del Consejo de Poliacutetica Fiscal y Financiera y en su caso de la Comisioacuten Nacional de Administracioacuten Local en el procedimiento dirigido a garantizar el principio de estabilidad presupuestaria si bien y como ha puesto de manifiesto MARC CARRILLO (2014)109 se trata esencialmente de funciones consultivas de informe y seguimiento de la aplicacioacuten de las medidas ndashcomo ejem-plo la advertencia del riesgo de incumplimiento por las Administraciones Puacuteblicas (artiacuteculo 191) o el conocimiento tramitacioacuten y seguimiento de los planes econoacute-mico-financieros y de reequilibrio (artiacuteculo 242)ndash aunque tambieacuten existen otras de naturaleza correctiva y fiscalizadora como la relativa al requerimiento para modi-ficar las medidas previamente adoptadas por la Comunidad Autoacutenoma cuando a juicio del CPFF no garanticen la correccioacuten de la situacioacuten de desequilibrio instaacuten-dola en este caso a que presente un nuevo plan (artiacuteculo 233) El artiacuteculo 26 de la Ley va a habilitar al Gobierno al amparo del artiacuteculo 155 CE para la adopcioacuten de las medidas necesarias para obligar a su cumplimiento forzoso que podriacutean llegar

106 Vid sobre estas funciones LAzO vITORIA X (2008) paacutegs 358 y ss Y sobre la adopcioacuten de medi-das en caso de incumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria ibidem paacutegs 362 y ss 107 En concreto la Disposicioacuten Adicional Tercera de la LO 22012 de Estabilidad Presupuestaria considerada plenamente constitucional por la STC 2152014 de 18 de diciembre establece en su primer apartado que de acuerdo con lo previsto en la LOTC laquohellipse pueden impugnar ante el Tribu-nal Constitucional tanto las leyes disposiciones normativas o actos con fuerza de ley de las Comu-nidades Autoacutenomas como las disposiciones normativas sin fuerza de leyhellipraquo pudieacutendose llegar para preservar el cumplimiento del artiacuteculo 135 CE a adoptar la medida cautelar de suspensioacuten de una Ley de Presupuestos autonoacutemica seguacuten deriva del apartado segundo de esa misma Disposicioacuten Adi-cional Tercera en cuyo caso se entenderaacuten prorrogados los presupuestos del ejercicio anterior Se ha considerado y con razoacuten la conveniencia de que en relacioacuten con este control sobre el cumpli-miento del principio de estabilidad presupuestaria por parte de la Ley de Presupuestos estatal se reincorporase el control previo de constitucionalidad Cfr en este sentido FERRERES COMELLA v (2012) paacuteg 103 108 Sobre la trascendencia de este principio en el contexto que examinamos y en relacioacuten ademaacutes con el principio de responsabilidad cfr NAvAS vaacutezQUEz R (2014) paacutegs 61 y ss 109 MARC CARRILLO (2014) paacutegs 35-36

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incluso previo requerimiento a la intervencioacutensuspensioacuten de la Autonomiacutea o a la disolucioacuten de la Corporacioacuten local medidas que como se ha afirmado se debe-riacutean en su caso aplicar con laquonotables dosis de firmeza y prudenciaraquo110

En cualquier caso consideramos que dado que en nuestra normativa y como con-secuencia de la constitucionalizacioacuten del principio de estabilidad presupuestaria no se ha creado ninguacuten oacutergano especiacutefico de control como siacute ha sucedido en otros Estados miembros como Alemania o Reino Unido ndashlos denominados Consejos de Estabilidad Presupuestariandash al menos se deberiacutean haber otorgado funciones espe-ciacuteficas sobre la materia al Tribunal de Cuentas asiacute como a los oacuterganos autonoacutemi-cos de naturaleza similar permitiendo asiacute un directo control sobre el cumplimiento de los requisitos de estabilidad presupuestaria

Por otra parte debemos insistir en la necesidad de que los distintos preceptos constitucionales y en particular los relativos a los principios de justicia material del gasto y de estabilidad presupuestaria mantengan su respectiva virtualidad praacutectica y lejos de que unos sean excepcionados por el otro se interpreten armoacute-nicamente en su justo sentido a pesar de la justificacioacuten del segundo en una situacioacuten de crisis financiera que ya comienza a superarse y que en modo algu-no deberiacutea provocar indirectamente la suspensioacuten o quebrantamiento de los principios de justicia en el gasto puacuteblico considerados como uno de los pilares baacutesicos del Estado social y democraacutetico de Derecho Como afirma RODRiacuteGUEz

BEREIJO (2013) refirieacutendose a la reforma del artiacuteculo 135 CE su contenido no deberiacutea implicar necesariamente laquoel laquodesmantelamientoraquo-si tal cosa fuese consti-tucionalmente posible- del Estado social proclamado en nuestra Constitucioacutenraquo antildeadiendo que laquola existencia de un liacutemite financiero y presupuestario a las demandas de derechos econoacutemicos y sociales constitucionalmente reconocidos ha sido siempre declarada con firmeza por la jurisprudencia de nuestro Tribunal Constitucional respecto de los derechos de prestacioacuten que se derivan de nuestra Constitucioacuten y de las leyes que los desarrollanraquo111 La estabilidad presupuestaria sin duda permitiraacute coadyuvar a la consecucioacuten de los objetivos sociales perse-guidos por el propio texto constitucional

El principio de estabilidad presupuestaria debe pues ser interpretado coordinada-mente con otros principios constitucionales siendo compatible con los postulados del Estado social y en particular con los principios de justicia del gasto puacuteblico principios que actuariacutean como liacutemite y medida del objetivo de estabilidad presu-

110 RODRiacuteGUEz BEREIJO A (2013) paacuteg 29 El artiacuteculo 26 de la LO 22012 ha sido declarado constitu-cional por la STC 2152014 de 18 de diciembre 111 RODRiacuteGUEz BEREIJO A (2013) paacuteg 17 Y en este sentido cita el profesor Bereijo la STC 1261994 FJ 5ordm que refirieacutendose a los derechos de Seguridad Social afirma que laquocorresponde al legislador en funcioacuten de las situaciones de necesidad existentes y de los medios financieros disponibles determi-nar la accioacuten protectora a dispensar por el reacutegimen puacuteblico de Seguridad Social y las condiciones para el acceso a las prestaciones y para su peacuterdidaraquo

 

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puestaria112 Es maacutes y como indica NAvARRO FAURE (2013)113 la estabilidad presu-puestaria laquodebe interpretarse como un instrumento a favor de la justicia del gasto puacuteblico en la medida en que pueda garantizar la satisfaccioacuten miacutenima de las nece-sidades puacuteblicas consideradas como justas pero nunca como el pretexto para no satisfacer ese principio de justiciaraquo Y los criterios de eficiencia y economiacutea plas-mados fundamentalmente en las leyes anuales de presupuestos coadyuvaraacuten sin duda a la aplicacioacuten coordinada de unos principios que en todo caso van a per-seguir unos objetivos asimismo contemplados en la Constitucioacuten

6 A MODO De COnCLUSIOacuten 

La intervencioacuten puacuteblica a traveacutes de la poliacutetica de gasto puacuteblico ha provocado por lo general y mucho maacutes en periacuteodos de crisis econoacutemica importantes repercusio-nes que van desde la dotacioacuten de servicios puacuteblicos inversiones puacuteblicas genera-cioacuten de empleo hasta efectos medioambientales resultando esencial el disentildeo de la poliacutetica presupuestaria114 Sin embargo una deficiente poliacutetica de gasto puacuteblico podriacutea conducir a un incremento de los niveles de evasioacuten tributaria115 El control de la gestioacuten de los fondos puacuteblicos seraacute un mecanismo esencial para evitar el des-pilfarro y la corrupcioacuten

Resulta evidente y tras el anaacutelisis realizado la necesidad en el Derecho espantildeol de un adecuado tratamiento juriacutedico del gasto puacuteblico como institucioacuten mediante una Ley General del Gasto Puacuteblico aplicable con caraacutecter general a todas las Administraciones Puacuteblicas que enmarcariacutea los principios generales que lo deben presidir116 Ha sido insuficiente el tratamiento del gasto puacuteblico en la Constitucioacuten

112 NAvARRO FAURE A (2013) paacuteg 123 ideas que son ampliamente desarrolladas en las paacuteginas 129 y ss 113 NAvARRO FAURE A (2013) paacuteg 134 Y como bien antildeade esta autora y a pesar de la disciplina presupuestaria en materia de deacuteficit y deuda puacuteblica derivada del gobierno econoacutemico de la Unioacuten Europea laquoel gasto puacuteblico deberaacute seguir satisfaciendo en el nivel que permita el objetivo de esta-bilidad las necesidades cuya satisfaccioacuten se considera justaraquo Ibidem paacuteg 135 114 Vid como ejemplo sobre los efectos multiplicadores de arrastre econoacutemico y de generacioacuten de empleo de las poliacuteticas de gasto puacuteblico RODRiacuteGUEz MORILLA C y LLANES DiacuteAz-SALAzAR G (2004) paacutegs 189 y ss 115 Vid por todos GIL IzQUIERDO M y ONRUBIA FERNaacuteNDEz J (2006) paacutegs 1 y ss Y sobre la evolucioacuten en la situacioacuten de crisis econoacutemica de las actitudes de los espantildeoles respecto a las diferentes poliacuteticas de gasto y los niveles de presioacuten fiscal vid CALzADA I y PINO E DEL (2013) paacutegs 171 y ss 116 En esta Ley del Gasto Puacuteblico y como entre otros puso de manifiesto MARTiacuteNEz GINER (2002) laquose estructurariacutean y desarrollariacutean las cuestiones relativas a los principios juriacutedicos del gasto puacutebli-co los procedimientos de valoracioacuten y determinacioacuten de las necesidades puacuteblicas a satisfacer el reacutegimen juriacutedico de las obligaciones puacuteblicas y de los derechos de los acreedores asiacute como de cual-quier sujeto afectado por el gasto puacuteblico y los procedimientos de ejecucioacuten del gasto puacuteblicoraquohellip laquotodo ello desde la perspectiva que ofrece el nuevo marco juriacutedico de la estabilidad presupuesta-riahellipraquo paacuteg 475

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debiendo plantearse al menos la elaboracioacuten de la ley aludida o maacutes en concre-to la elaboracioacuten de una ley de principios reguladores del gasto puacuteblico evitando y sobre todo tras la vigencia de la Ley de Estabilidad Presupuestaria la necesaria intervencioacuten del Tribunal Constitucional ante los conflictos que se estaacuten plantean-do respecto de las competencias autonoacutemicas en la materia

Efectivamente el ideal estariacutea en la formulacioacuten de un principio de justicia en el gasto puacuteblico que integre unitariamente todos los principios y criterios a que nos hemos referido debiendo estar como en otro momento indicamos a una interpre-tacioacuten del conjunto de preceptos constitucionales que permita vislumbrar las que podriacuteamos considerar como laquonecesidades puacuteblicas constitucionalesraquo117 O como ha afirmado BAYONA DE PEROGORDO (1999) laquosolo el desarrollo normativo de los principios materiales de justicia del gasto puacuteblico contenidos en la Constitucioacuten fundamentalmente a traveacutes de una ley general de gasto puacuteblico y la elaboracioacuten de concretas leyes de gasto y el fomento e impulso de un sentimiento colectivo acer-ca de la justicia en esta materia podraacuten consolidar definitivamente esta idea-fuer-za en nuestro ordenamiento juriacutedico-financierolaquo118

La inclusioacuten de la estabilidad presupuestaria en el artiacuteculo 135 CE y su posterior desarrollo en la LO 22012 que a la postre se ha considerado plenamente consti-tucional han de permitir avanzar en hacer efectiva la justicia material en el gasto puacuteblico si bien no se han configurado paralelamente los oportunos medios de con-trol al igual que ha sucedido en otros Estados miembros de la Unioacuten Europea Pre-cisamente la Ley General de Gasto Puacuteblico podriacutea ser el vehiacuteculo idoacuteneo para regular adecuadamente los oacuterganos especiacuteficos y medios de control de la estabili-dad presupuestaria

A pesar de que como hemos indicado la propia LO 22012 permita entre otras medidas la suspensioacuten de leyes de presupuestos autonoacutemicas contrarias a los obje-tivos de estabilidad presupuestaria estimamos que una regulacioacuten maacutes detallada que incluso hubiera puesto en conexioacuten la estabilidad presupuestaria con los prin-cipios de justicia en el gasto puacuteblico y quedando claras las competencias autonoacute-micas en la materia siempre en el necesario respeto a las exigencias comunitarias podriacutea evitar conflictos de competencias entre Comunidades Autoacutenomas y Estado

En todo caso una ley baacutesica relativa al gasto puacuteblico podriacutea dar respuesta a una mayor efectividad de unos principios que han de aplicarse en todos los aacutembitos territoriales del Estado y que resultan imprescindibles no solo para evitar nuevas situaciones de grave crisis econoacutemica como la que vino a propiciar la reforma constitucional sino y sobre todo para conseguir que la justicia financiera en sus dos vertientes de ingresos y gastos puacuteblicos al igual que el principio de legalidad financiera se convierta finalmente en una realidad constatable y ajena a interpre-taciones contradictorias

117 CALATRAvA ESCOBAR M J (1999) paacuteg 32 118 BAYONA DE PEROGORDO J J (1999) paacuteg 192

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Se trata en concreto de partir del examen del principio de legalidad financiera y maacutes en particular la legalidad en la aprobacioacuten del gasto puacuteblico asiacute como de los principios de justicia material a que se refiere el artiacuteculo 312 principios aplicables a todas las Administraciones Puacuteblicas -estatal autonoacutemica y local- para a su vez determinar la repercusioacuten que en relacioacuten con estos principios ha tenido la con-sagracioacuten constitucional del principio de estabilidad presupuestaria -teniendo en cuenta que el equilibrio presupuestario soacutelo era recogido con anterioridad en el Estatuto de Castilla-Leoacuten- y la necesidad o no de avanzar en una nueva o maacutes pre-cisa formulacioacuten de los principios constitucionales del gasto puacuteblico Debemos considerar que estos principios en los teacuterminos expresados por SaacuteNCHEz SERRANO

(1997)2 no agotan su virtualidad en constituir un mandato del legislador sino que vinculan asimismo al inteacuterprete en virtud de la exigencia de interpretacioacuten de la legalidad ordinaria conforme a la Constitucioacuten tal y como reiteradamente ha pues-to de manifiesto la jurisprudencia constitucional y como se recoge en el artiacuteculo 51 de la Ley Orgaacutenica del Poder Judicial3

2 eL PRInCIPIO De LeGALIDAD FInAnCIeRA LA LeGALIDAD en LA APROBACIOacuten DeL GASTO PUacuteBLICO

El principio de legalidad o de reserva de ley en el aacutembito del gasto puacuteblico se con-sagra en el artiacuteculo 1334 de la Constitucioacuten que literalmente dispone laquoLas Admi-nistraciones Puacuteblicas soacutelo podraacuten contraer obligaciones financieras y realizar gastos de acuerdo con las leyesraquo Este principio en realidad tambieacuten se estaacute refiriendo a la vertiente de los ingresos puacuteblicos aunque tan solo aluda expresamente al gasto puacuteblico y ademaacutes el legislador constitucional lo ha querido diferenciar de la orde-nacioacuten constitucional del presupuesto regulada en el artiacuteculo 134 CE distinguien-do claramente entre creacutedito presupuestario y gasto puacuteblico de modo que el artiacuteculo 1334 se remite a laquolas leyesraquo como fuente del gasto puacuteblico y no ya a las laquoleyes de Presupuestosraquo debiendo pues entenderse que las leyes que disciplinan el gasto puacuteblico pueden estar contenidas en diversos textos normativos pudiendo regular el contenido de los principios materiales del gasto puacuteblico que inmediatamente exa-minaremos y en relacioacuten con los cuales se considera complementario o bien los procedimientos del gasto puacuteblico4 Y este principio y a pesar de su naturaleza for-

2 Cfr SaacuteNCHEz SERRANO L (1997) paacuteg 121 3 Efectivamente el artiacuteculo 51 de la LO 61985 de 1 de julio del Poder Judicial vigente hasta el 1 de julio de 2015 y que no va a ser modificado en la proacutexima reforma literalmente dispone laquoLa Constitucioacuten es la norma suprema del ordenamiento juriacutedico y vincula a todos los Jueces y Tribu-nales quienes interpretaraacuten las leyes y reglamentos seguacuten los preceptos y principios constituciona-les conforme a la interpretacioacuten de los mismos que resulte de las resoluciones dictadas por el Tribunal Constitucional en todo tipo de procesosraquo 4 ORoacuteN MORATAL G (1995) paacuteg 57

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mal se debe entender referido tanto a la contraccioacuten de obligaciones -ya se trate de obligaciones contractuales extracontractuales o de cualquier otra especie- como a la realizacioacuten de los gastos ndashmaterializacioacuten de las obligaciones financie-ras previamente contraiacutedasndash5

La legalidad financiera relativa al gasto puacuteblico no ha sido objeto de un tratamien-to especiacutefico Estamos sin duda ante una garantiacutea de la reserva de ley para la regu-lacioacuten de la materia del gasto puacuteblico6 Y debemos entender que se debe realizar una interpretacioacuten amplia del artiacuteculo 1334 en el sentido de la necesidad de que todas las Administraciones en sus actuaciones relativas al gasto puacuteblico se some-tan a la normativa vigente tanto a las normas presupuestarias -y en particular y en la actualidad a la Ley 472003 de 26 de noviembre General Presupuestaria- como al resto del ordenamiento juriacutedico en cuanto pueda afectar a las decisiones relacionadas con eacuteste7

A diferencia del principio de legalidad tributaria el principio de legalidad en los gastos puacuteblicos que integra con eacuteste el principio de legalidad financiera no se encuentra en la parte dogmaacutetica de la Constitucioacuten sino que se contempla en su parte orgaacutenica por cuanto se entiende que el Parlamento en ese punto se limita a autorizar al Ejecutivo la realizacioacuten de una serie de inversiones puacuteblicas y la ejecu-cioacuten de una poliacutetica de gastos que el propio Ejecutivo ha confeccionado y somete sin maacutes a su consentimiento va a suponer sin duda y en el sentido expresado por CAYoacuteN GALIARDO (1979) una garantiacutea sobre la aprobacioacuten de los fondos puacuteblicos laquoal impedirse a la Administracioacuten cualquier disposicioacuten sobre dinero puacuteblico que no esteacute consentida por el oacutergano que ostenta la representacioacuten popularraquo8

Por otra parte en el Presupuesto se integra el fenoacutemeno financiero en sus dos ver-tientes ndashingresos y gastosndash pero eacuteste se ha venido a identificar tradicionalmente como ley en sentido formal cuando en realidad estamos ante una ley material como cualquier otra una ley ordenadora de los gastos puacuteblicos El caraacutecter de estabilidad y permanencia de los tributos ha conducido a una disociacioacuten de sus principios ele-mentos estructurales y en suma su significacioacuten juriacutedica respecto a los gastos puacutebli-cos9 Sin embargo la unidad del fenoacutemeno juriacutedico-financiero se manifiesta en el

5 Vid en este sentido CALATRAvA ESCOBAR M J (1999) paacuteg 31 6 En el sentido expresado por BAYONA DE PEROGORDO (1991) el legislador constitucional se refiere con este principio a los preceptos legales que en los diversos textos y en relacioacuten con la maacutes diver-sas materias hacen referencia al gasto puacuteblico en el sentido de satisfacer las necesidades puacuteblicas mediante el empleo de fondos puacuteblicos de modo que no se limita a ordenar la sujecioacuten de la Admi-nistracioacuten al principio de legalidad en la gestioacuten del gasto puacuteblico sino que indirectamente atribu-ye a la ley la tarea normativa de disciplinar el gasto puacuteblico Cfr BAYONA DE PEROGORDO J J (1991) paacuteg 181 7 Cfr en este sentido SOLER ROCH M T (1994) paacuteg 1838 8 CAYoacuteN GALIARDO A (1979) paacuteg 92 9 En realidad y desde hace antildeos se reivindica la sustantividad del Derecho de los Gastos Puacuteblicos con una sustantividad propia respecto al Derecho Presupuestario y que se refeririacutea tanto a la orde-nacioacuten material y formal del gasto puacuteblico como a todas las modalidades concretas del gasto puacutebli-co que han adquirido cierto grado de diferenciacioacuten tales como el creacutedito oficial las subvenciones o los avales Vid por todos BAYONA DE PEROGORDO JJ (1979)

 

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Presupuesto como plan de ordenacioacuten de los gastos puacuteblicos que es preciso cubrir con los ingresos cuya recaudacioacuten se preveacute o calcula debiendo sujetarse unos y otros a unos principios materiales lo cual conduciriacutea al tema de la justicia en el gasto puacuteblico o mejor la justicia financiera en general en la que estaacute iacutensita la idea de la finalidad redistributiva a que responde el conjunto del Derecho Financiero

Partiendo siempre de la incuestionable constatacioacuten de que el artiacuteculo 1334 CE afecta a todas las Administraciones Puacuteblicas y por tanto todas ellas en sus decisio-nes relativas al gasto se someten a la legalidad vigente se podriacutea distinguir entre dos aacutembitos en que actuariacutea este principio el relativo a la contraccioacuten de obliga-ciones y el que se refiere a la realizacioacuten de los gastos aacutembitos estrechamente rela-cionados ya que ambos vienen a plasmar una actuacioacuten financiera que afectando directamente al intereacutes puacuteblico se somete a la legalidad La legalidad financiera relativa al gasto puacuteblico operariacutea pues en dos vertientes resultando esencial la cobertura presupuestaria ya que no se podraacute llevar a cabo la ejecucioacuten de gasto alguno si previamente no se han autorizado los correspondientes creacuteditos presu-puestarios10 y aquiacute resultaraacuten esenciales las previsiones que en relacioacuten con la Ley de Presupuestos se contienen en el artiacuteculo 134 CE

El control de legalidad del gasto puacuteblico se llevaraacute a cabo ante todo a un nivel interno por parte de la Intervencioacuten General de la Administracioacuten del Estado pudieacutendose distinguir entre un control preventivo de legalidad en el que se utili-zan teacutecnicas de muestreo y el control de legalidad propiamente dicho que se sigue en varias fases y en el que se distinguiraacuten y como resultado del mismo los repa-ros o juicios de disconformidad la formulacioacuten de meras discrepancias y por otra parte entre informes preceptivos e informes determinantes11 La vulneracioacuten de la legalidad del gasto puacuteblico que trae causa fundamentalmente de las previsiones contenidas en los artiacuteculos 662 1341 y 2 y 1334 CE y se plasma esencialmen-te en la Ley anual de Presupuestos dariacutea lugar a la nulidad de pleno derecho a que se refiere el artiacuteculo 46 LGP y por supuesto y en su caso al oportuno y necesario control jurisdiccional

3 PRInCIPIOS De JUSTICIA MATeRIAL en eL GASTO PUacuteBLICO

La formulacioacuten de un principio de justicia material del gasto en general serviriacutea para discernir la adecuacioacuten del gasto a los principios democratizadores desde un punto de vista material que han de fundamentar la Constitucioacuten adquiriendo rele-vancia no soacutelo como objetivo referencial en sede de aprobacioacuten sino y sobre todo en el momento de control de la ejecucioacuten12 Se romperiacutea asiacute el desequilibrio esen-

10 MARTiacuteNEz GINER L A (2013) paacuteg 40 11 Vid sobre este tema por todos LAzO vITORIA X (2008) paacutegs 163 y ss 12 Sobre las primeras formulaciones doctrinales del principio de justicia material del gasto vid por todos ESCRIBANO LoacutePEz F (1976)

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cial que aparece tradicionalmente entre el principio de justicia del ingreso y el prin-cipio de justicia del gasto13

La concrecioacuten en la actualidad de determinados principios de justicia material del gasto puacuteblico ha de partir sin duda de la formulacioacuten contenida en el artiacuteculo 312 de la Constitucioacuten que literalmente dispone laquoEl gasto puacuteblico realizaraacute una asig-nacioacuten equitativa de los recursos puacuteblicos y su programacioacuten y ejecucioacuten respon-deraacuten a los criterios de eficiencia y economiacutearaquo Se ha entendido ademaacutes y con razoacuten que este artiacuteculo 312 es uno de los preceptos constitucionales que guardan estrecha relacioacuten con lo que se ha denominado una laquogestioacuten puacuteblica eacuteticaraquo y como consecuencia debe constituir un acicate en la lucha contra la corrupcioacuten14

Este precepto cuya plasmacioacuten en la Constitucioacuten de 1978 no tiene precedentes como ademaacutes tampoco encuentra disposiciones similares en otras Constituciones europeas como la francesa o la italiana contiene en realidad dos grupos de prin-cipios que van a determinar en su conjunto la justicia material en el gasto puacutebli-co en concreto nos referimos por un lado a la asignacioacuten equitativa del gasto puacuteblico o lo que es igual la plasmacioacuten en este aacutembito del principio de igualdad y por otro a los que se han denominado laquocriterios de eficiencia y economiacutearaquo que vendriacutean a conformar el que denominariacuteamos principio de racionalidad en la pro-gramacioacuten y ejecucioacuten del gasto puacuteblico La constitucionalizacioacuten pues del prin-cipio de justicia material referido tambieacuten al gasto puacuteblico no deja de ser un gran acierto del constitucionalismo espantildeol15

En realidad el verdadero principio de justicia material en el gasto puacuteblico seriacutea el relativo a la asignacioacuten equitativa de los recursos puacuteblicos siendo los otros dos -eficiencia y economiacutea- principios o maacutes bien criterios econoacutemico-financieros que estaacuten al servicio de la consecucioacuten del primero de modo que ante un supuesto de posible colisioacuten siempre deberaacute prevalecer la equidad en el destino del gasto puacuteblico que no podriacutea verse perjudicada por dichos criterios a tener en cuenta en su programacioacuten y ejecucioacuten16 y ello teniendo en cuenta que a veces y en una sociedad desarrollada podriacuteamos encontrarnos ante una inevitable tensioacuten entre los objetivos de equidad y eficiencia17 En realidad no deberiacutea entenderse que exis-te una jerarquiacutea entre estos principios sino que se aplicariacutean en distintos momen-tos evitaacutendose asiacute los posibles conflictos la equidad en el gasto puacuteblico se proyectariacutea maacutes bien en el momento inicial de aprobacioacuten del gasto y en el momento final de evaluacioacuten del resultado mientras que la eficiencia y economiacutea se conectariacutean maacutes bien con la programacioacuten y ejecucioacuten18 Y consideramos ade-

13 Sobre la problemaacutetica relativa a la formulacioacuten de un principio unitario de justicia financiera y su significacioacuten vid por todos SaacuteNCHEz SERRANO L (1997) paacutegs 253 y ss 14 Vid en este sentido el trabajo de L vACAS GARCiacuteA-ALoacuteS (2012) paacutegs 2939 y ss 15 Cfr en este sentido CAzORLA PRIETO L Mordf (1980) paacuteg 399 16 CAzORLA PRIETO L Mordf (1980) paacuteg 400 17 MONTORO ROMERO C (1990) paacuteg 44 18 CALATRAvA ESCOBAR M J (1999) paacuteg 30

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maacutes en el sentido expresado por BAYONA DE PEROGORDO (1999)19 que los criterios de eficacia y economiacutea no tienen caraacutecter extrajuriacutedico al haber quedado juridifi-cados en el texto constitucional quedando dotados de una naturaleza juriacutedica que les otorgaraacute plena eficacia en el ordenamiento

Se ha entendido y desde otra perspectiva que el gasto puacuteblico se ve sometido y desde el orden constitucional a varias limitaciones Por un lado por la equidad establecida en los artiacuteculos 312 y 92 CE y por otro por la economicidad -logro del fin con los menores medios posibles- y la eficacia ndashcubrir las mayores necesi-dades posibles con los menores costes para lo que resulta esencial la relacioacuten entre coste y rendimientondash20 Ciertamente entendemos en el sentido expresado por RODRiacuteGUEz BEREIJO (1993) que los postulados de justicia son matizados con los cri-terios de la economiacutea de modo que la asignacioacuten equitativa laquose ve centildeida dentro de los liacutemites no soacutelo de lo financieramente posible sino tambieacuten de lo econoacutemica-mente viableraquo21

Los principios contenidos en el artiacuteculo 312 CE van a cumplir como acertadamen-te indica NAvARRO FAURE (2013)22 una funcioacuten de control del gasto puacuteblico tanto a priori como a posteriori de modo que las decisiones del gasto puacuteblico hasta su satisfaccioacuten deberaacuten ser informadas y limitadas y asimismo se deberaacute realizar el juicio poliacutetico y juriacutedico del resultado del empleo de los recursos puacuteblicos siempre respetando las normas constitucionales

Partiendo pues de las anteriores consideraciones vamos a descender a un estudio maacutes detallado de estos principios para con posterioridad ponerlos en relacioacuten con el principio de estabilidad presupuestaria que en la actualidad y a nuestro enten-der constituye la clave de boacuteveda que permitiraacute discernir su efectividad en orden a la consecucioacuten de los objetivos perseguidos

31 La asignacioacuten equitativa del gasto puacuteblico

Una proyeccioacuten de la capacidad econoacutemica se orienta sin duda a la maacutes equita-tiva asignacioacuten de los gastos puacuteblicos que se proclama en el apartado 2 del artiacutecu-lo 31 de la Constitucioacuten23 como tambieacuten estaacute aquiacute presente el principio de igualdad24 Y como afirmaba RODRiacuteGUEz BEREIJO (1978) laquola justicia en el gasto

19 BAYONA DE PEROGORDO J J (1999) paacuteg 158 20 HERRERO SUAzO S (1988) paacutegs 888-889 Seraacute esencial aquiacute en el sentido expresado por este autor tener en cuenta el nivel miacutenimo de prestacioacuten de servicios puacuteblicos a que alude la Constitu-cioacuten en los artiacuteculos 401 130 y 158 21 RODRiacuteGUEz BEREIJO A (1993) paacuteg 30 22 NAvARRO FAURE A (2013) paacuteg 129 23 ALBIntildeANA GARCiacuteA-QUINTANA C (1996) paacuteg 424 24 CAzORLA PRIETO L Mordf (1979) paacutegs 55-56

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puacuteblico no puede identificarse con la legalidad en el gasto puacuteblicoraquo25 Es decir junto a los ineludibles criterios de legalidad en relacioacuten con los ingresos y gastos puacuteblicos los criterios de justicia deben inevitablemente conducir a la formulacioacuten de otros principios materiales de justicia entre los que destaca el de capacidad eco-noacutemica -principio medular respecto al establecimiento del sistema tributario- que en el aacutembito del gasto puacuteblico se va a manifestar en la necesaria asignacioacuten equi-tativa del gasto puacuteblico

Se ha entendido que la asignacioacuten equitativa de los recursos puacuteblicos se refiere a la propia justicia o equidad ajustada a las circunstancias concretas de cada situacioacuten o lo que es igual la equidad supondriacutea una distribucioacuten del gasto puacuteblico atendien-do a las circunstancias sociales poliacuteticas y econoacutemicas de cada momento y aquiacute seriacutea importante tener en cuenta la prestacioacuten de un nivel miacutenimo de servicios a que se refieren otros preceptos constitucionales o bien la garantiacutea a los ciudadanos de un miacutenimo vital26 Y en este sentido PeacuteREz ROYO (1988) va a concretar que el criterio finalista que marca la asignacioacuten equitativa de los recursos puacuteblicos debe verse precisado ademaacutes de por el principio fundamental del artiacuteculo primero que define a Espantildea como Estado social y democraacutetico de Derecho por los laquoprincipios rectores de la poliacutetica social y econoacutemicaraquo que se contienen en el Capiacutetulo III del Tiacutetulo I de nuestra Constitucioacuten para hacer efectivos los valores que merecen la proteccioacuten y atencioacuten del Estado -aquiacute encontrariacuteamos el reacutegimen puacuteblico de la Seguridad Social (artiacuteculo 41) la garantiacutea en la obtencioacuten de pensiones adecuadas (artiacuteculo 50) el derecho a la salud (artiacuteculo 43) o el derecho de todos los espantildeo-les a una vivienda digna y adecuada (artiacuteculo 47)-27

El principio de asignacioacuten equitativa del gasto puacuteblico como se ha afirmado y con toda razoacuten preside toda la vida del gasto puacuteblico desde la decisioacuten sobre su apro-bacioacuten hasta su ejecucioacuten material limitando tanto al poder legislativo como al poder ejecutivo y prohibiendo las discriminaciones y la arbitrariedad28 Y siguien-do a BAYONA DE PEROGORDO (1979)29 este principio se aplicariacutea en tres niveles la garantiacutea de una miacutenima satisfaccioacuten de necesidades puacuteblicas por encima de intere-ses particulares la ausencia de discriminacioacuten en sentido tanto absoluto como rela-tivo y la interdiccioacuten de la arbitrariedad Maacutes en concreto y como posteriormente detalloacute este mismo autor30 la asignacioacuten equitativa de los recursos puacuteblicos com-porta como exigencias fundamentales la de garantizar una satisfaccioacuten miacutenima de las necesidades puacuteblicas en aras a la equidad la ausencia de discriminaciones -tanto de unas necesidades respecto de otras como respecto de diversas situaciones

25 RODRiacuteGUEz BEREIJO A (1976) paacuteg 15 y del mismo autor (1978) paacutegs 347 y 350 Vid asimismo ESCRIBANO LoacutePEz F (1981) paacuteg 331 26 CAzORLA PRIETO L Mordf (1980) paacuteg 401 27 PeacuteREz ROYO F (1988) paacuteg 134 28 CALATRAvA ESCOBAR M J (1999) paacuteg 29 29 Vid BAYONA DE PEROGORDO J J (1979) 30 BAYONA DE PEROGORDO J J (1991) paacutegs 167-168

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en relacioacuten con una misma necesidad puacuteblica- y la interdiccioacuten de la arbitrariedad como idea-resumen hacia la que confluye la gran mayoriacutea de los preceptos consti-tucionales de iacutendole juriacutedico-puacuteblica Y como detalladamente analiza ORoacuteN MORA-TAL (1995)31 proyectariacutea su eficacia en diversos momentos la eleccioacuten de recursos para cubrir una concreta necesidad la autorizacioacuten del empleo de recursos puacutebli-cos para la satisfaccioacuten de las necesidades puacuteblicas y la asignacioacuten de los recursos autorizados para la satisfaccioacuten de las necesidades puacuteblicas El principio de equi-dad en el gasto puacuteblico supondriacutea una limitacioacuten en todas estas fases

La justicia en el gasto puacuteblico ha de remitirse en suma al concepto de intereacutes gene-ral el cual podemos entender se plasmariacutea en un sentido negativo en laquola inter-diccioacuten del gasto inicuo como la financiacioacuten de actividades contrarias a los principios o mandatos constitucionalesraquo y laquola interdiccioacuten del gasto que promueva la desigualdadraquo32 y en un sentido positivo laquola ausencia de discriminaciones tanto en sentido absoluto -unas necesidades respecto a otras- como en un sentido relati-vo referente a diversas situaciones en relacioacuten con una misma necesidad puacuteblicaraquo asiacute como laquola interdiccioacuten de la arbitrariedadraquo garantizando una satisfaccioacuten miacuteni-ma de las necesidades puacuteblicas33 No se podriacutea en ninguacuten caso perder de vista el criterio finalista de este principio que en concreto se referiraacute como pone de mani-fiesto PeacuteREz ROYO (1988) a la actuacioacuten del Estado como un Estado social y demo-craacutetico de Derecho seguacuten aparece definido en el artiacuteculo 11 CE34 Y los valores que integrariacutean las necesidades puacuteblicas referidas no seriacutean sino los que se concre-tan en los criterios de la poliacutetica social y econoacutemica plasmados en la propia Cons-titucioacuten35

El artiacuteculo 312 CE goza en todo caso de la cobertura juriacutedica del artiacuteculo 531 CE teniendo un efecto vinculante para todos los poderes puacuteblicos si bien maacutes que un verdadero derecho de los ciudadanos a una justa y equitativa asignacioacuten de los recursos puacuteblicos36 configura un principio informador de las decisiones de gasto37

que a nuestro entender y como posteriormente veremos debe ser compatible con la estabilidad presupuestaria Y entendemos en el sentido expresado por LAzO vITO-

31 Vid ORoacuteN MORATAL G (1995) paacutegs 29 y ss 32 Cfr GARCiacuteA AntildeOvEROS J (1994) paacuteg 1655 33 Cfr BAYONA DE PEROGORDO J J (1982) paacuteg 32 Estas ideas fueron desarrolladas posteriormente por este mismo autor (1999) paacutegs 241 y ss 34 PeacuteREz ROYO F (1988) paacuteg 134 35 MARTiacuteNEz GINER L A (2002) paacuteg 486 36 Cfr en este sentido RODRiacuteGUEz BEREIJO A (1978) paacuteg 353 37 MARTiacuteNEz GINER L A (2002) paacuteg 488 Ciertamente y como tambieacuten ha puesto de manifiesto este autor el artiacuteculo 312 no configura un verdadero derecho subjetivo puacuteblico de los ciudadanos en sentido estricto sino que encierra un auteacutentico principio que eso siacute encierra ciertas expectativas de actuacioacuten por parte de los entes puacuteblicos protegidos por el artiacuteculo 531 CE de modo que la juri-dificacioacuten de las decisiones de gasto cobra sentido y fundamento con este principio informador Cfr MARTiacuteNEz GINER L A (2013) paacuteg 37

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RIA (2008) que la tutela juriacutedica del principio de equidad en el gasto puacuteblico no tiene que venir exclusivamente por la viacutea procesal sino que tambieacuten se debe alcan-zar por otras viacuteas institucionales y orgaacutenicas como la distribucioacuten de competen-cias funcionamiento de los oacuterganos o controles internos entre otras38 Resulta patente en el sentido expresado por BAYONA DE PEROGORDO (1982)39 la necesidad de un desarrollo normativo de este principio que permita sentar los distintos crite-rios de equidad en la asignacioacuten de recursos puacuteblicos tales como la atencioacuten al nuacutemero de beneficiarios el coste de la satisfaccioacuten o la relacioacuten inversa con el grado de satisfaccioacuten de las necesidades individuales Solo una adecuada concre-cioacuten de este principio a traveacutes de las correspondientes disposiciones normativas permitiraacute su real efectividad que ademaacutes y como tendremos ocasioacuten de examinar habraacute de ser compatible con el principio de estabilidad presupuestaria

32 el principio de racionalidad La eficiencia y economiacutea en el gasto puacuteblico

Ciertamente mientras el principio de equidad se relaciona maacutes bien con decisio-nes sustanciales en materia de gasto puacuteblico conectadas con la realizacioacuten de los fines del Estado que se plasmaraacute en leyes sustanciales el mandato de la eficiencia y economiacutea se conectaraacute maacutes bien con la legislacioacuten presupuestaria de caraacutecter for-mal que serviraacute para la aplicacioacuten de las decisiones previamente adoptadas respec-to a la asignacioacuten de los recursos puacuteblicos maacutes en concreto plasmada en la ejecucioacuten y programacioacuten del gasto40 Estariacuteamos ante dos criterios econoacutemico-financieros para la consecucioacuten del principio de equitativa distribucioacuten de los gas-tos puacuteblicos limitando la discrecionalidad en las decisiones financieras41 La eficacia y economiacutea son pues los dos elementos que configuran la racionalidad del gasto puacuteblico y que habraacuten de tenerse en cuenta tanto cuando el gasto puacuteblico se decide o programa como cuando se ejecuta trataacutendose de unas teacutecnicas de anaacute-lisis y de evaluacioacuten que habraacuten de responder a una buena administracioacuten de recur-sos ajenos42 Se ha considerado pues que el segundo aspecto del artiacuteculo 312 CE tiene un componente de racionalizacioacuten de la actividad financiera43 de modo que se trata de auteacutenticas foacutermulas de racionalidad econoacutemica44

38 LAzO vITORIA X (2008) paacuteg 142 39 BAYONA DE PEROGORDO J J (1982) paacutegs 32-33 40 PeacuteREz ROYO F (1988) paacuteg 136 41 CALATRAvA ESCOBAR M J (1999) paacuteg 29 42 ALBIntildeANA GARCiacuteA-QUINTANA C (1996) paacutegs 443-444 43 ESCRIBANO LoacutePEz F (1981) paacuteg 327 44 Cfr en este sentido y entre otros BAYONA DE PEROGORDO J J (1979) paacuteg 77 y RODRiacuteGUEz BEREI-JO A (1993) paacuteg 30

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Los criterios de eficiencia y economiacutea que entendemos estaacuten directamente rela-cionados con el concepto de eficacia consagrado en el artiacuteculo 1031 CE como un principio general de actuacioacuten de la Administracioacuten Puacuteblica seraacuten aplicables sin duda no soacutelo en la fase de programacioacuten del gasto puacuteblico -elaboracioacuten por el eje-cutivo y aprobacioacuten por el legislativo- sino ademaacutes en su ejecucioacuten45 Y para que estos paraacutemetros permitan controlar a la Administracioacuten Puacuteblica se exigiraacute como presupuesto previo que se hayan determinado los fines que deban ser realizados entendemos haciendo efectiva la asignacioacuten equitativa de recursos a que anterior-mente nos referiacuteamos Maacutes en concreto se ha afirmado y con razoacuten que para que se pueda hablar con seriedad de eficiencia y eficacia en la actuacioacuten de las Admi-nistraciones Puacuteblicas seraacute un requisito sine qua non la certeza y claridad en la for-mulacioacuten de los fines puacuteblicos46 O lo que es igual solo se podraacute controlar la eficacia y la eficiencia en relacioacuten a unos fines concretos que a su vez vendraacuten a concretar los laquointereses generalesraquo a que alude el artiacuteculo 103 CE

La eficacia en cuanto principio constitucional de organizacioacuten de las Administra-ciones Puacuteblicas representariacutea una calidad en la prestacioacuten administrativa medida por los resultados de la vigencia real del Estado social de Derecho en el aacutembito administrativo constituyendo su norte la satisfaccioacuten del intereacutes general prefigura-do en la propia Constitucioacuten y desarrollado por la legislacioacuten ordinaria47

Destaca el hecho de que el artiacuteculo 31 CE se enmarca en la Seccioacuten 2ordf Capiacutetulo 2ordm Tiacutetulo I de la Constitucioacuten relativa a los laquoderechos y deberes de los ciudada-nosraquo por lo que como ya hemos apuntado queda clara la intencioacuten del legislador de imponer una obligacioacuten a los poderes puacuteblicos en correspondencia con el dere-cho de los ciudadanos Y aunque se deseche la posibilidad del recurso de amparo para la proteccioacuten de este derecho seguacuten la interpretacioacuten a sensu contrario del artiacuteculo 532 siacute se admitiriacutea la tutela del mismo a traveacutes del recurso de inconstitu-cionalidad contemplado en el artiacuteculo 1611 a) por remisioacuten del artiacuteculo 531 CE A pesar de la leve cobertura juriacutedico-procesal de este recurso teniendo en cuenta ademaacutes los problemas de legitimacioacuten habriacutea que considerar en el sentido expre-sado por CAzORLA PRIETO (1980) que el artiacuteculo 531 CE afirma con meridiana cla-ridad que laquolos derechos y libertades reconocidos en el Capiacutetulo segundo del presente Tiacutetulo vincularaacuten a todos los poderes puacuteblicosraquo lo cual permitiriacutea al menos un control poliacutetico de la actuacioacuten puacuteblica al respecto de donde deriva la importancia del control ejercido por el Tribunal de Cuentas48

45 A estos criterios y seguacuten el artiacuteculo 61 de la Ley 182001 de 12 de diciembre General de Esta-bilidad Presupuestaria vigente hasta el 1 de enero de 2008 habriacutea que antildeadir el criterio de calidad a la hora de ejecucioacuten de la poliacutetica del gasto que tambieacuten integrariacutea el principio de racionalidad En la actualidad este uacuteltimo criterio se recoge en el artiacuteculo 72 de la Ley Orgaacutenica 22012 de 27 de abril de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera Cfr MARTiacuteNEz GINER L A (2002) paacuteg 479 46 LAzO vITORIA X (2008) paacuteg 153 47 Asiacute se ha expresado aacuteLvAREz RICO M (1986) paacuteg 171 48 Cfr en este sentido CAzORLA PRIETO L Mordf (1980) paacuteg 402

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Pero descendiendo ahora a una maacutes concreta distincioacuten entre eficacia y eficiencia partimos de la consideracioacuten generalizada seguacuten la cual la eficacia se refiere a la obtencioacuten de resultados sin considerar los medios empleados mientras que la efi-ciencia trata ya de poner en conexioacuten los resultados con los medios utilizados para obtenerlos o mejor la proporcioacuten entre unos y otros49 La eficacia debe suponer como ideal operativo que los objetivos ya estaacuten dados de antemano estando al alcance de todos los principales recursos de donde la consecucioacuten de la eficiencia derivaraacute de la adaptacioacuten de los recursos a los fines perseguidos Asiacute pues la efica-cia y como paraacutemetro de control se refiere al grado de realizacioacuten de los objeti-vos previamente determinados por los poderes puacuteblicos incidiendo en el resultado de la actividad puacuteblica y por tanto con un caraacutecter finalista Se podriacutea afirmar que se tratariacutea de un criterio eminentemente cuantitativo pues permitiriacutea conocer el quantum en la realizacioacuten de unos determinados objetivos aunque no proporcio-ne informacioacuten relevante desde la perspectiva del ahorro y buen empleo de los recursos puacuteblicos50 La eficacia se mide como bien afirma PASCUAL GARCiacuteA (1984)51 por el grado de cumplimiento de los objetivos es decir por la mayor o menor ade-cuacioacuten entre objetivos fijados y los resultados obtenidos

La eficiencia por su parte hariacutea alusioacuten a nivel macroeconoacutemico a la maximiza-cioacuten del bienestar de la colectividad presuponiendo la formulacioacuten de juicios de valor con el objeto de concretar o especificar el concepto de bienestar social mien-tras que a nivel microeconoacutemico y partiendo de una identificacioacuten entre eficien-cia y economiacutea significariacutea que con unos costes dados o presupuesto de gastos se generariacutea una produccioacuten cuyo valor de mercado es maacuteximo ndasho lo que es igual la obtencioacuten de un determinado volumen de produccioacuten empleando unos recursos cuyo coste es miacutenimondash52 La eficiencia se refiere pues al correcto empleo de los medios que se concretariacutea en una exigencia de optimizacioacuten de la relacioacuten medios-fin53

Desde una perspectiva maacutes juriacutedica la eficiencia seriacutea un criterio de naturaleza eminentemente praacutectica que vendriacutea a exigir que los gastos puacuteblicos se realicen de modo que este principio acentuariacutea el caraacutecter funcional del procedimiento de gasto puacuteblico conllevando la exigencia de su efectiva realizacioacuten y comportando en el nivel de flujos monetarios la exigencia de que los mismos se efectuacuteen pun-tualmente el criterio de economiacutea vendriacutea a exigir que en la realizacioacuten del gasto puacuteblico ya asegurada por el principio de eficiencia se actuacutee de tal manera que se produzca la oacuteptima combinacioacuten de unos medios escasos con la finalidad de obte-ner la maacutes amplia satisfaccioacuten54 Se podriacutea afirmar sin forzar los conceptos que la

49 Vid sobre esta distincioacuten y por todos NIETO GARCiacuteA A (1976) paacutegs 588 y ss 50 LAzO vITORIA X (2008) paacuteg 146 51 PASCUAL GARCiacuteA J (1984) paacuteg 82 52 Cfr en este sentido SUaacuteREz SUaacuteREz AS (1983) paacutegs 62-63 53 Cfr MESCHERIAKOFF M S (1990) paacuteg 125 54 BAYONA DE PEROGORDO J J (1982) paacuteg 31

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eficiencia -en el sentido de eficacia- trata de que las necesidades puacuteblicas se cum-plan mientras que la economiacutea trata de lograr la mayor satisfaccioacuten al menor coste o sea con la utilizacioacuten del menor nuacutemero de recursos Comparto aquiacute la idea de NAvARRO FAURE (2013) en el sentido de que en realidad el principio de economiacutea lo que pretende es la combinacioacuten maacutes idoacutenea de los recursos para dar satisfaccioacuten a la necesidad cuyo cumplimiento debe estar garantizado por el principio de efi-ciencia55Y a esa combinacioacuten de recursos es a la que efectivamente podraacute afec-tar el principio de estabilidad presupuestaria asiacute como las maacutes concretas limitaciones entre las que se incluye la relativa al endeudamiento que indirecta-mente derivaraacuten del Tratado de estabilidad coordinacioacuten y gobernanza de la Unioacuten Europea de 2 marzo de 2012 y que a nivel estatal deberaacuten ser acogidas con base en la reforma del artiacuteculo 135 CE a que posteriormente nos referiremos

Se ha entendido y compartimos esta idea que en realidad el control de raciona-lidad econoacutemica de eficiencia de economiacutea o economicidad son una misma cosa refirieacutendose a un control de rendimiento en su versioacuten maacutes amplia como control integral mientras que el control de eficacia seriacutea un control de gestioacuten o actuacioacuten referido uacutenicamente a una determinada aacuterea o aspecto de la organizacioacuten objeto de anaacutelisis conectaacutendose maacutes con el cumplimiento de los objetivos del plan o progra-ma que con la economiacutea de medios econoacutemicos utilizados en su consecucioacuten56 Si por economiacutea se debe entender la obtencioacuten del maacuteximo de resultados posibles con el miacutenimo de recursos puacuteblicos dirigidos a tal fin por eficiencia se entenderiacutea que los medios escasos con que se cuenta para la consecucioacuten de los objetivos del gasto puacuteblico se han de utilizar del modo maacutes idoacuteneo y eficaz a tal efecto57 La efi-ciencia perseguida se debe referir pues al objetivo de alcanzar unos objetivos determinados con un coste miacutenimo y al mismo tiempo partiendo de un coste o presupuesto de gasto determinado hacer maacuteximo un objetivo o conjunto de obje-tivos si estos se pueden cuantificar Constituye pues sin duda un paraacutemetro de referencia de la evaluacioacuten del gasto puacuteblico que estaraacute vinculado al principio de equidad o justicia material del gasto puacuteblico y que habraacute de ser objeto de medicioacuten y control58

En suma el criterio de economiacutea podriacutea considerarse en el sentido expresado por MARTiacuteNEz GINER (2002) como la medida de la eficiencia o sea como la proporcioacuten o la ratio que seriacutea deseable para alcanzar la satisfaccioacuten de las necesidades puacutebli-cas con los medios dados que prescribe la eficiencia59 Y ambos principios al que se antildeadiriacutea por estar impliacutecito el de eficacia se habraacuten de proyectar en la progra-macioacuten y ejecucioacuten del gasto puacuteblico A partir de su plasmacioacuten en la Constitucioacuten estos principios van a ser recogidos como pautas de actuacioacuten y de control de la

55 NAvARRO FAURE A (2013) paacuteg 132 56 SUaacuteREz SUaacuteREz A S (1983) paacuteg 67 57 CAzORLA PRIETO L Mordf (1980) paacuteg 401 58 Cfr PeacuteREz DOMiacuteNGUEz F (2014) paacutegs 90 y ss 59 MARTiacuteNEz GINER L A (2013) paacuteg 38

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actuacioacuten de las Administraciones Puacuteblicas en diversas leyes60 y maacutes en concre-to en la Ley General Presupuestaria61 las leyes anuales de Presupuestos Genera-les y en las sucesivas Leyes de Estabilidad Presupuestaria

Al aludir a la programacioacuten y ejecucioacuten del gasto puacuteblico la Constitucioacuten se estaacute refiriendo sin duda a los Presupuestos que van a laquoprogramarraquo el gasto puacuteblico en el respectivo ejercicio asiacute como a las operaciones econoacutemicas financieras que entrantildea su ejecucioacuten de modo que las dos foacutermulas que se recomiendan en pro de la eficacia y economiacutea del gasto puacuteblico seriacutean el presupuesto por programas y el presupuesto en base-cero teacutecnicas que habraacuten de aplicarse en teacuterminos de maacutexi-ma racionalidad desplazando en cierto modo el control de legalidad62

El artiacuteculo 26 de la Ley 472003 de 26 de noviembre General Presupuestaria ndashen adelante LGPndash relativo a los principios y reglas de programacioacuten presupuestaria dispone en su vigente redaccioacuten que laquola programacioacuten presupuestaria se regiraacute por los principios de estabilidad presupuestaria sostenibilidad financiera pluria-nualidad transparencia eficiencia en la asignacioacuten y utilizacioacuten de los recursos puacuteblicos responsabilidad y lealtad institucional conforme a lo dispuesto en la Ley Orgaacutenica 22012 de 27 de abril de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financieraraquo63 Y sin duda la LGP en general estableciendo los instrumentos y cri-terios para garantizar la racionalidad en la planificacioacuten y ejecucioacuten presupuesta-ria va a estar dirigida a determinar los fines a que se orienta el gasto puacuteblico64

En cualquier caso se debe entender que no deberiacutea producirse una colisioacuten entre el principio de asignacioacuten equitativa referido a la legislacioacuten sustantiva o material de gasto y los principios de racionalidad ndasheficiencia y economiacuteandash que se refieren

60 La Ley 301992 de 26 de noviembre de Reacutegimen Juriacutedico de las Administraciones Puacuteblicas y del Procedimiento Administrativo Comuacuten reitera el mandato constitucional prescribiendo que la efica-cia es un principio general de actuacioacuten de las Administraciones Puacuteblicas (artiacuteculo 3 en relacioacuten con el artiacuteculo 1031 CE) asiacute como la eficacia y el servicio a los ciudadanos 61 El artiacuteculo 691 de la Ley 472003 de 26 de noviembre General Presupuestaria va a establecer que los sujetos que integran el sector puacuteblico estatal deben adecuar su gestioacuten econoacutemico-financie-ra al cumplimiento de laquola eficacia en la consecucioacuten de los objetivos fijados y de la eficiencia en la asignacioacuten y utilizacioacuten de los recursos puacuteblicos en un marco de objetividad y transparencia de la actividad administrativaraquo 62 ALBIntildeANA GARCiacuteA-QUINTANA C (1996) paacuteg 444 63 Esta redaccioacuten debida a la disposicioacuten final 51 de la propia Ley 22012 es sin duda maacutes expliacute-cita que la primitiva redaccioacuten del artiacuteculo 172 de la Ley 111977 General Presupuestaria de 4 de enero el cual refirieacutendose al control financiero del sector puacuteblico realizado por la Intervencioacuten General de la Administracioacuten del Estado determinaba que el preceptivo control de eficacia se ejer-ceraacute mediante el anaacutelisis del coste de funcionamiento y del rendimiento o utilidad de los respecti-vos servicios o inversiones asiacute como del cumplimiento de los objetivos de los correspondientes programas 64 Asiacute y como ejemplo el artiacuteculo 296 de la LGP refirieacutendose al contenido obligatorio de los pro-gramas ministeriales establece que deberaacuten especificarse los indicadores de ejecucioacuten asociados a cada uno de los objetivos que laquopermitan la medicioacuten seguimiento y evaluacioacuten del resultado en teacuter-minos de eficacia eficiencia y economiacutearaquo

    

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como vemos a la legislacioacuten presupuestaria de ejecucioacuten del gasto puacuteblico que incluye la programacioacuten Aunque si se produjesen ciertas tensiones entre la justicia y la racionalidad en la programacioacuten del gasto puacuteblico resulta evidente que el prin-cipio constitucional de justicia debe prevalecer ante lo que no seriacutean sino criterios u orientaciones65 Y por supuesto estos criterios habraacuten de servir ademaacutes a la con-secucioacuten de los objetivos del principio de estabilidad presupuestaria contemplado ya en el propio texto constitucional

4 LA eFeCTIVIDAD De LOS PRInCIPIOS De JUSTICIA MATeRIAL DeL GASTO PUacuteBLICO TEacuteCnICAS PReSUPUeSTARIAS Y De COnTROL

Los criterios de eficiencia y economiacutea van a reenviar indudablemente a teacutecnicas instrumentales de gestioacuten de los fondos puacuteblicos que tengan o no un reflejo direc-to en la Constitucioacuten deberiacutean hacer efectivos estos criterios66 Y no podemos olvi-dar que la inclusioacuten del artiacuteculo 312 CE en el Capiacutetulo Segundo del Tiacutetulo I tiene como consecuencia primordial su efecto vinculante para todos los poderes puacutebli-cos asiacute como la garantiacutea de la proteccioacuten jurisdiccional mediante el recurso de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional en el sentido y con las matiza-ciones aludidas y sobre el que debemos insistir Estariacuteamos pues ante el tema de las teacutecnicas presupuestarias que permitiriacutean hacer efectivos los principios constitu-cionales del gasto puacuteblico o lo que es igual de la necesidad de una concrecioacuten de los criterios de justicia material del gasto puacuteblico o el control en la aplicacioacuten de los principios de justicia material del gasto puacuteblico No cabe duda de que la inefi-cacia en los necesarios controles en el gasto puacuteblico vendriacutea a incentivar situacio-nes de evasioacuten fiscal con importantes consecuencias en la obtencioacuten de recursos

Debemos reconocer que el artiacuteculo 312 no establece ni reconoce de forma direc-ta un derecho subjetivo en sentido teacutecnico-juriacutedico y seriacutea difiacutecil vislumbrar en eacutel una garantiacutea institucional protegida mediante el recurso de inconstitucionalidad seguacuten el artiacuteculo 531 CE quedando reducido el efectivo control de este artiacuteculo a la eliminacioacuten por el Tribunal Constitucional de normas claramente arbitrarias o irracionales Se debe considerar en el sentido indicado por PeacuteREz ROYO (1988) que la eficacia del artiacuteculo 312 tiene maacutes bien sentido como mandato al legislador que impone su concrecioacuten en el contenido de determinadas leyes ademaacutes de constituir un eficaz elemento o guiacutea para la interpretacioacuten por lo que resultaraacute esencial el desarrollo de los principios o reglas que en eacutel se contienen67 Son necesarios en

65 Cfr en este sentido MARTiacuteNEz GINER L A (2002) paacuteg 482 Ibidem (2013) paacuteg 38 66 Vid PeacuteREz ROYO F (1988) paacutegs 136 y ss 67 PeacuteREz ROYO F (1988) paacutegs 139 y ss

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este sentido determinados mecanismos de tutela y control que garanticen a los ciu-dadanos la adecuacioacuten de los gastos puacuteblicos a la Constitucioacuten68

Dejando a un lado el control poliacutetico que corresponde al Parlamento69 y el interno que corresponderaacute a la Intervencioacuten General del Estado70 los oacuterganos jurisdicciona-les que vendriacutean a ejercer el control de efectividad del gasto puacuteblico seriacutean el Tribu-nal Constitucional los Tribunales ordinarios y el Tribunal de Cuentas y oacuterganos similares de las Comunidades Autoacutenomas El Tribunal Constitucional laquocontrolariacutearaquo la posible vulneracioacuten del principio de equitativa asignacioacuten de los recursos puacuteblicos ndashviacutea artiacuteculo 162 CE ya que como vimos no resultariacutea posible utilizar el recurso de amparo salvo que se invoquen otras normas o principios constitucionales distintos a los contenidos en el artiacuteculo 312ndash los Tribunales ordinarios podriacutean con-trolar la constitucionalidad de disposiciones reglamentarias que vulnerasen el artiacutecu-lo 312 en el momento de la asignacioacuten de los recursos ya autorizados y el Tribunal de Cuentas u oacuterganos autonoacutemicos similares controlariacutean externamente la actividad econoacutemica y financiera de todo el sector puacuteblico aunque en realidad su control jurisdiccional se refiere inicialmente a la determinacioacuten de responsabilidades con-tables y a los actos que suponen un menoscabo en los caudales puacuteblicos71

La informacioacuten econoacutemica y financiera que proporciona la contabilidad puacuteblica resultaraacute indispensable tanto para la toma de decisiones en la programacioacuten como en la gestioacuten del gasto puacuteblico y en consecuencia para un mayor control de los cri-terios de racionalidad econoacutemica examinados que a su vez contribuiraacuten a la equi-tativa asignacioacuten del gasto puacuteblico

La consecucioacuten de una mayor eficacia en la asignacioacuten del gasto puacuteblico a traveacutes de diversas teacutecnicas presupuestarias por otra parte ha ido evolucionando desde lo

68 Sobre la vinculacioacuten de los poderes puacuteblicos a la adopcioacuten de determinados gastos y en particu-lar sobre la virtualidad en este aacutembito de los principios rectores de la poliacutetica social y econoacutemica cfr ORoacuteN MORATAL G (1995) paacutegs 59 y ss y en particular paacutegs 71 y ss Asimismo sobre el con-trol de la adecuacioacuten constitucional del gasto puacuteblico a un nivel general cfr ibidem paacutegs 85 y ss Y en general sobre el control de los principios de organizacioacuten de las Administraciones Puacuteblicas distinguiendo los controles internos de los externos y con especial alusioacuten al Tribunal de Cuentas e instituciones autonoacutemicas similares vid aacuteLvAREz RICO M (1986) paacutegs 177 y ss Cfr asimismo sobre los distintos oacuterganos evaluadores de la eficiencia de las poliacuteticas puacuteblicas y funcionalidad el trabajo ya citado de F PeacuteREz DOMiacuteNGUEz (2014) paacutegs 96 y ss en el que se refiere no solo a los con-troles interno y externo de la gestioacuten econoacutemico-financiera sino ademaacutes a los no menos importan-tes controles de calidad de la gestioacuten administrativa y de impacto o nivel de satisfaccioacuten de las poliacuteticas puacuteblicas destacando especialmente el llevado a cabo por los oacuterganos de control externo de las Comunidades Autoacutenomas 69 Sobre la vasta problemaacutetica que encierra el control parlamentario del gasto puacuteblico vid por todos vALLeacuteS vIvES F (2001) 70 Sobre el control interno del gasto puacuteblico vid por todos LAzO vITORIA X (2008) Y en particu-lar sobre el control financiero y el control de los programas presupuestarios vid respectivamente las paacutegs 208 y ss y 290 y ss 71 CALATRAvA ESCOBAR M J (1999) paacuteg 33

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que seriacutea el presupuesto claacutesico o administrativo ndashrelacioacuten de todos los gastos que puede realizar la Administracioacuten puacuteblica y de los ingresos previstosndash el presupues-to del Tesoro o presupuesto de caja o el denominado laquopresupuesto de las cuentas de renta nacionalraquo hasta otras teacutecnicas como el presupuesto funcional el presu-puesto de ejecucioacuten o de tareas el presupuesto planificado o por programas -que se ha entendido es la teacutecnica presupuestaria maacutes uacutetil que permite dar un mayor grado de cumplimiento a los principios de economiacutea y eficiencia del artiacuteculo 312 CE- y el presupuesto en base cero72 Todas estas y otras teacutecnicas presupuestarias deben perseguir una mayor eficiencia y eficacia Y seraacute preciso para hacer efecti-vos estos principios plasmados en el artiacuteculo 312 CE la implantacioacuten de un con-trol que pueda determinar eficazmente si la gestioacuten de los recursos puacuteblicos se ha ejercido de la forma maacutes productiva y al menor coste posible y si con esta gestioacuten se han alcanzado los objetivos previstos73

Los diferentes sistemas de control como indicamos y ya sean internos o externos deberaacuten comprobar el cumplimiento o no de los principios que deben informar el gasto puacuteblico Maacutes en concreto como ejemplo y respecto al control interno lleva-do a cabo por la Intervencioacuten General de la Administracioacuten del Estado se deberaacute facilitar la informacioacuten precisa sobre el cumplimiento de los objetivos de cada pro-grama asiacute como de los objetivos de poliacutetica social perseguidos por el mismo74 Se trataraacute de evaluar que la actividad y los procedimientos objeto de control se reali-zan de acuerdo con los principios de buena gestioacuten financiera verificando el grado de cumplimiento de los objetivos fijados Los principios informadores del gasto puacuteblico constituiraacuten sin duda el fundamento del control interno75 En concreto y como ejemplo de las teacutecnicas empleadas para controlar el respeto de los principios de eficiencia y economiacutea por parte de la actividad administrativa estariacutean los dis-tintos tipos de auditoriacuteas que permitiraacuten determinar de forma global si la Adminis-tracioacuten se ha ajustado a la legalidad asiacute como si ha respetado estos principios y en queacute grado ha cumplido los objetivos establecidos

Por otra parte el control externo seraacute llevado a cabo por el Tribunal de Cuentas los oacuterganos de control externo de las Comunidades y el Tribunal de Cuentas Euro-peo que deberaacuten asimismo y ademaacutes de realizar un control financiero y de lega-lidad efectuar un control de eficacia eficiencia y economiacutea sobre todo el sector

72 Una exposicioacuten sinteacutetica de estas teacutecnicas asiacute como su evolucioacuten en la formulacioacuten legislativa con sus diversas dificultades ha sido realizada por BORGIA SORROSAL S (2004) paacutegs 47 y ss 73 Cfr en este sentido HERRERO SUAzO S (1980) paacuteg 99 74 El Tribunal Constitucional ha invocado expresamente el artiacuteculo 312 CE para fundamentar la legi-timidad constitucional del ejercicio de la funcioacuten de control interno por parte de la Intervencioacuten General de la Administracioacuten del Estado afirmando en el FJ 3ordm del ATC 9821986 que laquoahora en el apartado segundo de ese mismo artiacuteculo 31 CE es donde se encuentra el fundamento de la activi-dad de control financiero del Estado frente a una entidad perceptora de ayudas o subvencionesraquo 75 LAzO vITORIA X (2008) paacutegs 136 y ss

    

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puacuteblico Seraacute preciso que el sistema de control sea efectivo en orden a asegurar la asignacioacuten del gasto puacuteblico de acuerdo con estos principios76

Ciertamente y como en alguacuten otro momento hemos apuntado tambieacuten las Comu-nidades Autoacutenomas han de plasmar en su normativa los principios contenidos en el artiacuteculo 312 CE ya sea de una manera expresa o bien por remisioacuten indirecta a los mismos aludiendo a los principios constitucionales o a otros principios del ordenamiento juriacutedico Y asimismo deberaacuten prever los oportunos medios de con-trol No todas las Comunidades Autoacutenomas sin embargo han entendido de igual forma la necesidad de aplicacioacuten y control de estos principios77 por lo que seriacutea siempre deseable una mayor concrecioacuten tanto en sus Estatutos de Autonomiacutea como en la normativa especial autonoacutemica que desarrolla la materia financiera o maacutes en particular relativa al aacutembito del gasto puacuteblico que como indicamos resultariacutea maacutes amplio que el propiamente presupuestario

5 LOS PRInCIPIOS De JUSTICIA MATeRIAL en eL GASTO PUacuteBLICO Y LA eSTABILIDAD PReSUPUeSTARIA

La estabilidad presupuestaria se ha incorporado al ordenamiento juriacutedico como un paraacutemetro maacutes del control interno y externo del gasto puacuteblico pero que a diferen-cia de los criterios de eficiencia eficacia y economiacutea constituye un auteacutentico liacutemi-te de la actuacioacuten financiera del Estado y de los demaacutes Entes puacuteblicos territoriales Este objetivo de estabilidad presupuestaria se proyecta indudablemente sobre el reacutegimen juriacutedico del gasto puacuteblico consideraacutendose como un principio limitativo y al mismo tiempo como un principio impliacutecito del mismo78 El tema que inmedia-tamente se ha de plantear es el de si los principios constitucionales de justicia mate-rial del gasto puacuteblico deben ser compatibles ineludiblemente o mejor exigen la estabilidad presupuestaria o si por el contrario la excluyen

En principio debemos entender la existencia de una necesaria interrelacioacuten de los principios de justicia del gasto puacuteblico con los principios derivados de la estabili-dad presupuestaria Y para ello basta tener en cuenta el establecimiento de un techo maacuteximo anual de gasto asiacute como de un fondo de contingencias para la ejecucioacuten presupuestaria En realidad algunos de los principios constitucionales del gasto puacuteblico como la eficiencia y economiacutea aplicables a su programacioacuten y ejecucioacuten se vienen a reiterar en la Ley de Estabilidad Presupuestaria por lo que se deduce su

76 En este sentido el artiacuteculo 9 de la Ley Orgaacutenica 21982 de 12 de mayo del Tribunal de Cuentas establece que su funcioacuten fiscalizadora se refiere al sometimiento de la actividad econoacutemico-finan-ciera del sector puacuteblico a los principios de legalidad eficiencia y economiacutea ejerciendo su funcioacuten en relacioacuten con la ejecucioacuten de los programas de ingresos y gastos puacuteblicos 77 BORGIA SORROSAL S (2004) paacutegs 59 y ss 78 Cfr en este sentido MARTiacuteNEz GINER L A (2002) paacutegs 471 y ss

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importancia para alcanzar la estabilidad presupuestaria79 Asiacute no cabe duda de que en la programacioacuten del gasto las concreciones derivadas de esta Ley afecta-raacuten a la organizacioacuten de la actividad financiera plasmada en el Presupuesto anual incluso en relacioacuten con gastos plurianuales Y especialmente afectaraacute a la potestad de gasto el establecimiento de un liacutemite maacuteximo de gasto asiacute como la regulacioacuten del Fondo de Contingencias -con la finalidad de posibilitar el cumplimiento y pago de las obligaciones puacuteblicas- podriacutea afectar a su ejecucioacuten

Debemos destacar las importantes novedades que introduce la Ley Orgaacutenica 22012 de 27 de abril de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera modificada por la Ley Orgaacutenica 42012 de 26 de septiembre y maacutes recientemen-te por la Ley Orgaacutenica 62015 de 12 de junio80 cuyo artiacuteculo 31 impone la ela-boracioacuten aprobacioacuten y ejecucioacuten de los Presupuestos laquoen un marco de estabilidad presupuestaria coherente con la normativa europearaquo81 A su vez el artiacuteculo 5 de la citada Ley dispone que la elaboracioacuten de los Presupuestos de las Administraciones Puacuteblicas y demaacutes sujetos comprendidos en el aacutembito de aplicacioacuten de la misma laquose encuadraraacute en un marco presupuestario a medio plazo compatible con el princi-pio de anualidad por el que se rigen la aprobacioacuten y ejecucioacuten de los Presupues-tos de conformidad con la normativa europearaquo Y va a antildeadir en su artiacuteculo 6 bajo la ruacutebrica principio de transparencia que laquola contabilidad de las Administraciones Puacuteblicas y demaacutes sujetos comprendidos en el aacutembito de aplicacioacuten de esta Ley asiacute como sus Presupuestos y liquidaciones deberaacuten contener informacioacuten suficiente y adecuada que permita verificar su situacioacuten financiera el cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria y de sostenibilidad financiera y la observan-cia de los requerimientos acordados en la normativa europea en esta materiaraquo a cuyo fin establece que laquolos Presupuestos y cuentas generales de las distintas Admi-nistraciones integraraacuten informacioacuten sobre todos los sujetos y entidades comprendi-dos en el aacutembito de aplicacioacuten de esta leyraquo Y en esa direccioacuten el artiacuteculo 71 dispone que las poliacuteticas de gasto puacuteblico deberaacuten encuadrarse en un marco de planificacioacuten plurianual y de programacioacuten y presupuestacioacuten atendiendo a la situacioacuten econoacutemica a los objetivos de poliacutetica econoacutemica y al cumplimiento de los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera Precisamen-

79 Vid MARTiacuteNEz GINER L A (2002) paacutegs 474 y ss 80 Esta Ley va a reforzar la plasmacioacuten los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera tanto en la LO 22012 como en la Ley Orgaacutenica 81980 de 22 de septiembre de Finan-ciacioacuten de las Comunidades Autoacutenomas y entre otras medidas va a configurar expresamente el principio de prudencia financiera que seraacute introducido en un nuevo artiacuteculo 13 bis de la LOFCA 81 El precedente legislativo de esta norma lo encontramos en la Ley 182001 de 12 de diciembre General de Estabilidad Presupuestaria y la Ley Orgaacutenica 52001 de 13 de diciembre complemen-taria de la Ley General de Estabilidad Presupuestaria Sobre los aspectos principales de esta Ley que afectan al procedimiento de programacioacuten y ejecucioacuten presupuestaria orientado al objetivo de especialidad y en particular los principios que informan este proceso presupuestario ndashestabilidad presupuestaria plurianualidad y transparenciandash vid por todos LAzO vITORIA X (2008) paacutegs 351 y ss y GARCiacuteA ROCA J (2013) paacutegs 76 y ss

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te este artiacuteculo 7 que lleva por tiacutetulo laquoPrincipio de eficiencia en la asignacioacuten y utilizacioacuten de los recursos puacuteblicosraquo va a disponer que laquola gestioacuten de los recursos puacuteblicos estaraacute orientada por la eficacia la eficiencia la economiacutea y la calidad a cuyo fin se aplicaraacuten poliacuteticas de racionalizacioacuten del gasto y de mejora de la ges-tioacuten del sector puacuteblicoraquo82

Por otra parte el artiacuteculo 11 de esta Ley Orgaacutenica establece en su apartado 1 que laquola elaboracioacuten aprobacioacuten y ejecucioacuten de los Presupuestos y demaacutes actuaciones que afecten a los gastos o ingresos de las Administraciones Puacuteblicas y demaacutes enti-dades que formen parte del sector puacuteblico se someteraacute al principio de estabilidad presupuestariaraquo Y el artiacuteculo 15 al regular el establecimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda puacuteblica para el conjunto de Administracio-nes Puacuteblicas dispone en su apartado 7 que laquoaprobados los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda puacuteblica por las Cortes Generales la elaboracioacuten de los proyectos de Presupuesto de las Administraciones Puacuteblicas habraacuten de acomodarse a dichos objetivosraquo

La Ley Orgaacutenica exige maacutes en concreto que los Presupuestos de cada Administra-cioacuten Puacuteblica se acompantildeen de la informacioacuten precisa para relacionar el saldo resul-tante de los ingresos y gastos del Presupuesto con la capacidad o necesidad de financiacioacuten calculada conforme a las normas del Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales (artiacuteculo 271) y establece la obligacioacuten de las Comunida-des Autoacutenomas y Corporaciones Locales de remitir al Ministerio de Hacienda y Administraciones Puacuteblicas antes del 1 de octubre de cada antildeo informacioacuten sobre las liacuteneas fundamentales que contendraacuten sus Presupuestos a efectos de dar cumpli-miento a los requerimientos de la normativa europea (artiacuteculo 272) A su vez el artiacuteculo 291 dispone que las Administraciones Puacuteblicas elaboraraacuten un marco pre-supuestario a medio plazo (abarcaraacute un periodo miacutenimo de tres antildeos seguacuten el apar-tado 2) en el que se enmarcaraacute la elaboracioacuten de sus Presupuestos anuales y a traveacutes del cual se garantizaraacute una programacioacuten presupuestaria coherente con los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda puacuteblica Destaca igualmente el deber que impone el artiacuteculo 301 al disponer que el Estado las Comunidades Autoacutenomas y las Corporaciones Locales aprobaraacuten en sus respectivos aacutembitos un liacutemite maacuteximo de gasto no financiero coherente con el objetivo de estabilidad pre-supuestaria y la regla de gasto que marcaraacute el techo de asignacioacuten de recursos de sus Presupuestos liacutemite del que han de informar las Comunidades Autoacutenomas

82 Y precisamente para hacer efectivos estos principios el apartado 3 de este mismo artiacuteculo dispo-ne laquoLas disposiciones legales y reglamentarias en su fase de elaboracioacuten y aprobacioacuten los actos administrativos los contratos y los convenios de colaboracioacuten asiacute como cualquier otra actuacioacuten de los sujetos incluidos en el aacutembito de aplicacioacuten de esta Ley que afecten a los gastos o ingresos puacutebli-cos presentes o futuros deberaacuten valorar sus repercusiones y efectos y supeditarse de forma estricta al cumplimiento de las exigencias de los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financieraraquo El artiacuteculo 8 se referiraacute al principio de responsabilidad estableciendo la necesaria asun-cioacuten de las responsabilidades derivadas del incumplimiento de las obligaciones asumidas por parte de las Administraciones Puacuteblicas

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antes del 1 de agosto de cada antildeo al Consejo de Poliacutetica Fiscal y Financiera (apar-tado 3 del artiacuteculo 30)

Ciertamente todas las anteriores liacuteneas baacutesicas que acabamos de referenciar traen causa en gran medida de la concreta plasmacioacuten del principio de estabilidad pre-supuestaria en nuestro texto constitucional de la que deriva la especial relevancia que en la actualidad tiene este principio

En efecto el principio de estabilidad presupuestaria recepcionado expresamente en algunos Estatutos de Autonomiacutea83 fue consagrado por la uacuteltima reforma consti-tucional en el artiacuteculo 135 reforma publicada el 27 de septiembre de 201184 adquiriendo la estabilidad presupuestaria un valor verdaderamente estructural y condicionante de la capacidad de actuacioacuten del Estado del mantenimiento y desa-rrollo del Estado Social que proclama el artiacuteculo 11 de la propia Ley Fundamental y en definitiva de la prosperidad presente y futura de los ciudadanos (exposicioacuten de motivos)85 La estabilidad presupuestaria que afectaraacute a todas las Administracio-nes Puacuteblicas se va a ver asiacute expliacutecitamente constitucionalizada86 Y aunque en principio deba considerarse como una regla neutra frente al Estado social y al Esta-do autonoacutemico va a ser como ha sentildealado GARCiacuteA ROCA laquodifiacutecil ndashcasi imposiblendash mantener el principio de la interpretacioacuten sistemaacutetica en relacioacuten con otros precep-tos constitucionales porque su loacutegica es la de una norma de aplicacioacuten preferen-teraquo87 En todo caso y a pesar de la dificultad estimamos necesaria la compatibilidad de esta regla con unos principios de gasto puacuteblico cuya contem-placioacuten expresa en la Constitucioacuten tampoco puede minimizarse

83 Cfr como ejemplo el artiacuteculo 1572h) del Estatuto de Autonomiacutea de Andaluciacutea 84 En siacutentesis el contenido normativo de esta reforma va a consistir en el establecimiento del prin-cipio de estabilidad presupuestaria el Derecho europeo como paraacutemetro de constitucionalidad referido a los maacutergenes establecidos por la Unioacuten Europea respecto al deacuteficit estructural la delega-cioacuten al Parlamento para fijar los liacutemites del deacuteficit la reserva de ley para la emisioacuten de deuda puacutebli-ca de forma condicionada la posible excepcioacuten a los liacutemites sobre deacuteficit y deuda el contenido de la ley orgaacutenica de desarrollo y la obligacioacuten de las Comunidades Autoacutenomas de respetar el princi-pio de estabilidad presupuestaria Sobre las principales implicaciones de esta reforma vid entre otros BASSOLS COMA M (2012) paacutegs 21-41 CARRASCO DURaacuteN M (2013) paacutegs 169-206 GARCiacuteA

ROCA J (2013) paacutegs 40-93 MARC CARRILLO (2014) paacutegs 13-41 DE LA HUCHA CELADOR F (2012) paacutegs 21-47 MONCHoacuteN RUIz L (2012) RODRiacuteGUEz BEREIJO A (2013) paacutegs 23-32 RUIz ALMENDRAL v (2012) y RUIz-HUERTA J (2012) 85 Sobre el concepto de estabilidad presupuestaria a que se refiere el artiacuteculo 135 CE asiacute como el concepto de deacuteficit estructural y sus efectos sobre las competencias presupuestarias de las Comuni-dades Autoacutenomas vid entre otros DE LA HUCHA CELADOR F (2012) paacutegs 29 y ss 86 De hecho y en el sentido expresado por MEDINA GUERRERO este principio de estabilidad presu-puestaria no se teniacutea por queacute deducir de la referencia que en el marco de los principios rectores de la poliacutetica social y econoacutemica el artiacuteculo 401 CE hace al deber de los poderes puacuteblicos de promo-ver laquouna poliacutetica de estabilidad econoacutemicaraquo ya que este no seriacutea maacutes que un principio general que no puede entenderse como equivalente al maacutes especiacutefico de estabilidad presupuestaria Cfr MEDINA

GUERRERO M (2012) paacuteg 138 87 GARCiacuteA ROCA J (2013) paacuteg 66

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La reforma constitucional del artiacuteculo 135 CE fue sin duda aprobada con un gran consenso atendiendo a razones de intereacutes general y a la grave situacioacuten econoacutemi-ca y financiera afectando la garantiacutea de estabilidad presupuestaria a todos los poderes puacuteblicos De hecho el apartado 6 de dicho precepto establece que las Comunidades Autoacutenomas de acuerdo con sus respectivos Estatutos y dentro de los liacutemites a que se refiere el propio artiacuteculo 135 laquoadoptaraacuten las disposiciones que pro-cedan para la aplicacioacuten efectiva del principio de estabilidad en sus normas y deci-siones presupuestariasraquo88 La reforma constitucional como ha afirmado RODRiacuteGUEz

BEREIJO (2013)89 no responde a un mero capricho o a criterios de puro oportunis-mo poliacutetico estando en la raiacutez de los desequilibrios econoacutemico-financieros de nuestra Hacienda el crecimiento desbocado del gasto puacuteblico y las crecientes difi-cultades de financiacioacuten del Estado y de las Administraciones territoriales Se va a considerar la estabilidad y sostenibilidad como principios esenciales para la supe-racioacuten de la crisis en su proyeccioacuten sobre el sector de las Administraciones Puacutebli-cas90 estando el principio de estabilidad que se incorpora ligado al resultado estructural que se concretaraacute en la LO 22012 en un equilibrio o superaacutevit a par-tir de 2020 establecieacutendose hasta ese momento un reacutegimen transitorio

Estimamos que sin lugar a dudas y con independencia del origen de este precep-to derivado de exigencias de la Unioacuten Europea91 el marco de estabilidad presu-puestaria ha sido expresamente incorporado al texto constitucional y esta constitucionalizacioacuten ha de suponer la necesaria compatibilidad con el principio de asignacioacuten equitativa de recursos puacuteblicos o lo que es igual la inevitable inter-pretacioacuten conjunta de los preceptos en cuestioacuten La limitacioacuten o contencioacuten del gasto deberaacute hacerse compatible con la asignacioacuten equitativa de recursos dirigida a hacer frente a necesidades de ineludible satisfaccioacuten La limitacioacuten del gasto puacuteblico con la finalidad de la consecucioacuten de la estabilidad presupuestaria no podriacutea llegar a ser tal que anulase cualquier programacioacuten del gasto puacuteblico dirigi-da a salvaguardar una asignacioacuten equitativa de los recursos puacuteblicos El nivel miacuteni-

88 En concreto sobre las repercusiones de las modificaciones de la deuda puacuteblica en el nuevo artiacute-culo 135 CE en relacioacuten con las Comunidades Autoacutenomas que se veraacuten sometidas al principio de reserva de ley en esta materia vid por todos DE LA HUCHA CELADOR F (2012) paacutegs 39 y ss 89 RODRiacuteGUEz BEREIJO A (2013) paacuteg 7 90 A LoacutePEz DiacuteAz (2014) alude a los necesarios ajustes para la vuelta a la estabilidad presupuestaria refirieacutendose como importante alternativa a los ajustes sobre el gasto puacuteblico a la posibilidad de un mayor espacio fiscal paacutegs 30 y ss 91 De hecho y como ha puesto de manifiesto MARC CARRILLO la doble referencia que el artiacuteculo 135 CE va a hacer al Derecho de la Unioacuten en los apartados relativos al deacuteficit puacuteblico y a la deuda puacutebli-ca van a convertir al Derecho europeo en paraacutemetro de constitucionalidad a tener en cuenta que deberaacute necesariamente ser asumido por el Tribunal Constitucional Cfr MARC CARRILLO (2014) paacuteg 23 Y en este mismo sentido va a afirmar RODRiacuteGUEz BEREIJO que el Derecho europeo constituiraacute un elemento cualificado en la interpretacioacuten de los liacutemites constitucionales derivados del principio y las reglas de la estabilidad presupuestaria del artiacuteculo 135 CE y en paraacutemetro de constitucionalidad en tanto la propia Constitucioacuten espantildeola reenviacutea al Derecho comunitario Cfr RODRiacuteGUEz BEREIJO A (2013) paacuteg 32

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mo de satisfaccioacuten de necesidades puacuteblicas habraacute de quedar en todo caso salva-guardado Y en cualquier caso la constitucionalizacioacuten de la estabilidad presu-puestaria habraacute de implicar sin duda un reforzamiento de la racionalidad presupuestaria a lo que seraacute preciso antildeadir el hacer realmente efectiva la asigna-cioacuten equitativa del gasto puacuteblico

La plasmacioacuten o mejor el desarrollo del principio de estabilidad presupuestaria en una Ley Orgaacutenica no suponiacutea una novedad ya que con anterioridad a la reforma constitucional y como hemos resentildeado fue aprobada en 2001 una Ley General de Estabilidad Presupuestaria que ademaacutes obtuvo una plena validacioacuten por parte del Tribunal Constitucional En efecto en la sentencia 1342011 de 20 de julio el Tribu-nal Constitucional afirmoacute que la normativa estatal de estabilidad presupuestaria apro-bada en 2001 (Ley 182001 de 12 de diciembre General de Estabilidad Presupuestaria y Ley Orgaacutenica 52001 de 13 de diciembre complementaria a la Ley General de Estabilidad Presupuestaria) no lesiona la autonomiacutea poliacutetica y financiera (artiacuteculos 137 y 156 CE) y resulta acorde con los tiacutetulos competenciales atribuidos al Estado en el artiacuteculo 1491 13ordf y 14ordf por un lado y 11ordf y 18ordf por otro de la Cons-titucioacuten (doctrina que se reitera en la STC 1572011 de 18 de octubre) Maacutes en con-creto afirmoacute tras referirse a la doctrina constitucional seguacuten la cual laquola limitacioacuten del gasto impuesta a las Administraciones Puacuteblicas encuentra su apoyo en la competen-cia estatal de direccioacuten de la actividad econoacutemica general (ex art 149113ordf) y su establecimiento estaacute encaminado a la consecucioacuten de la estabilidad econoacutemica y la gradual recuperacioacuten del equilibrio presupuestariohellipraquo (SSTC 1711996 FJ 2ordm y 1031997 FJ 1ordm) que laquola concepcioacuten de la estabilidad presupuestaria en teacuterminos de equilibrio o superaacutevit se aviene con las competencias del Estadoraquo (FJ 8ordm) y que laquola poliacutetica presupuestaria forma parte de la poliacutetica econoacutemica general cuya ordena-cioacuten a su vez estaacute atribuida al Estado por la ConstitucioacutenhellipEsta competencia estatal es susceptible de proyectarse sobre todos los Presupuestos del Sector puacuteblico estatal autonoacutemico y localhellipCon dicha aplicabilidad no se quebranta ni su autonomiacutea poliacute-tica ni su autonomiacutea financieraraquo (FJ 14ordm)92

Es importante resaltar que la LO 22012 de 27 de abril de Estabilidad Presupues-taria y Sostenibilidad Financiera se aprueba ya en desarrollo del artiacuteculo 135 de la Constitucioacuten93 destacando entre otros principios contenidos en la misma los de

92 Cfr el comentario criacutetico que realiza de esta sentencia en el marco de la doctrina jurisprudencial sobre la estabilidad presupuestaria F ESCRIBANO (2014) paacutegs 41 y ss 93 Entre los principales objetivos de esta Ley destacan en siacutentesis la garantiacutea de la sostenibilidad pre-supuestaria de todas las Administraciones Puacuteblicas fortaleciendo la confianza en la estabilidad de la economiacutea espantildeola y el reforzamiento de los compromisos de Espantildea con la Unioacuten Europea la obligacioacuten para todas las Administraciones Puacuteblicas de presentar equilibrio estructural el estableci-miento de un liacutemite de deuda como garantiacutea de sostenibilidad presupuestaria la formulacioacuten de un marco presupuestario a medio plazo en el que se enmarcaraacute la elaboracioacuten del presupuesto y a tra-veacutes del cual se garantizaraacute una programacioacuten presupuestaria coherente con los objetivos de estabi-lidad y deuda puacuteblica la incorporacioacuten de actuaciones preventivas de alerta temprana y de correccioacuten automaacutetica y el refuerzo de los mecanismos sancionadores en los que se tendraacuten en cuenta en liacutenea con la normativa europea la reincidencia y la gravedad de los incumplimientos

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estabilidad plurianualidad transparencia prudencia financiera y eficiencia en la asignacioacuten y utilizacioacuten de recursos puacuteblicos Y en particular enunciando y desa-rrollando los principios de laquoeficacia y eficiencia en la asignacioacuten de los recursos puacuteblicosraquo94

Tal y como sentildeala la sentencia del Tribunal Constitucional 1572011 de 18 de octu-bre (FJ 3) hay que hacer notar que cuando el artiacuteculo 1351 establece que laquotodas las Administraciones Puacuteblicas adecuaraacuten sus actuaciones al principio de estabilidad presupuestariaraquo estamos ante laquoun mandato constitucional que como tal vincula a todos los poderes puacuteblicos y que por tanto en su sentido principial queda fuera de la disponibilidad -de la competencia- del Estado y de las Comunidades Autoacuteno-masraquo (en el mismo sentido se expresa la STC 1952011 de 13 de diciembre FJ 4) La sentencia del Tribunal Constitucional 1992011 de 13 de diciembre (FJ 7) aun reconociendo que el establecimiento de un objetivo de estabilidad presupuestaria tiene laquoimportantes efectos en todas las fases del ciclo presupuestario pudiendo incluso considerarse que antildeade una fase previaraquo declara que laquotales efectos no pue-den ser considerados inconstitucionales ni antes ni despueacutes de la reforma del artiacute-culo 135 de la Constitucioacutenraquo95

Como corolario de lo anteriormente expuesto debemos destacar que las leyes pre-supuestarias de las Comunidades Autoacutenomas deben responder a los principios y normas a que nos hemos referido La obligacioacuten de todas las Administraciones Puacuteblicas y en concreto de las Comunidades Autoacutenomas de mantener las reglas de estabilidad presupuestaria y bajo el control directo de las instituciones del Estado ha sido reforzada en suma con la reforma del artiacuteculo 135 CE96 La autonomiacutea

94 El profesor ESCRIBANO realiza un estudio criacutetico sobre los principios generales formulados por la LO 22012 desde la perspectiva de la limitacioacuten de la autonomiacutea financiera de las Comunidades Autoacutenomas y el excesivo desarrollo de la funcioacuten tuteladora del Estado que va a desnaturalizar en su opinioacuten esta idea de autonomiacutea financiera manifestaacutendose ademaacutes en un conjunto de medidas preventivas correctivas y coercitivas Cfr ESCRIBANO F (2014) paacutegs 47 y ss Y asimismo se mues-tra criacutetico con las medidas extraordinarias de apoyo a la liquidez que se concretaron en el RDL 212012 de 13 de julio en desarrollo de la DA 1ordf de la LO 22012 -el FLA supone sin duda una adhesioacuten de las CCAA que lo solicitan a draacutesticas medidas establecidas unilateralmente por el pres-tamista- Ibidem paacutegs 59-60 95 La doctrina constitucional sobre la reforma del artiacuteculo 135 CE se contiene esencialmente en la STC 1892011 de 23 de noviembre FJ 4ordm (doctrina que sigue a la STC 1342011 y que se reprodu-ciraacute entre otras en las SSTC 1972011 FJ 4ordm 1982011 FJ 4ordm y 2032011 FJ 4ordm) De ella destaca la consideracioacuten relativa a que el nuevo artiacuteculo 135 CE se considera ius superveniens que puede ser-vir de canon de constitucionalidad respecto de asuntos interpuestos antes de la entrada en vigor de la reforma constitucional constituye laquoun mandato constitucional que como tal vincula a todos los poderes puacuteblicos y que por tanto en su sentido principial queda fuera de la disponibilidad de la competencia del Estado y de las Comunidades Autoacutenomas Cuestioacuten distinta es la de su desarrollo pues aquel sentido principial admite diversas formulaciones de modo que seraacute ese desarrollo el que perfilaraacute su contenidoraquo y la remisioacuten a la Ley Orgaacutenica laquoobviamente estatalraquo laquocorrobora la compe-tencia del Estado en esta materiaraquo 96 Sobre las posibles limitaciones de las competencias autonoacutemicas que podriacutean derivarse de este artiacuteculo y en particular sobre la fijacioacuten negociada de los objetivos de deacuteficit puacuteblico y de deuda puacuteblica la necesaria aplicacioacuten de los principios generales en la elaboracioacuten y gestioacuten de sus pre-

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financiera de las Comunidades Autoacutenomas lo seraacute dentro de la necesaria y obliga-da coordinacioacuten y cooperacioacuten con la Hacienda estatal siendo compatible con la existencia de un control de legalidad sobre el ejercicio de competencias y maacutes en concreto de las obligaciones derivadas del principio de estabilidad presupuestaria contemplado en el artiacuteculo 135 CE y de forma particular de las operaciones de emisioacuten de deuda puacuteblica97 La maacutes reciente STC 2152014 de 18 de diciembre98

ha venido a validar plenamente y en relacioacuten con la autonomiacutea financiera de las Comunidades Autoacutenomas la constitucionalidad de los preceptos de la LO 22012 que establecen el reacutegimen juriacutedico de cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria99

El principio de estabilidad presupuestaria ha supuesto sin duda un cambio en el reacutegimen juriacutedico del gasto puacuteblico que afecta a su programacioacuten ejecucioacuten y con-trol incidiendo como hemos indicado en todos los aacutembitos territoriales del sector puacuteblico Como bien sintetiza MARC CARRILLO (2014)100 y desde una perspectiva material en la fase previa de elaboracioacuten del presupuesto se ha introducido la regla de plurianualidad del presupuesto ademaacutes del fondo de contingencia y la obliga-cioacuten de fijar el objetivo de estabilidad presupuestaria que deberaacute ser aceptado por las Cortes Generales101 en la fase de elaboracioacuten este objetivo podraacute ser modifica-do por las Cortes aunque no podraacuten incluir la regla del deacuteficit sin incumplir lo pre-ceptuado en el artiacuteculo 1346 CE en la fase de ejecucioacuten el principio de

supuestos y el endurecimiento de las medidas previstas en caso de incumplimiento de los objeti-vos cfr entre otros MARC CARRILLO (2014) paacutegs 37 y ss CARRASCO DURaacuteN M (2013) paacutegs 198 y ss y NAvARRO FAURE A (2013) paacutegs 137-146 97 RODRiacuteGUEz BEREIJO A (2013) paacuteg 18 En palabras del profesor Bereijo que plenamente compar-timos laquopocas dudas caben respecto al caraacutecter baacutesico que para la ordenacioacuten de la economiacutea y la Hacienda general del Estado tiene la garantiacutea del equilibrio de las cuentas puacuteblicas y la determina-cioacuten por el Estado del objetivo de estabilidad presupuestaria para todo el conjunto de las Adminis-traciones Puacuteblicas establecido por las leyes de estabilidad presupuestaria dada la vinculacioacuten del Estado espantildeol a las normas del Derecho comunitario europeo originario y derivado y a los com-promisos derivados del cumplimiento del Pacto de Estabilidad y Crecimiento de la UE aunque ello constrintildea la autonomiacutea financiera de las Comunidades Autoacutenomasraquo Ibidem paacuteg 21 98 Publicada en el BOE nuacutem 29 de 3 de febrero de 2015 Esta Sentencia se dicta en relacioacuten con el recurso de inconstitucionalidad 557-2013 interpuesto por el Gobierno de Canarias En concreto declara constitucionales los artiacuteculos 103 116 123 16 19 203 24 252 y 26 asiacute como la Dis-posicioacuten Adicional 3ordf de la LO 22012 99 Precisamente la modificacioacuten de la LOFCA en virtud de la uacuteltima reforma de la LO 22012 ope-rada por la LO 62015 de 12 de junio va a reforzar la necesidad del cumplimiento de estos objeti-vos incluyendo algunas matizaciones entre otros en sus artiacuteculos 2 apartado uno letra b) 14 y 211 aludiendo expresamente a la sostenibilidad financiera y sobre todo introduciendo el artiacuteculo 13 bis relativo al principio de prudencia financiera 100 MARC CARRILLO (2014) paacuteg 27 101 En esta fase y desde una perspectiva institucional resulta decisiva la participacioacuten de la Comi-sioacuten Europea que obligaraacute a un diaacutelogo institucional entre las autoridades econoacutemico-financieras estatales y comunitarias Ibidem paacuteg 28

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estabilidad presupuestaria supone la aplicacioacuten de un reacutegimen especiacutefico para los gastos plurianuales y las modificaciones presupuestarias y en la fase de control habraacute que verificar el cumplimiento del principio a traveacutes de instrumentos especiacute-ficos de control

Descendiendo maacutes en concreto al examen en este contexto de estabilidad presu-puestaria de su compatibilidad con el principio de asignacioacuten equitativa de los recursos puacuteblicos habriacutea que referirse en primer lugar a la conexioacuten de la estabi-lidad presupuestaria con la fase inicial de programacioacuten del gasto puacuteblico y con-traccioacuten de obligaciones puacuteblicas que ya ponen de relieve la racionalidad econoacutemica Podemos afirmar con caraacutecter general y en el sentido expresado por MARTiacuteNEz GINER (2002)102 que los objetivos de las poliacuteticas y programacioacuten del gasto puacuteblico ndashque deben plasmar el artiacuteculo 312 CEndash deben compatibilizarse con las exigencias de racionalidad econoacutemica en la ejecucioacuten presupuestaria que a su vez asegura la estabilidad presupuestaria con base en los criterios de eficacia efi-ciencia y calidad La estabilidad presupuestaria no impide la plena vigencia de este artiacuteculo Es maacutes la consecucioacuten de esta estabilidad podriacutea y deberiacutea coadyuvar a hacer efectivos otros principios constitucionales y en particular el relativo a la jus-ticia en el gasto puacuteblico

En cualquier caso y siguiendo al autor antes citado el reacutegimen de estabilidad pre-supuestaria deberiacutea configurarse no solo como una limitacioacuten cuantitativa del gasto sino tambieacuten como una limitacioacuten cualitativa de modo que se estableciesen unos criterios que viniesen a determinar necesidades de satisfaccioacuten ineludible y que por tanto condicionasen las decisiones presupuestarias en el marco de la contencioacuten El propio principio de estabilidad impulsariacutea y fomentariacutea la asignacioacuten equitativa de los recursos o lo que es igual la estabilidad deberiacutea constituir un ins-trumento que permitiese profundizar en el principio de justicia en el gasto que a su vez incidiriacutea en aqueacutel103

No obstante lo anterior se ha destacado coacutemo las Leyes de Estabilidad no han avanzado lo suficiente en relacioacuten con las competencias de los oacuterganos de control sobre esta materia104 y en particular con la funcioacuten de los Tribunales de Cuentas105 de modo que en realidad soacutelo se mantienen en este aacutembito las importantes fun-

102 MARTiacuteNEz GINER L A (2002) paacuteg 477 103 Cfr MARTiacuteNEz GINER L A (2002) paacutegs 491-492 Este autor que escribe con anterioridad a la reforma constitucional puso de manifiesto la necesidad de que una Ley General del Gasto Puacuteblico realizase la labor de seleccioacuten cualitativa del gasto desarrollando el principio de justicia en el gasto en el marco de la estabilidad 104 Se ha destacado incluso coacutemo la propia reforma del artiacuteculo 135 CE deberiacutea haber previsto expresamente la responsabilidad por incumplimiento y las sanciones estableciendo concordancias con los artiacuteculos 153 y 155 CE y por tanto establecieacutendose si el control de los incumplimientos deberiacutea realizarse por una autoridad independiente y con un procedimiento especial Cfr GARCiacuteA

ROCA J (2013) paacuteg 74 Maacutes en concreto propone este autor un procedimiento urgente ante el Tri-bunal Constitucional con el auxilio del Tribunal de Cuentas Ibidem paacutegs 86-87 105 Cfr SOLER ROCH M T (2001) paacuteg 87 y PASCUAL GARCiacuteA J (2002)

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ciones atribuidas a la Intervencioacuten General de la Administracioacuten del Estado bien por la LGP bien por la propia LO 22012 referidas por un lado al control del obje-tivo de la estabilidad presupuestaria mediante el ejercicio del control financiero permanente ndashartiacuteculo 157 LGPndash y de un tipo especiacutefico de auditoriacutea puacuteblica y por otro a la funcioacuten de elaboracioacuten de un informe en el que se ha de expresar el grado de cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria106 La constitucionali-zacioacuten del principio de estabilidad presupuestaria no ha supuesto pues en nuestra legislacioacuten una ampliacioacuten efectiva de los instrumentos de control sobre las leyes aplicables no incorporaacutendose nuevos oacuterganos especiacuteficos de control sobre la eje-cucioacuten de los presupuestos si bien siacute podraacute resultar esencial en su caso el control de constitucionalidad107

No obstante lo anterior debemos indicar que la LO 22012 va a incluir al regular las medidas preventivas y correctivas asiacute como la instrumentacioacuten del principio de transparencia108 la participacioacuten del Consejo de Poliacutetica Fiscal y Financiera y en su caso de la Comisioacuten Nacional de Administracioacuten Local en el procedimiento dirigido a garantizar el principio de estabilidad presupuestaria si bien y como ha puesto de manifiesto MARC CARRILLO (2014)109 se trata esencialmente de funciones consultivas de informe y seguimiento de la aplicacioacuten de las medidas ndashcomo ejem-plo la advertencia del riesgo de incumplimiento por las Administraciones Puacuteblicas (artiacuteculo 191) o el conocimiento tramitacioacuten y seguimiento de los planes econoacute-mico-financieros y de reequilibrio (artiacuteculo 242)ndash aunque tambieacuten existen otras de naturaleza correctiva y fiscalizadora como la relativa al requerimiento para modi-ficar las medidas previamente adoptadas por la Comunidad Autoacutenoma cuando a juicio del CPFF no garanticen la correccioacuten de la situacioacuten de desequilibrio instaacuten-dola en este caso a que presente un nuevo plan (artiacuteculo 233) El artiacuteculo 26 de la Ley va a habilitar al Gobierno al amparo del artiacuteculo 155 CE para la adopcioacuten de las medidas necesarias para obligar a su cumplimiento forzoso que podriacutean llegar

106 Vid sobre estas funciones LAzO vITORIA X (2008) paacutegs 358 y ss Y sobre la adopcioacuten de medi-das en caso de incumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria ibidem paacutegs 362 y ss 107 En concreto la Disposicioacuten Adicional Tercera de la LO 22012 de Estabilidad Presupuestaria considerada plenamente constitucional por la STC 2152014 de 18 de diciembre establece en su primer apartado que de acuerdo con lo previsto en la LOTC laquohellipse pueden impugnar ante el Tribu-nal Constitucional tanto las leyes disposiciones normativas o actos con fuerza de ley de las Comu-nidades Autoacutenomas como las disposiciones normativas sin fuerza de leyhellipraquo pudieacutendose llegar para preservar el cumplimiento del artiacuteculo 135 CE a adoptar la medida cautelar de suspensioacuten de una Ley de Presupuestos autonoacutemica seguacuten deriva del apartado segundo de esa misma Disposicioacuten Adi-cional Tercera en cuyo caso se entenderaacuten prorrogados los presupuestos del ejercicio anterior Se ha considerado y con razoacuten la conveniencia de que en relacioacuten con este control sobre el cumpli-miento del principio de estabilidad presupuestaria por parte de la Ley de Presupuestos estatal se reincorporase el control previo de constitucionalidad Cfr en este sentido FERRERES COMELLA v (2012) paacuteg 103 108 Sobre la trascendencia de este principio en el contexto que examinamos y en relacioacuten ademaacutes con el principio de responsabilidad cfr NAvAS vaacutezQUEz R (2014) paacutegs 61 y ss 109 MARC CARRILLO (2014) paacutegs 35-36

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incluso previo requerimiento a la intervencioacutensuspensioacuten de la Autonomiacutea o a la disolucioacuten de la Corporacioacuten local medidas que como se ha afirmado se debe-riacutean en su caso aplicar con laquonotables dosis de firmeza y prudenciaraquo110

En cualquier caso consideramos que dado que en nuestra normativa y como con-secuencia de la constitucionalizacioacuten del principio de estabilidad presupuestaria no se ha creado ninguacuten oacutergano especiacutefico de control como siacute ha sucedido en otros Estados miembros como Alemania o Reino Unido ndashlos denominados Consejos de Estabilidad Presupuestariandash al menos se deberiacutean haber otorgado funciones espe-ciacuteficas sobre la materia al Tribunal de Cuentas asiacute como a los oacuterganos autonoacutemi-cos de naturaleza similar permitiendo asiacute un directo control sobre el cumplimiento de los requisitos de estabilidad presupuestaria

Por otra parte debemos insistir en la necesidad de que los distintos preceptos constitucionales y en particular los relativos a los principios de justicia material del gasto y de estabilidad presupuestaria mantengan su respectiva virtualidad praacutectica y lejos de que unos sean excepcionados por el otro se interpreten armoacute-nicamente en su justo sentido a pesar de la justificacioacuten del segundo en una situacioacuten de crisis financiera que ya comienza a superarse y que en modo algu-no deberiacutea provocar indirectamente la suspensioacuten o quebrantamiento de los principios de justicia en el gasto puacuteblico considerados como uno de los pilares baacutesicos del Estado social y democraacutetico de Derecho Como afirma RODRiacuteGUEz

BEREIJO (2013) refirieacutendose a la reforma del artiacuteculo 135 CE su contenido no deberiacutea implicar necesariamente laquoel laquodesmantelamientoraquo-si tal cosa fuese consti-tucionalmente posible- del Estado social proclamado en nuestra Constitucioacutenraquo antildeadiendo que laquola existencia de un liacutemite financiero y presupuestario a las demandas de derechos econoacutemicos y sociales constitucionalmente reconocidos ha sido siempre declarada con firmeza por la jurisprudencia de nuestro Tribunal Constitucional respecto de los derechos de prestacioacuten que se derivan de nuestra Constitucioacuten y de las leyes que los desarrollanraquo111 La estabilidad presupuestaria sin duda permitiraacute coadyuvar a la consecucioacuten de los objetivos sociales perse-guidos por el propio texto constitucional

El principio de estabilidad presupuestaria debe pues ser interpretado coordinada-mente con otros principios constitucionales siendo compatible con los postulados del Estado social y en particular con los principios de justicia del gasto puacuteblico principios que actuariacutean como liacutemite y medida del objetivo de estabilidad presu-

110 RODRiacuteGUEz BEREIJO A (2013) paacuteg 29 El artiacuteculo 26 de la LO 22012 ha sido declarado constitu-cional por la STC 2152014 de 18 de diciembre 111 RODRiacuteGUEz BEREIJO A (2013) paacuteg 17 Y en este sentido cita el profesor Bereijo la STC 1261994 FJ 5ordm que refirieacutendose a los derechos de Seguridad Social afirma que laquocorresponde al legislador en funcioacuten de las situaciones de necesidad existentes y de los medios financieros disponibles determi-nar la accioacuten protectora a dispensar por el reacutegimen puacuteblico de Seguridad Social y las condiciones para el acceso a las prestaciones y para su peacuterdidaraquo

 

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puestaria112 Es maacutes y como indica NAvARRO FAURE (2013)113 la estabilidad presu-puestaria laquodebe interpretarse como un instrumento a favor de la justicia del gasto puacuteblico en la medida en que pueda garantizar la satisfaccioacuten miacutenima de las nece-sidades puacuteblicas consideradas como justas pero nunca como el pretexto para no satisfacer ese principio de justiciaraquo Y los criterios de eficiencia y economiacutea plas-mados fundamentalmente en las leyes anuales de presupuestos coadyuvaraacuten sin duda a la aplicacioacuten coordinada de unos principios que en todo caso van a per-seguir unos objetivos asimismo contemplados en la Constitucioacuten

6 A MODO De COnCLUSIOacuten 

La intervencioacuten puacuteblica a traveacutes de la poliacutetica de gasto puacuteblico ha provocado por lo general y mucho maacutes en periacuteodos de crisis econoacutemica importantes repercusio-nes que van desde la dotacioacuten de servicios puacuteblicos inversiones puacuteblicas genera-cioacuten de empleo hasta efectos medioambientales resultando esencial el disentildeo de la poliacutetica presupuestaria114 Sin embargo una deficiente poliacutetica de gasto puacuteblico podriacutea conducir a un incremento de los niveles de evasioacuten tributaria115 El control de la gestioacuten de los fondos puacuteblicos seraacute un mecanismo esencial para evitar el des-pilfarro y la corrupcioacuten

Resulta evidente y tras el anaacutelisis realizado la necesidad en el Derecho espantildeol de un adecuado tratamiento juriacutedico del gasto puacuteblico como institucioacuten mediante una Ley General del Gasto Puacuteblico aplicable con caraacutecter general a todas las Administraciones Puacuteblicas que enmarcariacutea los principios generales que lo deben presidir116 Ha sido insuficiente el tratamiento del gasto puacuteblico en la Constitucioacuten

112 NAvARRO FAURE A (2013) paacuteg 123 ideas que son ampliamente desarrolladas en las paacuteginas 129 y ss 113 NAvARRO FAURE A (2013) paacuteg 134 Y como bien antildeade esta autora y a pesar de la disciplina presupuestaria en materia de deacuteficit y deuda puacuteblica derivada del gobierno econoacutemico de la Unioacuten Europea laquoel gasto puacuteblico deberaacute seguir satisfaciendo en el nivel que permita el objetivo de esta-bilidad las necesidades cuya satisfaccioacuten se considera justaraquo Ibidem paacuteg 135 114 Vid como ejemplo sobre los efectos multiplicadores de arrastre econoacutemico y de generacioacuten de empleo de las poliacuteticas de gasto puacuteblico RODRiacuteGUEz MORILLA C y LLANES DiacuteAz-SALAzAR G (2004) paacutegs 189 y ss 115 Vid por todos GIL IzQUIERDO M y ONRUBIA FERNaacuteNDEz J (2006) paacutegs 1 y ss Y sobre la evolucioacuten en la situacioacuten de crisis econoacutemica de las actitudes de los espantildeoles respecto a las diferentes poliacuteticas de gasto y los niveles de presioacuten fiscal vid CALzADA I y PINO E DEL (2013) paacutegs 171 y ss 116 En esta Ley del Gasto Puacuteblico y como entre otros puso de manifiesto MARTiacuteNEz GINER (2002) laquose estructurariacutean y desarrollariacutean las cuestiones relativas a los principios juriacutedicos del gasto puacutebli-co los procedimientos de valoracioacuten y determinacioacuten de las necesidades puacuteblicas a satisfacer el reacutegimen juriacutedico de las obligaciones puacuteblicas y de los derechos de los acreedores asiacute como de cual-quier sujeto afectado por el gasto puacuteblico y los procedimientos de ejecucioacuten del gasto puacuteblicoraquohellip laquotodo ello desde la perspectiva que ofrece el nuevo marco juriacutedico de la estabilidad presupuesta-riahellipraquo paacuteg 475

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debiendo plantearse al menos la elaboracioacuten de la ley aludida o maacutes en concre-to la elaboracioacuten de una ley de principios reguladores del gasto puacuteblico evitando y sobre todo tras la vigencia de la Ley de Estabilidad Presupuestaria la necesaria intervencioacuten del Tribunal Constitucional ante los conflictos que se estaacuten plantean-do respecto de las competencias autonoacutemicas en la materia

Efectivamente el ideal estariacutea en la formulacioacuten de un principio de justicia en el gasto puacuteblico que integre unitariamente todos los principios y criterios a que nos hemos referido debiendo estar como en otro momento indicamos a una interpre-tacioacuten del conjunto de preceptos constitucionales que permita vislumbrar las que podriacuteamos considerar como laquonecesidades puacuteblicas constitucionalesraquo117 O como ha afirmado BAYONA DE PEROGORDO (1999) laquosolo el desarrollo normativo de los principios materiales de justicia del gasto puacuteblico contenidos en la Constitucioacuten fundamentalmente a traveacutes de una ley general de gasto puacuteblico y la elaboracioacuten de concretas leyes de gasto y el fomento e impulso de un sentimiento colectivo acer-ca de la justicia en esta materia podraacuten consolidar definitivamente esta idea-fuer-za en nuestro ordenamiento juriacutedico-financierolaquo118

La inclusioacuten de la estabilidad presupuestaria en el artiacuteculo 135 CE y su posterior desarrollo en la LO 22012 que a la postre se ha considerado plenamente consti-tucional han de permitir avanzar en hacer efectiva la justicia material en el gasto puacuteblico si bien no se han configurado paralelamente los oportunos medios de con-trol al igual que ha sucedido en otros Estados miembros de la Unioacuten Europea Pre-cisamente la Ley General de Gasto Puacuteblico podriacutea ser el vehiacuteculo idoacuteneo para regular adecuadamente los oacuterganos especiacuteficos y medios de control de la estabili-dad presupuestaria

A pesar de que como hemos indicado la propia LO 22012 permita entre otras medidas la suspensioacuten de leyes de presupuestos autonoacutemicas contrarias a los obje-tivos de estabilidad presupuestaria estimamos que una regulacioacuten maacutes detallada que incluso hubiera puesto en conexioacuten la estabilidad presupuestaria con los prin-cipios de justicia en el gasto puacuteblico y quedando claras las competencias autonoacute-micas en la materia siempre en el necesario respeto a las exigencias comunitarias podriacutea evitar conflictos de competencias entre Comunidades Autoacutenomas y Estado

En todo caso una ley baacutesica relativa al gasto puacuteblico podriacutea dar respuesta a una mayor efectividad de unos principios que han de aplicarse en todos los aacutembitos territoriales del Estado y que resultan imprescindibles no solo para evitar nuevas situaciones de grave crisis econoacutemica como la que vino a propiciar la reforma constitucional sino y sobre todo para conseguir que la justicia financiera en sus dos vertientes de ingresos y gastos puacuteblicos al igual que el principio de legalidad financiera se convierta finalmente en una realidad constatable y ajena a interpre-taciones contradictorias

117 CALATRAvA ESCOBAR M J (1999) paacuteg 32 118 BAYONA DE PEROGORDO J J (1999) paacuteg 192

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mal se debe entender referido tanto a la contraccioacuten de obligaciones -ya se trate de obligaciones contractuales extracontractuales o de cualquier otra especie- como a la realizacioacuten de los gastos ndashmaterializacioacuten de las obligaciones financie-ras previamente contraiacutedasndash5

La legalidad financiera relativa al gasto puacuteblico no ha sido objeto de un tratamien-to especiacutefico Estamos sin duda ante una garantiacutea de la reserva de ley para la regu-lacioacuten de la materia del gasto puacuteblico6 Y debemos entender que se debe realizar una interpretacioacuten amplia del artiacuteculo 1334 en el sentido de la necesidad de que todas las Administraciones en sus actuaciones relativas al gasto puacuteblico se some-tan a la normativa vigente tanto a las normas presupuestarias -y en particular y en la actualidad a la Ley 472003 de 26 de noviembre General Presupuestaria- como al resto del ordenamiento juriacutedico en cuanto pueda afectar a las decisiones relacionadas con eacuteste7

A diferencia del principio de legalidad tributaria el principio de legalidad en los gastos puacuteblicos que integra con eacuteste el principio de legalidad financiera no se encuentra en la parte dogmaacutetica de la Constitucioacuten sino que se contempla en su parte orgaacutenica por cuanto se entiende que el Parlamento en ese punto se limita a autorizar al Ejecutivo la realizacioacuten de una serie de inversiones puacuteblicas y la ejecu-cioacuten de una poliacutetica de gastos que el propio Ejecutivo ha confeccionado y somete sin maacutes a su consentimiento va a suponer sin duda y en el sentido expresado por CAYoacuteN GALIARDO (1979) una garantiacutea sobre la aprobacioacuten de los fondos puacuteblicos laquoal impedirse a la Administracioacuten cualquier disposicioacuten sobre dinero puacuteblico que no esteacute consentida por el oacutergano que ostenta la representacioacuten popularraquo8

Por otra parte en el Presupuesto se integra el fenoacutemeno financiero en sus dos ver-tientes ndashingresos y gastosndash pero eacuteste se ha venido a identificar tradicionalmente como ley en sentido formal cuando en realidad estamos ante una ley material como cualquier otra una ley ordenadora de los gastos puacuteblicos El caraacutecter de estabilidad y permanencia de los tributos ha conducido a una disociacioacuten de sus principios ele-mentos estructurales y en suma su significacioacuten juriacutedica respecto a los gastos puacutebli-cos9 Sin embargo la unidad del fenoacutemeno juriacutedico-financiero se manifiesta en el

5 Vid en este sentido CALATRAvA ESCOBAR M J (1999) paacuteg 31 6 En el sentido expresado por BAYONA DE PEROGORDO (1991) el legislador constitucional se refiere con este principio a los preceptos legales que en los diversos textos y en relacioacuten con la maacutes diver-sas materias hacen referencia al gasto puacuteblico en el sentido de satisfacer las necesidades puacuteblicas mediante el empleo de fondos puacuteblicos de modo que no se limita a ordenar la sujecioacuten de la Admi-nistracioacuten al principio de legalidad en la gestioacuten del gasto puacuteblico sino que indirectamente atribu-ye a la ley la tarea normativa de disciplinar el gasto puacuteblico Cfr BAYONA DE PEROGORDO J J (1991) paacuteg 181 7 Cfr en este sentido SOLER ROCH M T (1994) paacuteg 1838 8 CAYoacuteN GALIARDO A (1979) paacuteg 92 9 En realidad y desde hace antildeos se reivindica la sustantividad del Derecho de los Gastos Puacuteblicos con una sustantividad propia respecto al Derecho Presupuestario y que se refeririacutea tanto a la orde-nacioacuten material y formal del gasto puacuteblico como a todas las modalidades concretas del gasto puacutebli-co que han adquirido cierto grado de diferenciacioacuten tales como el creacutedito oficial las subvenciones o los avales Vid por todos BAYONA DE PEROGORDO JJ (1979)

 

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Presupuesto como plan de ordenacioacuten de los gastos puacuteblicos que es preciso cubrir con los ingresos cuya recaudacioacuten se preveacute o calcula debiendo sujetarse unos y otros a unos principios materiales lo cual conduciriacutea al tema de la justicia en el gasto puacuteblico o mejor la justicia financiera en general en la que estaacute iacutensita la idea de la finalidad redistributiva a que responde el conjunto del Derecho Financiero

Partiendo siempre de la incuestionable constatacioacuten de que el artiacuteculo 1334 CE afecta a todas las Administraciones Puacuteblicas y por tanto todas ellas en sus decisio-nes relativas al gasto se someten a la legalidad vigente se podriacutea distinguir entre dos aacutembitos en que actuariacutea este principio el relativo a la contraccioacuten de obliga-ciones y el que se refiere a la realizacioacuten de los gastos aacutembitos estrechamente rela-cionados ya que ambos vienen a plasmar una actuacioacuten financiera que afectando directamente al intereacutes puacuteblico se somete a la legalidad La legalidad financiera relativa al gasto puacuteblico operariacutea pues en dos vertientes resultando esencial la cobertura presupuestaria ya que no se podraacute llevar a cabo la ejecucioacuten de gasto alguno si previamente no se han autorizado los correspondientes creacuteditos presu-puestarios10 y aquiacute resultaraacuten esenciales las previsiones que en relacioacuten con la Ley de Presupuestos se contienen en el artiacuteculo 134 CE

El control de legalidad del gasto puacuteblico se llevaraacute a cabo ante todo a un nivel interno por parte de la Intervencioacuten General de la Administracioacuten del Estado pudieacutendose distinguir entre un control preventivo de legalidad en el que se utili-zan teacutecnicas de muestreo y el control de legalidad propiamente dicho que se sigue en varias fases y en el que se distinguiraacuten y como resultado del mismo los repa-ros o juicios de disconformidad la formulacioacuten de meras discrepancias y por otra parte entre informes preceptivos e informes determinantes11 La vulneracioacuten de la legalidad del gasto puacuteblico que trae causa fundamentalmente de las previsiones contenidas en los artiacuteculos 662 1341 y 2 y 1334 CE y se plasma esencialmen-te en la Ley anual de Presupuestos dariacutea lugar a la nulidad de pleno derecho a que se refiere el artiacuteculo 46 LGP y por supuesto y en su caso al oportuno y necesario control jurisdiccional

3 PRInCIPIOS De JUSTICIA MATeRIAL en eL GASTO PUacuteBLICO

La formulacioacuten de un principio de justicia material del gasto en general serviriacutea para discernir la adecuacioacuten del gasto a los principios democratizadores desde un punto de vista material que han de fundamentar la Constitucioacuten adquiriendo rele-vancia no soacutelo como objetivo referencial en sede de aprobacioacuten sino y sobre todo en el momento de control de la ejecucioacuten12 Se romperiacutea asiacute el desequilibrio esen-

10 MARTiacuteNEz GINER L A (2013) paacuteg 40 11 Vid sobre este tema por todos LAzO vITORIA X (2008) paacutegs 163 y ss 12 Sobre las primeras formulaciones doctrinales del principio de justicia material del gasto vid por todos ESCRIBANO LoacutePEz F (1976)

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cial que aparece tradicionalmente entre el principio de justicia del ingreso y el prin-cipio de justicia del gasto13

La concrecioacuten en la actualidad de determinados principios de justicia material del gasto puacuteblico ha de partir sin duda de la formulacioacuten contenida en el artiacuteculo 312 de la Constitucioacuten que literalmente dispone laquoEl gasto puacuteblico realizaraacute una asig-nacioacuten equitativa de los recursos puacuteblicos y su programacioacuten y ejecucioacuten respon-deraacuten a los criterios de eficiencia y economiacutearaquo Se ha entendido ademaacutes y con razoacuten que este artiacuteculo 312 es uno de los preceptos constitucionales que guardan estrecha relacioacuten con lo que se ha denominado una laquogestioacuten puacuteblica eacuteticaraquo y como consecuencia debe constituir un acicate en la lucha contra la corrupcioacuten14

Este precepto cuya plasmacioacuten en la Constitucioacuten de 1978 no tiene precedentes como ademaacutes tampoco encuentra disposiciones similares en otras Constituciones europeas como la francesa o la italiana contiene en realidad dos grupos de prin-cipios que van a determinar en su conjunto la justicia material en el gasto puacutebli-co en concreto nos referimos por un lado a la asignacioacuten equitativa del gasto puacuteblico o lo que es igual la plasmacioacuten en este aacutembito del principio de igualdad y por otro a los que se han denominado laquocriterios de eficiencia y economiacutearaquo que vendriacutean a conformar el que denominariacuteamos principio de racionalidad en la pro-gramacioacuten y ejecucioacuten del gasto puacuteblico La constitucionalizacioacuten pues del prin-cipio de justicia material referido tambieacuten al gasto puacuteblico no deja de ser un gran acierto del constitucionalismo espantildeol15

En realidad el verdadero principio de justicia material en el gasto puacuteblico seriacutea el relativo a la asignacioacuten equitativa de los recursos puacuteblicos siendo los otros dos -eficiencia y economiacutea- principios o maacutes bien criterios econoacutemico-financieros que estaacuten al servicio de la consecucioacuten del primero de modo que ante un supuesto de posible colisioacuten siempre deberaacute prevalecer la equidad en el destino del gasto puacuteblico que no podriacutea verse perjudicada por dichos criterios a tener en cuenta en su programacioacuten y ejecucioacuten16 y ello teniendo en cuenta que a veces y en una sociedad desarrollada podriacuteamos encontrarnos ante una inevitable tensioacuten entre los objetivos de equidad y eficiencia17 En realidad no deberiacutea entenderse que exis-te una jerarquiacutea entre estos principios sino que se aplicariacutean en distintos momen-tos evitaacutendose asiacute los posibles conflictos la equidad en el gasto puacuteblico se proyectariacutea maacutes bien en el momento inicial de aprobacioacuten del gasto y en el momento final de evaluacioacuten del resultado mientras que la eficiencia y economiacutea se conectariacutean maacutes bien con la programacioacuten y ejecucioacuten18 Y consideramos ade-

13 Sobre la problemaacutetica relativa a la formulacioacuten de un principio unitario de justicia financiera y su significacioacuten vid por todos SaacuteNCHEz SERRANO L (1997) paacutegs 253 y ss 14 Vid en este sentido el trabajo de L vACAS GARCiacuteA-ALoacuteS (2012) paacutegs 2939 y ss 15 Cfr en este sentido CAzORLA PRIETO L Mordf (1980) paacuteg 399 16 CAzORLA PRIETO L Mordf (1980) paacuteg 400 17 MONTORO ROMERO C (1990) paacuteg 44 18 CALATRAvA ESCOBAR M J (1999) paacuteg 30

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maacutes en el sentido expresado por BAYONA DE PEROGORDO (1999)19 que los criterios de eficacia y economiacutea no tienen caraacutecter extrajuriacutedico al haber quedado juridifi-cados en el texto constitucional quedando dotados de una naturaleza juriacutedica que les otorgaraacute plena eficacia en el ordenamiento

Se ha entendido y desde otra perspectiva que el gasto puacuteblico se ve sometido y desde el orden constitucional a varias limitaciones Por un lado por la equidad establecida en los artiacuteculos 312 y 92 CE y por otro por la economicidad -logro del fin con los menores medios posibles- y la eficacia ndashcubrir las mayores necesi-dades posibles con los menores costes para lo que resulta esencial la relacioacuten entre coste y rendimientondash20 Ciertamente entendemos en el sentido expresado por RODRiacuteGUEz BEREIJO (1993) que los postulados de justicia son matizados con los cri-terios de la economiacutea de modo que la asignacioacuten equitativa laquose ve centildeida dentro de los liacutemites no soacutelo de lo financieramente posible sino tambieacuten de lo econoacutemica-mente viableraquo21

Los principios contenidos en el artiacuteculo 312 CE van a cumplir como acertadamen-te indica NAvARRO FAURE (2013)22 una funcioacuten de control del gasto puacuteblico tanto a priori como a posteriori de modo que las decisiones del gasto puacuteblico hasta su satisfaccioacuten deberaacuten ser informadas y limitadas y asimismo se deberaacute realizar el juicio poliacutetico y juriacutedico del resultado del empleo de los recursos puacuteblicos siempre respetando las normas constitucionales

Partiendo pues de las anteriores consideraciones vamos a descender a un estudio maacutes detallado de estos principios para con posterioridad ponerlos en relacioacuten con el principio de estabilidad presupuestaria que en la actualidad y a nuestro enten-der constituye la clave de boacuteveda que permitiraacute discernir su efectividad en orden a la consecucioacuten de los objetivos perseguidos

31 La asignacioacuten equitativa del gasto puacuteblico

Una proyeccioacuten de la capacidad econoacutemica se orienta sin duda a la maacutes equita-tiva asignacioacuten de los gastos puacuteblicos que se proclama en el apartado 2 del artiacutecu-lo 31 de la Constitucioacuten23 como tambieacuten estaacute aquiacute presente el principio de igualdad24 Y como afirmaba RODRiacuteGUEz BEREIJO (1978) laquola justicia en el gasto

19 BAYONA DE PEROGORDO J J (1999) paacuteg 158 20 HERRERO SUAzO S (1988) paacutegs 888-889 Seraacute esencial aquiacute en el sentido expresado por este autor tener en cuenta el nivel miacutenimo de prestacioacuten de servicios puacuteblicos a que alude la Constitu-cioacuten en los artiacuteculos 401 130 y 158 21 RODRiacuteGUEz BEREIJO A (1993) paacuteg 30 22 NAvARRO FAURE A (2013) paacuteg 129 23 ALBIntildeANA GARCiacuteA-QUINTANA C (1996) paacuteg 424 24 CAzORLA PRIETO L Mordf (1979) paacutegs 55-56

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puacuteblico no puede identificarse con la legalidad en el gasto puacuteblicoraquo25 Es decir junto a los ineludibles criterios de legalidad en relacioacuten con los ingresos y gastos puacuteblicos los criterios de justicia deben inevitablemente conducir a la formulacioacuten de otros principios materiales de justicia entre los que destaca el de capacidad eco-noacutemica -principio medular respecto al establecimiento del sistema tributario- que en el aacutembito del gasto puacuteblico se va a manifestar en la necesaria asignacioacuten equi-tativa del gasto puacuteblico

Se ha entendido que la asignacioacuten equitativa de los recursos puacuteblicos se refiere a la propia justicia o equidad ajustada a las circunstancias concretas de cada situacioacuten o lo que es igual la equidad supondriacutea una distribucioacuten del gasto puacuteblico atendien-do a las circunstancias sociales poliacuteticas y econoacutemicas de cada momento y aquiacute seriacutea importante tener en cuenta la prestacioacuten de un nivel miacutenimo de servicios a que se refieren otros preceptos constitucionales o bien la garantiacutea a los ciudadanos de un miacutenimo vital26 Y en este sentido PeacuteREz ROYO (1988) va a concretar que el criterio finalista que marca la asignacioacuten equitativa de los recursos puacuteblicos debe verse precisado ademaacutes de por el principio fundamental del artiacuteculo primero que define a Espantildea como Estado social y democraacutetico de Derecho por los laquoprincipios rectores de la poliacutetica social y econoacutemicaraquo que se contienen en el Capiacutetulo III del Tiacutetulo I de nuestra Constitucioacuten para hacer efectivos los valores que merecen la proteccioacuten y atencioacuten del Estado -aquiacute encontrariacuteamos el reacutegimen puacuteblico de la Seguridad Social (artiacuteculo 41) la garantiacutea en la obtencioacuten de pensiones adecuadas (artiacuteculo 50) el derecho a la salud (artiacuteculo 43) o el derecho de todos los espantildeo-les a una vivienda digna y adecuada (artiacuteculo 47)-27

El principio de asignacioacuten equitativa del gasto puacuteblico como se ha afirmado y con toda razoacuten preside toda la vida del gasto puacuteblico desde la decisioacuten sobre su apro-bacioacuten hasta su ejecucioacuten material limitando tanto al poder legislativo como al poder ejecutivo y prohibiendo las discriminaciones y la arbitrariedad28 Y siguien-do a BAYONA DE PEROGORDO (1979)29 este principio se aplicariacutea en tres niveles la garantiacutea de una miacutenima satisfaccioacuten de necesidades puacuteblicas por encima de intere-ses particulares la ausencia de discriminacioacuten en sentido tanto absoluto como rela-tivo y la interdiccioacuten de la arbitrariedad Maacutes en concreto y como posteriormente detalloacute este mismo autor30 la asignacioacuten equitativa de los recursos puacuteblicos com-porta como exigencias fundamentales la de garantizar una satisfaccioacuten miacutenima de las necesidades puacuteblicas en aras a la equidad la ausencia de discriminaciones -tanto de unas necesidades respecto de otras como respecto de diversas situaciones

25 RODRiacuteGUEz BEREIJO A (1976) paacuteg 15 y del mismo autor (1978) paacutegs 347 y 350 Vid asimismo ESCRIBANO LoacutePEz F (1981) paacuteg 331 26 CAzORLA PRIETO L Mordf (1980) paacuteg 401 27 PeacuteREz ROYO F (1988) paacuteg 134 28 CALATRAvA ESCOBAR M J (1999) paacuteg 29 29 Vid BAYONA DE PEROGORDO J J (1979) 30 BAYONA DE PEROGORDO J J (1991) paacutegs 167-168

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en relacioacuten con una misma necesidad puacuteblica- y la interdiccioacuten de la arbitrariedad como idea-resumen hacia la que confluye la gran mayoriacutea de los preceptos consti-tucionales de iacutendole juriacutedico-puacuteblica Y como detalladamente analiza ORoacuteN MORA-TAL (1995)31 proyectariacutea su eficacia en diversos momentos la eleccioacuten de recursos para cubrir una concreta necesidad la autorizacioacuten del empleo de recursos puacutebli-cos para la satisfaccioacuten de las necesidades puacuteblicas y la asignacioacuten de los recursos autorizados para la satisfaccioacuten de las necesidades puacuteblicas El principio de equi-dad en el gasto puacuteblico supondriacutea una limitacioacuten en todas estas fases

La justicia en el gasto puacuteblico ha de remitirse en suma al concepto de intereacutes gene-ral el cual podemos entender se plasmariacutea en un sentido negativo en laquola inter-diccioacuten del gasto inicuo como la financiacioacuten de actividades contrarias a los principios o mandatos constitucionalesraquo y laquola interdiccioacuten del gasto que promueva la desigualdadraquo32 y en un sentido positivo laquola ausencia de discriminaciones tanto en sentido absoluto -unas necesidades respecto a otras- como en un sentido relati-vo referente a diversas situaciones en relacioacuten con una misma necesidad puacuteblicaraquo asiacute como laquola interdiccioacuten de la arbitrariedadraquo garantizando una satisfaccioacuten miacuteni-ma de las necesidades puacuteblicas33 No se podriacutea en ninguacuten caso perder de vista el criterio finalista de este principio que en concreto se referiraacute como pone de mani-fiesto PeacuteREz ROYO (1988) a la actuacioacuten del Estado como un Estado social y demo-craacutetico de Derecho seguacuten aparece definido en el artiacuteculo 11 CE34 Y los valores que integrariacutean las necesidades puacuteblicas referidas no seriacutean sino los que se concre-tan en los criterios de la poliacutetica social y econoacutemica plasmados en la propia Cons-titucioacuten35

El artiacuteculo 312 CE goza en todo caso de la cobertura juriacutedica del artiacuteculo 531 CE teniendo un efecto vinculante para todos los poderes puacuteblicos si bien maacutes que un verdadero derecho de los ciudadanos a una justa y equitativa asignacioacuten de los recursos puacuteblicos36 configura un principio informador de las decisiones de gasto37

que a nuestro entender y como posteriormente veremos debe ser compatible con la estabilidad presupuestaria Y entendemos en el sentido expresado por LAzO vITO-

31 Vid ORoacuteN MORATAL G (1995) paacutegs 29 y ss 32 Cfr GARCiacuteA AntildeOvEROS J (1994) paacuteg 1655 33 Cfr BAYONA DE PEROGORDO J J (1982) paacuteg 32 Estas ideas fueron desarrolladas posteriormente por este mismo autor (1999) paacutegs 241 y ss 34 PeacuteREz ROYO F (1988) paacuteg 134 35 MARTiacuteNEz GINER L A (2002) paacuteg 486 36 Cfr en este sentido RODRiacuteGUEz BEREIJO A (1978) paacuteg 353 37 MARTiacuteNEz GINER L A (2002) paacuteg 488 Ciertamente y como tambieacuten ha puesto de manifiesto este autor el artiacuteculo 312 no configura un verdadero derecho subjetivo puacuteblico de los ciudadanos en sentido estricto sino que encierra un auteacutentico principio que eso siacute encierra ciertas expectativas de actuacioacuten por parte de los entes puacuteblicos protegidos por el artiacuteculo 531 CE de modo que la juri-dificacioacuten de las decisiones de gasto cobra sentido y fundamento con este principio informador Cfr MARTiacuteNEz GINER L A (2013) paacuteg 37

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RIA (2008) que la tutela juriacutedica del principio de equidad en el gasto puacuteblico no tiene que venir exclusivamente por la viacutea procesal sino que tambieacuten se debe alcan-zar por otras viacuteas institucionales y orgaacutenicas como la distribucioacuten de competen-cias funcionamiento de los oacuterganos o controles internos entre otras38 Resulta patente en el sentido expresado por BAYONA DE PEROGORDO (1982)39 la necesidad de un desarrollo normativo de este principio que permita sentar los distintos crite-rios de equidad en la asignacioacuten de recursos puacuteblicos tales como la atencioacuten al nuacutemero de beneficiarios el coste de la satisfaccioacuten o la relacioacuten inversa con el grado de satisfaccioacuten de las necesidades individuales Solo una adecuada concre-cioacuten de este principio a traveacutes de las correspondientes disposiciones normativas permitiraacute su real efectividad que ademaacutes y como tendremos ocasioacuten de examinar habraacute de ser compatible con el principio de estabilidad presupuestaria

32 el principio de racionalidad La eficiencia y economiacutea en el gasto puacuteblico

Ciertamente mientras el principio de equidad se relaciona maacutes bien con decisio-nes sustanciales en materia de gasto puacuteblico conectadas con la realizacioacuten de los fines del Estado que se plasmaraacute en leyes sustanciales el mandato de la eficiencia y economiacutea se conectaraacute maacutes bien con la legislacioacuten presupuestaria de caraacutecter for-mal que serviraacute para la aplicacioacuten de las decisiones previamente adoptadas respec-to a la asignacioacuten de los recursos puacuteblicos maacutes en concreto plasmada en la ejecucioacuten y programacioacuten del gasto40 Estariacuteamos ante dos criterios econoacutemico-financieros para la consecucioacuten del principio de equitativa distribucioacuten de los gas-tos puacuteblicos limitando la discrecionalidad en las decisiones financieras41 La eficacia y economiacutea son pues los dos elementos que configuran la racionalidad del gasto puacuteblico y que habraacuten de tenerse en cuenta tanto cuando el gasto puacuteblico se decide o programa como cuando se ejecuta trataacutendose de unas teacutecnicas de anaacute-lisis y de evaluacioacuten que habraacuten de responder a una buena administracioacuten de recur-sos ajenos42 Se ha considerado pues que el segundo aspecto del artiacuteculo 312 CE tiene un componente de racionalizacioacuten de la actividad financiera43 de modo que se trata de auteacutenticas foacutermulas de racionalidad econoacutemica44

38 LAzO vITORIA X (2008) paacuteg 142 39 BAYONA DE PEROGORDO J J (1982) paacutegs 32-33 40 PeacuteREz ROYO F (1988) paacuteg 136 41 CALATRAvA ESCOBAR M J (1999) paacuteg 29 42 ALBIntildeANA GARCiacuteA-QUINTANA C (1996) paacutegs 443-444 43 ESCRIBANO LoacutePEz F (1981) paacuteg 327 44 Cfr en este sentido y entre otros BAYONA DE PEROGORDO J J (1979) paacuteg 77 y RODRiacuteGUEz BEREI-JO A (1993) paacuteg 30

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Los criterios de eficiencia y economiacutea que entendemos estaacuten directamente rela-cionados con el concepto de eficacia consagrado en el artiacuteculo 1031 CE como un principio general de actuacioacuten de la Administracioacuten Puacuteblica seraacuten aplicables sin duda no soacutelo en la fase de programacioacuten del gasto puacuteblico -elaboracioacuten por el eje-cutivo y aprobacioacuten por el legislativo- sino ademaacutes en su ejecucioacuten45 Y para que estos paraacutemetros permitan controlar a la Administracioacuten Puacuteblica se exigiraacute como presupuesto previo que se hayan determinado los fines que deban ser realizados entendemos haciendo efectiva la asignacioacuten equitativa de recursos a que anterior-mente nos referiacuteamos Maacutes en concreto se ha afirmado y con razoacuten que para que se pueda hablar con seriedad de eficiencia y eficacia en la actuacioacuten de las Admi-nistraciones Puacuteblicas seraacute un requisito sine qua non la certeza y claridad en la for-mulacioacuten de los fines puacuteblicos46 O lo que es igual solo se podraacute controlar la eficacia y la eficiencia en relacioacuten a unos fines concretos que a su vez vendraacuten a concretar los laquointereses generalesraquo a que alude el artiacuteculo 103 CE

La eficacia en cuanto principio constitucional de organizacioacuten de las Administra-ciones Puacuteblicas representariacutea una calidad en la prestacioacuten administrativa medida por los resultados de la vigencia real del Estado social de Derecho en el aacutembito administrativo constituyendo su norte la satisfaccioacuten del intereacutes general prefigura-do en la propia Constitucioacuten y desarrollado por la legislacioacuten ordinaria47

Destaca el hecho de que el artiacuteculo 31 CE se enmarca en la Seccioacuten 2ordf Capiacutetulo 2ordm Tiacutetulo I de la Constitucioacuten relativa a los laquoderechos y deberes de los ciudada-nosraquo por lo que como ya hemos apuntado queda clara la intencioacuten del legislador de imponer una obligacioacuten a los poderes puacuteblicos en correspondencia con el dere-cho de los ciudadanos Y aunque se deseche la posibilidad del recurso de amparo para la proteccioacuten de este derecho seguacuten la interpretacioacuten a sensu contrario del artiacuteculo 532 siacute se admitiriacutea la tutela del mismo a traveacutes del recurso de inconstitu-cionalidad contemplado en el artiacuteculo 1611 a) por remisioacuten del artiacuteculo 531 CE A pesar de la leve cobertura juriacutedico-procesal de este recurso teniendo en cuenta ademaacutes los problemas de legitimacioacuten habriacutea que considerar en el sentido expre-sado por CAzORLA PRIETO (1980) que el artiacuteculo 531 CE afirma con meridiana cla-ridad que laquolos derechos y libertades reconocidos en el Capiacutetulo segundo del presente Tiacutetulo vincularaacuten a todos los poderes puacuteblicosraquo lo cual permitiriacutea al menos un control poliacutetico de la actuacioacuten puacuteblica al respecto de donde deriva la importancia del control ejercido por el Tribunal de Cuentas48

45 A estos criterios y seguacuten el artiacuteculo 61 de la Ley 182001 de 12 de diciembre General de Esta-bilidad Presupuestaria vigente hasta el 1 de enero de 2008 habriacutea que antildeadir el criterio de calidad a la hora de ejecucioacuten de la poliacutetica del gasto que tambieacuten integrariacutea el principio de racionalidad En la actualidad este uacuteltimo criterio se recoge en el artiacuteculo 72 de la Ley Orgaacutenica 22012 de 27 de abril de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera Cfr MARTiacuteNEz GINER L A (2002) paacuteg 479 46 LAzO vITORIA X (2008) paacuteg 153 47 Asiacute se ha expresado aacuteLvAREz RICO M (1986) paacuteg 171 48 Cfr en este sentido CAzORLA PRIETO L Mordf (1980) paacuteg 402

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Pero descendiendo ahora a una maacutes concreta distincioacuten entre eficacia y eficiencia partimos de la consideracioacuten generalizada seguacuten la cual la eficacia se refiere a la obtencioacuten de resultados sin considerar los medios empleados mientras que la efi-ciencia trata ya de poner en conexioacuten los resultados con los medios utilizados para obtenerlos o mejor la proporcioacuten entre unos y otros49 La eficacia debe suponer como ideal operativo que los objetivos ya estaacuten dados de antemano estando al alcance de todos los principales recursos de donde la consecucioacuten de la eficiencia derivaraacute de la adaptacioacuten de los recursos a los fines perseguidos Asiacute pues la efica-cia y como paraacutemetro de control se refiere al grado de realizacioacuten de los objeti-vos previamente determinados por los poderes puacuteblicos incidiendo en el resultado de la actividad puacuteblica y por tanto con un caraacutecter finalista Se podriacutea afirmar que se tratariacutea de un criterio eminentemente cuantitativo pues permitiriacutea conocer el quantum en la realizacioacuten de unos determinados objetivos aunque no proporcio-ne informacioacuten relevante desde la perspectiva del ahorro y buen empleo de los recursos puacuteblicos50 La eficacia se mide como bien afirma PASCUAL GARCiacuteA (1984)51 por el grado de cumplimiento de los objetivos es decir por la mayor o menor ade-cuacioacuten entre objetivos fijados y los resultados obtenidos

La eficiencia por su parte hariacutea alusioacuten a nivel macroeconoacutemico a la maximiza-cioacuten del bienestar de la colectividad presuponiendo la formulacioacuten de juicios de valor con el objeto de concretar o especificar el concepto de bienestar social mien-tras que a nivel microeconoacutemico y partiendo de una identificacioacuten entre eficien-cia y economiacutea significariacutea que con unos costes dados o presupuesto de gastos se generariacutea una produccioacuten cuyo valor de mercado es maacuteximo ndasho lo que es igual la obtencioacuten de un determinado volumen de produccioacuten empleando unos recursos cuyo coste es miacutenimondash52 La eficiencia se refiere pues al correcto empleo de los medios que se concretariacutea en una exigencia de optimizacioacuten de la relacioacuten medios-fin53

Desde una perspectiva maacutes juriacutedica la eficiencia seriacutea un criterio de naturaleza eminentemente praacutectica que vendriacutea a exigir que los gastos puacuteblicos se realicen de modo que este principio acentuariacutea el caraacutecter funcional del procedimiento de gasto puacuteblico conllevando la exigencia de su efectiva realizacioacuten y comportando en el nivel de flujos monetarios la exigencia de que los mismos se efectuacuteen pun-tualmente el criterio de economiacutea vendriacutea a exigir que en la realizacioacuten del gasto puacuteblico ya asegurada por el principio de eficiencia se actuacutee de tal manera que se produzca la oacuteptima combinacioacuten de unos medios escasos con la finalidad de obte-ner la maacutes amplia satisfaccioacuten54 Se podriacutea afirmar sin forzar los conceptos que la

49 Vid sobre esta distincioacuten y por todos NIETO GARCiacuteA A (1976) paacutegs 588 y ss 50 LAzO vITORIA X (2008) paacuteg 146 51 PASCUAL GARCiacuteA J (1984) paacuteg 82 52 Cfr en este sentido SUaacuteREz SUaacuteREz AS (1983) paacutegs 62-63 53 Cfr MESCHERIAKOFF M S (1990) paacuteg 125 54 BAYONA DE PEROGORDO J J (1982) paacuteg 31

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eficiencia -en el sentido de eficacia- trata de que las necesidades puacuteblicas se cum-plan mientras que la economiacutea trata de lograr la mayor satisfaccioacuten al menor coste o sea con la utilizacioacuten del menor nuacutemero de recursos Comparto aquiacute la idea de NAvARRO FAURE (2013) en el sentido de que en realidad el principio de economiacutea lo que pretende es la combinacioacuten maacutes idoacutenea de los recursos para dar satisfaccioacuten a la necesidad cuyo cumplimiento debe estar garantizado por el principio de efi-ciencia55Y a esa combinacioacuten de recursos es a la que efectivamente podraacute afec-tar el principio de estabilidad presupuestaria asiacute como las maacutes concretas limitaciones entre las que se incluye la relativa al endeudamiento que indirecta-mente derivaraacuten del Tratado de estabilidad coordinacioacuten y gobernanza de la Unioacuten Europea de 2 marzo de 2012 y que a nivel estatal deberaacuten ser acogidas con base en la reforma del artiacuteculo 135 CE a que posteriormente nos referiremos

Se ha entendido y compartimos esta idea que en realidad el control de raciona-lidad econoacutemica de eficiencia de economiacutea o economicidad son una misma cosa refirieacutendose a un control de rendimiento en su versioacuten maacutes amplia como control integral mientras que el control de eficacia seriacutea un control de gestioacuten o actuacioacuten referido uacutenicamente a una determinada aacuterea o aspecto de la organizacioacuten objeto de anaacutelisis conectaacutendose maacutes con el cumplimiento de los objetivos del plan o progra-ma que con la economiacutea de medios econoacutemicos utilizados en su consecucioacuten56 Si por economiacutea se debe entender la obtencioacuten del maacuteximo de resultados posibles con el miacutenimo de recursos puacuteblicos dirigidos a tal fin por eficiencia se entenderiacutea que los medios escasos con que se cuenta para la consecucioacuten de los objetivos del gasto puacuteblico se han de utilizar del modo maacutes idoacuteneo y eficaz a tal efecto57 La efi-ciencia perseguida se debe referir pues al objetivo de alcanzar unos objetivos determinados con un coste miacutenimo y al mismo tiempo partiendo de un coste o presupuesto de gasto determinado hacer maacuteximo un objetivo o conjunto de obje-tivos si estos se pueden cuantificar Constituye pues sin duda un paraacutemetro de referencia de la evaluacioacuten del gasto puacuteblico que estaraacute vinculado al principio de equidad o justicia material del gasto puacuteblico y que habraacute de ser objeto de medicioacuten y control58

En suma el criterio de economiacutea podriacutea considerarse en el sentido expresado por MARTiacuteNEz GINER (2002) como la medida de la eficiencia o sea como la proporcioacuten o la ratio que seriacutea deseable para alcanzar la satisfaccioacuten de las necesidades puacutebli-cas con los medios dados que prescribe la eficiencia59 Y ambos principios al que se antildeadiriacutea por estar impliacutecito el de eficacia se habraacuten de proyectar en la progra-macioacuten y ejecucioacuten del gasto puacuteblico A partir de su plasmacioacuten en la Constitucioacuten estos principios van a ser recogidos como pautas de actuacioacuten y de control de la

55 NAvARRO FAURE A (2013) paacuteg 132 56 SUaacuteREz SUaacuteREz A S (1983) paacuteg 67 57 CAzORLA PRIETO L Mordf (1980) paacuteg 401 58 Cfr PeacuteREz DOMiacuteNGUEz F (2014) paacutegs 90 y ss 59 MARTiacuteNEz GINER L A (2013) paacuteg 38

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actuacioacuten de las Administraciones Puacuteblicas en diversas leyes60 y maacutes en concre-to en la Ley General Presupuestaria61 las leyes anuales de Presupuestos Genera-les y en las sucesivas Leyes de Estabilidad Presupuestaria

Al aludir a la programacioacuten y ejecucioacuten del gasto puacuteblico la Constitucioacuten se estaacute refiriendo sin duda a los Presupuestos que van a laquoprogramarraquo el gasto puacuteblico en el respectivo ejercicio asiacute como a las operaciones econoacutemicas financieras que entrantildea su ejecucioacuten de modo que las dos foacutermulas que se recomiendan en pro de la eficacia y economiacutea del gasto puacuteblico seriacutean el presupuesto por programas y el presupuesto en base-cero teacutecnicas que habraacuten de aplicarse en teacuterminos de maacutexi-ma racionalidad desplazando en cierto modo el control de legalidad62

El artiacuteculo 26 de la Ley 472003 de 26 de noviembre General Presupuestaria ndashen adelante LGPndash relativo a los principios y reglas de programacioacuten presupuestaria dispone en su vigente redaccioacuten que laquola programacioacuten presupuestaria se regiraacute por los principios de estabilidad presupuestaria sostenibilidad financiera pluria-nualidad transparencia eficiencia en la asignacioacuten y utilizacioacuten de los recursos puacuteblicos responsabilidad y lealtad institucional conforme a lo dispuesto en la Ley Orgaacutenica 22012 de 27 de abril de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financieraraquo63 Y sin duda la LGP en general estableciendo los instrumentos y cri-terios para garantizar la racionalidad en la planificacioacuten y ejecucioacuten presupuesta-ria va a estar dirigida a determinar los fines a que se orienta el gasto puacuteblico64

En cualquier caso se debe entender que no deberiacutea producirse una colisioacuten entre el principio de asignacioacuten equitativa referido a la legislacioacuten sustantiva o material de gasto y los principios de racionalidad ndasheficiencia y economiacuteandash que se refieren

60 La Ley 301992 de 26 de noviembre de Reacutegimen Juriacutedico de las Administraciones Puacuteblicas y del Procedimiento Administrativo Comuacuten reitera el mandato constitucional prescribiendo que la efica-cia es un principio general de actuacioacuten de las Administraciones Puacuteblicas (artiacuteculo 3 en relacioacuten con el artiacuteculo 1031 CE) asiacute como la eficacia y el servicio a los ciudadanos 61 El artiacuteculo 691 de la Ley 472003 de 26 de noviembre General Presupuestaria va a establecer que los sujetos que integran el sector puacuteblico estatal deben adecuar su gestioacuten econoacutemico-financie-ra al cumplimiento de laquola eficacia en la consecucioacuten de los objetivos fijados y de la eficiencia en la asignacioacuten y utilizacioacuten de los recursos puacuteblicos en un marco de objetividad y transparencia de la actividad administrativaraquo 62 ALBIntildeANA GARCiacuteA-QUINTANA C (1996) paacuteg 444 63 Esta redaccioacuten debida a la disposicioacuten final 51 de la propia Ley 22012 es sin duda maacutes expliacute-cita que la primitiva redaccioacuten del artiacuteculo 172 de la Ley 111977 General Presupuestaria de 4 de enero el cual refirieacutendose al control financiero del sector puacuteblico realizado por la Intervencioacuten General de la Administracioacuten del Estado determinaba que el preceptivo control de eficacia se ejer-ceraacute mediante el anaacutelisis del coste de funcionamiento y del rendimiento o utilidad de los respecti-vos servicios o inversiones asiacute como del cumplimiento de los objetivos de los correspondientes programas 64 Asiacute y como ejemplo el artiacuteculo 296 de la LGP refirieacutendose al contenido obligatorio de los pro-gramas ministeriales establece que deberaacuten especificarse los indicadores de ejecucioacuten asociados a cada uno de los objetivos que laquopermitan la medicioacuten seguimiento y evaluacioacuten del resultado en teacuter-minos de eficacia eficiencia y economiacutearaquo

    

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como vemos a la legislacioacuten presupuestaria de ejecucioacuten del gasto puacuteblico que incluye la programacioacuten Aunque si se produjesen ciertas tensiones entre la justicia y la racionalidad en la programacioacuten del gasto puacuteblico resulta evidente que el prin-cipio constitucional de justicia debe prevalecer ante lo que no seriacutean sino criterios u orientaciones65 Y por supuesto estos criterios habraacuten de servir ademaacutes a la con-secucioacuten de los objetivos del principio de estabilidad presupuestaria contemplado ya en el propio texto constitucional

4 LA eFeCTIVIDAD De LOS PRInCIPIOS De JUSTICIA MATeRIAL DeL GASTO PUacuteBLICO TEacuteCnICAS PReSUPUeSTARIAS Y De COnTROL

Los criterios de eficiencia y economiacutea van a reenviar indudablemente a teacutecnicas instrumentales de gestioacuten de los fondos puacuteblicos que tengan o no un reflejo direc-to en la Constitucioacuten deberiacutean hacer efectivos estos criterios66 Y no podemos olvi-dar que la inclusioacuten del artiacuteculo 312 CE en el Capiacutetulo Segundo del Tiacutetulo I tiene como consecuencia primordial su efecto vinculante para todos los poderes puacutebli-cos asiacute como la garantiacutea de la proteccioacuten jurisdiccional mediante el recurso de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional en el sentido y con las matiza-ciones aludidas y sobre el que debemos insistir Estariacuteamos pues ante el tema de las teacutecnicas presupuestarias que permitiriacutean hacer efectivos los principios constitu-cionales del gasto puacuteblico o lo que es igual de la necesidad de una concrecioacuten de los criterios de justicia material del gasto puacuteblico o el control en la aplicacioacuten de los principios de justicia material del gasto puacuteblico No cabe duda de que la inefi-cacia en los necesarios controles en el gasto puacuteblico vendriacutea a incentivar situacio-nes de evasioacuten fiscal con importantes consecuencias en la obtencioacuten de recursos

Debemos reconocer que el artiacuteculo 312 no establece ni reconoce de forma direc-ta un derecho subjetivo en sentido teacutecnico-juriacutedico y seriacutea difiacutecil vislumbrar en eacutel una garantiacutea institucional protegida mediante el recurso de inconstitucionalidad seguacuten el artiacuteculo 531 CE quedando reducido el efectivo control de este artiacuteculo a la eliminacioacuten por el Tribunal Constitucional de normas claramente arbitrarias o irracionales Se debe considerar en el sentido indicado por PeacuteREz ROYO (1988) que la eficacia del artiacuteculo 312 tiene maacutes bien sentido como mandato al legislador que impone su concrecioacuten en el contenido de determinadas leyes ademaacutes de constituir un eficaz elemento o guiacutea para la interpretacioacuten por lo que resultaraacute esencial el desarrollo de los principios o reglas que en eacutel se contienen67 Son necesarios en

65 Cfr en este sentido MARTiacuteNEz GINER L A (2002) paacuteg 482 Ibidem (2013) paacuteg 38 66 Vid PeacuteREz ROYO F (1988) paacutegs 136 y ss 67 PeacuteREz ROYO F (1988) paacutegs 139 y ss

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este sentido determinados mecanismos de tutela y control que garanticen a los ciu-dadanos la adecuacioacuten de los gastos puacuteblicos a la Constitucioacuten68

Dejando a un lado el control poliacutetico que corresponde al Parlamento69 y el interno que corresponderaacute a la Intervencioacuten General del Estado70 los oacuterganos jurisdicciona-les que vendriacutean a ejercer el control de efectividad del gasto puacuteblico seriacutean el Tribu-nal Constitucional los Tribunales ordinarios y el Tribunal de Cuentas y oacuterganos similares de las Comunidades Autoacutenomas El Tribunal Constitucional laquocontrolariacutearaquo la posible vulneracioacuten del principio de equitativa asignacioacuten de los recursos puacuteblicos ndashviacutea artiacuteculo 162 CE ya que como vimos no resultariacutea posible utilizar el recurso de amparo salvo que se invoquen otras normas o principios constitucionales distintos a los contenidos en el artiacuteculo 312ndash los Tribunales ordinarios podriacutean con-trolar la constitucionalidad de disposiciones reglamentarias que vulnerasen el artiacutecu-lo 312 en el momento de la asignacioacuten de los recursos ya autorizados y el Tribunal de Cuentas u oacuterganos autonoacutemicos similares controlariacutean externamente la actividad econoacutemica y financiera de todo el sector puacuteblico aunque en realidad su control jurisdiccional se refiere inicialmente a la determinacioacuten de responsabilidades con-tables y a los actos que suponen un menoscabo en los caudales puacuteblicos71

La informacioacuten econoacutemica y financiera que proporciona la contabilidad puacuteblica resultaraacute indispensable tanto para la toma de decisiones en la programacioacuten como en la gestioacuten del gasto puacuteblico y en consecuencia para un mayor control de los cri-terios de racionalidad econoacutemica examinados que a su vez contribuiraacuten a la equi-tativa asignacioacuten del gasto puacuteblico

La consecucioacuten de una mayor eficacia en la asignacioacuten del gasto puacuteblico a traveacutes de diversas teacutecnicas presupuestarias por otra parte ha ido evolucionando desde lo

68 Sobre la vinculacioacuten de los poderes puacuteblicos a la adopcioacuten de determinados gastos y en particu-lar sobre la virtualidad en este aacutembito de los principios rectores de la poliacutetica social y econoacutemica cfr ORoacuteN MORATAL G (1995) paacutegs 59 y ss y en particular paacutegs 71 y ss Asimismo sobre el con-trol de la adecuacioacuten constitucional del gasto puacuteblico a un nivel general cfr ibidem paacutegs 85 y ss Y en general sobre el control de los principios de organizacioacuten de las Administraciones Puacuteblicas distinguiendo los controles internos de los externos y con especial alusioacuten al Tribunal de Cuentas e instituciones autonoacutemicas similares vid aacuteLvAREz RICO M (1986) paacutegs 177 y ss Cfr asimismo sobre los distintos oacuterganos evaluadores de la eficiencia de las poliacuteticas puacuteblicas y funcionalidad el trabajo ya citado de F PeacuteREz DOMiacuteNGUEz (2014) paacutegs 96 y ss en el que se refiere no solo a los con-troles interno y externo de la gestioacuten econoacutemico-financiera sino ademaacutes a los no menos importan-tes controles de calidad de la gestioacuten administrativa y de impacto o nivel de satisfaccioacuten de las poliacuteticas puacuteblicas destacando especialmente el llevado a cabo por los oacuterganos de control externo de las Comunidades Autoacutenomas 69 Sobre la vasta problemaacutetica que encierra el control parlamentario del gasto puacuteblico vid por todos vALLeacuteS vIvES F (2001) 70 Sobre el control interno del gasto puacuteblico vid por todos LAzO vITORIA X (2008) Y en particu-lar sobre el control financiero y el control de los programas presupuestarios vid respectivamente las paacutegs 208 y ss y 290 y ss 71 CALATRAvA ESCOBAR M J (1999) paacuteg 33

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que seriacutea el presupuesto claacutesico o administrativo ndashrelacioacuten de todos los gastos que puede realizar la Administracioacuten puacuteblica y de los ingresos previstosndash el presupues-to del Tesoro o presupuesto de caja o el denominado laquopresupuesto de las cuentas de renta nacionalraquo hasta otras teacutecnicas como el presupuesto funcional el presu-puesto de ejecucioacuten o de tareas el presupuesto planificado o por programas -que se ha entendido es la teacutecnica presupuestaria maacutes uacutetil que permite dar un mayor grado de cumplimiento a los principios de economiacutea y eficiencia del artiacuteculo 312 CE- y el presupuesto en base cero72 Todas estas y otras teacutecnicas presupuestarias deben perseguir una mayor eficiencia y eficacia Y seraacute preciso para hacer efecti-vos estos principios plasmados en el artiacuteculo 312 CE la implantacioacuten de un con-trol que pueda determinar eficazmente si la gestioacuten de los recursos puacuteblicos se ha ejercido de la forma maacutes productiva y al menor coste posible y si con esta gestioacuten se han alcanzado los objetivos previstos73

Los diferentes sistemas de control como indicamos y ya sean internos o externos deberaacuten comprobar el cumplimiento o no de los principios que deben informar el gasto puacuteblico Maacutes en concreto como ejemplo y respecto al control interno lleva-do a cabo por la Intervencioacuten General de la Administracioacuten del Estado se deberaacute facilitar la informacioacuten precisa sobre el cumplimiento de los objetivos de cada pro-grama asiacute como de los objetivos de poliacutetica social perseguidos por el mismo74 Se trataraacute de evaluar que la actividad y los procedimientos objeto de control se reali-zan de acuerdo con los principios de buena gestioacuten financiera verificando el grado de cumplimiento de los objetivos fijados Los principios informadores del gasto puacuteblico constituiraacuten sin duda el fundamento del control interno75 En concreto y como ejemplo de las teacutecnicas empleadas para controlar el respeto de los principios de eficiencia y economiacutea por parte de la actividad administrativa estariacutean los dis-tintos tipos de auditoriacuteas que permitiraacuten determinar de forma global si la Adminis-tracioacuten se ha ajustado a la legalidad asiacute como si ha respetado estos principios y en queacute grado ha cumplido los objetivos establecidos

Por otra parte el control externo seraacute llevado a cabo por el Tribunal de Cuentas los oacuterganos de control externo de las Comunidades y el Tribunal de Cuentas Euro-peo que deberaacuten asimismo y ademaacutes de realizar un control financiero y de lega-lidad efectuar un control de eficacia eficiencia y economiacutea sobre todo el sector

72 Una exposicioacuten sinteacutetica de estas teacutecnicas asiacute como su evolucioacuten en la formulacioacuten legislativa con sus diversas dificultades ha sido realizada por BORGIA SORROSAL S (2004) paacutegs 47 y ss 73 Cfr en este sentido HERRERO SUAzO S (1980) paacuteg 99 74 El Tribunal Constitucional ha invocado expresamente el artiacuteculo 312 CE para fundamentar la legi-timidad constitucional del ejercicio de la funcioacuten de control interno por parte de la Intervencioacuten General de la Administracioacuten del Estado afirmando en el FJ 3ordm del ATC 9821986 que laquoahora en el apartado segundo de ese mismo artiacuteculo 31 CE es donde se encuentra el fundamento de la activi-dad de control financiero del Estado frente a una entidad perceptora de ayudas o subvencionesraquo 75 LAzO vITORIA X (2008) paacutegs 136 y ss

    

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puacuteblico Seraacute preciso que el sistema de control sea efectivo en orden a asegurar la asignacioacuten del gasto puacuteblico de acuerdo con estos principios76

Ciertamente y como en alguacuten otro momento hemos apuntado tambieacuten las Comu-nidades Autoacutenomas han de plasmar en su normativa los principios contenidos en el artiacuteculo 312 CE ya sea de una manera expresa o bien por remisioacuten indirecta a los mismos aludiendo a los principios constitucionales o a otros principios del ordenamiento juriacutedico Y asimismo deberaacuten prever los oportunos medios de con-trol No todas las Comunidades Autoacutenomas sin embargo han entendido de igual forma la necesidad de aplicacioacuten y control de estos principios77 por lo que seriacutea siempre deseable una mayor concrecioacuten tanto en sus Estatutos de Autonomiacutea como en la normativa especial autonoacutemica que desarrolla la materia financiera o maacutes en particular relativa al aacutembito del gasto puacuteblico que como indicamos resultariacutea maacutes amplio que el propiamente presupuestario

5 LOS PRInCIPIOS De JUSTICIA MATeRIAL en eL GASTO PUacuteBLICO Y LA eSTABILIDAD PReSUPUeSTARIA

La estabilidad presupuestaria se ha incorporado al ordenamiento juriacutedico como un paraacutemetro maacutes del control interno y externo del gasto puacuteblico pero que a diferen-cia de los criterios de eficiencia eficacia y economiacutea constituye un auteacutentico liacutemi-te de la actuacioacuten financiera del Estado y de los demaacutes Entes puacuteblicos territoriales Este objetivo de estabilidad presupuestaria se proyecta indudablemente sobre el reacutegimen juriacutedico del gasto puacuteblico consideraacutendose como un principio limitativo y al mismo tiempo como un principio impliacutecito del mismo78 El tema que inmedia-tamente se ha de plantear es el de si los principios constitucionales de justicia mate-rial del gasto puacuteblico deben ser compatibles ineludiblemente o mejor exigen la estabilidad presupuestaria o si por el contrario la excluyen

En principio debemos entender la existencia de una necesaria interrelacioacuten de los principios de justicia del gasto puacuteblico con los principios derivados de la estabili-dad presupuestaria Y para ello basta tener en cuenta el establecimiento de un techo maacuteximo anual de gasto asiacute como de un fondo de contingencias para la ejecucioacuten presupuestaria En realidad algunos de los principios constitucionales del gasto puacuteblico como la eficiencia y economiacutea aplicables a su programacioacuten y ejecucioacuten se vienen a reiterar en la Ley de Estabilidad Presupuestaria por lo que se deduce su

76 En este sentido el artiacuteculo 9 de la Ley Orgaacutenica 21982 de 12 de mayo del Tribunal de Cuentas establece que su funcioacuten fiscalizadora se refiere al sometimiento de la actividad econoacutemico-finan-ciera del sector puacuteblico a los principios de legalidad eficiencia y economiacutea ejerciendo su funcioacuten en relacioacuten con la ejecucioacuten de los programas de ingresos y gastos puacuteblicos 77 BORGIA SORROSAL S (2004) paacutegs 59 y ss 78 Cfr en este sentido MARTiacuteNEz GINER L A (2002) paacutegs 471 y ss

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importancia para alcanzar la estabilidad presupuestaria79 Asiacute no cabe duda de que en la programacioacuten del gasto las concreciones derivadas de esta Ley afecta-raacuten a la organizacioacuten de la actividad financiera plasmada en el Presupuesto anual incluso en relacioacuten con gastos plurianuales Y especialmente afectaraacute a la potestad de gasto el establecimiento de un liacutemite maacuteximo de gasto asiacute como la regulacioacuten del Fondo de Contingencias -con la finalidad de posibilitar el cumplimiento y pago de las obligaciones puacuteblicas- podriacutea afectar a su ejecucioacuten

Debemos destacar las importantes novedades que introduce la Ley Orgaacutenica 22012 de 27 de abril de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera modificada por la Ley Orgaacutenica 42012 de 26 de septiembre y maacutes recientemen-te por la Ley Orgaacutenica 62015 de 12 de junio80 cuyo artiacuteculo 31 impone la ela-boracioacuten aprobacioacuten y ejecucioacuten de los Presupuestos laquoen un marco de estabilidad presupuestaria coherente con la normativa europearaquo81 A su vez el artiacuteculo 5 de la citada Ley dispone que la elaboracioacuten de los Presupuestos de las Administraciones Puacuteblicas y demaacutes sujetos comprendidos en el aacutembito de aplicacioacuten de la misma laquose encuadraraacute en un marco presupuestario a medio plazo compatible con el princi-pio de anualidad por el que se rigen la aprobacioacuten y ejecucioacuten de los Presupues-tos de conformidad con la normativa europearaquo Y va a antildeadir en su artiacuteculo 6 bajo la ruacutebrica principio de transparencia que laquola contabilidad de las Administraciones Puacuteblicas y demaacutes sujetos comprendidos en el aacutembito de aplicacioacuten de esta Ley asiacute como sus Presupuestos y liquidaciones deberaacuten contener informacioacuten suficiente y adecuada que permita verificar su situacioacuten financiera el cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria y de sostenibilidad financiera y la observan-cia de los requerimientos acordados en la normativa europea en esta materiaraquo a cuyo fin establece que laquolos Presupuestos y cuentas generales de las distintas Admi-nistraciones integraraacuten informacioacuten sobre todos los sujetos y entidades comprendi-dos en el aacutembito de aplicacioacuten de esta leyraquo Y en esa direccioacuten el artiacuteculo 71 dispone que las poliacuteticas de gasto puacuteblico deberaacuten encuadrarse en un marco de planificacioacuten plurianual y de programacioacuten y presupuestacioacuten atendiendo a la situacioacuten econoacutemica a los objetivos de poliacutetica econoacutemica y al cumplimiento de los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera Precisamen-

79 Vid MARTiacuteNEz GINER L A (2002) paacutegs 474 y ss 80 Esta Ley va a reforzar la plasmacioacuten los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera tanto en la LO 22012 como en la Ley Orgaacutenica 81980 de 22 de septiembre de Finan-ciacioacuten de las Comunidades Autoacutenomas y entre otras medidas va a configurar expresamente el principio de prudencia financiera que seraacute introducido en un nuevo artiacuteculo 13 bis de la LOFCA 81 El precedente legislativo de esta norma lo encontramos en la Ley 182001 de 12 de diciembre General de Estabilidad Presupuestaria y la Ley Orgaacutenica 52001 de 13 de diciembre complemen-taria de la Ley General de Estabilidad Presupuestaria Sobre los aspectos principales de esta Ley que afectan al procedimiento de programacioacuten y ejecucioacuten presupuestaria orientado al objetivo de especialidad y en particular los principios que informan este proceso presupuestario ndashestabilidad presupuestaria plurianualidad y transparenciandash vid por todos LAzO vITORIA X (2008) paacutegs 351 y ss y GARCiacuteA ROCA J (2013) paacutegs 76 y ss

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te este artiacuteculo 7 que lleva por tiacutetulo laquoPrincipio de eficiencia en la asignacioacuten y utilizacioacuten de los recursos puacuteblicosraquo va a disponer que laquola gestioacuten de los recursos puacuteblicos estaraacute orientada por la eficacia la eficiencia la economiacutea y la calidad a cuyo fin se aplicaraacuten poliacuteticas de racionalizacioacuten del gasto y de mejora de la ges-tioacuten del sector puacuteblicoraquo82

Por otra parte el artiacuteculo 11 de esta Ley Orgaacutenica establece en su apartado 1 que laquola elaboracioacuten aprobacioacuten y ejecucioacuten de los Presupuestos y demaacutes actuaciones que afecten a los gastos o ingresos de las Administraciones Puacuteblicas y demaacutes enti-dades que formen parte del sector puacuteblico se someteraacute al principio de estabilidad presupuestariaraquo Y el artiacuteculo 15 al regular el establecimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda puacuteblica para el conjunto de Administracio-nes Puacuteblicas dispone en su apartado 7 que laquoaprobados los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda puacuteblica por las Cortes Generales la elaboracioacuten de los proyectos de Presupuesto de las Administraciones Puacuteblicas habraacuten de acomodarse a dichos objetivosraquo

La Ley Orgaacutenica exige maacutes en concreto que los Presupuestos de cada Administra-cioacuten Puacuteblica se acompantildeen de la informacioacuten precisa para relacionar el saldo resul-tante de los ingresos y gastos del Presupuesto con la capacidad o necesidad de financiacioacuten calculada conforme a las normas del Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales (artiacuteculo 271) y establece la obligacioacuten de las Comunida-des Autoacutenomas y Corporaciones Locales de remitir al Ministerio de Hacienda y Administraciones Puacuteblicas antes del 1 de octubre de cada antildeo informacioacuten sobre las liacuteneas fundamentales que contendraacuten sus Presupuestos a efectos de dar cumpli-miento a los requerimientos de la normativa europea (artiacuteculo 272) A su vez el artiacuteculo 291 dispone que las Administraciones Puacuteblicas elaboraraacuten un marco pre-supuestario a medio plazo (abarcaraacute un periodo miacutenimo de tres antildeos seguacuten el apar-tado 2) en el que se enmarcaraacute la elaboracioacuten de sus Presupuestos anuales y a traveacutes del cual se garantizaraacute una programacioacuten presupuestaria coherente con los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda puacuteblica Destaca igualmente el deber que impone el artiacuteculo 301 al disponer que el Estado las Comunidades Autoacutenomas y las Corporaciones Locales aprobaraacuten en sus respectivos aacutembitos un liacutemite maacuteximo de gasto no financiero coherente con el objetivo de estabilidad pre-supuestaria y la regla de gasto que marcaraacute el techo de asignacioacuten de recursos de sus Presupuestos liacutemite del que han de informar las Comunidades Autoacutenomas

82 Y precisamente para hacer efectivos estos principios el apartado 3 de este mismo artiacuteculo dispo-ne laquoLas disposiciones legales y reglamentarias en su fase de elaboracioacuten y aprobacioacuten los actos administrativos los contratos y los convenios de colaboracioacuten asiacute como cualquier otra actuacioacuten de los sujetos incluidos en el aacutembito de aplicacioacuten de esta Ley que afecten a los gastos o ingresos puacutebli-cos presentes o futuros deberaacuten valorar sus repercusiones y efectos y supeditarse de forma estricta al cumplimiento de las exigencias de los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financieraraquo El artiacuteculo 8 se referiraacute al principio de responsabilidad estableciendo la necesaria asun-cioacuten de las responsabilidades derivadas del incumplimiento de las obligaciones asumidas por parte de las Administraciones Puacuteblicas

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antes del 1 de agosto de cada antildeo al Consejo de Poliacutetica Fiscal y Financiera (apar-tado 3 del artiacuteculo 30)

Ciertamente todas las anteriores liacuteneas baacutesicas que acabamos de referenciar traen causa en gran medida de la concreta plasmacioacuten del principio de estabilidad pre-supuestaria en nuestro texto constitucional de la que deriva la especial relevancia que en la actualidad tiene este principio

En efecto el principio de estabilidad presupuestaria recepcionado expresamente en algunos Estatutos de Autonomiacutea83 fue consagrado por la uacuteltima reforma consti-tucional en el artiacuteculo 135 reforma publicada el 27 de septiembre de 201184 adquiriendo la estabilidad presupuestaria un valor verdaderamente estructural y condicionante de la capacidad de actuacioacuten del Estado del mantenimiento y desa-rrollo del Estado Social que proclama el artiacuteculo 11 de la propia Ley Fundamental y en definitiva de la prosperidad presente y futura de los ciudadanos (exposicioacuten de motivos)85 La estabilidad presupuestaria que afectaraacute a todas las Administracio-nes Puacuteblicas se va a ver asiacute expliacutecitamente constitucionalizada86 Y aunque en principio deba considerarse como una regla neutra frente al Estado social y al Esta-do autonoacutemico va a ser como ha sentildealado GARCiacuteA ROCA laquodifiacutecil ndashcasi imposiblendash mantener el principio de la interpretacioacuten sistemaacutetica en relacioacuten con otros precep-tos constitucionales porque su loacutegica es la de una norma de aplicacioacuten preferen-teraquo87 En todo caso y a pesar de la dificultad estimamos necesaria la compatibilidad de esta regla con unos principios de gasto puacuteblico cuya contem-placioacuten expresa en la Constitucioacuten tampoco puede minimizarse

83 Cfr como ejemplo el artiacuteculo 1572h) del Estatuto de Autonomiacutea de Andaluciacutea 84 En siacutentesis el contenido normativo de esta reforma va a consistir en el establecimiento del prin-cipio de estabilidad presupuestaria el Derecho europeo como paraacutemetro de constitucionalidad referido a los maacutergenes establecidos por la Unioacuten Europea respecto al deacuteficit estructural la delega-cioacuten al Parlamento para fijar los liacutemites del deacuteficit la reserva de ley para la emisioacuten de deuda puacutebli-ca de forma condicionada la posible excepcioacuten a los liacutemites sobre deacuteficit y deuda el contenido de la ley orgaacutenica de desarrollo y la obligacioacuten de las Comunidades Autoacutenomas de respetar el princi-pio de estabilidad presupuestaria Sobre las principales implicaciones de esta reforma vid entre otros BASSOLS COMA M (2012) paacutegs 21-41 CARRASCO DURaacuteN M (2013) paacutegs 169-206 GARCiacuteA

ROCA J (2013) paacutegs 40-93 MARC CARRILLO (2014) paacutegs 13-41 DE LA HUCHA CELADOR F (2012) paacutegs 21-47 MONCHoacuteN RUIz L (2012) RODRiacuteGUEz BEREIJO A (2013) paacutegs 23-32 RUIz ALMENDRAL v (2012) y RUIz-HUERTA J (2012) 85 Sobre el concepto de estabilidad presupuestaria a que se refiere el artiacuteculo 135 CE asiacute como el concepto de deacuteficit estructural y sus efectos sobre las competencias presupuestarias de las Comuni-dades Autoacutenomas vid entre otros DE LA HUCHA CELADOR F (2012) paacutegs 29 y ss 86 De hecho y en el sentido expresado por MEDINA GUERRERO este principio de estabilidad presu-puestaria no se teniacutea por queacute deducir de la referencia que en el marco de los principios rectores de la poliacutetica social y econoacutemica el artiacuteculo 401 CE hace al deber de los poderes puacuteblicos de promo-ver laquouna poliacutetica de estabilidad econoacutemicaraquo ya que este no seriacutea maacutes que un principio general que no puede entenderse como equivalente al maacutes especiacutefico de estabilidad presupuestaria Cfr MEDINA

GUERRERO M (2012) paacuteg 138 87 GARCiacuteA ROCA J (2013) paacuteg 66

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La reforma constitucional del artiacuteculo 135 CE fue sin duda aprobada con un gran consenso atendiendo a razones de intereacutes general y a la grave situacioacuten econoacutemi-ca y financiera afectando la garantiacutea de estabilidad presupuestaria a todos los poderes puacuteblicos De hecho el apartado 6 de dicho precepto establece que las Comunidades Autoacutenomas de acuerdo con sus respectivos Estatutos y dentro de los liacutemites a que se refiere el propio artiacuteculo 135 laquoadoptaraacuten las disposiciones que pro-cedan para la aplicacioacuten efectiva del principio de estabilidad en sus normas y deci-siones presupuestariasraquo88 La reforma constitucional como ha afirmado RODRiacuteGUEz

BEREIJO (2013)89 no responde a un mero capricho o a criterios de puro oportunis-mo poliacutetico estando en la raiacutez de los desequilibrios econoacutemico-financieros de nuestra Hacienda el crecimiento desbocado del gasto puacuteblico y las crecientes difi-cultades de financiacioacuten del Estado y de las Administraciones territoriales Se va a considerar la estabilidad y sostenibilidad como principios esenciales para la supe-racioacuten de la crisis en su proyeccioacuten sobre el sector de las Administraciones Puacutebli-cas90 estando el principio de estabilidad que se incorpora ligado al resultado estructural que se concretaraacute en la LO 22012 en un equilibrio o superaacutevit a par-tir de 2020 establecieacutendose hasta ese momento un reacutegimen transitorio

Estimamos que sin lugar a dudas y con independencia del origen de este precep-to derivado de exigencias de la Unioacuten Europea91 el marco de estabilidad presu-puestaria ha sido expresamente incorporado al texto constitucional y esta constitucionalizacioacuten ha de suponer la necesaria compatibilidad con el principio de asignacioacuten equitativa de recursos puacuteblicos o lo que es igual la inevitable inter-pretacioacuten conjunta de los preceptos en cuestioacuten La limitacioacuten o contencioacuten del gasto deberaacute hacerse compatible con la asignacioacuten equitativa de recursos dirigida a hacer frente a necesidades de ineludible satisfaccioacuten La limitacioacuten del gasto puacuteblico con la finalidad de la consecucioacuten de la estabilidad presupuestaria no podriacutea llegar a ser tal que anulase cualquier programacioacuten del gasto puacuteblico dirigi-da a salvaguardar una asignacioacuten equitativa de los recursos puacuteblicos El nivel miacuteni-

88 En concreto sobre las repercusiones de las modificaciones de la deuda puacuteblica en el nuevo artiacute-culo 135 CE en relacioacuten con las Comunidades Autoacutenomas que se veraacuten sometidas al principio de reserva de ley en esta materia vid por todos DE LA HUCHA CELADOR F (2012) paacutegs 39 y ss 89 RODRiacuteGUEz BEREIJO A (2013) paacuteg 7 90 A LoacutePEz DiacuteAz (2014) alude a los necesarios ajustes para la vuelta a la estabilidad presupuestaria refirieacutendose como importante alternativa a los ajustes sobre el gasto puacuteblico a la posibilidad de un mayor espacio fiscal paacutegs 30 y ss 91 De hecho y como ha puesto de manifiesto MARC CARRILLO la doble referencia que el artiacuteculo 135 CE va a hacer al Derecho de la Unioacuten en los apartados relativos al deacuteficit puacuteblico y a la deuda puacutebli-ca van a convertir al Derecho europeo en paraacutemetro de constitucionalidad a tener en cuenta que deberaacute necesariamente ser asumido por el Tribunal Constitucional Cfr MARC CARRILLO (2014) paacuteg 23 Y en este mismo sentido va a afirmar RODRiacuteGUEz BEREIJO que el Derecho europeo constituiraacute un elemento cualificado en la interpretacioacuten de los liacutemites constitucionales derivados del principio y las reglas de la estabilidad presupuestaria del artiacuteculo 135 CE y en paraacutemetro de constitucionalidad en tanto la propia Constitucioacuten espantildeola reenviacutea al Derecho comunitario Cfr RODRiacuteGUEz BEREIJO A (2013) paacuteg 32

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mo de satisfaccioacuten de necesidades puacuteblicas habraacute de quedar en todo caso salva-guardado Y en cualquier caso la constitucionalizacioacuten de la estabilidad presu-puestaria habraacute de implicar sin duda un reforzamiento de la racionalidad presupuestaria a lo que seraacute preciso antildeadir el hacer realmente efectiva la asigna-cioacuten equitativa del gasto puacuteblico

La plasmacioacuten o mejor el desarrollo del principio de estabilidad presupuestaria en una Ley Orgaacutenica no suponiacutea una novedad ya que con anterioridad a la reforma constitucional y como hemos resentildeado fue aprobada en 2001 una Ley General de Estabilidad Presupuestaria que ademaacutes obtuvo una plena validacioacuten por parte del Tribunal Constitucional En efecto en la sentencia 1342011 de 20 de julio el Tribu-nal Constitucional afirmoacute que la normativa estatal de estabilidad presupuestaria apro-bada en 2001 (Ley 182001 de 12 de diciembre General de Estabilidad Presupuestaria y Ley Orgaacutenica 52001 de 13 de diciembre complementaria a la Ley General de Estabilidad Presupuestaria) no lesiona la autonomiacutea poliacutetica y financiera (artiacuteculos 137 y 156 CE) y resulta acorde con los tiacutetulos competenciales atribuidos al Estado en el artiacuteculo 1491 13ordf y 14ordf por un lado y 11ordf y 18ordf por otro de la Cons-titucioacuten (doctrina que se reitera en la STC 1572011 de 18 de octubre) Maacutes en con-creto afirmoacute tras referirse a la doctrina constitucional seguacuten la cual laquola limitacioacuten del gasto impuesta a las Administraciones Puacuteblicas encuentra su apoyo en la competen-cia estatal de direccioacuten de la actividad econoacutemica general (ex art 149113ordf) y su establecimiento estaacute encaminado a la consecucioacuten de la estabilidad econoacutemica y la gradual recuperacioacuten del equilibrio presupuestariohellipraquo (SSTC 1711996 FJ 2ordm y 1031997 FJ 1ordm) que laquola concepcioacuten de la estabilidad presupuestaria en teacuterminos de equilibrio o superaacutevit se aviene con las competencias del Estadoraquo (FJ 8ordm) y que laquola poliacutetica presupuestaria forma parte de la poliacutetica econoacutemica general cuya ordena-cioacuten a su vez estaacute atribuida al Estado por la ConstitucioacutenhellipEsta competencia estatal es susceptible de proyectarse sobre todos los Presupuestos del Sector puacuteblico estatal autonoacutemico y localhellipCon dicha aplicabilidad no se quebranta ni su autonomiacutea poliacute-tica ni su autonomiacutea financieraraquo (FJ 14ordm)92

Es importante resaltar que la LO 22012 de 27 de abril de Estabilidad Presupues-taria y Sostenibilidad Financiera se aprueba ya en desarrollo del artiacuteculo 135 de la Constitucioacuten93 destacando entre otros principios contenidos en la misma los de

92 Cfr el comentario criacutetico que realiza de esta sentencia en el marco de la doctrina jurisprudencial sobre la estabilidad presupuestaria F ESCRIBANO (2014) paacutegs 41 y ss 93 Entre los principales objetivos de esta Ley destacan en siacutentesis la garantiacutea de la sostenibilidad pre-supuestaria de todas las Administraciones Puacuteblicas fortaleciendo la confianza en la estabilidad de la economiacutea espantildeola y el reforzamiento de los compromisos de Espantildea con la Unioacuten Europea la obligacioacuten para todas las Administraciones Puacuteblicas de presentar equilibrio estructural el estableci-miento de un liacutemite de deuda como garantiacutea de sostenibilidad presupuestaria la formulacioacuten de un marco presupuestario a medio plazo en el que se enmarcaraacute la elaboracioacuten del presupuesto y a tra-veacutes del cual se garantizaraacute una programacioacuten presupuestaria coherente con los objetivos de estabi-lidad y deuda puacuteblica la incorporacioacuten de actuaciones preventivas de alerta temprana y de correccioacuten automaacutetica y el refuerzo de los mecanismos sancionadores en los que se tendraacuten en cuenta en liacutenea con la normativa europea la reincidencia y la gravedad de los incumplimientos

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estabilidad plurianualidad transparencia prudencia financiera y eficiencia en la asignacioacuten y utilizacioacuten de recursos puacuteblicos Y en particular enunciando y desa-rrollando los principios de laquoeficacia y eficiencia en la asignacioacuten de los recursos puacuteblicosraquo94

Tal y como sentildeala la sentencia del Tribunal Constitucional 1572011 de 18 de octu-bre (FJ 3) hay que hacer notar que cuando el artiacuteculo 1351 establece que laquotodas las Administraciones Puacuteblicas adecuaraacuten sus actuaciones al principio de estabilidad presupuestariaraquo estamos ante laquoun mandato constitucional que como tal vincula a todos los poderes puacuteblicos y que por tanto en su sentido principial queda fuera de la disponibilidad -de la competencia- del Estado y de las Comunidades Autoacuteno-masraquo (en el mismo sentido se expresa la STC 1952011 de 13 de diciembre FJ 4) La sentencia del Tribunal Constitucional 1992011 de 13 de diciembre (FJ 7) aun reconociendo que el establecimiento de un objetivo de estabilidad presupuestaria tiene laquoimportantes efectos en todas las fases del ciclo presupuestario pudiendo incluso considerarse que antildeade una fase previaraquo declara que laquotales efectos no pue-den ser considerados inconstitucionales ni antes ni despueacutes de la reforma del artiacute-culo 135 de la Constitucioacutenraquo95

Como corolario de lo anteriormente expuesto debemos destacar que las leyes pre-supuestarias de las Comunidades Autoacutenomas deben responder a los principios y normas a que nos hemos referido La obligacioacuten de todas las Administraciones Puacuteblicas y en concreto de las Comunidades Autoacutenomas de mantener las reglas de estabilidad presupuestaria y bajo el control directo de las instituciones del Estado ha sido reforzada en suma con la reforma del artiacuteculo 135 CE96 La autonomiacutea

94 El profesor ESCRIBANO realiza un estudio criacutetico sobre los principios generales formulados por la LO 22012 desde la perspectiva de la limitacioacuten de la autonomiacutea financiera de las Comunidades Autoacutenomas y el excesivo desarrollo de la funcioacuten tuteladora del Estado que va a desnaturalizar en su opinioacuten esta idea de autonomiacutea financiera manifestaacutendose ademaacutes en un conjunto de medidas preventivas correctivas y coercitivas Cfr ESCRIBANO F (2014) paacutegs 47 y ss Y asimismo se mues-tra criacutetico con las medidas extraordinarias de apoyo a la liquidez que se concretaron en el RDL 212012 de 13 de julio en desarrollo de la DA 1ordf de la LO 22012 -el FLA supone sin duda una adhesioacuten de las CCAA que lo solicitan a draacutesticas medidas establecidas unilateralmente por el pres-tamista- Ibidem paacutegs 59-60 95 La doctrina constitucional sobre la reforma del artiacuteculo 135 CE se contiene esencialmente en la STC 1892011 de 23 de noviembre FJ 4ordm (doctrina que sigue a la STC 1342011 y que se reprodu-ciraacute entre otras en las SSTC 1972011 FJ 4ordm 1982011 FJ 4ordm y 2032011 FJ 4ordm) De ella destaca la consideracioacuten relativa a que el nuevo artiacuteculo 135 CE se considera ius superveniens que puede ser-vir de canon de constitucionalidad respecto de asuntos interpuestos antes de la entrada en vigor de la reforma constitucional constituye laquoun mandato constitucional que como tal vincula a todos los poderes puacuteblicos y que por tanto en su sentido principial queda fuera de la disponibilidad de la competencia del Estado y de las Comunidades Autoacutenomas Cuestioacuten distinta es la de su desarrollo pues aquel sentido principial admite diversas formulaciones de modo que seraacute ese desarrollo el que perfilaraacute su contenidoraquo y la remisioacuten a la Ley Orgaacutenica laquoobviamente estatalraquo laquocorrobora la compe-tencia del Estado en esta materiaraquo 96 Sobre las posibles limitaciones de las competencias autonoacutemicas que podriacutean derivarse de este artiacuteculo y en particular sobre la fijacioacuten negociada de los objetivos de deacuteficit puacuteblico y de deuda puacuteblica la necesaria aplicacioacuten de los principios generales en la elaboracioacuten y gestioacuten de sus pre-

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financiera de las Comunidades Autoacutenomas lo seraacute dentro de la necesaria y obliga-da coordinacioacuten y cooperacioacuten con la Hacienda estatal siendo compatible con la existencia de un control de legalidad sobre el ejercicio de competencias y maacutes en concreto de las obligaciones derivadas del principio de estabilidad presupuestaria contemplado en el artiacuteculo 135 CE y de forma particular de las operaciones de emisioacuten de deuda puacuteblica97 La maacutes reciente STC 2152014 de 18 de diciembre98

ha venido a validar plenamente y en relacioacuten con la autonomiacutea financiera de las Comunidades Autoacutenomas la constitucionalidad de los preceptos de la LO 22012 que establecen el reacutegimen juriacutedico de cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria99

El principio de estabilidad presupuestaria ha supuesto sin duda un cambio en el reacutegimen juriacutedico del gasto puacuteblico que afecta a su programacioacuten ejecucioacuten y con-trol incidiendo como hemos indicado en todos los aacutembitos territoriales del sector puacuteblico Como bien sintetiza MARC CARRILLO (2014)100 y desde una perspectiva material en la fase previa de elaboracioacuten del presupuesto se ha introducido la regla de plurianualidad del presupuesto ademaacutes del fondo de contingencia y la obliga-cioacuten de fijar el objetivo de estabilidad presupuestaria que deberaacute ser aceptado por las Cortes Generales101 en la fase de elaboracioacuten este objetivo podraacute ser modifica-do por las Cortes aunque no podraacuten incluir la regla del deacuteficit sin incumplir lo pre-ceptuado en el artiacuteculo 1346 CE en la fase de ejecucioacuten el principio de

supuestos y el endurecimiento de las medidas previstas en caso de incumplimiento de los objeti-vos cfr entre otros MARC CARRILLO (2014) paacutegs 37 y ss CARRASCO DURaacuteN M (2013) paacutegs 198 y ss y NAvARRO FAURE A (2013) paacutegs 137-146 97 RODRiacuteGUEz BEREIJO A (2013) paacuteg 18 En palabras del profesor Bereijo que plenamente compar-timos laquopocas dudas caben respecto al caraacutecter baacutesico que para la ordenacioacuten de la economiacutea y la Hacienda general del Estado tiene la garantiacutea del equilibrio de las cuentas puacuteblicas y la determina-cioacuten por el Estado del objetivo de estabilidad presupuestaria para todo el conjunto de las Adminis-traciones Puacuteblicas establecido por las leyes de estabilidad presupuestaria dada la vinculacioacuten del Estado espantildeol a las normas del Derecho comunitario europeo originario y derivado y a los com-promisos derivados del cumplimiento del Pacto de Estabilidad y Crecimiento de la UE aunque ello constrintildea la autonomiacutea financiera de las Comunidades Autoacutenomasraquo Ibidem paacuteg 21 98 Publicada en el BOE nuacutem 29 de 3 de febrero de 2015 Esta Sentencia se dicta en relacioacuten con el recurso de inconstitucionalidad 557-2013 interpuesto por el Gobierno de Canarias En concreto declara constitucionales los artiacuteculos 103 116 123 16 19 203 24 252 y 26 asiacute como la Dis-posicioacuten Adicional 3ordf de la LO 22012 99 Precisamente la modificacioacuten de la LOFCA en virtud de la uacuteltima reforma de la LO 22012 ope-rada por la LO 62015 de 12 de junio va a reforzar la necesidad del cumplimiento de estos objeti-vos incluyendo algunas matizaciones entre otros en sus artiacuteculos 2 apartado uno letra b) 14 y 211 aludiendo expresamente a la sostenibilidad financiera y sobre todo introduciendo el artiacuteculo 13 bis relativo al principio de prudencia financiera 100 MARC CARRILLO (2014) paacuteg 27 101 En esta fase y desde una perspectiva institucional resulta decisiva la participacioacuten de la Comi-sioacuten Europea que obligaraacute a un diaacutelogo institucional entre las autoridades econoacutemico-financieras estatales y comunitarias Ibidem paacuteg 28

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estabilidad presupuestaria supone la aplicacioacuten de un reacutegimen especiacutefico para los gastos plurianuales y las modificaciones presupuestarias y en la fase de control habraacute que verificar el cumplimiento del principio a traveacutes de instrumentos especiacute-ficos de control

Descendiendo maacutes en concreto al examen en este contexto de estabilidad presu-puestaria de su compatibilidad con el principio de asignacioacuten equitativa de los recursos puacuteblicos habriacutea que referirse en primer lugar a la conexioacuten de la estabi-lidad presupuestaria con la fase inicial de programacioacuten del gasto puacuteblico y con-traccioacuten de obligaciones puacuteblicas que ya ponen de relieve la racionalidad econoacutemica Podemos afirmar con caraacutecter general y en el sentido expresado por MARTiacuteNEz GINER (2002)102 que los objetivos de las poliacuteticas y programacioacuten del gasto puacuteblico ndashque deben plasmar el artiacuteculo 312 CEndash deben compatibilizarse con las exigencias de racionalidad econoacutemica en la ejecucioacuten presupuestaria que a su vez asegura la estabilidad presupuestaria con base en los criterios de eficacia efi-ciencia y calidad La estabilidad presupuestaria no impide la plena vigencia de este artiacuteculo Es maacutes la consecucioacuten de esta estabilidad podriacutea y deberiacutea coadyuvar a hacer efectivos otros principios constitucionales y en particular el relativo a la jus-ticia en el gasto puacuteblico

En cualquier caso y siguiendo al autor antes citado el reacutegimen de estabilidad pre-supuestaria deberiacutea configurarse no solo como una limitacioacuten cuantitativa del gasto sino tambieacuten como una limitacioacuten cualitativa de modo que se estableciesen unos criterios que viniesen a determinar necesidades de satisfaccioacuten ineludible y que por tanto condicionasen las decisiones presupuestarias en el marco de la contencioacuten El propio principio de estabilidad impulsariacutea y fomentariacutea la asignacioacuten equitativa de los recursos o lo que es igual la estabilidad deberiacutea constituir un ins-trumento que permitiese profundizar en el principio de justicia en el gasto que a su vez incidiriacutea en aqueacutel103

No obstante lo anterior se ha destacado coacutemo las Leyes de Estabilidad no han avanzado lo suficiente en relacioacuten con las competencias de los oacuterganos de control sobre esta materia104 y en particular con la funcioacuten de los Tribunales de Cuentas105 de modo que en realidad soacutelo se mantienen en este aacutembito las importantes fun-

102 MARTiacuteNEz GINER L A (2002) paacuteg 477 103 Cfr MARTiacuteNEz GINER L A (2002) paacutegs 491-492 Este autor que escribe con anterioridad a la reforma constitucional puso de manifiesto la necesidad de que una Ley General del Gasto Puacuteblico realizase la labor de seleccioacuten cualitativa del gasto desarrollando el principio de justicia en el gasto en el marco de la estabilidad 104 Se ha destacado incluso coacutemo la propia reforma del artiacuteculo 135 CE deberiacutea haber previsto expresamente la responsabilidad por incumplimiento y las sanciones estableciendo concordancias con los artiacuteculos 153 y 155 CE y por tanto establecieacutendose si el control de los incumplimientos deberiacutea realizarse por una autoridad independiente y con un procedimiento especial Cfr GARCiacuteA

ROCA J (2013) paacuteg 74 Maacutes en concreto propone este autor un procedimiento urgente ante el Tri-bunal Constitucional con el auxilio del Tribunal de Cuentas Ibidem paacutegs 86-87 105 Cfr SOLER ROCH M T (2001) paacuteg 87 y PASCUAL GARCiacuteA J (2002)

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ciones atribuidas a la Intervencioacuten General de la Administracioacuten del Estado bien por la LGP bien por la propia LO 22012 referidas por un lado al control del obje-tivo de la estabilidad presupuestaria mediante el ejercicio del control financiero permanente ndashartiacuteculo 157 LGPndash y de un tipo especiacutefico de auditoriacutea puacuteblica y por otro a la funcioacuten de elaboracioacuten de un informe en el que se ha de expresar el grado de cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria106 La constitucionali-zacioacuten del principio de estabilidad presupuestaria no ha supuesto pues en nuestra legislacioacuten una ampliacioacuten efectiva de los instrumentos de control sobre las leyes aplicables no incorporaacutendose nuevos oacuterganos especiacuteficos de control sobre la eje-cucioacuten de los presupuestos si bien siacute podraacute resultar esencial en su caso el control de constitucionalidad107

No obstante lo anterior debemos indicar que la LO 22012 va a incluir al regular las medidas preventivas y correctivas asiacute como la instrumentacioacuten del principio de transparencia108 la participacioacuten del Consejo de Poliacutetica Fiscal y Financiera y en su caso de la Comisioacuten Nacional de Administracioacuten Local en el procedimiento dirigido a garantizar el principio de estabilidad presupuestaria si bien y como ha puesto de manifiesto MARC CARRILLO (2014)109 se trata esencialmente de funciones consultivas de informe y seguimiento de la aplicacioacuten de las medidas ndashcomo ejem-plo la advertencia del riesgo de incumplimiento por las Administraciones Puacuteblicas (artiacuteculo 191) o el conocimiento tramitacioacuten y seguimiento de los planes econoacute-mico-financieros y de reequilibrio (artiacuteculo 242)ndash aunque tambieacuten existen otras de naturaleza correctiva y fiscalizadora como la relativa al requerimiento para modi-ficar las medidas previamente adoptadas por la Comunidad Autoacutenoma cuando a juicio del CPFF no garanticen la correccioacuten de la situacioacuten de desequilibrio instaacuten-dola en este caso a que presente un nuevo plan (artiacuteculo 233) El artiacuteculo 26 de la Ley va a habilitar al Gobierno al amparo del artiacuteculo 155 CE para la adopcioacuten de las medidas necesarias para obligar a su cumplimiento forzoso que podriacutean llegar

106 Vid sobre estas funciones LAzO vITORIA X (2008) paacutegs 358 y ss Y sobre la adopcioacuten de medi-das en caso de incumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria ibidem paacutegs 362 y ss 107 En concreto la Disposicioacuten Adicional Tercera de la LO 22012 de Estabilidad Presupuestaria considerada plenamente constitucional por la STC 2152014 de 18 de diciembre establece en su primer apartado que de acuerdo con lo previsto en la LOTC laquohellipse pueden impugnar ante el Tribu-nal Constitucional tanto las leyes disposiciones normativas o actos con fuerza de ley de las Comu-nidades Autoacutenomas como las disposiciones normativas sin fuerza de leyhellipraquo pudieacutendose llegar para preservar el cumplimiento del artiacuteculo 135 CE a adoptar la medida cautelar de suspensioacuten de una Ley de Presupuestos autonoacutemica seguacuten deriva del apartado segundo de esa misma Disposicioacuten Adi-cional Tercera en cuyo caso se entenderaacuten prorrogados los presupuestos del ejercicio anterior Se ha considerado y con razoacuten la conveniencia de que en relacioacuten con este control sobre el cumpli-miento del principio de estabilidad presupuestaria por parte de la Ley de Presupuestos estatal se reincorporase el control previo de constitucionalidad Cfr en este sentido FERRERES COMELLA v (2012) paacuteg 103 108 Sobre la trascendencia de este principio en el contexto que examinamos y en relacioacuten ademaacutes con el principio de responsabilidad cfr NAvAS vaacutezQUEz R (2014) paacutegs 61 y ss 109 MARC CARRILLO (2014) paacutegs 35-36

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incluso previo requerimiento a la intervencioacutensuspensioacuten de la Autonomiacutea o a la disolucioacuten de la Corporacioacuten local medidas que como se ha afirmado se debe-riacutean en su caso aplicar con laquonotables dosis de firmeza y prudenciaraquo110

En cualquier caso consideramos que dado que en nuestra normativa y como con-secuencia de la constitucionalizacioacuten del principio de estabilidad presupuestaria no se ha creado ninguacuten oacutergano especiacutefico de control como siacute ha sucedido en otros Estados miembros como Alemania o Reino Unido ndashlos denominados Consejos de Estabilidad Presupuestariandash al menos se deberiacutean haber otorgado funciones espe-ciacuteficas sobre la materia al Tribunal de Cuentas asiacute como a los oacuterganos autonoacutemi-cos de naturaleza similar permitiendo asiacute un directo control sobre el cumplimiento de los requisitos de estabilidad presupuestaria

Por otra parte debemos insistir en la necesidad de que los distintos preceptos constitucionales y en particular los relativos a los principios de justicia material del gasto y de estabilidad presupuestaria mantengan su respectiva virtualidad praacutectica y lejos de que unos sean excepcionados por el otro se interpreten armoacute-nicamente en su justo sentido a pesar de la justificacioacuten del segundo en una situacioacuten de crisis financiera que ya comienza a superarse y que en modo algu-no deberiacutea provocar indirectamente la suspensioacuten o quebrantamiento de los principios de justicia en el gasto puacuteblico considerados como uno de los pilares baacutesicos del Estado social y democraacutetico de Derecho Como afirma RODRiacuteGUEz

BEREIJO (2013) refirieacutendose a la reforma del artiacuteculo 135 CE su contenido no deberiacutea implicar necesariamente laquoel laquodesmantelamientoraquo-si tal cosa fuese consti-tucionalmente posible- del Estado social proclamado en nuestra Constitucioacutenraquo antildeadiendo que laquola existencia de un liacutemite financiero y presupuestario a las demandas de derechos econoacutemicos y sociales constitucionalmente reconocidos ha sido siempre declarada con firmeza por la jurisprudencia de nuestro Tribunal Constitucional respecto de los derechos de prestacioacuten que se derivan de nuestra Constitucioacuten y de las leyes que los desarrollanraquo111 La estabilidad presupuestaria sin duda permitiraacute coadyuvar a la consecucioacuten de los objetivos sociales perse-guidos por el propio texto constitucional

El principio de estabilidad presupuestaria debe pues ser interpretado coordinada-mente con otros principios constitucionales siendo compatible con los postulados del Estado social y en particular con los principios de justicia del gasto puacuteblico principios que actuariacutean como liacutemite y medida del objetivo de estabilidad presu-

110 RODRiacuteGUEz BEREIJO A (2013) paacuteg 29 El artiacuteculo 26 de la LO 22012 ha sido declarado constitu-cional por la STC 2152014 de 18 de diciembre 111 RODRiacuteGUEz BEREIJO A (2013) paacuteg 17 Y en este sentido cita el profesor Bereijo la STC 1261994 FJ 5ordm que refirieacutendose a los derechos de Seguridad Social afirma que laquocorresponde al legislador en funcioacuten de las situaciones de necesidad existentes y de los medios financieros disponibles determi-nar la accioacuten protectora a dispensar por el reacutegimen puacuteblico de Seguridad Social y las condiciones para el acceso a las prestaciones y para su peacuterdidaraquo

 

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puestaria112 Es maacutes y como indica NAvARRO FAURE (2013)113 la estabilidad presu-puestaria laquodebe interpretarse como un instrumento a favor de la justicia del gasto puacuteblico en la medida en que pueda garantizar la satisfaccioacuten miacutenima de las nece-sidades puacuteblicas consideradas como justas pero nunca como el pretexto para no satisfacer ese principio de justiciaraquo Y los criterios de eficiencia y economiacutea plas-mados fundamentalmente en las leyes anuales de presupuestos coadyuvaraacuten sin duda a la aplicacioacuten coordinada de unos principios que en todo caso van a per-seguir unos objetivos asimismo contemplados en la Constitucioacuten

6 A MODO De COnCLUSIOacuten 

La intervencioacuten puacuteblica a traveacutes de la poliacutetica de gasto puacuteblico ha provocado por lo general y mucho maacutes en periacuteodos de crisis econoacutemica importantes repercusio-nes que van desde la dotacioacuten de servicios puacuteblicos inversiones puacuteblicas genera-cioacuten de empleo hasta efectos medioambientales resultando esencial el disentildeo de la poliacutetica presupuestaria114 Sin embargo una deficiente poliacutetica de gasto puacuteblico podriacutea conducir a un incremento de los niveles de evasioacuten tributaria115 El control de la gestioacuten de los fondos puacuteblicos seraacute un mecanismo esencial para evitar el des-pilfarro y la corrupcioacuten

Resulta evidente y tras el anaacutelisis realizado la necesidad en el Derecho espantildeol de un adecuado tratamiento juriacutedico del gasto puacuteblico como institucioacuten mediante una Ley General del Gasto Puacuteblico aplicable con caraacutecter general a todas las Administraciones Puacuteblicas que enmarcariacutea los principios generales que lo deben presidir116 Ha sido insuficiente el tratamiento del gasto puacuteblico en la Constitucioacuten

112 NAvARRO FAURE A (2013) paacuteg 123 ideas que son ampliamente desarrolladas en las paacuteginas 129 y ss 113 NAvARRO FAURE A (2013) paacuteg 134 Y como bien antildeade esta autora y a pesar de la disciplina presupuestaria en materia de deacuteficit y deuda puacuteblica derivada del gobierno econoacutemico de la Unioacuten Europea laquoel gasto puacuteblico deberaacute seguir satisfaciendo en el nivel que permita el objetivo de esta-bilidad las necesidades cuya satisfaccioacuten se considera justaraquo Ibidem paacuteg 135 114 Vid como ejemplo sobre los efectos multiplicadores de arrastre econoacutemico y de generacioacuten de empleo de las poliacuteticas de gasto puacuteblico RODRiacuteGUEz MORILLA C y LLANES DiacuteAz-SALAzAR G (2004) paacutegs 189 y ss 115 Vid por todos GIL IzQUIERDO M y ONRUBIA FERNaacuteNDEz J (2006) paacutegs 1 y ss Y sobre la evolucioacuten en la situacioacuten de crisis econoacutemica de las actitudes de los espantildeoles respecto a las diferentes poliacuteticas de gasto y los niveles de presioacuten fiscal vid CALzADA I y PINO E DEL (2013) paacutegs 171 y ss 116 En esta Ley del Gasto Puacuteblico y como entre otros puso de manifiesto MARTiacuteNEz GINER (2002) laquose estructurariacutean y desarrollariacutean las cuestiones relativas a los principios juriacutedicos del gasto puacutebli-co los procedimientos de valoracioacuten y determinacioacuten de las necesidades puacuteblicas a satisfacer el reacutegimen juriacutedico de las obligaciones puacuteblicas y de los derechos de los acreedores asiacute como de cual-quier sujeto afectado por el gasto puacuteblico y los procedimientos de ejecucioacuten del gasto puacuteblicoraquohellip laquotodo ello desde la perspectiva que ofrece el nuevo marco juriacutedico de la estabilidad presupuesta-riahellipraquo paacuteg 475

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debiendo plantearse al menos la elaboracioacuten de la ley aludida o maacutes en concre-to la elaboracioacuten de una ley de principios reguladores del gasto puacuteblico evitando y sobre todo tras la vigencia de la Ley de Estabilidad Presupuestaria la necesaria intervencioacuten del Tribunal Constitucional ante los conflictos que se estaacuten plantean-do respecto de las competencias autonoacutemicas en la materia

Efectivamente el ideal estariacutea en la formulacioacuten de un principio de justicia en el gasto puacuteblico que integre unitariamente todos los principios y criterios a que nos hemos referido debiendo estar como en otro momento indicamos a una interpre-tacioacuten del conjunto de preceptos constitucionales que permita vislumbrar las que podriacuteamos considerar como laquonecesidades puacuteblicas constitucionalesraquo117 O como ha afirmado BAYONA DE PEROGORDO (1999) laquosolo el desarrollo normativo de los principios materiales de justicia del gasto puacuteblico contenidos en la Constitucioacuten fundamentalmente a traveacutes de una ley general de gasto puacuteblico y la elaboracioacuten de concretas leyes de gasto y el fomento e impulso de un sentimiento colectivo acer-ca de la justicia en esta materia podraacuten consolidar definitivamente esta idea-fuer-za en nuestro ordenamiento juriacutedico-financierolaquo118

La inclusioacuten de la estabilidad presupuestaria en el artiacuteculo 135 CE y su posterior desarrollo en la LO 22012 que a la postre se ha considerado plenamente consti-tucional han de permitir avanzar en hacer efectiva la justicia material en el gasto puacuteblico si bien no se han configurado paralelamente los oportunos medios de con-trol al igual que ha sucedido en otros Estados miembros de la Unioacuten Europea Pre-cisamente la Ley General de Gasto Puacuteblico podriacutea ser el vehiacuteculo idoacuteneo para regular adecuadamente los oacuterganos especiacuteficos y medios de control de la estabili-dad presupuestaria

A pesar de que como hemos indicado la propia LO 22012 permita entre otras medidas la suspensioacuten de leyes de presupuestos autonoacutemicas contrarias a los obje-tivos de estabilidad presupuestaria estimamos que una regulacioacuten maacutes detallada que incluso hubiera puesto en conexioacuten la estabilidad presupuestaria con los prin-cipios de justicia en el gasto puacuteblico y quedando claras las competencias autonoacute-micas en la materia siempre en el necesario respeto a las exigencias comunitarias podriacutea evitar conflictos de competencias entre Comunidades Autoacutenomas y Estado

En todo caso una ley baacutesica relativa al gasto puacuteblico podriacutea dar respuesta a una mayor efectividad de unos principios que han de aplicarse en todos los aacutembitos territoriales del Estado y que resultan imprescindibles no solo para evitar nuevas situaciones de grave crisis econoacutemica como la que vino a propiciar la reforma constitucional sino y sobre todo para conseguir que la justicia financiera en sus dos vertientes de ingresos y gastos puacuteblicos al igual que el principio de legalidad financiera se convierta finalmente en una realidad constatable y ajena a interpre-taciones contradictorias

117 CALATRAvA ESCOBAR M J (1999) paacuteg 32 118 BAYONA DE PEROGORDO J J (1999) paacuteg 192

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Presupuesto como plan de ordenacioacuten de los gastos puacuteblicos que es preciso cubrir con los ingresos cuya recaudacioacuten se preveacute o calcula debiendo sujetarse unos y otros a unos principios materiales lo cual conduciriacutea al tema de la justicia en el gasto puacuteblico o mejor la justicia financiera en general en la que estaacute iacutensita la idea de la finalidad redistributiva a que responde el conjunto del Derecho Financiero

Partiendo siempre de la incuestionable constatacioacuten de que el artiacuteculo 1334 CE afecta a todas las Administraciones Puacuteblicas y por tanto todas ellas en sus decisio-nes relativas al gasto se someten a la legalidad vigente se podriacutea distinguir entre dos aacutembitos en que actuariacutea este principio el relativo a la contraccioacuten de obliga-ciones y el que se refiere a la realizacioacuten de los gastos aacutembitos estrechamente rela-cionados ya que ambos vienen a plasmar una actuacioacuten financiera que afectando directamente al intereacutes puacuteblico se somete a la legalidad La legalidad financiera relativa al gasto puacuteblico operariacutea pues en dos vertientes resultando esencial la cobertura presupuestaria ya que no se podraacute llevar a cabo la ejecucioacuten de gasto alguno si previamente no se han autorizado los correspondientes creacuteditos presu-puestarios10 y aquiacute resultaraacuten esenciales las previsiones que en relacioacuten con la Ley de Presupuestos se contienen en el artiacuteculo 134 CE

El control de legalidad del gasto puacuteblico se llevaraacute a cabo ante todo a un nivel interno por parte de la Intervencioacuten General de la Administracioacuten del Estado pudieacutendose distinguir entre un control preventivo de legalidad en el que se utili-zan teacutecnicas de muestreo y el control de legalidad propiamente dicho que se sigue en varias fases y en el que se distinguiraacuten y como resultado del mismo los repa-ros o juicios de disconformidad la formulacioacuten de meras discrepancias y por otra parte entre informes preceptivos e informes determinantes11 La vulneracioacuten de la legalidad del gasto puacuteblico que trae causa fundamentalmente de las previsiones contenidas en los artiacuteculos 662 1341 y 2 y 1334 CE y se plasma esencialmen-te en la Ley anual de Presupuestos dariacutea lugar a la nulidad de pleno derecho a que se refiere el artiacuteculo 46 LGP y por supuesto y en su caso al oportuno y necesario control jurisdiccional

3 PRInCIPIOS De JUSTICIA MATeRIAL en eL GASTO PUacuteBLICO

La formulacioacuten de un principio de justicia material del gasto en general serviriacutea para discernir la adecuacioacuten del gasto a los principios democratizadores desde un punto de vista material que han de fundamentar la Constitucioacuten adquiriendo rele-vancia no soacutelo como objetivo referencial en sede de aprobacioacuten sino y sobre todo en el momento de control de la ejecucioacuten12 Se romperiacutea asiacute el desequilibrio esen-

10 MARTiacuteNEz GINER L A (2013) paacuteg 40 11 Vid sobre este tema por todos LAzO vITORIA X (2008) paacutegs 163 y ss 12 Sobre las primeras formulaciones doctrinales del principio de justicia material del gasto vid por todos ESCRIBANO LoacutePEz F (1976)

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cial que aparece tradicionalmente entre el principio de justicia del ingreso y el prin-cipio de justicia del gasto13

La concrecioacuten en la actualidad de determinados principios de justicia material del gasto puacuteblico ha de partir sin duda de la formulacioacuten contenida en el artiacuteculo 312 de la Constitucioacuten que literalmente dispone laquoEl gasto puacuteblico realizaraacute una asig-nacioacuten equitativa de los recursos puacuteblicos y su programacioacuten y ejecucioacuten respon-deraacuten a los criterios de eficiencia y economiacutearaquo Se ha entendido ademaacutes y con razoacuten que este artiacuteculo 312 es uno de los preceptos constitucionales que guardan estrecha relacioacuten con lo que se ha denominado una laquogestioacuten puacuteblica eacuteticaraquo y como consecuencia debe constituir un acicate en la lucha contra la corrupcioacuten14

Este precepto cuya plasmacioacuten en la Constitucioacuten de 1978 no tiene precedentes como ademaacutes tampoco encuentra disposiciones similares en otras Constituciones europeas como la francesa o la italiana contiene en realidad dos grupos de prin-cipios que van a determinar en su conjunto la justicia material en el gasto puacutebli-co en concreto nos referimos por un lado a la asignacioacuten equitativa del gasto puacuteblico o lo que es igual la plasmacioacuten en este aacutembito del principio de igualdad y por otro a los que se han denominado laquocriterios de eficiencia y economiacutearaquo que vendriacutean a conformar el que denominariacuteamos principio de racionalidad en la pro-gramacioacuten y ejecucioacuten del gasto puacuteblico La constitucionalizacioacuten pues del prin-cipio de justicia material referido tambieacuten al gasto puacuteblico no deja de ser un gran acierto del constitucionalismo espantildeol15

En realidad el verdadero principio de justicia material en el gasto puacuteblico seriacutea el relativo a la asignacioacuten equitativa de los recursos puacuteblicos siendo los otros dos -eficiencia y economiacutea- principios o maacutes bien criterios econoacutemico-financieros que estaacuten al servicio de la consecucioacuten del primero de modo que ante un supuesto de posible colisioacuten siempre deberaacute prevalecer la equidad en el destino del gasto puacuteblico que no podriacutea verse perjudicada por dichos criterios a tener en cuenta en su programacioacuten y ejecucioacuten16 y ello teniendo en cuenta que a veces y en una sociedad desarrollada podriacuteamos encontrarnos ante una inevitable tensioacuten entre los objetivos de equidad y eficiencia17 En realidad no deberiacutea entenderse que exis-te una jerarquiacutea entre estos principios sino que se aplicariacutean en distintos momen-tos evitaacutendose asiacute los posibles conflictos la equidad en el gasto puacuteblico se proyectariacutea maacutes bien en el momento inicial de aprobacioacuten del gasto y en el momento final de evaluacioacuten del resultado mientras que la eficiencia y economiacutea se conectariacutean maacutes bien con la programacioacuten y ejecucioacuten18 Y consideramos ade-

13 Sobre la problemaacutetica relativa a la formulacioacuten de un principio unitario de justicia financiera y su significacioacuten vid por todos SaacuteNCHEz SERRANO L (1997) paacutegs 253 y ss 14 Vid en este sentido el trabajo de L vACAS GARCiacuteA-ALoacuteS (2012) paacutegs 2939 y ss 15 Cfr en este sentido CAzORLA PRIETO L Mordf (1980) paacuteg 399 16 CAzORLA PRIETO L Mordf (1980) paacuteg 400 17 MONTORO ROMERO C (1990) paacuteg 44 18 CALATRAvA ESCOBAR M J (1999) paacuteg 30

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maacutes en el sentido expresado por BAYONA DE PEROGORDO (1999)19 que los criterios de eficacia y economiacutea no tienen caraacutecter extrajuriacutedico al haber quedado juridifi-cados en el texto constitucional quedando dotados de una naturaleza juriacutedica que les otorgaraacute plena eficacia en el ordenamiento

Se ha entendido y desde otra perspectiva que el gasto puacuteblico se ve sometido y desde el orden constitucional a varias limitaciones Por un lado por la equidad establecida en los artiacuteculos 312 y 92 CE y por otro por la economicidad -logro del fin con los menores medios posibles- y la eficacia ndashcubrir las mayores necesi-dades posibles con los menores costes para lo que resulta esencial la relacioacuten entre coste y rendimientondash20 Ciertamente entendemos en el sentido expresado por RODRiacuteGUEz BEREIJO (1993) que los postulados de justicia son matizados con los cri-terios de la economiacutea de modo que la asignacioacuten equitativa laquose ve centildeida dentro de los liacutemites no soacutelo de lo financieramente posible sino tambieacuten de lo econoacutemica-mente viableraquo21

Los principios contenidos en el artiacuteculo 312 CE van a cumplir como acertadamen-te indica NAvARRO FAURE (2013)22 una funcioacuten de control del gasto puacuteblico tanto a priori como a posteriori de modo que las decisiones del gasto puacuteblico hasta su satisfaccioacuten deberaacuten ser informadas y limitadas y asimismo se deberaacute realizar el juicio poliacutetico y juriacutedico del resultado del empleo de los recursos puacuteblicos siempre respetando las normas constitucionales

Partiendo pues de las anteriores consideraciones vamos a descender a un estudio maacutes detallado de estos principios para con posterioridad ponerlos en relacioacuten con el principio de estabilidad presupuestaria que en la actualidad y a nuestro enten-der constituye la clave de boacuteveda que permitiraacute discernir su efectividad en orden a la consecucioacuten de los objetivos perseguidos

31 La asignacioacuten equitativa del gasto puacuteblico

Una proyeccioacuten de la capacidad econoacutemica se orienta sin duda a la maacutes equita-tiva asignacioacuten de los gastos puacuteblicos que se proclama en el apartado 2 del artiacutecu-lo 31 de la Constitucioacuten23 como tambieacuten estaacute aquiacute presente el principio de igualdad24 Y como afirmaba RODRiacuteGUEz BEREIJO (1978) laquola justicia en el gasto

19 BAYONA DE PEROGORDO J J (1999) paacuteg 158 20 HERRERO SUAzO S (1988) paacutegs 888-889 Seraacute esencial aquiacute en el sentido expresado por este autor tener en cuenta el nivel miacutenimo de prestacioacuten de servicios puacuteblicos a que alude la Constitu-cioacuten en los artiacuteculos 401 130 y 158 21 RODRiacuteGUEz BEREIJO A (1993) paacuteg 30 22 NAvARRO FAURE A (2013) paacuteg 129 23 ALBIntildeANA GARCiacuteA-QUINTANA C (1996) paacuteg 424 24 CAzORLA PRIETO L Mordf (1979) paacutegs 55-56

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puacuteblico no puede identificarse con la legalidad en el gasto puacuteblicoraquo25 Es decir junto a los ineludibles criterios de legalidad en relacioacuten con los ingresos y gastos puacuteblicos los criterios de justicia deben inevitablemente conducir a la formulacioacuten de otros principios materiales de justicia entre los que destaca el de capacidad eco-noacutemica -principio medular respecto al establecimiento del sistema tributario- que en el aacutembito del gasto puacuteblico se va a manifestar en la necesaria asignacioacuten equi-tativa del gasto puacuteblico

Se ha entendido que la asignacioacuten equitativa de los recursos puacuteblicos se refiere a la propia justicia o equidad ajustada a las circunstancias concretas de cada situacioacuten o lo que es igual la equidad supondriacutea una distribucioacuten del gasto puacuteblico atendien-do a las circunstancias sociales poliacuteticas y econoacutemicas de cada momento y aquiacute seriacutea importante tener en cuenta la prestacioacuten de un nivel miacutenimo de servicios a que se refieren otros preceptos constitucionales o bien la garantiacutea a los ciudadanos de un miacutenimo vital26 Y en este sentido PeacuteREz ROYO (1988) va a concretar que el criterio finalista que marca la asignacioacuten equitativa de los recursos puacuteblicos debe verse precisado ademaacutes de por el principio fundamental del artiacuteculo primero que define a Espantildea como Estado social y democraacutetico de Derecho por los laquoprincipios rectores de la poliacutetica social y econoacutemicaraquo que se contienen en el Capiacutetulo III del Tiacutetulo I de nuestra Constitucioacuten para hacer efectivos los valores que merecen la proteccioacuten y atencioacuten del Estado -aquiacute encontrariacuteamos el reacutegimen puacuteblico de la Seguridad Social (artiacuteculo 41) la garantiacutea en la obtencioacuten de pensiones adecuadas (artiacuteculo 50) el derecho a la salud (artiacuteculo 43) o el derecho de todos los espantildeo-les a una vivienda digna y adecuada (artiacuteculo 47)-27

El principio de asignacioacuten equitativa del gasto puacuteblico como se ha afirmado y con toda razoacuten preside toda la vida del gasto puacuteblico desde la decisioacuten sobre su apro-bacioacuten hasta su ejecucioacuten material limitando tanto al poder legislativo como al poder ejecutivo y prohibiendo las discriminaciones y la arbitrariedad28 Y siguien-do a BAYONA DE PEROGORDO (1979)29 este principio se aplicariacutea en tres niveles la garantiacutea de una miacutenima satisfaccioacuten de necesidades puacuteblicas por encima de intere-ses particulares la ausencia de discriminacioacuten en sentido tanto absoluto como rela-tivo y la interdiccioacuten de la arbitrariedad Maacutes en concreto y como posteriormente detalloacute este mismo autor30 la asignacioacuten equitativa de los recursos puacuteblicos com-porta como exigencias fundamentales la de garantizar una satisfaccioacuten miacutenima de las necesidades puacuteblicas en aras a la equidad la ausencia de discriminaciones -tanto de unas necesidades respecto de otras como respecto de diversas situaciones

25 RODRiacuteGUEz BEREIJO A (1976) paacuteg 15 y del mismo autor (1978) paacutegs 347 y 350 Vid asimismo ESCRIBANO LoacutePEz F (1981) paacuteg 331 26 CAzORLA PRIETO L Mordf (1980) paacuteg 401 27 PeacuteREz ROYO F (1988) paacuteg 134 28 CALATRAvA ESCOBAR M J (1999) paacuteg 29 29 Vid BAYONA DE PEROGORDO J J (1979) 30 BAYONA DE PEROGORDO J J (1991) paacutegs 167-168

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en relacioacuten con una misma necesidad puacuteblica- y la interdiccioacuten de la arbitrariedad como idea-resumen hacia la que confluye la gran mayoriacutea de los preceptos consti-tucionales de iacutendole juriacutedico-puacuteblica Y como detalladamente analiza ORoacuteN MORA-TAL (1995)31 proyectariacutea su eficacia en diversos momentos la eleccioacuten de recursos para cubrir una concreta necesidad la autorizacioacuten del empleo de recursos puacutebli-cos para la satisfaccioacuten de las necesidades puacuteblicas y la asignacioacuten de los recursos autorizados para la satisfaccioacuten de las necesidades puacuteblicas El principio de equi-dad en el gasto puacuteblico supondriacutea una limitacioacuten en todas estas fases

La justicia en el gasto puacuteblico ha de remitirse en suma al concepto de intereacutes gene-ral el cual podemos entender se plasmariacutea en un sentido negativo en laquola inter-diccioacuten del gasto inicuo como la financiacioacuten de actividades contrarias a los principios o mandatos constitucionalesraquo y laquola interdiccioacuten del gasto que promueva la desigualdadraquo32 y en un sentido positivo laquola ausencia de discriminaciones tanto en sentido absoluto -unas necesidades respecto a otras- como en un sentido relati-vo referente a diversas situaciones en relacioacuten con una misma necesidad puacuteblicaraquo asiacute como laquola interdiccioacuten de la arbitrariedadraquo garantizando una satisfaccioacuten miacuteni-ma de las necesidades puacuteblicas33 No se podriacutea en ninguacuten caso perder de vista el criterio finalista de este principio que en concreto se referiraacute como pone de mani-fiesto PeacuteREz ROYO (1988) a la actuacioacuten del Estado como un Estado social y demo-craacutetico de Derecho seguacuten aparece definido en el artiacuteculo 11 CE34 Y los valores que integrariacutean las necesidades puacuteblicas referidas no seriacutean sino los que se concre-tan en los criterios de la poliacutetica social y econoacutemica plasmados en la propia Cons-titucioacuten35

El artiacuteculo 312 CE goza en todo caso de la cobertura juriacutedica del artiacuteculo 531 CE teniendo un efecto vinculante para todos los poderes puacuteblicos si bien maacutes que un verdadero derecho de los ciudadanos a una justa y equitativa asignacioacuten de los recursos puacuteblicos36 configura un principio informador de las decisiones de gasto37

que a nuestro entender y como posteriormente veremos debe ser compatible con la estabilidad presupuestaria Y entendemos en el sentido expresado por LAzO vITO-

31 Vid ORoacuteN MORATAL G (1995) paacutegs 29 y ss 32 Cfr GARCiacuteA AntildeOvEROS J (1994) paacuteg 1655 33 Cfr BAYONA DE PEROGORDO J J (1982) paacuteg 32 Estas ideas fueron desarrolladas posteriormente por este mismo autor (1999) paacutegs 241 y ss 34 PeacuteREz ROYO F (1988) paacuteg 134 35 MARTiacuteNEz GINER L A (2002) paacuteg 486 36 Cfr en este sentido RODRiacuteGUEz BEREIJO A (1978) paacuteg 353 37 MARTiacuteNEz GINER L A (2002) paacuteg 488 Ciertamente y como tambieacuten ha puesto de manifiesto este autor el artiacuteculo 312 no configura un verdadero derecho subjetivo puacuteblico de los ciudadanos en sentido estricto sino que encierra un auteacutentico principio que eso siacute encierra ciertas expectativas de actuacioacuten por parte de los entes puacuteblicos protegidos por el artiacuteculo 531 CE de modo que la juri-dificacioacuten de las decisiones de gasto cobra sentido y fundamento con este principio informador Cfr MARTiacuteNEz GINER L A (2013) paacuteg 37

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RIA (2008) que la tutela juriacutedica del principio de equidad en el gasto puacuteblico no tiene que venir exclusivamente por la viacutea procesal sino que tambieacuten se debe alcan-zar por otras viacuteas institucionales y orgaacutenicas como la distribucioacuten de competen-cias funcionamiento de los oacuterganos o controles internos entre otras38 Resulta patente en el sentido expresado por BAYONA DE PEROGORDO (1982)39 la necesidad de un desarrollo normativo de este principio que permita sentar los distintos crite-rios de equidad en la asignacioacuten de recursos puacuteblicos tales como la atencioacuten al nuacutemero de beneficiarios el coste de la satisfaccioacuten o la relacioacuten inversa con el grado de satisfaccioacuten de las necesidades individuales Solo una adecuada concre-cioacuten de este principio a traveacutes de las correspondientes disposiciones normativas permitiraacute su real efectividad que ademaacutes y como tendremos ocasioacuten de examinar habraacute de ser compatible con el principio de estabilidad presupuestaria

32 el principio de racionalidad La eficiencia y economiacutea en el gasto puacuteblico

Ciertamente mientras el principio de equidad se relaciona maacutes bien con decisio-nes sustanciales en materia de gasto puacuteblico conectadas con la realizacioacuten de los fines del Estado que se plasmaraacute en leyes sustanciales el mandato de la eficiencia y economiacutea se conectaraacute maacutes bien con la legislacioacuten presupuestaria de caraacutecter for-mal que serviraacute para la aplicacioacuten de las decisiones previamente adoptadas respec-to a la asignacioacuten de los recursos puacuteblicos maacutes en concreto plasmada en la ejecucioacuten y programacioacuten del gasto40 Estariacuteamos ante dos criterios econoacutemico-financieros para la consecucioacuten del principio de equitativa distribucioacuten de los gas-tos puacuteblicos limitando la discrecionalidad en las decisiones financieras41 La eficacia y economiacutea son pues los dos elementos que configuran la racionalidad del gasto puacuteblico y que habraacuten de tenerse en cuenta tanto cuando el gasto puacuteblico se decide o programa como cuando se ejecuta trataacutendose de unas teacutecnicas de anaacute-lisis y de evaluacioacuten que habraacuten de responder a una buena administracioacuten de recur-sos ajenos42 Se ha considerado pues que el segundo aspecto del artiacuteculo 312 CE tiene un componente de racionalizacioacuten de la actividad financiera43 de modo que se trata de auteacutenticas foacutermulas de racionalidad econoacutemica44

38 LAzO vITORIA X (2008) paacuteg 142 39 BAYONA DE PEROGORDO J J (1982) paacutegs 32-33 40 PeacuteREz ROYO F (1988) paacuteg 136 41 CALATRAvA ESCOBAR M J (1999) paacuteg 29 42 ALBIntildeANA GARCiacuteA-QUINTANA C (1996) paacutegs 443-444 43 ESCRIBANO LoacutePEz F (1981) paacuteg 327 44 Cfr en este sentido y entre otros BAYONA DE PEROGORDO J J (1979) paacuteg 77 y RODRiacuteGUEz BEREI-JO A (1993) paacuteg 30

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Los criterios de eficiencia y economiacutea que entendemos estaacuten directamente rela-cionados con el concepto de eficacia consagrado en el artiacuteculo 1031 CE como un principio general de actuacioacuten de la Administracioacuten Puacuteblica seraacuten aplicables sin duda no soacutelo en la fase de programacioacuten del gasto puacuteblico -elaboracioacuten por el eje-cutivo y aprobacioacuten por el legislativo- sino ademaacutes en su ejecucioacuten45 Y para que estos paraacutemetros permitan controlar a la Administracioacuten Puacuteblica se exigiraacute como presupuesto previo que se hayan determinado los fines que deban ser realizados entendemos haciendo efectiva la asignacioacuten equitativa de recursos a que anterior-mente nos referiacuteamos Maacutes en concreto se ha afirmado y con razoacuten que para que se pueda hablar con seriedad de eficiencia y eficacia en la actuacioacuten de las Admi-nistraciones Puacuteblicas seraacute un requisito sine qua non la certeza y claridad en la for-mulacioacuten de los fines puacuteblicos46 O lo que es igual solo se podraacute controlar la eficacia y la eficiencia en relacioacuten a unos fines concretos que a su vez vendraacuten a concretar los laquointereses generalesraquo a que alude el artiacuteculo 103 CE

La eficacia en cuanto principio constitucional de organizacioacuten de las Administra-ciones Puacuteblicas representariacutea una calidad en la prestacioacuten administrativa medida por los resultados de la vigencia real del Estado social de Derecho en el aacutembito administrativo constituyendo su norte la satisfaccioacuten del intereacutes general prefigura-do en la propia Constitucioacuten y desarrollado por la legislacioacuten ordinaria47

Destaca el hecho de que el artiacuteculo 31 CE se enmarca en la Seccioacuten 2ordf Capiacutetulo 2ordm Tiacutetulo I de la Constitucioacuten relativa a los laquoderechos y deberes de los ciudada-nosraquo por lo que como ya hemos apuntado queda clara la intencioacuten del legislador de imponer una obligacioacuten a los poderes puacuteblicos en correspondencia con el dere-cho de los ciudadanos Y aunque se deseche la posibilidad del recurso de amparo para la proteccioacuten de este derecho seguacuten la interpretacioacuten a sensu contrario del artiacuteculo 532 siacute se admitiriacutea la tutela del mismo a traveacutes del recurso de inconstitu-cionalidad contemplado en el artiacuteculo 1611 a) por remisioacuten del artiacuteculo 531 CE A pesar de la leve cobertura juriacutedico-procesal de este recurso teniendo en cuenta ademaacutes los problemas de legitimacioacuten habriacutea que considerar en el sentido expre-sado por CAzORLA PRIETO (1980) que el artiacuteculo 531 CE afirma con meridiana cla-ridad que laquolos derechos y libertades reconocidos en el Capiacutetulo segundo del presente Tiacutetulo vincularaacuten a todos los poderes puacuteblicosraquo lo cual permitiriacutea al menos un control poliacutetico de la actuacioacuten puacuteblica al respecto de donde deriva la importancia del control ejercido por el Tribunal de Cuentas48

45 A estos criterios y seguacuten el artiacuteculo 61 de la Ley 182001 de 12 de diciembre General de Esta-bilidad Presupuestaria vigente hasta el 1 de enero de 2008 habriacutea que antildeadir el criterio de calidad a la hora de ejecucioacuten de la poliacutetica del gasto que tambieacuten integrariacutea el principio de racionalidad En la actualidad este uacuteltimo criterio se recoge en el artiacuteculo 72 de la Ley Orgaacutenica 22012 de 27 de abril de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera Cfr MARTiacuteNEz GINER L A (2002) paacuteg 479 46 LAzO vITORIA X (2008) paacuteg 153 47 Asiacute se ha expresado aacuteLvAREz RICO M (1986) paacuteg 171 48 Cfr en este sentido CAzORLA PRIETO L Mordf (1980) paacuteg 402

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Pero descendiendo ahora a una maacutes concreta distincioacuten entre eficacia y eficiencia partimos de la consideracioacuten generalizada seguacuten la cual la eficacia se refiere a la obtencioacuten de resultados sin considerar los medios empleados mientras que la efi-ciencia trata ya de poner en conexioacuten los resultados con los medios utilizados para obtenerlos o mejor la proporcioacuten entre unos y otros49 La eficacia debe suponer como ideal operativo que los objetivos ya estaacuten dados de antemano estando al alcance de todos los principales recursos de donde la consecucioacuten de la eficiencia derivaraacute de la adaptacioacuten de los recursos a los fines perseguidos Asiacute pues la efica-cia y como paraacutemetro de control se refiere al grado de realizacioacuten de los objeti-vos previamente determinados por los poderes puacuteblicos incidiendo en el resultado de la actividad puacuteblica y por tanto con un caraacutecter finalista Se podriacutea afirmar que se tratariacutea de un criterio eminentemente cuantitativo pues permitiriacutea conocer el quantum en la realizacioacuten de unos determinados objetivos aunque no proporcio-ne informacioacuten relevante desde la perspectiva del ahorro y buen empleo de los recursos puacuteblicos50 La eficacia se mide como bien afirma PASCUAL GARCiacuteA (1984)51 por el grado de cumplimiento de los objetivos es decir por la mayor o menor ade-cuacioacuten entre objetivos fijados y los resultados obtenidos

La eficiencia por su parte hariacutea alusioacuten a nivel macroeconoacutemico a la maximiza-cioacuten del bienestar de la colectividad presuponiendo la formulacioacuten de juicios de valor con el objeto de concretar o especificar el concepto de bienestar social mien-tras que a nivel microeconoacutemico y partiendo de una identificacioacuten entre eficien-cia y economiacutea significariacutea que con unos costes dados o presupuesto de gastos se generariacutea una produccioacuten cuyo valor de mercado es maacuteximo ndasho lo que es igual la obtencioacuten de un determinado volumen de produccioacuten empleando unos recursos cuyo coste es miacutenimondash52 La eficiencia se refiere pues al correcto empleo de los medios que se concretariacutea en una exigencia de optimizacioacuten de la relacioacuten medios-fin53

Desde una perspectiva maacutes juriacutedica la eficiencia seriacutea un criterio de naturaleza eminentemente praacutectica que vendriacutea a exigir que los gastos puacuteblicos se realicen de modo que este principio acentuariacutea el caraacutecter funcional del procedimiento de gasto puacuteblico conllevando la exigencia de su efectiva realizacioacuten y comportando en el nivel de flujos monetarios la exigencia de que los mismos se efectuacuteen pun-tualmente el criterio de economiacutea vendriacutea a exigir que en la realizacioacuten del gasto puacuteblico ya asegurada por el principio de eficiencia se actuacutee de tal manera que se produzca la oacuteptima combinacioacuten de unos medios escasos con la finalidad de obte-ner la maacutes amplia satisfaccioacuten54 Se podriacutea afirmar sin forzar los conceptos que la

49 Vid sobre esta distincioacuten y por todos NIETO GARCiacuteA A (1976) paacutegs 588 y ss 50 LAzO vITORIA X (2008) paacuteg 146 51 PASCUAL GARCiacuteA J (1984) paacuteg 82 52 Cfr en este sentido SUaacuteREz SUaacuteREz AS (1983) paacutegs 62-63 53 Cfr MESCHERIAKOFF M S (1990) paacuteg 125 54 BAYONA DE PEROGORDO J J (1982) paacuteg 31

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eficiencia -en el sentido de eficacia- trata de que las necesidades puacuteblicas se cum-plan mientras que la economiacutea trata de lograr la mayor satisfaccioacuten al menor coste o sea con la utilizacioacuten del menor nuacutemero de recursos Comparto aquiacute la idea de NAvARRO FAURE (2013) en el sentido de que en realidad el principio de economiacutea lo que pretende es la combinacioacuten maacutes idoacutenea de los recursos para dar satisfaccioacuten a la necesidad cuyo cumplimiento debe estar garantizado por el principio de efi-ciencia55Y a esa combinacioacuten de recursos es a la que efectivamente podraacute afec-tar el principio de estabilidad presupuestaria asiacute como las maacutes concretas limitaciones entre las que se incluye la relativa al endeudamiento que indirecta-mente derivaraacuten del Tratado de estabilidad coordinacioacuten y gobernanza de la Unioacuten Europea de 2 marzo de 2012 y que a nivel estatal deberaacuten ser acogidas con base en la reforma del artiacuteculo 135 CE a que posteriormente nos referiremos

Se ha entendido y compartimos esta idea que en realidad el control de raciona-lidad econoacutemica de eficiencia de economiacutea o economicidad son una misma cosa refirieacutendose a un control de rendimiento en su versioacuten maacutes amplia como control integral mientras que el control de eficacia seriacutea un control de gestioacuten o actuacioacuten referido uacutenicamente a una determinada aacuterea o aspecto de la organizacioacuten objeto de anaacutelisis conectaacutendose maacutes con el cumplimiento de los objetivos del plan o progra-ma que con la economiacutea de medios econoacutemicos utilizados en su consecucioacuten56 Si por economiacutea se debe entender la obtencioacuten del maacuteximo de resultados posibles con el miacutenimo de recursos puacuteblicos dirigidos a tal fin por eficiencia se entenderiacutea que los medios escasos con que se cuenta para la consecucioacuten de los objetivos del gasto puacuteblico se han de utilizar del modo maacutes idoacuteneo y eficaz a tal efecto57 La efi-ciencia perseguida se debe referir pues al objetivo de alcanzar unos objetivos determinados con un coste miacutenimo y al mismo tiempo partiendo de un coste o presupuesto de gasto determinado hacer maacuteximo un objetivo o conjunto de obje-tivos si estos se pueden cuantificar Constituye pues sin duda un paraacutemetro de referencia de la evaluacioacuten del gasto puacuteblico que estaraacute vinculado al principio de equidad o justicia material del gasto puacuteblico y que habraacute de ser objeto de medicioacuten y control58

En suma el criterio de economiacutea podriacutea considerarse en el sentido expresado por MARTiacuteNEz GINER (2002) como la medida de la eficiencia o sea como la proporcioacuten o la ratio que seriacutea deseable para alcanzar la satisfaccioacuten de las necesidades puacutebli-cas con los medios dados que prescribe la eficiencia59 Y ambos principios al que se antildeadiriacutea por estar impliacutecito el de eficacia se habraacuten de proyectar en la progra-macioacuten y ejecucioacuten del gasto puacuteblico A partir de su plasmacioacuten en la Constitucioacuten estos principios van a ser recogidos como pautas de actuacioacuten y de control de la

55 NAvARRO FAURE A (2013) paacuteg 132 56 SUaacuteREz SUaacuteREz A S (1983) paacuteg 67 57 CAzORLA PRIETO L Mordf (1980) paacuteg 401 58 Cfr PeacuteREz DOMiacuteNGUEz F (2014) paacutegs 90 y ss 59 MARTiacuteNEz GINER L A (2013) paacuteg 38

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actuacioacuten de las Administraciones Puacuteblicas en diversas leyes60 y maacutes en concre-to en la Ley General Presupuestaria61 las leyes anuales de Presupuestos Genera-les y en las sucesivas Leyes de Estabilidad Presupuestaria

Al aludir a la programacioacuten y ejecucioacuten del gasto puacuteblico la Constitucioacuten se estaacute refiriendo sin duda a los Presupuestos que van a laquoprogramarraquo el gasto puacuteblico en el respectivo ejercicio asiacute como a las operaciones econoacutemicas financieras que entrantildea su ejecucioacuten de modo que las dos foacutermulas que se recomiendan en pro de la eficacia y economiacutea del gasto puacuteblico seriacutean el presupuesto por programas y el presupuesto en base-cero teacutecnicas que habraacuten de aplicarse en teacuterminos de maacutexi-ma racionalidad desplazando en cierto modo el control de legalidad62

El artiacuteculo 26 de la Ley 472003 de 26 de noviembre General Presupuestaria ndashen adelante LGPndash relativo a los principios y reglas de programacioacuten presupuestaria dispone en su vigente redaccioacuten que laquola programacioacuten presupuestaria se regiraacute por los principios de estabilidad presupuestaria sostenibilidad financiera pluria-nualidad transparencia eficiencia en la asignacioacuten y utilizacioacuten de los recursos puacuteblicos responsabilidad y lealtad institucional conforme a lo dispuesto en la Ley Orgaacutenica 22012 de 27 de abril de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financieraraquo63 Y sin duda la LGP en general estableciendo los instrumentos y cri-terios para garantizar la racionalidad en la planificacioacuten y ejecucioacuten presupuesta-ria va a estar dirigida a determinar los fines a que se orienta el gasto puacuteblico64

En cualquier caso se debe entender que no deberiacutea producirse una colisioacuten entre el principio de asignacioacuten equitativa referido a la legislacioacuten sustantiva o material de gasto y los principios de racionalidad ndasheficiencia y economiacuteandash que se refieren

60 La Ley 301992 de 26 de noviembre de Reacutegimen Juriacutedico de las Administraciones Puacuteblicas y del Procedimiento Administrativo Comuacuten reitera el mandato constitucional prescribiendo que la efica-cia es un principio general de actuacioacuten de las Administraciones Puacuteblicas (artiacuteculo 3 en relacioacuten con el artiacuteculo 1031 CE) asiacute como la eficacia y el servicio a los ciudadanos 61 El artiacuteculo 691 de la Ley 472003 de 26 de noviembre General Presupuestaria va a establecer que los sujetos que integran el sector puacuteblico estatal deben adecuar su gestioacuten econoacutemico-financie-ra al cumplimiento de laquola eficacia en la consecucioacuten de los objetivos fijados y de la eficiencia en la asignacioacuten y utilizacioacuten de los recursos puacuteblicos en un marco de objetividad y transparencia de la actividad administrativaraquo 62 ALBIntildeANA GARCiacuteA-QUINTANA C (1996) paacuteg 444 63 Esta redaccioacuten debida a la disposicioacuten final 51 de la propia Ley 22012 es sin duda maacutes expliacute-cita que la primitiva redaccioacuten del artiacuteculo 172 de la Ley 111977 General Presupuestaria de 4 de enero el cual refirieacutendose al control financiero del sector puacuteblico realizado por la Intervencioacuten General de la Administracioacuten del Estado determinaba que el preceptivo control de eficacia se ejer-ceraacute mediante el anaacutelisis del coste de funcionamiento y del rendimiento o utilidad de los respecti-vos servicios o inversiones asiacute como del cumplimiento de los objetivos de los correspondientes programas 64 Asiacute y como ejemplo el artiacuteculo 296 de la LGP refirieacutendose al contenido obligatorio de los pro-gramas ministeriales establece que deberaacuten especificarse los indicadores de ejecucioacuten asociados a cada uno de los objetivos que laquopermitan la medicioacuten seguimiento y evaluacioacuten del resultado en teacuter-minos de eficacia eficiencia y economiacutearaquo

    

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como vemos a la legislacioacuten presupuestaria de ejecucioacuten del gasto puacuteblico que incluye la programacioacuten Aunque si se produjesen ciertas tensiones entre la justicia y la racionalidad en la programacioacuten del gasto puacuteblico resulta evidente que el prin-cipio constitucional de justicia debe prevalecer ante lo que no seriacutean sino criterios u orientaciones65 Y por supuesto estos criterios habraacuten de servir ademaacutes a la con-secucioacuten de los objetivos del principio de estabilidad presupuestaria contemplado ya en el propio texto constitucional

4 LA eFeCTIVIDAD De LOS PRInCIPIOS De JUSTICIA MATeRIAL DeL GASTO PUacuteBLICO TEacuteCnICAS PReSUPUeSTARIAS Y De COnTROL

Los criterios de eficiencia y economiacutea van a reenviar indudablemente a teacutecnicas instrumentales de gestioacuten de los fondos puacuteblicos que tengan o no un reflejo direc-to en la Constitucioacuten deberiacutean hacer efectivos estos criterios66 Y no podemos olvi-dar que la inclusioacuten del artiacuteculo 312 CE en el Capiacutetulo Segundo del Tiacutetulo I tiene como consecuencia primordial su efecto vinculante para todos los poderes puacutebli-cos asiacute como la garantiacutea de la proteccioacuten jurisdiccional mediante el recurso de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional en el sentido y con las matiza-ciones aludidas y sobre el que debemos insistir Estariacuteamos pues ante el tema de las teacutecnicas presupuestarias que permitiriacutean hacer efectivos los principios constitu-cionales del gasto puacuteblico o lo que es igual de la necesidad de una concrecioacuten de los criterios de justicia material del gasto puacuteblico o el control en la aplicacioacuten de los principios de justicia material del gasto puacuteblico No cabe duda de que la inefi-cacia en los necesarios controles en el gasto puacuteblico vendriacutea a incentivar situacio-nes de evasioacuten fiscal con importantes consecuencias en la obtencioacuten de recursos

Debemos reconocer que el artiacuteculo 312 no establece ni reconoce de forma direc-ta un derecho subjetivo en sentido teacutecnico-juriacutedico y seriacutea difiacutecil vislumbrar en eacutel una garantiacutea institucional protegida mediante el recurso de inconstitucionalidad seguacuten el artiacuteculo 531 CE quedando reducido el efectivo control de este artiacuteculo a la eliminacioacuten por el Tribunal Constitucional de normas claramente arbitrarias o irracionales Se debe considerar en el sentido indicado por PeacuteREz ROYO (1988) que la eficacia del artiacuteculo 312 tiene maacutes bien sentido como mandato al legislador que impone su concrecioacuten en el contenido de determinadas leyes ademaacutes de constituir un eficaz elemento o guiacutea para la interpretacioacuten por lo que resultaraacute esencial el desarrollo de los principios o reglas que en eacutel se contienen67 Son necesarios en

65 Cfr en este sentido MARTiacuteNEz GINER L A (2002) paacuteg 482 Ibidem (2013) paacuteg 38 66 Vid PeacuteREz ROYO F (1988) paacutegs 136 y ss 67 PeacuteREz ROYO F (1988) paacutegs 139 y ss

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este sentido determinados mecanismos de tutela y control que garanticen a los ciu-dadanos la adecuacioacuten de los gastos puacuteblicos a la Constitucioacuten68

Dejando a un lado el control poliacutetico que corresponde al Parlamento69 y el interno que corresponderaacute a la Intervencioacuten General del Estado70 los oacuterganos jurisdicciona-les que vendriacutean a ejercer el control de efectividad del gasto puacuteblico seriacutean el Tribu-nal Constitucional los Tribunales ordinarios y el Tribunal de Cuentas y oacuterganos similares de las Comunidades Autoacutenomas El Tribunal Constitucional laquocontrolariacutearaquo la posible vulneracioacuten del principio de equitativa asignacioacuten de los recursos puacuteblicos ndashviacutea artiacuteculo 162 CE ya que como vimos no resultariacutea posible utilizar el recurso de amparo salvo que se invoquen otras normas o principios constitucionales distintos a los contenidos en el artiacuteculo 312ndash los Tribunales ordinarios podriacutean con-trolar la constitucionalidad de disposiciones reglamentarias que vulnerasen el artiacutecu-lo 312 en el momento de la asignacioacuten de los recursos ya autorizados y el Tribunal de Cuentas u oacuterganos autonoacutemicos similares controlariacutean externamente la actividad econoacutemica y financiera de todo el sector puacuteblico aunque en realidad su control jurisdiccional se refiere inicialmente a la determinacioacuten de responsabilidades con-tables y a los actos que suponen un menoscabo en los caudales puacuteblicos71

La informacioacuten econoacutemica y financiera que proporciona la contabilidad puacuteblica resultaraacute indispensable tanto para la toma de decisiones en la programacioacuten como en la gestioacuten del gasto puacuteblico y en consecuencia para un mayor control de los cri-terios de racionalidad econoacutemica examinados que a su vez contribuiraacuten a la equi-tativa asignacioacuten del gasto puacuteblico

La consecucioacuten de una mayor eficacia en la asignacioacuten del gasto puacuteblico a traveacutes de diversas teacutecnicas presupuestarias por otra parte ha ido evolucionando desde lo

68 Sobre la vinculacioacuten de los poderes puacuteblicos a la adopcioacuten de determinados gastos y en particu-lar sobre la virtualidad en este aacutembito de los principios rectores de la poliacutetica social y econoacutemica cfr ORoacuteN MORATAL G (1995) paacutegs 59 y ss y en particular paacutegs 71 y ss Asimismo sobre el con-trol de la adecuacioacuten constitucional del gasto puacuteblico a un nivel general cfr ibidem paacutegs 85 y ss Y en general sobre el control de los principios de organizacioacuten de las Administraciones Puacuteblicas distinguiendo los controles internos de los externos y con especial alusioacuten al Tribunal de Cuentas e instituciones autonoacutemicas similares vid aacuteLvAREz RICO M (1986) paacutegs 177 y ss Cfr asimismo sobre los distintos oacuterganos evaluadores de la eficiencia de las poliacuteticas puacuteblicas y funcionalidad el trabajo ya citado de F PeacuteREz DOMiacuteNGUEz (2014) paacutegs 96 y ss en el que se refiere no solo a los con-troles interno y externo de la gestioacuten econoacutemico-financiera sino ademaacutes a los no menos importan-tes controles de calidad de la gestioacuten administrativa y de impacto o nivel de satisfaccioacuten de las poliacuteticas puacuteblicas destacando especialmente el llevado a cabo por los oacuterganos de control externo de las Comunidades Autoacutenomas 69 Sobre la vasta problemaacutetica que encierra el control parlamentario del gasto puacuteblico vid por todos vALLeacuteS vIvES F (2001) 70 Sobre el control interno del gasto puacuteblico vid por todos LAzO vITORIA X (2008) Y en particu-lar sobre el control financiero y el control de los programas presupuestarios vid respectivamente las paacutegs 208 y ss y 290 y ss 71 CALATRAvA ESCOBAR M J (1999) paacuteg 33

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que seriacutea el presupuesto claacutesico o administrativo ndashrelacioacuten de todos los gastos que puede realizar la Administracioacuten puacuteblica y de los ingresos previstosndash el presupues-to del Tesoro o presupuesto de caja o el denominado laquopresupuesto de las cuentas de renta nacionalraquo hasta otras teacutecnicas como el presupuesto funcional el presu-puesto de ejecucioacuten o de tareas el presupuesto planificado o por programas -que se ha entendido es la teacutecnica presupuestaria maacutes uacutetil que permite dar un mayor grado de cumplimiento a los principios de economiacutea y eficiencia del artiacuteculo 312 CE- y el presupuesto en base cero72 Todas estas y otras teacutecnicas presupuestarias deben perseguir una mayor eficiencia y eficacia Y seraacute preciso para hacer efecti-vos estos principios plasmados en el artiacuteculo 312 CE la implantacioacuten de un con-trol que pueda determinar eficazmente si la gestioacuten de los recursos puacuteblicos se ha ejercido de la forma maacutes productiva y al menor coste posible y si con esta gestioacuten se han alcanzado los objetivos previstos73

Los diferentes sistemas de control como indicamos y ya sean internos o externos deberaacuten comprobar el cumplimiento o no de los principios que deben informar el gasto puacuteblico Maacutes en concreto como ejemplo y respecto al control interno lleva-do a cabo por la Intervencioacuten General de la Administracioacuten del Estado se deberaacute facilitar la informacioacuten precisa sobre el cumplimiento de los objetivos de cada pro-grama asiacute como de los objetivos de poliacutetica social perseguidos por el mismo74 Se trataraacute de evaluar que la actividad y los procedimientos objeto de control se reali-zan de acuerdo con los principios de buena gestioacuten financiera verificando el grado de cumplimiento de los objetivos fijados Los principios informadores del gasto puacuteblico constituiraacuten sin duda el fundamento del control interno75 En concreto y como ejemplo de las teacutecnicas empleadas para controlar el respeto de los principios de eficiencia y economiacutea por parte de la actividad administrativa estariacutean los dis-tintos tipos de auditoriacuteas que permitiraacuten determinar de forma global si la Adminis-tracioacuten se ha ajustado a la legalidad asiacute como si ha respetado estos principios y en queacute grado ha cumplido los objetivos establecidos

Por otra parte el control externo seraacute llevado a cabo por el Tribunal de Cuentas los oacuterganos de control externo de las Comunidades y el Tribunal de Cuentas Euro-peo que deberaacuten asimismo y ademaacutes de realizar un control financiero y de lega-lidad efectuar un control de eficacia eficiencia y economiacutea sobre todo el sector

72 Una exposicioacuten sinteacutetica de estas teacutecnicas asiacute como su evolucioacuten en la formulacioacuten legislativa con sus diversas dificultades ha sido realizada por BORGIA SORROSAL S (2004) paacutegs 47 y ss 73 Cfr en este sentido HERRERO SUAzO S (1980) paacuteg 99 74 El Tribunal Constitucional ha invocado expresamente el artiacuteculo 312 CE para fundamentar la legi-timidad constitucional del ejercicio de la funcioacuten de control interno por parte de la Intervencioacuten General de la Administracioacuten del Estado afirmando en el FJ 3ordm del ATC 9821986 que laquoahora en el apartado segundo de ese mismo artiacuteculo 31 CE es donde se encuentra el fundamento de la activi-dad de control financiero del Estado frente a una entidad perceptora de ayudas o subvencionesraquo 75 LAzO vITORIA X (2008) paacutegs 136 y ss

    

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puacuteblico Seraacute preciso que el sistema de control sea efectivo en orden a asegurar la asignacioacuten del gasto puacuteblico de acuerdo con estos principios76

Ciertamente y como en alguacuten otro momento hemos apuntado tambieacuten las Comu-nidades Autoacutenomas han de plasmar en su normativa los principios contenidos en el artiacuteculo 312 CE ya sea de una manera expresa o bien por remisioacuten indirecta a los mismos aludiendo a los principios constitucionales o a otros principios del ordenamiento juriacutedico Y asimismo deberaacuten prever los oportunos medios de con-trol No todas las Comunidades Autoacutenomas sin embargo han entendido de igual forma la necesidad de aplicacioacuten y control de estos principios77 por lo que seriacutea siempre deseable una mayor concrecioacuten tanto en sus Estatutos de Autonomiacutea como en la normativa especial autonoacutemica que desarrolla la materia financiera o maacutes en particular relativa al aacutembito del gasto puacuteblico que como indicamos resultariacutea maacutes amplio que el propiamente presupuestario

5 LOS PRInCIPIOS De JUSTICIA MATeRIAL en eL GASTO PUacuteBLICO Y LA eSTABILIDAD PReSUPUeSTARIA

La estabilidad presupuestaria se ha incorporado al ordenamiento juriacutedico como un paraacutemetro maacutes del control interno y externo del gasto puacuteblico pero que a diferen-cia de los criterios de eficiencia eficacia y economiacutea constituye un auteacutentico liacutemi-te de la actuacioacuten financiera del Estado y de los demaacutes Entes puacuteblicos territoriales Este objetivo de estabilidad presupuestaria se proyecta indudablemente sobre el reacutegimen juriacutedico del gasto puacuteblico consideraacutendose como un principio limitativo y al mismo tiempo como un principio impliacutecito del mismo78 El tema que inmedia-tamente se ha de plantear es el de si los principios constitucionales de justicia mate-rial del gasto puacuteblico deben ser compatibles ineludiblemente o mejor exigen la estabilidad presupuestaria o si por el contrario la excluyen

En principio debemos entender la existencia de una necesaria interrelacioacuten de los principios de justicia del gasto puacuteblico con los principios derivados de la estabili-dad presupuestaria Y para ello basta tener en cuenta el establecimiento de un techo maacuteximo anual de gasto asiacute como de un fondo de contingencias para la ejecucioacuten presupuestaria En realidad algunos de los principios constitucionales del gasto puacuteblico como la eficiencia y economiacutea aplicables a su programacioacuten y ejecucioacuten se vienen a reiterar en la Ley de Estabilidad Presupuestaria por lo que se deduce su

76 En este sentido el artiacuteculo 9 de la Ley Orgaacutenica 21982 de 12 de mayo del Tribunal de Cuentas establece que su funcioacuten fiscalizadora se refiere al sometimiento de la actividad econoacutemico-finan-ciera del sector puacuteblico a los principios de legalidad eficiencia y economiacutea ejerciendo su funcioacuten en relacioacuten con la ejecucioacuten de los programas de ingresos y gastos puacuteblicos 77 BORGIA SORROSAL S (2004) paacutegs 59 y ss 78 Cfr en este sentido MARTiacuteNEz GINER L A (2002) paacutegs 471 y ss

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importancia para alcanzar la estabilidad presupuestaria79 Asiacute no cabe duda de que en la programacioacuten del gasto las concreciones derivadas de esta Ley afecta-raacuten a la organizacioacuten de la actividad financiera plasmada en el Presupuesto anual incluso en relacioacuten con gastos plurianuales Y especialmente afectaraacute a la potestad de gasto el establecimiento de un liacutemite maacuteximo de gasto asiacute como la regulacioacuten del Fondo de Contingencias -con la finalidad de posibilitar el cumplimiento y pago de las obligaciones puacuteblicas- podriacutea afectar a su ejecucioacuten

Debemos destacar las importantes novedades que introduce la Ley Orgaacutenica 22012 de 27 de abril de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera modificada por la Ley Orgaacutenica 42012 de 26 de septiembre y maacutes recientemen-te por la Ley Orgaacutenica 62015 de 12 de junio80 cuyo artiacuteculo 31 impone la ela-boracioacuten aprobacioacuten y ejecucioacuten de los Presupuestos laquoen un marco de estabilidad presupuestaria coherente con la normativa europearaquo81 A su vez el artiacuteculo 5 de la citada Ley dispone que la elaboracioacuten de los Presupuestos de las Administraciones Puacuteblicas y demaacutes sujetos comprendidos en el aacutembito de aplicacioacuten de la misma laquose encuadraraacute en un marco presupuestario a medio plazo compatible con el princi-pio de anualidad por el que se rigen la aprobacioacuten y ejecucioacuten de los Presupues-tos de conformidad con la normativa europearaquo Y va a antildeadir en su artiacuteculo 6 bajo la ruacutebrica principio de transparencia que laquola contabilidad de las Administraciones Puacuteblicas y demaacutes sujetos comprendidos en el aacutembito de aplicacioacuten de esta Ley asiacute como sus Presupuestos y liquidaciones deberaacuten contener informacioacuten suficiente y adecuada que permita verificar su situacioacuten financiera el cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria y de sostenibilidad financiera y la observan-cia de los requerimientos acordados en la normativa europea en esta materiaraquo a cuyo fin establece que laquolos Presupuestos y cuentas generales de las distintas Admi-nistraciones integraraacuten informacioacuten sobre todos los sujetos y entidades comprendi-dos en el aacutembito de aplicacioacuten de esta leyraquo Y en esa direccioacuten el artiacuteculo 71 dispone que las poliacuteticas de gasto puacuteblico deberaacuten encuadrarse en un marco de planificacioacuten plurianual y de programacioacuten y presupuestacioacuten atendiendo a la situacioacuten econoacutemica a los objetivos de poliacutetica econoacutemica y al cumplimiento de los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera Precisamen-

79 Vid MARTiacuteNEz GINER L A (2002) paacutegs 474 y ss 80 Esta Ley va a reforzar la plasmacioacuten los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera tanto en la LO 22012 como en la Ley Orgaacutenica 81980 de 22 de septiembre de Finan-ciacioacuten de las Comunidades Autoacutenomas y entre otras medidas va a configurar expresamente el principio de prudencia financiera que seraacute introducido en un nuevo artiacuteculo 13 bis de la LOFCA 81 El precedente legislativo de esta norma lo encontramos en la Ley 182001 de 12 de diciembre General de Estabilidad Presupuestaria y la Ley Orgaacutenica 52001 de 13 de diciembre complemen-taria de la Ley General de Estabilidad Presupuestaria Sobre los aspectos principales de esta Ley que afectan al procedimiento de programacioacuten y ejecucioacuten presupuestaria orientado al objetivo de especialidad y en particular los principios que informan este proceso presupuestario ndashestabilidad presupuestaria plurianualidad y transparenciandash vid por todos LAzO vITORIA X (2008) paacutegs 351 y ss y GARCiacuteA ROCA J (2013) paacutegs 76 y ss

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te este artiacuteculo 7 que lleva por tiacutetulo laquoPrincipio de eficiencia en la asignacioacuten y utilizacioacuten de los recursos puacuteblicosraquo va a disponer que laquola gestioacuten de los recursos puacuteblicos estaraacute orientada por la eficacia la eficiencia la economiacutea y la calidad a cuyo fin se aplicaraacuten poliacuteticas de racionalizacioacuten del gasto y de mejora de la ges-tioacuten del sector puacuteblicoraquo82

Por otra parte el artiacuteculo 11 de esta Ley Orgaacutenica establece en su apartado 1 que laquola elaboracioacuten aprobacioacuten y ejecucioacuten de los Presupuestos y demaacutes actuaciones que afecten a los gastos o ingresos de las Administraciones Puacuteblicas y demaacutes enti-dades que formen parte del sector puacuteblico se someteraacute al principio de estabilidad presupuestariaraquo Y el artiacuteculo 15 al regular el establecimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda puacuteblica para el conjunto de Administracio-nes Puacuteblicas dispone en su apartado 7 que laquoaprobados los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda puacuteblica por las Cortes Generales la elaboracioacuten de los proyectos de Presupuesto de las Administraciones Puacuteblicas habraacuten de acomodarse a dichos objetivosraquo

La Ley Orgaacutenica exige maacutes en concreto que los Presupuestos de cada Administra-cioacuten Puacuteblica se acompantildeen de la informacioacuten precisa para relacionar el saldo resul-tante de los ingresos y gastos del Presupuesto con la capacidad o necesidad de financiacioacuten calculada conforme a las normas del Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales (artiacuteculo 271) y establece la obligacioacuten de las Comunida-des Autoacutenomas y Corporaciones Locales de remitir al Ministerio de Hacienda y Administraciones Puacuteblicas antes del 1 de octubre de cada antildeo informacioacuten sobre las liacuteneas fundamentales que contendraacuten sus Presupuestos a efectos de dar cumpli-miento a los requerimientos de la normativa europea (artiacuteculo 272) A su vez el artiacuteculo 291 dispone que las Administraciones Puacuteblicas elaboraraacuten un marco pre-supuestario a medio plazo (abarcaraacute un periodo miacutenimo de tres antildeos seguacuten el apar-tado 2) en el que se enmarcaraacute la elaboracioacuten de sus Presupuestos anuales y a traveacutes del cual se garantizaraacute una programacioacuten presupuestaria coherente con los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda puacuteblica Destaca igualmente el deber que impone el artiacuteculo 301 al disponer que el Estado las Comunidades Autoacutenomas y las Corporaciones Locales aprobaraacuten en sus respectivos aacutembitos un liacutemite maacuteximo de gasto no financiero coherente con el objetivo de estabilidad pre-supuestaria y la regla de gasto que marcaraacute el techo de asignacioacuten de recursos de sus Presupuestos liacutemite del que han de informar las Comunidades Autoacutenomas

82 Y precisamente para hacer efectivos estos principios el apartado 3 de este mismo artiacuteculo dispo-ne laquoLas disposiciones legales y reglamentarias en su fase de elaboracioacuten y aprobacioacuten los actos administrativos los contratos y los convenios de colaboracioacuten asiacute como cualquier otra actuacioacuten de los sujetos incluidos en el aacutembito de aplicacioacuten de esta Ley que afecten a los gastos o ingresos puacutebli-cos presentes o futuros deberaacuten valorar sus repercusiones y efectos y supeditarse de forma estricta al cumplimiento de las exigencias de los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financieraraquo El artiacuteculo 8 se referiraacute al principio de responsabilidad estableciendo la necesaria asun-cioacuten de las responsabilidades derivadas del incumplimiento de las obligaciones asumidas por parte de las Administraciones Puacuteblicas

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antes del 1 de agosto de cada antildeo al Consejo de Poliacutetica Fiscal y Financiera (apar-tado 3 del artiacuteculo 30)

Ciertamente todas las anteriores liacuteneas baacutesicas que acabamos de referenciar traen causa en gran medida de la concreta plasmacioacuten del principio de estabilidad pre-supuestaria en nuestro texto constitucional de la que deriva la especial relevancia que en la actualidad tiene este principio

En efecto el principio de estabilidad presupuestaria recepcionado expresamente en algunos Estatutos de Autonomiacutea83 fue consagrado por la uacuteltima reforma consti-tucional en el artiacuteculo 135 reforma publicada el 27 de septiembre de 201184 adquiriendo la estabilidad presupuestaria un valor verdaderamente estructural y condicionante de la capacidad de actuacioacuten del Estado del mantenimiento y desa-rrollo del Estado Social que proclama el artiacuteculo 11 de la propia Ley Fundamental y en definitiva de la prosperidad presente y futura de los ciudadanos (exposicioacuten de motivos)85 La estabilidad presupuestaria que afectaraacute a todas las Administracio-nes Puacuteblicas se va a ver asiacute expliacutecitamente constitucionalizada86 Y aunque en principio deba considerarse como una regla neutra frente al Estado social y al Esta-do autonoacutemico va a ser como ha sentildealado GARCiacuteA ROCA laquodifiacutecil ndashcasi imposiblendash mantener el principio de la interpretacioacuten sistemaacutetica en relacioacuten con otros precep-tos constitucionales porque su loacutegica es la de una norma de aplicacioacuten preferen-teraquo87 En todo caso y a pesar de la dificultad estimamos necesaria la compatibilidad de esta regla con unos principios de gasto puacuteblico cuya contem-placioacuten expresa en la Constitucioacuten tampoco puede minimizarse

83 Cfr como ejemplo el artiacuteculo 1572h) del Estatuto de Autonomiacutea de Andaluciacutea 84 En siacutentesis el contenido normativo de esta reforma va a consistir en el establecimiento del prin-cipio de estabilidad presupuestaria el Derecho europeo como paraacutemetro de constitucionalidad referido a los maacutergenes establecidos por la Unioacuten Europea respecto al deacuteficit estructural la delega-cioacuten al Parlamento para fijar los liacutemites del deacuteficit la reserva de ley para la emisioacuten de deuda puacutebli-ca de forma condicionada la posible excepcioacuten a los liacutemites sobre deacuteficit y deuda el contenido de la ley orgaacutenica de desarrollo y la obligacioacuten de las Comunidades Autoacutenomas de respetar el princi-pio de estabilidad presupuestaria Sobre las principales implicaciones de esta reforma vid entre otros BASSOLS COMA M (2012) paacutegs 21-41 CARRASCO DURaacuteN M (2013) paacutegs 169-206 GARCiacuteA

ROCA J (2013) paacutegs 40-93 MARC CARRILLO (2014) paacutegs 13-41 DE LA HUCHA CELADOR F (2012) paacutegs 21-47 MONCHoacuteN RUIz L (2012) RODRiacuteGUEz BEREIJO A (2013) paacutegs 23-32 RUIz ALMENDRAL v (2012) y RUIz-HUERTA J (2012) 85 Sobre el concepto de estabilidad presupuestaria a que se refiere el artiacuteculo 135 CE asiacute como el concepto de deacuteficit estructural y sus efectos sobre las competencias presupuestarias de las Comuni-dades Autoacutenomas vid entre otros DE LA HUCHA CELADOR F (2012) paacutegs 29 y ss 86 De hecho y en el sentido expresado por MEDINA GUERRERO este principio de estabilidad presu-puestaria no se teniacutea por queacute deducir de la referencia que en el marco de los principios rectores de la poliacutetica social y econoacutemica el artiacuteculo 401 CE hace al deber de los poderes puacuteblicos de promo-ver laquouna poliacutetica de estabilidad econoacutemicaraquo ya que este no seriacutea maacutes que un principio general que no puede entenderse como equivalente al maacutes especiacutefico de estabilidad presupuestaria Cfr MEDINA

GUERRERO M (2012) paacuteg 138 87 GARCiacuteA ROCA J (2013) paacuteg 66

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La reforma constitucional del artiacuteculo 135 CE fue sin duda aprobada con un gran consenso atendiendo a razones de intereacutes general y a la grave situacioacuten econoacutemi-ca y financiera afectando la garantiacutea de estabilidad presupuestaria a todos los poderes puacuteblicos De hecho el apartado 6 de dicho precepto establece que las Comunidades Autoacutenomas de acuerdo con sus respectivos Estatutos y dentro de los liacutemites a que se refiere el propio artiacuteculo 135 laquoadoptaraacuten las disposiciones que pro-cedan para la aplicacioacuten efectiva del principio de estabilidad en sus normas y deci-siones presupuestariasraquo88 La reforma constitucional como ha afirmado RODRiacuteGUEz

BEREIJO (2013)89 no responde a un mero capricho o a criterios de puro oportunis-mo poliacutetico estando en la raiacutez de los desequilibrios econoacutemico-financieros de nuestra Hacienda el crecimiento desbocado del gasto puacuteblico y las crecientes difi-cultades de financiacioacuten del Estado y de las Administraciones territoriales Se va a considerar la estabilidad y sostenibilidad como principios esenciales para la supe-racioacuten de la crisis en su proyeccioacuten sobre el sector de las Administraciones Puacutebli-cas90 estando el principio de estabilidad que se incorpora ligado al resultado estructural que se concretaraacute en la LO 22012 en un equilibrio o superaacutevit a par-tir de 2020 establecieacutendose hasta ese momento un reacutegimen transitorio

Estimamos que sin lugar a dudas y con independencia del origen de este precep-to derivado de exigencias de la Unioacuten Europea91 el marco de estabilidad presu-puestaria ha sido expresamente incorporado al texto constitucional y esta constitucionalizacioacuten ha de suponer la necesaria compatibilidad con el principio de asignacioacuten equitativa de recursos puacuteblicos o lo que es igual la inevitable inter-pretacioacuten conjunta de los preceptos en cuestioacuten La limitacioacuten o contencioacuten del gasto deberaacute hacerse compatible con la asignacioacuten equitativa de recursos dirigida a hacer frente a necesidades de ineludible satisfaccioacuten La limitacioacuten del gasto puacuteblico con la finalidad de la consecucioacuten de la estabilidad presupuestaria no podriacutea llegar a ser tal que anulase cualquier programacioacuten del gasto puacuteblico dirigi-da a salvaguardar una asignacioacuten equitativa de los recursos puacuteblicos El nivel miacuteni-

88 En concreto sobre las repercusiones de las modificaciones de la deuda puacuteblica en el nuevo artiacute-culo 135 CE en relacioacuten con las Comunidades Autoacutenomas que se veraacuten sometidas al principio de reserva de ley en esta materia vid por todos DE LA HUCHA CELADOR F (2012) paacutegs 39 y ss 89 RODRiacuteGUEz BEREIJO A (2013) paacuteg 7 90 A LoacutePEz DiacuteAz (2014) alude a los necesarios ajustes para la vuelta a la estabilidad presupuestaria refirieacutendose como importante alternativa a los ajustes sobre el gasto puacuteblico a la posibilidad de un mayor espacio fiscal paacutegs 30 y ss 91 De hecho y como ha puesto de manifiesto MARC CARRILLO la doble referencia que el artiacuteculo 135 CE va a hacer al Derecho de la Unioacuten en los apartados relativos al deacuteficit puacuteblico y a la deuda puacutebli-ca van a convertir al Derecho europeo en paraacutemetro de constitucionalidad a tener en cuenta que deberaacute necesariamente ser asumido por el Tribunal Constitucional Cfr MARC CARRILLO (2014) paacuteg 23 Y en este mismo sentido va a afirmar RODRiacuteGUEz BEREIJO que el Derecho europeo constituiraacute un elemento cualificado en la interpretacioacuten de los liacutemites constitucionales derivados del principio y las reglas de la estabilidad presupuestaria del artiacuteculo 135 CE y en paraacutemetro de constitucionalidad en tanto la propia Constitucioacuten espantildeola reenviacutea al Derecho comunitario Cfr RODRiacuteGUEz BEREIJO A (2013) paacuteg 32

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mo de satisfaccioacuten de necesidades puacuteblicas habraacute de quedar en todo caso salva-guardado Y en cualquier caso la constitucionalizacioacuten de la estabilidad presu-puestaria habraacute de implicar sin duda un reforzamiento de la racionalidad presupuestaria a lo que seraacute preciso antildeadir el hacer realmente efectiva la asigna-cioacuten equitativa del gasto puacuteblico

La plasmacioacuten o mejor el desarrollo del principio de estabilidad presupuestaria en una Ley Orgaacutenica no suponiacutea una novedad ya que con anterioridad a la reforma constitucional y como hemos resentildeado fue aprobada en 2001 una Ley General de Estabilidad Presupuestaria que ademaacutes obtuvo una plena validacioacuten por parte del Tribunal Constitucional En efecto en la sentencia 1342011 de 20 de julio el Tribu-nal Constitucional afirmoacute que la normativa estatal de estabilidad presupuestaria apro-bada en 2001 (Ley 182001 de 12 de diciembre General de Estabilidad Presupuestaria y Ley Orgaacutenica 52001 de 13 de diciembre complementaria a la Ley General de Estabilidad Presupuestaria) no lesiona la autonomiacutea poliacutetica y financiera (artiacuteculos 137 y 156 CE) y resulta acorde con los tiacutetulos competenciales atribuidos al Estado en el artiacuteculo 1491 13ordf y 14ordf por un lado y 11ordf y 18ordf por otro de la Cons-titucioacuten (doctrina que se reitera en la STC 1572011 de 18 de octubre) Maacutes en con-creto afirmoacute tras referirse a la doctrina constitucional seguacuten la cual laquola limitacioacuten del gasto impuesta a las Administraciones Puacuteblicas encuentra su apoyo en la competen-cia estatal de direccioacuten de la actividad econoacutemica general (ex art 149113ordf) y su establecimiento estaacute encaminado a la consecucioacuten de la estabilidad econoacutemica y la gradual recuperacioacuten del equilibrio presupuestariohellipraquo (SSTC 1711996 FJ 2ordm y 1031997 FJ 1ordm) que laquola concepcioacuten de la estabilidad presupuestaria en teacuterminos de equilibrio o superaacutevit se aviene con las competencias del Estadoraquo (FJ 8ordm) y que laquola poliacutetica presupuestaria forma parte de la poliacutetica econoacutemica general cuya ordena-cioacuten a su vez estaacute atribuida al Estado por la ConstitucioacutenhellipEsta competencia estatal es susceptible de proyectarse sobre todos los Presupuestos del Sector puacuteblico estatal autonoacutemico y localhellipCon dicha aplicabilidad no se quebranta ni su autonomiacutea poliacute-tica ni su autonomiacutea financieraraquo (FJ 14ordm)92

Es importante resaltar que la LO 22012 de 27 de abril de Estabilidad Presupues-taria y Sostenibilidad Financiera se aprueba ya en desarrollo del artiacuteculo 135 de la Constitucioacuten93 destacando entre otros principios contenidos en la misma los de

92 Cfr el comentario criacutetico que realiza de esta sentencia en el marco de la doctrina jurisprudencial sobre la estabilidad presupuestaria F ESCRIBANO (2014) paacutegs 41 y ss 93 Entre los principales objetivos de esta Ley destacan en siacutentesis la garantiacutea de la sostenibilidad pre-supuestaria de todas las Administraciones Puacuteblicas fortaleciendo la confianza en la estabilidad de la economiacutea espantildeola y el reforzamiento de los compromisos de Espantildea con la Unioacuten Europea la obligacioacuten para todas las Administraciones Puacuteblicas de presentar equilibrio estructural el estableci-miento de un liacutemite de deuda como garantiacutea de sostenibilidad presupuestaria la formulacioacuten de un marco presupuestario a medio plazo en el que se enmarcaraacute la elaboracioacuten del presupuesto y a tra-veacutes del cual se garantizaraacute una programacioacuten presupuestaria coherente con los objetivos de estabi-lidad y deuda puacuteblica la incorporacioacuten de actuaciones preventivas de alerta temprana y de correccioacuten automaacutetica y el refuerzo de los mecanismos sancionadores en los que se tendraacuten en cuenta en liacutenea con la normativa europea la reincidencia y la gravedad de los incumplimientos

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estabilidad plurianualidad transparencia prudencia financiera y eficiencia en la asignacioacuten y utilizacioacuten de recursos puacuteblicos Y en particular enunciando y desa-rrollando los principios de laquoeficacia y eficiencia en la asignacioacuten de los recursos puacuteblicosraquo94

Tal y como sentildeala la sentencia del Tribunal Constitucional 1572011 de 18 de octu-bre (FJ 3) hay que hacer notar que cuando el artiacuteculo 1351 establece que laquotodas las Administraciones Puacuteblicas adecuaraacuten sus actuaciones al principio de estabilidad presupuestariaraquo estamos ante laquoun mandato constitucional que como tal vincula a todos los poderes puacuteblicos y que por tanto en su sentido principial queda fuera de la disponibilidad -de la competencia- del Estado y de las Comunidades Autoacuteno-masraquo (en el mismo sentido se expresa la STC 1952011 de 13 de diciembre FJ 4) La sentencia del Tribunal Constitucional 1992011 de 13 de diciembre (FJ 7) aun reconociendo que el establecimiento de un objetivo de estabilidad presupuestaria tiene laquoimportantes efectos en todas las fases del ciclo presupuestario pudiendo incluso considerarse que antildeade una fase previaraquo declara que laquotales efectos no pue-den ser considerados inconstitucionales ni antes ni despueacutes de la reforma del artiacute-culo 135 de la Constitucioacutenraquo95

Como corolario de lo anteriormente expuesto debemos destacar que las leyes pre-supuestarias de las Comunidades Autoacutenomas deben responder a los principios y normas a que nos hemos referido La obligacioacuten de todas las Administraciones Puacuteblicas y en concreto de las Comunidades Autoacutenomas de mantener las reglas de estabilidad presupuestaria y bajo el control directo de las instituciones del Estado ha sido reforzada en suma con la reforma del artiacuteculo 135 CE96 La autonomiacutea

94 El profesor ESCRIBANO realiza un estudio criacutetico sobre los principios generales formulados por la LO 22012 desde la perspectiva de la limitacioacuten de la autonomiacutea financiera de las Comunidades Autoacutenomas y el excesivo desarrollo de la funcioacuten tuteladora del Estado que va a desnaturalizar en su opinioacuten esta idea de autonomiacutea financiera manifestaacutendose ademaacutes en un conjunto de medidas preventivas correctivas y coercitivas Cfr ESCRIBANO F (2014) paacutegs 47 y ss Y asimismo se mues-tra criacutetico con las medidas extraordinarias de apoyo a la liquidez que se concretaron en el RDL 212012 de 13 de julio en desarrollo de la DA 1ordf de la LO 22012 -el FLA supone sin duda una adhesioacuten de las CCAA que lo solicitan a draacutesticas medidas establecidas unilateralmente por el pres-tamista- Ibidem paacutegs 59-60 95 La doctrina constitucional sobre la reforma del artiacuteculo 135 CE se contiene esencialmente en la STC 1892011 de 23 de noviembre FJ 4ordm (doctrina que sigue a la STC 1342011 y que se reprodu-ciraacute entre otras en las SSTC 1972011 FJ 4ordm 1982011 FJ 4ordm y 2032011 FJ 4ordm) De ella destaca la consideracioacuten relativa a que el nuevo artiacuteculo 135 CE se considera ius superveniens que puede ser-vir de canon de constitucionalidad respecto de asuntos interpuestos antes de la entrada en vigor de la reforma constitucional constituye laquoun mandato constitucional que como tal vincula a todos los poderes puacuteblicos y que por tanto en su sentido principial queda fuera de la disponibilidad de la competencia del Estado y de las Comunidades Autoacutenomas Cuestioacuten distinta es la de su desarrollo pues aquel sentido principial admite diversas formulaciones de modo que seraacute ese desarrollo el que perfilaraacute su contenidoraquo y la remisioacuten a la Ley Orgaacutenica laquoobviamente estatalraquo laquocorrobora la compe-tencia del Estado en esta materiaraquo 96 Sobre las posibles limitaciones de las competencias autonoacutemicas que podriacutean derivarse de este artiacuteculo y en particular sobre la fijacioacuten negociada de los objetivos de deacuteficit puacuteblico y de deuda puacuteblica la necesaria aplicacioacuten de los principios generales en la elaboracioacuten y gestioacuten de sus pre-

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financiera de las Comunidades Autoacutenomas lo seraacute dentro de la necesaria y obliga-da coordinacioacuten y cooperacioacuten con la Hacienda estatal siendo compatible con la existencia de un control de legalidad sobre el ejercicio de competencias y maacutes en concreto de las obligaciones derivadas del principio de estabilidad presupuestaria contemplado en el artiacuteculo 135 CE y de forma particular de las operaciones de emisioacuten de deuda puacuteblica97 La maacutes reciente STC 2152014 de 18 de diciembre98

ha venido a validar plenamente y en relacioacuten con la autonomiacutea financiera de las Comunidades Autoacutenomas la constitucionalidad de los preceptos de la LO 22012 que establecen el reacutegimen juriacutedico de cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria99

El principio de estabilidad presupuestaria ha supuesto sin duda un cambio en el reacutegimen juriacutedico del gasto puacuteblico que afecta a su programacioacuten ejecucioacuten y con-trol incidiendo como hemos indicado en todos los aacutembitos territoriales del sector puacuteblico Como bien sintetiza MARC CARRILLO (2014)100 y desde una perspectiva material en la fase previa de elaboracioacuten del presupuesto se ha introducido la regla de plurianualidad del presupuesto ademaacutes del fondo de contingencia y la obliga-cioacuten de fijar el objetivo de estabilidad presupuestaria que deberaacute ser aceptado por las Cortes Generales101 en la fase de elaboracioacuten este objetivo podraacute ser modifica-do por las Cortes aunque no podraacuten incluir la regla del deacuteficit sin incumplir lo pre-ceptuado en el artiacuteculo 1346 CE en la fase de ejecucioacuten el principio de

supuestos y el endurecimiento de las medidas previstas en caso de incumplimiento de los objeti-vos cfr entre otros MARC CARRILLO (2014) paacutegs 37 y ss CARRASCO DURaacuteN M (2013) paacutegs 198 y ss y NAvARRO FAURE A (2013) paacutegs 137-146 97 RODRiacuteGUEz BEREIJO A (2013) paacuteg 18 En palabras del profesor Bereijo que plenamente compar-timos laquopocas dudas caben respecto al caraacutecter baacutesico que para la ordenacioacuten de la economiacutea y la Hacienda general del Estado tiene la garantiacutea del equilibrio de las cuentas puacuteblicas y la determina-cioacuten por el Estado del objetivo de estabilidad presupuestaria para todo el conjunto de las Adminis-traciones Puacuteblicas establecido por las leyes de estabilidad presupuestaria dada la vinculacioacuten del Estado espantildeol a las normas del Derecho comunitario europeo originario y derivado y a los com-promisos derivados del cumplimiento del Pacto de Estabilidad y Crecimiento de la UE aunque ello constrintildea la autonomiacutea financiera de las Comunidades Autoacutenomasraquo Ibidem paacuteg 21 98 Publicada en el BOE nuacutem 29 de 3 de febrero de 2015 Esta Sentencia se dicta en relacioacuten con el recurso de inconstitucionalidad 557-2013 interpuesto por el Gobierno de Canarias En concreto declara constitucionales los artiacuteculos 103 116 123 16 19 203 24 252 y 26 asiacute como la Dis-posicioacuten Adicional 3ordf de la LO 22012 99 Precisamente la modificacioacuten de la LOFCA en virtud de la uacuteltima reforma de la LO 22012 ope-rada por la LO 62015 de 12 de junio va a reforzar la necesidad del cumplimiento de estos objeti-vos incluyendo algunas matizaciones entre otros en sus artiacuteculos 2 apartado uno letra b) 14 y 211 aludiendo expresamente a la sostenibilidad financiera y sobre todo introduciendo el artiacuteculo 13 bis relativo al principio de prudencia financiera 100 MARC CARRILLO (2014) paacuteg 27 101 En esta fase y desde una perspectiva institucional resulta decisiva la participacioacuten de la Comi-sioacuten Europea que obligaraacute a un diaacutelogo institucional entre las autoridades econoacutemico-financieras estatales y comunitarias Ibidem paacuteg 28

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estabilidad presupuestaria supone la aplicacioacuten de un reacutegimen especiacutefico para los gastos plurianuales y las modificaciones presupuestarias y en la fase de control habraacute que verificar el cumplimiento del principio a traveacutes de instrumentos especiacute-ficos de control

Descendiendo maacutes en concreto al examen en este contexto de estabilidad presu-puestaria de su compatibilidad con el principio de asignacioacuten equitativa de los recursos puacuteblicos habriacutea que referirse en primer lugar a la conexioacuten de la estabi-lidad presupuestaria con la fase inicial de programacioacuten del gasto puacuteblico y con-traccioacuten de obligaciones puacuteblicas que ya ponen de relieve la racionalidad econoacutemica Podemos afirmar con caraacutecter general y en el sentido expresado por MARTiacuteNEz GINER (2002)102 que los objetivos de las poliacuteticas y programacioacuten del gasto puacuteblico ndashque deben plasmar el artiacuteculo 312 CEndash deben compatibilizarse con las exigencias de racionalidad econoacutemica en la ejecucioacuten presupuestaria que a su vez asegura la estabilidad presupuestaria con base en los criterios de eficacia efi-ciencia y calidad La estabilidad presupuestaria no impide la plena vigencia de este artiacuteculo Es maacutes la consecucioacuten de esta estabilidad podriacutea y deberiacutea coadyuvar a hacer efectivos otros principios constitucionales y en particular el relativo a la jus-ticia en el gasto puacuteblico

En cualquier caso y siguiendo al autor antes citado el reacutegimen de estabilidad pre-supuestaria deberiacutea configurarse no solo como una limitacioacuten cuantitativa del gasto sino tambieacuten como una limitacioacuten cualitativa de modo que se estableciesen unos criterios que viniesen a determinar necesidades de satisfaccioacuten ineludible y que por tanto condicionasen las decisiones presupuestarias en el marco de la contencioacuten El propio principio de estabilidad impulsariacutea y fomentariacutea la asignacioacuten equitativa de los recursos o lo que es igual la estabilidad deberiacutea constituir un ins-trumento que permitiese profundizar en el principio de justicia en el gasto que a su vez incidiriacutea en aqueacutel103

No obstante lo anterior se ha destacado coacutemo las Leyes de Estabilidad no han avanzado lo suficiente en relacioacuten con las competencias de los oacuterganos de control sobre esta materia104 y en particular con la funcioacuten de los Tribunales de Cuentas105 de modo que en realidad soacutelo se mantienen en este aacutembito las importantes fun-

102 MARTiacuteNEz GINER L A (2002) paacuteg 477 103 Cfr MARTiacuteNEz GINER L A (2002) paacutegs 491-492 Este autor que escribe con anterioridad a la reforma constitucional puso de manifiesto la necesidad de que una Ley General del Gasto Puacuteblico realizase la labor de seleccioacuten cualitativa del gasto desarrollando el principio de justicia en el gasto en el marco de la estabilidad 104 Se ha destacado incluso coacutemo la propia reforma del artiacuteculo 135 CE deberiacutea haber previsto expresamente la responsabilidad por incumplimiento y las sanciones estableciendo concordancias con los artiacuteculos 153 y 155 CE y por tanto establecieacutendose si el control de los incumplimientos deberiacutea realizarse por una autoridad independiente y con un procedimiento especial Cfr GARCiacuteA

ROCA J (2013) paacuteg 74 Maacutes en concreto propone este autor un procedimiento urgente ante el Tri-bunal Constitucional con el auxilio del Tribunal de Cuentas Ibidem paacutegs 86-87 105 Cfr SOLER ROCH M T (2001) paacuteg 87 y PASCUAL GARCiacuteA J (2002)

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ciones atribuidas a la Intervencioacuten General de la Administracioacuten del Estado bien por la LGP bien por la propia LO 22012 referidas por un lado al control del obje-tivo de la estabilidad presupuestaria mediante el ejercicio del control financiero permanente ndashartiacuteculo 157 LGPndash y de un tipo especiacutefico de auditoriacutea puacuteblica y por otro a la funcioacuten de elaboracioacuten de un informe en el que se ha de expresar el grado de cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria106 La constitucionali-zacioacuten del principio de estabilidad presupuestaria no ha supuesto pues en nuestra legislacioacuten una ampliacioacuten efectiva de los instrumentos de control sobre las leyes aplicables no incorporaacutendose nuevos oacuterganos especiacuteficos de control sobre la eje-cucioacuten de los presupuestos si bien siacute podraacute resultar esencial en su caso el control de constitucionalidad107

No obstante lo anterior debemos indicar que la LO 22012 va a incluir al regular las medidas preventivas y correctivas asiacute como la instrumentacioacuten del principio de transparencia108 la participacioacuten del Consejo de Poliacutetica Fiscal y Financiera y en su caso de la Comisioacuten Nacional de Administracioacuten Local en el procedimiento dirigido a garantizar el principio de estabilidad presupuestaria si bien y como ha puesto de manifiesto MARC CARRILLO (2014)109 se trata esencialmente de funciones consultivas de informe y seguimiento de la aplicacioacuten de las medidas ndashcomo ejem-plo la advertencia del riesgo de incumplimiento por las Administraciones Puacuteblicas (artiacuteculo 191) o el conocimiento tramitacioacuten y seguimiento de los planes econoacute-mico-financieros y de reequilibrio (artiacuteculo 242)ndash aunque tambieacuten existen otras de naturaleza correctiva y fiscalizadora como la relativa al requerimiento para modi-ficar las medidas previamente adoptadas por la Comunidad Autoacutenoma cuando a juicio del CPFF no garanticen la correccioacuten de la situacioacuten de desequilibrio instaacuten-dola en este caso a que presente un nuevo plan (artiacuteculo 233) El artiacuteculo 26 de la Ley va a habilitar al Gobierno al amparo del artiacuteculo 155 CE para la adopcioacuten de las medidas necesarias para obligar a su cumplimiento forzoso que podriacutean llegar

106 Vid sobre estas funciones LAzO vITORIA X (2008) paacutegs 358 y ss Y sobre la adopcioacuten de medi-das en caso de incumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria ibidem paacutegs 362 y ss 107 En concreto la Disposicioacuten Adicional Tercera de la LO 22012 de Estabilidad Presupuestaria considerada plenamente constitucional por la STC 2152014 de 18 de diciembre establece en su primer apartado que de acuerdo con lo previsto en la LOTC laquohellipse pueden impugnar ante el Tribu-nal Constitucional tanto las leyes disposiciones normativas o actos con fuerza de ley de las Comu-nidades Autoacutenomas como las disposiciones normativas sin fuerza de leyhellipraquo pudieacutendose llegar para preservar el cumplimiento del artiacuteculo 135 CE a adoptar la medida cautelar de suspensioacuten de una Ley de Presupuestos autonoacutemica seguacuten deriva del apartado segundo de esa misma Disposicioacuten Adi-cional Tercera en cuyo caso se entenderaacuten prorrogados los presupuestos del ejercicio anterior Se ha considerado y con razoacuten la conveniencia de que en relacioacuten con este control sobre el cumpli-miento del principio de estabilidad presupuestaria por parte de la Ley de Presupuestos estatal se reincorporase el control previo de constitucionalidad Cfr en este sentido FERRERES COMELLA v (2012) paacuteg 103 108 Sobre la trascendencia de este principio en el contexto que examinamos y en relacioacuten ademaacutes con el principio de responsabilidad cfr NAvAS vaacutezQUEz R (2014) paacutegs 61 y ss 109 MARC CARRILLO (2014) paacutegs 35-36

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incluso previo requerimiento a la intervencioacutensuspensioacuten de la Autonomiacutea o a la disolucioacuten de la Corporacioacuten local medidas que como se ha afirmado se debe-riacutean en su caso aplicar con laquonotables dosis de firmeza y prudenciaraquo110

En cualquier caso consideramos que dado que en nuestra normativa y como con-secuencia de la constitucionalizacioacuten del principio de estabilidad presupuestaria no se ha creado ninguacuten oacutergano especiacutefico de control como siacute ha sucedido en otros Estados miembros como Alemania o Reino Unido ndashlos denominados Consejos de Estabilidad Presupuestariandash al menos se deberiacutean haber otorgado funciones espe-ciacuteficas sobre la materia al Tribunal de Cuentas asiacute como a los oacuterganos autonoacutemi-cos de naturaleza similar permitiendo asiacute un directo control sobre el cumplimiento de los requisitos de estabilidad presupuestaria

Por otra parte debemos insistir en la necesidad de que los distintos preceptos constitucionales y en particular los relativos a los principios de justicia material del gasto y de estabilidad presupuestaria mantengan su respectiva virtualidad praacutectica y lejos de que unos sean excepcionados por el otro se interpreten armoacute-nicamente en su justo sentido a pesar de la justificacioacuten del segundo en una situacioacuten de crisis financiera que ya comienza a superarse y que en modo algu-no deberiacutea provocar indirectamente la suspensioacuten o quebrantamiento de los principios de justicia en el gasto puacuteblico considerados como uno de los pilares baacutesicos del Estado social y democraacutetico de Derecho Como afirma RODRiacuteGUEz

BEREIJO (2013) refirieacutendose a la reforma del artiacuteculo 135 CE su contenido no deberiacutea implicar necesariamente laquoel laquodesmantelamientoraquo-si tal cosa fuese consti-tucionalmente posible- del Estado social proclamado en nuestra Constitucioacutenraquo antildeadiendo que laquola existencia de un liacutemite financiero y presupuestario a las demandas de derechos econoacutemicos y sociales constitucionalmente reconocidos ha sido siempre declarada con firmeza por la jurisprudencia de nuestro Tribunal Constitucional respecto de los derechos de prestacioacuten que se derivan de nuestra Constitucioacuten y de las leyes que los desarrollanraquo111 La estabilidad presupuestaria sin duda permitiraacute coadyuvar a la consecucioacuten de los objetivos sociales perse-guidos por el propio texto constitucional

El principio de estabilidad presupuestaria debe pues ser interpretado coordinada-mente con otros principios constitucionales siendo compatible con los postulados del Estado social y en particular con los principios de justicia del gasto puacuteblico principios que actuariacutean como liacutemite y medida del objetivo de estabilidad presu-

110 RODRiacuteGUEz BEREIJO A (2013) paacuteg 29 El artiacuteculo 26 de la LO 22012 ha sido declarado constitu-cional por la STC 2152014 de 18 de diciembre 111 RODRiacuteGUEz BEREIJO A (2013) paacuteg 17 Y en este sentido cita el profesor Bereijo la STC 1261994 FJ 5ordm que refirieacutendose a los derechos de Seguridad Social afirma que laquocorresponde al legislador en funcioacuten de las situaciones de necesidad existentes y de los medios financieros disponibles determi-nar la accioacuten protectora a dispensar por el reacutegimen puacuteblico de Seguridad Social y las condiciones para el acceso a las prestaciones y para su peacuterdidaraquo

 

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puestaria112 Es maacutes y como indica NAvARRO FAURE (2013)113 la estabilidad presu-puestaria laquodebe interpretarse como un instrumento a favor de la justicia del gasto puacuteblico en la medida en que pueda garantizar la satisfaccioacuten miacutenima de las nece-sidades puacuteblicas consideradas como justas pero nunca como el pretexto para no satisfacer ese principio de justiciaraquo Y los criterios de eficiencia y economiacutea plas-mados fundamentalmente en las leyes anuales de presupuestos coadyuvaraacuten sin duda a la aplicacioacuten coordinada de unos principios que en todo caso van a per-seguir unos objetivos asimismo contemplados en la Constitucioacuten

6 A MODO De COnCLUSIOacuten 

La intervencioacuten puacuteblica a traveacutes de la poliacutetica de gasto puacuteblico ha provocado por lo general y mucho maacutes en periacuteodos de crisis econoacutemica importantes repercusio-nes que van desde la dotacioacuten de servicios puacuteblicos inversiones puacuteblicas genera-cioacuten de empleo hasta efectos medioambientales resultando esencial el disentildeo de la poliacutetica presupuestaria114 Sin embargo una deficiente poliacutetica de gasto puacuteblico podriacutea conducir a un incremento de los niveles de evasioacuten tributaria115 El control de la gestioacuten de los fondos puacuteblicos seraacute un mecanismo esencial para evitar el des-pilfarro y la corrupcioacuten

Resulta evidente y tras el anaacutelisis realizado la necesidad en el Derecho espantildeol de un adecuado tratamiento juriacutedico del gasto puacuteblico como institucioacuten mediante una Ley General del Gasto Puacuteblico aplicable con caraacutecter general a todas las Administraciones Puacuteblicas que enmarcariacutea los principios generales que lo deben presidir116 Ha sido insuficiente el tratamiento del gasto puacuteblico en la Constitucioacuten

112 NAvARRO FAURE A (2013) paacuteg 123 ideas que son ampliamente desarrolladas en las paacuteginas 129 y ss 113 NAvARRO FAURE A (2013) paacuteg 134 Y como bien antildeade esta autora y a pesar de la disciplina presupuestaria en materia de deacuteficit y deuda puacuteblica derivada del gobierno econoacutemico de la Unioacuten Europea laquoel gasto puacuteblico deberaacute seguir satisfaciendo en el nivel que permita el objetivo de esta-bilidad las necesidades cuya satisfaccioacuten se considera justaraquo Ibidem paacuteg 135 114 Vid como ejemplo sobre los efectos multiplicadores de arrastre econoacutemico y de generacioacuten de empleo de las poliacuteticas de gasto puacuteblico RODRiacuteGUEz MORILLA C y LLANES DiacuteAz-SALAzAR G (2004) paacutegs 189 y ss 115 Vid por todos GIL IzQUIERDO M y ONRUBIA FERNaacuteNDEz J (2006) paacutegs 1 y ss Y sobre la evolucioacuten en la situacioacuten de crisis econoacutemica de las actitudes de los espantildeoles respecto a las diferentes poliacuteticas de gasto y los niveles de presioacuten fiscal vid CALzADA I y PINO E DEL (2013) paacutegs 171 y ss 116 En esta Ley del Gasto Puacuteblico y como entre otros puso de manifiesto MARTiacuteNEz GINER (2002) laquose estructurariacutean y desarrollariacutean las cuestiones relativas a los principios juriacutedicos del gasto puacutebli-co los procedimientos de valoracioacuten y determinacioacuten de las necesidades puacuteblicas a satisfacer el reacutegimen juriacutedico de las obligaciones puacuteblicas y de los derechos de los acreedores asiacute como de cual-quier sujeto afectado por el gasto puacuteblico y los procedimientos de ejecucioacuten del gasto puacuteblicoraquohellip laquotodo ello desde la perspectiva que ofrece el nuevo marco juriacutedico de la estabilidad presupuesta-riahellipraquo paacuteg 475

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debiendo plantearse al menos la elaboracioacuten de la ley aludida o maacutes en concre-to la elaboracioacuten de una ley de principios reguladores del gasto puacuteblico evitando y sobre todo tras la vigencia de la Ley de Estabilidad Presupuestaria la necesaria intervencioacuten del Tribunal Constitucional ante los conflictos que se estaacuten plantean-do respecto de las competencias autonoacutemicas en la materia

Efectivamente el ideal estariacutea en la formulacioacuten de un principio de justicia en el gasto puacuteblico que integre unitariamente todos los principios y criterios a que nos hemos referido debiendo estar como en otro momento indicamos a una interpre-tacioacuten del conjunto de preceptos constitucionales que permita vislumbrar las que podriacuteamos considerar como laquonecesidades puacuteblicas constitucionalesraquo117 O como ha afirmado BAYONA DE PEROGORDO (1999) laquosolo el desarrollo normativo de los principios materiales de justicia del gasto puacuteblico contenidos en la Constitucioacuten fundamentalmente a traveacutes de una ley general de gasto puacuteblico y la elaboracioacuten de concretas leyes de gasto y el fomento e impulso de un sentimiento colectivo acer-ca de la justicia en esta materia podraacuten consolidar definitivamente esta idea-fuer-za en nuestro ordenamiento juriacutedico-financierolaquo118

La inclusioacuten de la estabilidad presupuestaria en el artiacuteculo 135 CE y su posterior desarrollo en la LO 22012 que a la postre se ha considerado plenamente consti-tucional han de permitir avanzar en hacer efectiva la justicia material en el gasto puacuteblico si bien no se han configurado paralelamente los oportunos medios de con-trol al igual que ha sucedido en otros Estados miembros de la Unioacuten Europea Pre-cisamente la Ley General de Gasto Puacuteblico podriacutea ser el vehiacuteculo idoacuteneo para regular adecuadamente los oacuterganos especiacuteficos y medios de control de la estabili-dad presupuestaria

A pesar de que como hemos indicado la propia LO 22012 permita entre otras medidas la suspensioacuten de leyes de presupuestos autonoacutemicas contrarias a los obje-tivos de estabilidad presupuestaria estimamos que una regulacioacuten maacutes detallada que incluso hubiera puesto en conexioacuten la estabilidad presupuestaria con los prin-cipios de justicia en el gasto puacuteblico y quedando claras las competencias autonoacute-micas en la materia siempre en el necesario respeto a las exigencias comunitarias podriacutea evitar conflictos de competencias entre Comunidades Autoacutenomas y Estado

En todo caso una ley baacutesica relativa al gasto puacuteblico podriacutea dar respuesta a una mayor efectividad de unos principios que han de aplicarse en todos los aacutembitos territoriales del Estado y que resultan imprescindibles no solo para evitar nuevas situaciones de grave crisis econoacutemica como la que vino a propiciar la reforma constitucional sino y sobre todo para conseguir que la justicia financiera en sus dos vertientes de ingresos y gastos puacuteblicos al igual que el principio de legalidad financiera se convierta finalmente en una realidad constatable y ajena a interpre-taciones contradictorias

117 CALATRAvA ESCOBAR M J (1999) paacuteg 32 118 BAYONA DE PEROGORDO J J (1999) paacuteg 192

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cial que aparece tradicionalmente entre el principio de justicia del ingreso y el prin-cipio de justicia del gasto13

La concrecioacuten en la actualidad de determinados principios de justicia material del gasto puacuteblico ha de partir sin duda de la formulacioacuten contenida en el artiacuteculo 312 de la Constitucioacuten que literalmente dispone laquoEl gasto puacuteblico realizaraacute una asig-nacioacuten equitativa de los recursos puacuteblicos y su programacioacuten y ejecucioacuten respon-deraacuten a los criterios de eficiencia y economiacutearaquo Se ha entendido ademaacutes y con razoacuten que este artiacuteculo 312 es uno de los preceptos constitucionales que guardan estrecha relacioacuten con lo que se ha denominado una laquogestioacuten puacuteblica eacuteticaraquo y como consecuencia debe constituir un acicate en la lucha contra la corrupcioacuten14

Este precepto cuya plasmacioacuten en la Constitucioacuten de 1978 no tiene precedentes como ademaacutes tampoco encuentra disposiciones similares en otras Constituciones europeas como la francesa o la italiana contiene en realidad dos grupos de prin-cipios que van a determinar en su conjunto la justicia material en el gasto puacutebli-co en concreto nos referimos por un lado a la asignacioacuten equitativa del gasto puacuteblico o lo que es igual la plasmacioacuten en este aacutembito del principio de igualdad y por otro a los que se han denominado laquocriterios de eficiencia y economiacutearaquo que vendriacutean a conformar el que denominariacuteamos principio de racionalidad en la pro-gramacioacuten y ejecucioacuten del gasto puacuteblico La constitucionalizacioacuten pues del prin-cipio de justicia material referido tambieacuten al gasto puacuteblico no deja de ser un gran acierto del constitucionalismo espantildeol15

En realidad el verdadero principio de justicia material en el gasto puacuteblico seriacutea el relativo a la asignacioacuten equitativa de los recursos puacuteblicos siendo los otros dos -eficiencia y economiacutea- principios o maacutes bien criterios econoacutemico-financieros que estaacuten al servicio de la consecucioacuten del primero de modo que ante un supuesto de posible colisioacuten siempre deberaacute prevalecer la equidad en el destino del gasto puacuteblico que no podriacutea verse perjudicada por dichos criterios a tener en cuenta en su programacioacuten y ejecucioacuten16 y ello teniendo en cuenta que a veces y en una sociedad desarrollada podriacuteamos encontrarnos ante una inevitable tensioacuten entre los objetivos de equidad y eficiencia17 En realidad no deberiacutea entenderse que exis-te una jerarquiacutea entre estos principios sino que se aplicariacutean en distintos momen-tos evitaacutendose asiacute los posibles conflictos la equidad en el gasto puacuteblico se proyectariacutea maacutes bien en el momento inicial de aprobacioacuten del gasto y en el momento final de evaluacioacuten del resultado mientras que la eficiencia y economiacutea se conectariacutean maacutes bien con la programacioacuten y ejecucioacuten18 Y consideramos ade-

13 Sobre la problemaacutetica relativa a la formulacioacuten de un principio unitario de justicia financiera y su significacioacuten vid por todos SaacuteNCHEz SERRANO L (1997) paacutegs 253 y ss 14 Vid en este sentido el trabajo de L vACAS GARCiacuteA-ALoacuteS (2012) paacutegs 2939 y ss 15 Cfr en este sentido CAzORLA PRIETO L Mordf (1980) paacuteg 399 16 CAzORLA PRIETO L Mordf (1980) paacuteg 400 17 MONTORO ROMERO C (1990) paacuteg 44 18 CALATRAvA ESCOBAR M J (1999) paacuteg 30

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maacutes en el sentido expresado por BAYONA DE PEROGORDO (1999)19 que los criterios de eficacia y economiacutea no tienen caraacutecter extrajuriacutedico al haber quedado juridifi-cados en el texto constitucional quedando dotados de una naturaleza juriacutedica que les otorgaraacute plena eficacia en el ordenamiento

Se ha entendido y desde otra perspectiva que el gasto puacuteblico se ve sometido y desde el orden constitucional a varias limitaciones Por un lado por la equidad establecida en los artiacuteculos 312 y 92 CE y por otro por la economicidad -logro del fin con los menores medios posibles- y la eficacia ndashcubrir las mayores necesi-dades posibles con los menores costes para lo que resulta esencial la relacioacuten entre coste y rendimientondash20 Ciertamente entendemos en el sentido expresado por RODRiacuteGUEz BEREIJO (1993) que los postulados de justicia son matizados con los cri-terios de la economiacutea de modo que la asignacioacuten equitativa laquose ve centildeida dentro de los liacutemites no soacutelo de lo financieramente posible sino tambieacuten de lo econoacutemica-mente viableraquo21

Los principios contenidos en el artiacuteculo 312 CE van a cumplir como acertadamen-te indica NAvARRO FAURE (2013)22 una funcioacuten de control del gasto puacuteblico tanto a priori como a posteriori de modo que las decisiones del gasto puacuteblico hasta su satisfaccioacuten deberaacuten ser informadas y limitadas y asimismo se deberaacute realizar el juicio poliacutetico y juriacutedico del resultado del empleo de los recursos puacuteblicos siempre respetando las normas constitucionales

Partiendo pues de las anteriores consideraciones vamos a descender a un estudio maacutes detallado de estos principios para con posterioridad ponerlos en relacioacuten con el principio de estabilidad presupuestaria que en la actualidad y a nuestro enten-der constituye la clave de boacuteveda que permitiraacute discernir su efectividad en orden a la consecucioacuten de los objetivos perseguidos

31 La asignacioacuten equitativa del gasto puacuteblico

Una proyeccioacuten de la capacidad econoacutemica se orienta sin duda a la maacutes equita-tiva asignacioacuten de los gastos puacuteblicos que se proclama en el apartado 2 del artiacutecu-lo 31 de la Constitucioacuten23 como tambieacuten estaacute aquiacute presente el principio de igualdad24 Y como afirmaba RODRiacuteGUEz BEREIJO (1978) laquola justicia en el gasto

19 BAYONA DE PEROGORDO J J (1999) paacuteg 158 20 HERRERO SUAzO S (1988) paacutegs 888-889 Seraacute esencial aquiacute en el sentido expresado por este autor tener en cuenta el nivel miacutenimo de prestacioacuten de servicios puacuteblicos a que alude la Constitu-cioacuten en los artiacuteculos 401 130 y 158 21 RODRiacuteGUEz BEREIJO A (1993) paacuteg 30 22 NAvARRO FAURE A (2013) paacuteg 129 23 ALBIntildeANA GARCiacuteA-QUINTANA C (1996) paacuteg 424 24 CAzORLA PRIETO L Mordf (1979) paacutegs 55-56

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puacuteblico no puede identificarse con la legalidad en el gasto puacuteblicoraquo25 Es decir junto a los ineludibles criterios de legalidad en relacioacuten con los ingresos y gastos puacuteblicos los criterios de justicia deben inevitablemente conducir a la formulacioacuten de otros principios materiales de justicia entre los que destaca el de capacidad eco-noacutemica -principio medular respecto al establecimiento del sistema tributario- que en el aacutembito del gasto puacuteblico se va a manifestar en la necesaria asignacioacuten equi-tativa del gasto puacuteblico

Se ha entendido que la asignacioacuten equitativa de los recursos puacuteblicos se refiere a la propia justicia o equidad ajustada a las circunstancias concretas de cada situacioacuten o lo que es igual la equidad supondriacutea una distribucioacuten del gasto puacuteblico atendien-do a las circunstancias sociales poliacuteticas y econoacutemicas de cada momento y aquiacute seriacutea importante tener en cuenta la prestacioacuten de un nivel miacutenimo de servicios a que se refieren otros preceptos constitucionales o bien la garantiacutea a los ciudadanos de un miacutenimo vital26 Y en este sentido PeacuteREz ROYO (1988) va a concretar que el criterio finalista que marca la asignacioacuten equitativa de los recursos puacuteblicos debe verse precisado ademaacutes de por el principio fundamental del artiacuteculo primero que define a Espantildea como Estado social y democraacutetico de Derecho por los laquoprincipios rectores de la poliacutetica social y econoacutemicaraquo que se contienen en el Capiacutetulo III del Tiacutetulo I de nuestra Constitucioacuten para hacer efectivos los valores que merecen la proteccioacuten y atencioacuten del Estado -aquiacute encontrariacuteamos el reacutegimen puacuteblico de la Seguridad Social (artiacuteculo 41) la garantiacutea en la obtencioacuten de pensiones adecuadas (artiacuteculo 50) el derecho a la salud (artiacuteculo 43) o el derecho de todos los espantildeo-les a una vivienda digna y adecuada (artiacuteculo 47)-27

El principio de asignacioacuten equitativa del gasto puacuteblico como se ha afirmado y con toda razoacuten preside toda la vida del gasto puacuteblico desde la decisioacuten sobre su apro-bacioacuten hasta su ejecucioacuten material limitando tanto al poder legislativo como al poder ejecutivo y prohibiendo las discriminaciones y la arbitrariedad28 Y siguien-do a BAYONA DE PEROGORDO (1979)29 este principio se aplicariacutea en tres niveles la garantiacutea de una miacutenima satisfaccioacuten de necesidades puacuteblicas por encima de intere-ses particulares la ausencia de discriminacioacuten en sentido tanto absoluto como rela-tivo y la interdiccioacuten de la arbitrariedad Maacutes en concreto y como posteriormente detalloacute este mismo autor30 la asignacioacuten equitativa de los recursos puacuteblicos com-porta como exigencias fundamentales la de garantizar una satisfaccioacuten miacutenima de las necesidades puacuteblicas en aras a la equidad la ausencia de discriminaciones -tanto de unas necesidades respecto de otras como respecto de diversas situaciones

25 RODRiacuteGUEz BEREIJO A (1976) paacuteg 15 y del mismo autor (1978) paacutegs 347 y 350 Vid asimismo ESCRIBANO LoacutePEz F (1981) paacuteg 331 26 CAzORLA PRIETO L Mordf (1980) paacuteg 401 27 PeacuteREz ROYO F (1988) paacuteg 134 28 CALATRAvA ESCOBAR M J (1999) paacuteg 29 29 Vid BAYONA DE PEROGORDO J J (1979) 30 BAYONA DE PEROGORDO J J (1991) paacutegs 167-168

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en relacioacuten con una misma necesidad puacuteblica- y la interdiccioacuten de la arbitrariedad como idea-resumen hacia la que confluye la gran mayoriacutea de los preceptos consti-tucionales de iacutendole juriacutedico-puacuteblica Y como detalladamente analiza ORoacuteN MORA-TAL (1995)31 proyectariacutea su eficacia en diversos momentos la eleccioacuten de recursos para cubrir una concreta necesidad la autorizacioacuten del empleo de recursos puacutebli-cos para la satisfaccioacuten de las necesidades puacuteblicas y la asignacioacuten de los recursos autorizados para la satisfaccioacuten de las necesidades puacuteblicas El principio de equi-dad en el gasto puacuteblico supondriacutea una limitacioacuten en todas estas fases

La justicia en el gasto puacuteblico ha de remitirse en suma al concepto de intereacutes gene-ral el cual podemos entender se plasmariacutea en un sentido negativo en laquola inter-diccioacuten del gasto inicuo como la financiacioacuten de actividades contrarias a los principios o mandatos constitucionalesraquo y laquola interdiccioacuten del gasto que promueva la desigualdadraquo32 y en un sentido positivo laquola ausencia de discriminaciones tanto en sentido absoluto -unas necesidades respecto a otras- como en un sentido relati-vo referente a diversas situaciones en relacioacuten con una misma necesidad puacuteblicaraquo asiacute como laquola interdiccioacuten de la arbitrariedadraquo garantizando una satisfaccioacuten miacuteni-ma de las necesidades puacuteblicas33 No se podriacutea en ninguacuten caso perder de vista el criterio finalista de este principio que en concreto se referiraacute como pone de mani-fiesto PeacuteREz ROYO (1988) a la actuacioacuten del Estado como un Estado social y demo-craacutetico de Derecho seguacuten aparece definido en el artiacuteculo 11 CE34 Y los valores que integrariacutean las necesidades puacuteblicas referidas no seriacutean sino los que se concre-tan en los criterios de la poliacutetica social y econoacutemica plasmados en la propia Cons-titucioacuten35

El artiacuteculo 312 CE goza en todo caso de la cobertura juriacutedica del artiacuteculo 531 CE teniendo un efecto vinculante para todos los poderes puacuteblicos si bien maacutes que un verdadero derecho de los ciudadanos a una justa y equitativa asignacioacuten de los recursos puacuteblicos36 configura un principio informador de las decisiones de gasto37

que a nuestro entender y como posteriormente veremos debe ser compatible con la estabilidad presupuestaria Y entendemos en el sentido expresado por LAzO vITO-

31 Vid ORoacuteN MORATAL G (1995) paacutegs 29 y ss 32 Cfr GARCiacuteA AntildeOvEROS J (1994) paacuteg 1655 33 Cfr BAYONA DE PEROGORDO J J (1982) paacuteg 32 Estas ideas fueron desarrolladas posteriormente por este mismo autor (1999) paacutegs 241 y ss 34 PeacuteREz ROYO F (1988) paacuteg 134 35 MARTiacuteNEz GINER L A (2002) paacuteg 486 36 Cfr en este sentido RODRiacuteGUEz BEREIJO A (1978) paacuteg 353 37 MARTiacuteNEz GINER L A (2002) paacuteg 488 Ciertamente y como tambieacuten ha puesto de manifiesto este autor el artiacuteculo 312 no configura un verdadero derecho subjetivo puacuteblico de los ciudadanos en sentido estricto sino que encierra un auteacutentico principio que eso siacute encierra ciertas expectativas de actuacioacuten por parte de los entes puacuteblicos protegidos por el artiacuteculo 531 CE de modo que la juri-dificacioacuten de las decisiones de gasto cobra sentido y fundamento con este principio informador Cfr MARTiacuteNEz GINER L A (2013) paacuteg 37

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RIA (2008) que la tutela juriacutedica del principio de equidad en el gasto puacuteblico no tiene que venir exclusivamente por la viacutea procesal sino que tambieacuten se debe alcan-zar por otras viacuteas institucionales y orgaacutenicas como la distribucioacuten de competen-cias funcionamiento de los oacuterganos o controles internos entre otras38 Resulta patente en el sentido expresado por BAYONA DE PEROGORDO (1982)39 la necesidad de un desarrollo normativo de este principio que permita sentar los distintos crite-rios de equidad en la asignacioacuten de recursos puacuteblicos tales como la atencioacuten al nuacutemero de beneficiarios el coste de la satisfaccioacuten o la relacioacuten inversa con el grado de satisfaccioacuten de las necesidades individuales Solo una adecuada concre-cioacuten de este principio a traveacutes de las correspondientes disposiciones normativas permitiraacute su real efectividad que ademaacutes y como tendremos ocasioacuten de examinar habraacute de ser compatible con el principio de estabilidad presupuestaria

32 el principio de racionalidad La eficiencia y economiacutea en el gasto puacuteblico

Ciertamente mientras el principio de equidad se relaciona maacutes bien con decisio-nes sustanciales en materia de gasto puacuteblico conectadas con la realizacioacuten de los fines del Estado que se plasmaraacute en leyes sustanciales el mandato de la eficiencia y economiacutea se conectaraacute maacutes bien con la legislacioacuten presupuestaria de caraacutecter for-mal que serviraacute para la aplicacioacuten de las decisiones previamente adoptadas respec-to a la asignacioacuten de los recursos puacuteblicos maacutes en concreto plasmada en la ejecucioacuten y programacioacuten del gasto40 Estariacuteamos ante dos criterios econoacutemico-financieros para la consecucioacuten del principio de equitativa distribucioacuten de los gas-tos puacuteblicos limitando la discrecionalidad en las decisiones financieras41 La eficacia y economiacutea son pues los dos elementos que configuran la racionalidad del gasto puacuteblico y que habraacuten de tenerse en cuenta tanto cuando el gasto puacuteblico se decide o programa como cuando se ejecuta trataacutendose de unas teacutecnicas de anaacute-lisis y de evaluacioacuten que habraacuten de responder a una buena administracioacuten de recur-sos ajenos42 Se ha considerado pues que el segundo aspecto del artiacuteculo 312 CE tiene un componente de racionalizacioacuten de la actividad financiera43 de modo que se trata de auteacutenticas foacutermulas de racionalidad econoacutemica44

38 LAzO vITORIA X (2008) paacuteg 142 39 BAYONA DE PEROGORDO J J (1982) paacutegs 32-33 40 PeacuteREz ROYO F (1988) paacuteg 136 41 CALATRAvA ESCOBAR M J (1999) paacuteg 29 42 ALBIntildeANA GARCiacuteA-QUINTANA C (1996) paacutegs 443-444 43 ESCRIBANO LoacutePEz F (1981) paacuteg 327 44 Cfr en este sentido y entre otros BAYONA DE PEROGORDO J J (1979) paacuteg 77 y RODRiacuteGUEz BEREI-JO A (1993) paacuteg 30

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Los criterios de eficiencia y economiacutea que entendemos estaacuten directamente rela-cionados con el concepto de eficacia consagrado en el artiacuteculo 1031 CE como un principio general de actuacioacuten de la Administracioacuten Puacuteblica seraacuten aplicables sin duda no soacutelo en la fase de programacioacuten del gasto puacuteblico -elaboracioacuten por el eje-cutivo y aprobacioacuten por el legislativo- sino ademaacutes en su ejecucioacuten45 Y para que estos paraacutemetros permitan controlar a la Administracioacuten Puacuteblica se exigiraacute como presupuesto previo que se hayan determinado los fines que deban ser realizados entendemos haciendo efectiva la asignacioacuten equitativa de recursos a que anterior-mente nos referiacuteamos Maacutes en concreto se ha afirmado y con razoacuten que para que se pueda hablar con seriedad de eficiencia y eficacia en la actuacioacuten de las Admi-nistraciones Puacuteblicas seraacute un requisito sine qua non la certeza y claridad en la for-mulacioacuten de los fines puacuteblicos46 O lo que es igual solo se podraacute controlar la eficacia y la eficiencia en relacioacuten a unos fines concretos que a su vez vendraacuten a concretar los laquointereses generalesraquo a que alude el artiacuteculo 103 CE

La eficacia en cuanto principio constitucional de organizacioacuten de las Administra-ciones Puacuteblicas representariacutea una calidad en la prestacioacuten administrativa medida por los resultados de la vigencia real del Estado social de Derecho en el aacutembito administrativo constituyendo su norte la satisfaccioacuten del intereacutes general prefigura-do en la propia Constitucioacuten y desarrollado por la legislacioacuten ordinaria47

Destaca el hecho de que el artiacuteculo 31 CE se enmarca en la Seccioacuten 2ordf Capiacutetulo 2ordm Tiacutetulo I de la Constitucioacuten relativa a los laquoderechos y deberes de los ciudada-nosraquo por lo que como ya hemos apuntado queda clara la intencioacuten del legislador de imponer una obligacioacuten a los poderes puacuteblicos en correspondencia con el dere-cho de los ciudadanos Y aunque se deseche la posibilidad del recurso de amparo para la proteccioacuten de este derecho seguacuten la interpretacioacuten a sensu contrario del artiacuteculo 532 siacute se admitiriacutea la tutela del mismo a traveacutes del recurso de inconstitu-cionalidad contemplado en el artiacuteculo 1611 a) por remisioacuten del artiacuteculo 531 CE A pesar de la leve cobertura juriacutedico-procesal de este recurso teniendo en cuenta ademaacutes los problemas de legitimacioacuten habriacutea que considerar en el sentido expre-sado por CAzORLA PRIETO (1980) que el artiacuteculo 531 CE afirma con meridiana cla-ridad que laquolos derechos y libertades reconocidos en el Capiacutetulo segundo del presente Tiacutetulo vincularaacuten a todos los poderes puacuteblicosraquo lo cual permitiriacutea al menos un control poliacutetico de la actuacioacuten puacuteblica al respecto de donde deriva la importancia del control ejercido por el Tribunal de Cuentas48

45 A estos criterios y seguacuten el artiacuteculo 61 de la Ley 182001 de 12 de diciembre General de Esta-bilidad Presupuestaria vigente hasta el 1 de enero de 2008 habriacutea que antildeadir el criterio de calidad a la hora de ejecucioacuten de la poliacutetica del gasto que tambieacuten integrariacutea el principio de racionalidad En la actualidad este uacuteltimo criterio se recoge en el artiacuteculo 72 de la Ley Orgaacutenica 22012 de 27 de abril de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera Cfr MARTiacuteNEz GINER L A (2002) paacuteg 479 46 LAzO vITORIA X (2008) paacuteg 153 47 Asiacute se ha expresado aacuteLvAREz RICO M (1986) paacuteg 171 48 Cfr en este sentido CAzORLA PRIETO L Mordf (1980) paacuteg 402

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Pero descendiendo ahora a una maacutes concreta distincioacuten entre eficacia y eficiencia partimos de la consideracioacuten generalizada seguacuten la cual la eficacia se refiere a la obtencioacuten de resultados sin considerar los medios empleados mientras que la efi-ciencia trata ya de poner en conexioacuten los resultados con los medios utilizados para obtenerlos o mejor la proporcioacuten entre unos y otros49 La eficacia debe suponer como ideal operativo que los objetivos ya estaacuten dados de antemano estando al alcance de todos los principales recursos de donde la consecucioacuten de la eficiencia derivaraacute de la adaptacioacuten de los recursos a los fines perseguidos Asiacute pues la efica-cia y como paraacutemetro de control se refiere al grado de realizacioacuten de los objeti-vos previamente determinados por los poderes puacuteblicos incidiendo en el resultado de la actividad puacuteblica y por tanto con un caraacutecter finalista Se podriacutea afirmar que se tratariacutea de un criterio eminentemente cuantitativo pues permitiriacutea conocer el quantum en la realizacioacuten de unos determinados objetivos aunque no proporcio-ne informacioacuten relevante desde la perspectiva del ahorro y buen empleo de los recursos puacuteblicos50 La eficacia se mide como bien afirma PASCUAL GARCiacuteA (1984)51 por el grado de cumplimiento de los objetivos es decir por la mayor o menor ade-cuacioacuten entre objetivos fijados y los resultados obtenidos

La eficiencia por su parte hariacutea alusioacuten a nivel macroeconoacutemico a la maximiza-cioacuten del bienestar de la colectividad presuponiendo la formulacioacuten de juicios de valor con el objeto de concretar o especificar el concepto de bienestar social mien-tras que a nivel microeconoacutemico y partiendo de una identificacioacuten entre eficien-cia y economiacutea significariacutea que con unos costes dados o presupuesto de gastos se generariacutea una produccioacuten cuyo valor de mercado es maacuteximo ndasho lo que es igual la obtencioacuten de un determinado volumen de produccioacuten empleando unos recursos cuyo coste es miacutenimondash52 La eficiencia se refiere pues al correcto empleo de los medios que se concretariacutea en una exigencia de optimizacioacuten de la relacioacuten medios-fin53

Desde una perspectiva maacutes juriacutedica la eficiencia seriacutea un criterio de naturaleza eminentemente praacutectica que vendriacutea a exigir que los gastos puacuteblicos se realicen de modo que este principio acentuariacutea el caraacutecter funcional del procedimiento de gasto puacuteblico conllevando la exigencia de su efectiva realizacioacuten y comportando en el nivel de flujos monetarios la exigencia de que los mismos se efectuacuteen pun-tualmente el criterio de economiacutea vendriacutea a exigir que en la realizacioacuten del gasto puacuteblico ya asegurada por el principio de eficiencia se actuacutee de tal manera que se produzca la oacuteptima combinacioacuten de unos medios escasos con la finalidad de obte-ner la maacutes amplia satisfaccioacuten54 Se podriacutea afirmar sin forzar los conceptos que la

49 Vid sobre esta distincioacuten y por todos NIETO GARCiacuteA A (1976) paacutegs 588 y ss 50 LAzO vITORIA X (2008) paacuteg 146 51 PASCUAL GARCiacuteA J (1984) paacuteg 82 52 Cfr en este sentido SUaacuteREz SUaacuteREz AS (1983) paacutegs 62-63 53 Cfr MESCHERIAKOFF M S (1990) paacuteg 125 54 BAYONA DE PEROGORDO J J (1982) paacuteg 31

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eficiencia -en el sentido de eficacia- trata de que las necesidades puacuteblicas se cum-plan mientras que la economiacutea trata de lograr la mayor satisfaccioacuten al menor coste o sea con la utilizacioacuten del menor nuacutemero de recursos Comparto aquiacute la idea de NAvARRO FAURE (2013) en el sentido de que en realidad el principio de economiacutea lo que pretende es la combinacioacuten maacutes idoacutenea de los recursos para dar satisfaccioacuten a la necesidad cuyo cumplimiento debe estar garantizado por el principio de efi-ciencia55Y a esa combinacioacuten de recursos es a la que efectivamente podraacute afec-tar el principio de estabilidad presupuestaria asiacute como las maacutes concretas limitaciones entre las que se incluye la relativa al endeudamiento que indirecta-mente derivaraacuten del Tratado de estabilidad coordinacioacuten y gobernanza de la Unioacuten Europea de 2 marzo de 2012 y que a nivel estatal deberaacuten ser acogidas con base en la reforma del artiacuteculo 135 CE a que posteriormente nos referiremos

Se ha entendido y compartimos esta idea que en realidad el control de raciona-lidad econoacutemica de eficiencia de economiacutea o economicidad son una misma cosa refirieacutendose a un control de rendimiento en su versioacuten maacutes amplia como control integral mientras que el control de eficacia seriacutea un control de gestioacuten o actuacioacuten referido uacutenicamente a una determinada aacuterea o aspecto de la organizacioacuten objeto de anaacutelisis conectaacutendose maacutes con el cumplimiento de los objetivos del plan o progra-ma que con la economiacutea de medios econoacutemicos utilizados en su consecucioacuten56 Si por economiacutea se debe entender la obtencioacuten del maacuteximo de resultados posibles con el miacutenimo de recursos puacuteblicos dirigidos a tal fin por eficiencia se entenderiacutea que los medios escasos con que se cuenta para la consecucioacuten de los objetivos del gasto puacuteblico se han de utilizar del modo maacutes idoacuteneo y eficaz a tal efecto57 La efi-ciencia perseguida se debe referir pues al objetivo de alcanzar unos objetivos determinados con un coste miacutenimo y al mismo tiempo partiendo de un coste o presupuesto de gasto determinado hacer maacuteximo un objetivo o conjunto de obje-tivos si estos se pueden cuantificar Constituye pues sin duda un paraacutemetro de referencia de la evaluacioacuten del gasto puacuteblico que estaraacute vinculado al principio de equidad o justicia material del gasto puacuteblico y que habraacute de ser objeto de medicioacuten y control58

En suma el criterio de economiacutea podriacutea considerarse en el sentido expresado por MARTiacuteNEz GINER (2002) como la medida de la eficiencia o sea como la proporcioacuten o la ratio que seriacutea deseable para alcanzar la satisfaccioacuten de las necesidades puacutebli-cas con los medios dados que prescribe la eficiencia59 Y ambos principios al que se antildeadiriacutea por estar impliacutecito el de eficacia se habraacuten de proyectar en la progra-macioacuten y ejecucioacuten del gasto puacuteblico A partir de su plasmacioacuten en la Constitucioacuten estos principios van a ser recogidos como pautas de actuacioacuten y de control de la

55 NAvARRO FAURE A (2013) paacuteg 132 56 SUaacuteREz SUaacuteREz A S (1983) paacuteg 67 57 CAzORLA PRIETO L Mordf (1980) paacuteg 401 58 Cfr PeacuteREz DOMiacuteNGUEz F (2014) paacutegs 90 y ss 59 MARTiacuteNEz GINER L A (2013) paacuteg 38

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actuacioacuten de las Administraciones Puacuteblicas en diversas leyes60 y maacutes en concre-to en la Ley General Presupuestaria61 las leyes anuales de Presupuestos Genera-les y en las sucesivas Leyes de Estabilidad Presupuestaria

Al aludir a la programacioacuten y ejecucioacuten del gasto puacuteblico la Constitucioacuten se estaacute refiriendo sin duda a los Presupuestos que van a laquoprogramarraquo el gasto puacuteblico en el respectivo ejercicio asiacute como a las operaciones econoacutemicas financieras que entrantildea su ejecucioacuten de modo que las dos foacutermulas que se recomiendan en pro de la eficacia y economiacutea del gasto puacuteblico seriacutean el presupuesto por programas y el presupuesto en base-cero teacutecnicas que habraacuten de aplicarse en teacuterminos de maacutexi-ma racionalidad desplazando en cierto modo el control de legalidad62

El artiacuteculo 26 de la Ley 472003 de 26 de noviembre General Presupuestaria ndashen adelante LGPndash relativo a los principios y reglas de programacioacuten presupuestaria dispone en su vigente redaccioacuten que laquola programacioacuten presupuestaria se regiraacute por los principios de estabilidad presupuestaria sostenibilidad financiera pluria-nualidad transparencia eficiencia en la asignacioacuten y utilizacioacuten de los recursos puacuteblicos responsabilidad y lealtad institucional conforme a lo dispuesto en la Ley Orgaacutenica 22012 de 27 de abril de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financieraraquo63 Y sin duda la LGP en general estableciendo los instrumentos y cri-terios para garantizar la racionalidad en la planificacioacuten y ejecucioacuten presupuesta-ria va a estar dirigida a determinar los fines a que se orienta el gasto puacuteblico64

En cualquier caso se debe entender que no deberiacutea producirse una colisioacuten entre el principio de asignacioacuten equitativa referido a la legislacioacuten sustantiva o material de gasto y los principios de racionalidad ndasheficiencia y economiacuteandash que se refieren

60 La Ley 301992 de 26 de noviembre de Reacutegimen Juriacutedico de las Administraciones Puacuteblicas y del Procedimiento Administrativo Comuacuten reitera el mandato constitucional prescribiendo que la efica-cia es un principio general de actuacioacuten de las Administraciones Puacuteblicas (artiacuteculo 3 en relacioacuten con el artiacuteculo 1031 CE) asiacute como la eficacia y el servicio a los ciudadanos 61 El artiacuteculo 691 de la Ley 472003 de 26 de noviembre General Presupuestaria va a establecer que los sujetos que integran el sector puacuteblico estatal deben adecuar su gestioacuten econoacutemico-financie-ra al cumplimiento de laquola eficacia en la consecucioacuten de los objetivos fijados y de la eficiencia en la asignacioacuten y utilizacioacuten de los recursos puacuteblicos en un marco de objetividad y transparencia de la actividad administrativaraquo 62 ALBIntildeANA GARCiacuteA-QUINTANA C (1996) paacuteg 444 63 Esta redaccioacuten debida a la disposicioacuten final 51 de la propia Ley 22012 es sin duda maacutes expliacute-cita que la primitiva redaccioacuten del artiacuteculo 172 de la Ley 111977 General Presupuestaria de 4 de enero el cual refirieacutendose al control financiero del sector puacuteblico realizado por la Intervencioacuten General de la Administracioacuten del Estado determinaba que el preceptivo control de eficacia se ejer-ceraacute mediante el anaacutelisis del coste de funcionamiento y del rendimiento o utilidad de los respecti-vos servicios o inversiones asiacute como del cumplimiento de los objetivos de los correspondientes programas 64 Asiacute y como ejemplo el artiacuteculo 296 de la LGP refirieacutendose al contenido obligatorio de los pro-gramas ministeriales establece que deberaacuten especificarse los indicadores de ejecucioacuten asociados a cada uno de los objetivos que laquopermitan la medicioacuten seguimiento y evaluacioacuten del resultado en teacuter-minos de eficacia eficiencia y economiacutearaquo

    

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como vemos a la legislacioacuten presupuestaria de ejecucioacuten del gasto puacuteblico que incluye la programacioacuten Aunque si se produjesen ciertas tensiones entre la justicia y la racionalidad en la programacioacuten del gasto puacuteblico resulta evidente que el prin-cipio constitucional de justicia debe prevalecer ante lo que no seriacutean sino criterios u orientaciones65 Y por supuesto estos criterios habraacuten de servir ademaacutes a la con-secucioacuten de los objetivos del principio de estabilidad presupuestaria contemplado ya en el propio texto constitucional

4 LA eFeCTIVIDAD De LOS PRInCIPIOS De JUSTICIA MATeRIAL DeL GASTO PUacuteBLICO TEacuteCnICAS PReSUPUeSTARIAS Y De COnTROL

Los criterios de eficiencia y economiacutea van a reenviar indudablemente a teacutecnicas instrumentales de gestioacuten de los fondos puacuteblicos que tengan o no un reflejo direc-to en la Constitucioacuten deberiacutean hacer efectivos estos criterios66 Y no podemos olvi-dar que la inclusioacuten del artiacuteculo 312 CE en el Capiacutetulo Segundo del Tiacutetulo I tiene como consecuencia primordial su efecto vinculante para todos los poderes puacutebli-cos asiacute como la garantiacutea de la proteccioacuten jurisdiccional mediante el recurso de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional en el sentido y con las matiza-ciones aludidas y sobre el que debemos insistir Estariacuteamos pues ante el tema de las teacutecnicas presupuestarias que permitiriacutean hacer efectivos los principios constitu-cionales del gasto puacuteblico o lo que es igual de la necesidad de una concrecioacuten de los criterios de justicia material del gasto puacuteblico o el control en la aplicacioacuten de los principios de justicia material del gasto puacuteblico No cabe duda de que la inefi-cacia en los necesarios controles en el gasto puacuteblico vendriacutea a incentivar situacio-nes de evasioacuten fiscal con importantes consecuencias en la obtencioacuten de recursos

Debemos reconocer que el artiacuteculo 312 no establece ni reconoce de forma direc-ta un derecho subjetivo en sentido teacutecnico-juriacutedico y seriacutea difiacutecil vislumbrar en eacutel una garantiacutea institucional protegida mediante el recurso de inconstitucionalidad seguacuten el artiacuteculo 531 CE quedando reducido el efectivo control de este artiacuteculo a la eliminacioacuten por el Tribunal Constitucional de normas claramente arbitrarias o irracionales Se debe considerar en el sentido indicado por PeacuteREz ROYO (1988) que la eficacia del artiacuteculo 312 tiene maacutes bien sentido como mandato al legislador que impone su concrecioacuten en el contenido de determinadas leyes ademaacutes de constituir un eficaz elemento o guiacutea para la interpretacioacuten por lo que resultaraacute esencial el desarrollo de los principios o reglas que en eacutel se contienen67 Son necesarios en

65 Cfr en este sentido MARTiacuteNEz GINER L A (2002) paacuteg 482 Ibidem (2013) paacuteg 38 66 Vid PeacuteREz ROYO F (1988) paacutegs 136 y ss 67 PeacuteREz ROYO F (1988) paacutegs 139 y ss

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este sentido determinados mecanismos de tutela y control que garanticen a los ciu-dadanos la adecuacioacuten de los gastos puacuteblicos a la Constitucioacuten68

Dejando a un lado el control poliacutetico que corresponde al Parlamento69 y el interno que corresponderaacute a la Intervencioacuten General del Estado70 los oacuterganos jurisdicciona-les que vendriacutean a ejercer el control de efectividad del gasto puacuteblico seriacutean el Tribu-nal Constitucional los Tribunales ordinarios y el Tribunal de Cuentas y oacuterganos similares de las Comunidades Autoacutenomas El Tribunal Constitucional laquocontrolariacutearaquo la posible vulneracioacuten del principio de equitativa asignacioacuten de los recursos puacuteblicos ndashviacutea artiacuteculo 162 CE ya que como vimos no resultariacutea posible utilizar el recurso de amparo salvo que se invoquen otras normas o principios constitucionales distintos a los contenidos en el artiacuteculo 312ndash los Tribunales ordinarios podriacutean con-trolar la constitucionalidad de disposiciones reglamentarias que vulnerasen el artiacutecu-lo 312 en el momento de la asignacioacuten de los recursos ya autorizados y el Tribunal de Cuentas u oacuterganos autonoacutemicos similares controlariacutean externamente la actividad econoacutemica y financiera de todo el sector puacuteblico aunque en realidad su control jurisdiccional se refiere inicialmente a la determinacioacuten de responsabilidades con-tables y a los actos que suponen un menoscabo en los caudales puacuteblicos71

La informacioacuten econoacutemica y financiera que proporciona la contabilidad puacuteblica resultaraacute indispensable tanto para la toma de decisiones en la programacioacuten como en la gestioacuten del gasto puacuteblico y en consecuencia para un mayor control de los cri-terios de racionalidad econoacutemica examinados que a su vez contribuiraacuten a la equi-tativa asignacioacuten del gasto puacuteblico

La consecucioacuten de una mayor eficacia en la asignacioacuten del gasto puacuteblico a traveacutes de diversas teacutecnicas presupuestarias por otra parte ha ido evolucionando desde lo

68 Sobre la vinculacioacuten de los poderes puacuteblicos a la adopcioacuten de determinados gastos y en particu-lar sobre la virtualidad en este aacutembito de los principios rectores de la poliacutetica social y econoacutemica cfr ORoacuteN MORATAL G (1995) paacutegs 59 y ss y en particular paacutegs 71 y ss Asimismo sobre el con-trol de la adecuacioacuten constitucional del gasto puacuteblico a un nivel general cfr ibidem paacutegs 85 y ss Y en general sobre el control de los principios de organizacioacuten de las Administraciones Puacuteblicas distinguiendo los controles internos de los externos y con especial alusioacuten al Tribunal de Cuentas e instituciones autonoacutemicas similares vid aacuteLvAREz RICO M (1986) paacutegs 177 y ss Cfr asimismo sobre los distintos oacuterganos evaluadores de la eficiencia de las poliacuteticas puacuteblicas y funcionalidad el trabajo ya citado de F PeacuteREz DOMiacuteNGUEz (2014) paacutegs 96 y ss en el que se refiere no solo a los con-troles interno y externo de la gestioacuten econoacutemico-financiera sino ademaacutes a los no menos importan-tes controles de calidad de la gestioacuten administrativa y de impacto o nivel de satisfaccioacuten de las poliacuteticas puacuteblicas destacando especialmente el llevado a cabo por los oacuterganos de control externo de las Comunidades Autoacutenomas 69 Sobre la vasta problemaacutetica que encierra el control parlamentario del gasto puacuteblico vid por todos vALLeacuteS vIvES F (2001) 70 Sobre el control interno del gasto puacuteblico vid por todos LAzO vITORIA X (2008) Y en particu-lar sobre el control financiero y el control de los programas presupuestarios vid respectivamente las paacutegs 208 y ss y 290 y ss 71 CALATRAvA ESCOBAR M J (1999) paacuteg 33

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que seriacutea el presupuesto claacutesico o administrativo ndashrelacioacuten de todos los gastos que puede realizar la Administracioacuten puacuteblica y de los ingresos previstosndash el presupues-to del Tesoro o presupuesto de caja o el denominado laquopresupuesto de las cuentas de renta nacionalraquo hasta otras teacutecnicas como el presupuesto funcional el presu-puesto de ejecucioacuten o de tareas el presupuesto planificado o por programas -que se ha entendido es la teacutecnica presupuestaria maacutes uacutetil que permite dar un mayor grado de cumplimiento a los principios de economiacutea y eficiencia del artiacuteculo 312 CE- y el presupuesto en base cero72 Todas estas y otras teacutecnicas presupuestarias deben perseguir una mayor eficiencia y eficacia Y seraacute preciso para hacer efecti-vos estos principios plasmados en el artiacuteculo 312 CE la implantacioacuten de un con-trol que pueda determinar eficazmente si la gestioacuten de los recursos puacuteblicos se ha ejercido de la forma maacutes productiva y al menor coste posible y si con esta gestioacuten se han alcanzado los objetivos previstos73

Los diferentes sistemas de control como indicamos y ya sean internos o externos deberaacuten comprobar el cumplimiento o no de los principios que deben informar el gasto puacuteblico Maacutes en concreto como ejemplo y respecto al control interno lleva-do a cabo por la Intervencioacuten General de la Administracioacuten del Estado se deberaacute facilitar la informacioacuten precisa sobre el cumplimiento de los objetivos de cada pro-grama asiacute como de los objetivos de poliacutetica social perseguidos por el mismo74 Se trataraacute de evaluar que la actividad y los procedimientos objeto de control se reali-zan de acuerdo con los principios de buena gestioacuten financiera verificando el grado de cumplimiento de los objetivos fijados Los principios informadores del gasto puacuteblico constituiraacuten sin duda el fundamento del control interno75 En concreto y como ejemplo de las teacutecnicas empleadas para controlar el respeto de los principios de eficiencia y economiacutea por parte de la actividad administrativa estariacutean los dis-tintos tipos de auditoriacuteas que permitiraacuten determinar de forma global si la Adminis-tracioacuten se ha ajustado a la legalidad asiacute como si ha respetado estos principios y en queacute grado ha cumplido los objetivos establecidos

Por otra parte el control externo seraacute llevado a cabo por el Tribunal de Cuentas los oacuterganos de control externo de las Comunidades y el Tribunal de Cuentas Euro-peo que deberaacuten asimismo y ademaacutes de realizar un control financiero y de lega-lidad efectuar un control de eficacia eficiencia y economiacutea sobre todo el sector

72 Una exposicioacuten sinteacutetica de estas teacutecnicas asiacute como su evolucioacuten en la formulacioacuten legislativa con sus diversas dificultades ha sido realizada por BORGIA SORROSAL S (2004) paacutegs 47 y ss 73 Cfr en este sentido HERRERO SUAzO S (1980) paacuteg 99 74 El Tribunal Constitucional ha invocado expresamente el artiacuteculo 312 CE para fundamentar la legi-timidad constitucional del ejercicio de la funcioacuten de control interno por parte de la Intervencioacuten General de la Administracioacuten del Estado afirmando en el FJ 3ordm del ATC 9821986 que laquoahora en el apartado segundo de ese mismo artiacuteculo 31 CE es donde se encuentra el fundamento de la activi-dad de control financiero del Estado frente a una entidad perceptora de ayudas o subvencionesraquo 75 LAzO vITORIA X (2008) paacutegs 136 y ss

    

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puacuteblico Seraacute preciso que el sistema de control sea efectivo en orden a asegurar la asignacioacuten del gasto puacuteblico de acuerdo con estos principios76

Ciertamente y como en alguacuten otro momento hemos apuntado tambieacuten las Comu-nidades Autoacutenomas han de plasmar en su normativa los principios contenidos en el artiacuteculo 312 CE ya sea de una manera expresa o bien por remisioacuten indirecta a los mismos aludiendo a los principios constitucionales o a otros principios del ordenamiento juriacutedico Y asimismo deberaacuten prever los oportunos medios de con-trol No todas las Comunidades Autoacutenomas sin embargo han entendido de igual forma la necesidad de aplicacioacuten y control de estos principios77 por lo que seriacutea siempre deseable una mayor concrecioacuten tanto en sus Estatutos de Autonomiacutea como en la normativa especial autonoacutemica que desarrolla la materia financiera o maacutes en particular relativa al aacutembito del gasto puacuteblico que como indicamos resultariacutea maacutes amplio que el propiamente presupuestario

5 LOS PRInCIPIOS De JUSTICIA MATeRIAL en eL GASTO PUacuteBLICO Y LA eSTABILIDAD PReSUPUeSTARIA

La estabilidad presupuestaria se ha incorporado al ordenamiento juriacutedico como un paraacutemetro maacutes del control interno y externo del gasto puacuteblico pero que a diferen-cia de los criterios de eficiencia eficacia y economiacutea constituye un auteacutentico liacutemi-te de la actuacioacuten financiera del Estado y de los demaacutes Entes puacuteblicos territoriales Este objetivo de estabilidad presupuestaria se proyecta indudablemente sobre el reacutegimen juriacutedico del gasto puacuteblico consideraacutendose como un principio limitativo y al mismo tiempo como un principio impliacutecito del mismo78 El tema que inmedia-tamente se ha de plantear es el de si los principios constitucionales de justicia mate-rial del gasto puacuteblico deben ser compatibles ineludiblemente o mejor exigen la estabilidad presupuestaria o si por el contrario la excluyen

En principio debemos entender la existencia de una necesaria interrelacioacuten de los principios de justicia del gasto puacuteblico con los principios derivados de la estabili-dad presupuestaria Y para ello basta tener en cuenta el establecimiento de un techo maacuteximo anual de gasto asiacute como de un fondo de contingencias para la ejecucioacuten presupuestaria En realidad algunos de los principios constitucionales del gasto puacuteblico como la eficiencia y economiacutea aplicables a su programacioacuten y ejecucioacuten se vienen a reiterar en la Ley de Estabilidad Presupuestaria por lo que se deduce su

76 En este sentido el artiacuteculo 9 de la Ley Orgaacutenica 21982 de 12 de mayo del Tribunal de Cuentas establece que su funcioacuten fiscalizadora se refiere al sometimiento de la actividad econoacutemico-finan-ciera del sector puacuteblico a los principios de legalidad eficiencia y economiacutea ejerciendo su funcioacuten en relacioacuten con la ejecucioacuten de los programas de ingresos y gastos puacuteblicos 77 BORGIA SORROSAL S (2004) paacutegs 59 y ss 78 Cfr en este sentido MARTiacuteNEz GINER L A (2002) paacutegs 471 y ss

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importancia para alcanzar la estabilidad presupuestaria79 Asiacute no cabe duda de que en la programacioacuten del gasto las concreciones derivadas de esta Ley afecta-raacuten a la organizacioacuten de la actividad financiera plasmada en el Presupuesto anual incluso en relacioacuten con gastos plurianuales Y especialmente afectaraacute a la potestad de gasto el establecimiento de un liacutemite maacuteximo de gasto asiacute como la regulacioacuten del Fondo de Contingencias -con la finalidad de posibilitar el cumplimiento y pago de las obligaciones puacuteblicas- podriacutea afectar a su ejecucioacuten

Debemos destacar las importantes novedades que introduce la Ley Orgaacutenica 22012 de 27 de abril de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera modificada por la Ley Orgaacutenica 42012 de 26 de septiembre y maacutes recientemen-te por la Ley Orgaacutenica 62015 de 12 de junio80 cuyo artiacuteculo 31 impone la ela-boracioacuten aprobacioacuten y ejecucioacuten de los Presupuestos laquoen un marco de estabilidad presupuestaria coherente con la normativa europearaquo81 A su vez el artiacuteculo 5 de la citada Ley dispone que la elaboracioacuten de los Presupuestos de las Administraciones Puacuteblicas y demaacutes sujetos comprendidos en el aacutembito de aplicacioacuten de la misma laquose encuadraraacute en un marco presupuestario a medio plazo compatible con el princi-pio de anualidad por el que se rigen la aprobacioacuten y ejecucioacuten de los Presupues-tos de conformidad con la normativa europearaquo Y va a antildeadir en su artiacuteculo 6 bajo la ruacutebrica principio de transparencia que laquola contabilidad de las Administraciones Puacuteblicas y demaacutes sujetos comprendidos en el aacutembito de aplicacioacuten de esta Ley asiacute como sus Presupuestos y liquidaciones deberaacuten contener informacioacuten suficiente y adecuada que permita verificar su situacioacuten financiera el cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria y de sostenibilidad financiera y la observan-cia de los requerimientos acordados en la normativa europea en esta materiaraquo a cuyo fin establece que laquolos Presupuestos y cuentas generales de las distintas Admi-nistraciones integraraacuten informacioacuten sobre todos los sujetos y entidades comprendi-dos en el aacutembito de aplicacioacuten de esta leyraquo Y en esa direccioacuten el artiacuteculo 71 dispone que las poliacuteticas de gasto puacuteblico deberaacuten encuadrarse en un marco de planificacioacuten plurianual y de programacioacuten y presupuestacioacuten atendiendo a la situacioacuten econoacutemica a los objetivos de poliacutetica econoacutemica y al cumplimiento de los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera Precisamen-

79 Vid MARTiacuteNEz GINER L A (2002) paacutegs 474 y ss 80 Esta Ley va a reforzar la plasmacioacuten los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera tanto en la LO 22012 como en la Ley Orgaacutenica 81980 de 22 de septiembre de Finan-ciacioacuten de las Comunidades Autoacutenomas y entre otras medidas va a configurar expresamente el principio de prudencia financiera que seraacute introducido en un nuevo artiacuteculo 13 bis de la LOFCA 81 El precedente legislativo de esta norma lo encontramos en la Ley 182001 de 12 de diciembre General de Estabilidad Presupuestaria y la Ley Orgaacutenica 52001 de 13 de diciembre complemen-taria de la Ley General de Estabilidad Presupuestaria Sobre los aspectos principales de esta Ley que afectan al procedimiento de programacioacuten y ejecucioacuten presupuestaria orientado al objetivo de especialidad y en particular los principios que informan este proceso presupuestario ndashestabilidad presupuestaria plurianualidad y transparenciandash vid por todos LAzO vITORIA X (2008) paacutegs 351 y ss y GARCiacuteA ROCA J (2013) paacutegs 76 y ss

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te este artiacuteculo 7 que lleva por tiacutetulo laquoPrincipio de eficiencia en la asignacioacuten y utilizacioacuten de los recursos puacuteblicosraquo va a disponer que laquola gestioacuten de los recursos puacuteblicos estaraacute orientada por la eficacia la eficiencia la economiacutea y la calidad a cuyo fin se aplicaraacuten poliacuteticas de racionalizacioacuten del gasto y de mejora de la ges-tioacuten del sector puacuteblicoraquo82

Por otra parte el artiacuteculo 11 de esta Ley Orgaacutenica establece en su apartado 1 que laquola elaboracioacuten aprobacioacuten y ejecucioacuten de los Presupuestos y demaacutes actuaciones que afecten a los gastos o ingresos de las Administraciones Puacuteblicas y demaacutes enti-dades que formen parte del sector puacuteblico se someteraacute al principio de estabilidad presupuestariaraquo Y el artiacuteculo 15 al regular el establecimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda puacuteblica para el conjunto de Administracio-nes Puacuteblicas dispone en su apartado 7 que laquoaprobados los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda puacuteblica por las Cortes Generales la elaboracioacuten de los proyectos de Presupuesto de las Administraciones Puacuteblicas habraacuten de acomodarse a dichos objetivosraquo

La Ley Orgaacutenica exige maacutes en concreto que los Presupuestos de cada Administra-cioacuten Puacuteblica se acompantildeen de la informacioacuten precisa para relacionar el saldo resul-tante de los ingresos y gastos del Presupuesto con la capacidad o necesidad de financiacioacuten calculada conforme a las normas del Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales (artiacuteculo 271) y establece la obligacioacuten de las Comunida-des Autoacutenomas y Corporaciones Locales de remitir al Ministerio de Hacienda y Administraciones Puacuteblicas antes del 1 de octubre de cada antildeo informacioacuten sobre las liacuteneas fundamentales que contendraacuten sus Presupuestos a efectos de dar cumpli-miento a los requerimientos de la normativa europea (artiacuteculo 272) A su vez el artiacuteculo 291 dispone que las Administraciones Puacuteblicas elaboraraacuten un marco pre-supuestario a medio plazo (abarcaraacute un periodo miacutenimo de tres antildeos seguacuten el apar-tado 2) en el que se enmarcaraacute la elaboracioacuten de sus Presupuestos anuales y a traveacutes del cual se garantizaraacute una programacioacuten presupuestaria coherente con los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda puacuteblica Destaca igualmente el deber que impone el artiacuteculo 301 al disponer que el Estado las Comunidades Autoacutenomas y las Corporaciones Locales aprobaraacuten en sus respectivos aacutembitos un liacutemite maacuteximo de gasto no financiero coherente con el objetivo de estabilidad pre-supuestaria y la regla de gasto que marcaraacute el techo de asignacioacuten de recursos de sus Presupuestos liacutemite del que han de informar las Comunidades Autoacutenomas

82 Y precisamente para hacer efectivos estos principios el apartado 3 de este mismo artiacuteculo dispo-ne laquoLas disposiciones legales y reglamentarias en su fase de elaboracioacuten y aprobacioacuten los actos administrativos los contratos y los convenios de colaboracioacuten asiacute como cualquier otra actuacioacuten de los sujetos incluidos en el aacutembito de aplicacioacuten de esta Ley que afecten a los gastos o ingresos puacutebli-cos presentes o futuros deberaacuten valorar sus repercusiones y efectos y supeditarse de forma estricta al cumplimiento de las exigencias de los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financieraraquo El artiacuteculo 8 se referiraacute al principio de responsabilidad estableciendo la necesaria asun-cioacuten de las responsabilidades derivadas del incumplimiento de las obligaciones asumidas por parte de las Administraciones Puacuteblicas

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antes del 1 de agosto de cada antildeo al Consejo de Poliacutetica Fiscal y Financiera (apar-tado 3 del artiacuteculo 30)

Ciertamente todas las anteriores liacuteneas baacutesicas que acabamos de referenciar traen causa en gran medida de la concreta plasmacioacuten del principio de estabilidad pre-supuestaria en nuestro texto constitucional de la que deriva la especial relevancia que en la actualidad tiene este principio

En efecto el principio de estabilidad presupuestaria recepcionado expresamente en algunos Estatutos de Autonomiacutea83 fue consagrado por la uacuteltima reforma consti-tucional en el artiacuteculo 135 reforma publicada el 27 de septiembre de 201184 adquiriendo la estabilidad presupuestaria un valor verdaderamente estructural y condicionante de la capacidad de actuacioacuten del Estado del mantenimiento y desa-rrollo del Estado Social que proclama el artiacuteculo 11 de la propia Ley Fundamental y en definitiva de la prosperidad presente y futura de los ciudadanos (exposicioacuten de motivos)85 La estabilidad presupuestaria que afectaraacute a todas las Administracio-nes Puacuteblicas se va a ver asiacute expliacutecitamente constitucionalizada86 Y aunque en principio deba considerarse como una regla neutra frente al Estado social y al Esta-do autonoacutemico va a ser como ha sentildealado GARCiacuteA ROCA laquodifiacutecil ndashcasi imposiblendash mantener el principio de la interpretacioacuten sistemaacutetica en relacioacuten con otros precep-tos constitucionales porque su loacutegica es la de una norma de aplicacioacuten preferen-teraquo87 En todo caso y a pesar de la dificultad estimamos necesaria la compatibilidad de esta regla con unos principios de gasto puacuteblico cuya contem-placioacuten expresa en la Constitucioacuten tampoco puede minimizarse

83 Cfr como ejemplo el artiacuteculo 1572h) del Estatuto de Autonomiacutea de Andaluciacutea 84 En siacutentesis el contenido normativo de esta reforma va a consistir en el establecimiento del prin-cipio de estabilidad presupuestaria el Derecho europeo como paraacutemetro de constitucionalidad referido a los maacutergenes establecidos por la Unioacuten Europea respecto al deacuteficit estructural la delega-cioacuten al Parlamento para fijar los liacutemites del deacuteficit la reserva de ley para la emisioacuten de deuda puacutebli-ca de forma condicionada la posible excepcioacuten a los liacutemites sobre deacuteficit y deuda el contenido de la ley orgaacutenica de desarrollo y la obligacioacuten de las Comunidades Autoacutenomas de respetar el princi-pio de estabilidad presupuestaria Sobre las principales implicaciones de esta reforma vid entre otros BASSOLS COMA M (2012) paacutegs 21-41 CARRASCO DURaacuteN M (2013) paacutegs 169-206 GARCiacuteA

ROCA J (2013) paacutegs 40-93 MARC CARRILLO (2014) paacutegs 13-41 DE LA HUCHA CELADOR F (2012) paacutegs 21-47 MONCHoacuteN RUIz L (2012) RODRiacuteGUEz BEREIJO A (2013) paacutegs 23-32 RUIz ALMENDRAL v (2012) y RUIz-HUERTA J (2012) 85 Sobre el concepto de estabilidad presupuestaria a que se refiere el artiacuteculo 135 CE asiacute como el concepto de deacuteficit estructural y sus efectos sobre las competencias presupuestarias de las Comuni-dades Autoacutenomas vid entre otros DE LA HUCHA CELADOR F (2012) paacutegs 29 y ss 86 De hecho y en el sentido expresado por MEDINA GUERRERO este principio de estabilidad presu-puestaria no se teniacutea por queacute deducir de la referencia que en el marco de los principios rectores de la poliacutetica social y econoacutemica el artiacuteculo 401 CE hace al deber de los poderes puacuteblicos de promo-ver laquouna poliacutetica de estabilidad econoacutemicaraquo ya que este no seriacutea maacutes que un principio general que no puede entenderse como equivalente al maacutes especiacutefico de estabilidad presupuestaria Cfr MEDINA

GUERRERO M (2012) paacuteg 138 87 GARCiacuteA ROCA J (2013) paacuteg 66

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La reforma constitucional del artiacuteculo 135 CE fue sin duda aprobada con un gran consenso atendiendo a razones de intereacutes general y a la grave situacioacuten econoacutemi-ca y financiera afectando la garantiacutea de estabilidad presupuestaria a todos los poderes puacuteblicos De hecho el apartado 6 de dicho precepto establece que las Comunidades Autoacutenomas de acuerdo con sus respectivos Estatutos y dentro de los liacutemites a que se refiere el propio artiacuteculo 135 laquoadoptaraacuten las disposiciones que pro-cedan para la aplicacioacuten efectiva del principio de estabilidad en sus normas y deci-siones presupuestariasraquo88 La reforma constitucional como ha afirmado RODRiacuteGUEz

BEREIJO (2013)89 no responde a un mero capricho o a criterios de puro oportunis-mo poliacutetico estando en la raiacutez de los desequilibrios econoacutemico-financieros de nuestra Hacienda el crecimiento desbocado del gasto puacuteblico y las crecientes difi-cultades de financiacioacuten del Estado y de las Administraciones territoriales Se va a considerar la estabilidad y sostenibilidad como principios esenciales para la supe-racioacuten de la crisis en su proyeccioacuten sobre el sector de las Administraciones Puacutebli-cas90 estando el principio de estabilidad que se incorpora ligado al resultado estructural que se concretaraacute en la LO 22012 en un equilibrio o superaacutevit a par-tir de 2020 establecieacutendose hasta ese momento un reacutegimen transitorio

Estimamos que sin lugar a dudas y con independencia del origen de este precep-to derivado de exigencias de la Unioacuten Europea91 el marco de estabilidad presu-puestaria ha sido expresamente incorporado al texto constitucional y esta constitucionalizacioacuten ha de suponer la necesaria compatibilidad con el principio de asignacioacuten equitativa de recursos puacuteblicos o lo que es igual la inevitable inter-pretacioacuten conjunta de los preceptos en cuestioacuten La limitacioacuten o contencioacuten del gasto deberaacute hacerse compatible con la asignacioacuten equitativa de recursos dirigida a hacer frente a necesidades de ineludible satisfaccioacuten La limitacioacuten del gasto puacuteblico con la finalidad de la consecucioacuten de la estabilidad presupuestaria no podriacutea llegar a ser tal que anulase cualquier programacioacuten del gasto puacuteblico dirigi-da a salvaguardar una asignacioacuten equitativa de los recursos puacuteblicos El nivel miacuteni-

88 En concreto sobre las repercusiones de las modificaciones de la deuda puacuteblica en el nuevo artiacute-culo 135 CE en relacioacuten con las Comunidades Autoacutenomas que se veraacuten sometidas al principio de reserva de ley en esta materia vid por todos DE LA HUCHA CELADOR F (2012) paacutegs 39 y ss 89 RODRiacuteGUEz BEREIJO A (2013) paacuteg 7 90 A LoacutePEz DiacuteAz (2014) alude a los necesarios ajustes para la vuelta a la estabilidad presupuestaria refirieacutendose como importante alternativa a los ajustes sobre el gasto puacuteblico a la posibilidad de un mayor espacio fiscal paacutegs 30 y ss 91 De hecho y como ha puesto de manifiesto MARC CARRILLO la doble referencia que el artiacuteculo 135 CE va a hacer al Derecho de la Unioacuten en los apartados relativos al deacuteficit puacuteblico y a la deuda puacutebli-ca van a convertir al Derecho europeo en paraacutemetro de constitucionalidad a tener en cuenta que deberaacute necesariamente ser asumido por el Tribunal Constitucional Cfr MARC CARRILLO (2014) paacuteg 23 Y en este mismo sentido va a afirmar RODRiacuteGUEz BEREIJO que el Derecho europeo constituiraacute un elemento cualificado en la interpretacioacuten de los liacutemites constitucionales derivados del principio y las reglas de la estabilidad presupuestaria del artiacuteculo 135 CE y en paraacutemetro de constitucionalidad en tanto la propia Constitucioacuten espantildeola reenviacutea al Derecho comunitario Cfr RODRiacuteGUEz BEREIJO A (2013) paacuteg 32

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mo de satisfaccioacuten de necesidades puacuteblicas habraacute de quedar en todo caso salva-guardado Y en cualquier caso la constitucionalizacioacuten de la estabilidad presu-puestaria habraacute de implicar sin duda un reforzamiento de la racionalidad presupuestaria a lo que seraacute preciso antildeadir el hacer realmente efectiva la asigna-cioacuten equitativa del gasto puacuteblico

La plasmacioacuten o mejor el desarrollo del principio de estabilidad presupuestaria en una Ley Orgaacutenica no suponiacutea una novedad ya que con anterioridad a la reforma constitucional y como hemos resentildeado fue aprobada en 2001 una Ley General de Estabilidad Presupuestaria que ademaacutes obtuvo una plena validacioacuten por parte del Tribunal Constitucional En efecto en la sentencia 1342011 de 20 de julio el Tribu-nal Constitucional afirmoacute que la normativa estatal de estabilidad presupuestaria apro-bada en 2001 (Ley 182001 de 12 de diciembre General de Estabilidad Presupuestaria y Ley Orgaacutenica 52001 de 13 de diciembre complementaria a la Ley General de Estabilidad Presupuestaria) no lesiona la autonomiacutea poliacutetica y financiera (artiacuteculos 137 y 156 CE) y resulta acorde con los tiacutetulos competenciales atribuidos al Estado en el artiacuteculo 1491 13ordf y 14ordf por un lado y 11ordf y 18ordf por otro de la Cons-titucioacuten (doctrina que se reitera en la STC 1572011 de 18 de octubre) Maacutes en con-creto afirmoacute tras referirse a la doctrina constitucional seguacuten la cual laquola limitacioacuten del gasto impuesta a las Administraciones Puacuteblicas encuentra su apoyo en la competen-cia estatal de direccioacuten de la actividad econoacutemica general (ex art 149113ordf) y su establecimiento estaacute encaminado a la consecucioacuten de la estabilidad econoacutemica y la gradual recuperacioacuten del equilibrio presupuestariohellipraquo (SSTC 1711996 FJ 2ordm y 1031997 FJ 1ordm) que laquola concepcioacuten de la estabilidad presupuestaria en teacuterminos de equilibrio o superaacutevit se aviene con las competencias del Estadoraquo (FJ 8ordm) y que laquola poliacutetica presupuestaria forma parte de la poliacutetica econoacutemica general cuya ordena-cioacuten a su vez estaacute atribuida al Estado por la ConstitucioacutenhellipEsta competencia estatal es susceptible de proyectarse sobre todos los Presupuestos del Sector puacuteblico estatal autonoacutemico y localhellipCon dicha aplicabilidad no se quebranta ni su autonomiacutea poliacute-tica ni su autonomiacutea financieraraquo (FJ 14ordm)92

Es importante resaltar que la LO 22012 de 27 de abril de Estabilidad Presupues-taria y Sostenibilidad Financiera se aprueba ya en desarrollo del artiacuteculo 135 de la Constitucioacuten93 destacando entre otros principios contenidos en la misma los de

92 Cfr el comentario criacutetico que realiza de esta sentencia en el marco de la doctrina jurisprudencial sobre la estabilidad presupuestaria F ESCRIBANO (2014) paacutegs 41 y ss 93 Entre los principales objetivos de esta Ley destacan en siacutentesis la garantiacutea de la sostenibilidad pre-supuestaria de todas las Administraciones Puacuteblicas fortaleciendo la confianza en la estabilidad de la economiacutea espantildeola y el reforzamiento de los compromisos de Espantildea con la Unioacuten Europea la obligacioacuten para todas las Administraciones Puacuteblicas de presentar equilibrio estructural el estableci-miento de un liacutemite de deuda como garantiacutea de sostenibilidad presupuestaria la formulacioacuten de un marco presupuestario a medio plazo en el que se enmarcaraacute la elaboracioacuten del presupuesto y a tra-veacutes del cual se garantizaraacute una programacioacuten presupuestaria coherente con los objetivos de estabi-lidad y deuda puacuteblica la incorporacioacuten de actuaciones preventivas de alerta temprana y de correccioacuten automaacutetica y el refuerzo de los mecanismos sancionadores en los que se tendraacuten en cuenta en liacutenea con la normativa europea la reincidencia y la gravedad de los incumplimientos

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estabilidad plurianualidad transparencia prudencia financiera y eficiencia en la asignacioacuten y utilizacioacuten de recursos puacuteblicos Y en particular enunciando y desa-rrollando los principios de laquoeficacia y eficiencia en la asignacioacuten de los recursos puacuteblicosraquo94

Tal y como sentildeala la sentencia del Tribunal Constitucional 1572011 de 18 de octu-bre (FJ 3) hay que hacer notar que cuando el artiacuteculo 1351 establece que laquotodas las Administraciones Puacuteblicas adecuaraacuten sus actuaciones al principio de estabilidad presupuestariaraquo estamos ante laquoun mandato constitucional que como tal vincula a todos los poderes puacuteblicos y que por tanto en su sentido principial queda fuera de la disponibilidad -de la competencia- del Estado y de las Comunidades Autoacuteno-masraquo (en el mismo sentido se expresa la STC 1952011 de 13 de diciembre FJ 4) La sentencia del Tribunal Constitucional 1992011 de 13 de diciembre (FJ 7) aun reconociendo que el establecimiento de un objetivo de estabilidad presupuestaria tiene laquoimportantes efectos en todas las fases del ciclo presupuestario pudiendo incluso considerarse que antildeade una fase previaraquo declara que laquotales efectos no pue-den ser considerados inconstitucionales ni antes ni despueacutes de la reforma del artiacute-culo 135 de la Constitucioacutenraquo95

Como corolario de lo anteriormente expuesto debemos destacar que las leyes pre-supuestarias de las Comunidades Autoacutenomas deben responder a los principios y normas a que nos hemos referido La obligacioacuten de todas las Administraciones Puacuteblicas y en concreto de las Comunidades Autoacutenomas de mantener las reglas de estabilidad presupuestaria y bajo el control directo de las instituciones del Estado ha sido reforzada en suma con la reforma del artiacuteculo 135 CE96 La autonomiacutea

94 El profesor ESCRIBANO realiza un estudio criacutetico sobre los principios generales formulados por la LO 22012 desde la perspectiva de la limitacioacuten de la autonomiacutea financiera de las Comunidades Autoacutenomas y el excesivo desarrollo de la funcioacuten tuteladora del Estado que va a desnaturalizar en su opinioacuten esta idea de autonomiacutea financiera manifestaacutendose ademaacutes en un conjunto de medidas preventivas correctivas y coercitivas Cfr ESCRIBANO F (2014) paacutegs 47 y ss Y asimismo se mues-tra criacutetico con las medidas extraordinarias de apoyo a la liquidez que se concretaron en el RDL 212012 de 13 de julio en desarrollo de la DA 1ordf de la LO 22012 -el FLA supone sin duda una adhesioacuten de las CCAA que lo solicitan a draacutesticas medidas establecidas unilateralmente por el pres-tamista- Ibidem paacutegs 59-60 95 La doctrina constitucional sobre la reforma del artiacuteculo 135 CE se contiene esencialmente en la STC 1892011 de 23 de noviembre FJ 4ordm (doctrina que sigue a la STC 1342011 y que se reprodu-ciraacute entre otras en las SSTC 1972011 FJ 4ordm 1982011 FJ 4ordm y 2032011 FJ 4ordm) De ella destaca la consideracioacuten relativa a que el nuevo artiacuteculo 135 CE se considera ius superveniens que puede ser-vir de canon de constitucionalidad respecto de asuntos interpuestos antes de la entrada en vigor de la reforma constitucional constituye laquoun mandato constitucional que como tal vincula a todos los poderes puacuteblicos y que por tanto en su sentido principial queda fuera de la disponibilidad de la competencia del Estado y de las Comunidades Autoacutenomas Cuestioacuten distinta es la de su desarrollo pues aquel sentido principial admite diversas formulaciones de modo que seraacute ese desarrollo el que perfilaraacute su contenidoraquo y la remisioacuten a la Ley Orgaacutenica laquoobviamente estatalraquo laquocorrobora la compe-tencia del Estado en esta materiaraquo 96 Sobre las posibles limitaciones de las competencias autonoacutemicas que podriacutean derivarse de este artiacuteculo y en particular sobre la fijacioacuten negociada de los objetivos de deacuteficit puacuteblico y de deuda puacuteblica la necesaria aplicacioacuten de los principios generales en la elaboracioacuten y gestioacuten de sus pre-

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financiera de las Comunidades Autoacutenomas lo seraacute dentro de la necesaria y obliga-da coordinacioacuten y cooperacioacuten con la Hacienda estatal siendo compatible con la existencia de un control de legalidad sobre el ejercicio de competencias y maacutes en concreto de las obligaciones derivadas del principio de estabilidad presupuestaria contemplado en el artiacuteculo 135 CE y de forma particular de las operaciones de emisioacuten de deuda puacuteblica97 La maacutes reciente STC 2152014 de 18 de diciembre98

ha venido a validar plenamente y en relacioacuten con la autonomiacutea financiera de las Comunidades Autoacutenomas la constitucionalidad de los preceptos de la LO 22012 que establecen el reacutegimen juriacutedico de cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria99

El principio de estabilidad presupuestaria ha supuesto sin duda un cambio en el reacutegimen juriacutedico del gasto puacuteblico que afecta a su programacioacuten ejecucioacuten y con-trol incidiendo como hemos indicado en todos los aacutembitos territoriales del sector puacuteblico Como bien sintetiza MARC CARRILLO (2014)100 y desde una perspectiva material en la fase previa de elaboracioacuten del presupuesto se ha introducido la regla de plurianualidad del presupuesto ademaacutes del fondo de contingencia y la obliga-cioacuten de fijar el objetivo de estabilidad presupuestaria que deberaacute ser aceptado por las Cortes Generales101 en la fase de elaboracioacuten este objetivo podraacute ser modifica-do por las Cortes aunque no podraacuten incluir la regla del deacuteficit sin incumplir lo pre-ceptuado en el artiacuteculo 1346 CE en la fase de ejecucioacuten el principio de

supuestos y el endurecimiento de las medidas previstas en caso de incumplimiento de los objeti-vos cfr entre otros MARC CARRILLO (2014) paacutegs 37 y ss CARRASCO DURaacuteN M (2013) paacutegs 198 y ss y NAvARRO FAURE A (2013) paacutegs 137-146 97 RODRiacuteGUEz BEREIJO A (2013) paacuteg 18 En palabras del profesor Bereijo que plenamente compar-timos laquopocas dudas caben respecto al caraacutecter baacutesico que para la ordenacioacuten de la economiacutea y la Hacienda general del Estado tiene la garantiacutea del equilibrio de las cuentas puacuteblicas y la determina-cioacuten por el Estado del objetivo de estabilidad presupuestaria para todo el conjunto de las Adminis-traciones Puacuteblicas establecido por las leyes de estabilidad presupuestaria dada la vinculacioacuten del Estado espantildeol a las normas del Derecho comunitario europeo originario y derivado y a los com-promisos derivados del cumplimiento del Pacto de Estabilidad y Crecimiento de la UE aunque ello constrintildea la autonomiacutea financiera de las Comunidades Autoacutenomasraquo Ibidem paacuteg 21 98 Publicada en el BOE nuacutem 29 de 3 de febrero de 2015 Esta Sentencia se dicta en relacioacuten con el recurso de inconstitucionalidad 557-2013 interpuesto por el Gobierno de Canarias En concreto declara constitucionales los artiacuteculos 103 116 123 16 19 203 24 252 y 26 asiacute como la Dis-posicioacuten Adicional 3ordf de la LO 22012 99 Precisamente la modificacioacuten de la LOFCA en virtud de la uacuteltima reforma de la LO 22012 ope-rada por la LO 62015 de 12 de junio va a reforzar la necesidad del cumplimiento de estos objeti-vos incluyendo algunas matizaciones entre otros en sus artiacuteculos 2 apartado uno letra b) 14 y 211 aludiendo expresamente a la sostenibilidad financiera y sobre todo introduciendo el artiacuteculo 13 bis relativo al principio de prudencia financiera 100 MARC CARRILLO (2014) paacuteg 27 101 En esta fase y desde una perspectiva institucional resulta decisiva la participacioacuten de la Comi-sioacuten Europea que obligaraacute a un diaacutelogo institucional entre las autoridades econoacutemico-financieras estatales y comunitarias Ibidem paacuteg 28

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estabilidad presupuestaria supone la aplicacioacuten de un reacutegimen especiacutefico para los gastos plurianuales y las modificaciones presupuestarias y en la fase de control habraacute que verificar el cumplimiento del principio a traveacutes de instrumentos especiacute-ficos de control

Descendiendo maacutes en concreto al examen en este contexto de estabilidad presu-puestaria de su compatibilidad con el principio de asignacioacuten equitativa de los recursos puacuteblicos habriacutea que referirse en primer lugar a la conexioacuten de la estabi-lidad presupuestaria con la fase inicial de programacioacuten del gasto puacuteblico y con-traccioacuten de obligaciones puacuteblicas que ya ponen de relieve la racionalidad econoacutemica Podemos afirmar con caraacutecter general y en el sentido expresado por MARTiacuteNEz GINER (2002)102 que los objetivos de las poliacuteticas y programacioacuten del gasto puacuteblico ndashque deben plasmar el artiacuteculo 312 CEndash deben compatibilizarse con las exigencias de racionalidad econoacutemica en la ejecucioacuten presupuestaria que a su vez asegura la estabilidad presupuestaria con base en los criterios de eficacia efi-ciencia y calidad La estabilidad presupuestaria no impide la plena vigencia de este artiacuteculo Es maacutes la consecucioacuten de esta estabilidad podriacutea y deberiacutea coadyuvar a hacer efectivos otros principios constitucionales y en particular el relativo a la jus-ticia en el gasto puacuteblico

En cualquier caso y siguiendo al autor antes citado el reacutegimen de estabilidad pre-supuestaria deberiacutea configurarse no solo como una limitacioacuten cuantitativa del gasto sino tambieacuten como una limitacioacuten cualitativa de modo que se estableciesen unos criterios que viniesen a determinar necesidades de satisfaccioacuten ineludible y que por tanto condicionasen las decisiones presupuestarias en el marco de la contencioacuten El propio principio de estabilidad impulsariacutea y fomentariacutea la asignacioacuten equitativa de los recursos o lo que es igual la estabilidad deberiacutea constituir un ins-trumento que permitiese profundizar en el principio de justicia en el gasto que a su vez incidiriacutea en aqueacutel103

No obstante lo anterior se ha destacado coacutemo las Leyes de Estabilidad no han avanzado lo suficiente en relacioacuten con las competencias de los oacuterganos de control sobre esta materia104 y en particular con la funcioacuten de los Tribunales de Cuentas105 de modo que en realidad soacutelo se mantienen en este aacutembito las importantes fun-

102 MARTiacuteNEz GINER L A (2002) paacuteg 477 103 Cfr MARTiacuteNEz GINER L A (2002) paacutegs 491-492 Este autor que escribe con anterioridad a la reforma constitucional puso de manifiesto la necesidad de que una Ley General del Gasto Puacuteblico realizase la labor de seleccioacuten cualitativa del gasto desarrollando el principio de justicia en el gasto en el marco de la estabilidad 104 Se ha destacado incluso coacutemo la propia reforma del artiacuteculo 135 CE deberiacutea haber previsto expresamente la responsabilidad por incumplimiento y las sanciones estableciendo concordancias con los artiacuteculos 153 y 155 CE y por tanto establecieacutendose si el control de los incumplimientos deberiacutea realizarse por una autoridad independiente y con un procedimiento especial Cfr GARCiacuteA

ROCA J (2013) paacuteg 74 Maacutes en concreto propone este autor un procedimiento urgente ante el Tri-bunal Constitucional con el auxilio del Tribunal de Cuentas Ibidem paacutegs 86-87 105 Cfr SOLER ROCH M T (2001) paacuteg 87 y PASCUAL GARCiacuteA J (2002)

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ciones atribuidas a la Intervencioacuten General de la Administracioacuten del Estado bien por la LGP bien por la propia LO 22012 referidas por un lado al control del obje-tivo de la estabilidad presupuestaria mediante el ejercicio del control financiero permanente ndashartiacuteculo 157 LGPndash y de un tipo especiacutefico de auditoriacutea puacuteblica y por otro a la funcioacuten de elaboracioacuten de un informe en el que se ha de expresar el grado de cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria106 La constitucionali-zacioacuten del principio de estabilidad presupuestaria no ha supuesto pues en nuestra legislacioacuten una ampliacioacuten efectiva de los instrumentos de control sobre las leyes aplicables no incorporaacutendose nuevos oacuterganos especiacuteficos de control sobre la eje-cucioacuten de los presupuestos si bien siacute podraacute resultar esencial en su caso el control de constitucionalidad107

No obstante lo anterior debemos indicar que la LO 22012 va a incluir al regular las medidas preventivas y correctivas asiacute como la instrumentacioacuten del principio de transparencia108 la participacioacuten del Consejo de Poliacutetica Fiscal y Financiera y en su caso de la Comisioacuten Nacional de Administracioacuten Local en el procedimiento dirigido a garantizar el principio de estabilidad presupuestaria si bien y como ha puesto de manifiesto MARC CARRILLO (2014)109 se trata esencialmente de funciones consultivas de informe y seguimiento de la aplicacioacuten de las medidas ndashcomo ejem-plo la advertencia del riesgo de incumplimiento por las Administraciones Puacuteblicas (artiacuteculo 191) o el conocimiento tramitacioacuten y seguimiento de los planes econoacute-mico-financieros y de reequilibrio (artiacuteculo 242)ndash aunque tambieacuten existen otras de naturaleza correctiva y fiscalizadora como la relativa al requerimiento para modi-ficar las medidas previamente adoptadas por la Comunidad Autoacutenoma cuando a juicio del CPFF no garanticen la correccioacuten de la situacioacuten de desequilibrio instaacuten-dola en este caso a que presente un nuevo plan (artiacuteculo 233) El artiacuteculo 26 de la Ley va a habilitar al Gobierno al amparo del artiacuteculo 155 CE para la adopcioacuten de las medidas necesarias para obligar a su cumplimiento forzoso que podriacutean llegar

106 Vid sobre estas funciones LAzO vITORIA X (2008) paacutegs 358 y ss Y sobre la adopcioacuten de medi-das en caso de incumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria ibidem paacutegs 362 y ss 107 En concreto la Disposicioacuten Adicional Tercera de la LO 22012 de Estabilidad Presupuestaria considerada plenamente constitucional por la STC 2152014 de 18 de diciembre establece en su primer apartado que de acuerdo con lo previsto en la LOTC laquohellipse pueden impugnar ante el Tribu-nal Constitucional tanto las leyes disposiciones normativas o actos con fuerza de ley de las Comu-nidades Autoacutenomas como las disposiciones normativas sin fuerza de leyhellipraquo pudieacutendose llegar para preservar el cumplimiento del artiacuteculo 135 CE a adoptar la medida cautelar de suspensioacuten de una Ley de Presupuestos autonoacutemica seguacuten deriva del apartado segundo de esa misma Disposicioacuten Adi-cional Tercera en cuyo caso se entenderaacuten prorrogados los presupuestos del ejercicio anterior Se ha considerado y con razoacuten la conveniencia de que en relacioacuten con este control sobre el cumpli-miento del principio de estabilidad presupuestaria por parte de la Ley de Presupuestos estatal se reincorporase el control previo de constitucionalidad Cfr en este sentido FERRERES COMELLA v (2012) paacuteg 103 108 Sobre la trascendencia de este principio en el contexto que examinamos y en relacioacuten ademaacutes con el principio de responsabilidad cfr NAvAS vaacutezQUEz R (2014) paacutegs 61 y ss 109 MARC CARRILLO (2014) paacutegs 35-36

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incluso previo requerimiento a la intervencioacutensuspensioacuten de la Autonomiacutea o a la disolucioacuten de la Corporacioacuten local medidas que como se ha afirmado se debe-riacutean en su caso aplicar con laquonotables dosis de firmeza y prudenciaraquo110

En cualquier caso consideramos que dado que en nuestra normativa y como con-secuencia de la constitucionalizacioacuten del principio de estabilidad presupuestaria no se ha creado ninguacuten oacutergano especiacutefico de control como siacute ha sucedido en otros Estados miembros como Alemania o Reino Unido ndashlos denominados Consejos de Estabilidad Presupuestariandash al menos se deberiacutean haber otorgado funciones espe-ciacuteficas sobre la materia al Tribunal de Cuentas asiacute como a los oacuterganos autonoacutemi-cos de naturaleza similar permitiendo asiacute un directo control sobre el cumplimiento de los requisitos de estabilidad presupuestaria

Por otra parte debemos insistir en la necesidad de que los distintos preceptos constitucionales y en particular los relativos a los principios de justicia material del gasto y de estabilidad presupuestaria mantengan su respectiva virtualidad praacutectica y lejos de que unos sean excepcionados por el otro se interpreten armoacute-nicamente en su justo sentido a pesar de la justificacioacuten del segundo en una situacioacuten de crisis financiera que ya comienza a superarse y que en modo algu-no deberiacutea provocar indirectamente la suspensioacuten o quebrantamiento de los principios de justicia en el gasto puacuteblico considerados como uno de los pilares baacutesicos del Estado social y democraacutetico de Derecho Como afirma RODRiacuteGUEz

BEREIJO (2013) refirieacutendose a la reforma del artiacuteculo 135 CE su contenido no deberiacutea implicar necesariamente laquoel laquodesmantelamientoraquo-si tal cosa fuese consti-tucionalmente posible- del Estado social proclamado en nuestra Constitucioacutenraquo antildeadiendo que laquola existencia de un liacutemite financiero y presupuestario a las demandas de derechos econoacutemicos y sociales constitucionalmente reconocidos ha sido siempre declarada con firmeza por la jurisprudencia de nuestro Tribunal Constitucional respecto de los derechos de prestacioacuten que se derivan de nuestra Constitucioacuten y de las leyes que los desarrollanraquo111 La estabilidad presupuestaria sin duda permitiraacute coadyuvar a la consecucioacuten de los objetivos sociales perse-guidos por el propio texto constitucional

El principio de estabilidad presupuestaria debe pues ser interpretado coordinada-mente con otros principios constitucionales siendo compatible con los postulados del Estado social y en particular con los principios de justicia del gasto puacuteblico principios que actuariacutean como liacutemite y medida del objetivo de estabilidad presu-

110 RODRiacuteGUEz BEREIJO A (2013) paacuteg 29 El artiacuteculo 26 de la LO 22012 ha sido declarado constitu-cional por la STC 2152014 de 18 de diciembre 111 RODRiacuteGUEz BEREIJO A (2013) paacuteg 17 Y en este sentido cita el profesor Bereijo la STC 1261994 FJ 5ordm que refirieacutendose a los derechos de Seguridad Social afirma que laquocorresponde al legislador en funcioacuten de las situaciones de necesidad existentes y de los medios financieros disponibles determi-nar la accioacuten protectora a dispensar por el reacutegimen puacuteblico de Seguridad Social y las condiciones para el acceso a las prestaciones y para su peacuterdidaraquo

 

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puestaria112 Es maacutes y como indica NAvARRO FAURE (2013)113 la estabilidad presu-puestaria laquodebe interpretarse como un instrumento a favor de la justicia del gasto puacuteblico en la medida en que pueda garantizar la satisfaccioacuten miacutenima de las nece-sidades puacuteblicas consideradas como justas pero nunca como el pretexto para no satisfacer ese principio de justiciaraquo Y los criterios de eficiencia y economiacutea plas-mados fundamentalmente en las leyes anuales de presupuestos coadyuvaraacuten sin duda a la aplicacioacuten coordinada de unos principios que en todo caso van a per-seguir unos objetivos asimismo contemplados en la Constitucioacuten

6 A MODO De COnCLUSIOacuten 

La intervencioacuten puacuteblica a traveacutes de la poliacutetica de gasto puacuteblico ha provocado por lo general y mucho maacutes en periacuteodos de crisis econoacutemica importantes repercusio-nes que van desde la dotacioacuten de servicios puacuteblicos inversiones puacuteblicas genera-cioacuten de empleo hasta efectos medioambientales resultando esencial el disentildeo de la poliacutetica presupuestaria114 Sin embargo una deficiente poliacutetica de gasto puacuteblico podriacutea conducir a un incremento de los niveles de evasioacuten tributaria115 El control de la gestioacuten de los fondos puacuteblicos seraacute un mecanismo esencial para evitar el des-pilfarro y la corrupcioacuten

Resulta evidente y tras el anaacutelisis realizado la necesidad en el Derecho espantildeol de un adecuado tratamiento juriacutedico del gasto puacuteblico como institucioacuten mediante una Ley General del Gasto Puacuteblico aplicable con caraacutecter general a todas las Administraciones Puacuteblicas que enmarcariacutea los principios generales que lo deben presidir116 Ha sido insuficiente el tratamiento del gasto puacuteblico en la Constitucioacuten

112 NAvARRO FAURE A (2013) paacuteg 123 ideas que son ampliamente desarrolladas en las paacuteginas 129 y ss 113 NAvARRO FAURE A (2013) paacuteg 134 Y como bien antildeade esta autora y a pesar de la disciplina presupuestaria en materia de deacuteficit y deuda puacuteblica derivada del gobierno econoacutemico de la Unioacuten Europea laquoel gasto puacuteblico deberaacute seguir satisfaciendo en el nivel que permita el objetivo de esta-bilidad las necesidades cuya satisfaccioacuten se considera justaraquo Ibidem paacuteg 135 114 Vid como ejemplo sobre los efectos multiplicadores de arrastre econoacutemico y de generacioacuten de empleo de las poliacuteticas de gasto puacuteblico RODRiacuteGUEz MORILLA C y LLANES DiacuteAz-SALAzAR G (2004) paacutegs 189 y ss 115 Vid por todos GIL IzQUIERDO M y ONRUBIA FERNaacuteNDEz J (2006) paacutegs 1 y ss Y sobre la evolucioacuten en la situacioacuten de crisis econoacutemica de las actitudes de los espantildeoles respecto a las diferentes poliacuteticas de gasto y los niveles de presioacuten fiscal vid CALzADA I y PINO E DEL (2013) paacutegs 171 y ss 116 En esta Ley del Gasto Puacuteblico y como entre otros puso de manifiesto MARTiacuteNEz GINER (2002) laquose estructurariacutean y desarrollariacutean las cuestiones relativas a los principios juriacutedicos del gasto puacutebli-co los procedimientos de valoracioacuten y determinacioacuten de las necesidades puacuteblicas a satisfacer el reacutegimen juriacutedico de las obligaciones puacuteblicas y de los derechos de los acreedores asiacute como de cual-quier sujeto afectado por el gasto puacuteblico y los procedimientos de ejecucioacuten del gasto puacuteblicoraquohellip laquotodo ello desde la perspectiva que ofrece el nuevo marco juriacutedico de la estabilidad presupuesta-riahellipraquo paacuteg 475

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debiendo plantearse al menos la elaboracioacuten de la ley aludida o maacutes en concre-to la elaboracioacuten de una ley de principios reguladores del gasto puacuteblico evitando y sobre todo tras la vigencia de la Ley de Estabilidad Presupuestaria la necesaria intervencioacuten del Tribunal Constitucional ante los conflictos que se estaacuten plantean-do respecto de las competencias autonoacutemicas en la materia

Efectivamente el ideal estariacutea en la formulacioacuten de un principio de justicia en el gasto puacuteblico que integre unitariamente todos los principios y criterios a que nos hemos referido debiendo estar como en otro momento indicamos a una interpre-tacioacuten del conjunto de preceptos constitucionales que permita vislumbrar las que podriacuteamos considerar como laquonecesidades puacuteblicas constitucionalesraquo117 O como ha afirmado BAYONA DE PEROGORDO (1999) laquosolo el desarrollo normativo de los principios materiales de justicia del gasto puacuteblico contenidos en la Constitucioacuten fundamentalmente a traveacutes de una ley general de gasto puacuteblico y la elaboracioacuten de concretas leyes de gasto y el fomento e impulso de un sentimiento colectivo acer-ca de la justicia en esta materia podraacuten consolidar definitivamente esta idea-fuer-za en nuestro ordenamiento juriacutedico-financierolaquo118

La inclusioacuten de la estabilidad presupuestaria en el artiacuteculo 135 CE y su posterior desarrollo en la LO 22012 que a la postre se ha considerado plenamente consti-tucional han de permitir avanzar en hacer efectiva la justicia material en el gasto puacuteblico si bien no se han configurado paralelamente los oportunos medios de con-trol al igual que ha sucedido en otros Estados miembros de la Unioacuten Europea Pre-cisamente la Ley General de Gasto Puacuteblico podriacutea ser el vehiacuteculo idoacuteneo para regular adecuadamente los oacuterganos especiacuteficos y medios de control de la estabili-dad presupuestaria

A pesar de que como hemos indicado la propia LO 22012 permita entre otras medidas la suspensioacuten de leyes de presupuestos autonoacutemicas contrarias a los obje-tivos de estabilidad presupuestaria estimamos que una regulacioacuten maacutes detallada que incluso hubiera puesto en conexioacuten la estabilidad presupuestaria con los prin-cipios de justicia en el gasto puacuteblico y quedando claras las competencias autonoacute-micas en la materia siempre en el necesario respeto a las exigencias comunitarias podriacutea evitar conflictos de competencias entre Comunidades Autoacutenomas y Estado

En todo caso una ley baacutesica relativa al gasto puacuteblico podriacutea dar respuesta a una mayor efectividad de unos principios que han de aplicarse en todos los aacutembitos territoriales del Estado y que resultan imprescindibles no solo para evitar nuevas situaciones de grave crisis econoacutemica como la que vino a propiciar la reforma constitucional sino y sobre todo para conseguir que la justicia financiera en sus dos vertientes de ingresos y gastos puacuteblicos al igual que el principio de legalidad financiera se convierta finalmente en una realidad constatable y ajena a interpre-taciones contradictorias

117 CALATRAvA ESCOBAR M J (1999) paacuteg 32 118 BAYONA DE PEROGORDO J J (1999) paacuteg 192

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maacutes en el sentido expresado por BAYONA DE PEROGORDO (1999)19 que los criterios de eficacia y economiacutea no tienen caraacutecter extrajuriacutedico al haber quedado juridifi-cados en el texto constitucional quedando dotados de una naturaleza juriacutedica que les otorgaraacute plena eficacia en el ordenamiento

Se ha entendido y desde otra perspectiva que el gasto puacuteblico se ve sometido y desde el orden constitucional a varias limitaciones Por un lado por la equidad establecida en los artiacuteculos 312 y 92 CE y por otro por la economicidad -logro del fin con los menores medios posibles- y la eficacia ndashcubrir las mayores necesi-dades posibles con los menores costes para lo que resulta esencial la relacioacuten entre coste y rendimientondash20 Ciertamente entendemos en el sentido expresado por RODRiacuteGUEz BEREIJO (1993) que los postulados de justicia son matizados con los cri-terios de la economiacutea de modo que la asignacioacuten equitativa laquose ve centildeida dentro de los liacutemites no soacutelo de lo financieramente posible sino tambieacuten de lo econoacutemica-mente viableraquo21

Los principios contenidos en el artiacuteculo 312 CE van a cumplir como acertadamen-te indica NAvARRO FAURE (2013)22 una funcioacuten de control del gasto puacuteblico tanto a priori como a posteriori de modo que las decisiones del gasto puacuteblico hasta su satisfaccioacuten deberaacuten ser informadas y limitadas y asimismo se deberaacute realizar el juicio poliacutetico y juriacutedico del resultado del empleo de los recursos puacuteblicos siempre respetando las normas constitucionales

Partiendo pues de las anteriores consideraciones vamos a descender a un estudio maacutes detallado de estos principios para con posterioridad ponerlos en relacioacuten con el principio de estabilidad presupuestaria que en la actualidad y a nuestro enten-der constituye la clave de boacuteveda que permitiraacute discernir su efectividad en orden a la consecucioacuten de los objetivos perseguidos

31 La asignacioacuten equitativa del gasto puacuteblico

Una proyeccioacuten de la capacidad econoacutemica se orienta sin duda a la maacutes equita-tiva asignacioacuten de los gastos puacuteblicos que se proclama en el apartado 2 del artiacutecu-lo 31 de la Constitucioacuten23 como tambieacuten estaacute aquiacute presente el principio de igualdad24 Y como afirmaba RODRiacuteGUEz BEREIJO (1978) laquola justicia en el gasto

19 BAYONA DE PEROGORDO J J (1999) paacuteg 158 20 HERRERO SUAzO S (1988) paacutegs 888-889 Seraacute esencial aquiacute en el sentido expresado por este autor tener en cuenta el nivel miacutenimo de prestacioacuten de servicios puacuteblicos a que alude la Constitu-cioacuten en los artiacuteculos 401 130 y 158 21 RODRiacuteGUEz BEREIJO A (1993) paacuteg 30 22 NAvARRO FAURE A (2013) paacuteg 129 23 ALBIntildeANA GARCiacuteA-QUINTANA C (1996) paacuteg 424 24 CAzORLA PRIETO L Mordf (1979) paacutegs 55-56

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puacuteblico no puede identificarse con la legalidad en el gasto puacuteblicoraquo25 Es decir junto a los ineludibles criterios de legalidad en relacioacuten con los ingresos y gastos puacuteblicos los criterios de justicia deben inevitablemente conducir a la formulacioacuten de otros principios materiales de justicia entre los que destaca el de capacidad eco-noacutemica -principio medular respecto al establecimiento del sistema tributario- que en el aacutembito del gasto puacuteblico se va a manifestar en la necesaria asignacioacuten equi-tativa del gasto puacuteblico

Se ha entendido que la asignacioacuten equitativa de los recursos puacuteblicos se refiere a la propia justicia o equidad ajustada a las circunstancias concretas de cada situacioacuten o lo que es igual la equidad supondriacutea una distribucioacuten del gasto puacuteblico atendien-do a las circunstancias sociales poliacuteticas y econoacutemicas de cada momento y aquiacute seriacutea importante tener en cuenta la prestacioacuten de un nivel miacutenimo de servicios a que se refieren otros preceptos constitucionales o bien la garantiacutea a los ciudadanos de un miacutenimo vital26 Y en este sentido PeacuteREz ROYO (1988) va a concretar que el criterio finalista que marca la asignacioacuten equitativa de los recursos puacuteblicos debe verse precisado ademaacutes de por el principio fundamental del artiacuteculo primero que define a Espantildea como Estado social y democraacutetico de Derecho por los laquoprincipios rectores de la poliacutetica social y econoacutemicaraquo que se contienen en el Capiacutetulo III del Tiacutetulo I de nuestra Constitucioacuten para hacer efectivos los valores que merecen la proteccioacuten y atencioacuten del Estado -aquiacute encontrariacuteamos el reacutegimen puacuteblico de la Seguridad Social (artiacuteculo 41) la garantiacutea en la obtencioacuten de pensiones adecuadas (artiacuteculo 50) el derecho a la salud (artiacuteculo 43) o el derecho de todos los espantildeo-les a una vivienda digna y adecuada (artiacuteculo 47)-27

El principio de asignacioacuten equitativa del gasto puacuteblico como se ha afirmado y con toda razoacuten preside toda la vida del gasto puacuteblico desde la decisioacuten sobre su apro-bacioacuten hasta su ejecucioacuten material limitando tanto al poder legislativo como al poder ejecutivo y prohibiendo las discriminaciones y la arbitrariedad28 Y siguien-do a BAYONA DE PEROGORDO (1979)29 este principio se aplicariacutea en tres niveles la garantiacutea de una miacutenima satisfaccioacuten de necesidades puacuteblicas por encima de intere-ses particulares la ausencia de discriminacioacuten en sentido tanto absoluto como rela-tivo y la interdiccioacuten de la arbitrariedad Maacutes en concreto y como posteriormente detalloacute este mismo autor30 la asignacioacuten equitativa de los recursos puacuteblicos com-porta como exigencias fundamentales la de garantizar una satisfaccioacuten miacutenima de las necesidades puacuteblicas en aras a la equidad la ausencia de discriminaciones -tanto de unas necesidades respecto de otras como respecto de diversas situaciones

25 RODRiacuteGUEz BEREIJO A (1976) paacuteg 15 y del mismo autor (1978) paacutegs 347 y 350 Vid asimismo ESCRIBANO LoacutePEz F (1981) paacuteg 331 26 CAzORLA PRIETO L Mordf (1980) paacuteg 401 27 PeacuteREz ROYO F (1988) paacuteg 134 28 CALATRAvA ESCOBAR M J (1999) paacuteg 29 29 Vid BAYONA DE PEROGORDO J J (1979) 30 BAYONA DE PEROGORDO J J (1991) paacutegs 167-168

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en relacioacuten con una misma necesidad puacuteblica- y la interdiccioacuten de la arbitrariedad como idea-resumen hacia la que confluye la gran mayoriacutea de los preceptos consti-tucionales de iacutendole juriacutedico-puacuteblica Y como detalladamente analiza ORoacuteN MORA-TAL (1995)31 proyectariacutea su eficacia en diversos momentos la eleccioacuten de recursos para cubrir una concreta necesidad la autorizacioacuten del empleo de recursos puacutebli-cos para la satisfaccioacuten de las necesidades puacuteblicas y la asignacioacuten de los recursos autorizados para la satisfaccioacuten de las necesidades puacuteblicas El principio de equi-dad en el gasto puacuteblico supondriacutea una limitacioacuten en todas estas fases

La justicia en el gasto puacuteblico ha de remitirse en suma al concepto de intereacutes gene-ral el cual podemos entender se plasmariacutea en un sentido negativo en laquola inter-diccioacuten del gasto inicuo como la financiacioacuten de actividades contrarias a los principios o mandatos constitucionalesraquo y laquola interdiccioacuten del gasto que promueva la desigualdadraquo32 y en un sentido positivo laquola ausencia de discriminaciones tanto en sentido absoluto -unas necesidades respecto a otras- como en un sentido relati-vo referente a diversas situaciones en relacioacuten con una misma necesidad puacuteblicaraquo asiacute como laquola interdiccioacuten de la arbitrariedadraquo garantizando una satisfaccioacuten miacuteni-ma de las necesidades puacuteblicas33 No se podriacutea en ninguacuten caso perder de vista el criterio finalista de este principio que en concreto se referiraacute como pone de mani-fiesto PeacuteREz ROYO (1988) a la actuacioacuten del Estado como un Estado social y demo-craacutetico de Derecho seguacuten aparece definido en el artiacuteculo 11 CE34 Y los valores que integrariacutean las necesidades puacuteblicas referidas no seriacutean sino los que se concre-tan en los criterios de la poliacutetica social y econoacutemica plasmados en la propia Cons-titucioacuten35

El artiacuteculo 312 CE goza en todo caso de la cobertura juriacutedica del artiacuteculo 531 CE teniendo un efecto vinculante para todos los poderes puacuteblicos si bien maacutes que un verdadero derecho de los ciudadanos a una justa y equitativa asignacioacuten de los recursos puacuteblicos36 configura un principio informador de las decisiones de gasto37

que a nuestro entender y como posteriormente veremos debe ser compatible con la estabilidad presupuestaria Y entendemos en el sentido expresado por LAzO vITO-

31 Vid ORoacuteN MORATAL G (1995) paacutegs 29 y ss 32 Cfr GARCiacuteA AntildeOvEROS J (1994) paacuteg 1655 33 Cfr BAYONA DE PEROGORDO J J (1982) paacuteg 32 Estas ideas fueron desarrolladas posteriormente por este mismo autor (1999) paacutegs 241 y ss 34 PeacuteREz ROYO F (1988) paacuteg 134 35 MARTiacuteNEz GINER L A (2002) paacuteg 486 36 Cfr en este sentido RODRiacuteGUEz BEREIJO A (1978) paacuteg 353 37 MARTiacuteNEz GINER L A (2002) paacuteg 488 Ciertamente y como tambieacuten ha puesto de manifiesto este autor el artiacuteculo 312 no configura un verdadero derecho subjetivo puacuteblico de los ciudadanos en sentido estricto sino que encierra un auteacutentico principio que eso siacute encierra ciertas expectativas de actuacioacuten por parte de los entes puacuteblicos protegidos por el artiacuteculo 531 CE de modo que la juri-dificacioacuten de las decisiones de gasto cobra sentido y fundamento con este principio informador Cfr MARTiacuteNEz GINER L A (2013) paacuteg 37

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RIA (2008) que la tutela juriacutedica del principio de equidad en el gasto puacuteblico no tiene que venir exclusivamente por la viacutea procesal sino que tambieacuten se debe alcan-zar por otras viacuteas institucionales y orgaacutenicas como la distribucioacuten de competen-cias funcionamiento de los oacuterganos o controles internos entre otras38 Resulta patente en el sentido expresado por BAYONA DE PEROGORDO (1982)39 la necesidad de un desarrollo normativo de este principio que permita sentar los distintos crite-rios de equidad en la asignacioacuten de recursos puacuteblicos tales como la atencioacuten al nuacutemero de beneficiarios el coste de la satisfaccioacuten o la relacioacuten inversa con el grado de satisfaccioacuten de las necesidades individuales Solo una adecuada concre-cioacuten de este principio a traveacutes de las correspondientes disposiciones normativas permitiraacute su real efectividad que ademaacutes y como tendremos ocasioacuten de examinar habraacute de ser compatible con el principio de estabilidad presupuestaria

32 el principio de racionalidad La eficiencia y economiacutea en el gasto puacuteblico

Ciertamente mientras el principio de equidad se relaciona maacutes bien con decisio-nes sustanciales en materia de gasto puacuteblico conectadas con la realizacioacuten de los fines del Estado que se plasmaraacute en leyes sustanciales el mandato de la eficiencia y economiacutea se conectaraacute maacutes bien con la legislacioacuten presupuestaria de caraacutecter for-mal que serviraacute para la aplicacioacuten de las decisiones previamente adoptadas respec-to a la asignacioacuten de los recursos puacuteblicos maacutes en concreto plasmada en la ejecucioacuten y programacioacuten del gasto40 Estariacuteamos ante dos criterios econoacutemico-financieros para la consecucioacuten del principio de equitativa distribucioacuten de los gas-tos puacuteblicos limitando la discrecionalidad en las decisiones financieras41 La eficacia y economiacutea son pues los dos elementos que configuran la racionalidad del gasto puacuteblico y que habraacuten de tenerse en cuenta tanto cuando el gasto puacuteblico se decide o programa como cuando se ejecuta trataacutendose de unas teacutecnicas de anaacute-lisis y de evaluacioacuten que habraacuten de responder a una buena administracioacuten de recur-sos ajenos42 Se ha considerado pues que el segundo aspecto del artiacuteculo 312 CE tiene un componente de racionalizacioacuten de la actividad financiera43 de modo que se trata de auteacutenticas foacutermulas de racionalidad econoacutemica44

38 LAzO vITORIA X (2008) paacuteg 142 39 BAYONA DE PEROGORDO J J (1982) paacutegs 32-33 40 PeacuteREz ROYO F (1988) paacuteg 136 41 CALATRAvA ESCOBAR M J (1999) paacuteg 29 42 ALBIntildeANA GARCiacuteA-QUINTANA C (1996) paacutegs 443-444 43 ESCRIBANO LoacutePEz F (1981) paacuteg 327 44 Cfr en este sentido y entre otros BAYONA DE PEROGORDO J J (1979) paacuteg 77 y RODRiacuteGUEz BEREI-JO A (1993) paacuteg 30

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Los criterios de eficiencia y economiacutea que entendemos estaacuten directamente rela-cionados con el concepto de eficacia consagrado en el artiacuteculo 1031 CE como un principio general de actuacioacuten de la Administracioacuten Puacuteblica seraacuten aplicables sin duda no soacutelo en la fase de programacioacuten del gasto puacuteblico -elaboracioacuten por el eje-cutivo y aprobacioacuten por el legislativo- sino ademaacutes en su ejecucioacuten45 Y para que estos paraacutemetros permitan controlar a la Administracioacuten Puacuteblica se exigiraacute como presupuesto previo que se hayan determinado los fines que deban ser realizados entendemos haciendo efectiva la asignacioacuten equitativa de recursos a que anterior-mente nos referiacuteamos Maacutes en concreto se ha afirmado y con razoacuten que para que se pueda hablar con seriedad de eficiencia y eficacia en la actuacioacuten de las Admi-nistraciones Puacuteblicas seraacute un requisito sine qua non la certeza y claridad en la for-mulacioacuten de los fines puacuteblicos46 O lo que es igual solo se podraacute controlar la eficacia y la eficiencia en relacioacuten a unos fines concretos que a su vez vendraacuten a concretar los laquointereses generalesraquo a que alude el artiacuteculo 103 CE

La eficacia en cuanto principio constitucional de organizacioacuten de las Administra-ciones Puacuteblicas representariacutea una calidad en la prestacioacuten administrativa medida por los resultados de la vigencia real del Estado social de Derecho en el aacutembito administrativo constituyendo su norte la satisfaccioacuten del intereacutes general prefigura-do en la propia Constitucioacuten y desarrollado por la legislacioacuten ordinaria47

Destaca el hecho de que el artiacuteculo 31 CE se enmarca en la Seccioacuten 2ordf Capiacutetulo 2ordm Tiacutetulo I de la Constitucioacuten relativa a los laquoderechos y deberes de los ciudada-nosraquo por lo que como ya hemos apuntado queda clara la intencioacuten del legislador de imponer una obligacioacuten a los poderes puacuteblicos en correspondencia con el dere-cho de los ciudadanos Y aunque se deseche la posibilidad del recurso de amparo para la proteccioacuten de este derecho seguacuten la interpretacioacuten a sensu contrario del artiacuteculo 532 siacute se admitiriacutea la tutela del mismo a traveacutes del recurso de inconstitu-cionalidad contemplado en el artiacuteculo 1611 a) por remisioacuten del artiacuteculo 531 CE A pesar de la leve cobertura juriacutedico-procesal de este recurso teniendo en cuenta ademaacutes los problemas de legitimacioacuten habriacutea que considerar en el sentido expre-sado por CAzORLA PRIETO (1980) que el artiacuteculo 531 CE afirma con meridiana cla-ridad que laquolos derechos y libertades reconocidos en el Capiacutetulo segundo del presente Tiacutetulo vincularaacuten a todos los poderes puacuteblicosraquo lo cual permitiriacutea al menos un control poliacutetico de la actuacioacuten puacuteblica al respecto de donde deriva la importancia del control ejercido por el Tribunal de Cuentas48

45 A estos criterios y seguacuten el artiacuteculo 61 de la Ley 182001 de 12 de diciembre General de Esta-bilidad Presupuestaria vigente hasta el 1 de enero de 2008 habriacutea que antildeadir el criterio de calidad a la hora de ejecucioacuten de la poliacutetica del gasto que tambieacuten integrariacutea el principio de racionalidad En la actualidad este uacuteltimo criterio se recoge en el artiacuteculo 72 de la Ley Orgaacutenica 22012 de 27 de abril de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera Cfr MARTiacuteNEz GINER L A (2002) paacuteg 479 46 LAzO vITORIA X (2008) paacuteg 153 47 Asiacute se ha expresado aacuteLvAREz RICO M (1986) paacuteg 171 48 Cfr en este sentido CAzORLA PRIETO L Mordf (1980) paacuteg 402

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Pero descendiendo ahora a una maacutes concreta distincioacuten entre eficacia y eficiencia partimos de la consideracioacuten generalizada seguacuten la cual la eficacia se refiere a la obtencioacuten de resultados sin considerar los medios empleados mientras que la efi-ciencia trata ya de poner en conexioacuten los resultados con los medios utilizados para obtenerlos o mejor la proporcioacuten entre unos y otros49 La eficacia debe suponer como ideal operativo que los objetivos ya estaacuten dados de antemano estando al alcance de todos los principales recursos de donde la consecucioacuten de la eficiencia derivaraacute de la adaptacioacuten de los recursos a los fines perseguidos Asiacute pues la efica-cia y como paraacutemetro de control se refiere al grado de realizacioacuten de los objeti-vos previamente determinados por los poderes puacuteblicos incidiendo en el resultado de la actividad puacuteblica y por tanto con un caraacutecter finalista Se podriacutea afirmar que se tratariacutea de un criterio eminentemente cuantitativo pues permitiriacutea conocer el quantum en la realizacioacuten de unos determinados objetivos aunque no proporcio-ne informacioacuten relevante desde la perspectiva del ahorro y buen empleo de los recursos puacuteblicos50 La eficacia se mide como bien afirma PASCUAL GARCiacuteA (1984)51 por el grado de cumplimiento de los objetivos es decir por la mayor o menor ade-cuacioacuten entre objetivos fijados y los resultados obtenidos

La eficiencia por su parte hariacutea alusioacuten a nivel macroeconoacutemico a la maximiza-cioacuten del bienestar de la colectividad presuponiendo la formulacioacuten de juicios de valor con el objeto de concretar o especificar el concepto de bienestar social mien-tras que a nivel microeconoacutemico y partiendo de una identificacioacuten entre eficien-cia y economiacutea significariacutea que con unos costes dados o presupuesto de gastos se generariacutea una produccioacuten cuyo valor de mercado es maacuteximo ndasho lo que es igual la obtencioacuten de un determinado volumen de produccioacuten empleando unos recursos cuyo coste es miacutenimondash52 La eficiencia se refiere pues al correcto empleo de los medios que se concretariacutea en una exigencia de optimizacioacuten de la relacioacuten medios-fin53

Desde una perspectiva maacutes juriacutedica la eficiencia seriacutea un criterio de naturaleza eminentemente praacutectica que vendriacutea a exigir que los gastos puacuteblicos se realicen de modo que este principio acentuariacutea el caraacutecter funcional del procedimiento de gasto puacuteblico conllevando la exigencia de su efectiva realizacioacuten y comportando en el nivel de flujos monetarios la exigencia de que los mismos se efectuacuteen pun-tualmente el criterio de economiacutea vendriacutea a exigir que en la realizacioacuten del gasto puacuteblico ya asegurada por el principio de eficiencia se actuacutee de tal manera que se produzca la oacuteptima combinacioacuten de unos medios escasos con la finalidad de obte-ner la maacutes amplia satisfaccioacuten54 Se podriacutea afirmar sin forzar los conceptos que la

49 Vid sobre esta distincioacuten y por todos NIETO GARCiacuteA A (1976) paacutegs 588 y ss 50 LAzO vITORIA X (2008) paacuteg 146 51 PASCUAL GARCiacuteA J (1984) paacuteg 82 52 Cfr en este sentido SUaacuteREz SUaacuteREz AS (1983) paacutegs 62-63 53 Cfr MESCHERIAKOFF M S (1990) paacuteg 125 54 BAYONA DE PEROGORDO J J (1982) paacuteg 31

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eficiencia -en el sentido de eficacia- trata de que las necesidades puacuteblicas se cum-plan mientras que la economiacutea trata de lograr la mayor satisfaccioacuten al menor coste o sea con la utilizacioacuten del menor nuacutemero de recursos Comparto aquiacute la idea de NAvARRO FAURE (2013) en el sentido de que en realidad el principio de economiacutea lo que pretende es la combinacioacuten maacutes idoacutenea de los recursos para dar satisfaccioacuten a la necesidad cuyo cumplimiento debe estar garantizado por el principio de efi-ciencia55Y a esa combinacioacuten de recursos es a la que efectivamente podraacute afec-tar el principio de estabilidad presupuestaria asiacute como las maacutes concretas limitaciones entre las que se incluye la relativa al endeudamiento que indirecta-mente derivaraacuten del Tratado de estabilidad coordinacioacuten y gobernanza de la Unioacuten Europea de 2 marzo de 2012 y que a nivel estatal deberaacuten ser acogidas con base en la reforma del artiacuteculo 135 CE a que posteriormente nos referiremos

Se ha entendido y compartimos esta idea que en realidad el control de raciona-lidad econoacutemica de eficiencia de economiacutea o economicidad son una misma cosa refirieacutendose a un control de rendimiento en su versioacuten maacutes amplia como control integral mientras que el control de eficacia seriacutea un control de gestioacuten o actuacioacuten referido uacutenicamente a una determinada aacuterea o aspecto de la organizacioacuten objeto de anaacutelisis conectaacutendose maacutes con el cumplimiento de los objetivos del plan o progra-ma que con la economiacutea de medios econoacutemicos utilizados en su consecucioacuten56 Si por economiacutea se debe entender la obtencioacuten del maacuteximo de resultados posibles con el miacutenimo de recursos puacuteblicos dirigidos a tal fin por eficiencia se entenderiacutea que los medios escasos con que se cuenta para la consecucioacuten de los objetivos del gasto puacuteblico se han de utilizar del modo maacutes idoacuteneo y eficaz a tal efecto57 La efi-ciencia perseguida se debe referir pues al objetivo de alcanzar unos objetivos determinados con un coste miacutenimo y al mismo tiempo partiendo de un coste o presupuesto de gasto determinado hacer maacuteximo un objetivo o conjunto de obje-tivos si estos se pueden cuantificar Constituye pues sin duda un paraacutemetro de referencia de la evaluacioacuten del gasto puacuteblico que estaraacute vinculado al principio de equidad o justicia material del gasto puacuteblico y que habraacute de ser objeto de medicioacuten y control58

En suma el criterio de economiacutea podriacutea considerarse en el sentido expresado por MARTiacuteNEz GINER (2002) como la medida de la eficiencia o sea como la proporcioacuten o la ratio que seriacutea deseable para alcanzar la satisfaccioacuten de las necesidades puacutebli-cas con los medios dados que prescribe la eficiencia59 Y ambos principios al que se antildeadiriacutea por estar impliacutecito el de eficacia se habraacuten de proyectar en la progra-macioacuten y ejecucioacuten del gasto puacuteblico A partir de su plasmacioacuten en la Constitucioacuten estos principios van a ser recogidos como pautas de actuacioacuten y de control de la

55 NAvARRO FAURE A (2013) paacuteg 132 56 SUaacuteREz SUaacuteREz A S (1983) paacuteg 67 57 CAzORLA PRIETO L Mordf (1980) paacuteg 401 58 Cfr PeacuteREz DOMiacuteNGUEz F (2014) paacutegs 90 y ss 59 MARTiacuteNEz GINER L A (2013) paacuteg 38

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actuacioacuten de las Administraciones Puacuteblicas en diversas leyes60 y maacutes en concre-to en la Ley General Presupuestaria61 las leyes anuales de Presupuestos Genera-les y en las sucesivas Leyes de Estabilidad Presupuestaria

Al aludir a la programacioacuten y ejecucioacuten del gasto puacuteblico la Constitucioacuten se estaacute refiriendo sin duda a los Presupuestos que van a laquoprogramarraquo el gasto puacuteblico en el respectivo ejercicio asiacute como a las operaciones econoacutemicas financieras que entrantildea su ejecucioacuten de modo que las dos foacutermulas que se recomiendan en pro de la eficacia y economiacutea del gasto puacuteblico seriacutean el presupuesto por programas y el presupuesto en base-cero teacutecnicas que habraacuten de aplicarse en teacuterminos de maacutexi-ma racionalidad desplazando en cierto modo el control de legalidad62

El artiacuteculo 26 de la Ley 472003 de 26 de noviembre General Presupuestaria ndashen adelante LGPndash relativo a los principios y reglas de programacioacuten presupuestaria dispone en su vigente redaccioacuten que laquola programacioacuten presupuestaria se regiraacute por los principios de estabilidad presupuestaria sostenibilidad financiera pluria-nualidad transparencia eficiencia en la asignacioacuten y utilizacioacuten de los recursos puacuteblicos responsabilidad y lealtad institucional conforme a lo dispuesto en la Ley Orgaacutenica 22012 de 27 de abril de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financieraraquo63 Y sin duda la LGP en general estableciendo los instrumentos y cri-terios para garantizar la racionalidad en la planificacioacuten y ejecucioacuten presupuesta-ria va a estar dirigida a determinar los fines a que se orienta el gasto puacuteblico64

En cualquier caso se debe entender que no deberiacutea producirse una colisioacuten entre el principio de asignacioacuten equitativa referido a la legislacioacuten sustantiva o material de gasto y los principios de racionalidad ndasheficiencia y economiacuteandash que se refieren

60 La Ley 301992 de 26 de noviembre de Reacutegimen Juriacutedico de las Administraciones Puacuteblicas y del Procedimiento Administrativo Comuacuten reitera el mandato constitucional prescribiendo que la efica-cia es un principio general de actuacioacuten de las Administraciones Puacuteblicas (artiacuteculo 3 en relacioacuten con el artiacuteculo 1031 CE) asiacute como la eficacia y el servicio a los ciudadanos 61 El artiacuteculo 691 de la Ley 472003 de 26 de noviembre General Presupuestaria va a establecer que los sujetos que integran el sector puacuteblico estatal deben adecuar su gestioacuten econoacutemico-financie-ra al cumplimiento de laquola eficacia en la consecucioacuten de los objetivos fijados y de la eficiencia en la asignacioacuten y utilizacioacuten de los recursos puacuteblicos en un marco de objetividad y transparencia de la actividad administrativaraquo 62 ALBIntildeANA GARCiacuteA-QUINTANA C (1996) paacuteg 444 63 Esta redaccioacuten debida a la disposicioacuten final 51 de la propia Ley 22012 es sin duda maacutes expliacute-cita que la primitiva redaccioacuten del artiacuteculo 172 de la Ley 111977 General Presupuestaria de 4 de enero el cual refirieacutendose al control financiero del sector puacuteblico realizado por la Intervencioacuten General de la Administracioacuten del Estado determinaba que el preceptivo control de eficacia se ejer-ceraacute mediante el anaacutelisis del coste de funcionamiento y del rendimiento o utilidad de los respecti-vos servicios o inversiones asiacute como del cumplimiento de los objetivos de los correspondientes programas 64 Asiacute y como ejemplo el artiacuteculo 296 de la LGP refirieacutendose al contenido obligatorio de los pro-gramas ministeriales establece que deberaacuten especificarse los indicadores de ejecucioacuten asociados a cada uno de los objetivos que laquopermitan la medicioacuten seguimiento y evaluacioacuten del resultado en teacuter-minos de eficacia eficiencia y economiacutearaquo

    

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como vemos a la legislacioacuten presupuestaria de ejecucioacuten del gasto puacuteblico que incluye la programacioacuten Aunque si se produjesen ciertas tensiones entre la justicia y la racionalidad en la programacioacuten del gasto puacuteblico resulta evidente que el prin-cipio constitucional de justicia debe prevalecer ante lo que no seriacutean sino criterios u orientaciones65 Y por supuesto estos criterios habraacuten de servir ademaacutes a la con-secucioacuten de los objetivos del principio de estabilidad presupuestaria contemplado ya en el propio texto constitucional

4 LA eFeCTIVIDAD De LOS PRInCIPIOS De JUSTICIA MATeRIAL DeL GASTO PUacuteBLICO TEacuteCnICAS PReSUPUeSTARIAS Y De COnTROL

Los criterios de eficiencia y economiacutea van a reenviar indudablemente a teacutecnicas instrumentales de gestioacuten de los fondos puacuteblicos que tengan o no un reflejo direc-to en la Constitucioacuten deberiacutean hacer efectivos estos criterios66 Y no podemos olvi-dar que la inclusioacuten del artiacuteculo 312 CE en el Capiacutetulo Segundo del Tiacutetulo I tiene como consecuencia primordial su efecto vinculante para todos los poderes puacutebli-cos asiacute como la garantiacutea de la proteccioacuten jurisdiccional mediante el recurso de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional en el sentido y con las matiza-ciones aludidas y sobre el que debemos insistir Estariacuteamos pues ante el tema de las teacutecnicas presupuestarias que permitiriacutean hacer efectivos los principios constitu-cionales del gasto puacuteblico o lo que es igual de la necesidad de una concrecioacuten de los criterios de justicia material del gasto puacuteblico o el control en la aplicacioacuten de los principios de justicia material del gasto puacuteblico No cabe duda de que la inefi-cacia en los necesarios controles en el gasto puacuteblico vendriacutea a incentivar situacio-nes de evasioacuten fiscal con importantes consecuencias en la obtencioacuten de recursos

Debemos reconocer que el artiacuteculo 312 no establece ni reconoce de forma direc-ta un derecho subjetivo en sentido teacutecnico-juriacutedico y seriacutea difiacutecil vislumbrar en eacutel una garantiacutea institucional protegida mediante el recurso de inconstitucionalidad seguacuten el artiacuteculo 531 CE quedando reducido el efectivo control de este artiacuteculo a la eliminacioacuten por el Tribunal Constitucional de normas claramente arbitrarias o irracionales Se debe considerar en el sentido indicado por PeacuteREz ROYO (1988) que la eficacia del artiacuteculo 312 tiene maacutes bien sentido como mandato al legislador que impone su concrecioacuten en el contenido de determinadas leyes ademaacutes de constituir un eficaz elemento o guiacutea para la interpretacioacuten por lo que resultaraacute esencial el desarrollo de los principios o reglas que en eacutel se contienen67 Son necesarios en

65 Cfr en este sentido MARTiacuteNEz GINER L A (2002) paacuteg 482 Ibidem (2013) paacuteg 38 66 Vid PeacuteREz ROYO F (1988) paacutegs 136 y ss 67 PeacuteREz ROYO F (1988) paacutegs 139 y ss

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este sentido determinados mecanismos de tutela y control que garanticen a los ciu-dadanos la adecuacioacuten de los gastos puacuteblicos a la Constitucioacuten68

Dejando a un lado el control poliacutetico que corresponde al Parlamento69 y el interno que corresponderaacute a la Intervencioacuten General del Estado70 los oacuterganos jurisdicciona-les que vendriacutean a ejercer el control de efectividad del gasto puacuteblico seriacutean el Tribu-nal Constitucional los Tribunales ordinarios y el Tribunal de Cuentas y oacuterganos similares de las Comunidades Autoacutenomas El Tribunal Constitucional laquocontrolariacutearaquo la posible vulneracioacuten del principio de equitativa asignacioacuten de los recursos puacuteblicos ndashviacutea artiacuteculo 162 CE ya que como vimos no resultariacutea posible utilizar el recurso de amparo salvo que se invoquen otras normas o principios constitucionales distintos a los contenidos en el artiacuteculo 312ndash los Tribunales ordinarios podriacutean con-trolar la constitucionalidad de disposiciones reglamentarias que vulnerasen el artiacutecu-lo 312 en el momento de la asignacioacuten de los recursos ya autorizados y el Tribunal de Cuentas u oacuterganos autonoacutemicos similares controlariacutean externamente la actividad econoacutemica y financiera de todo el sector puacuteblico aunque en realidad su control jurisdiccional se refiere inicialmente a la determinacioacuten de responsabilidades con-tables y a los actos que suponen un menoscabo en los caudales puacuteblicos71

La informacioacuten econoacutemica y financiera que proporciona la contabilidad puacuteblica resultaraacute indispensable tanto para la toma de decisiones en la programacioacuten como en la gestioacuten del gasto puacuteblico y en consecuencia para un mayor control de los cri-terios de racionalidad econoacutemica examinados que a su vez contribuiraacuten a la equi-tativa asignacioacuten del gasto puacuteblico

La consecucioacuten de una mayor eficacia en la asignacioacuten del gasto puacuteblico a traveacutes de diversas teacutecnicas presupuestarias por otra parte ha ido evolucionando desde lo

68 Sobre la vinculacioacuten de los poderes puacuteblicos a la adopcioacuten de determinados gastos y en particu-lar sobre la virtualidad en este aacutembito de los principios rectores de la poliacutetica social y econoacutemica cfr ORoacuteN MORATAL G (1995) paacutegs 59 y ss y en particular paacutegs 71 y ss Asimismo sobre el con-trol de la adecuacioacuten constitucional del gasto puacuteblico a un nivel general cfr ibidem paacutegs 85 y ss Y en general sobre el control de los principios de organizacioacuten de las Administraciones Puacuteblicas distinguiendo los controles internos de los externos y con especial alusioacuten al Tribunal de Cuentas e instituciones autonoacutemicas similares vid aacuteLvAREz RICO M (1986) paacutegs 177 y ss Cfr asimismo sobre los distintos oacuterganos evaluadores de la eficiencia de las poliacuteticas puacuteblicas y funcionalidad el trabajo ya citado de F PeacuteREz DOMiacuteNGUEz (2014) paacutegs 96 y ss en el que se refiere no solo a los con-troles interno y externo de la gestioacuten econoacutemico-financiera sino ademaacutes a los no menos importan-tes controles de calidad de la gestioacuten administrativa y de impacto o nivel de satisfaccioacuten de las poliacuteticas puacuteblicas destacando especialmente el llevado a cabo por los oacuterganos de control externo de las Comunidades Autoacutenomas 69 Sobre la vasta problemaacutetica que encierra el control parlamentario del gasto puacuteblico vid por todos vALLeacuteS vIvES F (2001) 70 Sobre el control interno del gasto puacuteblico vid por todos LAzO vITORIA X (2008) Y en particu-lar sobre el control financiero y el control de los programas presupuestarios vid respectivamente las paacutegs 208 y ss y 290 y ss 71 CALATRAvA ESCOBAR M J (1999) paacuteg 33

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que seriacutea el presupuesto claacutesico o administrativo ndashrelacioacuten de todos los gastos que puede realizar la Administracioacuten puacuteblica y de los ingresos previstosndash el presupues-to del Tesoro o presupuesto de caja o el denominado laquopresupuesto de las cuentas de renta nacionalraquo hasta otras teacutecnicas como el presupuesto funcional el presu-puesto de ejecucioacuten o de tareas el presupuesto planificado o por programas -que se ha entendido es la teacutecnica presupuestaria maacutes uacutetil que permite dar un mayor grado de cumplimiento a los principios de economiacutea y eficiencia del artiacuteculo 312 CE- y el presupuesto en base cero72 Todas estas y otras teacutecnicas presupuestarias deben perseguir una mayor eficiencia y eficacia Y seraacute preciso para hacer efecti-vos estos principios plasmados en el artiacuteculo 312 CE la implantacioacuten de un con-trol que pueda determinar eficazmente si la gestioacuten de los recursos puacuteblicos se ha ejercido de la forma maacutes productiva y al menor coste posible y si con esta gestioacuten se han alcanzado los objetivos previstos73

Los diferentes sistemas de control como indicamos y ya sean internos o externos deberaacuten comprobar el cumplimiento o no de los principios que deben informar el gasto puacuteblico Maacutes en concreto como ejemplo y respecto al control interno lleva-do a cabo por la Intervencioacuten General de la Administracioacuten del Estado se deberaacute facilitar la informacioacuten precisa sobre el cumplimiento de los objetivos de cada pro-grama asiacute como de los objetivos de poliacutetica social perseguidos por el mismo74 Se trataraacute de evaluar que la actividad y los procedimientos objeto de control se reali-zan de acuerdo con los principios de buena gestioacuten financiera verificando el grado de cumplimiento de los objetivos fijados Los principios informadores del gasto puacuteblico constituiraacuten sin duda el fundamento del control interno75 En concreto y como ejemplo de las teacutecnicas empleadas para controlar el respeto de los principios de eficiencia y economiacutea por parte de la actividad administrativa estariacutean los dis-tintos tipos de auditoriacuteas que permitiraacuten determinar de forma global si la Adminis-tracioacuten se ha ajustado a la legalidad asiacute como si ha respetado estos principios y en queacute grado ha cumplido los objetivos establecidos

Por otra parte el control externo seraacute llevado a cabo por el Tribunal de Cuentas los oacuterganos de control externo de las Comunidades y el Tribunal de Cuentas Euro-peo que deberaacuten asimismo y ademaacutes de realizar un control financiero y de lega-lidad efectuar un control de eficacia eficiencia y economiacutea sobre todo el sector

72 Una exposicioacuten sinteacutetica de estas teacutecnicas asiacute como su evolucioacuten en la formulacioacuten legislativa con sus diversas dificultades ha sido realizada por BORGIA SORROSAL S (2004) paacutegs 47 y ss 73 Cfr en este sentido HERRERO SUAzO S (1980) paacuteg 99 74 El Tribunal Constitucional ha invocado expresamente el artiacuteculo 312 CE para fundamentar la legi-timidad constitucional del ejercicio de la funcioacuten de control interno por parte de la Intervencioacuten General de la Administracioacuten del Estado afirmando en el FJ 3ordm del ATC 9821986 que laquoahora en el apartado segundo de ese mismo artiacuteculo 31 CE es donde se encuentra el fundamento de la activi-dad de control financiero del Estado frente a una entidad perceptora de ayudas o subvencionesraquo 75 LAzO vITORIA X (2008) paacutegs 136 y ss

    

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puacuteblico Seraacute preciso que el sistema de control sea efectivo en orden a asegurar la asignacioacuten del gasto puacuteblico de acuerdo con estos principios76

Ciertamente y como en alguacuten otro momento hemos apuntado tambieacuten las Comu-nidades Autoacutenomas han de plasmar en su normativa los principios contenidos en el artiacuteculo 312 CE ya sea de una manera expresa o bien por remisioacuten indirecta a los mismos aludiendo a los principios constitucionales o a otros principios del ordenamiento juriacutedico Y asimismo deberaacuten prever los oportunos medios de con-trol No todas las Comunidades Autoacutenomas sin embargo han entendido de igual forma la necesidad de aplicacioacuten y control de estos principios77 por lo que seriacutea siempre deseable una mayor concrecioacuten tanto en sus Estatutos de Autonomiacutea como en la normativa especial autonoacutemica que desarrolla la materia financiera o maacutes en particular relativa al aacutembito del gasto puacuteblico que como indicamos resultariacutea maacutes amplio que el propiamente presupuestario

5 LOS PRInCIPIOS De JUSTICIA MATeRIAL en eL GASTO PUacuteBLICO Y LA eSTABILIDAD PReSUPUeSTARIA

La estabilidad presupuestaria se ha incorporado al ordenamiento juriacutedico como un paraacutemetro maacutes del control interno y externo del gasto puacuteblico pero que a diferen-cia de los criterios de eficiencia eficacia y economiacutea constituye un auteacutentico liacutemi-te de la actuacioacuten financiera del Estado y de los demaacutes Entes puacuteblicos territoriales Este objetivo de estabilidad presupuestaria se proyecta indudablemente sobre el reacutegimen juriacutedico del gasto puacuteblico consideraacutendose como un principio limitativo y al mismo tiempo como un principio impliacutecito del mismo78 El tema que inmedia-tamente se ha de plantear es el de si los principios constitucionales de justicia mate-rial del gasto puacuteblico deben ser compatibles ineludiblemente o mejor exigen la estabilidad presupuestaria o si por el contrario la excluyen

En principio debemos entender la existencia de una necesaria interrelacioacuten de los principios de justicia del gasto puacuteblico con los principios derivados de la estabili-dad presupuestaria Y para ello basta tener en cuenta el establecimiento de un techo maacuteximo anual de gasto asiacute como de un fondo de contingencias para la ejecucioacuten presupuestaria En realidad algunos de los principios constitucionales del gasto puacuteblico como la eficiencia y economiacutea aplicables a su programacioacuten y ejecucioacuten se vienen a reiterar en la Ley de Estabilidad Presupuestaria por lo que se deduce su

76 En este sentido el artiacuteculo 9 de la Ley Orgaacutenica 21982 de 12 de mayo del Tribunal de Cuentas establece que su funcioacuten fiscalizadora se refiere al sometimiento de la actividad econoacutemico-finan-ciera del sector puacuteblico a los principios de legalidad eficiencia y economiacutea ejerciendo su funcioacuten en relacioacuten con la ejecucioacuten de los programas de ingresos y gastos puacuteblicos 77 BORGIA SORROSAL S (2004) paacutegs 59 y ss 78 Cfr en este sentido MARTiacuteNEz GINER L A (2002) paacutegs 471 y ss

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importancia para alcanzar la estabilidad presupuestaria79 Asiacute no cabe duda de que en la programacioacuten del gasto las concreciones derivadas de esta Ley afecta-raacuten a la organizacioacuten de la actividad financiera plasmada en el Presupuesto anual incluso en relacioacuten con gastos plurianuales Y especialmente afectaraacute a la potestad de gasto el establecimiento de un liacutemite maacuteximo de gasto asiacute como la regulacioacuten del Fondo de Contingencias -con la finalidad de posibilitar el cumplimiento y pago de las obligaciones puacuteblicas- podriacutea afectar a su ejecucioacuten

Debemos destacar las importantes novedades que introduce la Ley Orgaacutenica 22012 de 27 de abril de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera modificada por la Ley Orgaacutenica 42012 de 26 de septiembre y maacutes recientemen-te por la Ley Orgaacutenica 62015 de 12 de junio80 cuyo artiacuteculo 31 impone la ela-boracioacuten aprobacioacuten y ejecucioacuten de los Presupuestos laquoen un marco de estabilidad presupuestaria coherente con la normativa europearaquo81 A su vez el artiacuteculo 5 de la citada Ley dispone que la elaboracioacuten de los Presupuestos de las Administraciones Puacuteblicas y demaacutes sujetos comprendidos en el aacutembito de aplicacioacuten de la misma laquose encuadraraacute en un marco presupuestario a medio plazo compatible con el princi-pio de anualidad por el que se rigen la aprobacioacuten y ejecucioacuten de los Presupues-tos de conformidad con la normativa europearaquo Y va a antildeadir en su artiacuteculo 6 bajo la ruacutebrica principio de transparencia que laquola contabilidad de las Administraciones Puacuteblicas y demaacutes sujetos comprendidos en el aacutembito de aplicacioacuten de esta Ley asiacute como sus Presupuestos y liquidaciones deberaacuten contener informacioacuten suficiente y adecuada que permita verificar su situacioacuten financiera el cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria y de sostenibilidad financiera y la observan-cia de los requerimientos acordados en la normativa europea en esta materiaraquo a cuyo fin establece que laquolos Presupuestos y cuentas generales de las distintas Admi-nistraciones integraraacuten informacioacuten sobre todos los sujetos y entidades comprendi-dos en el aacutembito de aplicacioacuten de esta leyraquo Y en esa direccioacuten el artiacuteculo 71 dispone que las poliacuteticas de gasto puacuteblico deberaacuten encuadrarse en un marco de planificacioacuten plurianual y de programacioacuten y presupuestacioacuten atendiendo a la situacioacuten econoacutemica a los objetivos de poliacutetica econoacutemica y al cumplimiento de los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera Precisamen-

79 Vid MARTiacuteNEz GINER L A (2002) paacutegs 474 y ss 80 Esta Ley va a reforzar la plasmacioacuten los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera tanto en la LO 22012 como en la Ley Orgaacutenica 81980 de 22 de septiembre de Finan-ciacioacuten de las Comunidades Autoacutenomas y entre otras medidas va a configurar expresamente el principio de prudencia financiera que seraacute introducido en un nuevo artiacuteculo 13 bis de la LOFCA 81 El precedente legislativo de esta norma lo encontramos en la Ley 182001 de 12 de diciembre General de Estabilidad Presupuestaria y la Ley Orgaacutenica 52001 de 13 de diciembre complemen-taria de la Ley General de Estabilidad Presupuestaria Sobre los aspectos principales de esta Ley que afectan al procedimiento de programacioacuten y ejecucioacuten presupuestaria orientado al objetivo de especialidad y en particular los principios que informan este proceso presupuestario ndashestabilidad presupuestaria plurianualidad y transparenciandash vid por todos LAzO vITORIA X (2008) paacutegs 351 y ss y GARCiacuteA ROCA J (2013) paacutegs 76 y ss

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te este artiacuteculo 7 que lleva por tiacutetulo laquoPrincipio de eficiencia en la asignacioacuten y utilizacioacuten de los recursos puacuteblicosraquo va a disponer que laquola gestioacuten de los recursos puacuteblicos estaraacute orientada por la eficacia la eficiencia la economiacutea y la calidad a cuyo fin se aplicaraacuten poliacuteticas de racionalizacioacuten del gasto y de mejora de la ges-tioacuten del sector puacuteblicoraquo82

Por otra parte el artiacuteculo 11 de esta Ley Orgaacutenica establece en su apartado 1 que laquola elaboracioacuten aprobacioacuten y ejecucioacuten de los Presupuestos y demaacutes actuaciones que afecten a los gastos o ingresos de las Administraciones Puacuteblicas y demaacutes enti-dades que formen parte del sector puacuteblico se someteraacute al principio de estabilidad presupuestariaraquo Y el artiacuteculo 15 al regular el establecimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda puacuteblica para el conjunto de Administracio-nes Puacuteblicas dispone en su apartado 7 que laquoaprobados los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda puacuteblica por las Cortes Generales la elaboracioacuten de los proyectos de Presupuesto de las Administraciones Puacuteblicas habraacuten de acomodarse a dichos objetivosraquo

La Ley Orgaacutenica exige maacutes en concreto que los Presupuestos de cada Administra-cioacuten Puacuteblica se acompantildeen de la informacioacuten precisa para relacionar el saldo resul-tante de los ingresos y gastos del Presupuesto con la capacidad o necesidad de financiacioacuten calculada conforme a las normas del Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales (artiacuteculo 271) y establece la obligacioacuten de las Comunida-des Autoacutenomas y Corporaciones Locales de remitir al Ministerio de Hacienda y Administraciones Puacuteblicas antes del 1 de octubre de cada antildeo informacioacuten sobre las liacuteneas fundamentales que contendraacuten sus Presupuestos a efectos de dar cumpli-miento a los requerimientos de la normativa europea (artiacuteculo 272) A su vez el artiacuteculo 291 dispone que las Administraciones Puacuteblicas elaboraraacuten un marco pre-supuestario a medio plazo (abarcaraacute un periodo miacutenimo de tres antildeos seguacuten el apar-tado 2) en el que se enmarcaraacute la elaboracioacuten de sus Presupuestos anuales y a traveacutes del cual se garantizaraacute una programacioacuten presupuestaria coherente con los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda puacuteblica Destaca igualmente el deber que impone el artiacuteculo 301 al disponer que el Estado las Comunidades Autoacutenomas y las Corporaciones Locales aprobaraacuten en sus respectivos aacutembitos un liacutemite maacuteximo de gasto no financiero coherente con el objetivo de estabilidad pre-supuestaria y la regla de gasto que marcaraacute el techo de asignacioacuten de recursos de sus Presupuestos liacutemite del que han de informar las Comunidades Autoacutenomas

82 Y precisamente para hacer efectivos estos principios el apartado 3 de este mismo artiacuteculo dispo-ne laquoLas disposiciones legales y reglamentarias en su fase de elaboracioacuten y aprobacioacuten los actos administrativos los contratos y los convenios de colaboracioacuten asiacute como cualquier otra actuacioacuten de los sujetos incluidos en el aacutembito de aplicacioacuten de esta Ley que afecten a los gastos o ingresos puacutebli-cos presentes o futuros deberaacuten valorar sus repercusiones y efectos y supeditarse de forma estricta al cumplimiento de las exigencias de los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financieraraquo El artiacuteculo 8 se referiraacute al principio de responsabilidad estableciendo la necesaria asun-cioacuten de las responsabilidades derivadas del incumplimiento de las obligaciones asumidas por parte de las Administraciones Puacuteblicas

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antes del 1 de agosto de cada antildeo al Consejo de Poliacutetica Fiscal y Financiera (apar-tado 3 del artiacuteculo 30)

Ciertamente todas las anteriores liacuteneas baacutesicas que acabamos de referenciar traen causa en gran medida de la concreta plasmacioacuten del principio de estabilidad pre-supuestaria en nuestro texto constitucional de la que deriva la especial relevancia que en la actualidad tiene este principio

En efecto el principio de estabilidad presupuestaria recepcionado expresamente en algunos Estatutos de Autonomiacutea83 fue consagrado por la uacuteltima reforma consti-tucional en el artiacuteculo 135 reforma publicada el 27 de septiembre de 201184 adquiriendo la estabilidad presupuestaria un valor verdaderamente estructural y condicionante de la capacidad de actuacioacuten del Estado del mantenimiento y desa-rrollo del Estado Social que proclama el artiacuteculo 11 de la propia Ley Fundamental y en definitiva de la prosperidad presente y futura de los ciudadanos (exposicioacuten de motivos)85 La estabilidad presupuestaria que afectaraacute a todas las Administracio-nes Puacuteblicas se va a ver asiacute expliacutecitamente constitucionalizada86 Y aunque en principio deba considerarse como una regla neutra frente al Estado social y al Esta-do autonoacutemico va a ser como ha sentildealado GARCiacuteA ROCA laquodifiacutecil ndashcasi imposiblendash mantener el principio de la interpretacioacuten sistemaacutetica en relacioacuten con otros precep-tos constitucionales porque su loacutegica es la de una norma de aplicacioacuten preferen-teraquo87 En todo caso y a pesar de la dificultad estimamos necesaria la compatibilidad de esta regla con unos principios de gasto puacuteblico cuya contem-placioacuten expresa en la Constitucioacuten tampoco puede minimizarse

83 Cfr como ejemplo el artiacuteculo 1572h) del Estatuto de Autonomiacutea de Andaluciacutea 84 En siacutentesis el contenido normativo de esta reforma va a consistir en el establecimiento del prin-cipio de estabilidad presupuestaria el Derecho europeo como paraacutemetro de constitucionalidad referido a los maacutergenes establecidos por la Unioacuten Europea respecto al deacuteficit estructural la delega-cioacuten al Parlamento para fijar los liacutemites del deacuteficit la reserva de ley para la emisioacuten de deuda puacutebli-ca de forma condicionada la posible excepcioacuten a los liacutemites sobre deacuteficit y deuda el contenido de la ley orgaacutenica de desarrollo y la obligacioacuten de las Comunidades Autoacutenomas de respetar el princi-pio de estabilidad presupuestaria Sobre las principales implicaciones de esta reforma vid entre otros BASSOLS COMA M (2012) paacutegs 21-41 CARRASCO DURaacuteN M (2013) paacutegs 169-206 GARCiacuteA

ROCA J (2013) paacutegs 40-93 MARC CARRILLO (2014) paacutegs 13-41 DE LA HUCHA CELADOR F (2012) paacutegs 21-47 MONCHoacuteN RUIz L (2012) RODRiacuteGUEz BEREIJO A (2013) paacutegs 23-32 RUIz ALMENDRAL v (2012) y RUIz-HUERTA J (2012) 85 Sobre el concepto de estabilidad presupuestaria a que se refiere el artiacuteculo 135 CE asiacute como el concepto de deacuteficit estructural y sus efectos sobre las competencias presupuestarias de las Comuni-dades Autoacutenomas vid entre otros DE LA HUCHA CELADOR F (2012) paacutegs 29 y ss 86 De hecho y en el sentido expresado por MEDINA GUERRERO este principio de estabilidad presu-puestaria no se teniacutea por queacute deducir de la referencia que en el marco de los principios rectores de la poliacutetica social y econoacutemica el artiacuteculo 401 CE hace al deber de los poderes puacuteblicos de promo-ver laquouna poliacutetica de estabilidad econoacutemicaraquo ya que este no seriacutea maacutes que un principio general que no puede entenderse como equivalente al maacutes especiacutefico de estabilidad presupuestaria Cfr MEDINA

GUERRERO M (2012) paacuteg 138 87 GARCiacuteA ROCA J (2013) paacuteg 66

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La reforma constitucional del artiacuteculo 135 CE fue sin duda aprobada con un gran consenso atendiendo a razones de intereacutes general y a la grave situacioacuten econoacutemi-ca y financiera afectando la garantiacutea de estabilidad presupuestaria a todos los poderes puacuteblicos De hecho el apartado 6 de dicho precepto establece que las Comunidades Autoacutenomas de acuerdo con sus respectivos Estatutos y dentro de los liacutemites a que se refiere el propio artiacuteculo 135 laquoadoptaraacuten las disposiciones que pro-cedan para la aplicacioacuten efectiva del principio de estabilidad en sus normas y deci-siones presupuestariasraquo88 La reforma constitucional como ha afirmado RODRiacuteGUEz

BEREIJO (2013)89 no responde a un mero capricho o a criterios de puro oportunis-mo poliacutetico estando en la raiacutez de los desequilibrios econoacutemico-financieros de nuestra Hacienda el crecimiento desbocado del gasto puacuteblico y las crecientes difi-cultades de financiacioacuten del Estado y de las Administraciones territoriales Se va a considerar la estabilidad y sostenibilidad como principios esenciales para la supe-racioacuten de la crisis en su proyeccioacuten sobre el sector de las Administraciones Puacutebli-cas90 estando el principio de estabilidad que se incorpora ligado al resultado estructural que se concretaraacute en la LO 22012 en un equilibrio o superaacutevit a par-tir de 2020 establecieacutendose hasta ese momento un reacutegimen transitorio

Estimamos que sin lugar a dudas y con independencia del origen de este precep-to derivado de exigencias de la Unioacuten Europea91 el marco de estabilidad presu-puestaria ha sido expresamente incorporado al texto constitucional y esta constitucionalizacioacuten ha de suponer la necesaria compatibilidad con el principio de asignacioacuten equitativa de recursos puacuteblicos o lo que es igual la inevitable inter-pretacioacuten conjunta de los preceptos en cuestioacuten La limitacioacuten o contencioacuten del gasto deberaacute hacerse compatible con la asignacioacuten equitativa de recursos dirigida a hacer frente a necesidades de ineludible satisfaccioacuten La limitacioacuten del gasto puacuteblico con la finalidad de la consecucioacuten de la estabilidad presupuestaria no podriacutea llegar a ser tal que anulase cualquier programacioacuten del gasto puacuteblico dirigi-da a salvaguardar una asignacioacuten equitativa de los recursos puacuteblicos El nivel miacuteni-

88 En concreto sobre las repercusiones de las modificaciones de la deuda puacuteblica en el nuevo artiacute-culo 135 CE en relacioacuten con las Comunidades Autoacutenomas que se veraacuten sometidas al principio de reserva de ley en esta materia vid por todos DE LA HUCHA CELADOR F (2012) paacutegs 39 y ss 89 RODRiacuteGUEz BEREIJO A (2013) paacuteg 7 90 A LoacutePEz DiacuteAz (2014) alude a los necesarios ajustes para la vuelta a la estabilidad presupuestaria refirieacutendose como importante alternativa a los ajustes sobre el gasto puacuteblico a la posibilidad de un mayor espacio fiscal paacutegs 30 y ss 91 De hecho y como ha puesto de manifiesto MARC CARRILLO la doble referencia que el artiacuteculo 135 CE va a hacer al Derecho de la Unioacuten en los apartados relativos al deacuteficit puacuteblico y a la deuda puacutebli-ca van a convertir al Derecho europeo en paraacutemetro de constitucionalidad a tener en cuenta que deberaacute necesariamente ser asumido por el Tribunal Constitucional Cfr MARC CARRILLO (2014) paacuteg 23 Y en este mismo sentido va a afirmar RODRiacuteGUEz BEREIJO que el Derecho europeo constituiraacute un elemento cualificado en la interpretacioacuten de los liacutemites constitucionales derivados del principio y las reglas de la estabilidad presupuestaria del artiacuteculo 135 CE y en paraacutemetro de constitucionalidad en tanto la propia Constitucioacuten espantildeola reenviacutea al Derecho comunitario Cfr RODRiacuteGUEz BEREIJO A (2013) paacuteg 32

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mo de satisfaccioacuten de necesidades puacuteblicas habraacute de quedar en todo caso salva-guardado Y en cualquier caso la constitucionalizacioacuten de la estabilidad presu-puestaria habraacute de implicar sin duda un reforzamiento de la racionalidad presupuestaria a lo que seraacute preciso antildeadir el hacer realmente efectiva la asigna-cioacuten equitativa del gasto puacuteblico

La plasmacioacuten o mejor el desarrollo del principio de estabilidad presupuestaria en una Ley Orgaacutenica no suponiacutea una novedad ya que con anterioridad a la reforma constitucional y como hemos resentildeado fue aprobada en 2001 una Ley General de Estabilidad Presupuestaria que ademaacutes obtuvo una plena validacioacuten por parte del Tribunal Constitucional En efecto en la sentencia 1342011 de 20 de julio el Tribu-nal Constitucional afirmoacute que la normativa estatal de estabilidad presupuestaria apro-bada en 2001 (Ley 182001 de 12 de diciembre General de Estabilidad Presupuestaria y Ley Orgaacutenica 52001 de 13 de diciembre complementaria a la Ley General de Estabilidad Presupuestaria) no lesiona la autonomiacutea poliacutetica y financiera (artiacuteculos 137 y 156 CE) y resulta acorde con los tiacutetulos competenciales atribuidos al Estado en el artiacuteculo 1491 13ordf y 14ordf por un lado y 11ordf y 18ordf por otro de la Cons-titucioacuten (doctrina que se reitera en la STC 1572011 de 18 de octubre) Maacutes en con-creto afirmoacute tras referirse a la doctrina constitucional seguacuten la cual laquola limitacioacuten del gasto impuesta a las Administraciones Puacuteblicas encuentra su apoyo en la competen-cia estatal de direccioacuten de la actividad econoacutemica general (ex art 149113ordf) y su establecimiento estaacute encaminado a la consecucioacuten de la estabilidad econoacutemica y la gradual recuperacioacuten del equilibrio presupuestariohellipraquo (SSTC 1711996 FJ 2ordm y 1031997 FJ 1ordm) que laquola concepcioacuten de la estabilidad presupuestaria en teacuterminos de equilibrio o superaacutevit se aviene con las competencias del Estadoraquo (FJ 8ordm) y que laquola poliacutetica presupuestaria forma parte de la poliacutetica econoacutemica general cuya ordena-cioacuten a su vez estaacute atribuida al Estado por la ConstitucioacutenhellipEsta competencia estatal es susceptible de proyectarse sobre todos los Presupuestos del Sector puacuteblico estatal autonoacutemico y localhellipCon dicha aplicabilidad no se quebranta ni su autonomiacutea poliacute-tica ni su autonomiacutea financieraraquo (FJ 14ordm)92

Es importante resaltar que la LO 22012 de 27 de abril de Estabilidad Presupues-taria y Sostenibilidad Financiera se aprueba ya en desarrollo del artiacuteculo 135 de la Constitucioacuten93 destacando entre otros principios contenidos en la misma los de

92 Cfr el comentario criacutetico que realiza de esta sentencia en el marco de la doctrina jurisprudencial sobre la estabilidad presupuestaria F ESCRIBANO (2014) paacutegs 41 y ss 93 Entre los principales objetivos de esta Ley destacan en siacutentesis la garantiacutea de la sostenibilidad pre-supuestaria de todas las Administraciones Puacuteblicas fortaleciendo la confianza en la estabilidad de la economiacutea espantildeola y el reforzamiento de los compromisos de Espantildea con la Unioacuten Europea la obligacioacuten para todas las Administraciones Puacuteblicas de presentar equilibrio estructural el estableci-miento de un liacutemite de deuda como garantiacutea de sostenibilidad presupuestaria la formulacioacuten de un marco presupuestario a medio plazo en el que se enmarcaraacute la elaboracioacuten del presupuesto y a tra-veacutes del cual se garantizaraacute una programacioacuten presupuestaria coherente con los objetivos de estabi-lidad y deuda puacuteblica la incorporacioacuten de actuaciones preventivas de alerta temprana y de correccioacuten automaacutetica y el refuerzo de los mecanismos sancionadores en los que se tendraacuten en cuenta en liacutenea con la normativa europea la reincidencia y la gravedad de los incumplimientos

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estabilidad plurianualidad transparencia prudencia financiera y eficiencia en la asignacioacuten y utilizacioacuten de recursos puacuteblicos Y en particular enunciando y desa-rrollando los principios de laquoeficacia y eficiencia en la asignacioacuten de los recursos puacuteblicosraquo94

Tal y como sentildeala la sentencia del Tribunal Constitucional 1572011 de 18 de octu-bre (FJ 3) hay que hacer notar que cuando el artiacuteculo 1351 establece que laquotodas las Administraciones Puacuteblicas adecuaraacuten sus actuaciones al principio de estabilidad presupuestariaraquo estamos ante laquoun mandato constitucional que como tal vincula a todos los poderes puacuteblicos y que por tanto en su sentido principial queda fuera de la disponibilidad -de la competencia- del Estado y de las Comunidades Autoacuteno-masraquo (en el mismo sentido se expresa la STC 1952011 de 13 de diciembre FJ 4) La sentencia del Tribunal Constitucional 1992011 de 13 de diciembre (FJ 7) aun reconociendo que el establecimiento de un objetivo de estabilidad presupuestaria tiene laquoimportantes efectos en todas las fases del ciclo presupuestario pudiendo incluso considerarse que antildeade una fase previaraquo declara que laquotales efectos no pue-den ser considerados inconstitucionales ni antes ni despueacutes de la reforma del artiacute-culo 135 de la Constitucioacutenraquo95

Como corolario de lo anteriormente expuesto debemos destacar que las leyes pre-supuestarias de las Comunidades Autoacutenomas deben responder a los principios y normas a que nos hemos referido La obligacioacuten de todas las Administraciones Puacuteblicas y en concreto de las Comunidades Autoacutenomas de mantener las reglas de estabilidad presupuestaria y bajo el control directo de las instituciones del Estado ha sido reforzada en suma con la reforma del artiacuteculo 135 CE96 La autonomiacutea

94 El profesor ESCRIBANO realiza un estudio criacutetico sobre los principios generales formulados por la LO 22012 desde la perspectiva de la limitacioacuten de la autonomiacutea financiera de las Comunidades Autoacutenomas y el excesivo desarrollo de la funcioacuten tuteladora del Estado que va a desnaturalizar en su opinioacuten esta idea de autonomiacutea financiera manifestaacutendose ademaacutes en un conjunto de medidas preventivas correctivas y coercitivas Cfr ESCRIBANO F (2014) paacutegs 47 y ss Y asimismo se mues-tra criacutetico con las medidas extraordinarias de apoyo a la liquidez que se concretaron en el RDL 212012 de 13 de julio en desarrollo de la DA 1ordf de la LO 22012 -el FLA supone sin duda una adhesioacuten de las CCAA que lo solicitan a draacutesticas medidas establecidas unilateralmente por el pres-tamista- Ibidem paacutegs 59-60 95 La doctrina constitucional sobre la reforma del artiacuteculo 135 CE se contiene esencialmente en la STC 1892011 de 23 de noviembre FJ 4ordm (doctrina que sigue a la STC 1342011 y que se reprodu-ciraacute entre otras en las SSTC 1972011 FJ 4ordm 1982011 FJ 4ordm y 2032011 FJ 4ordm) De ella destaca la consideracioacuten relativa a que el nuevo artiacuteculo 135 CE se considera ius superveniens que puede ser-vir de canon de constitucionalidad respecto de asuntos interpuestos antes de la entrada en vigor de la reforma constitucional constituye laquoun mandato constitucional que como tal vincula a todos los poderes puacuteblicos y que por tanto en su sentido principial queda fuera de la disponibilidad de la competencia del Estado y de las Comunidades Autoacutenomas Cuestioacuten distinta es la de su desarrollo pues aquel sentido principial admite diversas formulaciones de modo que seraacute ese desarrollo el que perfilaraacute su contenidoraquo y la remisioacuten a la Ley Orgaacutenica laquoobviamente estatalraquo laquocorrobora la compe-tencia del Estado en esta materiaraquo 96 Sobre las posibles limitaciones de las competencias autonoacutemicas que podriacutean derivarse de este artiacuteculo y en particular sobre la fijacioacuten negociada de los objetivos de deacuteficit puacuteblico y de deuda puacuteblica la necesaria aplicacioacuten de los principios generales en la elaboracioacuten y gestioacuten de sus pre-

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financiera de las Comunidades Autoacutenomas lo seraacute dentro de la necesaria y obliga-da coordinacioacuten y cooperacioacuten con la Hacienda estatal siendo compatible con la existencia de un control de legalidad sobre el ejercicio de competencias y maacutes en concreto de las obligaciones derivadas del principio de estabilidad presupuestaria contemplado en el artiacuteculo 135 CE y de forma particular de las operaciones de emisioacuten de deuda puacuteblica97 La maacutes reciente STC 2152014 de 18 de diciembre98

ha venido a validar plenamente y en relacioacuten con la autonomiacutea financiera de las Comunidades Autoacutenomas la constitucionalidad de los preceptos de la LO 22012 que establecen el reacutegimen juriacutedico de cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria99

El principio de estabilidad presupuestaria ha supuesto sin duda un cambio en el reacutegimen juriacutedico del gasto puacuteblico que afecta a su programacioacuten ejecucioacuten y con-trol incidiendo como hemos indicado en todos los aacutembitos territoriales del sector puacuteblico Como bien sintetiza MARC CARRILLO (2014)100 y desde una perspectiva material en la fase previa de elaboracioacuten del presupuesto se ha introducido la regla de plurianualidad del presupuesto ademaacutes del fondo de contingencia y la obliga-cioacuten de fijar el objetivo de estabilidad presupuestaria que deberaacute ser aceptado por las Cortes Generales101 en la fase de elaboracioacuten este objetivo podraacute ser modifica-do por las Cortes aunque no podraacuten incluir la regla del deacuteficit sin incumplir lo pre-ceptuado en el artiacuteculo 1346 CE en la fase de ejecucioacuten el principio de

supuestos y el endurecimiento de las medidas previstas en caso de incumplimiento de los objeti-vos cfr entre otros MARC CARRILLO (2014) paacutegs 37 y ss CARRASCO DURaacuteN M (2013) paacutegs 198 y ss y NAvARRO FAURE A (2013) paacutegs 137-146 97 RODRiacuteGUEz BEREIJO A (2013) paacuteg 18 En palabras del profesor Bereijo que plenamente compar-timos laquopocas dudas caben respecto al caraacutecter baacutesico que para la ordenacioacuten de la economiacutea y la Hacienda general del Estado tiene la garantiacutea del equilibrio de las cuentas puacuteblicas y la determina-cioacuten por el Estado del objetivo de estabilidad presupuestaria para todo el conjunto de las Adminis-traciones Puacuteblicas establecido por las leyes de estabilidad presupuestaria dada la vinculacioacuten del Estado espantildeol a las normas del Derecho comunitario europeo originario y derivado y a los com-promisos derivados del cumplimiento del Pacto de Estabilidad y Crecimiento de la UE aunque ello constrintildea la autonomiacutea financiera de las Comunidades Autoacutenomasraquo Ibidem paacuteg 21 98 Publicada en el BOE nuacutem 29 de 3 de febrero de 2015 Esta Sentencia se dicta en relacioacuten con el recurso de inconstitucionalidad 557-2013 interpuesto por el Gobierno de Canarias En concreto declara constitucionales los artiacuteculos 103 116 123 16 19 203 24 252 y 26 asiacute como la Dis-posicioacuten Adicional 3ordf de la LO 22012 99 Precisamente la modificacioacuten de la LOFCA en virtud de la uacuteltima reforma de la LO 22012 ope-rada por la LO 62015 de 12 de junio va a reforzar la necesidad del cumplimiento de estos objeti-vos incluyendo algunas matizaciones entre otros en sus artiacuteculos 2 apartado uno letra b) 14 y 211 aludiendo expresamente a la sostenibilidad financiera y sobre todo introduciendo el artiacuteculo 13 bis relativo al principio de prudencia financiera 100 MARC CARRILLO (2014) paacuteg 27 101 En esta fase y desde una perspectiva institucional resulta decisiva la participacioacuten de la Comi-sioacuten Europea que obligaraacute a un diaacutelogo institucional entre las autoridades econoacutemico-financieras estatales y comunitarias Ibidem paacuteg 28

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estabilidad presupuestaria supone la aplicacioacuten de un reacutegimen especiacutefico para los gastos plurianuales y las modificaciones presupuestarias y en la fase de control habraacute que verificar el cumplimiento del principio a traveacutes de instrumentos especiacute-ficos de control

Descendiendo maacutes en concreto al examen en este contexto de estabilidad presu-puestaria de su compatibilidad con el principio de asignacioacuten equitativa de los recursos puacuteblicos habriacutea que referirse en primer lugar a la conexioacuten de la estabi-lidad presupuestaria con la fase inicial de programacioacuten del gasto puacuteblico y con-traccioacuten de obligaciones puacuteblicas que ya ponen de relieve la racionalidad econoacutemica Podemos afirmar con caraacutecter general y en el sentido expresado por MARTiacuteNEz GINER (2002)102 que los objetivos de las poliacuteticas y programacioacuten del gasto puacuteblico ndashque deben plasmar el artiacuteculo 312 CEndash deben compatibilizarse con las exigencias de racionalidad econoacutemica en la ejecucioacuten presupuestaria que a su vez asegura la estabilidad presupuestaria con base en los criterios de eficacia efi-ciencia y calidad La estabilidad presupuestaria no impide la plena vigencia de este artiacuteculo Es maacutes la consecucioacuten de esta estabilidad podriacutea y deberiacutea coadyuvar a hacer efectivos otros principios constitucionales y en particular el relativo a la jus-ticia en el gasto puacuteblico

En cualquier caso y siguiendo al autor antes citado el reacutegimen de estabilidad pre-supuestaria deberiacutea configurarse no solo como una limitacioacuten cuantitativa del gasto sino tambieacuten como una limitacioacuten cualitativa de modo que se estableciesen unos criterios que viniesen a determinar necesidades de satisfaccioacuten ineludible y que por tanto condicionasen las decisiones presupuestarias en el marco de la contencioacuten El propio principio de estabilidad impulsariacutea y fomentariacutea la asignacioacuten equitativa de los recursos o lo que es igual la estabilidad deberiacutea constituir un ins-trumento que permitiese profundizar en el principio de justicia en el gasto que a su vez incidiriacutea en aqueacutel103

No obstante lo anterior se ha destacado coacutemo las Leyes de Estabilidad no han avanzado lo suficiente en relacioacuten con las competencias de los oacuterganos de control sobre esta materia104 y en particular con la funcioacuten de los Tribunales de Cuentas105 de modo que en realidad soacutelo se mantienen en este aacutembito las importantes fun-

102 MARTiacuteNEz GINER L A (2002) paacuteg 477 103 Cfr MARTiacuteNEz GINER L A (2002) paacutegs 491-492 Este autor que escribe con anterioridad a la reforma constitucional puso de manifiesto la necesidad de que una Ley General del Gasto Puacuteblico realizase la labor de seleccioacuten cualitativa del gasto desarrollando el principio de justicia en el gasto en el marco de la estabilidad 104 Se ha destacado incluso coacutemo la propia reforma del artiacuteculo 135 CE deberiacutea haber previsto expresamente la responsabilidad por incumplimiento y las sanciones estableciendo concordancias con los artiacuteculos 153 y 155 CE y por tanto establecieacutendose si el control de los incumplimientos deberiacutea realizarse por una autoridad independiente y con un procedimiento especial Cfr GARCiacuteA

ROCA J (2013) paacuteg 74 Maacutes en concreto propone este autor un procedimiento urgente ante el Tri-bunal Constitucional con el auxilio del Tribunal de Cuentas Ibidem paacutegs 86-87 105 Cfr SOLER ROCH M T (2001) paacuteg 87 y PASCUAL GARCiacuteA J (2002)

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ciones atribuidas a la Intervencioacuten General de la Administracioacuten del Estado bien por la LGP bien por la propia LO 22012 referidas por un lado al control del obje-tivo de la estabilidad presupuestaria mediante el ejercicio del control financiero permanente ndashartiacuteculo 157 LGPndash y de un tipo especiacutefico de auditoriacutea puacuteblica y por otro a la funcioacuten de elaboracioacuten de un informe en el que se ha de expresar el grado de cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria106 La constitucionali-zacioacuten del principio de estabilidad presupuestaria no ha supuesto pues en nuestra legislacioacuten una ampliacioacuten efectiva de los instrumentos de control sobre las leyes aplicables no incorporaacutendose nuevos oacuterganos especiacuteficos de control sobre la eje-cucioacuten de los presupuestos si bien siacute podraacute resultar esencial en su caso el control de constitucionalidad107

No obstante lo anterior debemos indicar que la LO 22012 va a incluir al regular las medidas preventivas y correctivas asiacute como la instrumentacioacuten del principio de transparencia108 la participacioacuten del Consejo de Poliacutetica Fiscal y Financiera y en su caso de la Comisioacuten Nacional de Administracioacuten Local en el procedimiento dirigido a garantizar el principio de estabilidad presupuestaria si bien y como ha puesto de manifiesto MARC CARRILLO (2014)109 se trata esencialmente de funciones consultivas de informe y seguimiento de la aplicacioacuten de las medidas ndashcomo ejem-plo la advertencia del riesgo de incumplimiento por las Administraciones Puacuteblicas (artiacuteculo 191) o el conocimiento tramitacioacuten y seguimiento de los planes econoacute-mico-financieros y de reequilibrio (artiacuteculo 242)ndash aunque tambieacuten existen otras de naturaleza correctiva y fiscalizadora como la relativa al requerimiento para modi-ficar las medidas previamente adoptadas por la Comunidad Autoacutenoma cuando a juicio del CPFF no garanticen la correccioacuten de la situacioacuten de desequilibrio instaacuten-dola en este caso a que presente un nuevo plan (artiacuteculo 233) El artiacuteculo 26 de la Ley va a habilitar al Gobierno al amparo del artiacuteculo 155 CE para la adopcioacuten de las medidas necesarias para obligar a su cumplimiento forzoso que podriacutean llegar

106 Vid sobre estas funciones LAzO vITORIA X (2008) paacutegs 358 y ss Y sobre la adopcioacuten de medi-das en caso de incumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria ibidem paacutegs 362 y ss 107 En concreto la Disposicioacuten Adicional Tercera de la LO 22012 de Estabilidad Presupuestaria considerada plenamente constitucional por la STC 2152014 de 18 de diciembre establece en su primer apartado que de acuerdo con lo previsto en la LOTC laquohellipse pueden impugnar ante el Tribu-nal Constitucional tanto las leyes disposiciones normativas o actos con fuerza de ley de las Comu-nidades Autoacutenomas como las disposiciones normativas sin fuerza de leyhellipraquo pudieacutendose llegar para preservar el cumplimiento del artiacuteculo 135 CE a adoptar la medida cautelar de suspensioacuten de una Ley de Presupuestos autonoacutemica seguacuten deriva del apartado segundo de esa misma Disposicioacuten Adi-cional Tercera en cuyo caso se entenderaacuten prorrogados los presupuestos del ejercicio anterior Se ha considerado y con razoacuten la conveniencia de que en relacioacuten con este control sobre el cumpli-miento del principio de estabilidad presupuestaria por parte de la Ley de Presupuestos estatal se reincorporase el control previo de constitucionalidad Cfr en este sentido FERRERES COMELLA v (2012) paacuteg 103 108 Sobre la trascendencia de este principio en el contexto que examinamos y en relacioacuten ademaacutes con el principio de responsabilidad cfr NAvAS vaacutezQUEz R (2014) paacutegs 61 y ss 109 MARC CARRILLO (2014) paacutegs 35-36

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incluso previo requerimiento a la intervencioacutensuspensioacuten de la Autonomiacutea o a la disolucioacuten de la Corporacioacuten local medidas que como se ha afirmado se debe-riacutean en su caso aplicar con laquonotables dosis de firmeza y prudenciaraquo110

En cualquier caso consideramos que dado que en nuestra normativa y como con-secuencia de la constitucionalizacioacuten del principio de estabilidad presupuestaria no se ha creado ninguacuten oacutergano especiacutefico de control como siacute ha sucedido en otros Estados miembros como Alemania o Reino Unido ndashlos denominados Consejos de Estabilidad Presupuestariandash al menos se deberiacutean haber otorgado funciones espe-ciacuteficas sobre la materia al Tribunal de Cuentas asiacute como a los oacuterganos autonoacutemi-cos de naturaleza similar permitiendo asiacute un directo control sobre el cumplimiento de los requisitos de estabilidad presupuestaria

Por otra parte debemos insistir en la necesidad de que los distintos preceptos constitucionales y en particular los relativos a los principios de justicia material del gasto y de estabilidad presupuestaria mantengan su respectiva virtualidad praacutectica y lejos de que unos sean excepcionados por el otro se interpreten armoacute-nicamente en su justo sentido a pesar de la justificacioacuten del segundo en una situacioacuten de crisis financiera que ya comienza a superarse y que en modo algu-no deberiacutea provocar indirectamente la suspensioacuten o quebrantamiento de los principios de justicia en el gasto puacuteblico considerados como uno de los pilares baacutesicos del Estado social y democraacutetico de Derecho Como afirma RODRiacuteGUEz

BEREIJO (2013) refirieacutendose a la reforma del artiacuteculo 135 CE su contenido no deberiacutea implicar necesariamente laquoel laquodesmantelamientoraquo-si tal cosa fuese consti-tucionalmente posible- del Estado social proclamado en nuestra Constitucioacutenraquo antildeadiendo que laquola existencia de un liacutemite financiero y presupuestario a las demandas de derechos econoacutemicos y sociales constitucionalmente reconocidos ha sido siempre declarada con firmeza por la jurisprudencia de nuestro Tribunal Constitucional respecto de los derechos de prestacioacuten que se derivan de nuestra Constitucioacuten y de las leyes que los desarrollanraquo111 La estabilidad presupuestaria sin duda permitiraacute coadyuvar a la consecucioacuten de los objetivos sociales perse-guidos por el propio texto constitucional

El principio de estabilidad presupuestaria debe pues ser interpretado coordinada-mente con otros principios constitucionales siendo compatible con los postulados del Estado social y en particular con los principios de justicia del gasto puacuteblico principios que actuariacutean como liacutemite y medida del objetivo de estabilidad presu-

110 RODRiacuteGUEz BEREIJO A (2013) paacuteg 29 El artiacuteculo 26 de la LO 22012 ha sido declarado constitu-cional por la STC 2152014 de 18 de diciembre 111 RODRiacuteGUEz BEREIJO A (2013) paacuteg 17 Y en este sentido cita el profesor Bereijo la STC 1261994 FJ 5ordm que refirieacutendose a los derechos de Seguridad Social afirma que laquocorresponde al legislador en funcioacuten de las situaciones de necesidad existentes y de los medios financieros disponibles determi-nar la accioacuten protectora a dispensar por el reacutegimen puacuteblico de Seguridad Social y las condiciones para el acceso a las prestaciones y para su peacuterdidaraquo

 

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puestaria112 Es maacutes y como indica NAvARRO FAURE (2013)113 la estabilidad presu-puestaria laquodebe interpretarse como un instrumento a favor de la justicia del gasto puacuteblico en la medida en que pueda garantizar la satisfaccioacuten miacutenima de las nece-sidades puacuteblicas consideradas como justas pero nunca como el pretexto para no satisfacer ese principio de justiciaraquo Y los criterios de eficiencia y economiacutea plas-mados fundamentalmente en las leyes anuales de presupuestos coadyuvaraacuten sin duda a la aplicacioacuten coordinada de unos principios que en todo caso van a per-seguir unos objetivos asimismo contemplados en la Constitucioacuten

6 A MODO De COnCLUSIOacuten 

La intervencioacuten puacuteblica a traveacutes de la poliacutetica de gasto puacuteblico ha provocado por lo general y mucho maacutes en periacuteodos de crisis econoacutemica importantes repercusio-nes que van desde la dotacioacuten de servicios puacuteblicos inversiones puacuteblicas genera-cioacuten de empleo hasta efectos medioambientales resultando esencial el disentildeo de la poliacutetica presupuestaria114 Sin embargo una deficiente poliacutetica de gasto puacuteblico podriacutea conducir a un incremento de los niveles de evasioacuten tributaria115 El control de la gestioacuten de los fondos puacuteblicos seraacute un mecanismo esencial para evitar el des-pilfarro y la corrupcioacuten

Resulta evidente y tras el anaacutelisis realizado la necesidad en el Derecho espantildeol de un adecuado tratamiento juriacutedico del gasto puacuteblico como institucioacuten mediante una Ley General del Gasto Puacuteblico aplicable con caraacutecter general a todas las Administraciones Puacuteblicas que enmarcariacutea los principios generales que lo deben presidir116 Ha sido insuficiente el tratamiento del gasto puacuteblico en la Constitucioacuten

112 NAvARRO FAURE A (2013) paacuteg 123 ideas que son ampliamente desarrolladas en las paacuteginas 129 y ss 113 NAvARRO FAURE A (2013) paacuteg 134 Y como bien antildeade esta autora y a pesar de la disciplina presupuestaria en materia de deacuteficit y deuda puacuteblica derivada del gobierno econoacutemico de la Unioacuten Europea laquoel gasto puacuteblico deberaacute seguir satisfaciendo en el nivel que permita el objetivo de esta-bilidad las necesidades cuya satisfaccioacuten se considera justaraquo Ibidem paacuteg 135 114 Vid como ejemplo sobre los efectos multiplicadores de arrastre econoacutemico y de generacioacuten de empleo de las poliacuteticas de gasto puacuteblico RODRiacuteGUEz MORILLA C y LLANES DiacuteAz-SALAzAR G (2004) paacutegs 189 y ss 115 Vid por todos GIL IzQUIERDO M y ONRUBIA FERNaacuteNDEz J (2006) paacutegs 1 y ss Y sobre la evolucioacuten en la situacioacuten de crisis econoacutemica de las actitudes de los espantildeoles respecto a las diferentes poliacuteticas de gasto y los niveles de presioacuten fiscal vid CALzADA I y PINO E DEL (2013) paacutegs 171 y ss 116 En esta Ley del Gasto Puacuteblico y como entre otros puso de manifiesto MARTiacuteNEz GINER (2002) laquose estructurariacutean y desarrollariacutean las cuestiones relativas a los principios juriacutedicos del gasto puacutebli-co los procedimientos de valoracioacuten y determinacioacuten de las necesidades puacuteblicas a satisfacer el reacutegimen juriacutedico de las obligaciones puacuteblicas y de los derechos de los acreedores asiacute como de cual-quier sujeto afectado por el gasto puacuteblico y los procedimientos de ejecucioacuten del gasto puacuteblicoraquohellip laquotodo ello desde la perspectiva que ofrece el nuevo marco juriacutedico de la estabilidad presupuesta-riahellipraquo paacuteg 475

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debiendo plantearse al menos la elaboracioacuten de la ley aludida o maacutes en concre-to la elaboracioacuten de una ley de principios reguladores del gasto puacuteblico evitando y sobre todo tras la vigencia de la Ley de Estabilidad Presupuestaria la necesaria intervencioacuten del Tribunal Constitucional ante los conflictos que se estaacuten plantean-do respecto de las competencias autonoacutemicas en la materia

Efectivamente el ideal estariacutea en la formulacioacuten de un principio de justicia en el gasto puacuteblico que integre unitariamente todos los principios y criterios a que nos hemos referido debiendo estar como en otro momento indicamos a una interpre-tacioacuten del conjunto de preceptos constitucionales que permita vislumbrar las que podriacuteamos considerar como laquonecesidades puacuteblicas constitucionalesraquo117 O como ha afirmado BAYONA DE PEROGORDO (1999) laquosolo el desarrollo normativo de los principios materiales de justicia del gasto puacuteblico contenidos en la Constitucioacuten fundamentalmente a traveacutes de una ley general de gasto puacuteblico y la elaboracioacuten de concretas leyes de gasto y el fomento e impulso de un sentimiento colectivo acer-ca de la justicia en esta materia podraacuten consolidar definitivamente esta idea-fuer-za en nuestro ordenamiento juriacutedico-financierolaquo118

La inclusioacuten de la estabilidad presupuestaria en el artiacuteculo 135 CE y su posterior desarrollo en la LO 22012 que a la postre se ha considerado plenamente consti-tucional han de permitir avanzar en hacer efectiva la justicia material en el gasto puacuteblico si bien no se han configurado paralelamente los oportunos medios de con-trol al igual que ha sucedido en otros Estados miembros de la Unioacuten Europea Pre-cisamente la Ley General de Gasto Puacuteblico podriacutea ser el vehiacuteculo idoacuteneo para regular adecuadamente los oacuterganos especiacuteficos y medios de control de la estabili-dad presupuestaria

A pesar de que como hemos indicado la propia LO 22012 permita entre otras medidas la suspensioacuten de leyes de presupuestos autonoacutemicas contrarias a los obje-tivos de estabilidad presupuestaria estimamos que una regulacioacuten maacutes detallada que incluso hubiera puesto en conexioacuten la estabilidad presupuestaria con los prin-cipios de justicia en el gasto puacuteblico y quedando claras las competencias autonoacute-micas en la materia siempre en el necesario respeto a las exigencias comunitarias podriacutea evitar conflictos de competencias entre Comunidades Autoacutenomas y Estado

En todo caso una ley baacutesica relativa al gasto puacuteblico podriacutea dar respuesta a una mayor efectividad de unos principios que han de aplicarse en todos los aacutembitos territoriales del Estado y que resultan imprescindibles no solo para evitar nuevas situaciones de grave crisis econoacutemica como la que vino a propiciar la reforma constitucional sino y sobre todo para conseguir que la justicia financiera en sus dos vertientes de ingresos y gastos puacuteblicos al igual que el principio de legalidad financiera se convierta finalmente en una realidad constatable y ajena a interpre-taciones contradictorias

117 CALATRAvA ESCOBAR M J (1999) paacuteg 32 118 BAYONA DE PEROGORDO J J (1999) paacuteg 192

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puacuteblico no puede identificarse con la legalidad en el gasto puacuteblicoraquo25 Es decir junto a los ineludibles criterios de legalidad en relacioacuten con los ingresos y gastos puacuteblicos los criterios de justicia deben inevitablemente conducir a la formulacioacuten de otros principios materiales de justicia entre los que destaca el de capacidad eco-noacutemica -principio medular respecto al establecimiento del sistema tributario- que en el aacutembito del gasto puacuteblico se va a manifestar en la necesaria asignacioacuten equi-tativa del gasto puacuteblico

Se ha entendido que la asignacioacuten equitativa de los recursos puacuteblicos se refiere a la propia justicia o equidad ajustada a las circunstancias concretas de cada situacioacuten o lo que es igual la equidad supondriacutea una distribucioacuten del gasto puacuteblico atendien-do a las circunstancias sociales poliacuteticas y econoacutemicas de cada momento y aquiacute seriacutea importante tener en cuenta la prestacioacuten de un nivel miacutenimo de servicios a que se refieren otros preceptos constitucionales o bien la garantiacutea a los ciudadanos de un miacutenimo vital26 Y en este sentido PeacuteREz ROYO (1988) va a concretar que el criterio finalista que marca la asignacioacuten equitativa de los recursos puacuteblicos debe verse precisado ademaacutes de por el principio fundamental del artiacuteculo primero que define a Espantildea como Estado social y democraacutetico de Derecho por los laquoprincipios rectores de la poliacutetica social y econoacutemicaraquo que se contienen en el Capiacutetulo III del Tiacutetulo I de nuestra Constitucioacuten para hacer efectivos los valores que merecen la proteccioacuten y atencioacuten del Estado -aquiacute encontrariacuteamos el reacutegimen puacuteblico de la Seguridad Social (artiacuteculo 41) la garantiacutea en la obtencioacuten de pensiones adecuadas (artiacuteculo 50) el derecho a la salud (artiacuteculo 43) o el derecho de todos los espantildeo-les a una vivienda digna y adecuada (artiacuteculo 47)-27

El principio de asignacioacuten equitativa del gasto puacuteblico como se ha afirmado y con toda razoacuten preside toda la vida del gasto puacuteblico desde la decisioacuten sobre su apro-bacioacuten hasta su ejecucioacuten material limitando tanto al poder legislativo como al poder ejecutivo y prohibiendo las discriminaciones y la arbitrariedad28 Y siguien-do a BAYONA DE PEROGORDO (1979)29 este principio se aplicariacutea en tres niveles la garantiacutea de una miacutenima satisfaccioacuten de necesidades puacuteblicas por encima de intere-ses particulares la ausencia de discriminacioacuten en sentido tanto absoluto como rela-tivo y la interdiccioacuten de la arbitrariedad Maacutes en concreto y como posteriormente detalloacute este mismo autor30 la asignacioacuten equitativa de los recursos puacuteblicos com-porta como exigencias fundamentales la de garantizar una satisfaccioacuten miacutenima de las necesidades puacuteblicas en aras a la equidad la ausencia de discriminaciones -tanto de unas necesidades respecto de otras como respecto de diversas situaciones

25 RODRiacuteGUEz BEREIJO A (1976) paacuteg 15 y del mismo autor (1978) paacutegs 347 y 350 Vid asimismo ESCRIBANO LoacutePEz F (1981) paacuteg 331 26 CAzORLA PRIETO L Mordf (1980) paacuteg 401 27 PeacuteREz ROYO F (1988) paacuteg 134 28 CALATRAvA ESCOBAR M J (1999) paacuteg 29 29 Vid BAYONA DE PEROGORDO J J (1979) 30 BAYONA DE PEROGORDO J J (1991) paacutegs 167-168

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en relacioacuten con una misma necesidad puacuteblica- y la interdiccioacuten de la arbitrariedad como idea-resumen hacia la que confluye la gran mayoriacutea de los preceptos consti-tucionales de iacutendole juriacutedico-puacuteblica Y como detalladamente analiza ORoacuteN MORA-TAL (1995)31 proyectariacutea su eficacia en diversos momentos la eleccioacuten de recursos para cubrir una concreta necesidad la autorizacioacuten del empleo de recursos puacutebli-cos para la satisfaccioacuten de las necesidades puacuteblicas y la asignacioacuten de los recursos autorizados para la satisfaccioacuten de las necesidades puacuteblicas El principio de equi-dad en el gasto puacuteblico supondriacutea una limitacioacuten en todas estas fases

La justicia en el gasto puacuteblico ha de remitirse en suma al concepto de intereacutes gene-ral el cual podemos entender se plasmariacutea en un sentido negativo en laquola inter-diccioacuten del gasto inicuo como la financiacioacuten de actividades contrarias a los principios o mandatos constitucionalesraquo y laquola interdiccioacuten del gasto que promueva la desigualdadraquo32 y en un sentido positivo laquola ausencia de discriminaciones tanto en sentido absoluto -unas necesidades respecto a otras- como en un sentido relati-vo referente a diversas situaciones en relacioacuten con una misma necesidad puacuteblicaraquo asiacute como laquola interdiccioacuten de la arbitrariedadraquo garantizando una satisfaccioacuten miacuteni-ma de las necesidades puacuteblicas33 No se podriacutea en ninguacuten caso perder de vista el criterio finalista de este principio que en concreto se referiraacute como pone de mani-fiesto PeacuteREz ROYO (1988) a la actuacioacuten del Estado como un Estado social y demo-craacutetico de Derecho seguacuten aparece definido en el artiacuteculo 11 CE34 Y los valores que integrariacutean las necesidades puacuteblicas referidas no seriacutean sino los que se concre-tan en los criterios de la poliacutetica social y econoacutemica plasmados en la propia Cons-titucioacuten35

El artiacuteculo 312 CE goza en todo caso de la cobertura juriacutedica del artiacuteculo 531 CE teniendo un efecto vinculante para todos los poderes puacuteblicos si bien maacutes que un verdadero derecho de los ciudadanos a una justa y equitativa asignacioacuten de los recursos puacuteblicos36 configura un principio informador de las decisiones de gasto37

que a nuestro entender y como posteriormente veremos debe ser compatible con la estabilidad presupuestaria Y entendemos en el sentido expresado por LAzO vITO-

31 Vid ORoacuteN MORATAL G (1995) paacutegs 29 y ss 32 Cfr GARCiacuteA AntildeOvEROS J (1994) paacuteg 1655 33 Cfr BAYONA DE PEROGORDO J J (1982) paacuteg 32 Estas ideas fueron desarrolladas posteriormente por este mismo autor (1999) paacutegs 241 y ss 34 PeacuteREz ROYO F (1988) paacuteg 134 35 MARTiacuteNEz GINER L A (2002) paacuteg 486 36 Cfr en este sentido RODRiacuteGUEz BEREIJO A (1978) paacuteg 353 37 MARTiacuteNEz GINER L A (2002) paacuteg 488 Ciertamente y como tambieacuten ha puesto de manifiesto este autor el artiacuteculo 312 no configura un verdadero derecho subjetivo puacuteblico de los ciudadanos en sentido estricto sino que encierra un auteacutentico principio que eso siacute encierra ciertas expectativas de actuacioacuten por parte de los entes puacuteblicos protegidos por el artiacuteculo 531 CE de modo que la juri-dificacioacuten de las decisiones de gasto cobra sentido y fundamento con este principio informador Cfr MARTiacuteNEz GINER L A (2013) paacuteg 37

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RIA (2008) que la tutela juriacutedica del principio de equidad en el gasto puacuteblico no tiene que venir exclusivamente por la viacutea procesal sino que tambieacuten se debe alcan-zar por otras viacuteas institucionales y orgaacutenicas como la distribucioacuten de competen-cias funcionamiento de los oacuterganos o controles internos entre otras38 Resulta patente en el sentido expresado por BAYONA DE PEROGORDO (1982)39 la necesidad de un desarrollo normativo de este principio que permita sentar los distintos crite-rios de equidad en la asignacioacuten de recursos puacuteblicos tales como la atencioacuten al nuacutemero de beneficiarios el coste de la satisfaccioacuten o la relacioacuten inversa con el grado de satisfaccioacuten de las necesidades individuales Solo una adecuada concre-cioacuten de este principio a traveacutes de las correspondientes disposiciones normativas permitiraacute su real efectividad que ademaacutes y como tendremos ocasioacuten de examinar habraacute de ser compatible con el principio de estabilidad presupuestaria

32 el principio de racionalidad La eficiencia y economiacutea en el gasto puacuteblico

Ciertamente mientras el principio de equidad se relaciona maacutes bien con decisio-nes sustanciales en materia de gasto puacuteblico conectadas con la realizacioacuten de los fines del Estado que se plasmaraacute en leyes sustanciales el mandato de la eficiencia y economiacutea se conectaraacute maacutes bien con la legislacioacuten presupuestaria de caraacutecter for-mal que serviraacute para la aplicacioacuten de las decisiones previamente adoptadas respec-to a la asignacioacuten de los recursos puacuteblicos maacutes en concreto plasmada en la ejecucioacuten y programacioacuten del gasto40 Estariacuteamos ante dos criterios econoacutemico-financieros para la consecucioacuten del principio de equitativa distribucioacuten de los gas-tos puacuteblicos limitando la discrecionalidad en las decisiones financieras41 La eficacia y economiacutea son pues los dos elementos que configuran la racionalidad del gasto puacuteblico y que habraacuten de tenerse en cuenta tanto cuando el gasto puacuteblico se decide o programa como cuando se ejecuta trataacutendose de unas teacutecnicas de anaacute-lisis y de evaluacioacuten que habraacuten de responder a una buena administracioacuten de recur-sos ajenos42 Se ha considerado pues que el segundo aspecto del artiacuteculo 312 CE tiene un componente de racionalizacioacuten de la actividad financiera43 de modo que se trata de auteacutenticas foacutermulas de racionalidad econoacutemica44

38 LAzO vITORIA X (2008) paacuteg 142 39 BAYONA DE PEROGORDO J J (1982) paacutegs 32-33 40 PeacuteREz ROYO F (1988) paacuteg 136 41 CALATRAvA ESCOBAR M J (1999) paacuteg 29 42 ALBIntildeANA GARCiacuteA-QUINTANA C (1996) paacutegs 443-444 43 ESCRIBANO LoacutePEz F (1981) paacuteg 327 44 Cfr en este sentido y entre otros BAYONA DE PEROGORDO J J (1979) paacuteg 77 y RODRiacuteGUEz BEREI-JO A (1993) paacuteg 30

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Los criterios de eficiencia y economiacutea que entendemos estaacuten directamente rela-cionados con el concepto de eficacia consagrado en el artiacuteculo 1031 CE como un principio general de actuacioacuten de la Administracioacuten Puacuteblica seraacuten aplicables sin duda no soacutelo en la fase de programacioacuten del gasto puacuteblico -elaboracioacuten por el eje-cutivo y aprobacioacuten por el legislativo- sino ademaacutes en su ejecucioacuten45 Y para que estos paraacutemetros permitan controlar a la Administracioacuten Puacuteblica se exigiraacute como presupuesto previo que se hayan determinado los fines que deban ser realizados entendemos haciendo efectiva la asignacioacuten equitativa de recursos a que anterior-mente nos referiacuteamos Maacutes en concreto se ha afirmado y con razoacuten que para que se pueda hablar con seriedad de eficiencia y eficacia en la actuacioacuten de las Admi-nistraciones Puacuteblicas seraacute un requisito sine qua non la certeza y claridad en la for-mulacioacuten de los fines puacuteblicos46 O lo que es igual solo se podraacute controlar la eficacia y la eficiencia en relacioacuten a unos fines concretos que a su vez vendraacuten a concretar los laquointereses generalesraquo a que alude el artiacuteculo 103 CE

La eficacia en cuanto principio constitucional de organizacioacuten de las Administra-ciones Puacuteblicas representariacutea una calidad en la prestacioacuten administrativa medida por los resultados de la vigencia real del Estado social de Derecho en el aacutembito administrativo constituyendo su norte la satisfaccioacuten del intereacutes general prefigura-do en la propia Constitucioacuten y desarrollado por la legislacioacuten ordinaria47

Destaca el hecho de que el artiacuteculo 31 CE se enmarca en la Seccioacuten 2ordf Capiacutetulo 2ordm Tiacutetulo I de la Constitucioacuten relativa a los laquoderechos y deberes de los ciudada-nosraquo por lo que como ya hemos apuntado queda clara la intencioacuten del legislador de imponer una obligacioacuten a los poderes puacuteblicos en correspondencia con el dere-cho de los ciudadanos Y aunque se deseche la posibilidad del recurso de amparo para la proteccioacuten de este derecho seguacuten la interpretacioacuten a sensu contrario del artiacuteculo 532 siacute se admitiriacutea la tutela del mismo a traveacutes del recurso de inconstitu-cionalidad contemplado en el artiacuteculo 1611 a) por remisioacuten del artiacuteculo 531 CE A pesar de la leve cobertura juriacutedico-procesal de este recurso teniendo en cuenta ademaacutes los problemas de legitimacioacuten habriacutea que considerar en el sentido expre-sado por CAzORLA PRIETO (1980) que el artiacuteculo 531 CE afirma con meridiana cla-ridad que laquolos derechos y libertades reconocidos en el Capiacutetulo segundo del presente Tiacutetulo vincularaacuten a todos los poderes puacuteblicosraquo lo cual permitiriacutea al menos un control poliacutetico de la actuacioacuten puacuteblica al respecto de donde deriva la importancia del control ejercido por el Tribunal de Cuentas48

45 A estos criterios y seguacuten el artiacuteculo 61 de la Ley 182001 de 12 de diciembre General de Esta-bilidad Presupuestaria vigente hasta el 1 de enero de 2008 habriacutea que antildeadir el criterio de calidad a la hora de ejecucioacuten de la poliacutetica del gasto que tambieacuten integrariacutea el principio de racionalidad En la actualidad este uacuteltimo criterio se recoge en el artiacuteculo 72 de la Ley Orgaacutenica 22012 de 27 de abril de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera Cfr MARTiacuteNEz GINER L A (2002) paacuteg 479 46 LAzO vITORIA X (2008) paacuteg 153 47 Asiacute se ha expresado aacuteLvAREz RICO M (1986) paacuteg 171 48 Cfr en este sentido CAzORLA PRIETO L Mordf (1980) paacuteg 402

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Pero descendiendo ahora a una maacutes concreta distincioacuten entre eficacia y eficiencia partimos de la consideracioacuten generalizada seguacuten la cual la eficacia se refiere a la obtencioacuten de resultados sin considerar los medios empleados mientras que la efi-ciencia trata ya de poner en conexioacuten los resultados con los medios utilizados para obtenerlos o mejor la proporcioacuten entre unos y otros49 La eficacia debe suponer como ideal operativo que los objetivos ya estaacuten dados de antemano estando al alcance de todos los principales recursos de donde la consecucioacuten de la eficiencia derivaraacute de la adaptacioacuten de los recursos a los fines perseguidos Asiacute pues la efica-cia y como paraacutemetro de control se refiere al grado de realizacioacuten de los objeti-vos previamente determinados por los poderes puacuteblicos incidiendo en el resultado de la actividad puacuteblica y por tanto con un caraacutecter finalista Se podriacutea afirmar que se tratariacutea de un criterio eminentemente cuantitativo pues permitiriacutea conocer el quantum en la realizacioacuten de unos determinados objetivos aunque no proporcio-ne informacioacuten relevante desde la perspectiva del ahorro y buen empleo de los recursos puacuteblicos50 La eficacia se mide como bien afirma PASCUAL GARCiacuteA (1984)51 por el grado de cumplimiento de los objetivos es decir por la mayor o menor ade-cuacioacuten entre objetivos fijados y los resultados obtenidos

La eficiencia por su parte hariacutea alusioacuten a nivel macroeconoacutemico a la maximiza-cioacuten del bienestar de la colectividad presuponiendo la formulacioacuten de juicios de valor con el objeto de concretar o especificar el concepto de bienestar social mien-tras que a nivel microeconoacutemico y partiendo de una identificacioacuten entre eficien-cia y economiacutea significariacutea que con unos costes dados o presupuesto de gastos se generariacutea una produccioacuten cuyo valor de mercado es maacuteximo ndasho lo que es igual la obtencioacuten de un determinado volumen de produccioacuten empleando unos recursos cuyo coste es miacutenimondash52 La eficiencia se refiere pues al correcto empleo de los medios que se concretariacutea en una exigencia de optimizacioacuten de la relacioacuten medios-fin53

Desde una perspectiva maacutes juriacutedica la eficiencia seriacutea un criterio de naturaleza eminentemente praacutectica que vendriacutea a exigir que los gastos puacuteblicos se realicen de modo que este principio acentuariacutea el caraacutecter funcional del procedimiento de gasto puacuteblico conllevando la exigencia de su efectiva realizacioacuten y comportando en el nivel de flujos monetarios la exigencia de que los mismos se efectuacuteen pun-tualmente el criterio de economiacutea vendriacutea a exigir que en la realizacioacuten del gasto puacuteblico ya asegurada por el principio de eficiencia se actuacutee de tal manera que se produzca la oacuteptima combinacioacuten de unos medios escasos con la finalidad de obte-ner la maacutes amplia satisfaccioacuten54 Se podriacutea afirmar sin forzar los conceptos que la

49 Vid sobre esta distincioacuten y por todos NIETO GARCiacuteA A (1976) paacutegs 588 y ss 50 LAzO vITORIA X (2008) paacuteg 146 51 PASCUAL GARCiacuteA J (1984) paacuteg 82 52 Cfr en este sentido SUaacuteREz SUaacuteREz AS (1983) paacutegs 62-63 53 Cfr MESCHERIAKOFF M S (1990) paacuteg 125 54 BAYONA DE PEROGORDO J J (1982) paacuteg 31

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eficiencia -en el sentido de eficacia- trata de que las necesidades puacuteblicas se cum-plan mientras que la economiacutea trata de lograr la mayor satisfaccioacuten al menor coste o sea con la utilizacioacuten del menor nuacutemero de recursos Comparto aquiacute la idea de NAvARRO FAURE (2013) en el sentido de que en realidad el principio de economiacutea lo que pretende es la combinacioacuten maacutes idoacutenea de los recursos para dar satisfaccioacuten a la necesidad cuyo cumplimiento debe estar garantizado por el principio de efi-ciencia55Y a esa combinacioacuten de recursos es a la que efectivamente podraacute afec-tar el principio de estabilidad presupuestaria asiacute como las maacutes concretas limitaciones entre las que se incluye la relativa al endeudamiento que indirecta-mente derivaraacuten del Tratado de estabilidad coordinacioacuten y gobernanza de la Unioacuten Europea de 2 marzo de 2012 y que a nivel estatal deberaacuten ser acogidas con base en la reforma del artiacuteculo 135 CE a que posteriormente nos referiremos

Se ha entendido y compartimos esta idea que en realidad el control de raciona-lidad econoacutemica de eficiencia de economiacutea o economicidad son una misma cosa refirieacutendose a un control de rendimiento en su versioacuten maacutes amplia como control integral mientras que el control de eficacia seriacutea un control de gestioacuten o actuacioacuten referido uacutenicamente a una determinada aacuterea o aspecto de la organizacioacuten objeto de anaacutelisis conectaacutendose maacutes con el cumplimiento de los objetivos del plan o progra-ma que con la economiacutea de medios econoacutemicos utilizados en su consecucioacuten56 Si por economiacutea se debe entender la obtencioacuten del maacuteximo de resultados posibles con el miacutenimo de recursos puacuteblicos dirigidos a tal fin por eficiencia se entenderiacutea que los medios escasos con que se cuenta para la consecucioacuten de los objetivos del gasto puacuteblico se han de utilizar del modo maacutes idoacuteneo y eficaz a tal efecto57 La efi-ciencia perseguida se debe referir pues al objetivo de alcanzar unos objetivos determinados con un coste miacutenimo y al mismo tiempo partiendo de un coste o presupuesto de gasto determinado hacer maacuteximo un objetivo o conjunto de obje-tivos si estos se pueden cuantificar Constituye pues sin duda un paraacutemetro de referencia de la evaluacioacuten del gasto puacuteblico que estaraacute vinculado al principio de equidad o justicia material del gasto puacuteblico y que habraacute de ser objeto de medicioacuten y control58

En suma el criterio de economiacutea podriacutea considerarse en el sentido expresado por MARTiacuteNEz GINER (2002) como la medida de la eficiencia o sea como la proporcioacuten o la ratio que seriacutea deseable para alcanzar la satisfaccioacuten de las necesidades puacutebli-cas con los medios dados que prescribe la eficiencia59 Y ambos principios al que se antildeadiriacutea por estar impliacutecito el de eficacia se habraacuten de proyectar en la progra-macioacuten y ejecucioacuten del gasto puacuteblico A partir de su plasmacioacuten en la Constitucioacuten estos principios van a ser recogidos como pautas de actuacioacuten y de control de la

55 NAvARRO FAURE A (2013) paacuteg 132 56 SUaacuteREz SUaacuteREz A S (1983) paacuteg 67 57 CAzORLA PRIETO L Mordf (1980) paacuteg 401 58 Cfr PeacuteREz DOMiacuteNGUEz F (2014) paacutegs 90 y ss 59 MARTiacuteNEz GINER L A (2013) paacuteg 38

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actuacioacuten de las Administraciones Puacuteblicas en diversas leyes60 y maacutes en concre-to en la Ley General Presupuestaria61 las leyes anuales de Presupuestos Genera-les y en las sucesivas Leyes de Estabilidad Presupuestaria

Al aludir a la programacioacuten y ejecucioacuten del gasto puacuteblico la Constitucioacuten se estaacute refiriendo sin duda a los Presupuestos que van a laquoprogramarraquo el gasto puacuteblico en el respectivo ejercicio asiacute como a las operaciones econoacutemicas financieras que entrantildea su ejecucioacuten de modo que las dos foacutermulas que se recomiendan en pro de la eficacia y economiacutea del gasto puacuteblico seriacutean el presupuesto por programas y el presupuesto en base-cero teacutecnicas que habraacuten de aplicarse en teacuterminos de maacutexi-ma racionalidad desplazando en cierto modo el control de legalidad62

El artiacuteculo 26 de la Ley 472003 de 26 de noviembre General Presupuestaria ndashen adelante LGPndash relativo a los principios y reglas de programacioacuten presupuestaria dispone en su vigente redaccioacuten que laquola programacioacuten presupuestaria se regiraacute por los principios de estabilidad presupuestaria sostenibilidad financiera pluria-nualidad transparencia eficiencia en la asignacioacuten y utilizacioacuten de los recursos puacuteblicos responsabilidad y lealtad institucional conforme a lo dispuesto en la Ley Orgaacutenica 22012 de 27 de abril de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financieraraquo63 Y sin duda la LGP en general estableciendo los instrumentos y cri-terios para garantizar la racionalidad en la planificacioacuten y ejecucioacuten presupuesta-ria va a estar dirigida a determinar los fines a que se orienta el gasto puacuteblico64

En cualquier caso se debe entender que no deberiacutea producirse una colisioacuten entre el principio de asignacioacuten equitativa referido a la legislacioacuten sustantiva o material de gasto y los principios de racionalidad ndasheficiencia y economiacuteandash que se refieren

60 La Ley 301992 de 26 de noviembre de Reacutegimen Juriacutedico de las Administraciones Puacuteblicas y del Procedimiento Administrativo Comuacuten reitera el mandato constitucional prescribiendo que la efica-cia es un principio general de actuacioacuten de las Administraciones Puacuteblicas (artiacuteculo 3 en relacioacuten con el artiacuteculo 1031 CE) asiacute como la eficacia y el servicio a los ciudadanos 61 El artiacuteculo 691 de la Ley 472003 de 26 de noviembre General Presupuestaria va a establecer que los sujetos que integran el sector puacuteblico estatal deben adecuar su gestioacuten econoacutemico-financie-ra al cumplimiento de laquola eficacia en la consecucioacuten de los objetivos fijados y de la eficiencia en la asignacioacuten y utilizacioacuten de los recursos puacuteblicos en un marco de objetividad y transparencia de la actividad administrativaraquo 62 ALBIntildeANA GARCiacuteA-QUINTANA C (1996) paacuteg 444 63 Esta redaccioacuten debida a la disposicioacuten final 51 de la propia Ley 22012 es sin duda maacutes expliacute-cita que la primitiva redaccioacuten del artiacuteculo 172 de la Ley 111977 General Presupuestaria de 4 de enero el cual refirieacutendose al control financiero del sector puacuteblico realizado por la Intervencioacuten General de la Administracioacuten del Estado determinaba que el preceptivo control de eficacia se ejer-ceraacute mediante el anaacutelisis del coste de funcionamiento y del rendimiento o utilidad de los respecti-vos servicios o inversiones asiacute como del cumplimiento de los objetivos de los correspondientes programas 64 Asiacute y como ejemplo el artiacuteculo 296 de la LGP refirieacutendose al contenido obligatorio de los pro-gramas ministeriales establece que deberaacuten especificarse los indicadores de ejecucioacuten asociados a cada uno de los objetivos que laquopermitan la medicioacuten seguimiento y evaluacioacuten del resultado en teacuter-minos de eficacia eficiencia y economiacutearaquo

    

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como vemos a la legislacioacuten presupuestaria de ejecucioacuten del gasto puacuteblico que incluye la programacioacuten Aunque si se produjesen ciertas tensiones entre la justicia y la racionalidad en la programacioacuten del gasto puacuteblico resulta evidente que el prin-cipio constitucional de justicia debe prevalecer ante lo que no seriacutean sino criterios u orientaciones65 Y por supuesto estos criterios habraacuten de servir ademaacutes a la con-secucioacuten de los objetivos del principio de estabilidad presupuestaria contemplado ya en el propio texto constitucional

4 LA eFeCTIVIDAD De LOS PRInCIPIOS De JUSTICIA MATeRIAL DeL GASTO PUacuteBLICO TEacuteCnICAS PReSUPUeSTARIAS Y De COnTROL

Los criterios de eficiencia y economiacutea van a reenviar indudablemente a teacutecnicas instrumentales de gestioacuten de los fondos puacuteblicos que tengan o no un reflejo direc-to en la Constitucioacuten deberiacutean hacer efectivos estos criterios66 Y no podemos olvi-dar que la inclusioacuten del artiacuteculo 312 CE en el Capiacutetulo Segundo del Tiacutetulo I tiene como consecuencia primordial su efecto vinculante para todos los poderes puacutebli-cos asiacute como la garantiacutea de la proteccioacuten jurisdiccional mediante el recurso de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional en el sentido y con las matiza-ciones aludidas y sobre el que debemos insistir Estariacuteamos pues ante el tema de las teacutecnicas presupuestarias que permitiriacutean hacer efectivos los principios constitu-cionales del gasto puacuteblico o lo que es igual de la necesidad de una concrecioacuten de los criterios de justicia material del gasto puacuteblico o el control en la aplicacioacuten de los principios de justicia material del gasto puacuteblico No cabe duda de que la inefi-cacia en los necesarios controles en el gasto puacuteblico vendriacutea a incentivar situacio-nes de evasioacuten fiscal con importantes consecuencias en la obtencioacuten de recursos

Debemos reconocer que el artiacuteculo 312 no establece ni reconoce de forma direc-ta un derecho subjetivo en sentido teacutecnico-juriacutedico y seriacutea difiacutecil vislumbrar en eacutel una garantiacutea institucional protegida mediante el recurso de inconstitucionalidad seguacuten el artiacuteculo 531 CE quedando reducido el efectivo control de este artiacuteculo a la eliminacioacuten por el Tribunal Constitucional de normas claramente arbitrarias o irracionales Se debe considerar en el sentido indicado por PeacuteREz ROYO (1988) que la eficacia del artiacuteculo 312 tiene maacutes bien sentido como mandato al legislador que impone su concrecioacuten en el contenido de determinadas leyes ademaacutes de constituir un eficaz elemento o guiacutea para la interpretacioacuten por lo que resultaraacute esencial el desarrollo de los principios o reglas que en eacutel se contienen67 Son necesarios en

65 Cfr en este sentido MARTiacuteNEz GINER L A (2002) paacuteg 482 Ibidem (2013) paacuteg 38 66 Vid PeacuteREz ROYO F (1988) paacutegs 136 y ss 67 PeacuteREz ROYO F (1988) paacutegs 139 y ss

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este sentido determinados mecanismos de tutela y control que garanticen a los ciu-dadanos la adecuacioacuten de los gastos puacuteblicos a la Constitucioacuten68

Dejando a un lado el control poliacutetico que corresponde al Parlamento69 y el interno que corresponderaacute a la Intervencioacuten General del Estado70 los oacuterganos jurisdicciona-les que vendriacutean a ejercer el control de efectividad del gasto puacuteblico seriacutean el Tribu-nal Constitucional los Tribunales ordinarios y el Tribunal de Cuentas y oacuterganos similares de las Comunidades Autoacutenomas El Tribunal Constitucional laquocontrolariacutearaquo la posible vulneracioacuten del principio de equitativa asignacioacuten de los recursos puacuteblicos ndashviacutea artiacuteculo 162 CE ya que como vimos no resultariacutea posible utilizar el recurso de amparo salvo que se invoquen otras normas o principios constitucionales distintos a los contenidos en el artiacuteculo 312ndash los Tribunales ordinarios podriacutean con-trolar la constitucionalidad de disposiciones reglamentarias que vulnerasen el artiacutecu-lo 312 en el momento de la asignacioacuten de los recursos ya autorizados y el Tribunal de Cuentas u oacuterganos autonoacutemicos similares controlariacutean externamente la actividad econoacutemica y financiera de todo el sector puacuteblico aunque en realidad su control jurisdiccional se refiere inicialmente a la determinacioacuten de responsabilidades con-tables y a los actos que suponen un menoscabo en los caudales puacuteblicos71

La informacioacuten econoacutemica y financiera que proporciona la contabilidad puacuteblica resultaraacute indispensable tanto para la toma de decisiones en la programacioacuten como en la gestioacuten del gasto puacuteblico y en consecuencia para un mayor control de los cri-terios de racionalidad econoacutemica examinados que a su vez contribuiraacuten a la equi-tativa asignacioacuten del gasto puacuteblico

La consecucioacuten de una mayor eficacia en la asignacioacuten del gasto puacuteblico a traveacutes de diversas teacutecnicas presupuestarias por otra parte ha ido evolucionando desde lo

68 Sobre la vinculacioacuten de los poderes puacuteblicos a la adopcioacuten de determinados gastos y en particu-lar sobre la virtualidad en este aacutembito de los principios rectores de la poliacutetica social y econoacutemica cfr ORoacuteN MORATAL G (1995) paacutegs 59 y ss y en particular paacutegs 71 y ss Asimismo sobre el con-trol de la adecuacioacuten constitucional del gasto puacuteblico a un nivel general cfr ibidem paacutegs 85 y ss Y en general sobre el control de los principios de organizacioacuten de las Administraciones Puacuteblicas distinguiendo los controles internos de los externos y con especial alusioacuten al Tribunal de Cuentas e instituciones autonoacutemicas similares vid aacuteLvAREz RICO M (1986) paacutegs 177 y ss Cfr asimismo sobre los distintos oacuterganos evaluadores de la eficiencia de las poliacuteticas puacuteblicas y funcionalidad el trabajo ya citado de F PeacuteREz DOMiacuteNGUEz (2014) paacutegs 96 y ss en el que se refiere no solo a los con-troles interno y externo de la gestioacuten econoacutemico-financiera sino ademaacutes a los no menos importan-tes controles de calidad de la gestioacuten administrativa y de impacto o nivel de satisfaccioacuten de las poliacuteticas puacuteblicas destacando especialmente el llevado a cabo por los oacuterganos de control externo de las Comunidades Autoacutenomas 69 Sobre la vasta problemaacutetica que encierra el control parlamentario del gasto puacuteblico vid por todos vALLeacuteS vIvES F (2001) 70 Sobre el control interno del gasto puacuteblico vid por todos LAzO vITORIA X (2008) Y en particu-lar sobre el control financiero y el control de los programas presupuestarios vid respectivamente las paacutegs 208 y ss y 290 y ss 71 CALATRAvA ESCOBAR M J (1999) paacuteg 33

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que seriacutea el presupuesto claacutesico o administrativo ndashrelacioacuten de todos los gastos que puede realizar la Administracioacuten puacuteblica y de los ingresos previstosndash el presupues-to del Tesoro o presupuesto de caja o el denominado laquopresupuesto de las cuentas de renta nacionalraquo hasta otras teacutecnicas como el presupuesto funcional el presu-puesto de ejecucioacuten o de tareas el presupuesto planificado o por programas -que se ha entendido es la teacutecnica presupuestaria maacutes uacutetil que permite dar un mayor grado de cumplimiento a los principios de economiacutea y eficiencia del artiacuteculo 312 CE- y el presupuesto en base cero72 Todas estas y otras teacutecnicas presupuestarias deben perseguir una mayor eficiencia y eficacia Y seraacute preciso para hacer efecti-vos estos principios plasmados en el artiacuteculo 312 CE la implantacioacuten de un con-trol que pueda determinar eficazmente si la gestioacuten de los recursos puacuteblicos se ha ejercido de la forma maacutes productiva y al menor coste posible y si con esta gestioacuten se han alcanzado los objetivos previstos73

Los diferentes sistemas de control como indicamos y ya sean internos o externos deberaacuten comprobar el cumplimiento o no de los principios que deben informar el gasto puacuteblico Maacutes en concreto como ejemplo y respecto al control interno lleva-do a cabo por la Intervencioacuten General de la Administracioacuten del Estado se deberaacute facilitar la informacioacuten precisa sobre el cumplimiento de los objetivos de cada pro-grama asiacute como de los objetivos de poliacutetica social perseguidos por el mismo74 Se trataraacute de evaluar que la actividad y los procedimientos objeto de control se reali-zan de acuerdo con los principios de buena gestioacuten financiera verificando el grado de cumplimiento de los objetivos fijados Los principios informadores del gasto puacuteblico constituiraacuten sin duda el fundamento del control interno75 En concreto y como ejemplo de las teacutecnicas empleadas para controlar el respeto de los principios de eficiencia y economiacutea por parte de la actividad administrativa estariacutean los dis-tintos tipos de auditoriacuteas que permitiraacuten determinar de forma global si la Adminis-tracioacuten se ha ajustado a la legalidad asiacute como si ha respetado estos principios y en queacute grado ha cumplido los objetivos establecidos

Por otra parte el control externo seraacute llevado a cabo por el Tribunal de Cuentas los oacuterganos de control externo de las Comunidades y el Tribunal de Cuentas Euro-peo que deberaacuten asimismo y ademaacutes de realizar un control financiero y de lega-lidad efectuar un control de eficacia eficiencia y economiacutea sobre todo el sector

72 Una exposicioacuten sinteacutetica de estas teacutecnicas asiacute como su evolucioacuten en la formulacioacuten legislativa con sus diversas dificultades ha sido realizada por BORGIA SORROSAL S (2004) paacutegs 47 y ss 73 Cfr en este sentido HERRERO SUAzO S (1980) paacuteg 99 74 El Tribunal Constitucional ha invocado expresamente el artiacuteculo 312 CE para fundamentar la legi-timidad constitucional del ejercicio de la funcioacuten de control interno por parte de la Intervencioacuten General de la Administracioacuten del Estado afirmando en el FJ 3ordm del ATC 9821986 que laquoahora en el apartado segundo de ese mismo artiacuteculo 31 CE es donde se encuentra el fundamento de la activi-dad de control financiero del Estado frente a una entidad perceptora de ayudas o subvencionesraquo 75 LAzO vITORIA X (2008) paacutegs 136 y ss

    

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puacuteblico Seraacute preciso que el sistema de control sea efectivo en orden a asegurar la asignacioacuten del gasto puacuteblico de acuerdo con estos principios76

Ciertamente y como en alguacuten otro momento hemos apuntado tambieacuten las Comu-nidades Autoacutenomas han de plasmar en su normativa los principios contenidos en el artiacuteculo 312 CE ya sea de una manera expresa o bien por remisioacuten indirecta a los mismos aludiendo a los principios constitucionales o a otros principios del ordenamiento juriacutedico Y asimismo deberaacuten prever los oportunos medios de con-trol No todas las Comunidades Autoacutenomas sin embargo han entendido de igual forma la necesidad de aplicacioacuten y control de estos principios77 por lo que seriacutea siempre deseable una mayor concrecioacuten tanto en sus Estatutos de Autonomiacutea como en la normativa especial autonoacutemica que desarrolla la materia financiera o maacutes en particular relativa al aacutembito del gasto puacuteblico que como indicamos resultariacutea maacutes amplio que el propiamente presupuestario

5 LOS PRInCIPIOS De JUSTICIA MATeRIAL en eL GASTO PUacuteBLICO Y LA eSTABILIDAD PReSUPUeSTARIA

La estabilidad presupuestaria se ha incorporado al ordenamiento juriacutedico como un paraacutemetro maacutes del control interno y externo del gasto puacuteblico pero que a diferen-cia de los criterios de eficiencia eficacia y economiacutea constituye un auteacutentico liacutemi-te de la actuacioacuten financiera del Estado y de los demaacutes Entes puacuteblicos territoriales Este objetivo de estabilidad presupuestaria se proyecta indudablemente sobre el reacutegimen juriacutedico del gasto puacuteblico consideraacutendose como un principio limitativo y al mismo tiempo como un principio impliacutecito del mismo78 El tema que inmedia-tamente se ha de plantear es el de si los principios constitucionales de justicia mate-rial del gasto puacuteblico deben ser compatibles ineludiblemente o mejor exigen la estabilidad presupuestaria o si por el contrario la excluyen

En principio debemos entender la existencia de una necesaria interrelacioacuten de los principios de justicia del gasto puacuteblico con los principios derivados de la estabili-dad presupuestaria Y para ello basta tener en cuenta el establecimiento de un techo maacuteximo anual de gasto asiacute como de un fondo de contingencias para la ejecucioacuten presupuestaria En realidad algunos de los principios constitucionales del gasto puacuteblico como la eficiencia y economiacutea aplicables a su programacioacuten y ejecucioacuten se vienen a reiterar en la Ley de Estabilidad Presupuestaria por lo que se deduce su

76 En este sentido el artiacuteculo 9 de la Ley Orgaacutenica 21982 de 12 de mayo del Tribunal de Cuentas establece que su funcioacuten fiscalizadora se refiere al sometimiento de la actividad econoacutemico-finan-ciera del sector puacuteblico a los principios de legalidad eficiencia y economiacutea ejerciendo su funcioacuten en relacioacuten con la ejecucioacuten de los programas de ingresos y gastos puacuteblicos 77 BORGIA SORROSAL S (2004) paacutegs 59 y ss 78 Cfr en este sentido MARTiacuteNEz GINER L A (2002) paacutegs 471 y ss

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importancia para alcanzar la estabilidad presupuestaria79 Asiacute no cabe duda de que en la programacioacuten del gasto las concreciones derivadas de esta Ley afecta-raacuten a la organizacioacuten de la actividad financiera plasmada en el Presupuesto anual incluso en relacioacuten con gastos plurianuales Y especialmente afectaraacute a la potestad de gasto el establecimiento de un liacutemite maacuteximo de gasto asiacute como la regulacioacuten del Fondo de Contingencias -con la finalidad de posibilitar el cumplimiento y pago de las obligaciones puacuteblicas- podriacutea afectar a su ejecucioacuten

Debemos destacar las importantes novedades que introduce la Ley Orgaacutenica 22012 de 27 de abril de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera modificada por la Ley Orgaacutenica 42012 de 26 de septiembre y maacutes recientemen-te por la Ley Orgaacutenica 62015 de 12 de junio80 cuyo artiacuteculo 31 impone la ela-boracioacuten aprobacioacuten y ejecucioacuten de los Presupuestos laquoen un marco de estabilidad presupuestaria coherente con la normativa europearaquo81 A su vez el artiacuteculo 5 de la citada Ley dispone que la elaboracioacuten de los Presupuestos de las Administraciones Puacuteblicas y demaacutes sujetos comprendidos en el aacutembito de aplicacioacuten de la misma laquose encuadraraacute en un marco presupuestario a medio plazo compatible con el princi-pio de anualidad por el que se rigen la aprobacioacuten y ejecucioacuten de los Presupues-tos de conformidad con la normativa europearaquo Y va a antildeadir en su artiacuteculo 6 bajo la ruacutebrica principio de transparencia que laquola contabilidad de las Administraciones Puacuteblicas y demaacutes sujetos comprendidos en el aacutembito de aplicacioacuten de esta Ley asiacute como sus Presupuestos y liquidaciones deberaacuten contener informacioacuten suficiente y adecuada que permita verificar su situacioacuten financiera el cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria y de sostenibilidad financiera y la observan-cia de los requerimientos acordados en la normativa europea en esta materiaraquo a cuyo fin establece que laquolos Presupuestos y cuentas generales de las distintas Admi-nistraciones integraraacuten informacioacuten sobre todos los sujetos y entidades comprendi-dos en el aacutembito de aplicacioacuten de esta leyraquo Y en esa direccioacuten el artiacuteculo 71 dispone que las poliacuteticas de gasto puacuteblico deberaacuten encuadrarse en un marco de planificacioacuten plurianual y de programacioacuten y presupuestacioacuten atendiendo a la situacioacuten econoacutemica a los objetivos de poliacutetica econoacutemica y al cumplimiento de los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera Precisamen-

79 Vid MARTiacuteNEz GINER L A (2002) paacutegs 474 y ss 80 Esta Ley va a reforzar la plasmacioacuten los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera tanto en la LO 22012 como en la Ley Orgaacutenica 81980 de 22 de septiembre de Finan-ciacioacuten de las Comunidades Autoacutenomas y entre otras medidas va a configurar expresamente el principio de prudencia financiera que seraacute introducido en un nuevo artiacuteculo 13 bis de la LOFCA 81 El precedente legislativo de esta norma lo encontramos en la Ley 182001 de 12 de diciembre General de Estabilidad Presupuestaria y la Ley Orgaacutenica 52001 de 13 de diciembre complemen-taria de la Ley General de Estabilidad Presupuestaria Sobre los aspectos principales de esta Ley que afectan al procedimiento de programacioacuten y ejecucioacuten presupuestaria orientado al objetivo de especialidad y en particular los principios que informan este proceso presupuestario ndashestabilidad presupuestaria plurianualidad y transparenciandash vid por todos LAzO vITORIA X (2008) paacutegs 351 y ss y GARCiacuteA ROCA J (2013) paacutegs 76 y ss

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te este artiacuteculo 7 que lleva por tiacutetulo laquoPrincipio de eficiencia en la asignacioacuten y utilizacioacuten de los recursos puacuteblicosraquo va a disponer que laquola gestioacuten de los recursos puacuteblicos estaraacute orientada por la eficacia la eficiencia la economiacutea y la calidad a cuyo fin se aplicaraacuten poliacuteticas de racionalizacioacuten del gasto y de mejora de la ges-tioacuten del sector puacuteblicoraquo82

Por otra parte el artiacuteculo 11 de esta Ley Orgaacutenica establece en su apartado 1 que laquola elaboracioacuten aprobacioacuten y ejecucioacuten de los Presupuestos y demaacutes actuaciones que afecten a los gastos o ingresos de las Administraciones Puacuteblicas y demaacutes enti-dades que formen parte del sector puacuteblico se someteraacute al principio de estabilidad presupuestariaraquo Y el artiacuteculo 15 al regular el establecimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda puacuteblica para el conjunto de Administracio-nes Puacuteblicas dispone en su apartado 7 que laquoaprobados los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda puacuteblica por las Cortes Generales la elaboracioacuten de los proyectos de Presupuesto de las Administraciones Puacuteblicas habraacuten de acomodarse a dichos objetivosraquo

La Ley Orgaacutenica exige maacutes en concreto que los Presupuestos de cada Administra-cioacuten Puacuteblica se acompantildeen de la informacioacuten precisa para relacionar el saldo resul-tante de los ingresos y gastos del Presupuesto con la capacidad o necesidad de financiacioacuten calculada conforme a las normas del Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales (artiacuteculo 271) y establece la obligacioacuten de las Comunida-des Autoacutenomas y Corporaciones Locales de remitir al Ministerio de Hacienda y Administraciones Puacuteblicas antes del 1 de octubre de cada antildeo informacioacuten sobre las liacuteneas fundamentales que contendraacuten sus Presupuestos a efectos de dar cumpli-miento a los requerimientos de la normativa europea (artiacuteculo 272) A su vez el artiacuteculo 291 dispone que las Administraciones Puacuteblicas elaboraraacuten un marco pre-supuestario a medio plazo (abarcaraacute un periodo miacutenimo de tres antildeos seguacuten el apar-tado 2) en el que se enmarcaraacute la elaboracioacuten de sus Presupuestos anuales y a traveacutes del cual se garantizaraacute una programacioacuten presupuestaria coherente con los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda puacuteblica Destaca igualmente el deber que impone el artiacuteculo 301 al disponer que el Estado las Comunidades Autoacutenomas y las Corporaciones Locales aprobaraacuten en sus respectivos aacutembitos un liacutemite maacuteximo de gasto no financiero coherente con el objetivo de estabilidad pre-supuestaria y la regla de gasto que marcaraacute el techo de asignacioacuten de recursos de sus Presupuestos liacutemite del que han de informar las Comunidades Autoacutenomas

82 Y precisamente para hacer efectivos estos principios el apartado 3 de este mismo artiacuteculo dispo-ne laquoLas disposiciones legales y reglamentarias en su fase de elaboracioacuten y aprobacioacuten los actos administrativos los contratos y los convenios de colaboracioacuten asiacute como cualquier otra actuacioacuten de los sujetos incluidos en el aacutembito de aplicacioacuten de esta Ley que afecten a los gastos o ingresos puacutebli-cos presentes o futuros deberaacuten valorar sus repercusiones y efectos y supeditarse de forma estricta al cumplimiento de las exigencias de los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financieraraquo El artiacuteculo 8 se referiraacute al principio de responsabilidad estableciendo la necesaria asun-cioacuten de las responsabilidades derivadas del incumplimiento de las obligaciones asumidas por parte de las Administraciones Puacuteblicas

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antes del 1 de agosto de cada antildeo al Consejo de Poliacutetica Fiscal y Financiera (apar-tado 3 del artiacuteculo 30)

Ciertamente todas las anteriores liacuteneas baacutesicas que acabamos de referenciar traen causa en gran medida de la concreta plasmacioacuten del principio de estabilidad pre-supuestaria en nuestro texto constitucional de la que deriva la especial relevancia que en la actualidad tiene este principio

En efecto el principio de estabilidad presupuestaria recepcionado expresamente en algunos Estatutos de Autonomiacutea83 fue consagrado por la uacuteltima reforma consti-tucional en el artiacuteculo 135 reforma publicada el 27 de septiembre de 201184 adquiriendo la estabilidad presupuestaria un valor verdaderamente estructural y condicionante de la capacidad de actuacioacuten del Estado del mantenimiento y desa-rrollo del Estado Social que proclama el artiacuteculo 11 de la propia Ley Fundamental y en definitiva de la prosperidad presente y futura de los ciudadanos (exposicioacuten de motivos)85 La estabilidad presupuestaria que afectaraacute a todas las Administracio-nes Puacuteblicas se va a ver asiacute expliacutecitamente constitucionalizada86 Y aunque en principio deba considerarse como una regla neutra frente al Estado social y al Esta-do autonoacutemico va a ser como ha sentildealado GARCiacuteA ROCA laquodifiacutecil ndashcasi imposiblendash mantener el principio de la interpretacioacuten sistemaacutetica en relacioacuten con otros precep-tos constitucionales porque su loacutegica es la de una norma de aplicacioacuten preferen-teraquo87 En todo caso y a pesar de la dificultad estimamos necesaria la compatibilidad de esta regla con unos principios de gasto puacuteblico cuya contem-placioacuten expresa en la Constitucioacuten tampoco puede minimizarse

83 Cfr como ejemplo el artiacuteculo 1572h) del Estatuto de Autonomiacutea de Andaluciacutea 84 En siacutentesis el contenido normativo de esta reforma va a consistir en el establecimiento del prin-cipio de estabilidad presupuestaria el Derecho europeo como paraacutemetro de constitucionalidad referido a los maacutergenes establecidos por la Unioacuten Europea respecto al deacuteficit estructural la delega-cioacuten al Parlamento para fijar los liacutemites del deacuteficit la reserva de ley para la emisioacuten de deuda puacutebli-ca de forma condicionada la posible excepcioacuten a los liacutemites sobre deacuteficit y deuda el contenido de la ley orgaacutenica de desarrollo y la obligacioacuten de las Comunidades Autoacutenomas de respetar el princi-pio de estabilidad presupuestaria Sobre las principales implicaciones de esta reforma vid entre otros BASSOLS COMA M (2012) paacutegs 21-41 CARRASCO DURaacuteN M (2013) paacutegs 169-206 GARCiacuteA

ROCA J (2013) paacutegs 40-93 MARC CARRILLO (2014) paacutegs 13-41 DE LA HUCHA CELADOR F (2012) paacutegs 21-47 MONCHoacuteN RUIz L (2012) RODRiacuteGUEz BEREIJO A (2013) paacutegs 23-32 RUIz ALMENDRAL v (2012) y RUIz-HUERTA J (2012) 85 Sobre el concepto de estabilidad presupuestaria a que se refiere el artiacuteculo 135 CE asiacute como el concepto de deacuteficit estructural y sus efectos sobre las competencias presupuestarias de las Comuni-dades Autoacutenomas vid entre otros DE LA HUCHA CELADOR F (2012) paacutegs 29 y ss 86 De hecho y en el sentido expresado por MEDINA GUERRERO este principio de estabilidad presu-puestaria no se teniacutea por queacute deducir de la referencia que en el marco de los principios rectores de la poliacutetica social y econoacutemica el artiacuteculo 401 CE hace al deber de los poderes puacuteblicos de promo-ver laquouna poliacutetica de estabilidad econoacutemicaraquo ya que este no seriacutea maacutes que un principio general que no puede entenderse como equivalente al maacutes especiacutefico de estabilidad presupuestaria Cfr MEDINA

GUERRERO M (2012) paacuteg 138 87 GARCiacuteA ROCA J (2013) paacuteg 66

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La reforma constitucional del artiacuteculo 135 CE fue sin duda aprobada con un gran consenso atendiendo a razones de intereacutes general y a la grave situacioacuten econoacutemi-ca y financiera afectando la garantiacutea de estabilidad presupuestaria a todos los poderes puacuteblicos De hecho el apartado 6 de dicho precepto establece que las Comunidades Autoacutenomas de acuerdo con sus respectivos Estatutos y dentro de los liacutemites a que se refiere el propio artiacuteculo 135 laquoadoptaraacuten las disposiciones que pro-cedan para la aplicacioacuten efectiva del principio de estabilidad en sus normas y deci-siones presupuestariasraquo88 La reforma constitucional como ha afirmado RODRiacuteGUEz

BEREIJO (2013)89 no responde a un mero capricho o a criterios de puro oportunis-mo poliacutetico estando en la raiacutez de los desequilibrios econoacutemico-financieros de nuestra Hacienda el crecimiento desbocado del gasto puacuteblico y las crecientes difi-cultades de financiacioacuten del Estado y de las Administraciones territoriales Se va a considerar la estabilidad y sostenibilidad como principios esenciales para la supe-racioacuten de la crisis en su proyeccioacuten sobre el sector de las Administraciones Puacutebli-cas90 estando el principio de estabilidad que se incorpora ligado al resultado estructural que se concretaraacute en la LO 22012 en un equilibrio o superaacutevit a par-tir de 2020 establecieacutendose hasta ese momento un reacutegimen transitorio

Estimamos que sin lugar a dudas y con independencia del origen de este precep-to derivado de exigencias de la Unioacuten Europea91 el marco de estabilidad presu-puestaria ha sido expresamente incorporado al texto constitucional y esta constitucionalizacioacuten ha de suponer la necesaria compatibilidad con el principio de asignacioacuten equitativa de recursos puacuteblicos o lo que es igual la inevitable inter-pretacioacuten conjunta de los preceptos en cuestioacuten La limitacioacuten o contencioacuten del gasto deberaacute hacerse compatible con la asignacioacuten equitativa de recursos dirigida a hacer frente a necesidades de ineludible satisfaccioacuten La limitacioacuten del gasto puacuteblico con la finalidad de la consecucioacuten de la estabilidad presupuestaria no podriacutea llegar a ser tal que anulase cualquier programacioacuten del gasto puacuteblico dirigi-da a salvaguardar una asignacioacuten equitativa de los recursos puacuteblicos El nivel miacuteni-

88 En concreto sobre las repercusiones de las modificaciones de la deuda puacuteblica en el nuevo artiacute-culo 135 CE en relacioacuten con las Comunidades Autoacutenomas que se veraacuten sometidas al principio de reserva de ley en esta materia vid por todos DE LA HUCHA CELADOR F (2012) paacutegs 39 y ss 89 RODRiacuteGUEz BEREIJO A (2013) paacuteg 7 90 A LoacutePEz DiacuteAz (2014) alude a los necesarios ajustes para la vuelta a la estabilidad presupuestaria refirieacutendose como importante alternativa a los ajustes sobre el gasto puacuteblico a la posibilidad de un mayor espacio fiscal paacutegs 30 y ss 91 De hecho y como ha puesto de manifiesto MARC CARRILLO la doble referencia que el artiacuteculo 135 CE va a hacer al Derecho de la Unioacuten en los apartados relativos al deacuteficit puacuteblico y a la deuda puacutebli-ca van a convertir al Derecho europeo en paraacutemetro de constitucionalidad a tener en cuenta que deberaacute necesariamente ser asumido por el Tribunal Constitucional Cfr MARC CARRILLO (2014) paacuteg 23 Y en este mismo sentido va a afirmar RODRiacuteGUEz BEREIJO que el Derecho europeo constituiraacute un elemento cualificado en la interpretacioacuten de los liacutemites constitucionales derivados del principio y las reglas de la estabilidad presupuestaria del artiacuteculo 135 CE y en paraacutemetro de constitucionalidad en tanto la propia Constitucioacuten espantildeola reenviacutea al Derecho comunitario Cfr RODRiacuteGUEz BEREIJO A (2013) paacuteg 32

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mo de satisfaccioacuten de necesidades puacuteblicas habraacute de quedar en todo caso salva-guardado Y en cualquier caso la constitucionalizacioacuten de la estabilidad presu-puestaria habraacute de implicar sin duda un reforzamiento de la racionalidad presupuestaria a lo que seraacute preciso antildeadir el hacer realmente efectiva la asigna-cioacuten equitativa del gasto puacuteblico

La plasmacioacuten o mejor el desarrollo del principio de estabilidad presupuestaria en una Ley Orgaacutenica no suponiacutea una novedad ya que con anterioridad a la reforma constitucional y como hemos resentildeado fue aprobada en 2001 una Ley General de Estabilidad Presupuestaria que ademaacutes obtuvo una plena validacioacuten por parte del Tribunal Constitucional En efecto en la sentencia 1342011 de 20 de julio el Tribu-nal Constitucional afirmoacute que la normativa estatal de estabilidad presupuestaria apro-bada en 2001 (Ley 182001 de 12 de diciembre General de Estabilidad Presupuestaria y Ley Orgaacutenica 52001 de 13 de diciembre complementaria a la Ley General de Estabilidad Presupuestaria) no lesiona la autonomiacutea poliacutetica y financiera (artiacuteculos 137 y 156 CE) y resulta acorde con los tiacutetulos competenciales atribuidos al Estado en el artiacuteculo 1491 13ordf y 14ordf por un lado y 11ordf y 18ordf por otro de la Cons-titucioacuten (doctrina que se reitera en la STC 1572011 de 18 de octubre) Maacutes en con-creto afirmoacute tras referirse a la doctrina constitucional seguacuten la cual laquola limitacioacuten del gasto impuesta a las Administraciones Puacuteblicas encuentra su apoyo en la competen-cia estatal de direccioacuten de la actividad econoacutemica general (ex art 149113ordf) y su establecimiento estaacute encaminado a la consecucioacuten de la estabilidad econoacutemica y la gradual recuperacioacuten del equilibrio presupuestariohellipraquo (SSTC 1711996 FJ 2ordm y 1031997 FJ 1ordm) que laquola concepcioacuten de la estabilidad presupuestaria en teacuterminos de equilibrio o superaacutevit se aviene con las competencias del Estadoraquo (FJ 8ordm) y que laquola poliacutetica presupuestaria forma parte de la poliacutetica econoacutemica general cuya ordena-cioacuten a su vez estaacute atribuida al Estado por la ConstitucioacutenhellipEsta competencia estatal es susceptible de proyectarse sobre todos los Presupuestos del Sector puacuteblico estatal autonoacutemico y localhellipCon dicha aplicabilidad no se quebranta ni su autonomiacutea poliacute-tica ni su autonomiacutea financieraraquo (FJ 14ordm)92

Es importante resaltar que la LO 22012 de 27 de abril de Estabilidad Presupues-taria y Sostenibilidad Financiera se aprueba ya en desarrollo del artiacuteculo 135 de la Constitucioacuten93 destacando entre otros principios contenidos en la misma los de

92 Cfr el comentario criacutetico que realiza de esta sentencia en el marco de la doctrina jurisprudencial sobre la estabilidad presupuestaria F ESCRIBANO (2014) paacutegs 41 y ss 93 Entre los principales objetivos de esta Ley destacan en siacutentesis la garantiacutea de la sostenibilidad pre-supuestaria de todas las Administraciones Puacuteblicas fortaleciendo la confianza en la estabilidad de la economiacutea espantildeola y el reforzamiento de los compromisos de Espantildea con la Unioacuten Europea la obligacioacuten para todas las Administraciones Puacuteblicas de presentar equilibrio estructural el estableci-miento de un liacutemite de deuda como garantiacutea de sostenibilidad presupuestaria la formulacioacuten de un marco presupuestario a medio plazo en el que se enmarcaraacute la elaboracioacuten del presupuesto y a tra-veacutes del cual se garantizaraacute una programacioacuten presupuestaria coherente con los objetivos de estabi-lidad y deuda puacuteblica la incorporacioacuten de actuaciones preventivas de alerta temprana y de correccioacuten automaacutetica y el refuerzo de los mecanismos sancionadores en los que se tendraacuten en cuenta en liacutenea con la normativa europea la reincidencia y la gravedad de los incumplimientos

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estabilidad plurianualidad transparencia prudencia financiera y eficiencia en la asignacioacuten y utilizacioacuten de recursos puacuteblicos Y en particular enunciando y desa-rrollando los principios de laquoeficacia y eficiencia en la asignacioacuten de los recursos puacuteblicosraquo94

Tal y como sentildeala la sentencia del Tribunal Constitucional 1572011 de 18 de octu-bre (FJ 3) hay que hacer notar que cuando el artiacuteculo 1351 establece que laquotodas las Administraciones Puacuteblicas adecuaraacuten sus actuaciones al principio de estabilidad presupuestariaraquo estamos ante laquoun mandato constitucional que como tal vincula a todos los poderes puacuteblicos y que por tanto en su sentido principial queda fuera de la disponibilidad -de la competencia- del Estado y de las Comunidades Autoacuteno-masraquo (en el mismo sentido se expresa la STC 1952011 de 13 de diciembre FJ 4) La sentencia del Tribunal Constitucional 1992011 de 13 de diciembre (FJ 7) aun reconociendo que el establecimiento de un objetivo de estabilidad presupuestaria tiene laquoimportantes efectos en todas las fases del ciclo presupuestario pudiendo incluso considerarse que antildeade una fase previaraquo declara que laquotales efectos no pue-den ser considerados inconstitucionales ni antes ni despueacutes de la reforma del artiacute-culo 135 de la Constitucioacutenraquo95

Como corolario de lo anteriormente expuesto debemos destacar que las leyes pre-supuestarias de las Comunidades Autoacutenomas deben responder a los principios y normas a que nos hemos referido La obligacioacuten de todas las Administraciones Puacuteblicas y en concreto de las Comunidades Autoacutenomas de mantener las reglas de estabilidad presupuestaria y bajo el control directo de las instituciones del Estado ha sido reforzada en suma con la reforma del artiacuteculo 135 CE96 La autonomiacutea

94 El profesor ESCRIBANO realiza un estudio criacutetico sobre los principios generales formulados por la LO 22012 desde la perspectiva de la limitacioacuten de la autonomiacutea financiera de las Comunidades Autoacutenomas y el excesivo desarrollo de la funcioacuten tuteladora del Estado que va a desnaturalizar en su opinioacuten esta idea de autonomiacutea financiera manifestaacutendose ademaacutes en un conjunto de medidas preventivas correctivas y coercitivas Cfr ESCRIBANO F (2014) paacutegs 47 y ss Y asimismo se mues-tra criacutetico con las medidas extraordinarias de apoyo a la liquidez que se concretaron en el RDL 212012 de 13 de julio en desarrollo de la DA 1ordf de la LO 22012 -el FLA supone sin duda una adhesioacuten de las CCAA que lo solicitan a draacutesticas medidas establecidas unilateralmente por el pres-tamista- Ibidem paacutegs 59-60 95 La doctrina constitucional sobre la reforma del artiacuteculo 135 CE se contiene esencialmente en la STC 1892011 de 23 de noviembre FJ 4ordm (doctrina que sigue a la STC 1342011 y que se reprodu-ciraacute entre otras en las SSTC 1972011 FJ 4ordm 1982011 FJ 4ordm y 2032011 FJ 4ordm) De ella destaca la consideracioacuten relativa a que el nuevo artiacuteculo 135 CE se considera ius superveniens que puede ser-vir de canon de constitucionalidad respecto de asuntos interpuestos antes de la entrada en vigor de la reforma constitucional constituye laquoun mandato constitucional que como tal vincula a todos los poderes puacuteblicos y que por tanto en su sentido principial queda fuera de la disponibilidad de la competencia del Estado y de las Comunidades Autoacutenomas Cuestioacuten distinta es la de su desarrollo pues aquel sentido principial admite diversas formulaciones de modo que seraacute ese desarrollo el que perfilaraacute su contenidoraquo y la remisioacuten a la Ley Orgaacutenica laquoobviamente estatalraquo laquocorrobora la compe-tencia del Estado en esta materiaraquo 96 Sobre las posibles limitaciones de las competencias autonoacutemicas que podriacutean derivarse de este artiacuteculo y en particular sobre la fijacioacuten negociada de los objetivos de deacuteficit puacuteblico y de deuda puacuteblica la necesaria aplicacioacuten de los principios generales en la elaboracioacuten y gestioacuten de sus pre-

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financiera de las Comunidades Autoacutenomas lo seraacute dentro de la necesaria y obliga-da coordinacioacuten y cooperacioacuten con la Hacienda estatal siendo compatible con la existencia de un control de legalidad sobre el ejercicio de competencias y maacutes en concreto de las obligaciones derivadas del principio de estabilidad presupuestaria contemplado en el artiacuteculo 135 CE y de forma particular de las operaciones de emisioacuten de deuda puacuteblica97 La maacutes reciente STC 2152014 de 18 de diciembre98

ha venido a validar plenamente y en relacioacuten con la autonomiacutea financiera de las Comunidades Autoacutenomas la constitucionalidad de los preceptos de la LO 22012 que establecen el reacutegimen juriacutedico de cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria99

El principio de estabilidad presupuestaria ha supuesto sin duda un cambio en el reacutegimen juriacutedico del gasto puacuteblico que afecta a su programacioacuten ejecucioacuten y con-trol incidiendo como hemos indicado en todos los aacutembitos territoriales del sector puacuteblico Como bien sintetiza MARC CARRILLO (2014)100 y desde una perspectiva material en la fase previa de elaboracioacuten del presupuesto se ha introducido la regla de plurianualidad del presupuesto ademaacutes del fondo de contingencia y la obliga-cioacuten de fijar el objetivo de estabilidad presupuestaria que deberaacute ser aceptado por las Cortes Generales101 en la fase de elaboracioacuten este objetivo podraacute ser modifica-do por las Cortes aunque no podraacuten incluir la regla del deacuteficit sin incumplir lo pre-ceptuado en el artiacuteculo 1346 CE en la fase de ejecucioacuten el principio de

supuestos y el endurecimiento de las medidas previstas en caso de incumplimiento de los objeti-vos cfr entre otros MARC CARRILLO (2014) paacutegs 37 y ss CARRASCO DURaacuteN M (2013) paacutegs 198 y ss y NAvARRO FAURE A (2013) paacutegs 137-146 97 RODRiacuteGUEz BEREIJO A (2013) paacuteg 18 En palabras del profesor Bereijo que plenamente compar-timos laquopocas dudas caben respecto al caraacutecter baacutesico que para la ordenacioacuten de la economiacutea y la Hacienda general del Estado tiene la garantiacutea del equilibrio de las cuentas puacuteblicas y la determina-cioacuten por el Estado del objetivo de estabilidad presupuestaria para todo el conjunto de las Adminis-traciones Puacuteblicas establecido por las leyes de estabilidad presupuestaria dada la vinculacioacuten del Estado espantildeol a las normas del Derecho comunitario europeo originario y derivado y a los com-promisos derivados del cumplimiento del Pacto de Estabilidad y Crecimiento de la UE aunque ello constrintildea la autonomiacutea financiera de las Comunidades Autoacutenomasraquo Ibidem paacuteg 21 98 Publicada en el BOE nuacutem 29 de 3 de febrero de 2015 Esta Sentencia se dicta en relacioacuten con el recurso de inconstitucionalidad 557-2013 interpuesto por el Gobierno de Canarias En concreto declara constitucionales los artiacuteculos 103 116 123 16 19 203 24 252 y 26 asiacute como la Dis-posicioacuten Adicional 3ordf de la LO 22012 99 Precisamente la modificacioacuten de la LOFCA en virtud de la uacuteltima reforma de la LO 22012 ope-rada por la LO 62015 de 12 de junio va a reforzar la necesidad del cumplimiento de estos objeti-vos incluyendo algunas matizaciones entre otros en sus artiacuteculos 2 apartado uno letra b) 14 y 211 aludiendo expresamente a la sostenibilidad financiera y sobre todo introduciendo el artiacuteculo 13 bis relativo al principio de prudencia financiera 100 MARC CARRILLO (2014) paacuteg 27 101 En esta fase y desde una perspectiva institucional resulta decisiva la participacioacuten de la Comi-sioacuten Europea que obligaraacute a un diaacutelogo institucional entre las autoridades econoacutemico-financieras estatales y comunitarias Ibidem paacuteg 28

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estabilidad presupuestaria supone la aplicacioacuten de un reacutegimen especiacutefico para los gastos plurianuales y las modificaciones presupuestarias y en la fase de control habraacute que verificar el cumplimiento del principio a traveacutes de instrumentos especiacute-ficos de control

Descendiendo maacutes en concreto al examen en este contexto de estabilidad presu-puestaria de su compatibilidad con el principio de asignacioacuten equitativa de los recursos puacuteblicos habriacutea que referirse en primer lugar a la conexioacuten de la estabi-lidad presupuestaria con la fase inicial de programacioacuten del gasto puacuteblico y con-traccioacuten de obligaciones puacuteblicas que ya ponen de relieve la racionalidad econoacutemica Podemos afirmar con caraacutecter general y en el sentido expresado por MARTiacuteNEz GINER (2002)102 que los objetivos de las poliacuteticas y programacioacuten del gasto puacuteblico ndashque deben plasmar el artiacuteculo 312 CEndash deben compatibilizarse con las exigencias de racionalidad econoacutemica en la ejecucioacuten presupuestaria que a su vez asegura la estabilidad presupuestaria con base en los criterios de eficacia efi-ciencia y calidad La estabilidad presupuestaria no impide la plena vigencia de este artiacuteculo Es maacutes la consecucioacuten de esta estabilidad podriacutea y deberiacutea coadyuvar a hacer efectivos otros principios constitucionales y en particular el relativo a la jus-ticia en el gasto puacuteblico

En cualquier caso y siguiendo al autor antes citado el reacutegimen de estabilidad pre-supuestaria deberiacutea configurarse no solo como una limitacioacuten cuantitativa del gasto sino tambieacuten como una limitacioacuten cualitativa de modo que se estableciesen unos criterios que viniesen a determinar necesidades de satisfaccioacuten ineludible y que por tanto condicionasen las decisiones presupuestarias en el marco de la contencioacuten El propio principio de estabilidad impulsariacutea y fomentariacutea la asignacioacuten equitativa de los recursos o lo que es igual la estabilidad deberiacutea constituir un ins-trumento que permitiese profundizar en el principio de justicia en el gasto que a su vez incidiriacutea en aqueacutel103

No obstante lo anterior se ha destacado coacutemo las Leyes de Estabilidad no han avanzado lo suficiente en relacioacuten con las competencias de los oacuterganos de control sobre esta materia104 y en particular con la funcioacuten de los Tribunales de Cuentas105 de modo que en realidad soacutelo se mantienen en este aacutembito las importantes fun-

102 MARTiacuteNEz GINER L A (2002) paacuteg 477 103 Cfr MARTiacuteNEz GINER L A (2002) paacutegs 491-492 Este autor que escribe con anterioridad a la reforma constitucional puso de manifiesto la necesidad de que una Ley General del Gasto Puacuteblico realizase la labor de seleccioacuten cualitativa del gasto desarrollando el principio de justicia en el gasto en el marco de la estabilidad 104 Se ha destacado incluso coacutemo la propia reforma del artiacuteculo 135 CE deberiacutea haber previsto expresamente la responsabilidad por incumplimiento y las sanciones estableciendo concordancias con los artiacuteculos 153 y 155 CE y por tanto establecieacutendose si el control de los incumplimientos deberiacutea realizarse por una autoridad independiente y con un procedimiento especial Cfr GARCiacuteA

ROCA J (2013) paacuteg 74 Maacutes en concreto propone este autor un procedimiento urgente ante el Tri-bunal Constitucional con el auxilio del Tribunal de Cuentas Ibidem paacutegs 86-87 105 Cfr SOLER ROCH M T (2001) paacuteg 87 y PASCUAL GARCiacuteA J (2002)

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ciones atribuidas a la Intervencioacuten General de la Administracioacuten del Estado bien por la LGP bien por la propia LO 22012 referidas por un lado al control del obje-tivo de la estabilidad presupuestaria mediante el ejercicio del control financiero permanente ndashartiacuteculo 157 LGPndash y de un tipo especiacutefico de auditoriacutea puacuteblica y por otro a la funcioacuten de elaboracioacuten de un informe en el que se ha de expresar el grado de cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria106 La constitucionali-zacioacuten del principio de estabilidad presupuestaria no ha supuesto pues en nuestra legislacioacuten una ampliacioacuten efectiva de los instrumentos de control sobre las leyes aplicables no incorporaacutendose nuevos oacuterganos especiacuteficos de control sobre la eje-cucioacuten de los presupuestos si bien siacute podraacute resultar esencial en su caso el control de constitucionalidad107

No obstante lo anterior debemos indicar que la LO 22012 va a incluir al regular las medidas preventivas y correctivas asiacute como la instrumentacioacuten del principio de transparencia108 la participacioacuten del Consejo de Poliacutetica Fiscal y Financiera y en su caso de la Comisioacuten Nacional de Administracioacuten Local en el procedimiento dirigido a garantizar el principio de estabilidad presupuestaria si bien y como ha puesto de manifiesto MARC CARRILLO (2014)109 se trata esencialmente de funciones consultivas de informe y seguimiento de la aplicacioacuten de las medidas ndashcomo ejem-plo la advertencia del riesgo de incumplimiento por las Administraciones Puacuteblicas (artiacuteculo 191) o el conocimiento tramitacioacuten y seguimiento de los planes econoacute-mico-financieros y de reequilibrio (artiacuteculo 242)ndash aunque tambieacuten existen otras de naturaleza correctiva y fiscalizadora como la relativa al requerimiento para modi-ficar las medidas previamente adoptadas por la Comunidad Autoacutenoma cuando a juicio del CPFF no garanticen la correccioacuten de la situacioacuten de desequilibrio instaacuten-dola en este caso a que presente un nuevo plan (artiacuteculo 233) El artiacuteculo 26 de la Ley va a habilitar al Gobierno al amparo del artiacuteculo 155 CE para la adopcioacuten de las medidas necesarias para obligar a su cumplimiento forzoso que podriacutean llegar

106 Vid sobre estas funciones LAzO vITORIA X (2008) paacutegs 358 y ss Y sobre la adopcioacuten de medi-das en caso de incumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria ibidem paacutegs 362 y ss 107 En concreto la Disposicioacuten Adicional Tercera de la LO 22012 de Estabilidad Presupuestaria considerada plenamente constitucional por la STC 2152014 de 18 de diciembre establece en su primer apartado que de acuerdo con lo previsto en la LOTC laquohellipse pueden impugnar ante el Tribu-nal Constitucional tanto las leyes disposiciones normativas o actos con fuerza de ley de las Comu-nidades Autoacutenomas como las disposiciones normativas sin fuerza de leyhellipraquo pudieacutendose llegar para preservar el cumplimiento del artiacuteculo 135 CE a adoptar la medida cautelar de suspensioacuten de una Ley de Presupuestos autonoacutemica seguacuten deriva del apartado segundo de esa misma Disposicioacuten Adi-cional Tercera en cuyo caso se entenderaacuten prorrogados los presupuestos del ejercicio anterior Se ha considerado y con razoacuten la conveniencia de que en relacioacuten con este control sobre el cumpli-miento del principio de estabilidad presupuestaria por parte de la Ley de Presupuestos estatal se reincorporase el control previo de constitucionalidad Cfr en este sentido FERRERES COMELLA v (2012) paacuteg 103 108 Sobre la trascendencia de este principio en el contexto que examinamos y en relacioacuten ademaacutes con el principio de responsabilidad cfr NAvAS vaacutezQUEz R (2014) paacutegs 61 y ss 109 MARC CARRILLO (2014) paacutegs 35-36

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incluso previo requerimiento a la intervencioacutensuspensioacuten de la Autonomiacutea o a la disolucioacuten de la Corporacioacuten local medidas que como se ha afirmado se debe-riacutean en su caso aplicar con laquonotables dosis de firmeza y prudenciaraquo110

En cualquier caso consideramos que dado que en nuestra normativa y como con-secuencia de la constitucionalizacioacuten del principio de estabilidad presupuestaria no se ha creado ninguacuten oacutergano especiacutefico de control como siacute ha sucedido en otros Estados miembros como Alemania o Reino Unido ndashlos denominados Consejos de Estabilidad Presupuestariandash al menos se deberiacutean haber otorgado funciones espe-ciacuteficas sobre la materia al Tribunal de Cuentas asiacute como a los oacuterganos autonoacutemi-cos de naturaleza similar permitiendo asiacute un directo control sobre el cumplimiento de los requisitos de estabilidad presupuestaria

Por otra parte debemos insistir en la necesidad de que los distintos preceptos constitucionales y en particular los relativos a los principios de justicia material del gasto y de estabilidad presupuestaria mantengan su respectiva virtualidad praacutectica y lejos de que unos sean excepcionados por el otro se interpreten armoacute-nicamente en su justo sentido a pesar de la justificacioacuten del segundo en una situacioacuten de crisis financiera que ya comienza a superarse y que en modo algu-no deberiacutea provocar indirectamente la suspensioacuten o quebrantamiento de los principios de justicia en el gasto puacuteblico considerados como uno de los pilares baacutesicos del Estado social y democraacutetico de Derecho Como afirma RODRiacuteGUEz

BEREIJO (2013) refirieacutendose a la reforma del artiacuteculo 135 CE su contenido no deberiacutea implicar necesariamente laquoel laquodesmantelamientoraquo-si tal cosa fuese consti-tucionalmente posible- del Estado social proclamado en nuestra Constitucioacutenraquo antildeadiendo que laquola existencia de un liacutemite financiero y presupuestario a las demandas de derechos econoacutemicos y sociales constitucionalmente reconocidos ha sido siempre declarada con firmeza por la jurisprudencia de nuestro Tribunal Constitucional respecto de los derechos de prestacioacuten que se derivan de nuestra Constitucioacuten y de las leyes que los desarrollanraquo111 La estabilidad presupuestaria sin duda permitiraacute coadyuvar a la consecucioacuten de los objetivos sociales perse-guidos por el propio texto constitucional

El principio de estabilidad presupuestaria debe pues ser interpretado coordinada-mente con otros principios constitucionales siendo compatible con los postulados del Estado social y en particular con los principios de justicia del gasto puacuteblico principios que actuariacutean como liacutemite y medida del objetivo de estabilidad presu-

110 RODRiacuteGUEz BEREIJO A (2013) paacuteg 29 El artiacuteculo 26 de la LO 22012 ha sido declarado constitu-cional por la STC 2152014 de 18 de diciembre 111 RODRiacuteGUEz BEREIJO A (2013) paacuteg 17 Y en este sentido cita el profesor Bereijo la STC 1261994 FJ 5ordm que refirieacutendose a los derechos de Seguridad Social afirma que laquocorresponde al legislador en funcioacuten de las situaciones de necesidad existentes y de los medios financieros disponibles determi-nar la accioacuten protectora a dispensar por el reacutegimen puacuteblico de Seguridad Social y las condiciones para el acceso a las prestaciones y para su peacuterdidaraquo

 

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puestaria112 Es maacutes y como indica NAvARRO FAURE (2013)113 la estabilidad presu-puestaria laquodebe interpretarse como un instrumento a favor de la justicia del gasto puacuteblico en la medida en que pueda garantizar la satisfaccioacuten miacutenima de las nece-sidades puacuteblicas consideradas como justas pero nunca como el pretexto para no satisfacer ese principio de justiciaraquo Y los criterios de eficiencia y economiacutea plas-mados fundamentalmente en las leyes anuales de presupuestos coadyuvaraacuten sin duda a la aplicacioacuten coordinada de unos principios que en todo caso van a per-seguir unos objetivos asimismo contemplados en la Constitucioacuten

6 A MODO De COnCLUSIOacuten 

La intervencioacuten puacuteblica a traveacutes de la poliacutetica de gasto puacuteblico ha provocado por lo general y mucho maacutes en periacuteodos de crisis econoacutemica importantes repercusio-nes que van desde la dotacioacuten de servicios puacuteblicos inversiones puacuteblicas genera-cioacuten de empleo hasta efectos medioambientales resultando esencial el disentildeo de la poliacutetica presupuestaria114 Sin embargo una deficiente poliacutetica de gasto puacuteblico podriacutea conducir a un incremento de los niveles de evasioacuten tributaria115 El control de la gestioacuten de los fondos puacuteblicos seraacute un mecanismo esencial para evitar el des-pilfarro y la corrupcioacuten

Resulta evidente y tras el anaacutelisis realizado la necesidad en el Derecho espantildeol de un adecuado tratamiento juriacutedico del gasto puacuteblico como institucioacuten mediante una Ley General del Gasto Puacuteblico aplicable con caraacutecter general a todas las Administraciones Puacuteblicas que enmarcariacutea los principios generales que lo deben presidir116 Ha sido insuficiente el tratamiento del gasto puacuteblico en la Constitucioacuten

112 NAvARRO FAURE A (2013) paacuteg 123 ideas que son ampliamente desarrolladas en las paacuteginas 129 y ss 113 NAvARRO FAURE A (2013) paacuteg 134 Y como bien antildeade esta autora y a pesar de la disciplina presupuestaria en materia de deacuteficit y deuda puacuteblica derivada del gobierno econoacutemico de la Unioacuten Europea laquoel gasto puacuteblico deberaacute seguir satisfaciendo en el nivel que permita el objetivo de esta-bilidad las necesidades cuya satisfaccioacuten se considera justaraquo Ibidem paacuteg 135 114 Vid como ejemplo sobre los efectos multiplicadores de arrastre econoacutemico y de generacioacuten de empleo de las poliacuteticas de gasto puacuteblico RODRiacuteGUEz MORILLA C y LLANES DiacuteAz-SALAzAR G (2004) paacutegs 189 y ss 115 Vid por todos GIL IzQUIERDO M y ONRUBIA FERNaacuteNDEz J (2006) paacutegs 1 y ss Y sobre la evolucioacuten en la situacioacuten de crisis econoacutemica de las actitudes de los espantildeoles respecto a las diferentes poliacuteticas de gasto y los niveles de presioacuten fiscal vid CALzADA I y PINO E DEL (2013) paacutegs 171 y ss 116 En esta Ley del Gasto Puacuteblico y como entre otros puso de manifiesto MARTiacuteNEz GINER (2002) laquose estructurariacutean y desarrollariacutean las cuestiones relativas a los principios juriacutedicos del gasto puacutebli-co los procedimientos de valoracioacuten y determinacioacuten de las necesidades puacuteblicas a satisfacer el reacutegimen juriacutedico de las obligaciones puacuteblicas y de los derechos de los acreedores asiacute como de cual-quier sujeto afectado por el gasto puacuteblico y los procedimientos de ejecucioacuten del gasto puacuteblicoraquohellip laquotodo ello desde la perspectiva que ofrece el nuevo marco juriacutedico de la estabilidad presupuesta-riahellipraquo paacuteg 475

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debiendo plantearse al menos la elaboracioacuten de la ley aludida o maacutes en concre-to la elaboracioacuten de una ley de principios reguladores del gasto puacuteblico evitando y sobre todo tras la vigencia de la Ley de Estabilidad Presupuestaria la necesaria intervencioacuten del Tribunal Constitucional ante los conflictos que se estaacuten plantean-do respecto de las competencias autonoacutemicas en la materia

Efectivamente el ideal estariacutea en la formulacioacuten de un principio de justicia en el gasto puacuteblico que integre unitariamente todos los principios y criterios a que nos hemos referido debiendo estar como en otro momento indicamos a una interpre-tacioacuten del conjunto de preceptos constitucionales que permita vislumbrar las que podriacuteamos considerar como laquonecesidades puacuteblicas constitucionalesraquo117 O como ha afirmado BAYONA DE PEROGORDO (1999) laquosolo el desarrollo normativo de los principios materiales de justicia del gasto puacuteblico contenidos en la Constitucioacuten fundamentalmente a traveacutes de una ley general de gasto puacuteblico y la elaboracioacuten de concretas leyes de gasto y el fomento e impulso de un sentimiento colectivo acer-ca de la justicia en esta materia podraacuten consolidar definitivamente esta idea-fuer-za en nuestro ordenamiento juriacutedico-financierolaquo118

La inclusioacuten de la estabilidad presupuestaria en el artiacuteculo 135 CE y su posterior desarrollo en la LO 22012 que a la postre se ha considerado plenamente consti-tucional han de permitir avanzar en hacer efectiva la justicia material en el gasto puacuteblico si bien no se han configurado paralelamente los oportunos medios de con-trol al igual que ha sucedido en otros Estados miembros de la Unioacuten Europea Pre-cisamente la Ley General de Gasto Puacuteblico podriacutea ser el vehiacuteculo idoacuteneo para regular adecuadamente los oacuterganos especiacuteficos y medios de control de la estabili-dad presupuestaria

A pesar de que como hemos indicado la propia LO 22012 permita entre otras medidas la suspensioacuten de leyes de presupuestos autonoacutemicas contrarias a los obje-tivos de estabilidad presupuestaria estimamos que una regulacioacuten maacutes detallada que incluso hubiera puesto en conexioacuten la estabilidad presupuestaria con los prin-cipios de justicia en el gasto puacuteblico y quedando claras las competencias autonoacute-micas en la materia siempre en el necesario respeto a las exigencias comunitarias podriacutea evitar conflictos de competencias entre Comunidades Autoacutenomas y Estado

En todo caso una ley baacutesica relativa al gasto puacuteblico podriacutea dar respuesta a una mayor efectividad de unos principios que han de aplicarse en todos los aacutembitos territoriales del Estado y que resultan imprescindibles no solo para evitar nuevas situaciones de grave crisis econoacutemica como la que vino a propiciar la reforma constitucional sino y sobre todo para conseguir que la justicia financiera en sus dos vertientes de ingresos y gastos puacuteblicos al igual que el principio de legalidad financiera se convierta finalmente en una realidad constatable y ajena a interpre-taciones contradictorias

117 CALATRAvA ESCOBAR M J (1999) paacuteg 32 118 BAYONA DE PEROGORDO J J (1999) paacuteg 192

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en relacioacuten con una misma necesidad puacuteblica- y la interdiccioacuten de la arbitrariedad como idea-resumen hacia la que confluye la gran mayoriacutea de los preceptos consti-tucionales de iacutendole juriacutedico-puacuteblica Y como detalladamente analiza ORoacuteN MORA-TAL (1995)31 proyectariacutea su eficacia en diversos momentos la eleccioacuten de recursos para cubrir una concreta necesidad la autorizacioacuten del empleo de recursos puacutebli-cos para la satisfaccioacuten de las necesidades puacuteblicas y la asignacioacuten de los recursos autorizados para la satisfaccioacuten de las necesidades puacuteblicas El principio de equi-dad en el gasto puacuteblico supondriacutea una limitacioacuten en todas estas fases

La justicia en el gasto puacuteblico ha de remitirse en suma al concepto de intereacutes gene-ral el cual podemos entender se plasmariacutea en un sentido negativo en laquola inter-diccioacuten del gasto inicuo como la financiacioacuten de actividades contrarias a los principios o mandatos constitucionalesraquo y laquola interdiccioacuten del gasto que promueva la desigualdadraquo32 y en un sentido positivo laquola ausencia de discriminaciones tanto en sentido absoluto -unas necesidades respecto a otras- como en un sentido relati-vo referente a diversas situaciones en relacioacuten con una misma necesidad puacuteblicaraquo asiacute como laquola interdiccioacuten de la arbitrariedadraquo garantizando una satisfaccioacuten miacuteni-ma de las necesidades puacuteblicas33 No se podriacutea en ninguacuten caso perder de vista el criterio finalista de este principio que en concreto se referiraacute como pone de mani-fiesto PeacuteREz ROYO (1988) a la actuacioacuten del Estado como un Estado social y demo-craacutetico de Derecho seguacuten aparece definido en el artiacuteculo 11 CE34 Y los valores que integrariacutean las necesidades puacuteblicas referidas no seriacutean sino los que se concre-tan en los criterios de la poliacutetica social y econoacutemica plasmados en la propia Cons-titucioacuten35

El artiacuteculo 312 CE goza en todo caso de la cobertura juriacutedica del artiacuteculo 531 CE teniendo un efecto vinculante para todos los poderes puacuteblicos si bien maacutes que un verdadero derecho de los ciudadanos a una justa y equitativa asignacioacuten de los recursos puacuteblicos36 configura un principio informador de las decisiones de gasto37

que a nuestro entender y como posteriormente veremos debe ser compatible con la estabilidad presupuestaria Y entendemos en el sentido expresado por LAzO vITO-

31 Vid ORoacuteN MORATAL G (1995) paacutegs 29 y ss 32 Cfr GARCiacuteA AntildeOvEROS J (1994) paacuteg 1655 33 Cfr BAYONA DE PEROGORDO J J (1982) paacuteg 32 Estas ideas fueron desarrolladas posteriormente por este mismo autor (1999) paacutegs 241 y ss 34 PeacuteREz ROYO F (1988) paacuteg 134 35 MARTiacuteNEz GINER L A (2002) paacuteg 486 36 Cfr en este sentido RODRiacuteGUEz BEREIJO A (1978) paacuteg 353 37 MARTiacuteNEz GINER L A (2002) paacuteg 488 Ciertamente y como tambieacuten ha puesto de manifiesto este autor el artiacuteculo 312 no configura un verdadero derecho subjetivo puacuteblico de los ciudadanos en sentido estricto sino que encierra un auteacutentico principio que eso siacute encierra ciertas expectativas de actuacioacuten por parte de los entes puacuteblicos protegidos por el artiacuteculo 531 CE de modo que la juri-dificacioacuten de las decisiones de gasto cobra sentido y fundamento con este principio informador Cfr MARTiacuteNEz GINER L A (2013) paacuteg 37

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RIA (2008) que la tutela juriacutedica del principio de equidad en el gasto puacuteblico no tiene que venir exclusivamente por la viacutea procesal sino que tambieacuten se debe alcan-zar por otras viacuteas institucionales y orgaacutenicas como la distribucioacuten de competen-cias funcionamiento de los oacuterganos o controles internos entre otras38 Resulta patente en el sentido expresado por BAYONA DE PEROGORDO (1982)39 la necesidad de un desarrollo normativo de este principio que permita sentar los distintos crite-rios de equidad en la asignacioacuten de recursos puacuteblicos tales como la atencioacuten al nuacutemero de beneficiarios el coste de la satisfaccioacuten o la relacioacuten inversa con el grado de satisfaccioacuten de las necesidades individuales Solo una adecuada concre-cioacuten de este principio a traveacutes de las correspondientes disposiciones normativas permitiraacute su real efectividad que ademaacutes y como tendremos ocasioacuten de examinar habraacute de ser compatible con el principio de estabilidad presupuestaria

32 el principio de racionalidad La eficiencia y economiacutea en el gasto puacuteblico

Ciertamente mientras el principio de equidad se relaciona maacutes bien con decisio-nes sustanciales en materia de gasto puacuteblico conectadas con la realizacioacuten de los fines del Estado que se plasmaraacute en leyes sustanciales el mandato de la eficiencia y economiacutea se conectaraacute maacutes bien con la legislacioacuten presupuestaria de caraacutecter for-mal que serviraacute para la aplicacioacuten de las decisiones previamente adoptadas respec-to a la asignacioacuten de los recursos puacuteblicos maacutes en concreto plasmada en la ejecucioacuten y programacioacuten del gasto40 Estariacuteamos ante dos criterios econoacutemico-financieros para la consecucioacuten del principio de equitativa distribucioacuten de los gas-tos puacuteblicos limitando la discrecionalidad en las decisiones financieras41 La eficacia y economiacutea son pues los dos elementos que configuran la racionalidad del gasto puacuteblico y que habraacuten de tenerse en cuenta tanto cuando el gasto puacuteblico se decide o programa como cuando se ejecuta trataacutendose de unas teacutecnicas de anaacute-lisis y de evaluacioacuten que habraacuten de responder a una buena administracioacuten de recur-sos ajenos42 Se ha considerado pues que el segundo aspecto del artiacuteculo 312 CE tiene un componente de racionalizacioacuten de la actividad financiera43 de modo que se trata de auteacutenticas foacutermulas de racionalidad econoacutemica44

38 LAzO vITORIA X (2008) paacuteg 142 39 BAYONA DE PEROGORDO J J (1982) paacutegs 32-33 40 PeacuteREz ROYO F (1988) paacuteg 136 41 CALATRAvA ESCOBAR M J (1999) paacuteg 29 42 ALBIntildeANA GARCiacuteA-QUINTANA C (1996) paacutegs 443-444 43 ESCRIBANO LoacutePEz F (1981) paacuteg 327 44 Cfr en este sentido y entre otros BAYONA DE PEROGORDO J J (1979) paacuteg 77 y RODRiacuteGUEz BEREI-JO A (1993) paacuteg 30

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Los criterios de eficiencia y economiacutea que entendemos estaacuten directamente rela-cionados con el concepto de eficacia consagrado en el artiacuteculo 1031 CE como un principio general de actuacioacuten de la Administracioacuten Puacuteblica seraacuten aplicables sin duda no soacutelo en la fase de programacioacuten del gasto puacuteblico -elaboracioacuten por el eje-cutivo y aprobacioacuten por el legislativo- sino ademaacutes en su ejecucioacuten45 Y para que estos paraacutemetros permitan controlar a la Administracioacuten Puacuteblica se exigiraacute como presupuesto previo que se hayan determinado los fines que deban ser realizados entendemos haciendo efectiva la asignacioacuten equitativa de recursos a que anterior-mente nos referiacuteamos Maacutes en concreto se ha afirmado y con razoacuten que para que se pueda hablar con seriedad de eficiencia y eficacia en la actuacioacuten de las Admi-nistraciones Puacuteblicas seraacute un requisito sine qua non la certeza y claridad en la for-mulacioacuten de los fines puacuteblicos46 O lo que es igual solo se podraacute controlar la eficacia y la eficiencia en relacioacuten a unos fines concretos que a su vez vendraacuten a concretar los laquointereses generalesraquo a que alude el artiacuteculo 103 CE

La eficacia en cuanto principio constitucional de organizacioacuten de las Administra-ciones Puacuteblicas representariacutea una calidad en la prestacioacuten administrativa medida por los resultados de la vigencia real del Estado social de Derecho en el aacutembito administrativo constituyendo su norte la satisfaccioacuten del intereacutes general prefigura-do en la propia Constitucioacuten y desarrollado por la legislacioacuten ordinaria47

Destaca el hecho de que el artiacuteculo 31 CE se enmarca en la Seccioacuten 2ordf Capiacutetulo 2ordm Tiacutetulo I de la Constitucioacuten relativa a los laquoderechos y deberes de los ciudada-nosraquo por lo que como ya hemos apuntado queda clara la intencioacuten del legislador de imponer una obligacioacuten a los poderes puacuteblicos en correspondencia con el dere-cho de los ciudadanos Y aunque se deseche la posibilidad del recurso de amparo para la proteccioacuten de este derecho seguacuten la interpretacioacuten a sensu contrario del artiacuteculo 532 siacute se admitiriacutea la tutela del mismo a traveacutes del recurso de inconstitu-cionalidad contemplado en el artiacuteculo 1611 a) por remisioacuten del artiacuteculo 531 CE A pesar de la leve cobertura juriacutedico-procesal de este recurso teniendo en cuenta ademaacutes los problemas de legitimacioacuten habriacutea que considerar en el sentido expre-sado por CAzORLA PRIETO (1980) que el artiacuteculo 531 CE afirma con meridiana cla-ridad que laquolos derechos y libertades reconocidos en el Capiacutetulo segundo del presente Tiacutetulo vincularaacuten a todos los poderes puacuteblicosraquo lo cual permitiriacutea al menos un control poliacutetico de la actuacioacuten puacuteblica al respecto de donde deriva la importancia del control ejercido por el Tribunal de Cuentas48

45 A estos criterios y seguacuten el artiacuteculo 61 de la Ley 182001 de 12 de diciembre General de Esta-bilidad Presupuestaria vigente hasta el 1 de enero de 2008 habriacutea que antildeadir el criterio de calidad a la hora de ejecucioacuten de la poliacutetica del gasto que tambieacuten integrariacutea el principio de racionalidad En la actualidad este uacuteltimo criterio se recoge en el artiacuteculo 72 de la Ley Orgaacutenica 22012 de 27 de abril de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera Cfr MARTiacuteNEz GINER L A (2002) paacuteg 479 46 LAzO vITORIA X (2008) paacuteg 153 47 Asiacute se ha expresado aacuteLvAREz RICO M (1986) paacuteg 171 48 Cfr en este sentido CAzORLA PRIETO L Mordf (1980) paacuteg 402

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Pero descendiendo ahora a una maacutes concreta distincioacuten entre eficacia y eficiencia partimos de la consideracioacuten generalizada seguacuten la cual la eficacia se refiere a la obtencioacuten de resultados sin considerar los medios empleados mientras que la efi-ciencia trata ya de poner en conexioacuten los resultados con los medios utilizados para obtenerlos o mejor la proporcioacuten entre unos y otros49 La eficacia debe suponer como ideal operativo que los objetivos ya estaacuten dados de antemano estando al alcance de todos los principales recursos de donde la consecucioacuten de la eficiencia derivaraacute de la adaptacioacuten de los recursos a los fines perseguidos Asiacute pues la efica-cia y como paraacutemetro de control se refiere al grado de realizacioacuten de los objeti-vos previamente determinados por los poderes puacuteblicos incidiendo en el resultado de la actividad puacuteblica y por tanto con un caraacutecter finalista Se podriacutea afirmar que se tratariacutea de un criterio eminentemente cuantitativo pues permitiriacutea conocer el quantum en la realizacioacuten de unos determinados objetivos aunque no proporcio-ne informacioacuten relevante desde la perspectiva del ahorro y buen empleo de los recursos puacuteblicos50 La eficacia se mide como bien afirma PASCUAL GARCiacuteA (1984)51 por el grado de cumplimiento de los objetivos es decir por la mayor o menor ade-cuacioacuten entre objetivos fijados y los resultados obtenidos

La eficiencia por su parte hariacutea alusioacuten a nivel macroeconoacutemico a la maximiza-cioacuten del bienestar de la colectividad presuponiendo la formulacioacuten de juicios de valor con el objeto de concretar o especificar el concepto de bienestar social mien-tras que a nivel microeconoacutemico y partiendo de una identificacioacuten entre eficien-cia y economiacutea significariacutea que con unos costes dados o presupuesto de gastos se generariacutea una produccioacuten cuyo valor de mercado es maacuteximo ndasho lo que es igual la obtencioacuten de un determinado volumen de produccioacuten empleando unos recursos cuyo coste es miacutenimondash52 La eficiencia se refiere pues al correcto empleo de los medios que se concretariacutea en una exigencia de optimizacioacuten de la relacioacuten medios-fin53

Desde una perspectiva maacutes juriacutedica la eficiencia seriacutea un criterio de naturaleza eminentemente praacutectica que vendriacutea a exigir que los gastos puacuteblicos se realicen de modo que este principio acentuariacutea el caraacutecter funcional del procedimiento de gasto puacuteblico conllevando la exigencia de su efectiva realizacioacuten y comportando en el nivel de flujos monetarios la exigencia de que los mismos se efectuacuteen pun-tualmente el criterio de economiacutea vendriacutea a exigir que en la realizacioacuten del gasto puacuteblico ya asegurada por el principio de eficiencia se actuacutee de tal manera que se produzca la oacuteptima combinacioacuten de unos medios escasos con la finalidad de obte-ner la maacutes amplia satisfaccioacuten54 Se podriacutea afirmar sin forzar los conceptos que la

49 Vid sobre esta distincioacuten y por todos NIETO GARCiacuteA A (1976) paacutegs 588 y ss 50 LAzO vITORIA X (2008) paacuteg 146 51 PASCUAL GARCiacuteA J (1984) paacuteg 82 52 Cfr en este sentido SUaacuteREz SUaacuteREz AS (1983) paacutegs 62-63 53 Cfr MESCHERIAKOFF M S (1990) paacuteg 125 54 BAYONA DE PEROGORDO J J (1982) paacuteg 31

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eficiencia -en el sentido de eficacia- trata de que las necesidades puacuteblicas se cum-plan mientras que la economiacutea trata de lograr la mayor satisfaccioacuten al menor coste o sea con la utilizacioacuten del menor nuacutemero de recursos Comparto aquiacute la idea de NAvARRO FAURE (2013) en el sentido de que en realidad el principio de economiacutea lo que pretende es la combinacioacuten maacutes idoacutenea de los recursos para dar satisfaccioacuten a la necesidad cuyo cumplimiento debe estar garantizado por el principio de efi-ciencia55Y a esa combinacioacuten de recursos es a la que efectivamente podraacute afec-tar el principio de estabilidad presupuestaria asiacute como las maacutes concretas limitaciones entre las que se incluye la relativa al endeudamiento que indirecta-mente derivaraacuten del Tratado de estabilidad coordinacioacuten y gobernanza de la Unioacuten Europea de 2 marzo de 2012 y que a nivel estatal deberaacuten ser acogidas con base en la reforma del artiacuteculo 135 CE a que posteriormente nos referiremos

Se ha entendido y compartimos esta idea que en realidad el control de raciona-lidad econoacutemica de eficiencia de economiacutea o economicidad son una misma cosa refirieacutendose a un control de rendimiento en su versioacuten maacutes amplia como control integral mientras que el control de eficacia seriacutea un control de gestioacuten o actuacioacuten referido uacutenicamente a una determinada aacuterea o aspecto de la organizacioacuten objeto de anaacutelisis conectaacutendose maacutes con el cumplimiento de los objetivos del plan o progra-ma que con la economiacutea de medios econoacutemicos utilizados en su consecucioacuten56 Si por economiacutea se debe entender la obtencioacuten del maacuteximo de resultados posibles con el miacutenimo de recursos puacuteblicos dirigidos a tal fin por eficiencia se entenderiacutea que los medios escasos con que se cuenta para la consecucioacuten de los objetivos del gasto puacuteblico se han de utilizar del modo maacutes idoacuteneo y eficaz a tal efecto57 La efi-ciencia perseguida se debe referir pues al objetivo de alcanzar unos objetivos determinados con un coste miacutenimo y al mismo tiempo partiendo de un coste o presupuesto de gasto determinado hacer maacuteximo un objetivo o conjunto de obje-tivos si estos se pueden cuantificar Constituye pues sin duda un paraacutemetro de referencia de la evaluacioacuten del gasto puacuteblico que estaraacute vinculado al principio de equidad o justicia material del gasto puacuteblico y que habraacute de ser objeto de medicioacuten y control58

En suma el criterio de economiacutea podriacutea considerarse en el sentido expresado por MARTiacuteNEz GINER (2002) como la medida de la eficiencia o sea como la proporcioacuten o la ratio que seriacutea deseable para alcanzar la satisfaccioacuten de las necesidades puacutebli-cas con los medios dados que prescribe la eficiencia59 Y ambos principios al que se antildeadiriacutea por estar impliacutecito el de eficacia se habraacuten de proyectar en la progra-macioacuten y ejecucioacuten del gasto puacuteblico A partir de su plasmacioacuten en la Constitucioacuten estos principios van a ser recogidos como pautas de actuacioacuten y de control de la

55 NAvARRO FAURE A (2013) paacuteg 132 56 SUaacuteREz SUaacuteREz A S (1983) paacuteg 67 57 CAzORLA PRIETO L Mordf (1980) paacuteg 401 58 Cfr PeacuteREz DOMiacuteNGUEz F (2014) paacutegs 90 y ss 59 MARTiacuteNEz GINER L A (2013) paacuteg 38

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actuacioacuten de las Administraciones Puacuteblicas en diversas leyes60 y maacutes en concre-to en la Ley General Presupuestaria61 las leyes anuales de Presupuestos Genera-les y en las sucesivas Leyes de Estabilidad Presupuestaria

Al aludir a la programacioacuten y ejecucioacuten del gasto puacuteblico la Constitucioacuten se estaacute refiriendo sin duda a los Presupuestos que van a laquoprogramarraquo el gasto puacuteblico en el respectivo ejercicio asiacute como a las operaciones econoacutemicas financieras que entrantildea su ejecucioacuten de modo que las dos foacutermulas que se recomiendan en pro de la eficacia y economiacutea del gasto puacuteblico seriacutean el presupuesto por programas y el presupuesto en base-cero teacutecnicas que habraacuten de aplicarse en teacuterminos de maacutexi-ma racionalidad desplazando en cierto modo el control de legalidad62

El artiacuteculo 26 de la Ley 472003 de 26 de noviembre General Presupuestaria ndashen adelante LGPndash relativo a los principios y reglas de programacioacuten presupuestaria dispone en su vigente redaccioacuten que laquola programacioacuten presupuestaria se regiraacute por los principios de estabilidad presupuestaria sostenibilidad financiera pluria-nualidad transparencia eficiencia en la asignacioacuten y utilizacioacuten de los recursos puacuteblicos responsabilidad y lealtad institucional conforme a lo dispuesto en la Ley Orgaacutenica 22012 de 27 de abril de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financieraraquo63 Y sin duda la LGP en general estableciendo los instrumentos y cri-terios para garantizar la racionalidad en la planificacioacuten y ejecucioacuten presupuesta-ria va a estar dirigida a determinar los fines a que se orienta el gasto puacuteblico64

En cualquier caso se debe entender que no deberiacutea producirse una colisioacuten entre el principio de asignacioacuten equitativa referido a la legislacioacuten sustantiva o material de gasto y los principios de racionalidad ndasheficiencia y economiacuteandash que se refieren

60 La Ley 301992 de 26 de noviembre de Reacutegimen Juriacutedico de las Administraciones Puacuteblicas y del Procedimiento Administrativo Comuacuten reitera el mandato constitucional prescribiendo que la efica-cia es un principio general de actuacioacuten de las Administraciones Puacuteblicas (artiacuteculo 3 en relacioacuten con el artiacuteculo 1031 CE) asiacute como la eficacia y el servicio a los ciudadanos 61 El artiacuteculo 691 de la Ley 472003 de 26 de noviembre General Presupuestaria va a establecer que los sujetos que integran el sector puacuteblico estatal deben adecuar su gestioacuten econoacutemico-financie-ra al cumplimiento de laquola eficacia en la consecucioacuten de los objetivos fijados y de la eficiencia en la asignacioacuten y utilizacioacuten de los recursos puacuteblicos en un marco de objetividad y transparencia de la actividad administrativaraquo 62 ALBIntildeANA GARCiacuteA-QUINTANA C (1996) paacuteg 444 63 Esta redaccioacuten debida a la disposicioacuten final 51 de la propia Ley 22012 es sin duda maacutes expliacute-cita que la primitiva redaccioacuten del artiacuteculo 172 de la Ley 111977 General Presupuestaria de 4 de enero el cual refirieacutendose al control financiero del sector puacuteblico realizado por la Intervencioacuten General de la Administracioacuten del Estado determinaba que el preceptivo control de eficacia se ejer-ceraacute mediante el anaacutelisis del coste de funcionamiento y del rendimiento o utilidad de los respecti-vos servicios o inversiones asiacute como del cumplimiento de los objetivos de los correspondientes programas 64 Asiacute y como ejemplo el artiacuteculo 296 de la LGP refirieacutendose al contenido obligatorio de los pro-gramas ministeriales establece que deberaacuten especificarse los indicadores de ejecucioacuten asociados a cada uno de los objetivos que laquopermitan la medicioacuten seguimiento y evaluacioacuten del resultado en teacuter-minos de eficacia eficiencia y economiacutearaquo

    

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como vemos a la legislacioacuten presupuestaria de ejecucioacuten del gasto puacuteblico que incluye la programacioacuten Aunque si se produjesen ciertas tensiones entre la justicia y la racionalidad en la programacioacuten del gasto puacuteblico resulta evidente que el prin-cipio constitucional de justicia debe prevalecer ante lo que no seriacutean sino criterios u orientaciones65 Y por supuesto estos criterios habraacuten de servir ademaacutes a la con-secucioacuten de los objetivos del principio de estabilidad presupuestaria contemplado ya en el propio texto constitucional

4 LA eFeCTIVIDAD De LOS PRInCIPIOS De JUSTICIA MATeRIAL DeL GASTO PUacuteBLICO TEacuteCnICAS PReSUPUeSTARIAS Y De COnTROL

Los criterios de eficiencia y economiacutea van a reenviar indudablemente a teacutecnicas instrumentales de gestioacuten de los fondos puacuteblicos que tengan o no un reflejo direc-to en la Constitucioacuten deberiacutean hacer efectivos estos criterios66 Y no podemos olvi-dar que la inclusioacuten del artiacuteculo 312 CE en el Capiacutetulo Segundo del Tiacutetulo I tiene como consecuencia primordial su efecto vinculante para todos los poderes puacutebli-cos asiacute como la garantiacutea de la proteccioacuten jurisdiccional mediante el recurso de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional en el sentido y con las matiza-ciones aludidas y sobre el que debemos insistir Estariacuteamos pues ante el tema de las teacutecnicas presupuestarias que permitiriacutean hacer efectivos los principios constitu-cionales del gasto puacuteblico o lo que es igual de la necesidad de una concrecioacuten de los criterios de justicia material del gasto puacuteblico o el control en la aplicacioacuten de los principios de justicia material del gasto puacuteblico No cabe duda de que la inefi-cacia en los necesarios controles en el gasto puacuteblico vendriacutea a incentivar situacio-nes de evasioacuten fiscal con importantes consecuencias en la obtencioacuten de recursos

Debemos reconocer que el artiacuteculo 312 no establece ni reconoce de forma direc-ta un derecho subjetivo en sentido teacutecnico-juriacutedico y seriacutea difiacutecil vislumbrar en eacutel una garantiacutea institucional protegida mediante el recurso de inconstitucionalidad seguacuten el artiacuteculo 531 CE quedando reducido el efectivo control de este artiacuteculo a la eliminacioacuten por el Tribunal Constitucional de normas claramente arbitrarias o irracionales Se debe considerar en el sentido indicado por PeacuteREz ROYO (1988) que la eficacia del artiacuteculo 312 tiene maacutes bien sentido como mandato al legislador que impone su concrecioacuten en el contenido de determinadas leyes ademaacutes de constituir un eficaz elemento o guiacutea para la interpretacioacuten por lo que resultaraacute esencial el desarrollo de los principios o reglas que en eacutel se contienen67 Son necesarios en

65 Cfr en este sentido MARTiacuteNEz GINER L A (2002) paacuteg 482 Ibidem (2013) paacuteg 38 66 Vid PeacuteREz ROYO F (1988) paacutegs 136 y ss 67 PeacuteREz ROYO F (1988) paacutegs 139 y ss

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este sentido determinados mecanismos de tutela y control que garanticen a los ciu-dadanos la adecuacioacuten de los gastos puacuteblicos a la Constitucioacuten68

Dejando a un lado el control poliacutetico que corresponde al Parlamento69 y el interno que corresponderaacute a la Intervencioacuten General del Estado70 los oacuterganos jurisdicciona-les que vendriacutean a ejercer el control de efectividad del gasto puacuteblico seriacutean el Tribu-nal Constitucional los Tribunales ordinarios y el Tribunal de Cuentas y oacuterganos similares de las Comunidades Autoacutenomas El Tribunal Constitucional laquocontrolariacutearaquo la posible vulneracioacuten del principio de equitativa asignacioacuten de los recursos puacuteblicos ndashviacutea artiacuteculo 162 CE ya que como vimos no resultariacutea posible utilizar el recurso de amparo salvo que se invoquen otras normas o principios constitucionales distintos a los contenidos en el artiacuteculo 312ndash los Tribunales ordinarios podriacutean con-trolar la constitucionalidad de disposiciones reglamentarias que vulnerasen el artiacutecu-lo 312 en el momento de la asignacioacuten de los recursos ya autorizados y el Tribunal de Cuentas u oacuterganos autonoacutemicos similares controlariacutean externamente la actividad econoacutemica y financiera de todo el sector puacuteblico aunque en realidad su control jurisdiccional se refiere inicialmente a la determinacioacuten de responsabilidades con-tables y a los actos que suponen un menoscabo en los caudales puacuteblicos71

La informacioacuten econoacutemica y financiera que proporciona la contabilidad puacuteblica resultaraacute indispensable tanto para la toma de decisiones en la programacioacuten como en la gestioacuten del gasto puacuteblico y en consecuencia para un mayor control de los cri-terios de racionalidad econoacutemica examinados que a su vez contribuiraacuten a la equi-tativa asignacioacuten del gasto puacuteblico

La consecucioacuten de una mayor eficacia en la asignacioacuten del gasto puacuteblico a traveacutes de diversas teacutecnicas presupuestarias por otra parte ha ido evolucionando desde lo

68 Sobre la vinculacioacuten de los poderes puacuteblicos a la adopcioacuten de determinados gastos y en particu-lar sobre la virtualidad en este aacutembito de los principios rectores de la poliacutetica social y econoacutemica cfr ORoacuteN MORATAL G (1995) paacutegs 59 y ss y en particular paacutegs 71 y ss Asimismo sobre el con-trol de la adecuacioacuten constitucional del gasto puacuteblico a un nivel general cfr ibidem paacutegs 85 y ss Y en general sobre el control de los principios de organizacioacuten de las Administraciones Puacuteblicas distinguiendo los controles internos de los externos y con especial alusioacuten al Tribunal de Cuentas e instituciones autonoacutemicas similares vid aacuteLvAREz RICO M (1986) paacutegs 177 y ss Cfr asimismo sobre los distintos oacuterganos evaluadores de la eficiencia de las poliacuteticas puacuteblicas y funcionalidad el trabajo ya citado de F PeacuteREz DOMiacuteNGUEz (2014) paacutegs 96 y ss en el que se refiere no solo a los con-troles interno y externo de la gestioacuten econoacutemico-financiera sino ademaacutes a los no menos importan-tes controles de calidad de la gestioacuten administrativa y de impacto o nivel de satisfaccioacuten de las poliacuteticas puacuteblicas destacando especialmente el llevado a cabo por los oacuterganos de control externo de las Comunidades Autoacutenomas 69 Sobre la vasta problemaacutetica que encierra el control parlamentario del gasto puacuteblico vid por todos vALLeacuteS vIvES F (2001) 70 Sobre el control interno del gasto puacuteblico vid por todos LAzO vITORIA X (2008) Y en particu-lar sobre el control financiero y el control de los programas presupuestarios vid respectivamente las paacutegs 208 y ss y 290 y ss 71 CALATRAvA ESCOBAR M J (1999) paacuteg 33

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que seriacutea el presupuesto claacutesico o administrativo ndashrelacioacuten de todos los gastos que puede realizar la Administracioacuten puacuteblica y de los ingresos previstosndash el presupues-to del Tesoro o presupuesto de caja o el denominado laquopresupuesto de las cuentas de renta nacionalraquo hasta otras teacutecnicas como el presupuesto funcional el presu-puesto de ejecucioacuten o de tareas el presupuesto planificado o por programas -que se ha entendido es la teacutecnica presupuestaria maacutes uacutetil que permite dar un mayor grado de cumplimiento a los principios de economiacutea y eficiencia del artiacuteculo 312 CE- y el presupuesto en base cero72 Todas estas y otras teacutecnicas presupuestarias deben perseguir una mayor eficiencia y eficacia Y seraacute preciso para hacer efecti-vos estos principios plasmados en el artiacuteculo 312 CE la implantacioacuten de un con-trol que pueda determinar eficazmente si la gestioacuten de los recursos puacuteblicos se ha ejercido de la forma maacutes productiva y al menor coste posible y si con esta gestioacuten se han alcanzado los objetivos previstos73

Los diferentes sistemas de control como indicamos y ya sean internos o externos deberaacuten comprobar el cumplimiento o no de los principios que deben informar el gasto puacuteblico Maacutes en concreto como ejemplo y respecto al control interno lleva-do a cabo por la Intervencioacuten General de la Administracioacuten del Estado se deberaacute facilitar la informacioacuten precisa sobre el cumplimiento de los objetivos de cada pro-grama asiacute como de los objetivos de poliacutetica social perseguidos por el mismo74 Se trataraacute de evaluar que la actividad y los procedimientos objeto de control se reali-zan de acuerdo con los principios de buena gestioacuten financiera verificando el grado de cumplimiento de los objetivos fijados Los principios informadores del gasto puacuteblico constituiraacuten sin duda el fundamento del control interno75 En concreto y como ejemplo de las teacutecnicas empleadas para controlar el respeto de los principios de eficiencia y economiacutea por parte de la actividad administrativa estariacutean los dis-tintos tipos de auditoriacuteas que permitiraacuten determinar de forma global si la Adminis-tracioacuten se ha ajustado a la legalidad asiacute como si ha respetado estos principios y en queacute grado ha cumplido los objetivos establecidos

Por otra parte el control externo seraacute llevado a cabo por el Tribunal de Cuentas los oacuterganos de control externo de las Comunidades y el Tribunal de Cuentas Euro-peo que deberaacuten asimismo y ademaacutes de realizar un control financiero y de lega-lidad efectuar un control de eficacia eficiencia y economiacutea sobre todo el sector

72 Una exposicioacuten sinteacutetica de estas teacutecnicas asiacute como su evolucioacuten en la formulacioacuten legislativa con sus diversas dificultades ha sido realizada por BORGIA SORROSAL S (2004) paacutegs 47 y ss 73 Cfr en este sentido HERRERO SUAzO S (1980) paacuteg 99 74 El Tribunal Constitucional ha invocado expresamente el artiacuteculo 312 CE para fundamentar la legi-timidad constitucional del ejercicio de la funcioacuten de control interno por parte de la Intervencioacuten General de la Administracioacuten del Estado afirmando en el FJ 3ordm del ATC 9821986 que laquoahora en el apartado segundo de ese mismo artiacuteculo 31 CE es donde se encuentra el fundamento de la activi-dad de control financiero del Estado frente a una entidad perceptora de ayudas o subvencionesraquo 75 LAzO vITORIA X (2008) paacutegs 136 y ss

    

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puacuteblico Seraacute preciso que el sistema de control sea efectivo en orden a asegurar la asignacioacuten del gasto puacuteblico de acuerdo con estos principios76

Ciertamente y como en alguacuten otro momento hemos apuntado tambieacuten las Comu-nidades Autoacutenomas han de plasmar en su normativa los principios contenidos en el artiacuteculo 312 CE ya sea de una manera expresa o bien por remisioacuten indirecta a los mismos aludiendo a los principios constitucionales o a otros principios del ordenamiento juriacutedico Y asimismo deberaacuten prever los oportunos medios de con-trol No todas las Comunidades Autoacutenomas sin embargo han entendido de igual forma la necesidad de aplicacioacuten y control de estos principios77 por lo que seriacutea siempre deseable una mayor concrecioacuten tanto en sus Estatutos de Autonomiacutea como en la normativa especial autonoacutemica que desarrolla la materia financiera o maacutes en particular relativa al aacutembito del gasto puacuteblico que como indicamos resultariacutea maacutes amplio que el propiamente presupuestario

5 LOS PRInCIPIOS De JUSTICIA MATeRIAL en eL GASTO PUacuteBLICO Y LA eSTABILIDAD PReSUPUeSTARIA

La estabilidad presupuestaria se ha incorporado al ordenamiento juriacutedico como un paraacutemetro maacutes del control interno y externo del gasto puacuteblico pero que a diferen-cia de los criterios de eficiencia eficacia y economiacutea constituye un auteacutentico liacutemi-te de la actuacioacuten financiera del Estado y de los demaacutes Entes puacuteblicos territoriales Este objetivo de estabilidad presupuestaria se proyecta indudablemente sobre el reacutegimen juriacutedico del gasto puacuteblico consideraacutendose como un principio limitativo y al mismo tiempo como un principio impliacutecito del mismo78 El tema que inmedia-tamente se ha de plantear es el de si los principios constitucionales de justicia mate-rial del gasto puacuteblico deben ser compatibles ineludiblemente o mejor exigen la estabilidad presupuestaria o si por el contrario la excluyen

En principio debemos entender la existencia de una necesaria interrelacioacuten de los principios de justicia del gasto puacuteblico con los principios derivados de la estabili-dad presupuestaria Y para ello basta tener en cuenta el establecimiento de un techo maacuteximo anual de gasto asiacute como de un fondo de contingencias para la ejecucioacuten presupuestaria En realidad algunos de los principios constitucionales del gasto puacuteblico como la eficiencia y economiacutea aplicables a su programacioacuten y ejecucioacuten se vienen a reiterar en la Ley de Estabilidad Presupuestaria por lo que se deduce su

76 En este sentido el artiacuteculo 9 de la Ley Orgaacutenica 21982 de 12 de mayo del Tribunal de Cuentas establece que su funcioacuten fiscalizadora se refiere al sometimiento de la actividad econoacutemico-finan-ciera del sector puacuteblico a los principios de legalidad eficiencia y economiacutea ejerciendo su funcioacuten en relacioacuten con la ejecucioacuten de los programas de ingresos y gastos puacuteblicos 77 BORGIA SORROSAL S (2004) paacutegs 59 y ss 78 Cfr en este sentido MARTiacuteNEz GINER L A (2002) paacutegs 471 y ss

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importancia para alcanzar la estabilidad presupuestaria79 Asiacute no cabe duda de que en la programacioacuten del gasto las concreciones derivadas de esta Ley afecta-raacuten a la organizacioacuten de la actividad financiera plasmada en el Presupuesto anual incluso en relacioacuten con gastos plurianuales Y especialmente afectaraacute a la potestad de gasto el establecimiento de un liacutemite maacuteximo de gasto asiacute como la regulacioacuten del Fondo de Contingencias -con la finalidad de posibilitar el cumplimiento y pago de las obligaciones puacuteblicas- podriacutea afectar a su ejecucioacuten

Debemos destacar las importantes novedades que introduce la Ley Orgaacutenica 22012 de 27 de abril de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera modificada por la Ley Orgaacutenica 42012 de 26 de septiembre y maacutes recientemen-te por la Ley Orgaacutenica 62015 de 12 de junio80 cuyo artiacuteculo 31 impone la ela-boracioacuten aprobacioacuten y ejecucioacuten de los Presupuestos laquoen un marco de estabilidad presupuestaria coherente con la normativa europearaquo81 A su vez el artiacuteculo 5 de la citada Ley dispone que la elaboracioacuten de los Presupuestos de las Administraciones Puacuteblicas y demaacutes sujetos comprendidos en el aacutembito de aplicacioacuten de la misma laquose encuadraraacute en un marco presupuestario a medio plazo compatible con el princi-pio de anualidad por el que se rigen la aprobacioacuten y ejecucioacuten de los Presupues-tos de conformidad con la normativa europearaquo Y va a antildeadir en su artiacuteculo 6 bajo la ruacutebrica principio de transparencia que laquola contabilidad de las Administraciones Puacuteblicas y demaacutes sujetos comprendidos en el aacutembito de aplicacioacuten de esta Ley asiacute como sus Presupuestos y liquidaciones deberaacuten contener informacioacuten suficiente y adecuada que permita verificar su situacioacuten financiera el cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria y de sostenibilidad financiera y la observan-cia de los requerimientos acordados en la normativa europea en esta materiaraquo a cuyo fin establece que laquolos Presupuestos y cuentas generales de las distintas Admi-nistraciones integraraacuten informacioacuten sobre todos los sujetos y entidades comprendi-dos en el aacutembito de aplicacioacuten de esta leyraquo Y en esa direccioacuten el artiacuteculo 71 dispone que las poliacuteticas de gasto puacuteblico deberaacuten encuadrarse en un marco de planificacioacuten plurianual y de programacioacuten y presupuestacioacuten atendiendo a la situacioacuten econoacutemica a los objetivos de poliacutetica econoacutemica y al cumplimiento de los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera Precisamen-

79 Vid MARTiacuteNEz GINER L A (2002) paacutegs 474 y ss 80 Esta Ley va a reforzar la plasmacioacuten los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera tanto en la LO 22012 como en la Ley Orgaacutenica 81980 de 22 de septiembre de Finan-ciacioacuten de las Comunidades Autoacutenomas y entre otras medidas va a configurar expresamente el principio de prudencia financiera que seraacute introducido en un nuevo artiacuteculo 13 bis de la LOFCA 81 El precedente legislativo de esta norma lo encontramos en la Ley 182001 de 12 de diciembre General de Estabilidad Presupuestaria y la Ley Orgaacutenica 52001 de 13 de diciembre complemen-taria de la Ley General de Estabilidad Presupuestaria Sobre los aspectos principales de esta Ley que afectan al procedimiento de programacioacuten y ejecucioacuten presupuestaria orientado al objetivo de especialidad y en particular los principios que informan este proceso presupuestario ndashestabilidad presupuestaria plurianualidad y transparenciandash vid por todos LAzO vITORIA X (2008) paacutegs 351 y ss y GARCiacuteA ROCA J (2013) paacutegs 76 y ss

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te este artiacuteculo 7 que lleva por tiacutetulo laquoPrincipio de eficiencia en la asignacioacuten y utilizacioacuten de los recursos puacuteblicosraquo va a disponer que laquola gestioacuten de los recursos puacuteblicos estaraacute orientada por la eficacia la eficiencia la economiacutea y la calidad a cuyo fin se aplicaraacuten poliacuteticas de racionalizacioacuten del gasto y de mejora de la ges-tioacuten del sector puacuteblicoraquo82

Por otra parte el artiacuteculo 11 de esta Ley Orgaacutenica establece en su apartado 1 que laquola elaboracioacuten aprobacioacuten y ejecucioacuten de los Presupuestos y demaacutes actuaciones que afecten a los gastos o ingresos de las Administraciones Puacuteblicas y demaacutes enti-dades que formen parte del sector puacuteblico se someteraacute al principio de estabilidad presupuestariaraquo Y el artiacuteculo 15 al regular el establecimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda puacuteblica para el conjunto de Administracio-nes Puacuteblicas dispone en su apartado 7 que laquoaprobados los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda puacuteblica por las Cortes Generales la elaboracioacuten de los proyectos de Presupuesto de las Administraciones Puacuteblicas habraacuten de acomodarse a dichos objetivosraquo

La Ley Orgaacutenica exige maacutes en concreto que los Presupuestos de cada Administra-cioacuten Puacuteblica se acompantildeen de la informacioacuten precisa para relacionar el saldo resul-tante de los ingresos y gastos del Presupuesto con la capacidad o necesidad de financiacioacuten calculada conforme a las normas del Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales (artiacuteculo 271) y establece la obligacioacuten de las Comunida-des Autoacutenomas y Corporaciones Locales de remitir al Ministerio de Hacienda y Administraciones Puacuteblicas antes del 1 de octubre de cada antildeo informacioacuten sobre las liacuteneas fundamentales que contendraacuten sus Presupuestos a efectos de dar cumpli-miento a los requerimientos de la normativa europea (artiacuteculo 272) A su vez el artiacuteculo 291 dispone que las Administraciones Puacuteblicas elaboraraacuten un marco pre-supuestario a medio plazo (abarcaraacute un periodo miacutenimo de tres antildeos seguacuten el apar-tado 2) en el que se enmarcaraacute la elaboracioacuten de sus Presupuestos anuales y a traveacutes del cual se garantizaraacute una programacioacuten presupuestaria coherente con los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda puacuteblica Destaca igualmente el deber que impone el artiacuteculo 301 al disponer que el Estado las Comunidades Autoacutenomas y las Corporaciones Locales aprobaraacuten en sus respectivos aacutembitos un liacutemite maacuteximo de gasto no financiero coherente con el objetivo de estabilidad pre-supuestaria y la regla de gasto que marcaraacute el techo de asignacioacuten de recursos de sus Presupuestos liacutemite del que han de informar las Comunidades Autoacutenomas

82 Y precisamente para hacer efectivos estos principios el apartado 3 de este mismo artiacuteculo dispo-ne laquoLas disposiciones legales y reglamentarias en su fase de elaboracioacuten y aprobacioacuten los actos administrativos los contratos y los convenios de colaboracioacuten asiacute como cualquier otra actuacioacuten de los sujetos incluidos en el aacutembito de aplicacioacuten de esta Ley que afecten a los gastos o ingresos puacutebli-cos presentes o futuros deberaacuten valorar sus repercusiones y efectos y supeditarse de forma estricta al cumplimiento de las exigencias de los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financieraraquo El artiacuteculo 8 se referiraacute al principio de responsabilidad estableciendo la necesaria asun-cioacuten de las responsabilidades derivadas del incumplimiento de las obligaciones asumidas por parte de las Administraciones Puacuteblicas

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antes del 1 de agosto de cada antildeo al Consejo de Poliacutetica Fiscal y Financiera (apar-tado 3 del artiacuteculo 30)

Ciertamente todas las anteriores liacuteneas baacutesicas que acabamos de referenciar traen causa en gran medida de la concreta plasmacioacuten del principio de estabilidad pre-supuestaria en nuestro texto constitucional de la que deriva la especial relevancia que en la actualidad tiene este principio

En efecto el principio de estabilidad presupuestaria recepcionado expresamente en algunos Estatutos de Autonomiacutea83 fue consagrado por la uacuteltima reforma consti-tucional en el artiacuteculo 135 reforma publicada el 27 de septiembre de 201184 adquiriendo la estabilidad presupuestaria un valor verdaderamente estructural y condicionante de la capacidad de actuacioacuten del Estado del mantenimiento y desa-rrollo del Estado Social que proclama el artiacuteculo 11 de la propia Ley Fundamental y en definitiva de la prosperidad presente y futura de los ciudadanos (exposicioacuten de motivos)85 La estabilidad presupuestaria que afectaraacute a todas las Administracio-nes Puacuteblicas se va a ver asiacute expliacutecitamente constitucionalizada86 Y aunque en principio deba considerarse como una regla neutra frente al Estado social y al Esta-do autonoacutemico va a ser como ha sentildealado GARCiacuteA ROCA laquodifiacutecil ndashcasi imposiblendash mantener el principio de la interpretacioacuten sistemaacutetica en relacioacuten con otros precep-tos constitucionales porque su loacutegica es la de una norma de aplicacioacuten preferen-teraquo87 En todo caso y a pesar de la dificultad estimamos necesaria la compatibilidad de esta regla con unos principios de gasto puacuteblico cuya contem-placioacuten expresa en la Constitucioacuten tampoco puede minimizarse

83 Cfr como ejemplo el artiacuteculo 1572h) del Estatuto de Autonomiacutea de Andaluciacutea 84 En siacutentesis el contenido normativo de esta reforma va a consistir en el establecimiento del prin-cipio de estabilidad presupuestaria el Derecho europeo como paraacutemetro de constitucionalidad referido a los maacutergenes establecidos por la Unioacuten Europea respecto al deacuteficit estructural la delega-cioacuten al Parlamento para fijar los liacutemites del deacuteficit la reserva de ley para la emisioacuten de deuda puacutebli-ca de forma condicionada la posible excepcioacuten a los liacutemites sobre deacuteficit y deuda el contenido de la ley orgaacutenica de desarrollo y la obligacioacuten de las Comunidades Autoacutenomas de respetar el princi-pio de estabilidad presupuestaria Sobre las principales implicaciones de esta reforma vid entre otros BASSOLS COMA M (2012) paacutegs 21-41 CARRASCO DURaacuteN M (2013) paacutegs 169-206 GARCiacuteA

ROCA J (2013) paacutegs 40-93 MARC CARRILLO (2014) paacutegs 13-41 DE LA HUCHA CELADOR F (2012) paacutegs 21-47 MONCHoacuteN RUIz L (2012) RODRiacuteGUEz BEREIJO A (2013) paacutegs 23-32 RUIz ALMENDRAL v (2012) y RUIz-HUERTA J (2012) 85 Sobre el concepto de estabilidad presupuestaria a que se refiere el artiacuteculo 135 CE asiacute como el concepto de deacuteficit estructural y sus efectos sobre las competencias presupuestarias de las Comuni-dades Autoacutenomas vid entre otros DE LA HUCHA CELADOR F (2012) paacutegs 29 y ss 86 De hecho y en el sentido expresado por MEDINA GUERRERO este principio de estabilidad presu-puestaria no se teniacutea por queacute deducir de la referencia que en el marco de los principios rectores de la poliacutetica social y econoacutemica el artiacuteculo 401 CE hace al deber de los poderes puacuteblicos de promo-ver laquouna poliacutetica de estabilidad econoacutemicaraquo ya que este no seriacutea maacutes que un principio general que no puede entenderse como equivalente al maacutes especiacutefico de estabilidad presupuestaria Cfr MEDINA

GUERRERO M (2012) paacuteg 138 87 GARCiacuteA ROCA J (2013) paacuteg 66

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La reforma constitucional del artiacuteculo 135 CE fue sin duda aprobada con un gran consenso atendiendo a razones de intereacutes general y a la grave situacioacuten econoacutemi-ca y financiera afectando la garantiacutea de estabilidad presupuestaria a todos los poderes puacuteblicos De hecho el apartado 6 de dicho precepto establece que las Comunidades Autoacutenomas de acuerdo con sus respectivos Estatutos y dentro de los liacutemites a que se refiere el propio artiacuteculo 135 laquoadoptaraacuten las disposiciones que pro-cedan para la aplicacioacuten efectiva del principio de estabilidad en sus normas y deci-siones presupuestariasraquo88 La reforma constitucional como ha afirmado RODRiacuteGUEz

BEREIJO (2013)89 no responde a un mero capricho o a criterios de puro oportunis-mo poliacutetico estando en la raiacutez de los desequilibrios econoacutemico-financieros de nuestra Hacienda el crecimiento desbocado del gasto puacuteblico y las crecientes difi-cultades de financiacioacuten del Estado y de las Administraciones territoriales Se va a considerar la estabilidad y sostenibilidad como principios esenciales para la supe-racioacuten de la crisis en su proyeccioacuten sobre el sector de las Administraciones Puacutebli-cas90 estando el principio de estabilidad que se incorpora ligado al resultado estructural que se concretaraacute en la LO 22012 en un equilibrio o superaacutevit a par-tir de 2020 establecieacutendose hasta ese momento un reacutegimen transitorio

Estimamos que sin lugar a dudas y con independencia del origen de este precep-to derivado de exigencias de la Unioacuten Europea91 el marco de estabilidad presu-puestaria ha sido expresamente incorporado al texto constitucional y esta constitucionalizacioacuten ha de suponer la necesaria compatibilidad con el principio de asignacioacuten equitativa de recursos puacuteblicos o lo que es igual la inevitable inter-pretacioacuten conjunta de los preceptos en cuestioacuten La limitacioacuten o contencioacuten del gasto deberaacute hacerse compatible con la asignacioacuten equitativa de recursos dirigida a hacer frente a necesidades de ineludible satisfaccioacuten La limitacioacuten del gasto puacuteblico con la finalidad de la consecucioacuten de la estabilidad presupuestaria no podriacutea llegar a ser tal que anulase cualquier programacioacuten del gasto puacuteblico dirigi-da a salvaguardar una asignacioacuten equitativa de los recursos puacuteblicos El nivel miacuteni-

88 En concreto sobre las repercusiones de las modificaciones de la deuda puacuteblica en el nuevo artiacute-culo 135 CE en relacioacuten con las Comunidades Autoacutenomas que se veraacuten sometidas al principio de reserva de ley en esta materia vid por todos DE LA HUCHA CELADOR F (2012) paacutegs 39 y ss 89 RODRiacuteGUEz BEREIJO A (2013) paacuteg 7 90 A LoacutePEz DiacuteAz (2014) alude a los necesarios ajustes para la vuelta a la estabilidad presupuestaria refirieacutendose como importante alternativa a los ajustes sobre el gasto puacuteblico a la posibilidad de un mayor espacio fiscal paacutegs 30 y ss 91 De hecho y como ha puesto de manifiesto MARC CARRILLO la doble referencia que el artiacuteculo 135 CE va a hacer al Derecho de la Unioacuten en los apartados relativos al deacuteficit puacuteblico y a la deuda puacutebli-ca van a convertir al Derecho europeo en paraacutemetro de constitucionalidad a tener en cuenta que deberaacute necesariamente ser asumido por el Tribunal Constitucional Cfr MARC CARRILLO (2014) paacuteg 23 Y en este mismo sentido va a afirmar RODRiacuteGUEz BEREIJO que el Derecho europeo constituiraacute un elemento cualificado en la interpretacioacuten de los liacutemites constitucionales derivados del principio y las reglas de la estabilidad presupuestaria del artiacuteculo 135 CE y en paraacutemetro de constitucionalidad en tanto la propia Constitucioacuten espantildeola reenviacutea al Derecho comunitario Cfr RODRiacuteGUEz BEREIJO A (2013) paacuteg 32

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mo de satisfaccioacuten de necesidades puacuteblicas habraacute de quedar en todo caso salva-guardado Y en cualquier caso la constitucionalizacioacuten de la estabilidad presu-puestaria habraacute de implicar sin duda un reforzamiento de la racionalidad presupuestaria a lo que seraacute preciso antildeadir el hacer realmente efectiva la asigna-cioacuten equitativa del gasto puacuteblico

La plasmacioacuten o mejor el desarrollo del principio de estabilidad presupuestaria en una Ley Orgaacutenica no suponiacutea una novedad ya que con anterioridad a la reforma constitucional y como hemos resentildeado fue aprobada en 2001 una Ley General de Estabilidad Presupuestaria que ademaacutes obtuvo una plena validacioacuten por parte del Tribunal Constitucional En efecto en la sentencia 1342011 de 20 de julio el Tribu-nal Constitucional afirmoacute que la normativa estatal de estabilidad presupuestaria apro-bada en 2001 (Ley 182001 de 12 de diciembre General de Estabilidad Presupuestaria y Ley Orgaacutenica 52001 de 13 de diciembre complementaria a la Ley General de Estabilidad Presupuestaria) no lesiona la autonomiacutea poliacutetica y financiera (artiacuteculos 137 y 156 CE) y resulta acorde con los tiacutetulos competenciales atribuidos al Estado en el artiacuteculo 1491 13ordf y 14ordf por un lado y 11ordf y 18ordf por otro de la Cons-titucioacuten (doctrina que se reitera en la STC 1572011 de 18 de octubre) Maacutes en con-creto afirmoacute tras referirse a la doctrina constitucional seguacuten la cual laquola limitacioacuten del gasto impuesta a las Administraciones Puacuteblicas encuentra su apoyo en la competen-cia estatal de direccioacuten de la actividad econoacutemica general (ex art 149113ordf) y su establecimiento estaacute encaminado a la consecucioacuten de la estabilidad econoacutemica y la gradual recuperacioacuten del equilibrio presupuestariohellipraquo (SSTC 1711996 FJ 2ordm y 1031997 FJ 1ordm) que laquola concepcioacuten de la estabilidad presupuestaria en teacuterminos de equilibrio o superaacutevit se aviene con las competencias del Estadoraquo (FJ 8ordm) y que laquola poliacutetica presupuestaria forma parte de la poliacutetica econoacutemica general cuya ordena-cioacuten a su vez estaacute atribuida al Estado por la ConstitucioacutenhellipEsta competencia estatal es susceptible de proyectarse sobre todos los Presupuestos del Sector puacuteblico estatal autonoacutemico y localhellipCon dicha aplicabilidad no se quebranta ni su autonomiacutea poliacute-tica ni su autonomiacutea financieraraquo (FJ 14ordm)92

Es importante resaltar que la LO 22012 de 27 de abril de Estabilidad Presupues-taria y Sostenibilidad Financiera se aprueba ya en desarrollo del artiacuteculo 135 de la Constitucioacuten93 destacando entre otros principios contenidos en la misma los de

92 Cfr el comentario criacutetico que realiza de esta sentencia en el marco de la doctrina jurisprudencial sobre la estabilidad presupuestaria F ESCRIBANO (2014) paacutegs 41 y ss 93 Entre los principales objetivos de esta Ley destacan en siacutentesis la garantiacutea de la sostenibilidad pre-supuestaria de todas las Administraciones Puacuteblicas fortaleciendo la confianza en la estabilidad de la economiacutea espantildeola y el reforzamiento de los compromisos de Espantildea con la Unioacuten Europea la obligacioacuten para todas las Administraciones Puacuteblicas de presentar equilibrio estructural el estableci-miento de un liacutemite de deuda como garantiacutea de sostenibilidad presupuestaria la formulacioacuten de un marco presupuestario a medio plazo en el que se enmarcaraacute la elaboracioacuten del presupuesto y a tra-veacutes del cual se garantizaraacute una programacioacuten presupuestaria coherente con los objetivos de estabi-lidad y deuda puacuteblica la incorporacioacuten de actuaciones preventivas de alerta temprana y de correccioacuten automaacutetica y el refuerzo de los mecanismos sancionadores en los que se tendraacuten en cuenta en liacutenea con la normativa europea la reincidencia y la gravedad de los incumplimientos

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estabilidad plurianualidad transparencia prudencia financiera y eficiencia en la asignacioacuten y utilizacioacuten de recursos puacuteblicos Y en particular enunciando y desa-rrollando los principios de laquoeficacia y eficiencia en la asignacioacuten de los recursos puacuteblicosraquo94

Tal y como sentildeala la sentencia del Tribunal Constitucional 1572011 de 18 de octu-bre (FJ 3) hay que hacer notar que cuando el artiacuteculo 1351 establece que laquotodas las Administraciones Puacuteblicas adecuaraacuten sus actuaciones al principio de estabilidad presupuestariaraquo estamos ante laquoun mandato constitucional que como tal vincula a todos los poderes puacuteblicos y que por tanto en su sentido principial queda fuera de la disponibilidad -de la competencia- del Estado y de las Comunidades Autoacuteno-masraquo (en el mismo sentido se expresa la STC 1952011 de 13 de diciembre FJ 4) La sentencia del Tribunal Constitucional 1992011 de 13 de diciembre (FJ 7) aun reconociendo que el establecimiento de un objetivo de estabilidad presupuestaria tiene laquoimportantes efectos en todas las fases del ciclo presupuestario pudiendo incluso considerarse que antildeade una fase previaraquo declara que laquotales efectos no pue-den ser considerados inconstitucionales ni antes ni despueacutes de la reforma del artiacute-culo 135 de la Constitucioacutenraquo95

Como corolario de lo anteriormente expuesto debemos destacar que las leyes pre-supuestarias de las Comunidades Autoacutenomas deben responder a los principios y normas a que nos hemos referido La obligacioacuten de todas las Administraciones Puacuteblicas y en concreto de las Comunidades Autoacutenomas de mantener las reglas de estabilidad presupuestaria y bajo el control directo de las instituciones del Estado ha sido reforzada en suma con la reforma del artiacuteculo 135 CE96 La autonomiacutea

94 El profesor ESCRIBANO realiza un estudio criacutetico sobre los principios generales formulados por la LO 22012 desde la perspectiva de la limitacioacuten de la autonomiacutea financiera de las Comunidades Autoacutenomas y el excesivo desarrollo de la funcioacuten tuteladora del Estado que va a desnaturalizar en su opinioacuten esta idea de autonomiacutea financiera manifestaacutendose ademaacutes en un conjunto de medidas preventivas correctivas y coercitivas Cfr ESCRIBANO F (2014) paacutegs 47 y ss Y asimismo se mues-tra criacutetico con las medidas extraordinarias de apoyo a la liquidez que se concretaron en el RDL 212012 de 13 de julio en desarrollo de la DA 1ordf de la LO 22012 -el FLA supone sin duda una adhesioacuten de las CCAA que lo solicitan a draacutesticas medidas establecidas unilateralmente por el pres-tamista- Ibidem paacutegs 59-60 95 La doctrina constitucional sobre la reforma del artiacuteculo 135 CE se contiene esencialmente en la STC 1892011 de 23 de noviembre FJ 4ordm (doctrina que sigue a la STC 1342011 y que se reprodu-ciraacute entre otras en las SSTC 1972011 FJ 4ordm 1982011 FJ 4ordm y 2032011 FJ 4ordm) De ella destaca la consideracioacuten relativa a que el nuevo artiacuteculo 135 CE se considera ius superveniens que puede ser-vir de canon de constitucionalidad respecto de asuntos interpuestos antes de la entrada en vigor de la reforma constitucional constituye laquoun mandato constitucional que como tal vincula a todos los poderes puacuteblicos y que por tanto en su sentido principial queda fuera de la disponibilidad de la competencia del Estado y de las Comunidades Autoacutenomas Cuestioacuten distinta es la de su desarrollo pues aquel sentido principial admite diversas formulaciones de modo que seraacute ese desarrollo el que perfilaraacute su contenidoraquo y la remisioacuten a la Ley Orgaacutenica laquoobviamente estatalraquo laquocorrobora la compe-tencia del Estado en esta materiaraquo 96 Sobre las posibles limitaciones de las competencias autonoacutemicas que podriacutean derivarse de este artiacuteculo y en particular sobre la fijacioacuten negociada de los objetivos de deacuteficit puacuteblico y de deuda puacuteblica la necesaria aplicacioacuten de los principios generales en la elaboracioacuten y gestioacuten de sus pre-

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financiera de las Comunidades Autoacutenomas lo seraacute dentro de la necesaria y obliga-da coordinacioacuten y cooperacioacuten con la Hacienda estatal siendo compatible con la existencia de un control de legalidad sobre el ejercicio de competencias y maacutes en concreto de las obligaciones derivadas del principio de estabilidad presupuestaria contemplado en el artiacuteculo 135 CE y de forma particular de las operaciones de emisioacuten de deuda puacuteblica97 La maacutes reciente STC 2152014 de 18 de diciembre98

ha venido a validar plenamente y en relacioacuten con la autonomiacutea financiera de las Comunidades Autoacutenomas la constitucionalidad de los preceptos de la LO 22012 que establecen el reacutegimen juriacutedico de cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria99

El principio de estabilidad presupuestaria ha supuesto sin duda un cambio en el reacutegimen juriacutedico del gasto puacuteblico que afecta a su programacioacuten ejecucioacuten y con-trol incidiendo como hemos indicado en todos los aacutembitos territoriales del sector puacuteblico Como bien sintetiza MARC CARRILLO (2014)100 y desde una perspectiva material en la fase previa de elaboracioacuten del presupuesto se ha introducido la regla de plurianualidad del presupuesto ademaacutes del fondo de contingencia y la obliga-cioacuten de fijar el objetivo de estabilidad presupuestaria que deberaacute ser aceptado por las Cortes Generales101 en la fase de elaboracioacuten este objetivo podraacute ser modifica-do por las Cortes aunque no podraacuten incluir la regla del deacuteficit sin incumplir lo pre-ceptuado en el artiacuteculo 1346 CE en la fase de ejecucioacuten el principio de

supuestos y el endurecimiento de las medidas previstas en caso de incumplimiento de los objeti-vos cfr entre otros MARC CARRILLO (2014) paacutegs 37 y ss CARRASCO DURaacuteN M (2013) paacutegs 198 y ss y NAvARRO FAURE A (2013) paacutegs 137-146 97 RODRiacuteGUEz BEREIJO A (2013) paacuteg 18 En palabras del profesor Bereijo que plenamente compar-timos laquopocas dudas caben respecto al caraacutecter baacutesico que para la ordenacioacuten de la economiacutea y la Hacienda general del Estado tiene la garantiacutea del equilibrio de las cuentas puacuteblicas y la determina-cioacuten por el Estado del objetivo de estabilidad presupuestaria para todo el conjunto de las Adminis-traciones Puacuteblicas establecido por las leyes de estabilidad presupuestaria dada la vinculacioacuten del Estado espantildeol a las normas del Derecho comunitario europeo originario y derivado y a los com-promisos derivados del cumplimiento del Pacto de Estabilidad y Crecimiento de la UE aunque ello constrintildea la autonomiacutea financiera de las Comunidades Autoacutenomasraquo Ibidem paacuteg 21 98 Publicada en el BOE nuacutem 29 de 3 de febrero de 2015 Esta Sentencia se dicta en relacioacuten con el recurso de inconstitucionalidad 557-2013 interpuesto por el Gobierno de Canarias En concreto declara constitucionales los artiacuteculos 103 116 123 16 19 203 24 252 y 26 asiacute como la Dis-posicioacuten Adicional 3ordf de la LO 22012 99 Precisamente la modificacioacuten de la LOFCA en virtud de la uacuteltima reforma de la LO 22012 ope-rada por la LO 62015 de 12 de junio va a reforzar la necesidad del cumplimiento de estos objeti-vos incluyendo algunas matizaciones entre otros en sus artiacuteculos 2 apartado uno letra b) 14 y 211 aludiendo expresamente a la sostenibilidad financiera y sobre todo introduciendo el artiacuteculo 13 bis relativo al principio de prudencia financiera 100 MARC CARRILLO (2014) paacuteg 27 101 En esta fase y desde una perspectiva institucional resulta decisiva la participacioacuten de la Comi-sioacuten Europea que obligaraacute a un diaacutelogo institucional entre las autoridades econoacutemico-financieras estatales y comunitarias Ibidem paacuteg 28

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estabilidad presupuestaria supone la aplicacioacuten de un reacutegimen especiacutefico para los gastos plurianuales y las modificaciones presupuestarias y en la fase de control habraacute que verificar el cumplimiento del principio a traveacutes de instrumentos especiacute-ficos de control

Descendiendo maacutes en concreto al examen en este contexto de estabilidad presu-puestaria de su compatibilidad con el principio de asignacioacuten equitativa de los recursos puacuteblicos habriacutea que referirse en primer lugar a la conexioacuten de la estabi-lidad presupuestaria con la fase inicial de programacioacuten del gasto puacuteblico y con-traccioacuten de obligaciones puacuteblicas que ya ponen de relieve la racionalidad econoacutemica Podemos afirmar con caraacutecter general y en el sentido expresado por MARTiacuteNEz GINER (2002)102 que los objetivos de las poliacuteticas y programacioacuten del gasto puacuteblico ndashque deben plasmar el artiacuteculo 312 CEndash deben compatibilizarse con las exigencias de racionalidad econoacutemica en la ejecucioacuten presupuestaria que a su vez asegura la estabilidad presupuestaria con base en los criterios de eficacia efi-ciencia y calidad La estabilidad presupuestaria no impide la plena vigencia de este artiacuteculo Es maacutes la consecucioacuten de esta estabilidad podriacutea y deberiacutea coadyuvar a hacer efectivos otros principios constitucionales y en particular el relativo a la jus-ticia en el gasto puacuteblico

En cualquier caso y siguiendo al autor antes citado el reacutegimen de estabilidad pre-supuestaria deberiacutea configurarse no solo como una limitacioacuten cuantitativa del gasto sino tambieacuten como una limitacioacuten cualitativa de modo que se estableciesen unos criterios que viniesen a determinar necesidades de satisfaccioacuten ineludible y que por tanto condicionasen las decisiones presupuestarias en el marco de la contencioacuten El propio principio de estabilidad impulsariacutea y fomentariacutea la asignacioacuten equitativa de los recursos o lo que es igual la estabilidad deberiacutea constituir un ins-trumento que permitiese profundizar en el principio de justicia en el gasto que a su vez incidiriacutea en aqueacutel103

No obstante lo anterior se ha destacado coacutemo las Leyes de Estabilidad no han avanzado lo suficiente en relacioacuten con las competencias de los oacuterganos de control sobre esta materia104 y en particular con la funcioacuten de los Tribunales de Cuentas105 de modo que en realidad soacutelo se mantienen en este aacutembito las importantes fun-

102 MARTiacuteNEz GINER L A (2002) paacuteg 477 103 Cfr MARTiacuteNEz GINER L A (2002) paacutegs 491-492 Este autor que escribe con anterioridad a la reforma constitucional puso de manifiesto la necesidad de que una Ley General del Gasto Puacuteblico realizase la labor de seleccioacuten cualitativa del gasto desarrollando el principio de justicia en el gasto en el marco de la estabilidad 104 Se ha destacado incluso coacutemo la propia reforma del artiacuteculo 135 CE deberiacutea haber previsto expresamente la responsabilidad por incumplimiento y las sanciones estableciendo concordancias con los artiacuteculos 153 y 155 CE y por tanto establecieacutendose si el control de los incumplimientos deberiacutea realizarse por una autoridad independiente y con un procedimiento especial Cfr GARCiacuteA

ROCA J (2013) paacuteg 74 Maacutes en concreto propone este autor un procedimiento urgente ante el Tri-bunal Constitucional con el auxilio del Tribunal de Cuentas Ibidem paacutegs 86-87 105 Cfr SOLER ROCH M T (2001) paacuteg 87 y PASCUAL GARCiacuteA J (2002)

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ciones atribuidas a la Intervencioacuten General de la Administracioacuten del Estado bien por la LGP bien por la propia LO 22012 referidas por un lado al control del obje-tivo de la estabilidad presupuestaria mediante el ejercicio del control financiero permanente ndashartiacuteculo 157 LGPndash y de un tipo especiacutefico de auditoriacutea puacuteblica y por otro a la funcioacuten de elaboracioacuten de un informe en el que se ha de expresar el grado de cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria106 La constitucionali-zacioacuten del principio de estabilidad presupuestaria no ha supuesto pues en nuestra legislacioacuten una ampliacioacuten efectiva de los instrumentos de control sobre las leyes aplicables no incorporaacutendose nuevos oacuterganos especiacuteficos de control sobre la eje-cucioacuten de los presupuestos si bien siacute podraacute resultar esencial en su caso el control de constitucionalidad107

No obstante lo anterior debemos indicar que la LO 22012 va a incluir al regular las medidas preventivas y correctivas asiacute como la instrumentacioacuten del principio de transparencia108 la participacioacuten del Consejo de Poliacutetica Fiscal y Financiera y en su caso de la Comisioacuten Nacional de Administracioacuten Local en el procedimiento dirigido a garantizar el principio de estabilidad presupuestaria si bien y como ha puesto de manifiesto MARC CARRILLO (2014)109 se trata esencialmente de funciones consultivas de informe y seguimiento de la aplicacioacuten de las medidas ndashcomo ejem-plo la advertencia del riesgo de incumplimiento por las Administraciones Puacuteblicas (artiacuteculo 191) o el conocimiento tramitacioacuten y seguimiento de los planes econoacute-mico-financieros y de reequilibrio (artiacuteculo 242)ndash aunque tambieacuten existen otras de naturaleza correctiva y fiscalizadora como la relativa al requerimiento para modi-ficar las medidas previamente adoptadas por la Comunidad Autoacutenoma cuando a juicio del CPFF no garanticen la correccioacuten de la situacioacuten de desequilibrio instaacuten-dola en este caso a que presente un nuevo plan (artiacuteculo 233) El artiacuteculo 26 de la Ley va a habilitar al Gobierno al amparo del artiacuteculo 155 CE para la adopcioacuten de las medidas necesarias para obligar a su cumplimiento forzoso que podriacutean llegar

106 Vid sobre estas funciones LAzO vITORIA X (2008) paacutegs 358 y ss Y sobre la adopcioacuten de medi-das en caso de incumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria ibidem paacutegs 362 y ss 107 En concreto la Disposicioacuten Adicional Tercera de la LO 22012 de Estabilidad Presupuestaria considerada plenamente constitucional por la STC 2152014 de 18 de diciembre establece en su primer apartado que de acuerdo con lo previsto en la LOTC laquohellipse pueden impugnar ante el Tribu-nal Constitucional tanto las leyes disposiciones normativas o actos con fuerza de ley de las Comu-nidades Autoacutenomas como las disposiciones normativas sin fuerza de leyhellipraquo pudieacutendose llegar para preservar el cumplimiento del artiacuteculo 135 CE a adoptar la medida cautelar de suspensioacuten de una Ley de Presupuestos autonoacutemica seguacuten deriva del apartado segundo de esa misma Disposicioacuten Adi-cional Tercera en cuyo caso se entenderaacuten prorrogados los presupuestos del ejercicio anterior Se ha considerado y con razoacuten la conveniencia de que en relacioacuten con este control sobre el cumpli-miento del principio de estabilidad presupuestaria por parte de la Ley de Presupuestos estatal se reincorporase el control previo de constitucionalidad Cfr en este sentido FERRERES COMELLA v (2012) paacuteg 103 108 Sobre la trascendencia de este principio en el contexto que examinamos y en relacioacuten ademaacutes con el principio de responsabilidad cfr NAvAS vaacutezQUEz R (2014) paacutegs 61 y ss 109 MARC CARRILLO (2014) paacutegs 35-36

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incluso previo requerimiento a la intervencioacutensuspensioacuten de la Autonomiacutea o a la disolucioacuten de la Corporacioacuten local medidas que como se ha afirmado se debe-riacutean en su caso aplicar con laquonotables dosis de firmeza y prudenciaraquo110

En cualquier caso consideramos que dado que en nuestra normativa y como con-secuencia de la constitucionalizacioacuten del principio de estabilidad presupuestaria no se ha creado ninguacuten oacutergano especiacutefico de control como siacute ha sucedido en otros Estados miembros como Alemania o Reino Unido ndashlos denominados Consejos de Estabilidad Presupuestariandash al menos se deberiacutean haber otorgado funciones espe-ciacuteficas sobre la materia al Tribunal de Cuentas asiacute como a los oacuterganos autonoacutemi-cos de naturaleza similar permitiendo asiacute un directo control sobre el cumplimiento de los requisitos de estabilidad presupuestaria

Por otra parte debemos insistir en la necesidad de que los distintos preceptos constitucionales y en particular los relativos a los principios de justicia material del gasto y de estabilidad presupuestaria mantengan su respectiva virtualidad praacutectica y lejos de que unos sean excepcionados por el otro se interpreten armoacute-nicamente en su justo sentido a pesar de la justificacioacuten del segundo en una situacioacuten de crisis financiera que ya comienza a superarse y que en modo algu-no deberiacutea provocar indirectamente la suspensioacuten o quebrantamiento de los principios de justicia en el gasto puacuteblico considerados como uno de los pilares baacutesicos del Estado social y democraacutetico de Derecho Como afirma RODRiacuteGUEz

BEREIJO (2013) refirieacutendose a la reforma del artiacuteculo 135 CE su contenido no deberiacutea implicar necesariamente laquoel laquodesmantelamientoraquo-si tal cosa fuese consti-tucionalmente posible- del Estado social proclamado en nuestra Constitucioacutenraquo antildeadiendo que laquola existencia de un liacutemite financiero y presupuestario a las demandas de derechos econoacutemicos y sociales constitucionalmente reconocidos ha sido siempre declarada con firmeza por la jurisprudencia de nuestro Tribunal Constitucional respecto de los derechos de prestacioacuten que se derivan de nuestra Constitucioacuten y de las leyes que los desarrollanraquo111 La estabilidad presupuestaria sin duda permitiraacute coadyuvar a la consecucioacuten de los objetivos sociales perse-guidos por el propio texto constitucional

El principio de estabilidad presupuestaria debe pues ser interpretado coordinada-mente con otros principios constitucionales siendo compatible con los postulados del Estado social y en particular con los principios de justicia del gasto puacuteblico principios que actuariacutean como liacutemite y medida del objetivo de estabilidad presu-

110 RODRiacuteGUEz BEREIJO A (2013) paacuteg 29 El artiacuteculo 26 de la LO 22012 ha sido declarado constitu-cional por la STC 2152014 de 18 de diciembre 111 RODRiacuteGUEz BEREIJO A (2013) paacuteg 17 Y en este sentido cita el profesor Bereijo la STC 1261994 FJ 5ordm que refirieacutendose a los derechos de Seguridad Social afirma que laquocorresponde al legislador en funcioacuten de las situaciones de necesidad existentes y de los medios financieros disponibles determi-nar la accioacuten protectora a dispensar por el reacutegimen puacuteblico de Seguridad Social y las condiciones para el acceso a las prestaciones y para su peacuterdidaraquo

 

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puestaria112 Es maacutes y como indica NAvARRO FAURE (2013)113 la estabilidad presu-puestaria laquodebe interpretarse como un instrumento a favor de la justicia del gasto puacuteblico en la medida en que pueda garantizar la satisfaccioacuten miacutenima de las nece-sidades puacuteblicas consideradas como justas pero nunca como el pretexto para no satisfacer ese principio de justiciaraquo Y los criterios de eficiencia y economiacutea plas-mados fundamentalmente en las leyes anuales de presupuestos coadyuvaraacuten sin duda a la aplicacioacuten coordinada de unos principios que en todo caso van a per-seguir unos objetivos asimismo contemplados en la Constitucioacuten

6 A MODO De COnCLUSIOacuten 

La intervencioacuten puacuteblica a traveacutes de la poliacutetica de gasto puacuteblico ha provocado por lo general y mucho maacutes en periacuteodos de crisis econoacutemica importantes repercusio-nes que van desde la dotacioacuten de servicios puacuteblicos inversiones puacuteblicas genera-cioacuten de empleo hasta efectos medioambientales resultando esencial el disentildeo de la poliacutetica presupuestaria114 Sin embargo una deficiente poliacutetica de gasto puacuteblico podriacutea conducir a un incremento de los niveles de evasioacuten tributaria115 El control de la gestioacuten de los fondos puacuteblicos seraacute un mecanismo esencial para evitar el des-pilfarro y la corrupcioacuten

Resulta evidente y tras el anaacutelisis realizado la necesidad en el Derecho espantildeol de un adecuado tratamiento juriacutedico del gasto puacuteblico como institucioacuten mediante una Ley General del Gasto Puacuteblico aplicable con caraacutecter general a todas las Administraciones Puacuteblicas que enmarcariacutea los principios generales que lo deben presidir116 Ha sido insuficiente el tratamiento del gasto puacuteblico en la Constitucioacuten

112 NAvARRO FAURE A (2013) paacuteg 123 ideas que son ampliamente desarrolladas en las paacuteginas 129 y ss 113 NAvARRO FAURE A (2013) paacuteg 134 Y como bien antildeade esta autora y a pesar de la disciplina presupuestaria en materia de deacuteficit y deuda puacuteblica derivada del gobierno econoacutemico de la Unioacuten Europea laquoel gasto puacuteblico deberaacute seguir satisfaciendo en el nivel que permita el objetivo de esta-bilidad las necesidades cuya satisfaccioacuten se considera justaraquo Ibidem paacuteg 135 114 Vid como ejemplo sobre los efectos multiplicadores de arrastre econoacutemico y de generacioacuten de empleo de las poliacuteticas de gasto puacuteblico RODRiacuteGUEz MORILLA C y LLANES DiacuteAz-SALAzAR G (2004) paacutegs 189 y ss 115 Vid por todos GIL IzQUIERDO M y ONRUBIA FERNaacuteNDEz J (2006) paacutegs 1 y ss Y sobre la evolucioacuten en la situacioacuten de crisis econoacutemica de las actitudes de los espantildeoles respecto a las diferentes poliacuteticas de gasto y los niveles de presioacuten fiscal vid CALzADA I y PINO E DEL (2013) paacutegs 171 y ss 116 En esta Ley del Gasto Puacuteblico y como entre otros puso de manifiesto MARTiacuteNEz GINER (2002) laquose estructurariacutean y desarrollariacutean las cuestiones relativas a los principios juriacutedicos del gasto puacutebli-co los procedimientos de valoracioacuten y determinacioacuten de las necesidades puacuteblicas a satisfacer el reacutegimen juriacutedico de las obligaciones puacuteblicas y de los derechos de los acreedores asiacute como de cual-quier sujeto afectado por el gasto puacuteblico y los procedimientos de ejecucioacuten del gasto puacuteblicoraquohellip laquotodo ello desde la perspectiva que ofrece el nuevo marco juriacutedico de la estabilidad presupuesta-riahellipraquo paacuteg 475

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debiendo plantearse al menos la elaboracioacuten de la ley aludida o maacutes en concre-to la elaboracioacuten de una ley de principios reguladores del gasto puacuteblico evitando y sobre todo tras la vigencia de la Ley de Estabilidad Presupuestaria la necesaria intervencioacuten del Tribunal Constitucional ante los conflictos que se estaacuten plantean-do respecto de las competencias autonoacutemicas en la materia

Efectivamente el ideal estariacutea en la formulacioacuten de un principio de justicia en el gasto puacuteblico que integre unitariamente todos los principios y criterios a que nos hemos referido debiendo estar como en otro momento indicamos a una interpre-tacioacuten del conjunto de preceptos constitucionales que permita vislumbrar las que podriacuteamos considerar como laquonecesidades puacuteblicas constitucionalesraquo117 O como ha afirmado BAYONA DE PEROGORDO (1999) laquosolo el desarrollo normativo de los principios materiales de justicia del gasto puacuteblico contenidos en la Constitucioacuten fundamentalmente a traveacutes de una ley general de gasto puacuteblico y la elaboracioacuten de concretas leyes de gasto y el fomento e impulso de un sentimiento colectivo acer-ca de la justicia en esta materia podraacuten consolidar definitivamente esta idea-fuer-za en nuestro ordenamiento juriacutedico-financierolaquo118

La inclusioacuten de la estabilidad presupuestaria en el artiacuteculo 135 CE y su posterior desarrollo en la LO 22012 que a la postre se ha considerado plenamente consti-tucional han de permitir avanzar en hacer efectiva la justicia material en el gasto puacuteblico si bien no se han configurado paralelamente los oportunos medios de con-trol al igual que ha sucedido en otros Estados miembros de la Unioacuten Europea Pre-cisamente la Ley General de Gasto Puacuteblico podriacutea ser el vehiacuteculo idoacuteneo para regular adecuadamente los oacuterganos especiacuteficos y medios de control de la estabili-dad presupuestaria

A pesar de que como hemos indicado la propia LO 22012 permita entre otras medidas la suspensioacuten de leyes de presupuestos autonoacutemicas contrarias a los obje-tivos de estabilidad presupuestaria estimamos que una regulacioacuten maacutes detallada que incluso hubiera puesto en conexioacuten la estabilidad presupuestaria con los prin-cipios de justicia en el gasto puacuteblico y quedando claras las competencias autonoacute-micas en la materia siempre en el necesario respeto a las exigencias comunitarias podriacutea evitar conflictos de competencias entre Comunidades Autoacutenomas y Estado

En todo caso una ley baacutesica relativa al gasto puacuteblico podriacutea dar respuesta a una mayor efectividad de unos principios que han de aplicarse en todos los aacutembitos territoriales del Estado y que resultan imprescindibles no solo para evitar nuevas situaciones de grave crisis econoacutemica como la que vino a propiciar la reforma constitucional sino y sobre todo para conseguir que la justicia financiera en sus dos vertientes de ingresos y gastos puacuteblicos al igual que el principio de legalidad financiera se convierta finalmente en una realidad constatable y ajena a interpre-taciones contradictorias

117 CALATRAvA ESCOBAR M J (1999) paacuteg 32 118 BAYONA DE PEROGORDO J J (1999) paacuteg 192

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RIA (2008) que la tutela juriacutedica del principio de equidad en el gasto puacuteblico no tiene que venir exclusivamente por la viacutea procesal sino que tambieacuten se debe alcan-zar por otras viacuteas institucionales y orgaacutenicas como la distribucioacuten de competen-cias funcionamiento de los oacuterganos o controles internos entre otras38 Resulta patente en el sentido expresado por BAYONA DE PEROGORDO (1982)39 la necesidad de un desarrollo normativo de este principio que permita sentar los distintos crite-rios de equidad en la asignacioacuten de recursos puacuteblicos tales como la atencioacuten al nuacutemero de beneficiarios el coste de la satisfaccioacuten o la relacioacuten inversa con el grado de satisfaccioacuten de las necesidades individuales Solo una adecuada concre-cioacuten de este principio a traveacutes de las correspondientes disposiciones normativas permitiraacute su real efectividad que ademaacutes y como tendremos ocasioacuten de examinar habraacute de ser compatible con el principio de estabilidad presupuestaria

32 el principio de racionalidad La eficiencia y economiacutea en el gasto puacuteblico

Ciertamente mientras el principio de equidad se relaciona maacutes bien con decisio-nes sustanciales en materia de gasto puacuteblico conectadas con la realizacioacuten de los fines del Estado que se plasmaraacute en leyes sustanciales el mandato de la eficiencia y economiacutea se conectaraacute maacutes bien con la legislacioacuten presupuestaria de caraacutecter for-mal que serviraacute para la aplicacioacuten de las decisiones previamente adoptadas respec-to a la asignacioacuten de los recursos puacuteblicos maacutes en concreto plasmada en la ejecucioacuten y programacioacuten del gasto40 Estariacuteamos ante dos criterios econoacutemico-financieros para la consecucioacuten del principio de equitativa distribucioacuten de los gas-tos puacuteblicos limitando la discrecionalidad en las decisiones financieras41 La eficacia y economiacutea son pues los dos elementos que configuran la racionalidad del gasto puacuteblico y que habraacuten de tenerse en cuenta tanto cuando el gasto puacuteblico se decide o programa como cuando se ejecuta trataacutendose de unas teacutecnicas de anaacute-lisis y de evaluacioacuten que habraacuten de responder a una buena administracioacuten de recur-sos ajenos42 Se ha considerado pues que el segundo aspecto del artiacuteculo 312 CE tiene un componente de racionalizacioacuten de la actividad financiera43 de modo que se trata de auteacutenticas foacutermulas de racionalidad econoacutemica44

38 LAzO vITORIA X (2008) paacuteg 142 39 BAYONA DE PEROGORDO J J (1982) paacutegs 32-33 40 PeacuteREz ROYO F (1988) paacuteg 136 41 CALATRAvA ESCOBAR M J (1999) paacuteg 29 42 ALBIntildeANA GARCiacuteA-QUINTANA C (1996) paacutegs 443-444 43 ESCRIBANO LoacutePEz F (1981) paacuteg 327 44 Cfr en este sentido y entre otros BAYONA DE PEROGORDO J J (1979) paacuteg 77 y RODRiacuteGUEz BEREI-JO A (1993) paacuteg 30

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Los criterios de eficiencia y economiacutea que entendemos estaacuten directamente rela-cionados con el concepto de eficacia consagrado en el artiacuteculo 1031 CE como un principio general de actuacioacuten de la Administracioacuten Puacuteblica seraacuten aplicables sin duda no soacutelo en la fase de programacioacuten del gasto puacuteblico -elaboracioacuten por el eje-cutivo y aprobacioacuten por el legislativo- sino ademaacutes en su ejecucioacuten45 Y para que estos paraacutemetros permitan controlar a la Administracioacuten Puacuteblica se exigiraacute como presupuesto previo que se hayan determinado los fines que deban ser realizados entendemos haciendo efectiva la asignacioacuten equitativa de recursos a que anterior-mente nos referiacuteamos Maacutes en concreto se ha afirmado y con razoacuten que para que se pueda hablar con seriedad de eficiencia y eficacia en la actuacioacuten de las Admi-nistraciones Puacuteblicas seraacute un requisito sine qua non la certeza y claridad en la for-mulacioacuten de los fines puacuteblicos46 O lo que es igual solo se podraacute controlar la eficacia y la eficiencia en relacioacuten a unos fines concretos que a su vez vendraacuten a concretar los laquointereses generalesraquo a que alude el artiacuteculo 103 CE

La eficacia en cuanto principio constitucional de organizacioacuten de las Administra-ciones Puacuteblicas representariacutea una calidad en la prestacioacuten administrativa medida por los resultados de la vigencia real del Estado social de Derecho en el aacutembito administrativo constituyendo su norte la satisfaccioacuten del intereacutes general prefigura-do en la propia Constitucioacuten y desarrollado por la legislacioacuten ordinaria47

Destaca el hecho de que el artiacuteculo 31 CE se enmarca en la Seccioacuten 2ordf Capiacutetulo 2ordm Tiacutetulo I de la Constitucioacuten relativa a los laquoderechos y deberes de los ciudada-nosraquo por lo que como ya hemos apuntado queda clara la intencioacuten del legislador de imponer una obligacioacuten a los poderes puacuteblicos en correspondencia con el dere-cho de los ciudadanos Y aunque se deseche la posibilidad del recurso de amparo para la proteccioacuten de este derecho seguacuten la interpretacioacuten a sensu contrario del artiacuteculo 532 siacute se admitiriacutea la tutela del mismo a traveacutes del recurso de inconstitu-cionalidad contemplado en el artiacuteculo 1611 a) por remisioacuten del artiacuteculo 531 CE A pesar de la leve cobertura juriacutedico-procesal de este recurso teniendo en cuenta ademaacutes los problemas de legitimacioacuten habriacutea que considerar en el sentido expre-sado por CAzORLA PRIETO (1980) que el artiacuteculo 531 CE afirma con meridiana cla-ridad que laquolos derechos y libertades reconocidos en el Capiacutetulo segundo del presente Tiacutetulo vincularaacuten a todos los poderes puacuteblicosraquo lo cual permitiriacutea al menos un control poliacutetico de la actuacioacuten puacuteblica al respecto de donde deriva la importancia del control ejercido por el Tribunal de Cuentas48

45 A estos criterios y seguacuten el artiacuteculo 61 de la Ley 182001 de 12 de diciembre General de Esta-bilidad Presupuestaria vigente hasta el 1 de enero de 2008 habriacutea que antildeadir el criterio de calidad a la hora de ejecucioacuten de la poliacutetica del gasto que tambieacuten integrariacutea el principio de racionalidad En la actualidad este uacuteltimo criterio se recoge en el artiacuteculo 72 de la Ley Orgaacutenica 22012 de 27 de abril de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera Cfr MARTiacuteNEz GINER L A (2002) paacuteg 479 46 LAzO vITORIA X (2008) paacuteg 153 47 Asiacute se ha expresado aacuteLvAREz RICO M (1986) paacuteg 171 48 Cfr en este sentido CAzORLA PRIETO L Mordf (1980) paacuteg 402

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Pero descendiendo ahora a una maacutes concreta distincioacuten entre eficacia y eficiencia partimos de la consideracioacuten generalizada seguacuten la cual la eficacia se refiere a la obtencioacuten de resultados sin considerar los medios empleados mientras que la efi-ciencia trata ya de poner en conexioacuten los resultados con los medios utilizados para obtenerlos o mejor la proporcioacuten entre unos y otros49 La eficacia debe suponer como ideal operativo que los objetivos ya estaacuten dados de antemano estando al alcance de todos los principales recursos de donde la consecucioacuten de la eficiencia derivaraacute de la adaptacioacuten de los recursos a los fines perseguidos Asiacute pues la efica-cia y como paraacutemetro de control se refiere al grado de realizacioacuten de los objeti-vos previamente determinados por los poderes puacuteblicos incidiendo en el resultado de la actividad puacuteblica y por tanto con un caraacutecter finalista Se podriacutea afirmar que se tratariacutea de un criterio eminentemente cuantitativo pues permitiriacutea conocer el quantum en la realizacioacuten de unos determinados objetivos aunque no proporcio-ne informacioacuten relevante desde la perspectiva del ahorro y buen empleo de los recursos puacuteblicos50 La eficacia se mide como bien afirma PASCUAL GARCiacuteA (1984)51 por el grado de cumplimiento de los objetivos es decir por la mayor o menor ade-cuacioacuten entre objetivos fijados y los resultados obtenidos

La eficiencia por su parte hariacutea alusioacuten a nivel macroeconoacutemico a la maximiza-cioacuten del bienestar de la colectividad presuponiendo la formulacioacuten de juicios de valor con el objeto de concretar o especificar el concepto de bienestar social mien-tras que a nivel microeconoacutemico y partiendo de una identificacioacuten entre eficien-cia y economiacutea significariacutea que con unos costes dados o presupuesto de gastos se generariacutea una produccioacuten cuyo valor de mercado es maacuteximo ndasho lo que es igual la obtencioacuten de un determinado volumen de produccioacuten empleando unos recursos cuyo coste es miacutenimondash52 La eficiencia se refiere pues al correcto empleo de los medios que se concretariacutea en una exigencia de optimizacioacuten de la relacioacuten medios-fin53

Desde una perspectiva maacutes juriacutedica la eficiencia seriacutea un criterio de naturaleza eminentemente praacutectica que vendriacutea a exigir que los gastos puacuteblicos se realicen de modo que este principio acentuariacutea el caraacutecter funcional del procedimiento de gasto puacuteblico conllevando la exigencia de su efectiva realizacioacuten y comportando en el nivel de flujos monetarios la exigencia de que los mismos se efectuacuteen pun-tualmente el criterio de economiacutea vendriacutea a exigir que en la realizacioacuten del gasto puacuteblico ya asegurada por el principio de eficiencia se actuacutee de tal manera que se produzca la oacuteptima combinacioacuten de unos medios escasos con la finalidad de obte-ner la maacutes amplia satisfaccioacuten54 Se podriacutea afirmar sin forzar los conceptos que la

49 Vid sobre esta distincioacuten y por todos NIETO GARCiacuteA A (1976) paacutegs 588 y ss 50 LAzO vITORIA X (2008) paacuteg 146 51 PASCUAL GARCiacuteA J (1984) paacuteg 82 52 Cfr en este sentido SUaacuteREz SUaacuteREz AS (1983) paacutegs 62-63 53 Cfr MESCHERIAKOFF M S (1990) paacuteg 125 54 BAYONA DE PEROGORDO J J (1982) paacuteg 31

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eficiencia -en el sentido de eficacia- trata de que las necesidades puacuteblicas se cum-plan mientras que la economiacutea trata de lograr la mayor satisfaccioacuten al menor coste o sea con la utilizacioacuten del menor nuacutemero de recursos Comparto aquiacute la idea de NAvARRO FAURE (2013) en el sentido de que en realidad el principio de economiacutea lo que pretende es la combinacioacuten maacutes idoacutenea de los recursos para dar satisfaccioacuten a la necesidad cuyo cumplimiento debe estar garantizado por el principio de efi-ciencia55Y a esa combinacioacuten de recursos es a la que efectivamente podraacute afec-tar el principio de estabilidad presupuestaria asiacute como las maacutes concretas limitaciones entre las que se incluye la relativa al endeudamiento que indirecta-mente derivaraacuten del Tratado de estabilidad coordinacioacuten y gobernanza de la Unioacuten Europea de 2 marzo de 2012 y que a nivel estatal deberaacuten ser acogidas con base en la reforma del artiacuteculo 135 CE a que posteriormente nos referiremos

Se ha entendido y compartimos esta idea que en realidad el control de raciona-lidad econoacutemica de eficiencia de economiacutea o economicidad son una misma cosa refirieacutendose a un control de rendimiento en su versioacuten maacutes amplia como control integral mientras que el control de eficacia seriacutea un control de gestioacuten o actuacioacuten referido uacutenicamente a una determinada aacuterea o aspecto de la organizacioacuten objeto de anaacutelisis conectaacutendose maacutes con el cumplimiento de los objetivos del plan o progra-ma que con la economiacutea de medios econoacutemicos utilizados en su consecucioacuten56 Si por economiacutea se debe entender la obtencioacuten del maacuteximo de resultados posibles con el miacutenimo de recursos puacuteblicos dirigidos a tal fin por eficiencia se entenderiacutea que los medios escasos con que se cuenta para la consecucioacuten de los objetivos del gasto puacuteblico se han de utilizar del modo maacutes idoacuteneo y eficaz a tal efecto57 La efi-ciencia perseguida se debe referir pues al objetivo de alcanzar unos objetivos determinados con un coste miacutenimo y al mismo tiempo partiendo de un coste o presupuesto de gasto determinado hacer maacuteximo un objetivo o conjunto de obje-tivos si estos se pueden cuantificar Constituye pues sin duda un paraacutemetro de referencia de la evaluacioacuten del gasto puacuteblico que estaraacute vinculado al principio de equidad o justicia material del gasto puacuteblico y que habraacute de ser objeto de medicioacuten y control58

En suma el criterio de economiacutea podriacutea considerarse en el sentido expresado por MARTiacuteNEz GINER (2002) como la medida de la eficiencia o sea como la proporcioacuten o la ratio que seriacutea deseable para alcanzar la satisfaccioacuten de las necesidades puacutebli-cas con los medios dados que prescribe la eficiencia59 Y ambos principios al que se antildeadiriacutea por estar impliacutecito el de eficacia se habraacuten de proyectar en la progra-macioacuten y ejecucioacuten del gasto puacuteblico A partir de su plasmacioacuten en la Constitucioacuten estos principios van a ser recogidos como pautas de actuacioacuten y de control de la

55 NAvARRO FAURE A (2013) paacuteg 132 56 SUaacuteREz SUaacuteREz A S (1983) paacuteg 67 57 CAzORLA PRIETO L Mordf (1980) paacuteg 401 58 Cfr PeacuteREz DOMiacuteNGUEz F (2014) paacutegs 90 y ss 59 MARTiacuteNEz GINER L A (2013) paacuteg 38

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actuacioacuten de las Administraciones Puacuteblicas en diversas leyes60 y maacutes en concre-to en la Ley General Presupuestaria61 las leyes anuales de Presupuestos Genera-les y en las sucesivas Leyes de Estabilidad Presupuestaria

Al aludir a la programacioacuten y ejecucioacuten del gasto puacuteblico la Constitucioacuten se estaacute refiriendo sin duda a los Presupuestos que van a laquoprogramarraquo el gasto puacuteblico en el respectivo ejercicio asiacute como a las operaciones econoacutemicas financieras que entrantildea su ejecucioacuten de modo que las dos foacutermulas que se recomiendan en pro de la eficacia y economiacutea del gasto puacuteblico seriacutean el presupuesto por programas y el presupuesto en base-cero teacutecnicas que habraacuten de aplicarse en teacuterminos de maacutexi-ma racionalidad desplazando en cierto modo el control de legalidad62

El artiacuteculo 26 de la Ley 472003 de 26 de noviembre General Presupuestaria ndashen adelante LGPndash relativo a los principios y reglas de programacioacuten presupuestaria dispone en su vigente redaccioacuten que laquola programacioacuten presupuestaria se regiraacute por los principios de estabilidad presupuestaria sostenibilidad financiera pluria-nualidad transparencia eficiencia en la asignacioacuten y utilizacioacuten de los recursos puacuteblicos responsabilidad y lealtad institucional conforme a lo dispuesto en la Ley Orgaacutenica 22012 de 27 de abril de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financieraraquo63 Y sin duda la LGP en general estableciendo los instrumentos y cri-terios para garantizar la racionalidad en la planificacioacuten y ejecucioacuten presupuesta-ria va a estar dirigida a determinar los fines a que se orienta el gasto puacuteblico64

En cualquier caso se debe entender que no deberiacutea producirse una colisioacuten entre el principio de asignacioacuten equitativa referido a la legislacioacuten sustantiva o material de gasto y los principios de racionalidad ndasheficiencia y economiacuteandash que se refieren

60 La Ley 301992 de 26 de noviembre de Reacutegimen Juriacutedico de las Administraciones Puacuteblicas y del Procedimiento Administrativo Comuacuten reitera el mandato constitucional prescribiendo que la efica-cia es un principio general de actuacioacuten de las Administraciones Puacuteblicas (artiacuteculo 3 en relacioacuten con el artiacuteculo 1031 CE) asiacute como la eficacia y el servicio a los ciudadanos 61 El artiacuteculo 691 de la Ley 472003 de 26 de noviembre General Presupuestaria va a establecer que los sujetos que integran el sector puacuteblico estatal deben adecuar su gestioacuten econoacutemico-financie-ra al cumplimiento de laquola eficacia en la consecucioacuten de los objetivos fijados y de la eficiencia en la asignacioacuten y utilizacioacuten de los recursos puacuteblicos en un marco de objetividad y transparencia de la actividad administrativaraquo 62 ALBIntildeANA GARCiacuteA-QUINTANA C (1996) paacuteg 444 63 Esta redaccioacuten debida a la disposicioacuten final 51 de la propia Ley 22012 es sin duda maacutes expliacute-cita que la primitiva redaccioacuten del artiacuteculo 172 de la Ley 111977 General Presupuestaria de 4 de enero el cual refirieacutendose al control financiero del sector puacuteblico realizado por la Intervencioacuten General de la Administracioacuten del Estado determinaba que el preceptivo control de eficacia se ejer-ceraacute mediante el anaacutelisis del coste de funcionamiento y del rendimiento o utilidad de los respecti-vos servicios o inversiones asiacute como del cumplimiento de los objetivos de los correspondientes programas 64 Asiacute y como ejemplo el artiacuteculo 296 de la LGP refirieacutendose al contenido obligatorio de los pro-gramas ministeriales establece que deberaacuten especificarse los indicadores de ejecucioacuten asociados a cada uno de los objetivos que laquopermitan la medicioacuten seguimiento y evaluacioacuten del resultado en teacuter-minos de eficacia eficiencia y economiacutearaquo

    

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como vemos a la legislacioacuten presupuestaria de ejecucioacuten del gasto puacuteblico que incluye la programacioacuten Aunque si se produjesen ciertas tensiones entre la justicia y la racionalidad en la programacioacuten del gasto puacuteblico resulta evidente que el prin-cipio constitucional de justicia debe prevalecer ante lo que no seriacutean sino criterios u orientaciones65 Y por supuesto estos criterios habraacuten de servir ademaacutes a la con-secucioacuten de los objetivos del principio de estabilidad presupuestaria contemplado ya en el propio texto constitucional

4 LA eFeCTIVIDAD De LOS PRInCIPIOS De JUSTICIA MATeRIAL DeL GASTO PUacuteBLICO TEacuteCnICAS PReSUPUeSTARIAS Y De COnTROL

Los criterios de eficiencia y economiacutea van a reenviar indudablemente a teacutecnicas instrumentales de gestioacuten de los fondos puacuteblicos que tengan o no un reflejo direc-to en la Constitucioacuten deberiacutean hacer efectivos estos criterios66 Y no podemos olvi-dar que la inclusioacuten del artiacuteculo 312 CE en el Capiacutetulo Segundo del Tiacutetulo I tiene como consecuencia primordial su efecto vinculante para todos los poderes puacutebli-cos asiacute como la garantiacutea de la proteccioacuten jurisdiccional mediante el recurso de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional en el sentido y con las matiza-ciones aludidas y sobre el que debemos insistir Estariacuteamos pues ante el tema de las teacutecnicas presupuestarias que permitiriacutean hacer efectivos los principios constitu-cionales del gasto puacuteblico o lo que es igual de la necesidad de una concrecioacuten de los criterios de justicia material del gasto puacuteblico o el control en la aplicacioacuten de los principios de justicia material del gasto puacuteblico No cabe duda de que la inefi-cacia en los necesarios controles en el gasto puacuteblico vendriacutea a incentivar situacio-nes de evasioacuten fiscal con importantes consecuencias en la obtencioacuten de recursos

Debemos reconocer que el artiacuteculo 312 no establece ni reconoce de forma direc-ta un derecho subjetivo en sentido teacutecnico-juriacutedico y seriacutea difiacutecil vislumbrar en eacutel una garantiacutea institucional protegida mediante el recurso de inconstitucionalidad seguacuten el artiacuteculo 531 CE quedando reducido el efectivo control de este artiacuteculo a la eliminacioacuten por el Tribunal Constitucional de normas claramente arbitrarias o irracionales Se debe considerar en el sentido indicado por PeacuteREz ROYO (1988) que la eficacia del artiacuteculo 312 tiene maacutes bien sentido como mandato al legislador que impone su concrecioacuten en el contenido de determinadas leyes ademaacutes de constituir un eficaz elemento o guiacutea para la interpretacioacuten por lo que resultaraacute esencial el desarrollo de los principios o reglas que en eacutel se contienen67 Son necesarios en

65 Cfr en este sentido MARTiacuteNEz GINER L A (2002) paacuteg 482 Ibidem (2013) paacuteg 38 66 Vid PeacuteREz ROYO F (1988) paacutegs 136 y ss 67 PeacuteREz ROYO F (1988) paacutegs 139 y ss

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este sentido determinados mecanismos de tutela y control que garanticen a los ciu-dadanos la adecuacioacuten de los gastos puacuteblicos a la Constitucioacuten68

Dejando a un lado el control poliacutetico que corresponde al Parlamento69 y el interno que corresponderaacute a la Intervencioacuten General del Estado70 los oacuterganos jurisdicciona-les que vendriacutean a ejercer el control de efectividad del gasto puacuteblico seriacutean el Tribu-nal Constitucional los Tribunales ordinarios y el Tribunal de Cuentas y oacuterganos similares de las Comunidades Autoacutenomas El Tribunal Constitucional laquocontrolariacutearaquo la posible vulneracioacuten del principio de equitativa asignacioacuten de los recursos puacuteblicos ndashviacutea artiacuteculo 162 CE ya que como vimos no resultariacutea posible utilizar el recurso de amparo salvo que se invoquen otras normas o principios constitucionales distintos a los contenidos en el artiacuteculo 312ndash los Tribunales ordinarios podriacutean con-trolar la constitucionalidad de disposiciones reglamentarias que vulnerasen el artiacutecu-lo 312 en el momento de la asignacioacuten de los recursos ya autorizados y el Tribunal de Cuentas u oacuterganos autonoacutemicos similares controlariacutean externamente la actividad econoacutemica y financiera de todo el sector puacuteblico aunque en realidad su control jurisdiccional se refiere inicialmente a la determinacioacuten de responsabilidades con-tables y a los actos que suponen un menoscabo en los caudales puacuteblicos71

La informacioacuten econoacutemica y financiera que proporciona la contabilidad puacuteblica resultaraacute indispensable tanto para la toma de decisiones en la programacioacuten como en la gestioacuten del gasto puacuteblico y en consecuencia para un mayor control de los cri-terios de racionalidad econoacutemica examinados que a su vez contribuiraacuten a la equi-tativa asignacioacuten del gasto puacuteblico

La consecucioacuten de una mayor eficacia en la asignacioacuten del gasto puacuteblico a traveacutes de diversas teacutecnicas presupuestarias por otra parte ha ido evolucionando desde lo

68 Sobre la vinculacioacuten de los poderes puacuteblicos a la adopcioacuten de determinados gastos y en particu-lar sobre la virtualidad en este aacutembito de los principios rectores de la poliacutetica social y econoacutemica cfr ORoacuteN MORATAL G (1995) paacutegs 59 y ss y en particular paacutegs 71 y ss Asimismo sobre el con-trol de la adecuacioacuten constitucional del gasto puacuteblico a un nivel general cfr ibidem paacutegs 85 y ss Y en general sobre el control de los principios de organizacioacuten de las Administraciones Puacuteblicas distinguiendo los controles internos de los externos y con especial alusioacuten al Tribunal de Cuentas e instituciones autonoacutemicas similares vid aacuteLvAREz RICO M (1986) paacutegs 177 y ss Cfr asimismo sobre los distintos oacuterganos evaluadores de la eficiencia de las poliacuteticas puacuteblicas y funcionalidad el trabajo ya citado de F PeacuteREz DOMiacuteNGUEz (2014) paacutegs 96 y ss en el que se refiere no solo a los con-troles interno y externo de la gestioacuten econoacutemico-financiera sino ademaacutes a los no menos importan-tes controles de calidad de la gestioacuten administrativa y de impacto o nivel de satisfaccioacuten de las poliacuteticas puacuteblicas destacando especialmente el llevado a cabo por los oacuterganos de control externo de las Comunidades Autoacutenomas 69 Sobre la vasta problemaacutetica que encierra el control parlamentario del gasto puacuteblico vid por todos vALLeacuteS vIvES F (2001) 70 Sobre el control interno del gasto puacuteblico vid por todos LAzO vITORIA X (2008) Y en particu-lar sobre el control financiero y el control de los programas presupuestarios vid respectivamente las paacutegs 208 y ss y 290 y ss 71 CALATRAvA ESCOBAR M J (1999) paacuteg 33

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que seriacutea el presupuesto claacutesico o administrativo ndashrelacioacuten de todos los gastos que puede realizar la Administracioacuten puacuteblica y de los ingresos previstosndash el presupues-to del Tesoro o presupuesto de caja o el denominado laquopresupuesto de las cuentas de renta nacionalraquo hasta otras teacutecnicas como el presupuesto funcional el presu-puesto de ejecucioacuten o de tareas el presupuesto planificado o por programas -que se ha entendido es la teacutecnica presupuestaria maacutes uacutetil que permite dar un mayor grado de cumplimiento a los principios de economiacutea y eficiencia del artiacuteculo 312 CE- y el presupuesto en base cero72 Todas estas y otras teacutecnicas presupuestarias deben perseguir una mayor eficiencia y eficacia Y seraacute preciso para hacer efecti-vos estos principios plasmados en el artiacuteculo 312 CE la implantacioacuten de un con-trol que pueda determinar eficazmente si la gestioacuten de los recursos puacuteblicos se ha ejercido de la forma maacutes productiva y al menor coste posible y si con esta gestioacuten se han alcanzado los objetivos previstos73

Los diferentes sistemas de control como indicamos y ya sean internos o externos deberaacuten comprobar el cumplimiento o no de los principios que deben informar el gasto puacuteblico Maacutes en concreto como ejemplo y respecto al control interno lleva-do a cabo por la Intervencioacuten General de la Administracioacuten del Estado se deberaacute facilitar la informacioacuten precisa sobre el cumplimiento de los objetivos de cada pro-grama asiacute como de los objetivos de poliacutetica social perseguidos por el mismo74 Se trataraacute de evaluar que la actividad y los procedimientos objeto de control se reali-zan de acuerdo con los principios de buena gestioacuten financiera verificando el grado de cumplimiento de los objetivos fijados Los principios informadores del gasto puacuteblico constituiraacuten sin duda el fundamento del control interno75 En concreto y como ejemplo de las teacutecnicas empleadas para controlar el respeto de los principios de eficiencia y economiacutea por parte de la actividad administrativa estariacutean los dis-tintos tipos de auditoriacuteas que permitiraacuten determinar de forma global si la Adminis-tracioacuten se ha ajustado a la legalidad asiacute como si ha respetado estos principios y en queacute grado ha cumplido los objetivos establecidos

Por otra parte el control externo seraacute llevado a cabo por el Tribunal de Cuentas los oacuterganos de control externo de las Comunidades y el Tribunal de Cuentas Euro-peo que deberaacuten asimismo y ademaacutes de realizar un control financiero y de lega-lidad efectuar un control de eficacia eficiencia y economiacutea sobre todo el sector

72 Una exposicioacuten sinteacutetica de estas teacutecnicas asiacute como su evolucioacuten en la formulacioacuten legislativa con sus diversas dificultades ha sido realizada por BORGIA SORROSAL S (2004) paacutegs 47 y ss 73 Cfr en este sentido HERRERO SUAzO S (1980) paacuteg 99 74 El Tribunal Constitucional ha invocado expresamente el artiacuteculo 312 CE para fundamentar la legi-timidad constitucional del ejercicio de la funcioacuten de control interno por parte de la Intervencioacuten General de la Administracioacuten del Estado afirmando en el FJ 3ordm del ATC 9821986 que laquoahora en el apartado segundo de ese mismo artiacuteculo 31 CE es donde se encuentra el fundamento de la activi-dad de control financiero del Estado frente a una entidad perceptora de ayudas o subvencionesraquo 75 LAzO vITORIA X (2008) paacutegs 136 y ss

    

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puacuteblico Seraacute preciso que el sistema de control sea efectivo en orden a asegurar la asignacioacuten del gasto puacuteblico de acuerdo con estos principios76

Ciertamente y como en alguacuten otro momento hemos apuntado tambieacuten las Comu-nidades Autoacutenomas han de plasmar en su normativa los principios contenidos en el artiacuteculo 312 CE ya sea de una manera expresa o bien por remisioacuten indirecta a los mismos aludiendo a los principios constitucionales o a otros principios del ordenamiento juriacutedico Y asimismo deberaacuten prever los oportunos medios de con-trol No todas las Comunidades Autoacutenomas sin embargo han entendido de igual forma la necesidad de aplicacioacuten y control de estos principios77 por lo que seriacutea siempre deseable una mayor concrecioacuten tanto en sus Estatutos de Autonomiacutea como en la normativa especial autonoacutemica que desarrolla la materia financiera o maacutes en particular relativa al aacutembito del gasto puacuteblico que como indicamos resultariacutea maacutes amplio que el propiamente presupuestario

5 LOS PRInCIPIOS De JUSTICIA MATeRIAL en eL GASTO PUacuteBLICO Y LA eSTABILIDAD PReSUPUeSTARIA

La estabilidad presupuestaria se ha incorporado al ordenamiento juriacutedico como un paraacutemetro maacutes del control interno y externo del gasto puacuteblico pero que a diferen-cia de los criterios de eficiencia eficacia y economiacutea constituye un auteacutentico liacutemi-te de la actuacioacuten financiera del Estado y de los demaacutes Entes puacuteblicos territoriales Este objetivo de estabilidad presupuestaria se proyecta indudablemente sobre el reacutegimen juriacutedico del gasto puacuteblico consideraacutendose como un principio limitativo y al mismo tiempo como un principio impliacutecito del mismo78 El tema que inmedia-tamente se ha de plantear es el de si los principios constitucionales de justicia mate-rial del gasto puacuteblico deben ser compatibles ineludiblemente o mejor exigen la estabilidad presupuestaria o si por el contrario la excluyen

En principio debemos entender la existencia de una necesaria interrelacioacuten de los principios de justicia del gasto puacuteblico con los principios derivados de la estabili-dad presupuestaria Y para ello basta tener en cuenta el establecimiento de un techo maacuteximo anual de gasto asiacute como de un fondo de contingencias para la ejecucioacuten presupuestaria En realidad algunos de los principios constitucionales del gasto puacuteblico como la eficiencia y economiacutea aplicables a su programacioacuten y ejecucioacuten se vienen a reiterar en la Ley de Estabilidad Presupuestaria por lo que se deduce su

76 En este sentido el artiacuteculo 9 de la Ley Orgaacutenica 21982 de 12 de mayo del Tribunal de Cuentas establece que su funcioacuten fiscalizadora se refiere al sometimiento de la actividad econoacutemico-finan-ciera del sector puacuteblico a los principios de legalidad eficiencia y economiacutea ejerciendo su funcioacuten en relacioacuten con la ejecucioacuten de los programas de ingresos y gastos puacuteblicos 77 BORGIA SORROSAL S (2004) paacutegs 59 y ss 78 Cfr en este sentido MARTiacuteNEz GINER L A (2002) paacutegs 471 y ss

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importancia para alcanzar la estabilidad presupuestaria79 Asiacute no cabe duda de que en la programacioacuten del gasto las concreciones derivadas de esta Ley afecta-raacuten a la organizacioacuten de la actividad financiera plasmada en el Presupuesto anual incluso en relacioacuten con gastos plurianuales Y especialmente afectaraacute a la potestad de gasto el establecimiento de un liacutemite maacuteximo de gasto asiacute como la regulacioacuten del Fondo de Contingencias -con la finalidad de posibilitar el cumplimiento y pago de las obligaciones puacuteblicas- podriacutea afectar a su ejecucioacuten

Debemos destacar las importantes novedades que introduce la Ley Orgaacutenica 22012 de 27 de abril de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera modificada por la Ley Orgaacutenica 42012 de 26 de septiembre y maacutes recientemen-te por la Ley Orgaacutenica 62015 de 12 de junio80 cuyo artiacuteculo 31 impone la ela-boracioacuten aprobacioacuten y ejecucioacuten de los Presupuestos laquoen un marco de estabilidad presupuestaria coherente con la normativa europearaquo81 A su vez el artiacuteculo 5 de la citada Ley dispone que la elaboracioacuten de los Presupuestos de las Administraciones Puacuteblicas y demaacutes sujetos comprendidos en el aacutembito de aplicacioacuten de la misma laquose encuadraraacute en un marco presupuestario a medio plazo compatible con el princi-pio de anualidad por el que se rigen la aprobacioacuten y ejecucioacuten de los Presupues-tos de conformidad con la normativa europearaquo Y va a antildeadir en su artiacuteculo 6 bajo la ruacutebrica principio de transparencia que laquola contabilidad de las Administraciones Puacuteblicas y demaacutes sujetos comprendidos en el aacutembito de aplicacioacuten de esta Ley asiacute como sus Presupuestos y liquidaciones deberaacuten contener informacioacuten suficiente y adecuada que permita verificar su situacioacuten financiera el cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria y de sostenibilidad financiera y la observan-cia de los requerimientos acordados en la normativa europea en esta materiaraquo a cuyo fin establece que laquolos Presupuestos y cuentas generales de las distintas Admi-nistraciones integraraacuten informacioacuten sobre todos los sujetos y entidades comprendi-dos en el aacutembito de aplicacioacuten de esta leyraquo Y en esa direccioacuten el artiacuteculo 71 dispone que las poliacuteticas de gasto puacuteblico deberaacuten encuadrarse en un marco de planificacioacuten plurianual y de programacioacuten y presupuestacioacuten atendiendo a la situacioacuten econoacutemica a los objetivos de poliacutetica econoacutemica y al cumplimiento de los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera Precisamen-

79 Vid MARTiacuteNEz GINER L A (2002) paacutegs 474 y ss 80 Esta Ley va a reforzar la plasmacioacuten los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera tanto en la LO 22012 como en la Ley Orgaacutenica 81980 de 22 de septiembre de Finan-ciacioacuten de las Comunidades Autoacutenomas y entre otras medidas va a configurar expresamente el principio de prudencia financiera que seraacute introducido en un nuevo artiacuteculo 13 bis de la LOFCA 81 El precedente legislativo de esta norma lo encontramos en la Ley 182001 de 12 de diciembre General de Estabilidad Presupuestaria y la Ley Orgaacutenica 52001 de 13 de diciembre complemen-taria de la Ley General de Estabilidad Presupuestaria Sobre los aspectos principales de esta Ley que afectan al procedimiento de programacioacuten y ejecucioacuten presupuestaria orientado al objetivo de especialidad y en particular los principios que informan este proceso presupuestario ndashestabilidad presupuestaria plurianualidad y transparenciandash vid por todos LAzO vITORIA X (2008) paacutegs 351 y ss y GARCiacuteA ROCA J (2013) paacutegs 76 y ss

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te este artiacuteculo 7 que lleva por tiacutetulo laquoPrincipio de eficiencia en la asignacioacuten y utilizacioacuten de los recursos puacuteblicosraquo va a disponer que laquola gestioacuten de los recursos puacuteblicos estaraacute orientada por la eficacia la eficiencia la economiacutea y la calidad a cuyo fin se aplicaraacuten poliacuteticas de racionalizacioacuten del gasto y de mejora de la ges-tioacuten del sector puacuteblicoraquo82

Por otra parte el artiacuteculo 11 de esta Ley Orgaacutenica establece en su apartado 1 que laquola elaboracioacuten aprobacioacuten y ejecucioacuten de los Presupuestos y demaacutes actuaciones que afecten a los gastos o ingresos de las Administraciones Puacuteblicas y demaacutes enti-dades que formen parte del sector puacuteblico se someteraacute al principio de estabilidad presupuestariaraquo Y el artiacuteculo 15 al regular el establecimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda puacuteblica para el conjunto de Administracio-nes Puacuteblicas dispone en su apartado 7 que laquoaprobados los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda puacuteblica por las Cortes Generales la elaboracioacuten de los proyectos de Presupuesto de las Administraciones Puacuteblicas habraacuten de acomodarse a dichos objetivosraquo

La Ley Orgaacutenica exige maacutes en concreto que los Presupuestos de cada Administra-cioacuten Puacuteblica se acompantildeen de la informacioacuten precisa para relacionar el saldo resul-tante de los ingresos y gastos del Presupuesto con la capacidad o necesidad de financiacioacuten calculada conforme a las normas del Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales (artiacuteculo 271) y establece la obligacioacuten de las Comunida-des Autoacutenomas y Corporaciones Locales de remitir al Ministerio de Hacienda y Administraciones Puacuteblicas antes del 1 de octubre de cada antildeo informacioacuten sobre las liacuteneas fundamentales que contendraacuten sus Presupuestos a efectos de dar cumpli-miento a los requerimientos de la normativa europea (artiacuteculo 272) A su vez el artiacuteculo 291 dispone que las Administraciones Puacuteblicas elaboraraacuten un marco pre-supuestario a medio plazo (abarcaraacute un periodo miacutenimo de tres antildeos seguacuten el apar-tado 2) en el que se enmarcaraacute la elaboracioacuten de sus Presupuestos anuales y a traveacutes del cual se garantizaraacute una programacioacuten presupuestaria coherente con los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda puacuteblica Destaca igualmente el deber que impone el artiacuteculo 301 al disponer que el Estado las Comunidades Autoacutenomas y las Corporaciones Locales aprobaraacuten en sus respectivos aacutembitos un liacutemite maacuteximo de gasto no financiero coherente con el objetivo de estabilidad pre-supuestaria y la regla de gasto que marcaraacute el techo de asignacioacuten de recursos de sus Presupuestos liacutemite del que han de informar las Comunidades Autoacutenomas

82 Y precisamente para hacer efectivos estos principios el apartado 3 de este mismo artiacuteculo dispo-ne laquoLas disposiciones legales y reglamentarias en su fase de elaboracioacuten y aprobacioacuten los actos administrativos los contratos y los convenios de colaboracioacuten asiacute como cualquier otra actuacioacuten de los sujetos incluidos en el aacutembito de aplicacioacuten de esta Ley que afecten a los gastos o ingresos puacutebli-cos presentes o futuros deberaacuten valorar sus repercusiones y efectos y supeditarse de forma estricta al cumplimiento de las exigencias de los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financieraraquo El artiacuteculo 8 se referiraacute al principio de responsabilidad estableciendo la necesaria asun-cioacuten de las responsabilidades derivadas del incumplimiento de las obligaciones asumidas por parte de las Administraciones Puacuteblicas

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antes del 1 de agosto de cada antildeo al Consejo de Poliacutetica Fiscal y Financiera (apar-tado 3 del artiacuteculo 30)

Ciertamente todas las anteriores liacuteneas baacutesicas que acabamos de referenciar traen causa en gran medida de la concreta plasmacioacuten del principio de estabilidad pre-supuestaria en nuestro texto constitucional de la que deriva la especial relevancia que en la actualidad tiene este principio

En efecto el principio de estabilidad presupuestaria recepcionado expresamente en algunos Estatutos de Autonomiacutea83 fue consagrado por la uacuteltima reforma consti-tucional en el artiacuteculo 135 reforma publicada el 27 de septiembre de 201184 adquiriendo la estabilidad presupuestaria un valor verdaderamente estructural y condicionante de la capacidad de actuacioacuten del Estado del mantenimiento y desa-rrollo del Estado Social que proclama el artiacuteculo 11 de la propia Ley Fundamental y en definitiva de la prosperidad presente y futura de los ciudadanos (exposicioacuten de motivos)85 La estabilidad presupuestaria que afectaraacute a todas las Administracio-nes Puacuteblicas se va a ver asiacute expliacutecitamente constitucionalizada86 Y aunque en principio deba considerarse como una regla neutra frente al Estado social y al Esta-do autonoacutemico va a ser como ha sentildealado GARCiacuteA ROCA laquodifiacutecil ndashcasi imposiblendash mantener el principio de la interpretacioacuten sistemaacutetica en relacioacuten con otros precep-tos constitucionales porque su loacutegica es la de una norma de aplicacioacuten preferen-teraquo87 En todo caso y a pesar de la dificultad estimamos necesaria la compatibilidad de esta regla con unos principios de gasto puacuteblico cuya contem-placioacuten expresa en la Constitucioacuten tampoco puede minimizarse

83 Cfr como ejemplo el artiacuteculo 1572h) del Estatuto de Autonomiacutea de Andaluciacutea 84 En siacutentesis el contenido normativo de esta reforma va a consistir en el establecimiento del prin-cipio de estabilidad presupuestaria el Derecho europeo como paraacutemetro de constitucionalidad referido a los maacutergenes establecidos por la Unioacuten Europea respecto al deacuteficit estructural la delega-cioacuten al Parlamento para fijar los liacutemites del deacuteficit la reserva de ley para la emisioacuten de deuda puacutebli-ca de forma condicionada la posible excepcioacuten a los liacutemites sobre deacuteficit y deuda el contenido de la ley orgaacutenica de desarrollo y la obligacioacuten de las Comunidades Autoacutenomas de respetar el princi-pio de estabilidad presupuestaria Sobre las principales implicaciones de esta reforma vid entre otros BASSOLS COMA M (2012) paacutegs 21-41 CARRASCO DURaacuteN M (2013) paacutegs 169-206 GARCiacuteA

ROCA J (2013) paacutegs 40-93 MARC CARRILLO (2014) paacutegs 13-41 DE LA HUCHA CELADOR F (2012) paacutegs 21-47 MONCHoacuteN RUIz L (2012) RODRiacuteGUEz BEREIJO A (2013) paacutegs 23-32 RUIz ALMENDRAL v (2012) y RUIz-HUERTA J (2012) 85 Sobre el concepto de estabilidad presupuestaria a que se refiere el artiacuteculo 135 CE asiacute como el concepto de deacuteficit estructural y sus efectos sobre las competencias presupuestarias de las Comuni-dades Autoacutenomas vid entre otros DE LA HUCHA CELADOR F (2012) paacutegs 29 y ss 86 De hecho y en el sentido expresado por MEDINA GUERRERO este principio de estabilidad presu-puestaria no se teniacutea por queacute deducir de la referencia que en el marco de los principios rectores de la poliacutetica social y econoacutemica el artiacuteculo 401 CE hace al deber de los poderes puacuteblicos de promo-ver laquouna poliacutetica de estabilidad econoacutemicaraquo ya que este no seriacutea maacutes que un principio general que no puede entenderse como equivalente al maacutes especiacutefico de estabilidad presupuestaria Cfr MEDINA

GUERRERO M (2012) paacuteg 138 87 GARCiacuteA ROCA J (2013) paacuteg 66

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La reforma constitucional del artiacuteculo 135 CE fue sin duda aprobada con un gran consenso atendiendo a razones de intereacutes general y a la grave situacioacuten econoacutemi-ca y financiera afectando la garantiacutea de estabilidad presupuestaria a todos los poderes puacuteblicos De hecho el apartado 6 de dicho precepto establece que las Comunidades Autoacutenomas de acuerdo con sus respectivos Estatutos y dentro de los liacutemites a que se refiere el propio artiacuteculo 135 laquoadoptaraacuten las disposiciones que pro-cedan para la aplicacioacuten efectiva del principio de estabilidad en sus normas y deci-siones presupuestariasraquo88 La reforma constitucional como ha afirmado RODRiacuteGUEz

BEREIJO (2013)89 no responde a un mero capricho o a criterios de puro oportunis-mo poliacutetico estando en la raiacutez de los desequilibrios econoacutemico-financieros de nuestra Hacienda el crecimiento desbocado del gasto puacuteblico y las crecientes difi-cultades de financiacioacuten del Estado y de las Administraciones territoriales Se va a considerar la estabilidad y sostenibilidad como principios esenciales para la supe-racioacuten de la crisis en su proyeccioacuten sobre el sector de las Administraciones Puacutebli-cas90 estando el principio de estabilidad que se incorpora ligado al resultado estructural que se concretaraacute en la LO 22012 en un equilibrio o superaacutevit a par-tir de 2020 establecieacutendose hasta ese momento un reacutegimen transitorio

Estimamos que sin lugar a dudas y con independencia del origen de este precep-to derivado de exigencias de la Unioacuten Europea91 el marco de estabilidad presu-puestaria ha sido expresamente incorporado al texto constitucional y esta constitucionalizacioacuten ha de suponer la necesaria compatibilidad con el principio de asignacioacuten equitativa de recursos puacuteblicos o lo que es igual la inevitable inter-pretacioacuten conjunta de los preceptos en cuestioacuten La limitacioacuten o contencioacuten del gasto deberaacute hacerse compatible con la asignacioacuten equitativa de recursos dirigida a hacer frente a necesidades de ineludible satisfaccioacuten La limitacioacuten del gasto puacuteblico con la finalidad de la consecucioacuten de la estabilidad presupuestaria no podriacutea llegar a ser tal que anulase cualquier programacioacuten del gasto puacuteblico dirigi-da a salvaguardar una asignacioacuten equitativa de los recursos puacuteblicos El nivel miacuteni-

88 En concreto sobre las repercusiones de las modificaciones de la deuda puacuteblica en el nuevo artiacute-culo 135 CE en relacioacuten con las Comunidades Autoacutenomas que se veraacuten sometidas al principio de reserva de ley en esta materia vid por todos DE LA HUCHA CELADOR F (2012) paacutegs 39 y ss 89 RODRiacuteGUEz BEREIJO A (2013) paacuteg 7 90 A LoacutePEz DiacuteAz (2014) alude a los necesarios ajustes para la vuelta a la estabilidad presupuestaria refirieacutendose como importante alternativa a los ajustes sobre el gasto puacuteblico a la posibilidad de un mayor espacio fiscal paacutegs 30 y ss 91 De hecho y como ha puesto de manifiesto MARC CARRILLO la doble referencia que el artiacuteculo 135 CE va a hacer al Derecho de la Unioacuten en los apartados relativos al deacuteficit puacuteblico y a la deuda puacutebli-ca van a convertir al Derecho europeo en paraacutemetro de constitucionalidad a tener en cuenta que deberaacute necesariamente ser asumido por el Tribunal Constitucional Cfr MARC CARRILLO (2014) paacuteg 23 Y en este mismo sentido va a afirmar RODRiacuteGUEz BEREIJO que el Derecho europeo constituiraacute un elemento cualificado en la interpretacioacuten de los liacutemites constitucionales derivados del principio y las reglas de la estabilidad presupuestaria del artiacuteculo 135 CE y en paraacutemetro de constitucionalidad en tanto la propia Constitucioacuten espantildeola reenviacutea al Derecho comunitario Cfr RODRiacuteGUEz BEREIJO A (2013) paacuteg 32

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mo de satisfaccioacuten de necesidades puacuteblicas habraacute de quedar en todo caso salva-guardado Y en cualquier caso la constitucionalizacioacuten de la estabilidad presu-puestaria habraacute de implicar sin duda un reforzamiento de la racionalidad presupuestaria a lo que seraacute preciso antildeadir el hacer realmente efectiva la asigna-cioacuten equitativa del gasto puacuteblico

La plasmacioacuten o mejor el desarrollo del principio de estabilidad presupuestaria en una Ley Orgaacutenica no suponiacutea una novedad ya que con anterioridad a la reforma constitucional y como hemos resentildeado fue aprobada en 2001 una Ley General de Estabilidad Presupuestaria que ademaacutes obtuvo una plena validacioacuten por parte del Tribunal Constitucional En efecto en la sentencia 1342011 de 20 de julio el Tribu-nal Constitucional afirmoacute que la normativa estatal de estabilidad presupuestaria apro-bada en 2001 (Ley 182001 de 12 de diciembre General de Estabilidad Presupuestaria y Ley Orgaacutenica 52001 de 13 de diciembre complementaria a la Ley General de Estabilidad Presupuestaria) no lesiona la autonomiacutea poliacutetica y financiera (artiacuteculos 137 y 156 CE) y resulta acorde con los tiacutetulos competenciales atribuidos al Estado en el artiacuteculo 1491 13ordf y 14ordf por un lado y 11ordf y 18ordf por otro de la Cons-titucioacuten (doctrina que se reitera en la STC 1572011 de 18 de octubre) Maacutes en con-creto afirmoacute tras referirse a la doctrina constitucional seguacuten la cual laquola limitacioacuten del gasto impuesta a las Administraciones Puacuteblicas encuentra su apoyo en la competen-cia estatal de direccioacuten de la actividad econoacutemica general (ex art 149113ordf) y su establecimiento estaacute encaminado a la consecucioacuten de la estabilidad econoacutemica y la gradual recuperacioacuten del equilibrio presupuestariohellipraquo (SSTC 1711996 FJ 2ordm y 1031997 FJ 1ordm) que laquola concepcioacuten de la estabilidad presupuestaria en teacuterminos de equilibrio o superaacutevit se aviene con las competencias del Estadoraquo (FJ 8ordm) y que laquola poliacutetica presupuestaria forma parte de la poliacutetica econoacutemica general cuya ordena-cioacuten a su vez estaacute atribuida al Estado por la ConstitucioacutenhellipEsta competencia estatal es susceptible de proyectarse sobre todos los Presupuestos del Sector puacuteblico estatal autonoacutemico y localhellipCon dicha aplicabilidad no se quebranta ni su autonomiacutea poliacute-tica ni su autonomiacutea financieraraquo (FJ 14ordm)92

Es importante resaltar que la LO 22012 de 27 de abril de Estabilidad Presupues-taria y Sostenibilidad Financiera se aprueba ya en desarrollo del artiacuteculo 135 de la Constitucioacuten93 destacando entre otros principios contenidos en la misma los de

92 Cfr el comentario criacutetico que realiza de esta sentencia en el marco de la doctrina jurisprudencial sobre la estabilidad presupuestaria F ESCRIBANO (2014) paacutegs 41 y ss 93 Entre los principales objetivos de esta Ley destacan en siacutentesis la garantiacutea de la sostenibilidad pre-supuestaria de todas las Administraciones Puacuteblicas fortaleciendo la confianza en la estabilidad de la economiacutea espantildeola y el reforzamiento de los compromisos de Espantildea con la Unioacuten Europea la obligacioacuten para todas las Administraciones Puacuteblicas de presentar equilibrio estructural el estableci-miento de un liacutemite de deuda como garantiacutea de sostenibilidad presupuestaria la formulacioacuten de un marco presupuestario a medio plazo en el que se enmarcaraacute la elaboracioacuten del presupuesto y a tra-veacutes del cual se garantizaraacute una programacioacuten presupuestaria coherente con los objetivos de estabi-lidad y deuda puacuteblica la incorporacioacuten de actuaciones preventivas de alerta temprana y de correccioacuten automaacutetica y el refuerzo de los mecanismos sancionadores en los que se tendraacuten en cuenta en liacutenea con la normativa europea la reincidencia y la gravedad de los incumplimientos

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estabilidad plurianualidad transparencia prudencia financiera y eficiencia en la asignacioacuten y utilizacioacuten de recursos puacuteblicos Y en particular enunciando y desa-rrollando los principios de laquoeficacia y eficiencia en la asignacioacuten de los recursos puacuteblicosraquo94

Tal y como sentildeala la sentencia del Tribunal Constitucional 1572011 de 18 de octu-bre (FJ 3) hay que hacer notar que cuando el artiacuteculo 1351 establece que laquotodas las Administraciones Puacuteblicas adecuaraacuten sus actuaciones al principio de estabilidad presupuestariaraquo estamos ante laquoun mandato constitucional que como tal vincula a todos los poderes puacuteblicos y que por tanto en su sentido principial queda fuera de la disponibilidad -de la competencia- del Estado y de las Comunidades Autoacuteno-masraquo (en el mismo sentido se expresa la STC 1952011 de 13 de diciembre FJ 4) La sentencia del Tribunal Constitucional 1992011 de 13 de diciembre (FJ 7) aun reconociendo que el establecimiento de un objetivo de estabilidad presupuestaria tiene laquoimportantes efectos en todas las fases del ciclo presupuestario pudiendo incluso considerarse que antildeade una fase previaraquo declara que laquotales efectos no pue-den ser considerados inconstitucionales ni antes ni despueacutes de la reforma del artiacute-culo 135 de la Constitucioacutenraquo95

Como corolario de lo anteriormente expuesto debemos destacar que las leyes pre-supuestarias de las Comunidades Autoacutenomas deben responder a los principios y normas a que nos hemos referido La obligacioacuten de todas las Administraciones Puacuteblicas y en concreto de las Comunidades Autoacutenomas de mantener las reglas de estabilidad presupuestaria y bajo el control directo de las instituciones del Estado ha sido reforzada en suma con la reforma del artiacuteculo 135 CE96 La autonomiacutea

94 El profesor ESCRIBANO realiza un estudio criacutetico sobre los principios generales formulados por la LO 22012 desde la perspectiva de la limitacioacuten de la autonomiacutea financiera de las Comunidades Autoacutenomas y el excesivo desarrollo de la funcioacuten tuteladora del Estado que va a desnaturalizar en su opinioacuten esta idea de autonomiacutea financiera manifestaacutendose ademaacutes en un conjunto de medidas preventivas correctivas y coercitivas Cfr ESCRIBANO F (2014) paacutegs 47 y ss Y asimismo se mues-tra criacutetico con las medidas extraordinarias de apoyo a la liquidez que se concretaron en el RDL 212012 de 13 de julio en desarrollo de la DA 1ordf de la LO 22012 -el FLA supone sin duda una adhesioacuten de las CCAA que lo solicitan a draacutesticas medidas establecidas unilateralmente por el pres-tamista- Ibidem paacutegs 59-60 95 La doctrina constitucional sobre la reforma del artiacuteculo 135 CE se contiene esencialmente en la STC 1892011 de 23 de noviembre FJ 4ordm (doctrina que sigue a la STC 1342011 y que se reprodu-ciraacute entre otras en las SSTC 1972011 FJ 4ordm 1982011 FJ 4ordm y 2032011 FJ 4ordm) De ella destaca la consideracioacuten relativa a que el nuevo artiacuteculo 135 CE se considera ius superveniens que puede ser-vir de canon de constitucionalidad respecto de asuntos interpuestos antes de la entrada en vigor de la reforma constitucional constituye laquoun mandato constitucional que como tal vincula a todos los poderes puacuteblicos y que por tanto en su sentido principial queda fuera de la disponibilidad de la competencia del Estado y de las Comunidades Autoacutenomas Cuestioacuten distinta es la de su desarrollo pues aquel sentido principial admite diversas formulaciones de modo que seraacute ese desarrollo el que perfilaraacute su contenidoraquo y la remisioacuten a la Ley Orgaacutenica laquoobviamente estatalraquo laquocorrobora la compe-tencia del Estado en esta materiaraquo 96 Sobre las posibles limitaciones de las competencias autonoacutemicas que podriacutean derivarse de este artiacuteculo y en particular sobre la fijacioacuten negociada de los objetivos de deacuteficit puacuteblico y de deuda puacuteblica la necesaria aplicacioacuten de los principios generales en la elaboracioacuten y gestioacuten de sus pre-

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financiera de las Comunidades Autoacutenomas lo seraacute dentro de la necesaria y obliga-da coordinacioacuten y cooperacioacuten con la Hacienda estatal siendo compatible con la existencia de un control de legalidad sobre el ejercicio de competencias y maacutes en concreto de las obligaciones derivadas del principio de estabilidad presupuestaria contemplado en el artiacuteculo 135 CE y de forma particular de las operaciones de emisioacuten de deuda puacuteblica97 La maacutes reciente STC 2152014 de 18 de diciembre98

ha venido a validar plenamente y en relacioacuten con la autonomiacutea financiera de las Comunidades Autoacutenomas la constitucionalidad de los preceptos de la LO 22012 que establecen el reacutegimen juriacutedico de cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria99

El principio de estabilidad presupuestaria ha supuesto sin duda un cambio en el reacutegimen juriacutedico del gasto puacuteblico que afecta a su programacioacuten ejecucioacuten y con-trol incidiendo como hemos indicado en todos los aacutembitos territoriales del sector puacuteblico Como bien sintetiza MARC CARRILLO (2014)100 y desde una perspectiva material en la fase previa de elaboracioacuten del presupuesto se ha introducido la regla de plurianualidad del presupuesto ademaacutes del fondo de contingencia y la obliga-cioacuten de fijar el objetivo de estabilidad presupuestaria que deberaacute ser aceptado por las Cortes Generales101 en la fase de elaboracioacuten este objetivo podraacute ser modifica-do por las Cortes aunque no podraacuten incluir la regla del deacuteficit sin incumplir lo pre-ceptuado en el artiacuteculo 1346 CE en la fase de ejecucioacuten el principio de

supuestos y el endurecimiento de las medidas previstas en caso de incumplimiento de los objeti-vos cfr entre otros MARC CARRILLO (2014) paacutegs 37 y ss CARRASCO DURaacuteN M (2013) paacutegs 198 y ss y NAvARRO FAURE A (2013) paacutegs 137-146 97 RODRiacuteGUEz BEREIJO A (2013) paacuteg 18 En palabras del profesor Bereijo que plenamente compar-timos laquopocas dudas caben respecto al caraacutecter baacutesico que para la ordenacioacuten de la economiacutea y la Hacienda general del Estado tiene la garantiacutea del equilibrio de las cuentas puacuteblicas y la determina-cioacuten por el Estado del objetivo de estabilidad presupuestaria para todo el conjunto de las Adminis-traciones Puacuteblicas establecido por las leyes de estabilidad presupuestaria dada la vinculacioacuten del Estado espantildeol a las normas del Derecho comunitario europeo originario y derivado y a los com-promisos derivados del cumplimiento del Pacto de Estabilidad y Crecimiento de la UE aunque ello constrintildea la autonomiacutea financiera de las Comunidades Autoacutenomasraquo Ibidem paacuteg 21 98 Publicada en el BOE nuacutem 29 de 3 de febrero de 2015 Esta Sentencia se dicta en relacioacuten con el recurso de inconstitucionalidad 557-2013 interpuesto por el Gobierno de Canarias En concreto declara constitucionales los artiacuteculos 103 116 123 16 19 203 24 252 y 26 asiacute como la Dis-posicioacuten Adicional 3ordf de la LO 22012 99 Precisamente la modificacioacuten de la LOFCA en virtud de la uacuteltima reforma de la LO 22012 ope-rada por la LO 62015 de 12 de junio va a reforzar la necesidad del cumplimiento de estos objeti-vos incluyendo algunas matizaciones entre otros en sus artiacuteculos 2 apartado uno letra b) 14 y 211 aludiendo expresamente a la sostenibilidad financiera y sobre todo introduciendo el artiacuteculo 13 bis relativo al principio de prudencia financiera 100 MARC CARRILLO (2014) paacuteg 27 101 En esta fase y desde una perspectiva institucional resulta decisiva la participacioacuten de la Comi-sioacuten Europea que obligaraacute a un diaacutelogo institucional entre las autoridades econoacutemico-financieras estatales y comunitarias Ibidem paacuteg 28

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estabilidad presupuestaria supone la aplicacioacuten de un reacutegimen especiacutefico para los gastos plurianuales y las modificaciones presupuestarias y en la fase de control habraacute que verificar el cumplimiento del principio a traveacutes de instrumentos especiacute-ficos de control

Descendiendo maacutes en concreto al examen en este contexto de estabilidad presu-puestaria de su compatibilidad con el principio de asignacioacuten equitativa de los recursos puacuteblicos habriacutea que referirse en primer lugar a la conexioacuten de la estabi-lidad presupuestaria con la fase inicial de programacioacuten del gasto puacuteblico y con-traccioacuten de obligaciones puacuteblicas que ya ponen de relieve la racionalidad econoacutemica Podemos afirmar con caraacutecter general y en el sentido expresado por MARTiacuteNEz GINER (2002)102 que los objetivos de las poliacuteticas y programacioacuten del gasto puacuteblico ndashque deben plasmar el artiacuteculo 312 CEndash deben compatibilizarse con las exigencias de racionalidad econoacutemica en la ejecucioacuten presupuestaria que a su vez asegura la estabilidad presupuestaria con base en los criterios de eficacia efi-ciencia y calidad La estabilidad presupuestaria no impide la plena vigencia de este artiacuteculo Es maacutes la consecucioacuten de esta estabilidad podriacutea y deberiacutea coadyuvar a hacer efectivos otros principios constitucionales y en particular el relativo a la jus-ticia en el gasto puacuteblico

En cualquier caso y siguiendo al autor antes citado el reacutegimen de estabilidad pre-supuestaria deberiacutea configurarse no solo como una limitacioacuten cuantitativa del gasto sino tambieacuten como una limitacioacuten cualitativa de modo que se estableciesen unos criterios que viniesen a determinar necesidades de satisfaccioacuten ineludible y que por tanto condicionasen las decisiones presupuestarias en el marco de la contencioacuten El propio principio de estabilidad impulsariacutea y fomentariacutea la asignacioacuten equitativa de los recursos o lo que es igual la estabilidad deberiacutea constituir un ins-trumento que permitiese profundizar en el principio de justicia en el gasto que a su vez incidiriacutea en aqueacutel103

No obstante lo anterior se ha destacado coacutemo las Leyes de Estabilidad no han avanzado lo suficiente en relacioacuten con las competencias de los oacuterganos de control sobre esta materia104 y en particular con la funcioacuten de los Tribunales de Cuentas105 de modo que en realidad soacutelo se mantienen en este aacutembito las importantes fun-

102 MARTiacuteNEz GINER L A (2002) paacuteg 477 103 Cfr MARTiacuteNEz GINER L A (2002) paacutegs 491-492 Este autor que escribe con anterioridad a la reforma constitucional puso de manifiesto la necesidad de que una Ley General del Gasto Puacuteblico realizase la labor de seleccioacuten cualitativa del gasto desarrollando el principio de justicia en el gasto en el marco de la estabilidad 104 Se ha destacado incluso coacutemo la propia reforma del artiacuteculo 135 CE deberiacutea haber previsto expresamente la responsabilidad por incumplimiento y las sanciones estableciendo concordancias con los artiacuteculos 153 y 155 CE y por tanto establecieacutendose si el control de los incumplimientos deberiacutea realizarse por una autoridad independiente y con un procedimiento especial Cfr GARCiacuteA

ROCA J (2013) paacuteg 74 Maacutes en concreto propone este autor un procedimiento urgente ante el Tri-bunal Constitucional con el auxilio del Tribunal de Cuentas Ibidem paacutegs 86-87 105 Cfr SOLER ROCH M T (2001) paacuteg 87 y PASCUAL GARCiacuteA J (2002)

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ciones atribuidas a la Intervencioacuten General de la Administracioacuten del Estado bien por la LGP bien por la propia LO 22012 referidas por un lado al control del obje-tivo de la estabilidad presupuestaria mediante el ejercicio del control financiero permanente ndashartiacuteculo 157 LGPndash y de un tipo especiacutefico de auditoriacutea puacuteblica y por otro a la funcioacuten de elaboracioacuten de un informe en el que se ha de expresar el grado de cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria106 La constitucionali-zacioacuten del principio de estabilidad presupuestaria no ha supuesto pues en nuestra legislacioacuten una ampliacioacuten efectiva de los instrumentos de control sobre las leyes aplicables no incorporaacutendose nuevos oacuterganos especiacuteficos de control sobre la eje-cucioacuten de los presupuestos si bien siacute podraacute resultar esencial en su caso el control de constitucionalidad107

No obstante lo anterior debemos indicar que la LO 22012 va a incluir al regular las medidas preventivas y correctivas asiacute como la instrumentacioacuten del principio de transparencia108 la participacioacuten del Consejo de Poliacutetica Fiscal y Financiera y en su caso de la Comisioacuten Nacional de Administracioacuten Local en el procedimiento dirigido a garantizar el principio de estabilidad presupuestaria si bien y como ha puesto de manifiesto MARC CARRILLO (2014)109 se trata esencialmente de funciones consultivas de informe y seguimiento de la aplicacioacuten de las medidas ndashcomo ejem-plo la advertencia del riesgo de incumplimiento por las Administraciones Puacuteblicas (artiacuteculo 191) o el conocimiento tramitacioacuten y seguimiento de los planes econoacute-mico-financieros y de reequilibrio (artiacuteculo 242)ndash aunque tambieacuten existen otras de naturaleza correctiva y fiscalizadora como la relativa al requerimiento para modi-ficar las medidas previamente adoptadas por la Comunidad Autoacutenoma cuando a juicio del CPFF no garanticen la correccioacuten de la situacioacuten de desequilibrio instaacuten-dola en este caso a que presente un nuevo plan (artiacuteculo 233) El artiacuteculo 26 de la Ley va a habilitar al Gobierno al amparo del artiacuteculo 155 CE para la adopcioacuten de las medidas necesarias para obligar a su cumplimiento forzoso que podriacutean llegar

106 Vid sobre estas funciones LAzO vITORIA X (2008) paacutegs 358 y ss Y sobre la adopcioacuten de medi-das en caso de incumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria ibidem paacutegs 362 y ss 107 En concreto la Disposicioacuten Adicional Tercera de la LO 22012 de Estabilidad Presupuestaria considerada plenamente constitucional por la STC 2152014 de 18 de diciembre establece en su primer apartado que de acuerdo con lo previsto en la LOTC laquohellipse pueden impugnar ante el Tribu-nal Constitucional tanto las leyes disposiciones normativas o actos con fuerza de ley de las Comu-nidades Autoacutenomas como las disposiciones normativas sin fuerza de leyhellipraquo pudieacutendose llegar para preservar el cumplimiento del artiacuteculo 135 CE a adoptar la medida cautelar de suspensioacuten de una Ley de Presupuestos autonoacutemica seguacuten deriva del apartado segundo de esa misma Disposicioacuten Adi-cional Tercera en cuyo caso se entenderaacuten prorrogados los presupuestos del ejercicio anterior Se ha considerado y con razoacuten la conveniencia de que en relacioacuten con este control sobre el cumpli-miento del principio de estabilidad presupuestaria por parte de la Ley de Presupuestos estatal se reincorporase el control previo de constitucionalidad Cfr en este sentido FERRERES COMELLA v (2012) paacuteg 103 108 Sobre la trascendencia de este principio en el contexto que examinamos y en relacioacuten ademaacutes con el principio de responsabilidad cfr NAvAS vaacutezQUEz R (2014) paacutegs 61 y ss 109 MARC CARRILLO (2014) paacutegs 35-36

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incluso previo requerimiento a la intervencioacutensuspensioacuten de la Autonomiacutea o a la disolucioacuten de la Corporacioacuten local medidas que como se ha afirmado se debe-riacutean en su caso aplicar con laquonotables dosis de firmeza y prudenciaraquo110

En cualquier caso consideramos que dado que en nuestra normativa y como con-secuencia de la constitucionalizacioacuten del principio de estabilidad presupuestaria no se ha creado ninguacuten oacutergano especiacutefico de control como siacute ha sucedido en otros Estados miembros como Alemania o Reino Unido ndashlos denominados Consejos de Estabilidad Presupuestariandash al menos se deberiacutean haber otorgado funciones espe-ciacuteficas sobre la materia al Tribunal de Cuentas asiacute como a los oacuterganos autonoacutemi-cos de naturaleza similar permitiendo asiacute un directo control sobre el cumplimiento de los requisitos de estabilidad presupuestaria

Por otra parte debemos insistir en la necesidad de que los distintos preceptos constitucionales y en particular los relativos a los principios de justicia material del gasto y de estabilidad presupuestaria mantengan su respectiva virtualidad praacutectica y lejos de que unos sean excepcionados por el otro se interpreten armoacute-nicamente en su justo sentido a pesar de la justificacioacuten del segundo en una situacioacuten de crisis financiera que ya comienza a superarse y que en modo algu-no deberiacutea provocar indirectamente la suspensioacuten o quebrantamiento de los principios de justicia en el gasto puacuteblico considerados como uno de los pilares baacutesicos del Estado social y democraacutetico de Derecho Como afirma RODRiacuteGUEz

BEREIJO (2013) refirieacutendose a la reforma del artiacuteculo 135 CE su contenido no deberiacutea implicar necesariamente laquoel laquodesmantelamientoraquo-si tal cosa fuese consti-tucionalmente posible- del Estado social proclamado en nuestra Constitucioacutenraquo antildeadiendo que laquola existencia de un liacutemite financiero y presupuestario a las demandas de derechos econoacutemicos y sociales constitucionalmente reconocidos ha sido siempre declarada con firmeza por la jurisprudencia de nuestro Tribunal Constitucional respecto de los derechos de prestacioacuten que se derivan de nuestra Constitucioacuten y de las leyes que los desarrollanraquo111 La estabilidad presupuestaria sin duda permitiraacute coadyuvar a la consecucioacuten de los objetivos sociales perse-guidos por el propio texto constitucional

El principio de estabilidad presupuestaria debe pues ser interpretado coordinada-mente con otros principios constitucionales siendo compatible con los postulados del Estado social y en particular con los principios de justicia del gasto puacuteblico principios que actuariacutean como liacutemite y medida del objetivo de estabilidad presu-

110 RODRiacuteGUEz BEREIJO A (2013) paacuteg 29 El artiacuteculo 26 de la LO 22012 ha sido declarado constitu-cional por la STC 2152014 de 18 de diciembre 111 RODRiacuteGUEz BEREIJO A (2013) paacuteg 17 Y en este sentido cita el profesor Bereijo la STC 1261994 FJ 5ordm que refirieacutendose a los derechos de Seguridad Social afirma que laquocorresponde al legislador en funcioacuten de las situaciones de necesidad existentes y de los medios financieros disponibles determi-nar la accioacuten protectora a dispensar por el reacutegimen puacuteblico de Seguridad Social y las condiciones para el acceso a las prestaciones y para su peacuterdidaraquo

 

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puestaria112 Es maacutes y como indica NAvARRO FAURE (2013)113 la estabilidad presu-puestaria laquodebe interpretarse como un instrumento a favor de la justicia del gasto puacuteblico en la medida en que pueda garantizar la satisfaccioacuten miacutenima de las nece-sidades puacuteblicas consideradas como justas pero nunca como el pretexto para no satisfacer ese principio de justiciaraquo Y los criterios de eficiencia y economiacutea plas-mados fundamentalmente en las leyes anuales de presupuestos coadyuvaraacuten sin duda a la aplicacioacuten coordinada de unos principios que en todo caso van a per-seguir unos objetivos asimismo contemplados en la Constitucioacuten

6 A MODO De COnCLUSIOacuten 

La intervencioacuten puacuteblica a traveacutes de la poliacutetica de gasto puacuteblico ha provocado por lo general y mucho maacutes en periacuteodos de crisis econoacutemica importantes repercusio-nes que van desde la dotacioacuten de servicios puacuteblicos inversiones puacuteblicas genera-cioacuten de empleo hasta efectos medioambientales resultando esencial el disentildeo de la poliacutetica presupuestaria114 Sin embargo una deficiente poliacutetica de gasto puacuteblico podriacutea conducir a un incremento de los niveles de evasioacuten tributaria115 El control de la gestioacuten de los fondos puacuteblicos seraacute un mecanismo esencial para evitar el des-pilfarro y la corrupcioacuten

Resulta evidente y tras el anaacutelisis realizado la necesidad en el Derecho espantildeol de un adecuado tratamiento juriacutedico del gasto puacuteblico como institucioacuten mediante una Ley General del Gasto Puacuteblico aplicable con caraacutecter general a todas las Administraciones Puacuteblicas que enmarcariacutea los principios generales que lo deben presidir116 Ha sido insuficiente el tratamiento del gasto puacuteblico en la Constitucioacuten

112 NAvARRO FAURE A (2013) paacuteg 123 ideas que son ampliamente desarrolladas en las paacuteginas 129 y ss 113 NAvARRO FAURE A (2013) paacuteg 134 Y como bien antildeade esta autora y a pesar de la disciplina presupuestaria en materia de deacuteficit y deuda puacuteblica derivada del gobierno econoacutemico de la Unioacuten Europea laquoel gasto puacuteblico deberaacute seguir satisfaciendo en el nivel que permita el objetivo de esta-bilidad las necesidades cuya satisfaccioacuten se considera justaraquo Ibidem paacuteg 135 114 Vid como ejemplo sobre los efectos multiplicadores de arrastre econoacutemico y de generacioacuten de empleo de las poliacuteticas de gasto puacuteblico RODRiacuteGUEz MORILLA C y LLANES DiacuteAz-SALAzAR G (2004) paacutegs 189 y ss 115 Vid por todos GIL IzQUIERDO M y ONRUBIA FERNaacuteNDEz J (2006) paacutegs 1 y ss Y sobre la evolucioacuten en la situacioacuten de crisis econoacutemica de las actitudes de los espantildeoles respecto a las diferentes poliacuteticas de gasto y los niveles de presioacuten fiscal vid CALzADA I y PINO E DEL (2013) paacutegs 171 y ss 116 En esta Ley del Gasto Puacuteblico y como entre otros puso de manifiesto MARTiacuteNEz GINER (2002) laquose estructurariacutean y desarrollariacutean las cuestiones relativas a los principios juriacutedicos del gasto puacutebli-co los procedimientos de valoracioacuten y determinacioacuten de las necesidades puacuteblicas a satisfacer el reacutegimen juriacutedico de las obligaciones puacuteblicas y de los derechos de los acreedores asiacute como de cual-quier sujeto afectado por el gasto puacuteblico y los procedimientos de ejecucioacuten del gasto puacuteblicoraquohellip laquotodo ello desde la perspectiva que ofrece el nuevo marco juriacutedico de la estabilidad presupuesta-riahellipraquo paacuteg 475

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debiendo plantearse al menos la elaboracioacuten de la ley aludida o maacutes en concre-to la elaboracioacuten de una ley de principios reguladores del gasto puacuteblico evitando y sobre todo tras la vigencia de la Ley de Estabilidad Presupuestaria la necesaria intervencioacuten del Tribunal Constitucional ante los conflictos que se estaacuten plantean-do respecto de las competencias autonoacutemicas en la materia

Efectivamente el ideal estariacutea en la formulacioacuten de un principio de justicia en el gasto puacuteblico que integre unitariamente todos los principios y criterios a que nos hemos referido debiendo estar como en otro momento indicamos a una interpre-tacioacuten del conjunto de preceptos constitucionales que permita vislumbrar las que podriacuteamos considerar como laquonecesidades puacuteblicas constitucionalesraquo117 O como ha afirmado BAYONA DE PEROGORDO (1999) laquosolo el desarrollo normativo de los principios materiales de justicia del gasto puacuteblico contenidos en la Constitucioacuten fundamentalmente a traveacutes de una ley general de gasto puacuteblico y la elaboracioacuten de concretas leyes de gasto y el fomento e impulso de un sentimiento colectivo acer-ca de la justicia en esta materia podraacuten consolidar definitivamente esta idea-fuer-za en nuestro ordenamiento juriacutedico-financierolaquo118

La inclusioacuten de la estabilidad presupuestaria en el artiacuteculo 135 CE y su posterior desarrollo en la LO 22012 que a la postre se ha considerado plenamente consti-tucional han de permitir avanzar en hacer efectiva la justicia material en el gasto puacuteblico si bien no se han configurado paralelamente los oportunos medios de con-trol al igual que ha sucedido en otros Estados miembros de la Unioacuten Europea Pre-cisamente la Ley General de Gasto Puacuteblico podriacutea ser el vehiacuteculo idoacuteneo para regular adecuadamente los oacuterganos especiacuteficos y medios de control de la estabili-dad presupuestaria

A pesar de que como hemos indicado la propia LO 22012 permita entre otras medidas la suspensioacuten de leyes de presupuestos autonoacutemicas contrarias a los obje-tivos de estabilidad presupuestaria estimamos que una regulacioacuten maacutes detallada que incluso hubiera puesto en conexioacuten la estabilidad presupuestaria con los prin-cipios de justicia en el gasto puacuteblico y quedando claras las competencias autonoacute-micas en la materia siempre en el necesario respeto a las exigencias comunitarias podriacutea evitar conflictos de competencias entre Comunidades Autoacutenomas y Estado

En todo caso una ley baacutesica relativa al gasto puacuteblico podriacutea dar respuesta a una mayor efectividad de unos principios que han de aplicarse en todos los aacutembitos territoriales del Estado y que resultan imprescindibles no solo para evitar nuevas situaciones de grave crisis econoacutemica como la que vino a propiciar la reforma constitucional sino y sobre todo para conseguir que la justicia financiera en sus dos vertientes de ingresos y gastos puacuteblicos al igual que el principio de legalidad financiera se convierta finalmente en una realidad constatable y ajena a interpre-taciones contradictorias

117 CALATRAvA ESCOBAR M J (1999) paacuteg 32 118 BAYONA DE PEROGORDO J J (1999) paacuteg 192

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Los criterios de eficiencia y economiacutea que entendemos estaacuten directamente rela-cionados con el concepto de eficacia consagrado en el artiacuteculo 1031 CE como un principio general de actuacioacuten de la Administracioacuten Puacuteblica seraacuten aplicables sin duda no soacutelo en la fase de programacioacuten del gasto puacuteblico -elaboracioacuten por el eje-cutivo y aprobacioacuten por el legislativo- sino ademaacutes en su ejecucioacuten45 Y para que estos paraacutemetros permitan controlar a la Administracioacuten Puacuteblica se exigiraacute como presupuesto previo que se hayan determinado los fines que deban ser realizados entendemos haciendo efectiva la asignacioacuten equitativa de recursos a que anterior-mente nos referiacuteamos Maacutes en concreto se ha afirmado y con razoacuten que para que se pueda hablar con seriedad de eficiencia y eficacia en la actuacioacuten de las Admi-nistraciones Puacuteblicas seraacute un requisito sine qua non la certeza y claridad en la for-mulacioacuten de los fines puacuteblicos46 O lo que es igual solo se podraacute controlar la eficacia y la eficiencia en relacioacuten a unos fines concretos que a su vez vendraacuten a concretar los laquointereses generalesraquo a que alude el artiacuteculo 103 CE

La eficacia en cuanto principio constitucional de organizacioacuten de las Administra-ciones Puacuteblicas representariacutea una calidad en la prestacioacuten administrativa medida por los resultados de la vigencia real del Estado social de Derecho en el aacutembito administrativo constituyendo su norte la satisfaccioacuten del intereacutes general prefigura-do en la propia Constitucioacuten y desarrollado por la legislacioacuten ordinaria47

Destaca el hecho de que el artiacuteculo 31 CE se enmarca en la Seccioacuten 2ordf Capiacutetulo 2ordm Tiacutetulo I de la Constitucioacuten relativa a los laquoderechos y deberes de los ciudada-nosraquo por lo que como ya hemos apuntado queda clara la intencioacuten del legislador de imponer una obligacioacuten a los poderes puacuteblicos en correspondencia con el dere-cho de los ciudadanos Y aunque se deseche la posibilidad del recurso de amparo para la proteccioacuten de este derecho seguacuten la interpretacioacuten a sensu contrario del artiacuteculo 532 siacute se admitiriacutea la tutela del mismo a traveacutes del recurso de inconstitu-cionalidad contemplado en el artiacuteculo 1611 a) por remisioacuten del artiacuteculo 531 CE A pesar de la leve cobertura juriacutedico-procesal de este recurso teniendo en cuenta ademaacutes los problemas de legitimacioacuten habriacutea que considerar en el sentido expre-sado por CAzORLA PRIETO (1980) que el artiacuteculo 531 CE afirma con meridiana cla-ridad que laquolos derechos y libertades reconocidos en el Capiacutetulo segundo del presente Tiacutetulo vincularaacuten a todos los poderes puacuteblicosraquo lo cual permitiriacutea al menos un control poliacutetico de la actuacioacuten puacuteblica al respecto de donde deriva la importancia del control ejercido por el Tribunal de Cuentas48

45 A estos criterios y seguacuten el artiacuteculo 61 de la Ley 182001 de 12 de diciembre General de Esta-bilidad Presupuestaria vigente hasta el 1 de enero de 2008 habriacutea que antildeadir el criterio de calidad a la hora de ejecucioacuten de la poliacutetica del gasto que tambieacuten integrariacutea el principio de racionalidad En la actualidad este uacuteltimo criterio se recoge en el artiacuteculo 72 de la Ley Orgaacutenica 22012 de 27 de abril de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera Cfr MARTiacuteNEz GINER L A (2002) paacuteg 479 46 LAzO vITORIA X (2008) paacuteg 153 47 Asiacute se ha expresado aacuteLvAREz RICO M (1986) paacuteg 171 48 Cfr en este sentido CAzORLA PRIETO L Mordf (1980) paacuteg 402

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Pero descendiendo ahora a una maacutes concreta distincioacuten entre eficacia y eficiencia partimos de la consideracioacuten generalizada seguacuten la cual la eficacia se refiere a la obtencioacuten de resultados sin considerar los medios empleados mientras que la efi-ciencia trata ya de poner en conexioacuten los resultados con los medios utilizados para obtenerlos o mejor la proporcioacuten entre unos y otros49 La eficacia debe suponer como ideal operativo que los objetivos ya estaacuten dados de antemano estando al alcance de todos los principales recursos de donde la consecucioacuten de la eficiencia derivaraacute de la adaptacioacuten de los recursos a los fines perseguidos Asiacute pues la efica-cia y como paraacutemetro de control se refiere al grado de realizacioacuten de los objeti-vos previamente determinados por los poderes puacuteblicos incidiendo en el resultado de la actividad puacuteblica y por tanto con un caraacutecter finalista Se podriacutea afirmar que se tratariacutea de un criterio eminentemente cuantitativo pues permitiriacutea conocer el quantum en la realizacioacuten de unos determinados objetivos aunque no proporcio-ne informacioacuten relevante desde la perspectiva del ahorro y buen empleo de los recursos puacuteblicos50 La eficacia se mide como bien afirma PASCUAL GARCiacuteA (1984)51 por el grado de cumplimiento de los objetivos es decir por la mayor o menor ade-cuacioacuten entre objetivos fijados y los resultados obtenidos

La eficiencia por su parte hariacutea alusioacuten a nivel macroeconoacutemico a la maximiza-cioacuten del bienestar de la colectividad presuponiendo la formulacioacuten de juicios de valor con el objeto de concretar o especificar el concepto de bienestar social mien-tras que a nivel microeconoacutemico y partiendo de una identificacioacuten entre eficien-cia y economiacutea significariacutea que con unos costes dados o presupuesto de gastos se generariacutea una produccioacuten cuyo valor de mercado es maacuteximo ndasho lo que es igual la obtencioacuten de un determinado volumen de produccioacuten empleando unos recursos cuyo coste es miacutenimondash52 La eficiencia se refiere pues al correcto empleo de los medios que se concretariacutea en una exigencia de optimizacioacuten de la relacioacuten medios-fin53

Desde una perspectiva maacutes juriacutedica la eficiencia seriacutea un criterio de naturaleza eminentemente praacutectica que vendriacutea a exigir que los gastos puacuteblicos se realicen de modo que este principio acentuariacutea el caraacutecter funcional del procedimiento de gasto puacuteblico conllevando la exigencia de su efectiva realizacioacuten y comportando en el nivel de flujos monetarios la exigencia de que los mismos se efectuacuteen pun-tualmente el criterio de economiacutea vendriacutea a exigir que en la realizacioacuten del gasto puacuteblico ya asegurada por el principio de eficiencia se actuacutee de tal manera que se produzca la oacuteptima combinacioacuten de unos medios escasos con la finalidad de obte-ner la maacutes amplia satisfaccioacuten54 Se podriacutea afirmar sin forzar los conceptos que la

49 Vid sobre esta distincioacuten y por todos NIETO GARCiacuteA A (1976) paacutegs 588 y ss 50 LAzO vITORIA X (2008) paacuteg 146 51 PASCUAL GARCiacuteA J (1984) paacuteg 82 52 Cfr en este sentido SUaacuteREz SUaacuteREz AS (1983) paacutegs 62-63 53 Cfr MESCHERIAKOFF M S (1990) paacuteg 125 54 BAYONA DE PEROGORDO J J (1982) paacuteg 31

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eficiencia -en el sentido de eficacia- trata de que las necesidades puacuteblicas se cum-plan mientras que la economiacutea trata de lograr la mayor satisfaccioacuten al menor coste o sea con la utilizacioacuten del menor nuacutemero de recursos Comparto aquiacute la idea de NAvARRO FAURE (2013) en el sentido de que en realidad el principio de economiacutea lo que pretende es la combinacioacuten maacutes idoacutenea de los recursos para dar satisfaccioacuten a la necesidad cuyo cumplimiento debe estar garantizado por el principio de efi-ciencia55Y a esa combinacioacuten de recursos es a la que efectivamente podraacute afec-tar el principio de estabilidad presupuestaria asiacute como las maacutes concretas limitaciones entre las que se incluye la relativa al endeudamiento que indirecta-mente derivaraacuten del Tratado de estabilidad coordinacioacuten y gobernanza de la Unioacuten Europea de 2 marzo de 2012 y que a nivel estatal deberaacuten ser acogidas con base en la reforma del artiacuteculo 135 CE a que posteriormente nos referiremos

Se ha entendido y compartimos esta idea que en realidad el control de raciona-lidad econoacutemica de eficiencia de economiacutea o economicidad son una misma cosa refirieacutendose a un control de rendimiento en su versioacuten maacutes amplia como control integral mientras que el control de eficacia seriacutea un control de gestioacuten o actuacioacuten referido uacutenicamente a una determinada aacuterea o aspecto de la organizacioacuten objeto de anaacutelisis conectaacutendose maacutes con el cumplimiento de los objetivos del plan o progra-ma que con la economiacutea de medios econoacutemicos utilizados en su consecucioacuten56 Si por economiacutea se debe entender la obtencioacuten del maacuteximo de resultados posibles con el miacutenimo de recursos puacuteblicos dirigidos a tal fin por eficiencia se entenderiacutea que los medios escasos con que se cuenta para la consecucioacuten de los objetivos del gasto puacuteblico se han de utilizar del modo maacutes idoacuteneo y eficaz a tal efecto57 La efi-ciencia perseguida se debe referir pues al objetivo de alcanzar unos objetivos determinados con un coste miacutenimo y al mismo tiempo partiendo de un coste o presupuesto de gasto determinado hacer maacuteximo un objetivo o conjunto de obje-tivos si estos se pueden cuantificar Constituye pues sin duda un paraacutemetro de referencia de la evaluacioacuten del gasto puacuteblico que estaraacute vinculado al principio de equidad o justicia material del gasto puacuteblico y que habraacute de ser objeto de medicioacuten y control58

En suma el criterio de economiacutea podriacutea considerarse en el sentido expresado por MARTiacuteNEz GINER (2002) como la medida de la eficiencia o sea como la proporcioacuten o la ratio que seriacutea deseable para alcanzar la satisfaccioacuten de las necesidades puacutebli-cas con los medios dados que prescribe la eficiencia59 Y ambos principios al que se antildeadiriacutea por estar impliacutecito el de eficacia se habraacuten de proyectar en la progra-macioacuten y ejecucioacuten del gasto puacuteblico A partir de su plasmacioacuten en la Constitucioacuten estos principios van a ser recogidos como pautas de actuacioacuten y de control de la

55 NAvARRO FAURE A (2013) paacuteg 132 56 SUaacuteREz SUaacuteREz A S (1983) paacuteg 67 57 CAzORLA PRIETO L Mordf (1980) paacuteg 401 58 Cfr PeacuteREz DOMiacuteNGUEz F (2014) paacutegs 90 y ss 59 MARTiacuteNEz GINER L A (2013) paacuteg 38

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actuacioacuten de las Administraciones Puacuteblicas en diversas leyes60 y maacutes en concre-to en la Ley General Presupuestaria61 las leyes anuales de Presupuestos Genera-les y en las sucesivas Leyes de Estabilidad Presupuestaria

Al aludir a la programacioacuten y ejecucioacuten del gasto puacuteblico la Constitucioacuten se estaacute refiriendo sin duda a los Presupuestos que van a laquoprogramarraquo el gasto puacuteblico en el respectivo ejercicio asiacute como a las operaciones econoacutemicas financieras que entrantildea su ejecucioacuten de modo que las dos foacutermulas que se recomiendan en pro de la eficacia y economiacutea del gasto puacuteblico seriacutean el presupuesto por programas y el presupuesto en base-cero teacutecnicas que habraacuten de aplicarse en teacuterminos de maacutexi-ma racionalidad desplazando en cierto modo el control de legalidad62

El artiacuteculo 26 de la Ley 472003 de 26 de noviembre General Presupuestaria ndashen adelante LGPndash relativo a los principios y reglas de programacioacuten presupuestaria dispone en su vigente redaccioacuten que laquola programacioacuten presupuestaria se regiraacute por los principios de estabilidad presupuestaria sostenibilidad financiera pluria-nualidad transparencia eficiencia en la asignacioacuten y utilizacioacuten de los recursos puacuteblicos responsabilidad y lealtad institucional conforme a lo dispuesto en la Ley Orgaacutenica 22012 de 27 de abril de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financieraraquo63 Y sin duda la LGP en general estableciendo los instrumentos y cri-terios para garantizar la racionalidad en la planificacioacuten y ejecucioacuten presupuesta-ria va a estar dirigida a determinar los fines a que se orienta el gasto puacuteblico64

En cualquier caso se debe entender que no deberiacutea producirse una colisioacuten entre el principio de asignacioacuten equitativa referido a la legislacioacuten sustantiva o material de gasto y los principios de racionalidad ndasheficiencia y economiacuteandash que se refieren

60 La Ley 301992 de 26 de noviembre de Reacutegimen Juriacutedico de las Administraciones Puacuteblicas y del Procedimiento Administrativo Comuacuten reitera el mandato constitucional prescribiendo que la efica-cia es un principio general de actuacioacuten de las Administraciones Puacuteblicas (artiacuteculo 3 en relacioacuten con el artiacuteculo 1031 CE) asiacute como la eficacia y el servicio a los ciudadanos 61 El artiacuteculo 691 de la Ley 472003 de 26 de noviembre General Presupuestaria va a establecer que los sujetos que integran el sector puacuteblico estatal deben adecuar su gestioacuten econoacutemico-financie-ra al cumplimiento de laquola eficacia en la consecucioacuten de los objetivos fijados y de la eficiencia en la asignacioacuten y utilizacioacuten de los recursos puacuteblicos en un marco de objetividad y transparencia de la actividad administrativaraquo 62 ALBIntildeANA GARCiacuteA-QUINTANA C (1996) paacuteg 444 63 Esta redaccioacuten debida a la disposicioacuten final 51 de la propia Ley 22012 es sin duda maacutes expliacute-cita que la primitiva redaccioacuten del artiacuteculo 172 de la Ley 111977 General Presupuestaria de 4 de enero el cual refirieacutendose al control financiero del sector puacuteblico realizado por la Intervencioacuten General de la Administracioacuten del Estado determinaba que el preceptivo control de eficacia se ejer-ceraacute mediante el anaacutelisis del coste de funcionamiento y del rendimiento o utilidad de los respecti-vos servicios o inversiones asiacute como del cumplimiento de los objetivos de los correspondientes programas 64 Asiacute y como ejemplo el artiacuteculo 296 de la LGP refirieacutendose al contenido obligatorio de los pro-gramas ministeriales establece que deberaacuten especificarse los indicadores de ejecucioacuten asociados a cada uno de los objetivos que laquopermitan la medicioacuten seguimiento y evaluacioacuten del resultado en teacuter-minos de eficacia eficiencia y economiacutearaquo

    

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como vemos a la legislacioacuten presupuestaria de ejecucioacuten del gasto puacuteblico que incluye la programacioacuten Aunque si se produjesen ciertas tensiones entre la justicia y la racionalidad en la programacioacuten del gasto puacuteblico resulta evidente que el prin-cipio constitucional de justicia debe prevalecer ante lo que no seriacutean sino criterios u orientaciones65 Y por supuesto estos criterios habraacuten de servir ademaacutes a la con-secucioacuten de los objetivos del principio de estabilidad presupuestaria contemplado ya en el propio texto constitucional

4 LA eFeCTIVIDAD De LOS PRInCIPIOS De JUSTICIA MATeRIAL DeL GASTO PUacuteBLICO TEacuteCnICAS PReSUPUeSTARIAS Y De COnTROL

Los criterios de eficiencia y economiacutea van a reenviar indudablemente a teacutecnicas instrumentales de gestioacuten de los fondos puacuteblicos que tengan o no un reflejo direc-to en la Constitucioacuten deberiacutean hacer efectivos estos criterios66 Y no podemos olvi-dar que la inclusioacuten del artiacuteculo 312 CE en el Capiacutetulo Segundo del Tiacutetulo I tiene como consecuencia primordial su efecto vinculante para todos los poderes puacutebli-cos asiacute como la garantiacutea de la proteccioacuten jurisdiccional mediante el recurso de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional en el sentido y con las matiza-ciones aludidas y sobre el que debemos insistir Estariacuteamos pues ante el tema de las teacutecnicas presupuestarias que permitiriacutean hacer efectivos los principios constitu-cionales del gasto puacuteblico o lo que es igual de la necesidad de una concrecioacuten de los criterios de justicia material del gasto puacuteblico o el control en la aplicacioacuten de los principios de justicia material del gasto puacuteblico No cabe duda de que la inefi-cacia en los necesarios controles en el gasto puacuteblico vendriacutea a incentivar situacio-nes de evasioacuten fiscal con importantes consecuencias en la obtencioacuten de recursos

Debemos reconocer que el artiacuteculo 312 no establece ni reconoce de forma direc-ta un derecho subjetivo en sentido teacutecnico-juriacutedico y seriacutea difiacutecil vislumbrar en eacutel una garantiacutea institucional protegida mediante el recurso de inconstitucionalidad seguacuten el artiacuteculo 531 CE quedando reducido el efectivo control de este artiacuteculo a la eliminacioacuten por el Tribunal Constitucional de normas claramente arbitrarias o irracionales Se debe considerar en el sentido indicado por PeacuteREz ROYO (1988) que la eficacia del artiacuteculo 312 tiene maacutes bien sentido como mandato al legislador que impone su concrecioacuten en el contenido de determinadas leyes ademaacutes de constituir un eficaz elemento o guiacutea para la interpretacioacuten por lo que resultaraacute esencial el desarrollo de los principios o reglas que en eacutel se contienen67 Son necesarios en

65 Cfr en este sentido MARTiacuteNEz GINER L A (2002) paacuteg 482 Ibidem (2013) paacuteg 38 66 Vid PeacuteREz ROYO F (1988) paacutegs 136 y ss 67 PeacuteREz ROYO F (1988) paacutegs 139 y ss

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este sentido determinados mecanismos de tutela y control que garanticen a los ciu-dadanos la adecuacioacuten de los gastos puacuteblicos a la Constitucioacuten68

Dejando a un lado el control poliacutetico que corresponde al Parlamento69 y el interno que corresponderaacute a la Intervencioacuten General del Estado70 los oacuterganos jurisdicciona-les que vendriacutean a ejercer el control de efectividad del gasto puacuteblico seriacutean el Tribu-nal Constitucional los Tribunales ordinarios y el Tribunal de Cuentas y oacuterganos similares de las Comunidades Autoacutenomas El Tribunal Constitucional laquocontrolariacutearaquo la posible vulneracioacuten del principio de equitativa asignacioacuten de los recursos puacuteblicos ndashviacutea artiacuteculo 162 CE ya que como vimos no resultariacutea posible utilizar el recurso de amparo salvo que se invoquen otras normas o principios constitucionales distintos a los contenidos en el artiacuteculo 312ndash los Tribunales ordinarios podriacutean con-trolar la constitucionalidad de disposiciones reglamentarias que vulnerasen el artiacutecu-lo 312 en el momento de la asignacioacuten de los recursos ya autorizados y el Tribunal de Cuentas u oacuterganos autonoacutemicos similares controlariacutean externamente la actividad econoacutemica y financiera de todo el sector puacuteblico aunque en realidad su control jurisdiccional se refiere inicialmente a la determinacioacuten de responsabilidades con-tables y a los actos que suponen un menoscabo en los caudales puacuteblicos71

La informacioacuten econoacutemica y financiera que proporciona la contabilidad puacuteblica resultaraacute indispensable tanto para la toma de decisiones en la programacioacuten como en la gestioacuten del gasto puacuteblico y en consecuencia para un mayor control de los cri-terios de racionalidad econoacutemica examinados que a su vez contribuiraacuten a la equi-tativa asignacioacuten del gasto puacuteblico

La consecucioacuten de una mayor eficacia en la asignacioacuten del gasto puacuteblico a traveacutes de diversas teacutecnicas presupuestarias por otra parte ha ido evolucionando desde lo

68 Sobre la vinculacioacuten de los poderes puacuteblicos a la adopcioacuten de determinados gastos y en particu-lar sobre la virtualidad en este aacutembito de los principios rectores de la poliacutetica social y econoacutemica cfr ORoacuteN MORATAL G (1995) paacutegs 59 y ss y en particular paacutegs 71 y ss Asimismo sobre el con-trol de la adecuacioacuten constitucional del gasto puacuteblico a un nivel general cfr ibidem paacutegs 85 y ss Y en general sobre el control de los principios de organizacioacuten de las Administraciones Puacuteblicas distinguiendo los controles internos de los externos y con especial alusioacuten al Tribunal de Cuentas e instituciones autonoacutemicas similares vid aacuteLvAREz RICO M (1986) paacutegs 177 y ss Cfr asimismo sobre los distintos oacuterganos evaluadores de la eficiencia de las poliacuteticas puacuteblicas y funcionalidad el trabajo ya citado de F PeacuteREz DOMiacuteNGUEz (2014) paacutegs 96 y ss en el que se refiere no solo a los con-troles interno y externo de la gestioacuten econoacutemico-financiera sino ademaacutes a los no menos importan-tes controles de calidad de la gestioacuten administrativa y de impacto o nivel de satisfaccioacuten de las poliacuteticas puacuteblicas destacando especialmente el llevado a cabo por los oacuterganos de control externo de las Comunidades Autoacutenomas 69 Sobre la vasta problemaacutetica que encierra el control parlamentario del gasto puacuteblico vid por todos vALLeacuteS vIvES F (2001) 70 Sobre el control interno del gasto puacuteblico vid por todos LAzO vITORIA X (2008) Y en particu-lar sobre el control financiero y el control de los programas presupuestarios vid respectivamente las paacutegs 208 y ss y 290 y ss 71 CALATRAvA ESCOBAR M J (1999) paacuteg 33

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que seriacutea el presupuesto claacutesico o administrativo ndashrelacioacuten de todos los gastos que puede realizar la Administracioacuten puacuteblica y de los ingresos previstosndash el presupues-to del Tesoro o presupuesto de caja o el denominado laquopresupuesto de las cuentas de renta nacionalraquo hasta otras teacutecnicas como el presupuesto funcional el presu-puesto de ejecucioacuten o de tareas el presupuesto planificado o por programas -que se ha entendido es la teacutecnica presupuestaria maacutes uacutetil que permite dar un mayor grado de cumplimiento a los principios de economiacutea y eficiencia del artiacuteculo 312 CE- y el presupuesto en base cero72 Todas estas y otras teacutecnicas presupuestarias deben perseguir una mayor eficiencia y eficacia Y seraacute preciso para hacer efecti-vos estos principios plasmados en el artiacuteculo 312 CE la implantacioacuten de un con-trol que pueda determinar eficazmente si la gestioacuten de los recursos puacuteblicos se ha ejercido de la forma maacutes productiva y al menor coste posible y si con esta gestioacuten se han alcanzado los objetivos previstos73

Los diferentes sistemas de control como indicamos y ya sean internos o externos deberaacuten comprobar el cumplimiento o no de los principios que deben informar el gasto puacuteblico Maacutes en concreto como ejemplo y respecto al control interno lleva-do a cabo por la Intervencioacuten General de la Administracioacuten del Estado se deberaacute facilitar la informacioacuten precisa sobre el cumplimiento de los objetivos de cada pro-grama asiacute como de los objetivos de poliacutetica social perseguidos por el mismo74 Se trataraacute de evaluar que la actividad y los procedimientos objeto de control se reali-zan de acuerdo con los principios de buena gestioacuten financiera verificando el grado de cumplimiento de los objetivos fijados Los principios informadores del gasto puacuteblico constituiraacuten sin duda el fundamento del control interno75 En concreto y como ejemplo de las teacutecnicas empleadas para controlar el respeto de los principios de eficiencia y economiacutea por parte de la actividad administrativa estariacutean los dis-tintos tipos de auditoriacuteas que permitiraacuten determinar de forma global si la Adminis-tracioacuten se ha ajustado a la legalidad asiacute como si ha respetado estos principios y en queacute grado ha cumplido los objetivos establecidos

Por otra parte el control externo seraacute llevado a cabo por el Tribunal de Cuentas los oacuterganos de control externo de las Comunidades y el Tribunal de Cuentas Euro-peo que deberaacuten asimismo y ademaacutes de realizar un control financiero y de lega-lidad efectuar un control de eficacia eficiencia y economiacutea sobre todo el sector

72 Una exposicioacuten sinteacutetica de estas teacutecnicas asiacute como su evolucioacuten en la formulacioacuten legislativa con sus diversas dificultades ha sido realizada por BORGIA SORROSAL S (2004) paacutegs 47 y ss 73 Cfr en este sentido HERRERO SUAzO S (1980) paacuteg 99 74 El Tribunal Constitucional ha invocado expresamente el artiacuteculo 312 CE para fundamentar la legi-timidad constitucional del ejercicio de la funcioacuten de control interno por parte de la Intervencioacuten General de la Administracioacuten del Estado afirmando en el FJ 3ordm del ATC 9821986 que laquoahora en el apartado segundo de ese mismo artiacuteculo 31 CE es donde se encuentra el fundamento de la activi-dad de control financiero del Estado frente a una entidad perceptora de ayudas o subvencionesraquo 75 LAzO vITORIA X (2008) paacutegs 136 y ss

    

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puacuteblico Seraacute preciso que el sistema de control sea efectivo en orden a asegurar la asignacioacuten del gasto puacuteblico de acuerdo con estos principios76

Ciertamente y como en alguacuten otro momento hemos apuntado tambieacuten las Comu-nidades Autoacutenomas han de plasmar en su normativa los principios contenidos en el artiacuteculo 312 CE ya sea de una manera expresa o bien por remisioacuten indirecta a los mismos aludiendo a los principios constitucionales o a otros principios del ordenamiento juriacutedico Y asimismo deberaacuten prever los oportunos medios de con-trol No todas las Comunidades Autoacutenomas sin embargo han entendido de igual forma la necesidad de aplicacioacuten y control de estos principios77 por lo que seriacutea siempre deseable una mayor concrecioacuten tanto en sus Estatutos de Autonomiacutea como en la normativa especial autonoacutemica que desarrolla la materia financiera o maacutes en particular relativa al aacutembito del gasto puacuteblico que como indicamos resultariacutea maacutes amplio que el propiamente presupuestario

5 LOS PRInCIPIOS De JUSTICIA MATeRIAL en eL GASTO PUacuteBLICO Y LA eSTABILIDAD PReSUPUeSTARIA

La estabilidad presupuestaria se ha incorporado al ordenamiento juriacutedico como un paraacutemetro maacutes del control interno y externo del gasto puacuteblico pero que a diferen-cia de los criterios de eficiencia eficacia y economiacutea constituye un auteacutentico liacutemi-te de la actuacioacuten financiera del Estado y de los demaacutes Entes puacuteblicos territoriales Este objetivo de estabilidad presupuestaria se proyecta indudablemente sobre el reacutegimen juriacutedico del gasto puacuteblico consideraacutendose como un principio limitativo y al mismo tiempo como un principio impliacutecito del mismo78 El tema que inmedia-tamente se ha de plantear es el de si los principios constitucionales de justicia mate-rial del gasto puacuteblico deben ser compatibles ineludiblemente o mejor exigen la estabilidad presupuestaria o si por el contrario la excluyen

En principio debemos entender la existencia de una necesaria interrelacioacuten de los principios de justicia del gasto puacuteblico con los principios derivados de la estabili-dad presupuestaria Y para ello basta tener en cuenta el establecimiento de un techo maacuteximo anual de gasto asiacute como de un fondo de contingencias para la ejecucioacuten presupuestaria En realidad algunos de los principios constitucionales del gasto puacuteblico como la eficiencia y economiacutea aplicables a su programacioacuten y ejecucioacuten se vienen a reiterar en la Ley de Estabilidad Presupuestaria por lo que se deduce su

76 En este sentido el artiacuteculo 9 de la Ley Orgaacutenica 21982 de 12 de mayo del Tribunal de Cuentas establece que su funcioacuten fiscalizadora se refiere al sometimiento de la actividad econoacutemico-finan-ciera del sector puacuteblico a los principios de legalidad eficiencia y economiacutea ejerciendo su funcioacuten en relacioacuten con la ejecucioacuten de los programas de ingresos y gastos puacuteblicos 77 BORGIA SORROSAL S (2004) paacutegs 59 y ss 78 Cfr en este sentido MARTiacuteNEz GINER L A (2002) paacutegs 471 y ss

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importancia para alcanzar la estabilidad presupuestaria79 Asiacute no cabe duda de que en la programacioacuten del gasto las concreciones derivadas de esta Ley afecta-raacuten a la organizacioacuten de la actividad financiera plasmada en el Presupuesto anual incluso en relacioacuten con gastos plurianuales Y especialmente afectaraacute a la potestad de gasto el establecimiento de un liacutemite maacuteximo de gasto asiacute como la regulacioacuten del Fondo de Contingencias -con la finalidad de posibilitar el cumplimiento y pago de las obligaciones puacuteblicas- podriacutea afectar a su ejecucioacuten

Debemos destacar las importantes novedades que introduce la Ley Orgaacutenica 22012 de 27 de abril de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera modificada por la Ley Orgaacutenica 42012 de 26 de septiembre y maacutes recientemen-te por la Ley Orgaacutenica 62015 de 12 de junio80 cuyo artiacuteculo 31 impone la ela-boracioacuten aprobacioacuten y ejecucioacuten de los Presupuestos laquoen un marco de estabilidad presupuestaria coherente con la normativa europearaquo81 A su vez el artiacuteculo 5 de la citada Ley dispone que la elaboracioacuten de los Presupuestos de las Administraciones Puacuteblicas y demaacutes sujetos comprendidos en el aacutembito de aplicacioacuten de la misma laquose encuadraraacute en un marco presupuestario a medio plazo compatible con el princi-pio de anualidad por el que se rigen la aprobacioacuten y ejecucioacuten de los Presupues-tos de conformidad con la normativa europearaquo Y va a antildeadir en su artiacuteculo 6 bajo la ruacutebrica principio de transparencia que laquola contabilidad de las Administraciones Puacuteblicas y demaacutes sujetos comprendidos en el aacutembito de aplicacioacuten de esta Ley asiacute como sus Presupuestos y liquidaciones deberaacuten contener informacioacuten suficiente y adecuada que permita verificar su situacioacuten financiera el cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria y de sostenibilidad financiera y la observan-cia de los requerimientos acordados en la normativa europea en esta materiaraquo a cuyo fin establece que laquolos Presupuestos y cuentas generales de las distintas Admi-nistraciones integraraacuten informacioacuten sobre todos los sujetos y entidades comprendi-dos en el aacutembito de aplicacioacuten de esta leyraquo Y en esa direccioacuten el artiacuteculo 71 dispone que las poliacuteticas de gasto puacuteblico deberaacuten encuadrarse en un marco de planificacioacuten plurianual y de programacioacuten y presupuestacioacuten atendiendo a la situacioacuten econoacutemica a los objetivos de poliacutetica econoacutemica y al cumplimiento de los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera Precisamen-

79 Vid MARTiacuteNEz GINER L A (2002) paacutegs 474 y ss 80 Esta Ley va a reforzar la plasmacioacuten los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera tanto en la LO 22012 como en la Ley Orgaacutenica 81980 de 22 de septiembre de Finan-ciacioacuten de las Comunidades Autoacutenomas y entre otras medidas va a configurar expresamente el principio de prudencia financiera que seraacute introducido en un nuevo artiacuteculo 13 bis de la LOFCA 81 El precedente legislativo de esta norma lo encontramos en la Ley 182001 de 12 de diciembre General de Estabilidad Presupuestaria y la Ley Orgaacutenica 52001 de 13 de diciembre complemen-taria de la Ley General de Estabilidad Presupuestaria Sobre los aspectos principales de esta Ley que afectan al procedimiento de programacioacuten y ejecucioacuten presupuestaria orientado al objetivo de especialidad y en particular los principios que informan este proceso presupuestario ndashestabilidad presupuestaria plurianualidad y transparenciandash vid por todos LAzO vITORIA X (2008) paacutegs 351 y ss y GARCiacuteA ROCA J (2013) paacutegs 76 y ss

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te este artiacuteculo 7 que lleva por tiacutetulo laquoPrincipio de eficiencia en la asignacioacuten y utilizacioacuten de los recursos puacuteblicosraquo va a disponer que laquola gestioacuten de los recursos puacuteblicos estaraacute orientada por la eficacia la eficiencia la economiacutea y la calidad a cuyo fin se aplicaraacuten poliacuteticas de racionalizacioacuten del gasto y de mejora de la ges-tioacuten del sector puacuteblicoraquo82

Por otra parte el artiacuteculo 11 de esta Ley Orgaacutenica establece en su apartado 1 que laquola elaboracioacuten aprobacioacuten y ejecucioacuten de los Presupuestos y demaacutes actuaciones que afecten a los gastos o ingresos de las Administraciones Puacuteblicas y demaacutes enti-dades que formen parte del sector puacuteblico se someteraacute al principio de estabilidad presupuestariaraquo Y el artiacuteculo 15 al regular el establecimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda puacuteblica para el conjunto de Administracio-nes Puacuteblicas dispone en su apartado 7 que laquoaprobados los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda puacuteblica por las Cortes Generales la elaboracioacuten de los proyectos de Presupuesto de las Administraciones Puacuteblicas habraacuten de acomodarse a dichos objetivosraquo

La Ley Orgaacutenica exige maacutes en concreto que los Presupuestos de cada Administra-cioacuten Puacuteblica se acompantildeen de la informacioacuten precisa para relacionar el saldo resul-tante de los ingresos y gastos del Presupuesto con la capacidad o necesidad de financiacioacuten calculada conforme a las normas del Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales (artiacuteculo 271) y establece la obligacioacuten de las Comunida-des Autoacutenomas y Corporaciones Locales de remitir al Ministerio de Hacienda y Administraciones Puacuteblicas antes del 1 de octubre de cada antildeo informacioacuten sobre las liacuteneas fundamentales que contendraacuten sus Presupuestos a efectos de dar cumpli-miento a los requerimientos de la normativa europea (artiacuteculo 272) A su vez el artiacuteculo 291 dispone que las Administraciones Puacuteblicas elaboraraacuten un marco pre-supuestario a medio plazo (abarcaraacute un periodo miacutenimo de tres antildeos seguacuten el apar-tado 2) en el que se enmarcaraacute la elaboracioacuten de sus Presupuestos anuales y a traveacutes del cual se garantizaraacute una programacioacuten presupuestaria coherente con los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda puacuteblica Destaca igualmente el deber que impone el artiacuteculo 301 al disponer que el Estado las Comunidades Autoacutenomas y las Corporaciones Locales aprobaraacuten en sus respectivos aacutembitos un liacutemite maacuteximo de gasto no financiero coherente con el objetivo de estabilidad pre-supuestaria y la regla de gasto que marcaraacute el techo de asignacioacuten de recursos de sus Presupuestos liacutemite del que han de informar las Comunidades Autoacutenomas

82 Y precisamente para hacer efectivos estos principios el apartado 3 de este mismo artiacuteculo dispo-ne laquoLas disposiciones legales y reglamentarias en su fase de elaboracioacuten y aprobacioacuten los actos administrativos los contratos y los convenios de colaboracioacuten asiacute como cualquier otra actuacioacuten de los sujetos incluidos en el aacutembito de aplicacioacuten de esta Ley que afecten a los gastos o ingresos puacutebli-cos presentes o futuros deberaacuten valorar sus repercusiones y efectos y supeditarse de forma estricta al cumplimiento de las exigencias de los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financieraraquo El artiacuteculo 8 se referiraacute al principio de responsabilidad estableciendo la necesaria asun-cioacuten de las responsabilidades derivadas del incumplimiento de las obligaciones asumidas por parte de las Administraciones Puacuteblicas

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antes del 1 de agosto de cada antildeo al Consejo de Poliacutetica Fiscal y Financiera (apar-tado 3 del artiacuteculo 30)

Ciertamente todas las anteriores liacuteneas baacutesicas que acabamos de referenciar traen causa en gran medida de la concreta plasmacioacuten del principio de estabilidad pre-supuestaria en nuestro texto constitucional de la que deriva la especial relevancia que en la actualidad tiene este principio

En efecto el principio de estabilidad presupuestaria recepcionado expresamente en algunos Estatutos de Autonomiacutea83 fue consagrado por la uacuteltima reforma consti-tucional en el artiacuteculo 135 reforma publicada el 27 de septiembre de 201184 adquiriendo la estabilidad presupuestaria un valor verdaderamente estructural y condicionante de la capacidad de actuacioacuten del Estado del mantenimiento y desa-rrollo del Estado Social que proclama el artiacuteculo 11 de la propia Ley Fundamental y en definitiva de la prosperidad presente y futura de los ciudadanos (exposicioacuten de motivos)85 La estabilidad presupuestaria que afectaraacute a todas las Administracio-nes Puacuteblicas se va a ver asiacute expliacutecitamente constitucionalizada86 Y aunque en principio deba considerarse como una regla neutra frente al Estado social y al Esta-do autonoacutemico va a ser como ha sentildealado GARCiacuteA ROCA laquodifiacutecil ndashcasi imposiblendash mantener el principio de la interpretacioacuten sistemaacutetica en relacioacuten con otros precep-tos constitucionales porque su loacutegica es la de una norma de aplicacioacuten preferen-teraquo87 En todo caso y a pesar de la dificultad estimamos necesaria la compatibilidad de esta regla con unos principios de gasto puacuteblico cuya contem-placioacuten expresa en la Constitucioacuten tampoco puede minimizarse

83 Cfr como ejemplo el artiacuteculo 1572h) del Estatuto de Autonomiacutea de Andaluciacutea 84 En siacutentesis el contenido normativo de esta reforma va a consistir en el establecimiento del prin-cipio de estabilidad presupuestaria el Derecho europeo como paraacutemetro de constitucionalidad referido a los maacutergenes establecidos por la Unioacuten Europea respecto al deacuteficit estructural la delega-cioacuten al Parlamento para fijar los liacutemites del deacuteficit la reserva de ley para la emisioacuten de deuda puacutebli-ca de forma condicionada la posible excepcioacuten a los liacutemites sobre deacuteficit y deuda el contenido de la ley orgaacutenica de desarrollo y la obligacioacuten de las Comunidades Autoacutenomas de respetar el princi-pio de estabilidad presupuestaria Sobre las principales implicaciones de esta reforma vid entre otros BASSOLS COMA M (2012) paacutegs 21-41 CARRASCO DURaacuteN M (2013) paacutegs 169-206 GARCiacuteA

ROCA J (2013) paacutegs 40-93 MARC CARRILLO (2014) paacutegs 13-41 DE LA HUCHA CELADOR F (2012) paacutegs 21-47 MONCHoacuteN RUIz L (2012) RODRiacuteGUEz BEREIJO A (2013) paacutegs 23-32 RUIz ALMENDRAL v (2012) y RUIz-HUERTA J (2012) 85 Sobre el concepto de estabilidad presupuestaria a que se refiere el artiacuteculo 135 CE asiacute como el concepto de deacuteficit estructural y sus efectos sobre las competencias presupuestarias de las Comuni-dades Autoacutenomas vid entre otros DE LA HUCHA CELADOR F (2012) paacutegs 29 y ss 86 De hecho y en el sentido expresado por MEDINA GUERRERO este principio de estabilidad presu-puestaria no se teniacutea por queacute deducir de la referencia que en el marco de los principios rectores de la poliacutetica social y econoacutemica el artiacuteculo 401 CE hace al deber de los poderes puacuteblicos de promo-ver laquouna poliacutetica de estabilidad econoacutemicaraquo ya que este no seriacutea maacutes que un principio general que no puede entenderse como equivalente al maacutes especiacutefico de estabilidad presupuestaria Cfr MEDINA

GUERRERO M (2012) paacuteg 138 87 GARCiacuteA ROCA J (2013) paacuteg 66

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La reforma constitucional del artiacuteculo 135 CE fue sin duda aprobada con un gran consenso atendiendo a razones de intereacutes general y a la grave situacioacuten econoacutemi-ca y financiera afectando la garantiacutea de estabilidad presupuestaria a todos los poderes puacuteblicos De hecho el apartado 6 de dicho precepto establece que las Comunidades Autoacutenomas de acuerdo con sus respectivos Estatutos y dentro de los liacutemites a que se refiere el propio artiacuteculo 135 laquoadoptaraacuten las disposiciones que pro-cedan para la aplicacioacuten efectiva del principio de estabilidad en sus normas y deci-siones presupuestariasraquo88 La reforma constitucional como ha afirmado RODRiacuteGUEz

BEREIJO (2013)89 no responde a un mero capricho o a criterios de puro oportunis-mo poliacutetico estando en la raiacutez de los desequilibrios econoacutemico-financieros de nuestra Hacienda el crecimiento desbocado del gasto puacuteblico y las crecientes difi-cultades de financiacioacuten del Estado y de las Administraciones territoriales Se va a considerar la estabilidad y sostenibilidad como principios esenciales para la supe-racioacuten de la crisis en su proyeccioacuten sobre el sector de las Administraciones Puacutebli-cas90 estando el principio de estabilidad que se incorpora ligado al resultado estructural que se concretaraacute en la LO 22012 en un equilibrio o superaacutevit a par-tir de 2020 establecieacutendose hasta ese momento un reacutegimen transitorio

Estimamos que sin lugar a dudas y con independencia del origen de este precep-to derivado de exigencias de la Unioacuten Europea91 el marco de estabilidad presu-puestaria ha sido expresamente incorporado al texto constitucional y esta constitucionalizacioacuten ha de suponer la necesaria compatibilidad con el principio de asignacioacuten equitativa de recursos puacuteblicos o lo que es igual la inevitable inter-pretacioacuten conjunta de los preceptos en cuestioacuten La limitacioacuten o contencioacuten del gasto deberaacute hacerse compatible con la asignacioacuten equitativa de recursos dirigida a hacer frente a necesidades de ineludible satisfaccioacuten La limitacioacuten del gasto puacuteblico con la finalidad de la consecucioacuten de la estabilidad presupuestaria no podriacutea llegar a ser tal que anulase cualquier programacioacuten del gasto puacuteblico dirigi-da a salvaguardar una asignacioacuten equitativa de los recursos puacuteblicos El nivel miacuteni-

88 En concreto sobre las repercusiones de las modificaciones de la deuda puacuteblica en el nuevo artiacute-culo 135 CE en relacioacuten con las Comunidades Autoacutenomas que se veraacuten sometidas al principio de reserva de ley en esta materia vid por todos DE LA HUCHA CELADOR F (2012) paacutegs 39 y ss 89 RODRiacuteGUEz BEREIJO A (2013) paacuteg 7 90 A LoacutePEz DiacuteAz (2014) alude a los necesarios ajustes para la vuelta a la estabilidad presupuestaria refirieacutendose como importante alternativa a los ajustes sobre el gasto puacuteblico a la posibilidad de un mayor espacio fiscal paacutegs 30 y ss 91 De hecho y como ha puesto de manifiesto MARC CARRILLO la doble referencia que el artiacuteculo 135 CE va a hacer al Derecho de la Unioacuten en los apartados relativos al deacuteficit puacuteblico y a la deuda puacutebli-ca van a convertir al Derecho europeo en paraacutemetro de constitucionalidad a tener en cuenta que deberaacute necesariamente ser asumido por el Tribunal Constitucional Cfr MARC CARRILLO (2014) paacuteg 23 Y en este mismo sentido va a afirmar RODRiacuteGUEz BEREIJO que el Derecho europeo constituiraacute un elemento cualificado en la interpretacioacuten de los liacutemites constitucionales derivados del principio y las reglas de la estabilidad presupuestaria del artiacuteculo 135 CE y en paraacutemetro de constitucionalidad en tanto la propia Constitucioacuten espantildeola reenviacutea al Derecho comunitario Cfr RODRiacuteGUEz BEREIJO A (2013) paacuteg 32

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mo de satisfaccioacuten de necesidades puacuteblicas habraacute de quedar en todo caso salva-guardado Y en cualquier caso la constitucionalizacioacuten de la estabilidad presu-puestaria habraacute de implicar sin duda un reforzamiento de la racionalidad presupuestaria a lo que seraacute preciso antildeadir el hacer realmente efectiva la asigna-cioacuten equitativa del gasto puacuteblico

La plasmacioacuten o mejor el desarrollo del principio de estabilidad presupuestaria en una Ley Orgaacutenica no suponiacutea una novedad ya que con anterioridad a la reforma constitucional y como hemos resentildeado fue aprobada en 2001 una Ley General de Estabilidad Presupuestaria que ademaacutes obtuvo una plena validacioacuten por parte del Tribunal Constitucional En efecto en la sentencia 1342011 de 20 de julio el Tribu-nal Constitucional afirmoacute que la normativa estatal de estabilidad presupuestaria apro-bada en 2001 (Ley 182001 de 12 de diciembre General de Estabilidad Presupuestaria y Ley Orgaacutenica 52001 de 13 de diciembre complementaria a la Ley General de Estabilidad Presupuestaria) no lesiona la autonomiacutea poliacutetica y financiera (artiacuteculos 137 y 156 CE) y resulta acorde con los tiacutetulos competenciales atribuidos al Estado en el artiacuteculo 1491 13ordf y 14ordf por un lado y 11ordf y 18ordf por otro de la Cons-titucioacuten (doctrina que se reitera en la STC 1572011 de 18 de octubre) Maacutes en con-creto afirmoacute tras referirse a la doctrina constitucional seguacuten la cual laquola limitacioacuten del gasto impuesta a las Administraciones Puacuteblicas encuentra su apoyo en la competen-cia estatal de direccioacuten de la actividad econoacutemica general (ex art 149113ordf) y su establecimiento estaacute encaminado a la consecucioacuten de la estabilidad econoacutemica y la gradual recuperacioacuten del equilibrio presupuestariohellipraquo (SSTC 1711996 FJ 2ordm y 1031997 FJ 1ordm) que laquola concepcioacuten de la estabilidad presupuestaria en teacuterminos de equilibrio o superaacutevit se aviene con las competencias del Estadoraquo (FJ 8ordm) y que laquola poliacutetica presupuestaria forma parte de la poliacutetica econoacutemica general cuya ordena-cioacuten a su vez estaacute atribuida al Estado por la ConstitucioacutenhellipEsta competencia estatal es susceptible de proyectarse sobre todos los Presupuestos del Sector puacuteblico estatal autonoacutemico y localhellipCon dicha aplicabilidad no se quebranta ni su autonomiacutea poliacute-tica ni su autonomiacutea financieraraquo (FJ 14ordm)92

Es importante resaltar que la LO 22012 de 27 de abril de Estabilidad Presupues-taria y Sostenibilidad Financiera se aprueba ya en desarrollo del artiacuteculo 135 de la Constitucioacuten93 destacando entre otros principios contenidos en la misma los de

92 Cfr el comentario criacutetico que realiza de esta sentencia en el marco de la doctrina jurisprudencial sobre la estabilidad presupuestaria F ESCRIBANO (2014) paacutegs 41 y ss 93 Entre los principales objetivos de esta Ley destacan en siacutentesis la garantiacutea de la sostenibilidad pre-supuestaria de todas las Administraciones Puacuteblicas fortaleciendo la confianza en la estabilidad de la economiacutea espantildeola y el reforzamiento de los compromisos de Espantildea con la Unioacuten Europea la obligacioacuten para todas las Administraciones Puacuteblicas de presentar equilibrio estructural el estableci-miento de un liacutemite de deuda como garantiacutea de sostenibilidad presupuestaria la formulacioacuten de un marco presupuestario a medio plazo en el que se enmarcaraacute la elaboracioacuten del presupuesto y a tra-veacutes del cual se garantizaraacute una programacioacuten presupuestaria coherente con los objetivos de estabi-lidad y deuda puacuteblica la incorporacioacuten de actuaciones preventivas de alerta temprana y de correccioacuten automaacutetica y el refuerzo de los mecanismos sancionadores en los que se tendraacuten en cuenta en liacutenea con la normativa europea la reincidencia y la gravedad de los incumplimientos

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estabilidad plurianualidad transparencia prudencia financiera y eficiencia en la asignacioacuten y utilizacioacuten de recursos puacuteblicos Y en particular enunciando y desa-rrollando los principios de laquoeficacia y eficiencia en la asignacioacuten de los recursos puacuteblicosraquo94

Tal y como sentildeala la sentencia del Tribunal Constitucional 1572011 de 18 de octu-bre (FJ 3) hay que hacer notar que cuando el artiacuteculo 1351 establece que laquotodas las Administraciones Puacuteblicas adecuaraacuten sus actuaciones al principio de estabilidad presupuestariaraquo estamos ante laquoun mandato constitucional que como tal vincula a todos los poderes puacuteblicos y que por tanto en su sentido principial queda fuera de la disponibilidad -de la competencia- del Estado y de las Comunidades Autoacuteno-masraquo (en el mismo sentido se expresa la STC 1952011 de 13 de diciembre FJ 4) La sentencia del Tribunal Constitucional 1992011 de 13 de diciembre (FJ 7) aun reconociendo que el establecimiento de un objetivo de estabilidad presupuestaria tiene laquoimportantes efectos en todas las fases del ciclo presupuestario pudiendo incluso considerarse que antildeade una fase previaraquo declara que laquotales efectos no pue-den ser considerados inconstitucionales ni antes ni despueacutes de la reforma del artiacute-culo 135 de la Constitucioacutenraquo95

Como corolario de lo anteriormente expuesto debemos destacar que las leyes pre-supuestarias de las Comunidades Autoacutenomas deben responder a los principios y normas a que nos hemos referido La obligacioacuten de todas las Administraciones Puacuteblicas y en concreto de las Comunidades Autoacutenomas de mantener las reglas de estabilidad presupuestaria y bajo el control directo de las instituciones del Estado ha sido reforzada en suma con la reforma del artiacuteculo 135 CE96 La autonomiacutea

94 El profesor ESCRIBANO realiza un estudio criacutetico sobre los principios generales formulados por la LO 22012 desde la perspectiva de la limitacioacuten de la autonomiacutea financiera de las Comunidades Autoacutenomas y el excesivo desarrollo de la funcioacuten tuteladora del Estado que va a desnaturalizar en su opinioacuten esta idea de autonomiacutea financiera manifestaacutendose ademaacutes en un conjunto de medidas preventivas correctivas y coercitivas Cfr ESCRIBANO F (2014) paacutegs 47 y ss Y asimismo se mues-tra criacutetico con las medidas extraordinarias de apoyo a la liquidez que se concretaron en el RDL 212012 de 13 de julio en desarrollo de la DA 1ordf de la LO 22012 -el FLA supone sin duda una adhesioacuten de las CCAA que lo solicitan a draacutesticas medidas establecidas unilateralmente por el pres-tamista- Ibidem paacutegs 59-60 95 La doctrina constitucional sobre la reforma del artiacuteculo 135 CE se contiene esencialmente en la STC 1892011 de 23 de noviembre FJ 4ordm (doctrina que sigue a la STC 1342011 y que se reprodu-ciraacute entre otras en las SSTC 1972011 FJ 4ordm 1982011 FJ 4ordm y 2032011 FJ 4ordm) De ella destaca la consideracioacuten relativa a que el nuevo artiacuteculo 135 CE se considera ius superveniens que puede ser-vir de canon de constitucionalidad respecto de asuntos interpuestos antes de la entrada en vigor de la reforma constitucional constituye laquoun mandato constitucional que como tal vincula a todos los poderes puacuteblicos y que por tanto en su sentido principial queda fuera de la disponibilidad de la competencia del Estado y de las Comunidades Autoacutenomas Cuestioacuten distinta es la de su desarrollo pues aquel sentido principial admite diversas formulaciones de modo que seraacute ese desarrollo el que perfilaraacute su contenidoraquo y la remisioacuten a la Ley Orgaacutenica laquoobviamente estatalraquo laquocorrobora la compe-tencia del Estado en esta materiaraquo 96 Sobre las posibles limitaciones de las competencias autonoacutemicas que podriacutean derivarse de este artiacuteculo y en particular sobre la fijacioacuten negociada de los objetivos de deacuteficit puacuteblico y de deuda puacuteblica la necesaria aplicacioacuten de los principios generales en la elaboracioacuten y gestioacuten de sus pre-

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financiera de las Comunidades Autoacutenomas lo seraacute dentro de la necesaria y obliga-da coordinacioacuten y cooperacioacuten con la Hacienda estatal siendo compatible con la existencia de un control de legalidad sobre el ejercicio de competencias y maacutes en concreto de las obligaciones derivadas del principio de estabilidad presupuestaria contemplado en el artiacuteculo 135 CE y de forma particular de las operaciones de emisioacuten de deuda puacuteblica97 La maacutes reciente STC 2152014 de 18 de diciembre98

ha venido a validar plenamente y en relacioacuten con la autonomiacutea financiera de las Comunidades Autoacutenomas la constitucionalidad de los preceptos de la LO 22012 que establecen el reacutegimen juriacutedico de cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria99

El principio de estabilidad presupuestaria ha supuesto sin duda un cambio en el reacutegimen juriacutedico del gasto puacuteblico que afecta a su programacioacuten ejecucioacuten y con-trol incidiendo como hemos indicado en todos los aacutembitos territoriales del sector puacuteblico Como bien sintetiza MARC CARRILLO (2014)100 y desde una perspectiva material en la fase previa de elaboracioacuten del presupuesto se ha introducido la regla de plurianualidad del presupuesto ademaacutes del fondo de contingencia y la obliga-cioacuten de fijar el objetivo de estabilidad presupuestaria que deberaacute ser aceptado por las Cortes Generales101 en la fase de elaboracioacuten este objetivo podraacute ser modifica-do por las Cortes aunque no podraacuten incluir la regla del deacuteficit sin incumplir lo pre-ceptuado en el artiacuteculo 1346 CE en la fase de ejecucioacuten el principio de

supuestos y el endurecimiento de las medidas previstas en caso de incumplimiento de los objeti-vos cfr entre otros MARC CARRILLO (2014) paacutegs 37 y ss CARRASCO DURaacuteN M (2013) paacutegs 198 y ss y NAvARRO FAURE A (2013) paacutegs 137-146 97 RODRiacuteGUEz BEREIJO A (2013) paacuteg 18 En palabras del profesor Bereijo que plenamente compar-timos laquopocas dudas caben respecto al caraacutecter baacutesico que para la ordenacioacuten de la economiacutea y la Hacienda general del Estado tiene la garantiacutea del equilibrio de las cuentas puacuteblicas y la determina-cioacuten por el Estado del objetivo de estabilidad presupuestaria para todo el conjunto de las Adminis-traciones Puacuteblicas establecido por las leyes de estabilidad presupuestaria dada la vinculacioacuten del Estado espantildeol a las normas del Derecho comunitario europeo originario y derivado y a los com-promisos derivados del cumplimiento del Pacto de Estabilidad y Crecimiento de la UE aunque ello constrintildea la autonomiacutea financiera de las Comunidades Autoacutenomasraquo Ibidem paacuteg 21 98 Publicada en el BOE nuacutem 29 de 3 de febrero de 2015 Esta Sentencia se dicta en relacioacuten con el recurso de inconstitucionalidad 557-2013 interpuesto por el Gobierno de Canarias En concreto declara constitucionales los artiacuteculos 103 116 123 16 19 203 24 252 y 26 asiacute como la Dis-posicioacuten Adicional 3ordf de la LO 22012 99 Precisamente la modificacioacuten de la LOFCA en virtud de la uacuteltima reforma de la LO 22012 ope-rada por la LO 62015 de 12 de junio va a reforzar la necesidad del cumplimiento de estos objeti-vos incluyendo algunas matizaciones entre otros en sus artiacuteculos 2 apartado uno letra b) 14 y 211 aludiendo expresamente a la sostenibilidad financiera y sobre todo introduciendo el artiacuteculo 13 bis relativo al principio de prudencia financiera 100 MARC CARRILLO (2014) paacuteg 27 101 En esta fase y desde una perspectiva institucional resulta decisiva la participacioacuten de la Comi-sioacuten Europea que obligaraacute a un diaacutelogo institucional entre las autoridades econoacutemico-financieras estatales y comunitarias Ibidem paacuteg 28

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estabilidad presupuestaria supone la aplicacioacuten de un reacutegimen especiacutefico para los gastos plurianuales y las modificaciones presupuestarias y en la fase de control habraacute que verificar el cumplimiento del principio a traveacutes de instrumentos especiacute-ficos de control

Descendiendo maacutes en concreto al examen en este contexto de estabilidad presu-puestaria de su compatibilidad con el principio de asignacioacuten equitativa de los recursos puacuteblicos habriacutea que referirse en primer lugar a la conexioacuten de la estabi-lidad presupuestaria con la fase inicial de programacioacuten del gasto puacuteblico y con-traccioacuten de obligaciones puacuteblicas que ya ponen de relieve la racionalidad econoacutemica Podemos afirmar con caraacutecter general y en el sentido expresado por MARTiacuteNEz GINER (2002)102 que los objetivos de las poliacuteticas y programacioacuten del gasto puacuteblico ndashque deben plasmar el artiacuteculo 312 CEndash deben compatibilizarse con las exigencias de racionalidad econoacutemica en la ejecucioacuten presupuestaria que a su vez asegura la estabilidad presupuestaria con base en los criterios de eficacia efi-ciencia y calidad La estabilidad presupuestaria no impide la plena vigencia de este artiacuteculo Es maacutes la consecucioacuten de esta estabilidad podriacutea y deberiacutea coadyuvar a hacer efectivos otros principios constitucionales y en particular el relativo a la jus-ticia en el gasto puacuteblico

En cualquier caso y siguiendo al autor antes citado el reacutegimen de estabilidad pre-supuestaria deberiacutea configurarse no solo como una limitacioacuten cuantitativa del gasto sino tambieacuten como una limitacioacuten cualitativa de modo que se estableciesen unos criterios que viniesen a determinar necesidades de satisfaccioacuten ineludible y que por tanto condicionasen las decisiones presupuestarias en el marco de la contencioacuten El propio principio de estabilidad impulsariacutea y fomentariacutea la asignacioacuten equitativa de los recursos o lo que es igual la estabilidad deberiacutea constituir un ins-trumento que permitiese profundizar en el principio de justicia en el gasto que a su vez incidiriacutea en aqueacutel103

No obstante lo anterior se ha destacado coacutemo las Leyes de Estabilidad no han avanzado lo suficiente en relacioacuten con las competencias de los oacuterganos de control sobre esta materia104 y en particular con la funcioacuten de los Tribunales de Cuentas105 de modo que en realidad soacutelo se mantienen en este aacutembito las importantes fun-

102 MARTiacuteNEz GINER L A (2002) paacuteg 477 103 Cfr MARTiacuteNEz GINER L A (2002) paacutegs 491-492 Este autor que escribe con anterioridad a la reforma constitucional puso de manifiesto la necesidad de que una Ley General del Gasto Puacuteblico realizase la labor de seleccioacuten cualitativa del gasto desarrollando el principio de justicia en el gasto en el marco de la estabilidad 104 Se ha destacado incluso coacutemo la propia reforma del artiacuteculo 135 CE deberiacutea haber previsto expresamente la responsabilidad por incumplimiento y las sanciones estableciendo concordancias con los artiacuteculos 153 y 155 CE y por tanto establecieacutendose si el control de los incumplimientos deberiacutea realizarse por una autoridad independiente y con un procedimiento especial Cfr GARCiacuteA

ROCA J (2013) paacuteg 74 Maacutes en concreto propone este autor un procedimiento urgente ante el Tri-bunal Constitucional con el auxilio del Tribunal de Cuentas Ibidem paacutegs 86-87 105 Cfr SOLER ROCH M T (2001) paacuteg 87 y PASCUAL GARCiacuteA J (2002)

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ciones atribuidas a la Intervencioacuten General de la Administracioacuten del Estado bien por la LGP bien por la propia LO 22012 referidas por un lado al control del obje-tivo de la estabilidad presupuestaria mediante el ejercicio del control financiero permanente ndashartiacuteculo 157 LGPndash y de un tipo especiacutefico de auditoriacutea puacuteblica y por otro a la funcioacuten de elaboracioacuten de un informe en el que se ha de expresar el grado de cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria106 La constitucionali-zacioacuten del principio de estabilidad presupuestaria no ha supuesto pues en nuestra legislacioacuten una ampliacioacuten efectiva de los instrumentos de control sobre las leyes aplicables no incorporaacutendose nuevos oacuterganos especiacuteficos de control sobre la eje-cucioacuten de los presupuestos si bien siacute podraacute resultar esencial en su caso el control de constitucionalidad107

No obstante lo anterior debemos indicar que la LO 22012 va a incluir al regular las medidas preventivas y correctivas asiacute como la instrumentacioacuten del principio de transparencia108 la participacioacuten del Consejo de Poliacutetica Fiscal y Financiera y en su caso de la Comisioacuten Nacional de Administracioacuten Local en el procedimiento dirigido a garantizar el principio de estabilidad presupuestaria si bien y como ha puesto de manifiesto MARC CARRILLO (2014)109 se trata esencialmente de funciones consultivas de informe y seguimiento de la aplicacioacuten de las medidas ndashcomo ejem-plo la advertencia del riesgo de incumplimiento por las Administraciones Puacuteblicas (artiacuteculo 191) o el conocimiento tramitacioacuten y seguimiento de los planes econoacute-mico-financieros y de reequilibrio (artiacuteculo 242)ndash aunque tambieacuten existen otras de naturaleza correctiva y fiscalizadora como la relativa al requerimiento para modi-ficar las medidas previamente adoptadas por la Comunidad Autoacutenoma cuando a juicio del CPFF no garanticen la correccioacuten de la situacioacuten de desequilibrio instaacuten-dola en este caso a que presente un nuevo plan (artiacuteculo 233) El artiacuteculo 26 de la Ley va a habilitar al Gobierno al amparo del artiacuteculo 155 CE para la adopcioacuten de las medidas necesarias para obligar a su cumplimiento forzoso que podriacutean llegar

106 Vid sobre estas funciones LAzO vITORIA X (2008) paacutegs 358 y ss Y sobre la adopcioacuten de medi-das en caso de incumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria ibidem paacutegs 362 y ss 107 En concreto la Disposicioacuten Adicional Tercera de la LO 22012 de Estabilidad Presupuestaria considerada plenamente constitucional por la STC 2152014 de 18 de diciembre establece en su primer apartado que de acuerdo con lo previsto en la LOTC laquohellipse pueden impugnar ante el Tribu-nal Constitucional tanto las leyes disposiciones normativas o actos con fuerza de ley de las Comu-nidades Autoacutenomas como las disposiciones normativas sin fuerza de leyhellipraquo pudieacutendose llegar para preservar el cumplimiento del artiacuteculo 135 CE a adoptar la medida cautelar de suspensioacuten de una Ley de Presupuestos autonoacutemica seguacuten deriva del apartado segundo de esa misma Disposicioacuten Adi-cional Tercera en cuyo caso se entenderaacuten prorrogados los presupuestos del ejercicio anterior Se ha considerado y con razoacuten la conveniencia de que en relacioacuten con este control sobre el cumpli-miento del principio de estabilidad presupuestaria por parte de la Ley de Presupuestos estatal se reincorporase el control previo de constitucionalidad Cfr en este sentido FERRERES COMELLA v (2012) paacuteg 103 108 Sobre la trascendencia de este principio en el contexto que examinamos y en relacioacuten ademaacutes con el principio de responsabilidad cfr NAvAS vaacutezQUEz R (2014) paacutegs 61 y ss 109 MARC CARRILLO (2014) paacutegs 35-36

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incluso previo requerimiento a la intervencioacutensuspensioacuten de la Autonomiacutea o a la disolucioacuten de la Corporacioacuten local medidas que como se ha afirmado se debe-riacutean en su caso aplicar con laquonotables dosis de firmeza y prudenciaraquo110

En cualquier caso consideramos que dado que en nuestra normativa y como con-secuencia de la constitucionalizacioacuten del principio de estabilidad presupuestaria no se ha creado ninguacuten oacutergano especiacutefico de control como siacute ha sucedido en otros Estados miembros como Alemania o Reino Unido ndashlos denominados Consejos de Estabilidad Presupuestariandash al menos se deberiacutean haber otorgado funciones espe-ciacuteficas sobre la materia al Tribunal de Cuentas asiacute como a los oacuterganos autonoacutemi-cos de naturaleza similar permitiendo asiacute un directo control sobre el cumplimiento de los requisitos de estabilidad presupuestaria

Por otra parte debemos insistir en la necesidad de que los distintos preceptos constitucionales y en particular los relativos a los principios de justicia material del gasto y de estabilidad presupuestaria mantengan su respectiva virtualidad praacutectica y lejos de que unos sean excepcionados por el otro se interpreten armoacute-nicamente en su justo sentido a pesar de la justificacioacuten del segundo en una situacioacuten de crisis financiera que ya comienza a superarse y que en modo algu-no deberiacutea provocar indirectamente la suspensioacuten o quebrantamiento de los principios de justicia en el gasto puacuteblico considerados como uno de los pilares baacutesicos del Estado social y democraacutetico de Derecho Como afirma RODRiacuteGUEz

BEREIJO (2013) refirieacutendose a la reforma del artiacuteculo 135 CE su contenido no deberiacutea implicar necesariamente laquoel laquodesmantelamientoraquo-si tal cosa fuese consti-tucionalmente posible- del Estado social proclamado en nuestra Constitucioacutenraquo antildeadiendo que laquola existencia de un liacutemite financiero y presupuestario a las demandas de derechos econoacutemicos y sociales constitucionalmente reconocidos ha sido siempre declarada con firmeza por la jurisprudencia de nuestro Tribunal Constitucional respecto de los derechos de prestacioacuten que se derivan de nuestra Constitucioacuten y de las leyes que los desarrollanraquo111 La estabilidad presupuestaria sin duda permitiraacute coadyuvar a la consecucioacuten de los objetivos sociales perse-guidos por el propio texto constitucional

El principio de estabilidad presupuestaria debe pues ser interpretado coordinada-mente con otros principios constitucionales siendo compatible con los postulados del Estado social y en particular con los principios de justicia del gasto puacuteblico principios que actuariacutean como liacutemite y medida del objetivo de estabilidad presu-

110 RODRiacuteGUEz BEREIJO A (2013) paacuteg 29 El artiacuteculo 26 de la LO 22012 ha sido declarado constitu-cional por la STC 2152014 de 18 de diciembre 111 RODRiacuteGUEz BEREIJO A (2013) paacuteg 17 Y en este sentido cita el profesor Bereijo la STC 1261994 FJ 5ordm que refirieacutendose a los derechos de Seguridad Social afirma que laquocorresponde al legislador en funcioacuten de las situaciones de necesidad existentes y de los medios financieros disponibles determi-nar la accioacuten protectora a dispensar por el reacutegimen puacuteblico de Seguridad Social y las condiciones para el acceso a las prestaciones y para su peacuterdidaraquo

 

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puestaria112 Es maacutes y como indica NAvARRO FAURE (2013)113 la estabilidad presu-puestaria laquodebe interpretarse como un instrumento a favor de la justicia del gasto puacuteblico en la medida en que pueda garantizar la satisfaccioacuten miacutenima de las nece-sidades puacuteblicas consideradas como justas pero nunca como el pretexto para no satisfacer ese principio de justiciaraquo Y los criterios de eficiencia y economiacutea plas-mados fundamentalmente en las leyes anuales de presupuestos coadyuvaraacuten sin duda a la aplicacioacuten coordinada de unos principios que en todo caso van a per-seguir unos objetivos asimismo contemplados en la Constitucioacuten

6 A MODO De COnCLUSIOacuten 

La intervencioacuten puacuteblica a traveacutes de la poliacutetica de gasto puacuteblico ha provocado por lo general y mucho maacutes en periacuteodos de crisis econoacutemica importantes repercusio-nes que van desde la dotacioacuten de servicios puacuteblicos inversiones puacuteblicas genera-cioacuten de empleo hasta efectos medioambientales resultando esencial el disentildeo de la poliacutetica presupuestaria114 Sin embargo una deficiente poliacutetica de gasto puacuteblico podriacutea conducir a un incremento de los niveles de evasioacuten tributaria115 El control de la gestioacuten de los fondos puacuteblicos seraacute un mecanismo esencial para evitar el des-pilfarro y la corrupcioacuten

Resulta evidente y tras el anaacutelisis realizado la necesidad en el Derecho espantildeol de un adecuado tratamiento juriacutedico del gasto puacuteblico como institucioacuten mediante una Ley General del Gasto Puacuteblico aplicable con caraacutecter general a todas las Administraciones Puacuteblicas que enmarcariacutea los principios generales que lo deben presidir116 Ha sido insuficiente el tratamiento del gasto puacuteblico en la Constitucioacuten

112 NAvARRO FAURE A (2013) paacuteg 123 ideas que son ampliamente desarrolladas en las paacuteginas 129 y ss 113 NAvARRO FAURE A (2013) paacuteg 134 Y como bien antildeade esta autora y a pesar de la disciplina presupuestaria en materia de deacuteficit y deuda puacuteblica derivada del gobierno econoacutemico de la Unioacuten Europea laquoel gasto puacuteblico deberaacute seguir satisfaciendo en el nivel que permita el objetivo de esta-bilidad las necesidades cuya satisfaccioacuten se considera justaraquo Ibidem paacuteg 135 114 Vid como ejemplo sobre los efectos multiplicadores de arrastre econoacutemico y de generacioacuten de empleo de las poliacuteticas de gasto puacuteblico RODRiacuteGUEz MORILLA C y LLANES DiacuteAz-SALAzAR G (2004) paacutegs 189 y ss 115 Vid por todos GIL IzQUIERDO M y ONRUBIA FERNaacuteNDEz J (2006) paacutegs 1 y ss Y sobre la evolucioacuten en la situacioacuten de crisis econoacutemica de las actitudes de los espantildeoles respecto a las diferentes poliacuteticas de gasto y los niveles de presioacuten fiscal vid CALzADA I y PINO E DEL (2013) paacutegs 171 y ss 116 En esta Ley del Gasto Puacuteblico y como entre otros puso de manifiesto MARTiacuteNEz GINER (2002) laquose estructurariacutean y desarrollariacutean las cuestiones relativas a los principios juriacutedicos del gasto puacutebli-co los procedimientos de valoracioacuten y determinacioacuten de las necesidades puacuteblicas a satisfacer el reacutegimen juriacutedico de las obligaciones puacuteblicas y de los derechos de los acreedores asiacute como de cual-quier sujeto afectado por el gasto puacuteblico y los procedimientos de ejecucioacuten del gasto puacuteblicoraquohellip laquotodo ello desde la perspectiva que ofrece el nuevo marco juriacutedico de la estabilidad presupuesta-riahellipraquo paacuteg 475

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debiendo plantearse al menos la elaboracioacuten de la ley aludida o maacutes en concre-to la elaboracioacuten de una ley de principios reguladores del gasto puacuteblico evitando y sobre todo tras la vigencia de la Ley de Estabilidad Presupuestaria la necesaria intervencioacuten del Tribunal Constitucional ante los conflictos que se estaacuten plantean-do respecto de las competencias autonoacutemicas en la materia

Efectivamente el ideal estariacutea en la formulacioacuten de un principio de justicia en el gasto puacuteblico que integre unitariamente todos los principios y criterios a que nos hemos referido debiendo estar como en otro momento indicamos a una interpre-tacioacuten del conjunto de preceptos constitucionales que permita vislumbrar las que podriacuteamos considerar como laquonecesidades puacuteblicas constitucionalesraquo117 O como ha afirmado BAYONA DE PEROGORDO (1999) laquosolo el desarrollo normativo de los principios materiales de justicia del gasto puacuteblico contenidos en la Constitucioacuten fundamentalmente a traveacutes de una ley general de gasto puacuteblico y la elaboracioacuten de concretas leyes de gasto y el fomento e impulso de un sentimiento colectivo acer-ca de la justicia en esta materia podraacuten consolidar definitivamente esta idea-fuer-za en nuestro ordenamiento juriacutedico-financierolaquo118

La inclusioacuten de la estabilidad presupuestaria en el artiacuteculo 135 CE y su posterior desarrollo en la LO 22012 que a la postre se ha considerado plenamente consti-tucional han de permitir avanzar en hacer efectiva la justicia material en el gasto puacuteblico si bien no se han configurado paralelamente los oportunos medios de con-trol al igual que ha sucedido en otros Estados miembros de la Unioacuten Europea Pre-cisamente la Ley General de Gasto Puacuteblico podriacutea ser el vehiacuteculo idoacuteneo para regular adecuadamente los oacuterganos especiacuteficos y medios de control de la estabili-dad presupuestaria

A pesar de que como hemos indicado la propia LO 22012 permita entre otras medidas la suspensioacuten de leyes de presupuestos autonoacutemicas contrarias a los obje-tivos de estabilidad presupuestaria estimamos que una regulacioacuten maacutes detallada que incluso hubiera puesto en conexioacuten la estabilidad presupuestaria con los prin-cipios de justicia en el gasto puacuteblico y quedando claras las competencias autonoacute-micas en la materia siempre en el necesario respeto a las exigencias comunitarias podriacutea evitar conflictos de competencias entre Comunidades Autoacutenomas y Estado

En todo caso una ley baacutesica relativa al gasto puacuteblico podriacutea dar respuesta a una mayor efectividad de unos principios que han de aplicarse en todos los aacutembitos territoriales del Estado y que resultan imprescindibles no solo para evitar nuevas situaciones de grave crisis econoacutemica como la que vino a propiciar la reforma constitucional sino y sobre todo para conseguir que la justicia financiera en sus dos vertientes de ingresos y gastos puacuteblicos al igual que el principio de legalidad financiera se convierta finalmente en una realidad constatable y ajena a interpre-taciones contradictorias

117 CALATRAvA ESCOBAR M J (1999) paacuteg 32 118 BAYONA DE PEROGORDO J J (1999) paacuteg 192

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Pero descendiendo ahora a una maacutes concreta distincioacuten entre eficacia y eficiencia partimos de la consideracioacuten generalizada seguacuten la cual la eficacia se refiere a la obtencioacuten de resultados sin considerar los medios empleados mientras que la efi-ciencia trata ya de poner en conexioacuten los resultados con los medios utilizados para obtenerlos o mejor la proporcioacuten entre unos y otros49 La eficacia debe suponer como ideal operativo que los objetivos ya estaacuten dados de antemano estando al alcance de todos los principales recursos de donde la consecucioacuten de la eficiencia derivaraacute de la adaptacioacuten de los recursos a los fines perseguidos Asiacute pues la efica-cia y como paraacutemetro de control se refiere al grado de realizacioacuten de los objeti-vos previamente determinados por los poderes puacuteblicos incidiendo en el resultado de la actividad puacuteblica y por tanto con un caraacutecter finalista Se podriacutea afirmar que se tratariacutea de un criterio eminentemente cuantitativo pues permitiriacutea conocer el quantum en la realizacioacuten de unos determinados objetivos aunque no proporcio-ne informacioacuten relevante desde la perspectiva del ahorro y buen empleo de los recursos puacuteblicos50 La eficacia se mide como bien afirma PASCUAL GARCiacuteA (1984)51 por el grado de cumplimiento de los objetivos es decir por la mayor o menor ade-cuacioacuten entre objetivos fijados y los resultados obtenidos

La eficiencia por su parte hariacutea alusioacuten a nivel macroeconoacutemico a la maximiza-cioacuten del bienestar de la colectividad presuponiendo la formulacioacuten de juicios de valor con el objeto de concretar o especificar el concepto de bienestar social mien-tras que a nivel microeconoacutemico y partiendo de una identificacioacuten entre eficien-cia y economiacutea significariacutea que con unos costes dados o presupuesto de gastos se generariacutea una produccioacuten cuyo valor de mercado es maacuteximo ndasho lo que es igual la obtencioacuten de un determinado volumen de produccioacuten empleando unos recursos cuyo coste es miacutenimondash52 La eficiencia se refiere pues al correcto empleo de los medios que se concretariacutea en una exigencia de optimizacioacuten de la relacioacuten medios-fin53

Desde una perspectiva maacutes juriacutedica la eficiencia seriacutea un criterio de naturaleza eminentemente praacutectica que vendriacutea a exigir que los gastos puacuteblicos se realicen de modo que este principio acentuariacutea el caraacutecter funcional del procedimiento de gasto puacuteblico conllevando la exigencia de su efectiva realizacioacuten y comportando en el nivel de flujos monetarios la exigencia de que los mismos se efectuacuteen pun-tualmente el criterio de economiacutea vendriacutea a exigir que en la realizacioacuten del gasto puacuteblico ya asegurada por el principio de eficiencia se actuacutee de tal manera que se produzca la oacuteptima combinacioacuten de unos medios escasos con la finalidad de obte-ner la maacutes amplia satisfaccioacuten54 Se podriacutea afirmar sin forzar los conceptos que la

49 Vid sobre esta distincioacuten y por todos NIETO GARCiacuteA A (1976) paacutegs 588 y ss 50 LAzO vITORIA X (2008) paacuteg 146 51 PASCUAL GARCiacuteA J (1984) paacuteg 82 52 Cfr en este sentido SUaacuteREz SUaacuteREz AS (1983) paacutegs 62-63 53 Cfr MESCHERIAKOFF M S (1990) paacuteg 125 54 BAYONA DE PEROGORDO J J (1982) paacuteg 31

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eficiencia -en el sentido de eficacia- trata de que las necesidades puacuteblicas se cum-plan mientras que la economiacutea trata de lograr la mayor satisfaccioacuten al menor coste o sea con la utilizacioacuten del menor nuacutemero de recursos Comparto aquiacute la idea de NAvARRO FAURE (2013) en el sentido de que en realidad el principio de economiacutea lo que pretende es la combinacioacuten maacutes idoacutenea de los recursos para dar satisfaccioacuten a la necesidad cuyo cumplimiento debe estar garantizado por el principio de efi-ciencia55Y a esa combinacioacuten de recursos es a la que efectivamente podraacute afec-tar el principio de estabilidad presupuestaria asiacute como las maacutes concretas limitaciones entre las que se incluye la relativa al endeudamiento que indirecta-mente derivaraacuten del Tratado de estabilidad coordinacioacuten y gobernanza de la Unioacuten Europea de 2 marzo de 2012 y que a nivel estatal deberaacuten ser acogidas con base en la reforma del artiacuteculo 135 CE a que posteriormente nos referiremos

Se ha entendido y compartimos esta idea que en realidad el control de raciona-lidad econoacutemica de eficiencia de economiacutea o economicidad son una misma cosa refirieacutendose a un control de rendimiento en su versioacuten maacutes amplia como control integral mientras que el control de eficacia seriacutea un control de gestioacuten o actuacioacuten referido uacutenicamente a una determinada aacuterea o aspecto de la organizacioacuten objeto de anaacutelisis conectaacutendose maacutes con el cumplimiento de los objetivos del plan o progra-ma que con la economiacutea de medios econoacutemicos utilizados en su consecucioacuten56 Si por economiacutea se debe entender la obtencioacuten del maacuteximo de resultados posibles con el miacutenimo de recursos puacuteblicos dirigidos a tal fin por eficiencia se entenderiacutea que los medios escasos con que se cuenta para la consecucioacuten de los objetivos del gasto puacuteblico se han de utilizar del modo maacutes idoacuteneo y eficaz a tal efecto57 La efi-ciencia perseguida se debe referir pues al objetivo de alcanzar unos objetivos determinados con un coste miacutenimo y al mismo tiempo partiendo de un coste o presupuesto de gasto determinado hacer maacuteximo un objetivo o conjunto de obje-tivos si estos se pueden cuantificar Constituye pues sin duda un paraacutemetro de referencia de la evaluacioacuten del gasto puacuteblico que estaraacute vinculado al principio de equidad o justicia material del gasto puacuteblico y que habraacute de ser objeto de medicioacuten y control58

En suma el criterio de economiacutea podriacutea considerarse en el sentido expresado por MARTiacuteNEz GINER (2002) como la medida de la eficiencia o sea como la proporcioacuten o la ratio que seriacutea deseable para alcanzar la satisfaccioacuten de las necesidades puacutebli-cas con los medios dados que prescribe la eficiencia59 Y ambos principios al que se antildeadiriacutea por estar impliacutecito el de eficacia se habraacuten de proyectar en la progra-macioacuten y ejecucioacuten del gasto puacuteblico A partir de su plasmacioacuten en la Constitucioacuten estos principios van a ser recogidos como pautas de actuacioacuten y de control de la

55 NAvARRO FAURE A (2013) paacuteg 132 56 SUaacuteREz SUaacuteREz A S (1983) paacuteg 67 57 CAzORLA PRIETO L Mordf (1980) paacuteg 401 58 Cfr PeacuteREz DOMiacuteNGUEz F (2014) paacutegs 90 y ss 59 MARTiacuteNEz GINER L A (2013) paacuteg 38

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actuacioacuten de las Administraciones Puacuteblicas en diversas leyes60 y maacutes en concre-to en la Ley General Presupuestaria61 las leyes anuales de Presupuestos Genera-les y en las sucesivas Leyes de Estabilidad Presupuestaria

Al aludir a la programacioacuten y ejecucioacuten del gasto puacuteblico la Constitucioacuten se estaacute refiriendo sin duda a los Presupuestos que van a laquoprogramarraquo el gasto puacuteblico en el respectivo ejercicio asiacute como a las operaciones econoacutemicas financieras que entrantildea su ejecucioacuten de modo que las dos foacutermulas que se recomiendan en pro de la eficacia y economiacutea del gasto puacuteblico seriacutean el presupuesto por programas y el presupuesto en base-cero teacutecnicas que habraacuten de aplicarse en teacuterminos de maacutexi-ma racionalidad desplazando en cierto modo el control de legalidad62

El artiacuteculo 26 de la Ley 472003 de 26 de noviembre General Presupuestaria ndashen adelante LGPndash relativo a los principios y reglas de programacioacuten presupuestaria dispone en su vigente redaccioacuten que laquola programacioacuten presupuestaria se regiraacute por los principios de estabilidad presupuestaria sostenibilidad financiera pluria-nualidad transparencia eficiencia en la asignacioacuten y utilizacioacuten de los recursos puacuteblicos responsabilidad y lealtad institucional conforme a lo dispuesto en la Ley Orgaacutenica 22012 de 27 de abril de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financieraraquo63 Y sin duda la LGP en general estableciendo los instrumentos y cri-terios para garantizar la racionalidad en la planificacioacuten y ejecucioacuten presupuesta-ria va a estar dirigida a determinar los fines a que se orienta el gasto puacuteblico64

En cualquier caso se debe entender que no deberiacutea producirse una colisioacuten entre el principio de asignacioacuten equitativa referido a la legislacioacuten sustantiva o material de gasto y los principios de racionalidad ndasheficiencia y economiacuteandash que se refieren

60 La Ley 301992 de 26 de noviembre de Reacutegimen Juriacutedico de las Administraciones Puacuteblicas y del Procedimiento Administrativo Comuacuten reitera el mandato constitucional prescribiendo que la efica-cia es un principio general de actuacioacuten de las Administraciones Puacuteblicas (artiacuteculo 3 en relacioacuten con el artiacuteculo 1031 CE) asiacute como la eficacia y el servicio a los ciudadanos 61 El artiacuteculo 691 de la Ley 472003 de 26 de noviembre General Presupuestaria va a establecer que los sujetos que integran el sector puacuteblico estatal deben adecuar su gestioacuten econoacutemico-financie-ra al cumplimiento de laquola eficacia en la consecucioacuten de los objetivos fijados y de la eficiencia en la asignacioacuten y utilizacioacuten de los recursos puacuteblicos en un marco de objetividad y transparencia de la actividad administrativaraquo 62 ALBIntildeANA GARCiacuteA-QUINTANA C (1996) paacuteg 444 63 Esta redaccioacuten debida a la disposicioacuten final 51 de la propia Ley 22012 es sin duda maacutes expliacute-cita que la primitiva redaccioacuten del artiacuteculo 172 de la Ley 111977 General Presupuestaria de 4 de enero el cual refirieacutendose al control financiero del sector puacuteblico realizado por la Intervencioacuten General de la Administracioacuten del Estado determinaba que el preceptivo control de eficacia se ejer-ceraacute mediante el anaacutelisis del coste de funcionamiento y del rendimiento o utilidad de los respecti-vos servicios o inversiones asiacute como del cumplimiento de los objetivos de los correspondientes programas 64 Asiacute y como ejemplo el artiacuteculo 296 de la LGP refirieacutendose al contenido obligatorio de los pro-gramas ministeriales establece que deberaacuten especificarse los indicadores de ejecucioacuten asociados a cada uno de los objetivos que laquopermitan la medicioacuten seguimiento y evaluacioacuten del resultado en teacuter-minos de eficacia eficiencia y economiacutearaquo

    

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como vemos a la legislacioacuten presupuestaria de ejecucioacuten del gasto puacuteblico que incluye la programacioacuten Aunque si se produjesen ciertas tensiones entre la justicia y la racionalidad en la programacioacuten del gasto puacuteblico resulta evidente que el prin-cipio constitucional de justicia debe prevalecer ante lo que no seriacutean sino criterios u orientaciones65 Y por supuesto estos criterios habraacuten de servir ademaacutes a la con-secucioacuten de los objetivos del principio de estabilidad presupuestaria contemplado ya en el propio texto constitucional

4 LA eFeCTIVIDAD De LOS PRInCIPIOS De JUSTICIA MATeRIAL DeL GASTO PUacuteBLICO TEacuteCnICAS PReSUPUeSTARIAS Y De COnTROL

Los criterios de eficiencia y economiacutea van a reenviar indudablemente a teacutecnicas instrumentales de gestioacuten de los fondos puacuteblicos que tengan o no un reflejo direc-to en la Constitucioacuten deberiacutean hacer efectivos estos criterios66 Y no podemos olvi-dar que la inclusioacuten del artiacuteculo 312 CE en el Capiacutetulo Segundo del Tiacutetulo I tiene como consecuencia primordial su efecto vinculante para todos los poderes puacutebli-cos asiacute como la garantiacutea de la proteccioacuten jurisdiccional mediante el recurso de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional en el sentido y con las matiza-ciones aludidas y sobre el que debemos insistir Estariacuteamos pues ante el tema de las teacutecnicas presupuestarias que permitiriacutean hacer efectivos los principios constitu-cionales del gasto puacuteblico o lo que es igual de la necesidad de una concrecioacuten de los criterios de justicia material del gasto puacuteblico o el control en la aplicacioacuten de los principios de justicia material del gasto puacuteblico No cabe duda de que la inefi-cacia en los necesarios controles en el gasto puacuteblico vendriacutea a incentivar situacio-nes de evasioacuten fiscal con importantes consecuencias en la obtencioacuten de recursos

Debemos reconocer que el artiacuteculo 312 no establece ni reconoce de forma direc-ta un derecho subjetivo en sentido teacutecnico-juriacutedico y seriacutea difiacutecil vislumbrar en eacutel una garantiacutea institucional protegida mediante el recurso de inconstitucionalidad seguacuten el artiacuteculo 531 CE quedando reducido el efectivo control de este artiacuteculo a la eliminacioacuten por el Tribunal Constitucional de normas claramente arbitrarias o irracionales Se debe considerar en el sentido indicado por PeacuteREz ROYO (1988) que la eficacia del artiacuteculo 312 tiene maacutes bien sentido como mandato al legislador que impone su concrecioacuten en el contenido de determinadas leyes ademaacutes de constituir un eficaz elemento o guiacutea para la interpretacioacuten por lo que resultaraacute esencial el desarrollo de los principios o reglas que en eacutel se contienen67 Son necesarios en

65 Cfr en este sentido MARTiacuteNEz GINER L A (2002) paacuteg 482 Ibidem (2013) paacuteg 38 66 Vid PeacuteREz ROYO F (1988) paacutegs 136 y ss 67 PeacuteREz ROYO F (1988) paacutegs 139 y ss

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este sentido determinados mecanismos de tutela y control que garanticen a los ciu-dadanos la adecuacioacuten de los gastos puacuteblicos a la Constitucioacuten68

Dejando a un lado el control poliacutetico que corresponde al Parlamento69 y el interno que corresponderaacute a la Intervencioacuten General del Estado70 los oacuterganos jurisdicciona-les que vendriacutean a ejercer el control de efectividad del gasto puacuteblico seriacutean el Tribu-nal Constitucional los Tribunales ordinarios y el Tribunal de Cuentas y oacuterganos similares de las Comunidades Autoacutenomas El Tribunal Constitucional laquocontrolariacutearaquo la posible vulneracioacuten del principio de equitativa asignacioacuten de los recursos puacuteblicos ndashviacutea artiacuteculo 162 CE ya que como vimos no resultariacutea posible utilizar el recurso de amparo salvo que se invoquen otras normas o principios constitucionales distintos a los contenidos en el artiacuteculo 312ndash los Tribunales ordinarios podriacutean con-trolar la constitucionalidad de disposiciones reglamentarias que vulnerasen el artiacutecu-lo 312 en el momento de la asignacioacuten de los recursos ya autorizados y el Tribunal de Cuentas u oacuterganos autonoacutemicos similares controlariacutean externamente la actividad econoacutemica y financiera de todo el sector puacuteblico aunque en realidad su control jurisdiccional se refiere inicialmente a la determinacioacuten de responsabilidades con-tables y a los actos que suponen un menoscabo en los caudales puacuteblicos71

La informacioacuten econoacutemica y financiera que proporciona la contabilidad puacuteblica resultaraacute indispensable tanto para la toma de decisiones en la programacioacuten como en la gestioacuten del gasto puacuteblico y en consecuencia para un mayor control de los cri-terios de racionalidad econoacutemica examinados que a su vez contribuiraacuten a la equi-tativa asignacioacuten del gasto puacuteblico

La consecucioacuten de una mayor eficacia en la asignacioacuten del gasto puacuteblico a traveacutes de diversas teacutecnicas presupuestarias por otra parte ha ido evolucionando desde lo

68 Sobre la vinculacioacuten de los poderes puacuteblicos a la adopcioacuten de determinados gastos y en particu-lar sobre la virtualidad en este aacutembito de los principios rectores de la poliacutetica social y econoacutemica cfr ORoacuteN MORATAL G (1995) paacutegs 59 y ss y en particular paacutegs 71 y ss Asimismo sobre el con-trol de la adecuacioacuten constitucional del gasto puacuteblico a un nivel general cfr ibidem paacutegs 85 y ss Y en general sobre el control de los principios de organizacioacuten de las Administraciones Puacuteblicas distinguiendo los controles internos de los externos y con especial alusioacuten al Tribunal de Cuentas e instituciones autonoacutemicas similares vid aacuteLvAREz RICO M (1986) paacutegs 177 y ss Cfr asimismo sobre los distintos oacuterganos evaluadores de la eficiencia de las poliacuteticas puacuteblicas y funcionalidad el trabajo ya citado de F PeacuteREz DOMiacuteNGUEz (2014) paacutegs 96 y ss en el que se refiere no solo a los con-troles interno y externo de la gestioacuten econoacutemico-financiera sino ademaacutes a los no menos importan-tes controles de calidad de la gestioacuten administrativa y de impacto o nivel de satisfaccioacuten de las poliacuteticas puacuteblicas destacando especialmente el llevado a cabo por los oacuterganos de control externo de las Comunidades Autoacutenomas 69 Sobre la vasta problemaacutetica que encierra el control parlamentario del gasto puacuteblico vid por todos vALLeacuteS vIvES F (2001) 70 Sobre el control interno del gasto puacuteblico vid por todos LAzO vITORIA X (2008) Y en particu-lar sobre el control financiero y el control de los programas presupuestarios vid respectivamente las paacutegs 208 y ss y 290 y ss 71 CALATRAvA ESCOBAR M J (1999) paacuteg 33

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que seriacutea el presupuesto claacutesico o administrativo ndashrelacioacuten de todos los gastos que puede realizar la Administracioacuten puacuteblica y de los ingresos previstosndash el presupues-to del Tesoro o presupuesto de caja o el denominado laquopresupuesto de las cuentas de renta nacionalraquo hasta otras teacutecnicas como el presupuesto funcional el presu-puesto de ejecucioacuten o de tareas el presupuesto planificado o por programas -que se ha entendido es la teacutecnica presupuestaria maacutes uacutetil que permite dar un mayor grado de cumplimiento a los principios de economiacutea y eficiencia del artiacuteculo 312 CE- y el presupuesto en base cero72 Todas estas y otras teacutecnicas presupuestarias deben perseguir una mayor eficiencia y eficacia Y seraacute preciso para hacer efecti-vos estos principios plasmados en el artiacuteculo 312 CE la implantacioacuten de un con-trol que pueda determinar eficazmente si la gestioacuten de los recursos puacuteblicos se ha ejercido de la forma maacutes productiva y al menor coste posible y si con esta gestioacuten se han alcanzado los objetivos previstos73

Los diferentes sistemas de control como indicamos y ya sean internos o externos deberaacuten comprobar el cumplimiento o no de los principios que deben informar el gasto puacuteblico Maacutes en concreto como ejemplo y respecto al control interno lleva-do a cabo por la Intervencioacuten General de la Administracioacuten del Estado se deberaacute facilitar la informacioacuten precisa sobre el cumplimiento de los objetivos de cada pro-grama asiacute como de los objetivos de poliacutetica social perseguidos por el mismo74 Se trataraacute de evaluar que la actividad y los procedimientos objeto de control se reali-zan de acuerdo con los principios de buena gestioacuten financiera verificando el grado de cumplimiento de los objetivos fijados Los principios informadores del gasto puacuteblico constituiraacuten sin duda el fundamento del control interno75 En concreto y como ejemplo de las teacutecnicas empleadas para controlar el respeto de los principios de eficiencia y economiacutea por parte de la actividad administrativa estariacutean los dis-tintos tipos de auditoriacuteas que permitiraacuten determinar de forma global si la Adminis-tracioacuten se ha ajustado a la legalidad asiacute como si ha respetado estos principios y en queacute grado ha cumplido los objetivos establecidos

Por otra parte el control externo seraacute llevado a cabo por el Tribunal de Cuentas los oacuterganos de control externo de las Comunidades y el Tribunal de Cuentas Euro-peo que deberaacuten asimismo y ademaacutes de realizar un control financiero y de lega-lidad efectuar un control de eficacia eficiencia y economiacutea sobre todo el sector

72 Una exposicioacuten sinteacutetica de estas teacutecnicas asiacute como su evolucioacuten en la formulacioacuten legislativa con sus diversas dificultades ha sido realizada por BORGIA SORROSAL S (2004) paacutegs 47 y ss 73 Cfr en este sentido HERRERO SUAzO S (1980) paacuteg 99 74 El Tribunal Constitucional ha invocado expresamente el artiacuteculo 312 CE para fundamentar la legi-timidad constitucional del ejercicio de la funcioacuten de control interno por parte de la Intervencioacuten General de la Administracioacuten del Estado afirmando en el FJ 3ordm del ATC 9821986 que laquoahora en el apartado segundo de ese mismo artiacuteculo 31 CE es donde se encuentra el fundamento de la activi-dad de control financiero del Estado frente a una entidad perceptora de ayudas o subvencionesraquo 75 LAzO vITORIA X (2008) paacutegs 136 y ss

    

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puacuteblico Seraacute preciso que el sistema de control sea efectivo en orden a asegurar la asignacioacuten del gasto puacuteblico de acuerdo con estos principios76

Ciertamente y como en alguacuten otro momento hemos apuntado tambieacuten las Comu-nidades Autoacutenomas han de plasmar en su normativa los principios contenidos en el artiacuteculo 312 CE ya sea de una manera expresa o bien por remisioacuten indirecta a los mismos aludiendo a los principios constitucionales o a otros principios del ordenamiento juriacutedico Y asimismo deberaacuten prever los oportunos medios de con-trol No todas las Comunidades Autoacutenomas sin embargo han entendido de igual forma la necesidad de aplicacioacuten y control de estos principios77 por lo que seriacutea siempre deseable una mayor concrecioacuten tanto en sus Estatutos de Autonomiacutea como en la normativa especial autonoacutemica que desarrolla la materia financiera o maacutes en particular relativa al aacutembito del gasto puacuteblico que como indicamos resultariacutea maacutes amplio que el propiamente presupuestario

5 LOS PRInCIPIOS De JUSTICIA MATeRIAL en eL GASTO PUacuteBLICO Y LA eSTABILIDAD PReSUPUeSTARIA

La estabilidad presupuestaria se ha incorporado al ordenamiento juriacutedico como un paraacutemetro maacutes del control interno y externo del gasto puacuteblico pero que a diferen-cia de los criterios de eficiencia eficacia y economiacutea constituye un auteacutentico liacutemi-te de la actuacioacuten financiera del Estado y de los demaacutes Entes puacuteblicos territoriales Este objetivo de estabilidad presupuestaria se proyecta indudablemente sobre el reacutegimen juriacutedico del gasto puacuteblico consideraacutendose como un principio limitativo y al mismo tiempo como un principio impliacutecito del mismo78 El tema que inmedia-tamente se ha de plantear es el de si los principios constitucionales de justicia mate-rial del gasto puacuteblico deben ser compatibles ineludiblemente o mejor exigen la estabilidad presupuestaria o si por el contrario la excluyen

En principio debemos entender la existencia de una necesaria interrelacioacuten de los principios de justicia del gasto puacuteblico con los principios derivados de la estabili-dad presupuestaria Y para ello basta tener en cuenta el establecimiento de un techo maacuteximo anual de gasto asiacute como de un fondo de contingencias para la ejecucioacuten presupuestaria En realidad algunos de los principios constitucionales del gasto puacuteblico como la eficiencia y economiacutea aplicables a su programacioacuten y ejecucioacuten se vienen a reiterar en la Ley de Estabilidad Presupuestaria por lo que se deduce su

76 En este sentido el artiacuteculo 9 de la Ley Orgaacutenica 21982 de 12 de mayo del Tribunal de Cuentas establece que su funcioacuten fiscalizadora se refiere al sometimiento de la actividad econoacutemico-finan-ciera del sector puacuteblico a los principios de legalidad eficiencia y economiacutea ejerciendo su funcioacuten en relacioacuten con la ejecucioacuten de los programas de ingresos y gastos puacuteblicos 77 BORGIA SORROSAL S (2004) paacutegs 59 y ss 78 Cfr en este sentido MARTiacuteNEz GINER L A (2002) paacutegs 471 y ss

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importancia para alcanzar la estabilidad presupuestaria79 Asiacute no cabe duda de que en la programacioacuten del gasto las concreciones derivadas de esta Ley afecta-raacuten a la organizacioacuten de la actividad financiera plasmada en el Presupuesto anual incluso en relacioacuten con gastos plurianuales Y especialmente afectaraacute a la potestad de gasto el establecimiento de un liacutemite maacuteximo de gasto asiacute como la regulacioacuten del Fondo de Contingencias -con la finalidad de posibilitar el cumplimiento y pago de las obligaciones puacuteblicas- podriacutea afectar a su ejecucioacuten

Debemos destacar las importantes novedades que introduce la Ley Orgaacutenica 22012 de 27 de abril de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera modificada por la Ley Orgaacutenica 42012 de 26 de septiembre y maacutes recientemen-te por la Ley Orgaacutenica 62015 de 12 de junio80 cuyo artiacuteculo 31 impone la ela-boracioacuten aprobacioacuten y ejecucioacuten de los Presupuestos laquoen un marco de estabilidad presupuestaria coherente con la normativa europearaquo81 A su vez el artiacuteculo 5 de la citada Ley dispone que la elaboracioacuten de los Presupuestos de las Administraciones Puacuteblicas y demaacutes sujetos comprendidos en el aacutembito de aplicacioacuten de la misma laquose encuadraraacute en un marco presupuestario a medio plazo compatible con el princi-pio de anualidad por el que se rigen la aprobacioacuten y ejecucioacuten de los Presupues-tos de conformidad con la normativa europearaquo Y va a antildeadir en su artiacuteculo 6 bajo la ruacutebrica principio de transparencia que laquola contabilidad de las Administraciones Puacuteblicas y demaacutes sujetos comprendidos en el aacutembito de aplicacioacuten de esta Ley asiacute como sus Presupuestos y liquidaciones deberaacuten contener informacioacuten suficiente y adecuada que permita verificar su situacioacuten financiera el cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria y de sostenibilidad financiera y la observan-cia de los requerimientos acordados en la normativa europea en esta materiaraquo a cuyo fin establece que laquolos Presupuestos y cuentas generales de las distintas Admi-nistraciones integraraacuten informacioacuten sobre todos los sujetos y entidades comprendi-dos en el aacutembito de aplicacioacuten de esta leyraquo Y en esa direccioacuten el artiacuteculo 71 dispone que las poliacuteticas de gasto puacuteblico deberaacuten encuadrarse en un marco de planificacioacuten plurianual y de programacioacuten y presupuestacioacuten atendiendo a la situacioacuten econoacutemica a los objetivos de poliacutetica econoacutemica y al cumplimiento de los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera Precisamen-

79 Vid MARTiacuteNEz GINER L A (2002) paacutegs 474 y ss 80 Esta Ley va a reforzar la plasmacioacuten los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera tanto en la LO 22012 como en la Ley Orgaacutenica 81980 de 22 de septiembre de Finan-ciacioacuten de las Comunidades Autoacutenomas y entre otras medidas va a configurar expresamente el principio de prudencia financiera que seraacute introducido en un nuevo artiacuteculo 13 bis de la LOFCA 81 El precedente legislativo de esta norma lo encontramos en la Ley 182001 de 12 de diciembre General de Estabilidad Presupuestaria y la Ley Orgaacutenica 52001 de 13 de diciembre complemen-taria de la Ley General de Estabilidad Presupuestaria Sobre los aspectos principales de esta Ley que afectan al procedimiento de programacioacuten y ejecucioacuten presupuestaria orientado al objetivo de especialidad y en particular los principios que informan este proceso presupuestario ndashestabilidad presupuestaria plurianualidad y transparenciandash vid por todos LAzO vITORIA X (2008) paacutegs 351 y ss y GARCiacuteA ROCA J (2013) paacutegs 76 y ss

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te este artiacuteculo 7 que lleva por tiacutetulo laquoPrincipio de eficiencia en la asignacioacuten y utilizacioacuten de los recursos puacuteblicosraquo va a disponer que laquola gestioacuten de los recursos puacuteblicos estaraacute orientada por la eficacia la eficiencia la economiacutea y la calidad a cuyo fin se aplicaraacuten poliacuteticas de racionalizacioacuten del gasto y de mejora de la ges-tioacuten del sector puacuteblicoraquo82

Por otra parte el artiacuteculo 11 de esta Ley Orgaacutenica establece en su apartado 1 que laquola elaboracioacuten aprobacioacuten y ejecucioacuten de los Presupuestos y demaacutes actuaciones que afecten a los gastos o ingresos de las Administraciones Puacuteblicas y demaacutes enti-dades que formen parte del sector puacuteblico se someteraacute al principio de estabilidad presupuestariaraquo Y el artiacuteculo 15 al regular el establecimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda puacuteblica para el conjunto de Administracio-nes Puacuteblicas dispone en su apartado 7 que laquoaprobados los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda puacuteblica por las Cortes Generales la elaboracioacuten de los proyectos de Presupuesto de las Administraciones Puacuteblicas habraacuten de acomodarse a dichos objetivosraquo

La Ley Orgaacutenica exige maacutes en concreto que los Presupuestos de cada Administra-cioacuten Puacuteblica se acompantildeen de la informacioacuten precisa para relacionar el saldo resul-tante de los ingresos y gastos del Presupuesto con la capacidad o necesidad de financiacioacuten calculada conforme a las normas del Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales (artiacuteculo 271) y establece la obligacioacuten de las Comunida-des Autoacutenomas y Corporaciones Locales de remitir al Ministerio de Hacienda y Administraciones Puacuteblicas antes del 1 de octubre de cada antildeo informacioacuten sobre las liacuteneas fundamentales que contendraacuten sus Presupuestos a efectos de dar cumpli-miento a los requerimientos de la normativa europea (artiacuteculo 272) A su vez el artiacuteculo 291 dispone que las Administraciones Puacuteblicas elaboraraacuten un marco pre-supuestario a medio plazo (abarcaraacute un periodo miacutenimo de tres antildeos seguacuten el apar-tado 2) en el que se enmarcaraacute la elaboracioacuten de sus Presupuestos anuales y a traveacutes del cual se garantizaraacute una programacioacuten presupuestaria coherente con los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda puacuteblica Destaca igualmente el deber que impone el artiacuteculo 301 al disponer que el Estado las Comunidades Autoacutenomas y las Corporaciones Locales aprobaraacuten en sus respectivos aacutembitos un liacutemite maacuteximo de gasto no financiero coherente con el objetivo de estabilidad pre-supuestaria y la regla de gasto que marcaraacute el techo de asignacioacuten de recursos de sus Presupuestos liacutemite del que han de informar las Comunidades Autoacutenomas

82 Y precisamente para hacer efectivos estos principios el apartado 3 de este mismo artiacuteculo dispo-ne laquoLas disposiciones legales y reglamentarias en su fase de elaboracioacuten y aprobacioacuten los actos administrativos los contratos y los convenios de colaboracioacuten asiacute como cualquier otra actuacioacuten de los sujetos incluidos en el aacutembito de aplicacioacuten de esta Ley que afecten a los gastos o ingresos puacutebli-cos presentes o futuros deberaacuten valorar sus repercusiones y efectos y supeditarse de forma estricta al cumplimiento de las exigencias de los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financieraraquo El artiacuteculo 8 se referiraacute al principio de responsabilidad estableciendo la necesaria asun-cioacuten de las responsabilidades derivadas del incumplimiento de las obligaciones asumidas por parte de las Administraciones Puacuteblicas

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antes del 1 de agosto de cada antildeo al Consejo de Poliacutetica Fiscal y Financiera (apar-tado 3 del artiacuteculo 30)

Ciertamente todas las anteriores liacuteneas baacutesicas que acabamos de referenciar traen causa en gran medida de la concreta plasmacioacuten del principio de estabilidad pre-supuestaria en nuestro texto constitucional de la que deriva la especial relevancia que en la actualidad tiene este principio

En efecto el principio de estabilidad presupuestaria recepcionado expresamente en algunos Estatutos de Autonomiacutea83 fue consagrado por la uacuteltima reforma consti-tucional en el artiacuteculo 135 reforma publicada el 27 de septiembre de 201184 adquiriendo la estabilidad presupuestaria un valor verdaderamente estructural y condicionante de la capacidad de actuacioacuten del Estado del mantenimiento y desa-rrollo del Estado Social que proclama el artiacuteculo 11 de la propia Ley Fundamental y en definitiva de la prosperidad presente y futura de los ciudadanos (exposicioacuten de motivos)85 La estabilidad presupuestaria que afectaraacute a todas las Administracio-nes Puacuteblicas se va a ver asiacute expliacutecitamente constitucionalizada86 Y aunque en principio deba considerarse como una regla neutra frente al Estado social y al Esta-do autonoacutemico va a ser como ha sentildealado GARCiacuteA ROCA laquodifiacutecil ndashcasi imposiblendash mantener el principio de la interpretacioacuten sistemaacutetica en relacioacuten con otros precep-tos constitucionales porque su loacutegica es la de una norma de aplicacioacuten preferen-teraquo87 En todo caso y a pesar de la dificultad estimamos necesaria la compatibilidad de esta regla con unos principios de gasto puacuteblico cuya contem-placioacuten expresa en la Constitucioacuten tampoco puede minimizarse

83 Cfr como ejemplo el artiacuteculo 1572h) del Estatuto de Autonomiacutea de Andaluciacutea 84 En siacutentesis el contenido normativo de esta reforma va a consistir en el establecimiento del prin-cipio de estabilidad presupuestaria el Derecho europeo como paraacutemetro de constitucionalidad referido a los maacutergenes establecidos por la Unioacuten Europea respecto al deacuteficit estructural la delega-cioacuten al Parlamento para fijar los liacutemites del deacuteficit la reserva de ley para la emisioacuten de deuda puacutebli-ca de forma condicionada la posible excepcioacuten a los liacutemites sobre deacuteficit y deuda el contenido de la ley orgaacutenica de desarrollo y la obligacioacuten de las Comunidades Autoacutenomas de respetar el princi-pio de estabilidad presupuestaria Sobre las principales implicaciones de esta reforma vid entre otros BASSOLS COMA M (2012) paacutegs 21-41 CARRASCO DURaacuteN M (2013) paacutegs 169-206 GARCiacuteA

ROCA J (2013) paacutegs 40-93 MARC CARRILLO (2014) paacutegs 13-41 DE LA HUCHA CELADOR F (2012) paacutegs 21-47 MONCHoacuteN RUIz L (2012) RODRiacuteGUEz BEREIJO A (2013) paacutegs 23-32 RUIz ALMENDRAL v (2012) y RUIz-HUERTA J (2012) 85 Sobre el concepto de estabilidad presupuestaria a que se refiere el artiacuteculo 135 CE asiacute como el concepto de deacuteficit estructural y sus efectos sobre las competencias presupuestarias de las Comuni-dades Autoacutenomas vid entre otros DE LA HUCHA CELADOR F (2012) paacutegs 29 y ss 86 De hecho y en el sentido expresado por MEDINA GUERRERO este principio de estabilidad presu-puestaria no se teniacutea por queacute deducir de la referencia que en el marco de los principios rectores de la poliacutetica social y econoacutemica el artiacuteculo 401 CE hace al deber de los poderes puacuteblicos de promo-ver laquouna poliacutetica de estabilidad econoacutemicaraquo ya que este no seriacutea maacutes que un principio general que no puede entenderse como equivalente al maacutes especiacutefico de estabilidad presupuestaria Cfr MEDINA

GUERRERO M (2012) paacuteg 138 87 GARCiacuteA ROCA J (2013) paacuteg 66

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La reforma constitucional del artiacuteculo 135 CE fue sin duda aprobada con un gran consenso atendiendo a razones de intereacutes general y a la grave situacioacuten econoacutemi-ca y financiera afectando la garantiacutea de estabilidad presupuestaria a todos los poderes puacuteblicos De hecho el apartado 6 de dicho precepto establece que las Comunidades Autoacutenomas de acuerdo con sus respectivos Estatutos y dentro de los liacutemites a que se refiere el propio artiacuteculo 135 laquoadoptaraacuten las disposiciones que pro-cedan para la aplicacioacuten efectiva del principio de estabilidad en sus normas y deci-siones presupuestariasraquo88 La reforma constitucional como ha afirmado RODRiacuteGUEz

BEREIJO (2013)89 no responde a un mero capricho o a criterios de puro oportunis-mo poliacutetico estando en la raiacutez de los desequilibrios econoacutemico-financieros de nuestra Hacienda el crecimiento desbocado del gasto puacuteblico y las crecientes difi-cultades de financiacioacuten del Estado y de las Administraciones territoriales Se va a considerar la estabilidad y sostenibilidad como principios esenciales para la supe-racioacuten de la crisis en su proyeccioacuten sobre el sector de las Administraciones Puacutebli-cas90 estando el principio de estabilidad que se incorpora ligado al resultado estructural que se concretaraacute en la LO 22012 en un equilibrio o superaacutevit a par-tir de 2020 establecieacutendose hasta ese momento un reacutegimen transitorio

Estimamos que sin lugar a dudas y con independencia del origen de este precep-to derivado de exigencias de la Unioacuten Europea91 el marco de estabilidad presu-puestaria ha sido expresamente incorporado al texto constitucional y esta constitucionalizacioacuten ha de suponer la necesaria compatibilidad con el principio de asignacioacuten equitativa de recursos puacuteblicos o lo que es igual la inevitable inter-pretacioacuten conjunta de los preceptos en cuestioacuten La limitacioacuten o contencioacuten del gasto deberaacute hacerse compatible con la asignacioacuten equitativa de recursos dirigida a hacer frente a necesidades de ineludible satisfaccioacuten La limitacioacuten del gasto puacuteblico con la finalidad de la consecucioacuten de la estabilidad presupuestaria no podriacutea llegar a ser tal que anulase cualquier programacioacuten del gasto puacuteblico dirigi-da a salvaguardar una asignacioacuten equitativa de los recursos puacuteblicos El nivel miacuteni-

88 En concreto sobre las repercusiones de las modificaciones de la deuda puacuteblica en el nuevo artiacute-culo 135 CE en relacioacuten con las Comunidades Autoacutenomas que se veraacuten sometidas al principio de reserva de ley en esta materia vid por todos DE LA HUCHA CELADOR F (2012) paacutegs 39 y ss 89 RODRiacuteGUEz BEREIJO A (2013) paacuteg 7 90 A LoacutePEz DiacuteAz (2014) alude a los necesarios ajustes para la vuelta a la estabilidad presupuestaria refirieacutendose como importante alternativa a los ajustes sobre el gasto puacuteblico a la posibilidad de un mayor espacio fiscal paacutegs 30 y ss 91 De hecho y como ha puesto de manifiesto MARC CARRILLO la doble referencia que el artiacuteculo 135 CE va a hacer al Derecho de la Unioacuten en los apartados relativos al deacuteficit puacuteblico y a la deuda puacutebli-ca van a convertir al Derecho europeo en paraacutemetro de constitucionalidad a tener en cuenta que deberaacute necesariamente ser asumido por el Tribunal Constitucional Cfr MARC CARRILLO (2014) paacuteg 23 Y en este mismo sentido va a afirmar RODRiacuteGUEz BEREIJO que el Derecho europeo constituiraacute un elemento cualificado en la interpretacioacuten de los liacutemites constitucionales derivados del principio y las reglas de la estabilidad presupuestaria del artiacuteculo 135 CE y en paraacutemetro de constitucionalidad en tanto la propia Constitucioacuten espantildeola reenviacutea al Derecho comunitario Cfr RODRiacuteGUEz BEREIJO A (2013) paacuteg 32

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mo de satisfaccioacuten de necesidades puacuteblicas habraacute de quedar en todo caso salva-guardado Y en cualquier caso la constitucionalizacioacuten de la estabilidad presu-puestaria habraacute de implicar sin duda un reforzamiento de la racionalidad presupuestaria a lo que seraacute preciso antildeadir el hacer realmente efectiva la asigna-cioacuten equitativa del gasto puacuteblico

La plasmacioacuten o mejor el desarrollo del principio de estabilidad presupuestaria en una Ley Orgaacutenica no suponiacutea una novedad ya que con anterioridad a la reforma constitucional y como hemos resentildeado fue aprobada en 2001 una Ley General de Estabilidad Presupuestaria que ademaacutes obtuvo una plena validacioacuten por parte del Tribunal Constitucional En efecto en la sentencia 1342011 de 20 de julio el Tribu-nal Constitucional afirmoacute que la normativa estatal de estabilidad presupuestaria apro-bada en 2001 (Ley 182001 de 12 de diciembre General de Estabilidad Presupuestaria y Ley Orgaacutenica 52001 de 13 de diciembre complementaria a la Ley General de Estabilidad Presupuestaria) no lesiona la autonomiacutea poliacutetica y financiera (artiacuteculos 137 y 156 CE) y resulta acorde con los tiacutetulos competenciales atribuidos al Estado en el artiacuteculo 1491 13ordf y 14ordf por un lado y 11ordf y 18ordf por otro de la Cons-titucioacuten (doctrina que se reitera en la STC 1572011 de 18 de octubre) Maacutes en con-creto afirmoacute tras referirse a la doctrina constitucional seguacuten la cual laquola limitacioacuten del gasto impuesta a las Administraciones Puacuteblicas encuentra su apoyo en la competen-cia estatal de direccioacuten de la actividad econoacutemica general (ex art 149113ordf) y su establecimiento estaacute encaminado a la consecucioacuten de la estabilidad econoacutemica y la gradual recuperacioacuten del equilibrio presupuestariohellipraquo (SSTC 1711996 FJ 2ordm y 1031997 FJ 1ordm) que laquola concepcioacuten de la estabilidad presupuestaria en teacuterminos de equilibrio o superaacutevit se aviene con las competencias del Estadoraquo (FJ 8ordm) y que laquola poliacutetica presupuestaria forma parte de la poliacutetica econoacutemica general cuya ordena-cioacuten a su vez estaacute atribuida al Estado por la ConstitucioacutenhellipEsta competencia estatal es susceptible de proyectarse sobre todos los Presupuestos del Sector puacuteblico estatal autonoacutemico y localhellipCon dicha aplicabilidad no se quebranta ni su autonomiacutea poliacute-tica ni su autonomiacutea financieraraquo (FJ 14ordm)92

Es importante resaltar que la LO 22012 de 27 de abril de Estabilidad Presupues-taria y Sostenibilidad Financiera se aprueba ya en desarrollo del artiacuteculo 135 de la Constitucioacuten93 destacando entre otros principios contenidos en la misma los de

92 Cfr el comentario criacutetico que realiza de esta sentencia en el marco de la doctrina jurisprudencial sobre la estabilidad presupuestaria F ESCRIBANO (2014) paacutegs 41 y ss 93 Entre los principales objetivos de esta Ley destacan en siacutentesis la garantiacutea de la sostenibilidad pre-supuestaria de todas las Administraciones Puacuteblicas fortaleciendo la confianza en la estabilidad de la economiacutea espantildeola y el reforzamiento de los compromisos de Espantildea con la Unioacuten Europea la obligacioacuten para todas las Administraciones Puacuteblicas de presentar equilibrio estructural el estableci-miento de un liacutemite de deuda como garantiacutea de sostenibilidad presupuestaria la formulacioacuten de un marco presupuestario a medio plazo en el que se enmarcaraacute la elaboracioacuten del presupuesto y a tra-veacutes del cual se garantizaraacute una programacioacuten presupuestaria coherente con los objetivos de estabi-lidad y deuda puacuteblica la incorporacioacuten de actuaciones preventivas de alerta temprana y de correccioacuten automaacutetica y el refuerzo de los mecanismos sancionadores en los que se tendraacuten en cuenta en liacutenea con la normativa europea la reincidencia y la gravedad de los incumplimientos

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estabilidad plurianualidad transparencia prudencia financiera y eficiencia en la asignacioacuten y utilizacioacuten de recursos puacuteblicos Y en particular enunciando y desa-rrollando los principios de laquoeficacia y eficiencia en la asignacioacuten de los recursos puacuteblicosraquo94

Tal y como sentildeala la sentencia del Tribunal Constitucional 1572011 de 18 de octu-bre (FJ 3) hay que hacer notar que cuando el artiacuteculo 1351 establece que laquotodas las Administraciones Puacuteblicas adecuaraacuten sus actuaciones al principio de estabilidad presupuestariaraquo estamos ante laquoun mandato constitucional que como tal vincula a todos los poderes puacuteblicos y que por tanto en su sentido principial queda fuera de la disponibilidad -de la competencia- del Estado y de las Comunidades Autoacuteno-masraquo (en el mismo sentido se expresa la STC 1952011 de 13 de diciembre FJ 4) La sentencia del Tribunal Constitucional 1992011 de 13 de diciembre (FJ 7) aun reconociendo que el establecimiento de un objetivo de estabilidad presupuestaria tiene laquoimportantes efectos en todas las fases del ciclo presupuestario pudiendo incluso considerarse que antildeade una fase previaraquo declara que laquotales efectos no pue-den ser considerados inconstitucionales ni antes ni despueacutes de la reforma del artiacute-culo 135 de la Constitucioacutenraquo95

Como corolario de lo anteriormente expuesto debemos destacar que las leyes pre-supuestarias de las Comunidades Autoacutenomas deben responder a los principios y normas a que nos hemos referido La obligacioacuten de todas las Administraciones Puacuteblicas y en concreto de las Comunidades Autoacutenomas de mantener las reglas de estabilidad presupuestaria y bajo el control directo de las instituciones del Estado ha sido reforzada en suma con la reforma del artiacuteculo 135 CE96 La autonomiacutea

94 El profesor ESCRIBANO realiza un estudio criacutetico sobre los principios generales formulados por la LO 22012 desde la perspectiva de la limitacioacuten de la autonomiacutea financiera de las Comunidades Autoacutenomas y el excesivo desarrollo de la funcioacuten tuteladora del Estado que va a desnaturalizar en su opinioacuten esta idea de autonomiacutea financiera manifestaacutendose ademaacutes en un conjunto de medidas preventivas correctivas y coercitivas Cfr ESCRIBANO F (2014) paacutegs 47 y ss Y asimismo se mues-tra criacutetico con las medidas extraordinarias de apoyo a la liquidez que se concretaron en el RDL 212012 de 13 de julio en desarrollo de la DA 1ordf de la LO 22012 -el FLA supone sin duda una adhesioacuten de las CCAA que lo solicitan a draacutesticas medidas establecidas unilateralmente por el pres-tamista- Ibidem paacutegs 59-60 95 La doctrina constitucional sobre la reforma del artiacuteculo 135 CE se contiene esencialmente en la STC 1892011 de 23 de noviembre FJ 4ordm (doctrina que sigue a la STC 1342011 y que se reprodu-ciraacute entre otras en las SSTC 1972011 FJ 4ordm 1982011 FJ 4ordm y 2032011 FJ 4ordm) De ella destaca la consideracioacuten relativa a que el nuevo artiacuteculo 135 CE se considera ius superveniens que puede ser-vir de canon de constitucionalidad respecto de asuntos interpuestos antes de la entrada en vigor de la reforma constitucional constituye laquoun mandato constitucional que como tal vincula a todos los poderes puacuteblicos y que por tanto en su sentido principial queda fuera de la disponibilidad de la competencia del Estado y de las Comunidades Autoacutenomas Cuestioacuten distinta es la de su desarrollo pues aquel sentido principial admite diversas formulaciones de modo que seraacute ese desarrollo el que perfilaraacute su contenidoraquo y la remisioacuten a la Ley Orgaacutenica laquoobviamente estatalraquo laquocorrobora la compe-tencia del Estado en esta materiaraquo 96 Sobre las posibles limitaciones de las competencias autonoacutemicas que podriacutean derivarse de este artiacuteculo y en particular sobre la fijacioacuten negociada de los objetivos de deacuteficit puacuteblico y de deuda puacuteblica la necesaria aplicacioacuten de los principios generales en la elaboracioacuten y gestioacuten de sus pre-

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financiera de las Comunidades Autoacutenomas lo seraacute dentro de la necesaria y obliga-da coordinacioacuten y cooperacioacuten con la Hacienda estatal siendo compatible con la existencia de un control de legalidad sobre el ejercicio de competencias y maacutes en concreto de las obligaciones derivadas del principio de estabilidad presupuestaria contemplado en el artiacuteculo 135 CE y de forma particular de las operaciones de emisioacuten de deuda puacuteblica97 La maacutes reciente STC 2152014 de 18 de diciembre98

ha venido a validar plenamente y en relacioacuten con la autonomiacutea financiera de las Comunidades Autoacutenomas la constitucionalidad de los preceptos de la LO 22012 que establecen el reacutegimen juriacutedico de cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria99

El principio de estabilidad presupuestaria ha supuesto sin duda un cambio en el reacutegimen juriacutedico del gasto puacuteblico que afecta a su programacioacuten ejecucioacuten y con-trol incidiendo como hemos indicado en todos los aacutembitos territoriales del sector puacuteblico Como bien sintetiza MARC CARRILLO (2014)100 y desde una perspectiva material en la fase previa de elaboracioacuten del presupuesto se ha introducido la regla de plurianualidad del presupuesto ademaacutes del fondo de contingencia y la obliga-cioacuten de fijar el objetivo de estabilidad presupuestaria que deberaacute ser aceptado por las Cortes Generales101 en la fase de elaboracioacuten este objetivo podraacute ser modifica-do por las Cortes aunque no podraacuten incluir la regla del deacuteficit sin incumplir lo pre-ceptuado en el artiacuteculo 1346 CE en la fase de ejecucioacuten el principio de

supuestos y el endurecimiento de las medidas previstas en caso de incumplimiento de los objeti-vos cfr entre otros MARC CARRILLO (2014) paacutegs 37 y ss CARRASCO DURaacuteN M (2013) paacutegs 198 y ss y NAvARRO FAURE A (2013) paacutegs 137-146 97 RODRiacuteGUEz BEREIJO A (2013) paacuteg 18 En palabras del profesor Bereijo que plenamente compar-timos laquopocas dudas caben respecto al caraacutecter baacutesico que para la ordenacioacuten de la economiacutea y la Hacienda general del Estado tiene la garantiacutea del equilibrio de las cuentas puacuteblicas y la determina-cioacuten por el Estado del objetivo de estabilidad presupuestaria para todo el conjunto de las Adminis-traciones Puacuteblicas establecido por las leyes de estabilidad presupuestaria dada la vinculacioacuten del Estado espantildeol a las normas del Derecho comunitario europeo originario y derivado y a los com-promisos derivados del cumplimiento del Pacto de Estabilidad y Crecimiento de la UE aunque ello constrintildea la autonomiacutea financiera de las Comunidades Autoacutenomasraquo Ibidem paacuteg 21 98 Publicada en el BOE nuacutem 29 de 3 de febrero de 2015 Esta Sentencia se dicta en relacioacuten con el recurso de inconstitucionalidad 557-2013 interpuesto por el Gobierno de Canarias En concreto declara constitucionales los artiacuteculos 103 116 123 16 19 203 24 252 y 26 asiacute como la Dis-posicioacuten Adicional 3ordf de la LO 22012 99 Precisamente la modificacioacuten de la LOFCA en virtud de la uacuteltima reforma de la LO 22012 ope-rada por la LO 62015 de 12 de junio va a reforzar la necesidad del cumplimiento de estos objeti-vos incluyendo algunas matizaciones entre otros en sus artiacuteculos 2 apartado uno letra b) 14 y 211 aludiendo expresamente a la sostenibilidad financiera y sobre todo introduciendo el artiacuteculo 13 bis relativo al principio de prudencia financiera 100 MARC CARRILLO (2014) paacuteg 27 101 En esta fase y desde una perspectiva institucional resulta decisiva la participacioacuten de la Comi-sioacuten Europea que obligaraacute a un diaacutelogo institucional entre las autoridades econoacutemico-financieras estatales y comunitarias Ibidem paacuteg 28

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estabilidad presupuestaria supone la aplicacioacuten de un reacutegimen especiacutefico para los gastos plurianuales y las modificaciones presupuestarias y en la fase de control habraacute que verificar el cumplimiento del principio a traveacutes de instrumentos especiacute-ficos de control

Descendiendo maacutes en concreto al examen en este contexto de estabilidad presu-puestaria de su compatibilidad con el principio de asignacioacuten equitativa de los recursos puacuteblicos habriacutea que referirse en primer lugar a la conexioacuten de la estabi-lidad presupuestaria con la fase inicial de programacioacuten del gasto puacuteblico y con-traccioacuten de obligaciones puacuteblicas que ya ponen de relieve la racionalidad econoacutemica Podemos afirmar con caraacutecter general y en el sentido expresado por MARTiacuteNEz GINER (2002)102 que los objetivos de las poliacuteticas y programacioacuten del gasto puacuteblico ndashque deben plasmar el artiacuteculo 312 CEndash deben compatibilizarse con las exigencias de racionalidad econoacutemica en la ejecucioacuten presupuestaria que a su vez asegura la estabilidad presupuestaria con base en los criterios de eficacia efi-ciencia y calidad La estabilidad presupuestaria no impide la plena vigencia de este artiacuteculo Es maacutes la consecucioacuten de esta estabilidad podriacutea y deberiacutea coadyuvar a hacer efectivos otros principios constitucionales y en particular el relativo a la jus-ticia en el gasto puacuteblico

En cualquier caso y siguiendo al autor antes citado el reacutegimen de estabilidad pre-supuestaria deberiacutea configurarse no solo como una limitacioacuten cuantitativa del gasto sino tambieacuten como una limitacioacuten cualitativa de modo que se estableciesen unos criterios que viniesen a determinar necesidades de satisfaccioacuten ineludible y que por tanto condicionasen las decisiones presupuestarias en el marco de la contencioacuten El propio principio de estabilidad impulsariacutea y fomentariacutea la asignacioacuten equitativa de los recursos o lo que es igual la estabilidad deberiacutea constituir un ins-trumento que permitiese profundizar en el principio de justicia en el gasto que a su vez incidiriacutea en aqueacutel103

No obstante lo anterior se ha destacado coacutemo las Leyes de Estabilidad no han avanzado lo suficiente en relacioacuten con las competencias de los oacuterganos de control sobre esta materia104 y en particular con la funcioacuten de los Tribunales de Cuentas105 de modo que en realidad soacutelo se mantienen en este aacutembito las importantes fun-

102 MARTiacuteNEz GINER L A (2002) paacuteg 477 103 Cfr MARTiacuteNEz GINER L A (2002) paacutegs 491-492 Este autor que escribe con anterioridad a la reforma constitucional puso de manifiesto la necesidad de que una Ley General del Gasto Puacuteblico realizase la labor de seleccioacuten cualitativa del gasto desarrollando el principio de justicia en el gasto en el marco de la estabilidad 104 Se ha destacado incluso coacutemo la propia reforma del artiacuteculo 135 CE deberiacutea haber previsto expresamente la responsabilidad por incumplimiento y las sanciones estableciendo concordancias con los artiacuteculos 153 y 155 CE y por tanto establecieacutendose si el control de los incumplimientos deberiacutea realizarse por una autoridad independiente y con un procedimiento especial Cfr GARCiacuteA

ROCA J (2013) paacuteg 74 Maacutes en concreto propone este autor un procedimiento urgente ante el Tri-bunal Constitucional con el auxilio del Tribunal de Cuentas Ibidem paacutegs 86-87 105 Cfr SOLER ROCH M T (2001) paacuteg 87 y PASCUAL GARCiacuteA J (2002)

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ciones atribuidas a la Intervencioacuten General de la Administracioacuten del Estado bien por la LGP bien por la propia LO 22012 referidas por un lado al control del obje-tivo de la estabilidad presupuestaria mediante el ejercicio del control financiero permanente ndashartiacuteculo 157 LGPndash y de un tipo especiacutefico de auditoriacutea puacuteblica y por otro a la funcioacuten de elaboracioacuten de un informe en el que se ha de expresar el grado de cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria106 La constitucionali-zacioacuten del principio de estabilidad presupuestaria no ha supuesto pues en nuestra legislacioacuten una ampliacioacuten efectiva de los instrumentos de control sobre las leyes aplicables no incorporaacutendose nuevos oacuterganos especiacuteficos de control sobre la eje-cucioacuten de los presupuestos si bien siacute podraacute resultar esencial en su caso el control de constitucionalidad107

No obstante lo anterior debemos indicar que la LO 22012 va a incluir al regular las medidas preventivas y correctivas asiacute como la instrumentacioacuten del principio de transparencia108 la participacioacuten del Consejo de Poliacutetica Fiscal y Financiera y en su caso de la Comisioacuten Nacional de Administracioacuten Local en el procedimiento dirigido a garantizar el principio de estabilidad presupuestaria si bien y como ha puesto de manifiesto MARC CARRILLO (2014)109 se trata esencialmente de funciones consultivas de informe y seguimiento de la aplicacioacuten de las medidas ndashcomo ejem-plo la advertencia del riesgo de incumplimiento por las Administraciones Puacuteblicas (artiacuteculo 191) o el conocimiento tramitacioacuten y seguimiento de los planes econoacute-mico-financieros y de reequilibrio (artiacuteculo 242)ndash aunque tambieacuten existen otras de naturaleza correctiva y fiscalizadora como la relativa al requerimiento para modi-ficar las medidas previamente adoptadas por la Comunidad Autoacutenoma cuando a juicio del CPFF no garanticen la correccioacuten de la situacioacuten de desequilibrio instaacuten-dola en este caso a que presente un nuevo plan (artiacuteculo 233) El artiacuteculo 26 de la Ley va a habilitar al Gobierno al amparo del artiacuteculo 155 CE para la adopcioacuten de las medidas necesarias para obligar a su cumplimiento forzoso que podriacutean llegar

106 Vid sobre estas funciones LAzO vITORIA X (2008) paacutegs 358 y ss Y sobre la adopcioacuten de medi-das en caso de incumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria ibidem paacutegs 362 y ss 107 En concreto la Disposicioacuten Adicional Tercera de la LO 22012 de Estabilidad Presupuestaria considerada plenamente constitucional por la STC 2152014 de 18 de diciembre establece en su primer apartado que de acuerdo con lo previsto en la LOTC laquohellipse pueden impugnar ante el Tribu-nal Constitucional tanto las leyes disposiciones normativas o actos con fuerza de ley de las Comu-nidades Autoacutenomas como las disposiciones normativas sin fuerza de leyhellipraquo pudieacutendose llegar para preservar el cumplimiento del artiacuteculo 135 CE a adoptar la medida cautelar de suspensioacuten de una Ley de Presupuestos autonoacutemica seguacuten deriva del apartado segundo de esa misma Disposicioacuten Adi-cional Tercera en cuyo caso se entenderaacuten prorrogados los presupuestos del ejercicio anterior Se ha considerado y con razoacuten la conveniencia de que en relacioacuten con este control sobre el cumpli-miento del principio de estabilidad presupuestaria por parte de la Ley de Presupuestos estatal se reincorporase el control previo de constitucionalidad Cfr en este sentido FERRERES COMELLA v (2012) paacuteg 103 108 Sobre la trascendencia de este principio en el contexto que examinamos y en relacioacuten ademaacutes con el principio de responsabilidad cfr NAvAS vaacutezQUEz R (2014) paacutegs 61 y ss 109 MARC CARRILLO (2014) paacutegs 35-36

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incluso previo requerimiento a la intervencioacutensuspensioacuten de la Autonomiacutea o a la disolucioacuten de la Corporacioacuten local medidas que como se ha afirmado se debe-riacutean en su caso aplicar con laquonotables dosis de firmeza y prudenciaraquo110

En cualquier caso consideramos que dado que en nuestra normativa y como con-secuencia de la constitucionalizacioacuten del principio de estabilidad presupuestaria no se ha creado ninguacuten oacutergano especiacutefico de control como siacute ha sucedido en otros Estados miembros como Alemania o Reino Unido ndashlos denominados Consejos de Estabilidad Presupuestariandash al menos se deberiacutean haber otorgado funciones espe-ciacuteficas sobre la materia al Tribunal de Cuentas asiacute como a los oacuterganos autonoacutemi-cos de naturaleza similar permitiendo asiacute un directo control sobre el cumplimiento de los requisitos de estabilidad presupuestaria

Por otra parte debemos insistir en la necesidad de que los distintos preceptos constitucionales y en particular los relativos a los principios de justicia material del gasto y de estabilidad presupuestaria mantengan su respectiva virtualidad praacutectica y lejos de que unos sean excepcionados por el otro se interpreten armoacute-nicamente en su justo sentido a pesar de la justificacioacuten del segundo en una situacioacuten de crisis financiera que ya comienza a superarse y que en modo algu-no deberiacutea provocar indirectamente la suspensioacuten o quebrantamiento de los principios de justicia en el gasto puacuteblico considerados como uno de los pilares baacutesicos del Estado social y democraacutetico de Derecho Como afirma RODRiacuteGUEz

BEREIJO (2013) refirieacutendose a la reforma del artiacuteculo 135 CE su contenido no deberiacutea implicar necesariamente laquoel laquodesmantelamientoraquo-si tal cosa fuese consti-tucionalmente posible- del Estado social proclamado en nuestra Constitucioacutenraquo antildeadiendo que laquola existencia de un liacutemite financiero y presupuestario a las demandas de derechos econoacutemicos y sociales constitucionalmente reconocidos ha sido siempre declarada con firmeza por la jurisprudencia de nuestro Tribunal Constitucional respecto de los derechos de prestacioacuten que se derivan de nuestra Constitucioacuten y de las leyes que los desarrollanraquo111 La estabilidad presupuestaria sin duda permitiraacute coadyuvar a la consecucioacuten de los objetivos sociales perse-guidos por el propio texto constitucional

El principio de estabilidad presupuestaria debe pues ser interpretado coordinada-mente con otros principios constitucionales siendo compatible con los postulados del Estado social y en particular con los principios de justicia del gasto puacuteblico principios que actuariacutean como liacutemite y medida del objetivo de estabilidad presu-

110 RODRiacuteGUEz BEREIJO A (2013) paacuteg 29 El artiacuteculo 26 de la LO 22012 ha sido declarado constitu-cional por la STC 2152014 de 18 de diciembre 111 RODRiacuteGUEz BEREIJO A (2013) paacuteg 17 Y en este sentido cita el profesor Bereijo la STC 1261994 FJ 5ordm que refirieacutendose a los derechos de Seguridad Social afirma que laquocorresponde al legislador en funcioacuten de las situaciones de necesidad existentes y de los medios financieros disponibles determi-nar la accioacuten protectora a dispensar por el reacutegimen puacuteblico de Seguridad Social y las condiciones para el acceso a las prestaciones y para su peacuterdidaraquo

 

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puestaria112 Es maacutes y como indica NAvARRO FAURE (2013)113 la estabilidad presu-puestaria laquodebe interpretarse como un instrumento a favor de la justicia del gasto puacuteblico en la medida en que pueda garantizar la satisfaccioacuten miacutenima de las nece-sidades puacuteblicas consideradas como justas pero nunca como el pretexto para no satisfacer ese principio de justiciaraquo Y los criterios de eficiencia y economiacutea plas-mados fundamentalmente en las leyes anuales de presupuestos coadyuvaraacuten sin duda a la aplicacioacuten coordinada de unos principios que en todo caso van a per-seguir unos objetivos asimismo contemplados en la Constitucioacuten

6 A MODO De COnCLUSIOacuten 

La intervencioacuten puacuteblica a traveacutes de la poliacutetica de gasto puacuteblico ha provocado por lo general y mucho maacutes en periacuteodos de crisis econoacutemica importantes repercusio-nes que van desde la dotacioacuten de servicios puacuteblicos inversiones puacuteblicas genera-cioacuten de empleo hasta efectos medioambientales resultando esencial el disentildeo de la poliacutetica presupuestaria114 Sin embargo una deficiente poliacutetica de gasto puacuteblico podriacutea conducir a un incremento de los niveles de evasioacuten tributaria115 El control de la gestioacuten de los fondos puacuteblicos seraacute un mecanismo esencial para evitar el des-pilfarro y la corrupcioacuten

Resulta evidente y tras el anaacutelisis realizado la necesidad en el Derecho espantildeol de un adecuado tratamiento juriacutedico del gasto puacuteblico como institucioacuten mediante una Ley General del Gasto Puacuteblico aplicable con caraacutecter general a todas las Administraciones Puacuteblicas que enmarcariacutea los principios generales que lo deben presidir116 Ha sido insuficiente el tratamiento del gasto puacuteblico en la Constitucioacuten

112 NAvARRO FAURE A (2013) paacuteg 123 ideas que son ampliamente desarrolladas en las paacuteginas 129 y ss 113 NAvARRO FAURE A (2013) paacuteg 134 Y como bien antildeade esta autora y a pesar de la disciplina presupuestaria en materia de deacuteficit y deuda puacuteblica derivada del gobierno econoacutemico de la Unioacuten Europea laquoel gasto puacuteblico deberaacute seguir satisfaciendo en el nivel que permita el objetivo de esta-bilidad las necesidades cuya satisfaccioacuten se considera justaraquo Ibidem paacuteg 135 114 Vid como ejemplo sobre los efectos multiplicadores de arrastre econoacutemico y de generacioacuten de empleo de las poliacuteticas de gasto puacuteblico RODRiacuteGUEz MORILLA C y LLANES DiacuteAz-SALAzAR G (2004) paacutegs 189 y ss 115 Vid por todos GIL IzQUIERDO M y ONRUBIA FERNaacuteNDEz J (2006) paacutegs 1 y ss Y sobre la evolucioacuten en la situacioacuten de crisis econoacutemica de las actitudes de los espantildeoles respecto a las diferentes poliacuteticas de gasto y los niveles de presioacuten fiscal vid CALzADA I y PINO E DEL (2013) paacutegs 171 y ss 116 En esta Ley del Gasto Puacuteblico y como entre otros puso de manifiesto MARTiacuteNEz GINER (2002) laquose estructurariacutean y desarrollariacutean las cuestiones relativas a los principios juriacutedicos del gasto puacutebli-co los procedimientos de valoracioacuten y determinacioacuten de las necesidades puacuteblicas a satisfacer el reacutegimen juriacutedico de las obligaciones puacuteblicas y de los derechos de los acreedores asiacute como de cual-quier sujeto afectado por el gasto puacuteblico y los procedimientos de ejecucioacuten del gasto puacuteblicoraquohellip laquotodo ello desde la perspectiva que ofrece el nuevo marco juriacutedico de la estabilidad presupuesta-riahellipraquo paacuteg 475

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debiendo plantearse al menos la elaboracioacuten de la ley aludida o maacutes en concre-to la elaboracioacuten de una ley de principios reguladores del gasto puacuteblico evitando y sobre todo tras la vigencia de la Ley de Estabilidad Presupuestaria la necesaria intervencioacuten del Tribunal Constitucional ante los conflictos que se estaacuten plantean-do respecto de las competencias autonoacutemicas en la materia

Efectivamente el ideal estariacutea en la formulacioacuten de un principio de justicia en el gasto puacuteblico que integre unitariamente todos los principios y criterios a que nos hemos referido debiendo estar como en otro momento indicamos a una interpre-tacioacuten del conjunto de preceptos constitucionales que permita vislumbrar las que podriacuteamos considerar como laquonecesidades puacuteblicas constitucionalesraquo117 O como ha afirmado BAYONA DE PEROGORDO (1999) laquosolo el desarrollo normativo de los principios materiales de justicia del gasto puacuteblico contenidos en la Constitucioacuten fundamentalmente a traveacutes de una ley general de gasto puacuteblico y la elaboracioacuten de concretas leyes de gasto y el fomento e impulso de un sentimiento colectivo acer-ca de la justicia en esta materia podraacuten consolidar definitivamente esta idea-fuer-za en nuestro ordenamiento juriacutedico-financierolaquo118

La inclusioacuten de la estabilidad presupuestaria en el artiacuteculo 135 CE y su posterior desarrollo en la LO 22012 que a la postre se ha considerado plenamente consti-tucional han de permitir avanzar en hacer efectiva la justicia material en el gasto puacuteblico si bien no se han configurado paralelamente los oportunos medios de con-trol al igual que ha sucedido en otros Estados miembros de la Unioacuten Europea Pre-cisamente la Ley General de Gasto Puacuteblico podriacutea ser el vehiacuteculo idoacuteneo para regular adecuadamente los oacuterganos especiacuteficos y medios de control de la estabili-dad presupuestaria

A pesar de que como hemos indicado la propia LO 22012 permita entre otras medidas la suspensioacuten de leyes de presupuestos autonoacutemicas contrarias a los obje-tivos de estabilidad presupuestaria estimamos que una regulacioacuten maacutes detallada que incluso hubiera puesto en conexioacuten la estabilidad presupuestaria con los prin-cipios de justicia en el gasto puacuteblico y quedando claras las competencias autonoacute-micas en la materia siempre en el necesario respeto a las exigencias comunitarias podriacutea evitar conflictos de competencias entre Comunidades Autoacutenomas y Estado

En todo caso una ley baacutesica relativa al gasto puacuteblico podriacutea dar respuesta a una mayor efectividad de unos principios que han de aplicarse en todos los aacutembitos territoriales del Estado y que resultan imprescindibles no solo para evitar nuevas situaciones de grave crisis econoacutemica como la que vino a propiciar la reforma constitucional sino y sobre todo para conseguir que la justicia financiera en sus dos vertientes de ingresos y gastos puacuteblicos al igual que el principio de legalidad financiera se convierta finalmente en una realidad constatable y ajena a interpre-taciones contradictorias

117 CALATRAvA ESCOBAR M J (1999) paacuteg 32 118 BAYONA DE PEROGORDO J J (1999) paacuteg 192

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eficiencia -en el sentido de eficacia- trata de que las necesidades puacuteblicas se cum-plan mientras que la economiacutea trata de lograr la mayor satisfaccioacuten al menor coste o sea con la utilizacioacuten del menor nuacutemero de recursos Comparto aquiacute la idea de NAvARRO FAURE (2013) en el sentido de que en realidad el principio de economiacutea lo que pretende es la combinacioacuten maacutes idoacutenea de los recursos para dar satisfaccioacuten a la necesidad cuyo cumplimiento debe estar garantizado por el principio de efi-ciencia55Y a esa combinacioacuten de recursos es a la que efectivamente podraacute afec-tar el principio de estabilidad presupuestaria asiacute como las maacutes concretas limitaciones entre las que se incluye la relativa al endeudamiento que indirecta-mente derivaraacuten del Tratado de estabilidad coordinacioacuten y gobernanza de la Unioacuten Europea de 2 marzo de 2012 y que a nivel estatal deberaacuten ser acogidas con base en la reforma del artiacuteculo 135 CE a que posteriormente nos referiremos

Se ha entendido y compartimos esta idea que en realidad el control de raciona-lidad econoacutemica de eficiencia de economiacutea o economicidad son una misma cosa refirieacutendose a un control de rendimiento en su versioacuten maacutes amplia como control integral mientras que el control de eficacia seriacutea un control de gestioacuten o actuacioacuten referido uacutenicamente a una determinada aacuterea o aspecto de la organizacioacuten objeto de anaacutelisis conectaacutendose maacutes con el cumplimiento de los objetivos del plan o progra-ma que con la economiacutea de medios econoacutemicos utilizados en su consecucioacuten56 Si por economiacutea se debe entender la obtencioacuten del maacuteximo de resultados posibles con el miacutenimo de recursos puacuteblicos dirigidos a tal fin por eficiencia se entenderiacutea que los medios escasos con que se cuenta para la consecucioacuten de los objetivos del gasto puacuteblico se han de utilizar del modo maacutes idoacuteneo y eficaz a tal efecto57 La efi-ciencia perseguida se debe referir pues al objetivo de alcanzar unos objetivos determinados con un coste miacutenimo y al mismo tiempo partiendo de un coste o presupuesto de gasto determinado hacer maacuteximo un objetivo o conjunto de obje-tivos si estos se pueden cuantificar Constituye pues sin duda un paraacutemetro de referencia de la evaluacioacuten del gasto puacuteblico que estaraacute vinculado al principio de equidad o justicia material del gasto puacuteblico y que habraacute de ser objeto de medicioacuten y control58

En suma el criterio de economiacutea podriacutea considerarse en el sentido expresado por MARTiacuteNEz GINER (2002) como la medida de la eficiencia o sea como la proporcioacuten o la ratio que seriacutea deseable para alcanzar la satisfaccioacuten de las necesidades puacutebli-cas con los medios dados que prescribe la eficiencia59 Y ambos principios al que se antildeadiriacutea por estar impliacutecito el de eficacia se habraacuten de proyectar en la progra-macioacuten y ejecucioacuten del gasto puacuteblico A partir de su plasmacioacuten en la Constitucioacuten estos principios van a ser recogidos como pautas de actuacioacuten y de control de la

55 NAvARRO FAURE A (2013) paacuteg 132 56 SUaacuteREz SUaacuteREz A S (1983) paacuteg 67 57 CAzORLA PRIETO L Mordf (1980) paacuteg 401 58 Cfr PeacuteREz DOMiacuteNGUEz F (2014) paacutegs 90 y ss 59 MARTiacuteNEz GINER L A (2013) paacuteg 38

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actuacioacuten de las Administraciones Puacuteblicas en diversas leyes60 y maacutes en concre-to en la Ley General Presupuestaria61 las leyes anuales de Presupuestos Genera-les y en las sucesivas Leyes de Estabilidad Presupuestaria

Al aludir a la programacioacuten y ejecucioacuten del gasto puacuteblico la Constitucioacuten se estaacute refiriendo sin duda a los Presupuestos que van a laquoprogramarraquo el gasto puacuteblico en el respectivo ejercicio asiacute como a las operaciones econoacutemicas financieras que entrantildea su ejecucioacuten de modo que las dos foacutermulas que se recomiendan en pro de la eficacia y economiacutea del gasto puacuteblico seriacutean el presupuesto por programas y el presupuesto en base-cero teacutecnicas que habraacuten de aplicarse en teacuterminos de maacutexi-ma racionalidad desplazando en cierto modo el control de legalidad62

El artiacuteculo 26 de la Ley 472003 de 26 de noviembre General Presupuestaria ndashen adelante LGPndash relativo a los principios y reglas de programacioacuten presupuestaria dispone en su vigente redaccioacuten que laquola programacioacuten presupuestaria se regiraacute por los principios de estabilidad presupuestaria sostenibilidad financiera pluria-nualidad transparencia eficiencia en la asignacioacuten y utilizacioacuten de los recursos puacuteblicos responsabilidad y lealtad institucional conforme a lo dispuesto en la Ley Orgaacutenica 22012 de 27 de abril de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financieraraquo63 Y sin duda la LGP en general estableciendo los instrumentos y cri-terios para garantizar la racionalidad en la planificacioacuten y ejecucioacuten presupuesta-ria va a estar dirigida a determinar los fines a que se orienta el gasto puacuteblico64

En cualquier caso se debe entender que no deberiacutea producirse una colisioacuten entre el principio de asignacioacuten equitativa referido a la legislacioacuten sustantiva o material de gasto y los principios de racionalidad ndasheficiencia y economiacuteandash que se refieren

60 La Ley 301992 de 26 de noviembre de Reacutegimen Juriacutedico de las Administraciones Puacuteblicas y del Procedimiento Administrativo Comuacuten reitera el mandato constitucional prescribiendo que la efica-cia es un principio general de actuacioacuten de las Administraciones Puacuteblicas (artiacuteculo 3 en relacioacuten con el artiacuteculo 1031 CE) asiacute como la eficacia y el servicio a los ciudadanos 61 El artiacuteculo 691 de la Ley 472003 de 26 de noviembre General Presupuestaria va a establecer que los sujetos que integran el sector puacuteblico estatal deben adecuar su gestioacuten econoacutemico-financie-ra al cumplimiento de laquola eficacia en la consecucioacuten de los objetivos fijados y de la eficiencia en la asignacioacuten y utilizacioacuten de los recursos puacuteblicos en un marco de objetividad y transparencia de la actividad administrativaraquo 62 ALBIntildeANA GARCiacuteA-QUINTANA C (1996) paacuteg 444 63 Esta redaccioacuten debida a la disposicioacuten final 51 de la propia Ley 22012 es sin duda maacutes expliacute-cita que la primitiva redaccioacuten del artiacuteculo 172 de la Ley 111977 General Presupuestaria de 4 de enero el cual refirieacutendose al control financiero del sector puacuteblico realizado por la Intervencioacuten General de la Administracioacuten del Estado determinaba que el preceptivo control de eficacia se ejer-ceraacute mediante el anaacutelisis del coste de funcionamiento y del rendimiento o utilidad de los respecti-vos servicios o inversiones asiacute como del cumplimiento de los objetivos de los correspondientes programas 64 Asiacute y como ejemplo el artiacuteculo 296 de la LGP refirieacutendose al contenido obligatorio de los pro-gramas ministeriales establece que deberaacuten especificarse los indicadores de ejecucioacuten asociados a cada uno de los objetivos que laquopermitan la medicioacuten seguimiento y evaluacioacuten del resultado en teacuter-minos de eficacia eficiencia y economiacutearaquo

    

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como vemos a la legislacioacuten presupuestaria de ejecucioacuten del gasto puacuteblico que incluye la programacioacuten Aunque si se produjesen ciertas tensiones entre la justicia y la racionalidad en la programacioacuten del gasto puacuteblico resulta evidente que el prin-cipio constitucional de justicia debe prevalecer ante lo que no seriacutean sino criterios u orientaciones65 Y por supuesto estos criterios habraacuten de servir ademaacutes a la con-secucioacuten de los objetivos del principio de estabilidad presupuestaria contemplado ya en el propio texto constitucional

4 LA eFeCTIVIDAD De LOS PRInCIPIOS De JUSTICIA MATeRIAL DeL GASTO PUacuteBLICO TEacuteCnICAS PReSUPUeSTARIAS Y De COnTROL

Los criterios de eficiencia y economiacutea van a reenviar indudablemente a teacutecnicas instrumentales de gestioacuten de los fondos puacuteblicos que tengan o no un reflejo direc-to en la Constitucioacuten deberiacutean hacer efectivos estos criterios66 Y no podemos olvi-dar que la inclusioacuten del artiacuteculo 312 CE en el Capiacutetulo Segundo del Tiacutetulo I tiene como consecuencia primordial su efecto vinculante para todos los poderes puacutebli-cos asiacute como la garantiacutea de la proteccioacuten jurisdiccional mediante el recurso de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional en el sentido y con las matiza-ciones aludidas y sobre el que debemos insistir Estariacuteamos pues ante el tema de las teacutecnicas presupuestarias que permitiriacutean hacer efectivos los principios constitu-cionales del gasto puacuteblico o lo que es igual de la necesidad de una concrecioacuten de los criterios de justicia material del gasto puacuteblico o el control en la aplicacioacuten de los principios de justicia material del gasto puacuteblico No cabe duda de que la inefi-cacia en los necesarios controles en el gasto puacuteblico vendriacutea a incentivar situacio-nes de evasioacuten fiscal con importantes consecuencias en la obtencioacuten de recursos

Debemos reconocer que el artiacuteculo 312 no establece ni reconoce de forma direc-ta un derecho subjetivo en sentido teacutecnico-juriacutedico y seriacutea difiacutecil vislumbrar en eacutel una garantiacutea institucional protegida mediante el recurso de inconstitucionalidad seguacuten el artiacuteculo 531 CE quedando reducido el efectivo control de este artiacuteculo a la eliminacioacuten por el Tribunal Constitucional de normas claramente arbitrarias o irracionales Se debe considerar en el sentido indicado por PeacuteREz ROYO (1988) que la eficacia del artiacuteculo 312 tiene maacutes bien sentido como mandato al legislador que impone su concrecioacuten en el contenido de determinadas leyes ademaacutes de constituir un eficaz elemento o guiacutea para la interpretacioacuten por lo que resultaraacute esencial el desarrollo de los principios o reglas que en eacutel se contienen67 Son necesarios en

65 Cfr en este sentido MARTiacuteNEz GINER L A (2002) paacuteg 482 Ibidem (2013) paacuteg 38 66 Vid PeacuteREz ROYO F (1988) paacutegs 136 y ss 67 PeacuteREz ROYO F (1988) paacutegs 139 y ss

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este sentido determinados mecanismos de tutela y control que garanticen a los ciu-dadanos la adecuacioacuten de los gastos puacuteblicos a la Constitucioacuten68

Dejando a un lado el control poliacutetico que corresponde al Parlamento69 y el interno que corresponderaacute a la Intervencioacuten General del Estado70 los oacuterganos jurisdicciona-les que vendriacutean a ejercer el control de efectividad del gasto puacuteblico seriacutean el Tribu-nal Constitucional los Tribunales ordinarios y el Tribunal de Cuentas y oacuterganos similares de las Comunidades Autoacutenomas El Tribunal Constitucional laquocontrolariacutearaquo la posible vulneracioacuten del principio de equitativa asignacioacuten de los recursos puacuteblicos ndashviacutea artiacuteculo 162 CE ya que como vimos no resultariacutea posible utilizar el recurso de amparo salvo que se invoquen otras normas o principios constitucionales distintos a los contenidos en el artiacuteculo 312ndash los Tribunales ordinarios podriacutean con-trolar la constitucionalidad de disposiciones reglamentarias que vulnerasen el artiacutecu-lo 312 en el momento de la asignacioacuten de los recursos ya autorizados y el Tribunal de Cuentas u oacuterganos autonoacutemicos similares controlariacutean externamente la actividad econoacutemica y financiera de todo el sector puacuteblico aunque en realidad su control jurisdiccional se refiere inicialmente a la determinacioacuten de responsabilidades con-tables y a los actos que suponen un menoscabo en los caudales puacuteblicos71

La informacioacuten econoacutemica y financiera que proporciona la contabilidad puacuteblica resultaraacute indispensable tanto para la toma de decisiones en la programacioacuten como en la gestioacuten del gasto puacuteblico y en consecuencia para un mayor control de los cri-terios de racionalidad econoacutemica examinados que a su vez contribuiraacuten a la equi-tativa asignacioacuten del gasto puacuteblico

La consecucioacuten de una mayor eficacia en la asignacioacuten del gasto puacuteblico a traveacutes de diversas teacutecnicas presupuestarias por otra parte ha ido evolucionando desde lo

68 Sobre la vinculacioacuten de los poderes puacuteblicos a la adopcioacuten de determinados gastos y en particu-lar sobre la virtualidad en este aacutembito de los principios rectores de la poliacutetica social y econoacutemica cfr ORoacuteN MORATAL G (1995) paacutegs 59 y ss y en particular paacutegs 71 y ss Asimismo sobre el con-trol de la adecuacioacuten constitucional del gasto puacuteblico a un nivel general cfr ibidem paacutegs 85 y ss Y en general sobre el control de los principios de organizacioacuten de las Administraciones Puacuteblicas distinguiendo los controles internos de los externos y con especial alusioacuten al Tribunal de Cuentas e instituciones autonoacutemicas similares vid aacuteLvAREz RICO M (1986) paacutegs 177 y ss Cfr asimismo sobre los distintos oacuterganos evaluadores de la eficiencia de las poliacuteticas puacuteblicas y funcionalidad el trabajo ya citado de F PeacuteREz DOMiacuteNGUEz (2014) paacutegs 96 y ss en el que se refiere no solo a los con-troles interno y externo de la gestioacuten econoacutemico-financiera sino ademaacutes a los no menos importan-tes controles de calidad de la gestioacuten administrativa y de impacto o nivel de satisfaccioacuten de las poliacuteticas puacuteblicas destacando especialmente el llevado a cabo por los oacuterganos de control externo de las Comunidades Autoacutenomas 69 Sobre la vasta problemaacutetica que encierra el control parlamentario del gasto puacuteblico vid por todos vALLeacuteS vIvES F (2001) 70 Sobre el control interno del gasto puacuteblico vid por todos LAzO vITORIA X (2008) Y en particu-lar sobre el control financiero y el control de los programas presupuestarios vid respectivamente las paacutegs 208 y ss y 290 y ss 71 CALATRAvA ESCOBAR M J (1999) paacuteg 33

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que seriacutea el presupuesto claacutesico o administrativo ndashrelacioacuten de todos los gastos que puede realizar la Administracioacuten puacuteblica y de los ingresos previstosndash el presupues-to del Tesoro o presupuesto de caja o el denominado laquopresupuesto de las cuentas de renta nacionalraquo hasta otras teacutecnicas como el presupuesto funcional el presu-puesto de ejecucioacuten o de tareas el presupuesto planificado o por programas -que se ha entendido es la teacutecnica presupuestaria maacutes uacutetil que permite dar un mayor grado de cumplimiento a los principios de economiacutea y eficiencia del artiacuteculo 312 CE- y el presupuesto en base cero72 Todas estas y otras teacutecnicas presupuestarias deben perseguir una mayor eficiencia y eficacia Y seraacute preciso para hacer efecti-vos estos principios plasmados en el artiacuteculo 312 CE la implantacioacuten de un con-trol que pueda determinar eficazmente si la gestioacuten de los recursos puacuteblicos se ha ejercido de la forma maacutes productiva y al menor coste posible y si con esta gestioacuten se han alcanzado los objetivos previstos73

Los diferentes sistemas de control como indicamos y ya sean internos o externos deberaacuten comprobar el cumplimiento o no de los principios que deben informar el gasto puacuteblico Maacutes en concreto como ejemplo y respecto al control interno lleva-do a cabo por la Intervencioacuten General de la Administracioacuten del Estado se deberaacute facilitar la informacioacuten precisa sobre el cumplimiento de los objetivos de cada pro-grama asiacute como de los objetivos de poliacutetica social perseguidos por el mismo74 Se trataraacute de evaluar que la actividad y los procedimientos objeto de control se reali-zan de acuerdo con los principios de buena gestioacuten financiera verificando el grado de cumplimiento de los objetivos fijados Los principios informadores del gasto puacuteblico constituiraacuten sin duda el fundamento del control interno75 En concreto y como ejemplo de las teacutecnicas empleadas para controlar el respeto de los principios de eficiencia y economiacutea por parte de la actividad administrativa estariacutean los dis-tintos tipos de auditoriacuteas que permitiraacuten determinar de forma global si la Adminis-tracioacuten se ha ajustado a la legalidad asiacute como si ha respetado estos principios y en queacute grado ha cumplido los objetivos establecidos

Por otra parte el control externo seraacute llevado a cabo por el Tribunal de Cuentas los oacuterganos de control externo de las Comunidades y el Tribunal de Cuentas Euro-peo que deberaacuten asimismo y ademaacutes de realizar un control financiero y de lega-lidad efectuar un control de eficacia eficiencia y economiacutea sobre todo el sector

72 Una exposicioacuten sinteacutetica de estas teacutecnicas asiacute como su evolucioacuten en la formulacioacuten legislativa con sus diversas dificultades ha sido realizada por BORGIA SORROSAL S (2004) paacutegs 47 y ss 73 Cfr en este sentido HERRERO SUAzO S (1980) paacuteg 99 74 El Tribunal Constitucional ha invocado expresamente el artiacuteculo 312 CE para fundamentar la legi-timidad constitucional del ejercicio de la funcioacuten de control interno por parte de la Intervencioacuten General de la Administracioacuten del Estado afirmando en el FJ 3ordm del ATC 9821986 que laquoahora en el apartado segundo de ese mismo artiacuteculo 31 CE es donde se encuentra el fundamento de la activi-dad de control financiero del Estado frente a una entidad perceptora de ayudas o subvencionesraquo 75 LAzO vITORIA X (2008) paacutegs 136 y ss

    

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puacuteblico Seraacute preciso que el sistema de control sea efectivo en orden a asegurar la asignacioacuten del gasto puacuteblico de acuerdo con estos principios76

Ciertamente y como en alguacuten otro momento hemos apuntado tambieacuten las Comu-nidades Autoacutenomas han de plasmar en su normativa los principios contenidos en el artiacuteculo 312 CE ya sea de una manera expresa o bien por remisioacuten indirecta a los mismos aludiendo a los principios constitucionales o a otros principios del ordenamiento juriacutedico Y asimismo deberaacuten prever los oportunos medios de con-trol No todas las Comunidades Autoacutenomas sin embargo han entendido de igual forma la necesidad de aplicacioacuten y control de estos principios77 por lo que seriacutea siempre deseable una mayor concrecioacuten tanto en sus Estatutos de Autonomiacutea como en la normativa especial autonoacutemica que desarrolla la materia financiera o maacutes en particular relativa al aacutembito del gasto puacuteblico que como indicamos resultariacutea maacutes amplio que el propiamente presupuestario

5 LOS PRInCIPIOS De JUSTICIA MATeRIAL en eL GASTO PUacuteBLICO Y LA eSTABILIDAD PReSUPUeSTARIA

La estabilidad presupuestaria se ha incorporado al ordenamiento juriacutedico como un paraacutemetro maacutes del control interno y externo del gasto puacuteblico pero que a diferen-cia de los criterios de eficiencia eficacia y economiacutea constituye un auteacutentico liacutemi-te de la actuacioacuten financiera del Estado y de los demaacutes Entes puacuteblicos territoriales Este objetivo de estabilidad presupuestaria se proyecta indudablemente sobre el reacutegimen juriacutedico del gasto puacuteblico consideraacutendose como un principio limitativo y al mismo tiempo como un principio impliacutecito del mismo78 El tema que inmedia-tamente se ha de plantear es el de si los principios constitucionales de justicia mate-rial del gasto puacuteblico deben ser compatibles ineludiblemente o mejor exigen la estabilidad presupuestaria o si por el contrario la excluyen

En principio debemos entender la existencia de una necesaria interrelacioacuten de los principios de justicia del gasto puacuteblico con los principios derivados de la estabili-dad presupuestaria Y para ello basta tener en cuenta el establecimiento de un techo maacuteximo anual de gasto asiacute como de un fondo de contingencias para la ejecucioacuten presupuestaria En realidad algunos de los principios constitucionales del gasto puacuteblico como la eficiencia y economiacutea aplicables a su programacioacuten y ejecucioacuten se vienen a reiterar en la Ley de Estabilidad Presupuestaria por lo que se deduce su

76 En este sentido el artiacuteculo 9 de la Ley Orgaacutenica 21982 de 12 de mayo del Tribunal de Cuentas establece que su funcioacuten fiscalizadora se refiere al sometimiento de la actividad econoacutemico-finan-ciera del sector puacuteblico a los principios de legalidad eficiencia y economiacutea ejerciendo su funcioacuten en relacioacuten con la ejecucioacuten de los programas de ingresos y gastos puacuteblicos 77 BORGIA SORROSAL S (2004) paacutegs 59 y ss 78 Cfr en este sentido MARTiacuteNEz GINER L A (2002) paacutegs 471 y ss

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importancia para alcanzar la estabilidad presupuestaria79 Asiacute no cabe duda de que en la programacioacuten del gasto las concreciones derivadas de esta Ley afecta-raacuten a la organizacioacuten de la actividad financiera plasmada en el Presupuesto anual incluso en relacioacuten con gastos plurianuales Y especialmente afectaraacute a la potestad de gasto el establecimiento de un liacutemite maacuteximo de gasto asiacute como la regulacioacuten del Fondo de Contingencias -con la finalidad de posibilitar el cumplimiento y pago de las obligaciones puacuteblicas- podriacutea afectar a su ejecucioacuten

Debemos destacar las importantes novedades que introduce la Ley Orgaacutenica 22012 de 27 de abril de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera modificada por la Ley Orgaacutenica 42012 de 26 de septiembre y maacutes recientemen-te por la Ley Orgaacutenica 62015 de 12 de junio80 cuyo artiacuteculo 31 impone la ela-boracioacuten aprobacioacuten y ejecucioacuten de los Presupuestos laquoen un marco de estabilidad presupuestaria coherente con la normativa europearaquo81 A su vez el artiacuteculo 5 de la citada Ley dispone que la elaboracioacuten de los Presupuestos de las Administraciones Puacuteblicas y demaacutes sujetos comprendidos en el aacutembito de aplicacioacuten de la misma laquose encuadraraacute en un marco presupuestario a medio plazo compatible con el princi-pio de anualidad por el que se rigen la aprobacioacuten y ejecucioacuten de los Presupues-tos de conformidad con la normativa europearaquo Y va a antildeadir en su artiacuteculo 6 bajo la ruacutebrica principio de transparencia que laquola contabilidad de las Administraciones Puacuteblicas y demaacutes sujetos comprendidos en el aacutembito de aplicacioacuten de esta Ley asiacute como sus Presupuestos y liquidaciones deberaacuten contener informacioacuten suficiente y adecuada que permita verificar su situacioacuten financiera el cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria y de sostenibilidad financiera y la observan-cia de los requerimientos acordados en la normativa europea en esta materiaraquo a cuyo fin establece que laquolos Presupuestos y cuentas generales de las distintas Admi-nistraciones integraraacuten informacioacuten sobre todos los sujetos y entidades comprendi-dos en el aacutembito de aplicacioacuten de esta leyraquo Y en esa direccioacuten el artiacuteculo 71 dispone que las poliacuteticas de gasto puacuteblico deberaacuten encuadrarse en un marco de planificacioacuten plurianual y de programacioacuten y presupuestacioacuten atendiendo a la situacioacuten econoacutemica a los objetivos de poliacutetica econoacutemica y al cumplimiento de los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera Precisamen-

79 Vid MARTiacuteNEz GINER L A (2002) paacutegs 474 y ss 80 Esta Ley va a reforzar la plasmacioacuten los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera tanto en la LO 22012 como en la Ley Orgaacutenica 81980 de 22 de septiembre de Finan-ciacioacuten de las Comunidades Autoacutenomas y entre otras medidas va a configurar expresamente el principio de prudencia financiera que seraacute introducido en un nuevo artiacuteculo 13 bis de la LOFCA 81 El precedente legislativo de esta norma lo encontramos en la Ley 182001 de 12 de diciembre General de Estabilidad Presupuestaria y la Ley Orgaacutenica 52001 de 13 de diciembre complemen-taria de la Ley General de Estabilidad Presupuestaria Sobre los aspectos principales de esta Ley que afectan al procedimiento de programacioacuten y ejecucioacuten presupuestaria orientado al objetivo de especialidad y en particular los principios que informan este proceso presupuestario ndashestabilidad presupuestaria plurianualidad y transparenciandash vid por todos LAzO vITORIA X (2008) paacutegs 351 y ss y GARCiacuteA ROCA J (2013) paacutegs 76 y ss

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te este artiacuteculo 7 que lleva por tiacutetulo laquoPrincipio de eficiencia en la asignacioacuten y utilizacioacuten de los recursos puacuteblicosraquo va a disponer que laquola gestioacuten de los recursos puacuteblicos estaraacute orientada por la eficacia la eficiencia la economiacutea y la calidad a cuyo fin se aplicaraacuten poliacuteticas de racionalizacioacuten del gasto y de mejora de la ges-tioacuten del sector puacuteblicoraquo82

Por otra parte el artiacuteculo 11 de esta Ley Orgaacutenica establece en su apartado 1 que laquola elaboracioacuten aprobacioacuten y ejecucioacuten de los Presupuestos y demaacutes actuaciones que afecten a los gastos o ingresos de las Administraciones Puacuteblicas y demaacutes enti-dades que formen parte del sector puacuteblico se someteraacute al principio de estabilidad presupuestariaraquo Y el artiacuteculo 15 al regular el establecimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda puacuteblica para el conjunto de Administracio-nes Puacuteblicas dispone en su apartado 7 que laquoaprobados los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda puacuteblica por las Cortes Generales la elaboracioacuten de los proyectos de Presupuesto de las Administraciones Puacuteblicas habraacuten de acomodarse a dichos objetivosraquo

La Ley Orgaacutenica exige maacutes en concreto que los Presupuestos de cada Administra-cioacuten Puacuteblica se acompantildeen de la informacioacuten precisa para relacionar el saldo resul-tante de los ingresos y gastos del Presupuesto con la capacidad o necesidad de financiacioacuten calculada conforme a las normas del Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales (artiacuteculo 271) y establece la obligacioacuten de las Comunida-des Autoacutenomas y Corporaciones Locales de remitir al Ministerio de Hacienda y Administraciones Puacuteblicas antes del 1 de octubre de cada antildeo informacioacuten sobre las liacuteneas fundamentales que contendraacuten sus Presupuestos a efectos de dar cumpli-miento a los requerimientos de la normativa europea (artiacuteculo 272) A su vez el artiacuteculo 291 dispone que las Administraciones Puacuteblicas elaboraraacuten un marco pre-supuestario a medio plazo (abarcaraacute un periodo miacutenimo de tres antildeos seguacuten el apar-tado 2) en el que se enmarcaraacute la elaboracioacuten de sus Presupuestos anuales y a traveacutes del cual se garantizaraacute una programacioacuten presupuestaria coherente con los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda puacuteblica Destaca igualmente el deber que impone el artiacuteculo 301 al disponer que el Estado las Comunidades Autoacutenomas y las Corporaciones Locales aprobaraacuten en sus respectivos aacutembitos un liacutemite maacuteximo de gasto no financiero coherente con el objetivo de estabilidad pre-supuestaria y la regla de gasto que marcaraacute el techo de asignacioacuten de recursos de sus Presupuestos liacutemite del que han de informar las Comunidades Autoacutenomas

82 Y precisamente para hacer efectivos estos principios el apartado 3 de este mismo artiacuteculo dispo-ne laquoLas disposiciones legales y reglamentarias en su fase de elaboracioacuten y aprobacioacuten los actos administrativos los contratos y los convenios de colaboracioacuten asiacute como cualquier otra actuacioacuten de los sujetos incluidos en el aacutembito de aplicacioacuten de esta Ley que afecten a los gastos o ingresos puacutebli-cos presentes o futuros deberaacuten valorar sus repercusiones y efectos y supeditarse de forma estricta al cumplimiento de las exigencias de los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financieraraquo El artiacuteculo 8 se referiraacute al principio de responsabilidad estableciendo la necesaria asun-cioacuten de las responsabilidades derivadas del incumplimiento de las obligaciones asumidas por parte de las Administraciones Puacuteblicas

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antes del 1 de agosto de cada antildeo al Consejo de Poliacutetica Fiscal y Financiera (apar-tado 3 del artiacuteculo 30)

Ciertamente todas las anteriores liacuteneas baacutesicas que acabamos de referenciar traen causa en gran medida de la concreta plasmacioacuten del principio de estabilidad pre-supuestaria en nuestro texto constitucional de la que deriva la especial relevancia que en la actualidad tiene este principio

En efecto el principio de estabilidad presupuestaria recepcionado expresamente en algunos Estatutos de Autonomiacutea83 fue consagrado por la uacuteltima reforma consti-tucional en el artiacuteculo 135 reforma publicada el 27 de septiembre de 201184 adquiriendo la estabilidad presupuestaria un valor verdaderamente estructural y condicionante de la capacidad de actuacioacuten del Estado del mantenimiento y desa-rrollo del Estado Social que proclama el artiacuteculo 11 de la propia Ley Fundamental y en definitiva de la prosperidad presente y futura de los ciudadanos (exposicioacuten de motivos)85 La estabilidad presupuestaria que afectaraacute a todas las Administracio-nes Puacuteblicas se va a ver asiacute expliacutecitamente constitucionalizada86 Y aunque en principio deba considerarse como una regla neutra frente al Estado social y al Esta-do autonoacutemico va a ser como ha sentildealado GARCiacuteA ROCA laquodifiacutecil ndashcasi imposiblendash mantener el principio de la interpretacioacuten sistemaacutetica en relacioacuten con otros precep-tos constitucionales porque su loacutegica es la de una norma de aplicacioacuten preferen-teraquo87 En todo caso y a pesar de la dificultad estimamos necesaria la compatibilidad de esta regla con unos principios de gasto puacuteblico cuya contem-placioacuten expresa en la Constitucioacuten tampoco puede minimizarse

83 Cfr como ejemplo el artiacuteculo 1572h) del Estatuto de Autonomiacutea de Andaluciacutea 84 En siacutentesis el contenido normativo de esta reforma va a consistir en el establecimiento del prin-cipio de estabilidad presupuestaria el Derecho europeo como paraacutemetro de constitucionalidad referido a los maacutergenes establecidos por la Unioacuten Europea respecto al deacuteficit estructural la delega-cioacuten al Parlamento para fijar los liacutemites del deacuteficit la reserva de ley para la emisioacuten de deuda puacutebli-ca de forma condicionada la posible excepcioacuten a los liacutemites sobre deacuteficit y deuda el contenido de la ley orgaacutenica de desarrollo y la obligacioacuten de las Comunidades Autoacutenomas de respetar el princi-pio de estabilidad presupuestaria Sobre las principales implicaciones de esta reforma vid entre otros BASSOLS COMA M (2012) paacutegs 21-41 CARRASCO DURaacuteN M (2013) paacutegs 169-206 GARCiacuteA

ROCA J (2013) paacutegs 40-93 MARC CARRILLO (2014) paacutegs 13-41 DE LA HUCHA CELADOR F (2012) paacutegs 21-47 MONCHoacuteN RUIz L (2012) RODRiacuteGUEz BEREIJO A (2013) paacutegs 23-32 RUIz ALMENDRAL v (2012) y RUIz-HUERTA J (2012) 85 Sobre el concepto de estabilidad presupuestaria a que se refiere el artiacuteculo 135 CE asiacute como el concepto de deacuteficit estructural y sus efectos sobre las competencias presupuestarias de las Comuni-dades Autoacutenomas vid entre otros DE LA HUCHA CELADOR F (2012) paacutegs 29 y ss 86 De hecho y en el sentido expresado por MEDINA GUERRERO este principio de estabilidad presu-puestaria no se teniacutea por queacute deducir de la referencia que en el marco de los principios rectores de la poliacutetica social y econoacutemica el artiacuteculo 401 CE hace al deber de los poderes puacuteblicos de promo-ver laquouna poliacutetica de estabilidad econoacutemicaraquo ya que este no seriacutea maacutes que un principio general que no puede entenderse como equivalente al maacutes especiacutefico de estabilidad presupuestaria Cfr MEDINA

GUERRERO M (2012) paacuteg 138 87 GARCiacuteA ROCA J (2013) paacuteg 66

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La reforma constitucional del artiacuteculo 135 CE fue sin duda aprobada con un gran consenso atendiendo a razones de intereacutes general y a la grave situacioacuten econoacutemi-ca y financiera afectando la garantiacutea de estabilidad presupuestaria a todos los poderes puacuteblicos De hecho el apartado 6 de dicho precepto establece que las Comunidades Autoacutenomas de acuerdo con sus respectivos Estatutos y dentro de los liacutemites a que se refiere el propio artiacuteculo 135 laquoadoptaraacuten las disposiciones que pro-cedan para la aplicacioacuten efectiva del principio de estabilidad en sus normas y deci-siones presupuestariasraquo88 La reforma constitucional como ha afirmado RODRiacuteGUEz

BEREIJO (2013)89 no responde a un mero capricho o a criterios de puro oportunis-mo poliacutetico estando en la raiacutez de los desequilibrios econoacutemico-financieros de nuestra Hacienda el crecimiento desbocado del gasto puacuteblico y las crecientes difi-cultades de financiacioacuten del Estado y de las Administraciones territoriales Se va a considerar la estabilidad y sostenibilidad como principios esenciales para la supe-racioacuten de la crisis en su proyeccioacuten sobre el sector de las Administraciones Puacutebli-cas90 estando el principio de estabilidad que se incorpora ligado al resultado estructural que se concretaraacute en la LO 22012 en un equilibrio o superaacutevit a par-tir de 2020 establecieacutendose hasta ese momento un reacutegimen transitorio

Estimamos que sin lugar a dudas y con independencia del origen de este precep-to derivado de exigencias de la Unioacuten Europea91 el marco de estabilidad presu-puestaria ha sido expresamente incorporado al texto constitucional y esta constitucionalizacioacuten ha de suponer la necesaria compatibilidad con el principio de asignacioacuten equitativa de recursos puacuteblicos o lo que es igual la inevitable inter-pretacioacuten conjunta de los preceptos en cuestioacuten La limitacioacuten o contencioacuten del gasto deberaacute hacerse compatible con la asignacioacuten equitativa de recursos dirigida a hacer frente a necesidades de ineludible satisfaccioacuten La limitacioacuten del gasto puacuteblico con la finalidad de la consecucioacuten de la estabilidad presupuestaria no podriacutea llegar a ser tal que anulase cualquier programacioacuten del gasto puacuteblico dirigi-da a salvaguardar una asignacioacuten equitativa de los recursos puacuteblicos El nivel miacuteni-

88 En concreto sobre las repercusiones de las modificaciones de la deuda puacuteblica en el nuevo artiacute-culo 135 CE en relacioacuten con las Comunidades Autoacutenomas que se veraacuten sometidas al principio de reserva de ley en esta materia vid por todos DE LA HUCHA CELADOR F (2012) paacutegs 39 y ss 89 RODRiacuteGUEz BEREIJO A (2013) paacuteg 7 90 A LoacutePEz DiacuteAz (2014) alude a los necesarios ajustes para la vuelta a la estabilidad presupuestaria refirieacutendose como importante alternativa a los ajustes sobre el gasto puacuteblico a la posibilidad de un mayor espacio fiscal paacutegs 30 y ss 91 De hecho y como ha puesto de manifiesto MARC CARRILLO la doble referencia que el artiacuteculo 135 CE va a hacer al Derecho de la Unioacuten en los apartados relativos al deacuteficit puacuteblico y a la deuda puacutebli-ca van a convertir al Derecho europeo en paraacutemetro de constitucionalidad a tener en cuenta que deberaacute necesariamente ser asumido por el Tribunal Constitucional Cfr MARC CARRILLO (2014) paacuteg 23 Y en este mismo sentido va a afirmar RODRiacuteGUEz BEREIJO que el Derecho europeo constituiraacute un elemento cualificado en la interpretacioacuten de los liacutemites constitucionales derivados del principio y las reglas de la estabilidad presupuestaria del artiacuteculo 135 CE y en paraacutemetro de constitucionalidad en tanto la propia Constitucioacuten espantildeola reenviacutea al Derecho comunitario Cfr RODRiacuteGUEz BEREIJO A (2013) paacuteg 32

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mo de satisfaccioacuten de necesidades puacuteblicas habraacute de quedar en todo caso salva-guardado Y en cualquier caso la constitucionalizacioacuten de la estabilidad presu-puestaria habraacute de implicar sin duda un reforzamiento de la racionalidad presupuestaria a lo que seraacute preciso antildeadir el hacer realmente efectiva la asigna-cioacuten equitativa del gasto puacuteblico

La plasmacioacuten o mejor el desarrollo del principio de estabilidad presupuestaria en una Ley Orgaacutenica no suponiacutea una novedad ya que con anterioridad a la reforma constitucional y como hemos resentildeado fue aprobada en 2001 una Ley General de Estabilidad Presupuestaria que ademaacutes obtuvo una plena validacioacuten por parte del Tribunal Constitucional En efecto en la sentencia 1342011 de 20 de julio el Tribu-nal Constitucional afirmoacute que la normativa estatal de estabilidad presupuestaria apro-bada en 2001 (Ley 182001 de 12 de diciembre General de Estabilidad Presupuestaria y Ley Orgaacutenica 52001 de 13 de diciembre complementaria a la Ley General de Estabilidad Presupuestaria) no lesiona la autonomiacutea poliacutetica y financiera (artiacuteculos 137 y 156 CE) y resulta acorde con los tiacutetulos competenciales atribuidos al Estado en el artiacuteculo 1491 13ordf y 14ordf por un lado y 11ordf y 18ordf por otro de la Cons-titucioacuten (doctrina que se reitera en la STC 1572011 de 18 de octubre) Maacutes en con-creto afirmoacute tras referirse a la doctrina constitucional seguacuten la cual laquola limitacioacuten del gasto impuesta a las Administraciones Puacuteblicas encuentra su apoyo en la competen-cia estatal de direccioacuten de la actividad econoacutemica general (ex art 149113ordf) y su establecimiento estaacute encaminado a la consecucioacuten de la estabilidad econoacutemica y la gradual recuperacioacuten del equilibrio presupuestariohellipraquo (SSTC 1711996 FJ 2ordm y 1031997 FJ 1ordm) que laquola concepcioacuten de la estabilidad presupuestaria en teacuterminos de equilibrio o superaacutevit se aviene con las competencias del Estadoraquo (FJ 8ordm) y que laquola poliacutetica presupuestaria forma parte de la poliacutetica econoacutemica general cuya ordena-cioacuten a su vez estaacute atribuida al Estado por la ConstitucioacutenhellipEsta competencia estatal es susceptible de proyectarse sobre todos los Presupuestos del Sector puacuteblico estatal autonoacutemico y localhellipCon dicha aplicabilidad no se quebranta ni su autonomiacutea poliacute-tica ni su autonomiacutea financieraraquo (FJ 14ordm)92

Es importante resaltar que la LO 22012 de 27 de abril de Estabilidad Presupues-taria y Sostenibilidad Financiera se aprueba ya en desarrollo del artiacuteculo 135 de la Constitucioacuten93 destacando entre otros principios contenidos en la misma los de

92 Cfr el comentario criacutetico que realiza de esta sentencia en el marco de la doctrina jurisprudencial sobre la estabilidad presupuestaria F ESCRIBANO (2014) paacutegs 41 y ss 93 Entre los principales objetivos de esta Ley destacan en siacutentesis la garantiacutea de la sostenibilidad pre-supuestaria de todas las Administraciones Puacuteblicas fortaleciendo la confianza en la estabilidad de la economiacutea espantildeola y el reforzamiento de los compromisos de Espantildea con la Unioacuten Europea la obligacioacuten para todas las Administraciones Puacuteblicas de presentar equilibrio estructural el estableci-miento de un liacutemite de deuda como garantiacutea de sostenibilidad presupuestaria la formulacioacuten de un marco presupuestario a medio plazo en el que se enmarcaraacute la elaboracioacuten del presupuesto y a tra-veacutes del cual se garantizaraacute una programacioacuten presupuestaria coherente con los objetivos de estabi-lidad y deuda puacuteblica la incorporacioacuten de actuaciones preventivas de alerta temprana y de correccioacuten automaacutetica y el refuerzo de los mecanismos sancionadores en los que se tendraacuten en cuenta en liacutenea con la normativa europea la reincidencia y la gravedad de los incumplimientos

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estabilidad plurianualidad transparencia prudencia financiera y eficiencia en la asignacioacuten y utilizacioacuten de recursos puacuteblicos Y en particular enunciando y desa-rrollando los principios de laquoeficacia y eficiencia en la asignacioacuten de los recursos puacuteblicosraquo94

Tal y como sentildeala la sentencia del Tribunal Constitucional 1572011 de 18 de octu-bre (FJ 3) hay que hacer notar que cuando el artiacuteculo 1351 establece que laquotodas las Administraciones Puacuteblicas adecuaraacuten sus actuaciones al principio de estabilidad presupuestariaraquo estamos ante laquoun mandato constitucional que como tal vincula a todos los poderes puacuteblicos y que por tanto en su sentido principial queda fuera de la disponibilidad -de la competencia- del Estado y de las Comunidades Autoacuteno-masraquo (en el mismo sentido se expresa la STC 1952011 de 13 de diciembre FJ 4) La sentencia del Tribunal Constitucional 1992011 de 13 de diciembre (FJ 7) aun reconociendo que el establecimiento de un objetivo de estabilidad presupuestaria tiene laquoimportantes efectos en todas las fases del ciclo presupuestario pudiendo incluso considerarse que antildeade una fase previaraquo declara que laquotales efectos no pue-den ser considerados inconstitucionales ni antes ni despueacutes de la reforma del artiacute-culo 135 de la Constitucioacutenraquo95

Como corolario de lo anteriormente expuesto debemos destacar que las leyes pre-supuestarias de las Comunidades Autoacutenomas deben responder a los principios y normas a que nos hemos referido La obligacioacuten de todas las Administraciones Puacuteblicas y en concreto de las Comunidades Autoacutenomas de mantener las reglas de estabilidad presupuestaria y bajo el control directo de las instituciones del Estado ha sido reforzada en suma con la reforma del artiacuteculo 135 CE96 La autonomiacutea

94 El profesor ESCRIBANO realiza un estudio criacutetico sobre los principios generales formulados por la LO 22012 desde la perspectiva de la limitacioacuten de la autonomiacutea financiera de las Comunidades Autoacutenomas y el excesivo desarrollo de la funcioacuten tuteladora del Estado que va a desnaturalizar en su opinioacuten esta idea de autonomiacutea financiera manifestaacutendose ademaacutes en un conjunto de medidas preventivas correctivas y coercitivas Cfr ESCRIBANO F (2014) paacutegs 47 y ss Y asimismo se mues-tra criacutetico con las medidas extraordinarias de apoyo a la liquidez que se concretaron en el RDL 212012 de 13 de julio en desarrollo de la DA 1ordf de la LO 22012 -el FLA supone sin duda una adhesioacuten de las CCAA que lo solicitan a draacutesticas medidas establecidas unilateralmente por el pres-tamista- Ibidem paacutegs 59-60 95 La doctrina constitucional sobre la reforma del artiacuteculo 135 CE se contiene esencialmente en la STC 1892011 de 23 de noviembre FJ 4ordm (doctrina que sigue a la STC 1342011 y que se reprodu-ciraacute entre otras en las SSTC 1972011 FJ 4ordm 1982011 FJ 4ordm y 2032011 FJ 4ordm) De ella destaca la consideracioacuten relativa a que el nuevo artiacuteculo 135 CE se considera ius superveniens que puede ser-vir de canon de constitucionalidad respecto de asuntos interpuestos antes de la entrada en vigor de la reforma constitucional constituye laquoun mandato constitucional que como tal vincula a todos los poderes puacuteblicos y que por tanto en su sentido principial queda fuera de la disponibilidad de la competencia del Estado y de las Comunidades Autoacutenomas Cuestioacuten distinta es la de su desarrollo pues aquel sentido principial admite diversas formulaciones de modo que seraacute ese desarrollo el que perfilaraacute su contenidoraquo y la remisioacuten a la Ley Orgaacutenica laquoobviamente estatalraquo laquocorrobora la compe-tencia del Estado en esta materiaraquo 96 Sobre las posibles limitaciones de las competencias autonoacutemicas que podriacutean derivarse de este artiacuteculo y en particular sobre la fijacioacuten negociada de los objetivos de deacuteficit puacuteblico y de deuda puacuteblica la necesaria aplicacioacuten de los principios generales en la elaboracioacuten y gestioacuten de sus pre-

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financiera de las Comunidades Autoacutenomas lo seraacute dentro de la necesaria y obliga-da coordinacioacuten y cooperacioacuten con la Hacienda estatal siendo compatible con la existencia de un control de legalidad sobre el ejercicio de competencias y maacutes en concreto de las obligaciones derivadas del principio de estabilidad presupuestaria contemplado en el artiacuteculo 135 CE y de forma particular de las operaciones de emisioacuten de deuda puacuteblica97 La maacutes reciente STC 2152014 de 18 de diciembre98

ha venido a validar plenamente y en relacioacuten con la autonomiacutea financiera de las Comunidades Autoacutenomas la constitucionalidad de los preceptos de la LO 22012 que establecen el reacutegimen juriacutedico de cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria99

El principio de estabilidad presupuestaria ha supuesto sin duda un cambio en el reacutegimen juriacutedico del gasto puacuteblico que afecta a su programacioacuten ejecucioacuten y con-trol incidiendo como hemos indicado en todos los aacutembitos territoriales del sector puacuteblico Como bien sintetiza MARC CARRILLO (2014)100 y desde una perspectiva material en la fase previa de elaboracioacuten del presupuesto se ha introducido la regla de plurianualidad del presupuesto ademaacutes del fondo de contingencia y la obliga-cioacuten de fijar el objetivo de estabilidad presupuestaria que deberaacute ser aceptado por las Cortes Generales101 en la fase de elaboracioacuten este objetivo podraacute ser modifica-do por las Cortes aunque no podraacuten incluir la regla del deacuteficit sin incumplir lo pre-ceptuado en el artiacuteculo 1346 CE en la fase de ejecucioacuten el principio de

supuestos y el endurecimiento de las medidas previstas en caso de incumplimiento de los objeti-vos cfr entre otros MARC CARRILLO (2014) paacutegs 37 y ss CARRASCO DURaacuteN M (2013) paacutegs 198 y ss y NAvARRO FAURE A (2013) paacutegs 137-146 97 RODRiacuteGUEz BEREIJO A (2013) paacuteg 18 En palabras del profesor Bereijo que plenamente compar-timos laquopocas dudas caben respecto al caraacutecter baacutesico que para la ordenacioacuten de la economiacutea y la Hacienda general del Estado tiene la garantiacutea del equilibrio de las cuentas puacuteblicas y la determina-cioacuten por el Estado del objetivo de estabilidad presupuestaria para todo el conjunto de las Adminis-traciones Puacuteblicas establecido por las leyes de estabilidad presupuestaria dada la vinculacioacuten del Estado espantildeol a las normas del Derecho comunitario europeo originario y derivado y a los com-promisos derivados del cumplimiento del Pacto de Estabilidad y Crecimiento de la UE aunque ello constrintildea la autonomiacutea financiera de las Comunidades Autoacutenomasraquo Ibidem paacuteg 21 98 Publicada en el BOE nuacutem 29 de 3 de febrero de 2015 Esta Sentencia se dicta en relacioacuten con el recurso de inconstitucionalidad 557-2013 interpuesto por el Gobierno de Canarias En concreto declara constitucionales los artiacuteculos 103 116 123 16 19 203 24 252 y 26 asiacute como la Dis-posicioacuten Adicional 3ordf de la LO 22012 99 Precisamente la modificacioacuten de la LOFCA en virtud de la uacuteltima reforma de la LO 22012 ope-rada por la LO 62015 de 12 de junio va a reforzar la necesidad del cumplimiento de estos objeti-vos incluyendo algunas matizaciones entre otros en sus artiacuteculos 2 apartado uno letra b) 14 y 211 aludiendo expresamente a la sostenibilidad financiera y sobre todo introduciendo el artiacuteculo 13 bis relativo al principio de prudencia financiera 100 MARC CARRILLO (2014) paacuteg 27 101 En esta fase y desde una perspectiva institucional resulta decisiva la participacioacuten de la Comi-sioacuten Europea que obligaraacute a un diaacutelogo institucional entre las autoridades econoacutemico-financieras estatales y comunitarias Ibidem paacuteg 28

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estabilidad presupuestaria supone la aplicacioacuten de un reacutegimen especiacutefico para los gastos plurianuales y las modificaciones presupuestarias y en la fase de control habraacute que verificar el cumplimiento del principio a traveacutes de instrumentos especiacute-ficos de control

Descendiendo maacutes en concreto al examen en este contexto de estabilidad presu-puestaria de su compatibilidad con el principio de asignacioacuten equitativa de los recursos puacuteblicos habriacutea que referirse en primer lugar a la conexioacuten de la estabi-lidad presupuestaria con la fase inicial de programacioacuten del gasto puacuteblico y con-traccioacuten de obligaciones puacuteblicas que ya ponen de relieve la racionalidad econoacutemica Podemos afirmar con caraacutecter general y en el sentido expresado por MARTiacuteNEz GINER (2002)102 que los objetivos de las poliacuteticas y programacioacuten del gasto puacuteblico ndashque deben plasmar el artiacuteculo 312 CEndash deben compatibilizarse con las exigencias de racionalidad econoacutemica en la ejecucioacuten presupuestaria que a su vez asegura la estabilidad presupuestaria con base en los criterios de eficacia efi-ciencia y calidad La estabilidad presupuestaria no impide la plena vigencia de este artiacuteculo Es maacutes la consecucioacuten de esta estabilidad podriacutea y deberiacutea coadyuvar a hacer efectivos otros principios constitucionales y en particular el relativo a la jus-ticia en el gasto puacuteblico

En cualquier caso y siguiendo al autor antes citado el reacutegimen de estabilidad pre-supuestaria deberiacutea configurarse no solo como una limitacioacuten cuantitativa del gasto sino tambieacuten como una limitacioacuten cualitativa de modo que se estableciesen unos criterios que viniesen a determinar necesidades de satisfaccioacuten ineludible y que por tanto condicionasen las decisiones presupuestarias en el marco de la contencioacuten El propio principio de estabilidad impulsariacutea y fomentariacutea la asignacioacuten equitativa de los recursos o lo que es igual la estabilidad deberiacutea constituir un ins-trumento que permitiese profundizar en el principio de justicia en el gasto que a su vez incidiriacutea en aqueacutel103

No obstante lo anterior se ha destacado coacutemo las Leyes de Estabilidad no han avanzado lo suficiente en relacioacuten con las competencias de los oacuterganos de control sobre esta materia104 y en particular con la funcioacuten de los Tribunales de Cuentas105 de modo que en realidad soacutelo se mantienen en este aacutembito las importantes fun-

102 MARTiacuteNEz GINER L A (2002) paacuteg 477 103 Cfr MARTiacuteNEz GINER L A (2002) paacutegs 491-492 Este autor que escribe con anterioridad a la reforma constitucional puso de manifiesto la necesidad de que una Ley General del Gasto Puacuteblico realizase la labor de seleccioacuten cualitativa del gasto desarrollando el principio de justicia en el gasto en el marco de la estabilidad 104 Se ha destacado incluso coacutemo la propia reforma del artiacuteculo 135 CE deberiacutea haber previsto expresamente la responsabilidad por incumplimiento y las sanciones estableciendo concordancias con los artiacuteculos 153 y 155 CE y por tanto establecieacutendose si el control de los incumplimientos deberiacutea realizarse por una autoridad independiente y con un procedimiento especial Cfr GARCiacuteA

ROCA J (2013) paacuteg 74 Maacutes en concreto propone este autor un procedimiento urgente ante el Tri-bunal Constitucional con el auxilio del Tribunal de Cuentas Ibidem paacutegs 86-87 105 Cfr SOLER ROCH M T (2001) paacuteg 87 y PASCUAL GARCiacuteA J (2002)

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ciones atribuidas a la Intervencioacuten General de la Administracioacuten del Estado bien por la LGP bien por la propia LO 22012 referidas por un lado al control del obje-tivo de la estabilidad presupuestaria mediante el ejercicio del control financiero permanente ndashartiacuteculo 157 LGPndash y de un tipo especiacutefico de auditoriacutea puacuteblica y por otro a la funcioacuten de elaboracioacuten de un informe en el que se ha de expresar el grado de cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria106 La constitucionali-zacioacuten del principio de estabilidad presupuestaria no ha supuesto pues en nuestra legislacioacuten una ampliacioacuten efectiva de los instrumentos de control sobre las leyes aplicables no incorporaacutendose nuevos oacuterganos especiacuteficos de control sobre la eje-cucioacuten de los presupuestos si bien siacute podraacute resultar esencial en su caso el control de constitucionalidad107

No obstante lo anterior debemos indicar que la LO 22012 va a incluir al regular las medidas preventivas y correctivas asiacute como la instrumentacioacuten del principio de transparencia108 la participacioacuten del Consejo de Poliacutetica Fiscal y Financiera y en su caso de la Comisioacuten Nacional de Administracioacuten Local en el procedimiento dirigido a garantizar el principio de estabilidad presupuestaria si bien y como ha puesto de manifiesto MARC CARRILLO (2014)109 se trata esencialmente de funciones consultivas de informe y seguimiento de la aplicacioacuten de las medidas ndashcomo ejem-plo la advertencia del riesgo de incumplimiento por las Administraciones Puacuteblicas (artiacuteculo 191) o el conocimiento tramitacioacuten y seguimiento de los planes econoacute-mico-financieros y de reequilibrio (artiacuteculo 242)ndash aunque tambieacuten existen otras de naturaleza correctiva y fiscalizadora como la relativa al requerimiento para modi-ficar las medidas previamente adoptadas por la Comunidad Autoacutenoma cuando a juicio del CPFF no garanticen la correccioacuten de la situacioacuten de desequilibrio instaacuten-dola en este caso a que presente un nuevo plan (artiacuteculo 233) El artiacuteculo 26 de la Ley va a habilitar al Gobierno al amparo del artiacuteculo 155 CE para la adopcioacuten de las medidas necesarias para obligar a su cumplimiento forzoso que podriacutean llegar

106 Vid sobre estas funciones LAzO vITORIA X (2008) paacutegs 358 y ss Y sobre la adopcioacuten de medi-das en caso de incumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria ibidem paacutegs 362 y ss 107 En concreto la Disposicioacuten Adicional Tercera de la LO 22012 de Estabilidad Presupuestaria considerada plenamente constitucional por la STC 2152014 de 18 de diciembre establece en su primer apartado que de acuerdo con lo previsto en la LOTC laquohellipse pueden impugnar ante el Tribu-nal Constitucional tanto las leyes disposiciones normativas o actos con fuerza de ley de las Comu-nidades Autoacutenomas como las disposiciones normativas sin fuerza de leyhellipraquo pudieacutendose llegar para preservar el cumplimiento del artiacuteculo 135 CE a adoptar la medida cautelar de suspensioacuten de una Ley de Presupuestos autonoacutemica seguacuten deriva del apartado segundo de esa misma Disposicioacuten Adi-cional Tercera en cuyo caso se entenderaacuten prorrogados los presupuestos del ejercicio anterior Se ha considerado y con razoacuten la conveniencia de que en relacioacuten con este control sobre el cumpli-miento del principio de estabilidad presupuestaria por parte de la Ley de Presupuestos estatal se reincorporase el control previo de constitucionalidad Cfr en este sentido FERRERES COMELLA v (2012) paacuteg 103 108 Sobre la trascendencia de este principio en el contexto que examinamos y en relacioacuten ademaacutes con el principio de responsabilidad cfr NAvAS vaacutezQUEz R (2014) paacutegs 61 y ss 109 MARC CARRILLO (2014) paacutegs 35-36

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incluso previo requerimiento a la intervencioacutensuspensioacuten de la Autonomiacutea o a la disolucioacuten de la Corporacioacuten local medidas que como se ha afirmado se debe-riacutean en su caso aplicar con laquonotables dosis de firmeza y prudenciaraquo110

En cualquier caso consideramos que dado que en nuestra normativa y como con-secuencia de la constitucionalizacioacuten del principio de estabilidad presupuestaria no se ha creado ninguacuten oacutergano especiacutefico de control como siacute ha sucedido en otros Estados miembros como Alemania o Reino Unido ndashlos denominados Consejos de Estabilidad Presupuestariandash al menos se deberiacutean haber otorgado funciones espe-ciacuteficas sobre la materia al Tribunal de Cuentas asiacute como a los oacuterganos autonoacutemi-cos de naturaleza similar permitiendo asiacute un directo control sobre el cumplimiento de los requisitos de estabilidad presupuestaria

Por otra parte debemos insistir en la necesidad de que los distintos preceptos constitucionales y en particular los relativos a los principios de justicia material del gasto y de estabilidad presupuestaria mantengan su respectiva virtualidad praacutectica y lejos de que unos sean excepcionados por el otro se interpreten armoacute-nicamente en su justo sentido a pesar de la justificacioacuten del segundo en una situacioacuten de crisis financiera que ya comienza a superarse y que en modo algu-no deberiacutea provocar indirectamente la suspensioacuten o quebrantamiento de los principios de justicia en el gasto puacuteblico considerados como uno de los pilares baacutesicos del Estado social y democraacutetico de Derecho Como afirma RODRiacuteGUEz

BEREIJO (2013) refirieacutendose a la reforma del artiacuteculo 135 CE su contenido no deberiacutea implicar necesariamente laquoel laquodesmantelamientoraquo-si tal cosa fuese consti-tucionalmente posible- del Estado social proclamado en nuestra Constitucioacutenraquo antildeadiendo que laquola existencia de un liacutemite financiero y presupuestario a las demandas de derechos econoacutemicos y sociales constitucionalmente reconocidos ha sido siempre declarada con firmeza por la jurisprudencia de nuestro Tribunal Constitucional respecto de los derechos de prestacioacuten que se derivan de nuestra Constitucioacuten y de las leyes que los desarrollanraquo111 La estabilidad presupuestaria sin duda permitiraacute coadyuvar a la consecucioacuten de los objetivos sociales perse-guidos por el propio texto constitucional

El principio de estabilidad presupuestaria debe pues ser interpretado coordinada-mente con otros principios constitucionales siendo compatible con los postulados del Estado social y en particular con los principios de justicia del gasto puacuteblico principios que actuariacutean como liacutemite y medida del objetivo de estabilidad presu-

110 RODRiacuteGUEz BEREIJO A (2013) paacuteg 29 El artiacuteculo 26 de la LO 22012 ha sido declarado constitu-cional por la STC 2152014 de 18 de diciembre 111 RODRiacuteGUEz BEREIJO A (2013) paacuteg 17 Y en este sentido cita el profesor Bereijo la STC 1261994 FJ 5ordm que refirieacutendose a los derechos de Seguridad Social afirma que laquocorresponde al legislador en funcioacuten de las situaciones de necesidad existentes y de los medios financieros disponibles determi-nar la accioacuten protectora a dispensar por el reacutegimen puacuteblico de Seguridad Social y las condiciones para el acceso a las prestaciones y para su peacuterdidaraquo

 

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puestaria112 Es maacutes y como indica NAvARRO FAURE (2013)113 la estabilidad presu-puestaria laquodebe interpretarse como un instrumento a favor de la justicia del gasto puacuteblico en la medida en que pueda garantizar la satisfaccioacuten miacutenima de las nece-sidades puacuteblicas consideradas como justas pero nunca como el pretexto para no satisfacer ese principio de justiciaraquo Y los criterios de eficiencia y economiacutea plas-mados fundamentalmente en las leyes anuales de presupuestos coadyuvaraacuten sin duda a la aplicacioacuten coordinada de unos principios que en todo caso van a per-seguir unos objetivos asimismo contemplados en la Constitucioacuten

6 A MODO De COnCLUSIOacuten 

La intervencioacuten puacuteblica a traveacutes de la poliacutetica de gasto puacuteblico ha provocado por lo general y mucho maacutes en periacuteodos de crisis econoacutemica importantes repercusio-nes que van desde la dotacioacuten de servicios puacuteblicos inversiones puacuteblicas genera-cioacuten de empleo hasta efectos medioambientales resultando esencial el disentildeo de la poliacutetica presupuestaria114 Sin embargo una deficiente poliacutetica de gasto puacuteblico podriacutea conducir a un incremento de los niveles de evasioacuten tributaria115 El control de la gestioacuten de los fondos puacuteblicos seraacute un mecanismo esencial para evitar el des-pilfarro y la corrupcioacuten

Resulta evidente y tras el anaacutelisis realizado la necesidad en el Derecho espantildeol de un adecuado tratamiento juriacutedico del gasto puacuteblico como institucioacuten mediante una Ley General del Gasto Puacuteblico aplicable con caraacutecter general a todas las Administraciones Puacuteblicas que enmarcariacutea los principios generales que lo deben presidir116 Ha sido insuficiente el tratamiento del gasto puacuteblico en la Constitucioacuten

112 NAvARRO FAURE A (2013) paacuteg 123 ideas que son ampliamente desarrolladas en las paacuteginas 129 y ss 113 NAvARRO FAURE A (2013) paacuteg 134 Y como bien antildeade esta autora y a pesar de la disciplina presupuestaria en materia de deacuteficit y deuda puacuteblica derivada del gobierno econoacutemico de la Unioacuten Europea laquoel gasto puacuteblico deberaacute seguir satisfaciendo en el nivel que permita el objetivo de esta-bilidad las necesidades cuya satisfaccioacuten se considera justaraquo Ibidem paacuteg 135 114 Vid como ejemplo sobre los efectos multiplicadores de arrastre econoacutemico y de generacioacuten de empleo de las poliacuteticas de gasto puacuteblico RODRiacuteGUEz MORILLA C y LLANES DiacuteAz-SALAzAR G (2004) paacutegs 189 y ss 115 Vid por todos GIL IzQUIERDO M y ONRUBIA FERNaacuteNDEz J (2006) paacutegs 1 y ss Y sobre la evolucioacuten en la situacioacuten de crisis econoacutemica de las actitudes de los espantildeoles respecto a las diferentes poliacuteticas de gasto y los niveles de presioacuten fiscal vid CALzADA I y PINO E DEL (2013) paacutegs 171 y ss 116 En esta Ley del Gasto Puacuteblico y como entre otros puso de manifiesto MARTiacuteNEz GINER (2002) laquose estructurariacutean y desarrollariacutean las cuestiones relativas a los principios juriacutedicos del gasto puacutebli-co los procedimientos de valoracioacuten y determinacioacuten de las necesidades puacuteblicas a satisfacer el reacutegimen juriacutedico de las obligaciones puacuteblicas y de los derechos de los acreedores asiacute como de cual-quier sujeto afectado por el gasto puacuteblico y los procedimientos de ejecucioacuten del gasto puacuteblicoraquohellip laquotodo ello desde la perspectiva que ofrece el nuevo marco juriacutedico de la estabilidad presupuesta-riahellipraquo paacuteg 475

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debiendo plantearse al menos la elaboracioacuten de la ley aludida o maacutes en concre-to la elaboracioacuten de una ley de principios reguladores del gasto puacuteblico evitando y sobre todo tras la vigencia de la Ley de Estabilidad Presupuestaria la necesaria intervencioacuten del Tribunal Constitucional ante los conflictos que se estaacuten plantean-do respecto de las competencias autonoacutemicas en la materia

Efectivamente el ideal estariacutea en la formulacioacuten de un principio de justicia en el gasto puacuteblico que integre unitariamente todos los principios y criterios a que nos hemos referido debiendo estar como en otro momento indicamos a una interpre-tacioacuten del conjunto de preceptos constitucionales que permita vislumbrar las que podriacuteamos considerar como laquonecesidades puacuteblicas constitucionalesraquo117 O como ha afirmado BAYONA DE PEROGORDO (1999) laquosolo el desarrollo normativo de los principios materiales de justicia del gasto puacuteblico contenidos en la Constitucioacuten fundamentalmente a traveacutes de una ley general de gasto puacuteblico y la elaboracioacuten de concretas leyes de gasto y el fomento e impulso de un sentimiento colectivo acer-ca de la justicia en esta materia podraacuten consolidar definitivamente esta idea-fuer-za en nuestro ordenamiento juriacutedico-financierolaquo118

La inclusioacuten de la estabilidad presupuestaria en el artiacuteculo 135 CE y su posterior desarrollo en la LO 22012 que a la postre se ha considerado plenamente consti-tucional han de permitir avanzar en hacer efectiva la justicia material en el gasto puacuteblico si bien no se han configurado paralelamente los oportunos medios de con-trol al igual que ha sucedido en otros Estados miembros de la Unioacuten Europea Pre-cisamente la Ley General de Gasto Puacuteblico podriacutea ser el vehiacuteculo idoacuteneo para regular adecuadamente los oacuterganos especiacuteficos y medios de control de la estabili-dad presupuestaria

A pesar de que como hemos indicado la propia LO 22012 permita entre otras medidas la suspensioacuten de leyes de presupuestos autonoacutemicas contrarias a los obje-tivos de estabilidad presupuestaria estimamos que una regulacioacuten maacutes detallada que incluso hubiera puesto en conexioacuten la estabilidad presupuestaria con los prin-cipios de justicia en el gasto puacuteblico y quedando claras las competencias autonoacute-micas en la materia siempre en el necesario respeto a las exigencias comunitarias podriacutea evitar conflictos de competencias entre Comunidades Autoacutenomas y Estado

En todo caso una ley baacutesica relativa al gasto puacuteblico podriacutea dar respuesta a una mayor efectividad de unos principios que han de aplicarse en todos los aacutembitos territoriales del Estado y que resultan imprescindibles no solo para evitar nuevas situaciones de grave crisis econoacutemica como la que vino a propiciar la reforma constitucional sino y sobre todo para conseguir que la justicia financiera en sus dos vertientes de ingresos y gastos puacuteblicos al igual que el principio de legalidad financiera se convierta finalmente en una realidad constatable y ajena a interpre-taciones contradictorias

117 CALATRAvA ESCOBAR M J (1999) paacuteg 32 118 BAYONA DE PEROGORDO J J (1999) paacuteg 192

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actuacioacuten de las Administraciones Puacuteblicas en diversas leyes60 y maacutes en concre-to en la Ley General Presupuestaria61 las leyes anuales de Presupuestos Genera-les y en las sucesivas Leyes de Estabilidad Presupuestaria

Al aludir a la programacioacuten y ejecucioacuten del gasto puacuteblico la Constitucioacuten se estaacute refiriendo sin duda a los Presupuestos que van a laquoprogramarraquo el gasto puacuteblico en el respectivo ejercicio asiacute como a las operaciones econoacutemicas financieras que entrantildea su ejecucioacuten de modo que las dos foacutermulas que se recomiendan en pro de la eficacia y economiacutea del gasto puacuteblico seriacutean el presupuesto por programas y el presupuesto en base-cero teacutecnicas que habraacuten de aplicarse en teacuterminos de maacutexi-ma racionalidad desplazando en cierto modo el control de legalidad62

El artiacuteculo 26 de la Ley 472003 de 26 de noviembre General Presupuestaria ndashen adelante LGPndash relativo a los principios y reglas de programacioacuten presupuestaria dispone en su vigente redaccioacuten que laquola programacioacuten presupuestaria se regiraacute por los principios de estabilidad presupuestaria sostenibilidad financiera pluria-nualidad transparencia eficiencia en la asignacioacuten y utilizacioacuten de los recursos puacuteblicos responsabilidad y lealtad institucional conforme a lo dispuesto en la Ley Orgaacutenica 22012 de 27 de abril de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financieraraquo63 Y sin duda la LGP en general estableciendo los instrumentos y cri-terios para garantizar la racionalidad en la planificacioacuten y ejecucioacuten presupuesta-ria va a estar dirigida a determinar los fines a que se orienta el gasto puacuteblico64

En cualquier caso se debe entender que no deberiacutea producirse una colisioacuten entre el principio de asignacioacuten equitativa referido a la legislacioacuten sustantiva o material de gasto y los principios de racionalidad ndasheficiencia y economiacuteandash que se refieren

60 La Ley 301992 de 26 de noviembre de Reacutegimen Juriacutedico de las Administraciones Puacuteblicas y del Procedimiento Administrativo Comuacuten reitera el mandato constitucional prescribiendo que la efica-cia es un principio general de actuacioacuten de las Administraciones Puacuteblicas (artiacuteculo 3 en relacioacuten con el artiacuteculo 1031 CE) asiacute como la eficacia y el servicio a los ciudadanos 61 El artiacuteculo 691 de la Ley 472003 de 26 de noviembre General Presupuestaria va a establecer que los sujetos que integran el sector puacuteblico estatal deben adecuar su gestioacuten econoacutemico-financie-ra al cumplimiento de laquola eficacia en la consecucioacuten de los objetivos fijados y de la eficiencia en la asignacioacuten y utilizacioacuten de los recursos puacuteblicos en un marco de objetividad y transparencia de la actividad administrativaraquo 62 ALBIntildeANA GARCiacuteA-QUINTANA C (1996) paacuteg 444 63 Esta redaccioacuten debida a la disposicioacuten final 51 de la propia Ley 22012 es sin duda maacutes expliacute-cita que la primitiva redaccioacuten del artiacuteculo 172 de la Ley 111977 General Presupuestaria de 4 de enero el cual refirieacutendose al control financiero del sector puacuteblico realizado por la Intervencioacuten General de la Administracioacuten del Estado determinaba que el preceptivo control de eficacia se ejer-ceraacute mediante el anaacutelisis del coste de funcionamiento y del rendimiento o utilidad de los respecti-vos servicios o inversiones asiacute como del cumplimiento de los objetivos de los correspondientes programas 64 Asiacute y como ejemplo el artiacuteculo 296 de la LGP refirieacutendose al contenido obligatorio de los pro-gramas ministeriales establece que deberaacuten especificarse los indicadores de ejecucioacuten asociados a cada uno de los objetivos que laquopermitan la medicioacuten seguimiento y evaluacioacuten del resultado en teacuter-minos de eficacia eficiencia y economiacutearaquo

    

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como vemos a la legislacioacuten presupuestaria de ejecucioacuten del gasto puacuteblico que incluye la programacioacuten Aunque si se produjesen ciertas tensiones entre la justicia y la racionalidad en la programacioacuten del gasto puacuteblico resulta evidente que el prin-cipio constitucional de justicia debe prevalecer ante lo que no seriacutean sino criterios u orientaciones65 Y por supuesto estos criterios habraacuten de servir ademaacutes a la con-secucioacuten de los objetivos del principio de estabilidad presupuestaria contemplado ya en el propio texto constitucional

4 LA eFeCTIVIDAD De LOS PRInCIPIOS De JUSTICIA MATeRIAL DeL GASTO PUacuteBLICO TEacuteCnICAS PReSUPUeSTARIAS Y De COnTROL

Los criterios de eficiencia y economiacutea van a reenviar indudablemente a teacutecnicas instrumentales de gestioacuten de los fondos puacuteblicos que tengan o no un reflejo direc-to en la Constitucioacuten deberiacutean hacer efectivos estos criterios66 Y no podemos olvi-dar que la inclusioacuten del artiacuteculo 312 CE en el Capiacutetulo Segundo del Tiacutetulo I tiene como consecuencia primordial su efecto vinculante para todos los poderes puacutebli-cos asiacute como la garantiacutea de la proteccioacuten jurisdiccional mediante el recurso de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional en el sentido y con las matiza-ciones aludidas y sobre el que debemos insistir Estariacuteamos pues ante el tema de las teacutecnicas presupuestarias que permitiriacutean hacer efectivos los principios constitu-cionales del gasto puacuteblico o lo que es igual de la necesidad de una concrecioacuten de los criterios de justicia material del gasto puacuteblico o el control en la aplicacioacuten de los principios de justicia material del gasto puacuteblico No cabe duda de que la inefi-cacia en los necesarios controles en el gasto puacuteblico vendriacutea a incentivar situacio-nes de evasioacuten fiscal con importantes consecuencias en la obtencioacuten de recursos

Debemos reconocer que el artiacuteculo 312 no establece ni reconoce de forma direc-ta un derecho subjetivo en sentido teacutecnico-juriacutedico y seriacutea difiacutecil vislumbrar en eacutel una garantiacutea institucional protegida mediante el recurso de inconstitucionalidad seguacuten el artiacuteculo 531 CE quedando reducido el efectivo control de este artiacuteculo a la eliminacioacuten por el Tribunal Constitucional de normas claramente arbitrarias o irracionales Se debe considerar en el sentido indicado por PeacuteREz ROYO (1988) que la eficacia del artiacuteculo 312 tiene maacutes bien sentido como mandato al legislador que impone su concrecioacuten en el contenido de determinadas leyes ademaacutes de constituir un eficaz elemento o guiacutea para la interpretacioacuten por lo que resultaraacute esencial el desarrollo de los principios o reglas que en eacutel se contienen67 Son necesarios en

65 Cfr en este sentido MARTiacuteNEz GINER L A (2002) paacuteg 482 Ibidem (2013) paacuteg 38 66 Vid PeacuteREz ROYO F (1988) paacutegs 136 y ss 67 PeacuteREz ROYO F (1988) paacutegs 139 y ss

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este sentido determinados mecanismos de tutela y control que garanticen a los ciu-dadanos la adecuacioacuten de los gastos puacuteblicos a la Constitucioacuten68

Dejando a un lado el control poliacutetico que corresponde al Parlamento69 y el interno que corresponderaacute a la Intervencioacuten General del Estado70 los oacuterganos jurisdicciona-les que vendriacutean a ejercer el control de efectividad del gasto puacuteblico seriacutean el Tribu-nal Constitucional los Tribunales ordinarios y el Tribunal de Cuentas y oacuterganos similares de las Comunidades Autoacutenomas El Tribunal Constitucional laquocontrolariacutearaquo la posible vulneracioacuten del principio de equitativa asignacioacuten de los recursos puacuteblicos ndashviacutea artiacuteculo 162 CE ya que como vimos no resultariacutea posible utilizar el recurso de amparo salvo que se invoquen otras normas o principios constitucionales distintos a los contenidos en el artiacuteculo 312ndash los Tribunales ordinarios podriacutean con-trolar la constitucionalidad de disposiciones reglamentarias que vulnerasen el artiacutecu-lo 312 en el momento de la asignacioacuten de los recursos ya autorizados y el Tribunal de Cuentas u oacuterganos autonoacutemicos similares controlariacutean externamente la actividad econoacutemica y financiera de todo el sector puacuteblico aunque en realidad su control jurisdiccional se refiere inicialmente a la determinacioacuten de responsabilidades con-tables y a los actos que suponen un menoscabo en los caudales puacuteblicos71

La informacioacuten econoacutemica y financiera que proporciona la contabilidad puacuteblica resultaraacute indispensable tanto para la toma de decisiones en la programacioacuten como en la gestioacuten del gasto puacuteblico y en consecuencia para un mayor control de los cri-terios de racionalidad econoacutemica examinados que a su vez contribuiraacuten a la equi-tativa asignacioacuten del gasto puacuteblico

La consecucioacuten de una mayor eficacia en la asignacioacuten del gasto puacuteblico a traveacutes de diversas teacutecnicas presupuestarias por otra parte ha ido evolucionando desde lo

68 Sobre la vinculacioacuten de los poderes puacuteblicos a la adopcioacuten de determinados gastos y en particu-lar sobre la virtualidad en este aacutembito de los principios rectores de la poliacutetica social y econoacutemica cfr ORoacuteN MORATAL G (1995) paacutegs 59 y ss y en particular paacutegs 71 y ss Asimismo sobre el con-trol de la adecuacioacuten constitucional del gasto puacuteblico a un nivel general cfr ibidem paacutegs 85 y ss Y en general sobre el control de los principios de organizacioacuten de las Administraciones Puacuteblicas distinguiendo los controles internos de los externos y con especial alusioacuten al Tribunal de Cuentas e instituciones autonoacutemicas similares vid aacuteLvAREz RICO M (1986) paacutegs 177 y ss Cfr asimismo sobre los distintos oacuterganos evaluadores de la eficiencia de las poliacuteticas puacuteblicas y funcionalidad el trabajo ya citado de F PeacuteREz DOMiacuteNGUEz (2014) paacutegs 96 y ss en el que se refiere no solo a los con-troles interno y externo de la gestioacuten econoacutemico-financiera sino ademaacutes a los no menos importan-tes controles de calidad de la gestioacuten administrativa y de impacto o nivel de satisfaccioacuten de las poliacuteticas puacuteblicas destacando especialmente el llevado a cabo por los oacuterganos de control externo de las Comunidades Autoacutenomas 69 Sobre la vasta problemaacutetica que encierra el control parlamentario del gasto puacuteblico vid por todos vALLeacuteS vIvES F (2001) 70 Sobre el control interno del gasto puacuteblico vid por todos LAzO vITORIA X (2008) Y en particu-lar sobre el control financiero y el control de los programas presupuestarios vid respectivamente las paacutegs 208 y ss y 290 y ss 71 CALATRAvA ESCOBAR M J (1999) paacuteg 33

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que seriacutea el presupuesto claacutesico o administrativo ndashrelacioacuten de todos los gastos que puede realizar la Administracioacuten puacuteblica y de los ingresos previstosndash el presupues-to del Tesoro o presupuesto de caja o el denominado laquopresupuesto de las cuentas de renta nacionalraquo hasta otras teacutecnicas como el presupuesto funcional el presu-puesto de ejecucioacuten o de tareas el presupuesto planificado o por programas -que se ha entendido es la teacutecnica presupuestaria maacutes uacutetil que permite dar un mayor grado de cumplimiento a los principios de economiacutea y eficiencia del artiacuteculo 312 CE- y el presupuesto en base cero72 Todas estas y otras teacutecnicas presupuestarias deben perseguir una mayor eficiencia y eficacia Y seraacute preciso para hacer efecti-vos estos principios plasmados en el artiacuteculo 312 CE la implantacioacuten de un con-trol que pueda determinar eficazmente si la gestioacuten de los recursos puacuteblicos se ha ejercido de la forma maacutes productiva y al menor coste posible y si con esta gestioacuten se han alcanzado los objetivos previstos73

Los diferentes sistemas de control como indicamos y ya sean internos o externos deberaacuten comprobar el cumplimiento o no de los principios que deben informar el gasto puacuteblico Maacutes en concreto como ejemplo y respecto al control interno lleva-do a cabo por la Intervencioacuten General de la Administracioacuten del Estado se deberaacute facilitar la informacioacuten precisa sobre el cumplimiento de los objetivos de cada pro-grama asiacute como de los objetivos de poliacutetica social perseguidos por el mismo74 Se trataraacute de evaluar que la actividad y los procedimientos objeto de control se reali-zan de acuerdo con los principios de buena gestioacuten financiera verificando el grado de cumplimiento de los objetivos fijados Los principios informadores del gasto puacuteblico constituiraacuten sin duda el fundamento del control interno75 En concreto y como ejemplo de las teacutecnicas empleadas para controlar el respeto de los principios de eficiencia y economiacutea por parte de la actividad administrativa estariacutean los dis-tintos tipos de auditoriacuteas que permitiraacuten determinar de forma global si la Adminis-tracioacuten se ha ajustado a la legalidad asiacute como si ha respetado estos principios y en queacute grado ha cumplido los objetivos establecidos

Por otra parte el control externo seraacute llevado a cabo por el Tribunal de Cuentas los oacuterganos de control externo de las Comunidades y el Tribunal de Cuentas Euro-peo que deberaacuten asimismo y ademaacutes de realizar un control financiero y de lega-lidad efectuar un control de eficacia eficiencia y economiacutea sobre todo el sector

72 Una exposicioacuten sinteacutetica de estas teacutecnicas asiacute como su evolucioacuten en la formulacioacuten legislativa con sus diversas dificultades ha sido realizada por BORGIA SORROSAL S (2004) paacutegs 47 y ss 73 Cfr en este sentido HERRERO SUAzO S (1980) paacuteg 99 74 El Tribunal Constitucional ha invocado expresamente el artiacuteculo 312 CE para fundamentar la legi-timidad constitucional del ejercicio de la funcioacuten de control interno por parte de la Intervencioacuten General de la Administracioacuten del Estado afirmando en el FJ 3ordm del ATC 9821986 que laquoahora en el apartado segundo de ese mismo artiacuteculo 31 CE es donde se encuentra el fundamento de la activi-dad de control financiero del Estado frente a una entidad perceptora de ayudas o subvencionesraquo 75 LAzO vITORIA X (2008) paacutegs 136 y ss

    

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puacuteblico Seraacute preciso que el sistema de control sea efectivo en orden a asegurar la asignacioacuten del gasto puacuteblico de acuerdo con estos principios76

Ciertamente y como en alguacuten otro momento hemos apuntado tambieacuten las Comu-nidades Autoacutenomas han de plasmar en su normativa los principios contenidos en el artiacuteculo 312 CE ya sea de una manera expresa o bien por remisioacuten indirecta a los mismos aludiendo a los principios constitucionales o a otros principios del ordenamiento juriacutedico Y asimismo deberaacuten prever los oportunos medios de con-trol No todas las Comunidades Autoacutenomas sin embargo han entendido de igual forma la necesidad de aplicacioacuten y control de estos principios77 por lo que seriacutea siempre deseable una mayor concrecioacuten tanto en sus Estatutos de Autonomiacutea como en la normativa especial autonoacutemica que desarrolla la materia financiera o maacutes en particular relativa al aacutembito del gasto puacuteblico que como indicamos resultariacutea maacutes amplio que el propiamente presupuestario

5 LOS PRInCIPIOS De JUSTICIA MATeRIAL en eL GASTO PUacuteBLICO Y LA eSTABILIDAD PReSUPUeSTARIA

La estabilidad presupuestaria se ha incorporado al ordenamiento juriacutedico como un paraacutemetro maacutes del control interno y externo del gasto puacuteblico pero que a diferen-cia de los criterios de eficiencia eficacia y economiacutea constituye un auteacutentico liacutemi-te de la actuacioacuten financiera del Estado y de los demaacutes Entes puacuteblicos territoriales Este objetivo de estabilidad presupuestaria se proyecta indudablemente sobre el reacutegimen juriacutedico del gasto puacuteblico consideraacutendose como un principio limitativo y al mismo tiempo como un principio impliacutecito del mismo78 El tema que inmedia-tamente se ha de plantear es el de si los principios constitucionales de justicia mate-rial del gasto puacuteblico deben ser compatibles ineludiblemente o mejor exigen la estabilidad presupuestaria o si por el contrario la excluyen

En principio debemos entender la existencia de una necesaria interrelacioacuten de los principios de justicia del gasto puacuteblico con los principios derivados de la estabili-dad presupuestaria Y para ello basta tener en cuenta el establecimiento de un techo maacuteximo anual de gasto asiacute como de un fondo de contingencias para la ejecucioacuten presupuestaria En realidad algunos de los principios constitucionales del gasto puacuteblico como la eficiencia y economiacutea aplicables a su programacioacuten y ejecucioacuten se vienen a reiterar en la Ley de Estabilidad Presupuestaria por lo que se deduce su

76 En este sentido el artiacuteculo 9 de la Ley Orgaacutenica 21982 de 12 de mayo del Tribunal de Cuentas establece que su funcioacuten fiscalizadora se refiere al sometimiento de la actividad econoacutemico-finan-ciera del sector puacuteblico a los principios de legalidad eficiencia y economiacutea ejerciendo su funcioacuten en relacioacuten con la ejecucioacuten de los programas de ingresos y gastos puacuteblicos 77 BORGIA SORROSAL S (2004) paacutegs 59 y ss 78 Cfr en este sentido MARTiacuteNEz GINER L A (2002) paacutegs 471 y ss

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importancia para alcanzar la estabilidad presupuestaria79 Asiacute no cabe duda de que en la programacioacuten del gasto las concreciones derivadas de esta Ley afecta-raacuten a la organizacioacuten de la actividad financiera plasmada en el Presupuesto anual incluso en relacioacuten con gastos plurianuales Y especialmente afectaraacute a la potestad de gasto el establecimiento de un liacutemite maacuteximo de gasto asiacute como la regulacioacuten del Fondo de Contingencias -con la finalidad de posibilitar el cumplimiento y pago de las obligaciones puacuteblicas- podriacutea afectar a su ejecucioacuten

Debemos destacar las importantes novedades que introduce la Ley Orgaacutenica 22012 de 27 de abril de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera modificada por la Ley Orgaacutenica 42012 de 26 de septiembre y maacutes recientemen-te por la Ley Orgaacutenica 62015 de 12 de junio80 cuyo artiacuteculo 31 impone la ela-boracioacuten aprobacioacuten y ejecucioacuten de los Presupuestos laquoen un marco de estabilidad presupuestaria coherente con la normativa europearaquo81 A su vez el artiacuteculo 5 de la citada Ley dispone que la elaboracioacuten de los Presupuestos de las Administraciones Puacuteblicas y demaacutes sujetos comprendidos en el aacutembito de aplicacioacuten de la misma laquose encuadraraacute en un marco presupuestario a medio plazo compatible con el princi-pio de anualidad por el que se rigen la aprobacioacuten y ejecucioacuten de los Presupues-tos de conformidad con la normativa europearaquo Y va a antildeadir en su artiacuteculo 6 bajo la ruacutebrica principio de transparencia que laquola contabilidad de las Administraciones Puacuteblicas y demaacutes sujetos comprendidos en el aacutembito de aplicacioacuten de esta Ley asiacute como sus Presupuestos y liquidaciones deberaacuten contener informacioacuten suficiente y adecuada que permita verificar su situacioacuten financiera el cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria y de sostenibilidad financiera y la observan-cia de los requerimientos acordados en la normativa europea en esta materiaraquo a cuyo fin establece que laquolos Presupuestos y cuentas generales de las distintas Admi-nistraciones integraraacuten informacioacuten sobre todos los sujetos y entidades comprendi-dos en el aacutembito de aplicacioacuten de esta leyraquo Y en esa direccioacuten el artiacuteculo 71 dispone que las poliacuteticas de gasto puacuteblico deberaacuten encuadrarse en un marco de planificacioacuten plurianual y de programacioacuten y presupuestacioacuten atendiendo a la situacioacuten econoacutemica a los objetivos de poliacutetica econoacutemica y al cumplimiento de los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera Precisamen-

79 Vid MARTiacuteNEz GINER L A (2002) paacutegs 474 y ss 80 Esta Ley va a reforzar la plasmacioacuten los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera tanto en la LO 22012 como en la Ley Orgaacutenica 81980 de 22 de septiembre de Finan-ciacioacuten de las Comunidades Autoacutenomas y entre otras medidas va a configurar expresamente el principio de prudencia financiera que seraacute introducido en un nuevo artiacuteculo 13 bis de la LOFCA 81 El precedente legislativo de esta norma lo encontramos en la Ley 182001 de 12 de diciembre General de Estabilidad Presupuestaria y la Ley Orgaacutenica 52001 de 13 de diciembre complemen-taria de la Ley General de Estabilidad Presupuestaria Sobre los aspectos principales de esta Ley que afectan al procedimiento de programacioacuten y ejecucioacuten presupuestaria orientado al objetivo de especialidad y en particular los principios que informan este proceso presupuestario ndashestabilidad presupuestaria plurianualidad y transparenciandash vid por todos LAzO vITORIA X (2008) paacutegs 351 y ss y GARCiacuteA ROCA J (2013) paacutegs 76 y ss

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te este artiacuteculo 7 que lleva por tiacutetulo laquoPrincipio de eficiencia en la asignacioacuten y utilizacioacuten de los recursos puacuteblicosraquo va a disponer que laquola gestioacuten de los recursos puacuteblicos estaraacute orientada por la eficacia la eficiencia la economiacutea y la calidad a cuyo fin se aplicaraacuten poliacuteticas de racionalizacioacuten del gasto y de mejora de la ges-tioacuten del sector puacuteblicoraquo82

Por otra parte el artiacuteculo 11 de esta Ley Orgaacutenica establece en su apartado 1 que laquola elaboracioacuten aprobacioacuten y ejecucioacuten de los Presupuestos y demaacutes actuaciones que afecten a los gastos o ingresos de las Administraciones Puacuteblicas y demaacutes enti-dades que formen parte del sector puacuteblico se someteraacute al principio de estabilidad presupuestariaraquo Y el artiacuteculo 15 al regular el establecimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda puacuteblica para el conjunto de Administracio-nes Puacuteblicas dispone en su apartado 7 que laquoaprobados los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda puacuteblica por las Cortes Generales la elaboracioacuten de los proyectos de Presupuesto de las Administraciones Puacuteblicas habraacuten de acomodarse a dichos objetivosraquo

La Ley Orgaacutenica exige maacutes en concreto que los Presupuestos de cada Administra-cioacuten Puacuteblica se acompantildeen de la informacioacuten precisa para relacionar el saldo resul-tante de los ingresos y gastos del Presupuesto con la capacidad o necesidad de financiacioacuten calculada conforme a las normas del Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales (artiacuteculo 271) y establece la obligacioacuten de las Comunida-des Autoacutenomas y Corporaciones Locales de remitir al Ministerio de Hacienda y Administraciones Puacuteblicas antes del 1 de octubre de cada antildeo informacioacuten sobre las liacuteneas fundamentales que contendraacuten sus Presupuestos a efectos de dar cumpli-miento a los requerimientos de la normativa europea (artiacuteculo 272) A su vez el artiacuteculo 291 dispone que las Administraciones Puacuteblicas elaboraraacuten un marco pre-supuestario a medio plazo (abarcaraacute un periodo miacutenimo de tres antildeos seguacuten el apar-tado 2) en el que se enmarcaraacute la elaboracioacuten de sus Presupuestos anuales y a traveacutes del cual se garantizaraacute una programacioacuten presupuestaria coherente con los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda puacuteblica Destaca igualmente el deber que impone el artiacuteculo 301 al disponer que el Estado las Comunidades Autoacutenomas y las Corporaciones Locales aprobaraacuten en sus respectivos aacutembitos un liacutemite maacuteximo de gasto no financiero coherente con el objetivo de estabilidad pre-supuestaria y la regla de gasto que marcaraacute el techo de asignacioacuten de recursos de sus Presupuestos liacutemite del que han de informar las Comunidades Autoacutenomas

82 Y precisamente para hacer efectivos estos principios el apartado 3 de este mismo artiacuteculo dispo-ne laquoLas disposiciones legales y reglamentarias en su fase de elaboracioacuten y aprobacioacuten los actos administrativos los contratos y los convenios de colaboracioacuten asiacute como cualquier otra actuacioacuten de los sujetos incluidos en el aacutembito de aplicacioacuten de esta Ley que afecten a los gastos o ingresos puacutebli-cos presentes o futuros deberaacuten valorar sus repercusiones y efectos y supeditarse de forma estricta al cumplimiento de las exigencias de los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financieraraquo El artiacuteculo 8 se referiraacute al principio de responsabilidad estableciendo la necesaria asun-cioacuten de las responsabilidades derivadas del incumplimiento de las obligaciones asumidas por parte de las Administraciones Puacuteblicas

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antes del 1 de agosto de cada antildeo al Consejo de Poliacutetica Fiscal y Financiera (apar-tado 3 del artiacuteculo 30)

Ciertamente todas las anteriores liacuteneas baacutesicas que acabamos de referenciar traen causa en gran medida de la concreta plasmacioacuten del principio de estabilidad pre-supuestaria en nuestro texto constitucional de la que deriva la especial relevancia que en la actualidad tiene este principio

En efecto el principio de estabilidad presupuestaria recepcionado expresamente en algunos Estatutos de Autonomiacutea83 fue consagrado por la uacuteltima reforma consti-tucional en el artiacuteculo 135 reforma publicada el 27 de septiembre de 201184 adquiriendo la estabilidad presupuestaria un valor verdaderamente estructural y condicionante de la capacidad de actuacioacuten del Estado del mantenimiento y desa-rrollo del Estado Social que proclama el artiacuteculo 11 de la propia Ley Fundamental y en definitiva de la prosperidad presente y futura de los ciudadanos (exposicioacuten de motivos)85 La estabilidad presupuestaria que afectaraacute a todas las Administracio-nes Puacuteblicas se va a ver asiacute expliacutecitamente constitucionalizada86 Y aunque en principio deba considerarse como una regla neutra frente al Estado social y al Esta-do autonoacutemico va a ser como ha sentildealado GARCiacuteA ROCA laquodifiacutecil ndashcasi imposiblendash mantener el principio de la interpretacioacuten sistemaacutetica en relacioacuten con otros precep-tos constitucionales porque su loacutegica es la de una norma de aplicacioacuten preferen-teraquo87 En todo caso y a pesar de la dificultad estimamos necesaria la compatibilidad de esta regla con unos principios de gasto puacuteblico cuya contem-placioacuten expresa en la Constitucioacuten tampoco puede minimizarse

83 Cfr como ejemplo el artiacuteculo 1572h) del Estatuto de Autonomiacutea de Andaluciacutea 84 En siacutentesis el contenido normativo de esta reforma va a consistir en el establecimiento del prin-cipio de estabilidad presupuestaria el Derecho europeo como paraacutemetro de constitucionalidad referido a los maacutergenes establecidos por la Unioacuten Europea respecto al deacuteficit estructural la delega-cioacuten al Parlamento para fijar los liacutemites del deacuteficit la reserva de ley para la emisioacuten de deuda puacutebli-ca de forma condicionada la posible excepcioacuten a los liacutemites sobre deacuteficit y deuda el contenido de la ley orgaacutenica de desarrollo y la obligacioacuten de las Comunidades Autoacutenomas de respetar el princi-pio de estabilidad presupuestaria Sobre las principales implicaciones de esta reforma vid entre otros BASSOLS COMA M (2012) paacutegs 21-41 CARRASCO DURaacuteN M (2013) paacutegs 169-206 GARCiacuteA

ROCA J (2013) paacutegs 40-93 MARC CARRILLO (2014) paacutegs 13-41 DE LA HUCHA CELADOR F (2012) paacutegs 21-47 MONCHoacuteN RUIz L (2012) RODRiacuteGUEz BEREIJO A (2013) paacutegs 23-32 RUIz ALMENDRAL v (2012) y RUIz-HUERTA J (2012) 85 Sobre el concepto de estabilidad presupuestaria a que se refiere el artiacuteculo 135 CE asiacute como el concepto de deacuteficit estructural y sus efectos sobre las competencias presupuestarias de las Comuni-dades Autoacutenomas vid entre otros DE LA HUCHA CELADOR F (2012) paacutegs 29 y ss 86 De hecho y en el sentido expresado por MEDINA GUERRERO este principio de estabilidad presu-puestaria no se teniacutea por queacute deducir de la referencia que en el marco de los principios rectores de la poliacutetica social y econoacutemica el artiacuteculo 401 CE hace al deber de los poderes puacuteblicos de promo-ver laquouna poliacutetica de estabilidad econoacutemicaraquo ya que este no seriacutea maacutes que un principio general que no puede entenderse como equivalente al maacutes especiacutefico de estabilidad presupuestaria Cfr MEDINA

GUERRERO M (2012) paacuteg 138 87 GARCiacuteA ROCA J (2013) paacuteg 66

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La reforma constitucional del artiacuteculo 135 CE fue sin duda aprobada con un gran consenso atendiendo a razones de intereacutes general y a la grave situacioacuten econoacutemi-ca y financiera afectando la garantiacutea de estabilidad presupuestaria a todos los poderes puacuteblicos De hecho el apartado 6 de dicho precepto establece que las Comunidades Autoacutenomas de acuerdo con sus respectivos Estatutos y dentro de los liacutemites a que se refiere el propio artiacuteculo 135 laquoadoptaraacuten las disposiciones que pro-cedan para la aplicacioacuten efectiva del principio de estabilidad en sus normas y deci-siones presupuestariasraquo88 La reforma constitucional como ha afirmado RODRiacuteGUEz

BEREIJO (2013)89 no responde a un mero capricho o a criterios de puro oportunis-mo poliacutetico estando en la raiacutez de los desequilibrios econoacutemico-financieros de nuestra Hacienda el crecimiento desbocado del gasto puacuteblico y las crecientes difi-cultades de financiacioacuten del Estado y de las Administraciones territoriales Se va a considerar la estabilidad y sostenibilidad como principios esenciales para la supe-racioacuten de la crisis en su proyeccioacuten sobre el sector de las Administraciones Puacutebli-cas90 estando el principio de estabilidad que se incorpora ligado al resultado estructural que se concretaraacute en la LO 22012 en un equilibrio o superaacutevit a par-tir de 2020 establecieacutendose hasta ese momento un reacutegimen transitorio

Estimamos que sin lugar a dudas y con independencia del origen de este precep-to derivado de exigencias de la Unioacuten Europea91 el marco de estabilidad presu-puestaria ha sido expresamente incorporado al texto constitucional y esta constitucionalizacioacuten ha de suponer la necesaria compatibilidad con el principio de asignacioacuten equitativa de recursos puacuteblicos o lo que es igual la inevitable inter-pretacioacuten conjunta de los preceptos en cuestioacuten La limitacioacuten o contencioacuten del gasto deberaacute hacerse compatible con la asignacioacuten equitativa de recursos dirigida a hacer frente a necesidades de ineludible satisfaccioacuten La limitacioacuten del gasto puacuteblico con la finalidad de la consecucioacuten de la estabilidad presupuestaria no podriacutea llegar a ser tal que anulase cualquier programacioacuten del gasto puacuteblico dirigi-da a salvaguardar una asignacioacuten equitativa de los recursos puacuteblicos El nivel miacuteni-

88 En concreto sobre las repercusiones de las modificaciones de la deuda puacuteblica en el nuevo artiacute-culo 135 CE en relacioacuten con las Comunidades Autoacutenomas que se veraacuten sometidas al principio de reserva de ley en esta materia vid por todos DE LA HUCHA CELADOR F (2012) paacutegs 39 y ss 89 RODRiacuteGUEz BEREIJO A (2013) paacuteg 7 90 A LoacutePEz DiacuteAz (2014) alude a los necesarios ajustes para la vuelta a la estabilidad presupuestaria refirieacutendose como importante alternativa a los ajustes sobre el gasto puacuteblico a la posibilidad de un mayor espacio fiscal paacutegs 30 y ss 91 De hecho y como ha puesto de manifiesto MARC CARRILLO la doble referencia que el artiacuteculo 135 CE va a hacer al Derecho de la Unioacuten en los apartados relativos al deacuteficit puacuteblico y a la deuda puacutebli-ca van a convertir al Derecho europeo en paraacutemetro de constitucionalidad a tener en cuenta que deberaacute necesariamente ser asumido por el Tribunal Constitucional Cfr MARC CARRILLO (2014) paacuteg 23 Y en este mismo sentido va a afirmar RODRiacuteGUEz BEREIJO que el Derecho europeo constituiraacute un elemento cualificado en la interpretacioacuten de los liacutemites constitucionales derivados del principio y las reglas de la estabilidad presupuestaria del artiacuteculo 135 CE y en paraacutemetro de constitucionalidad en tanto la propia Constitucioacuten espantildeola reenviacutea al Derecho comunitario Cfr RODRiacuteGUEz BEREIJO A (2013) paacuteg 32

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mo de satisfaccioacuten de necesidades puacuteblicas habraacute de quedar en todo caso salva-guardado Y en cualquier caso la constitucionalizacioacuten de la estabilidad presu-puestaria habraacute de implicar sin duda un reforzamiento de la racionalidad presupuestaria a lo que seraacute preciso antildeadir el hacer realmente efectiva la asigna-cioacuten equitativa del gasto puacuteblico

La plasmacioacuten o mejor el desarrollo del principio de estabilidad presupuestaria en una Ley Orgaacutenica no suponiacutea una novedad ya que con anterioridad a la reforma constitucional y como hemos resentildeado fue aprobada en 2001 una Ley General de Estabilidad Presupuestaria que ademaacutes obtuvo una plena validacioacuten por parte del Tribunal Constitucional En efecto en la sentencia 1342011 de 20 de julio el Tribu-nal Constitucional afirmoacute que la normativa estatal de estabilidad presupuestaria apro-bada en 2001 (Ley 182001 de 12 de diciembre General de Estabilidad Presupuestaria y Ley Orgaacutenica 52001 de 13 de diciembre complementaria a la Ley General de Estabilidad Presupuestaria) no lesiona la autonomiacutea poliacutetica y financiera (artiacuteculos 137 y 156 CE) y resulta acorde con los tiacutetulos competenciales atribuidos al Estado en el artiacuteculo 1491 13ordf y 14ordf por un lado y 11ordf y 18ordf por otro de la Cons-titucioacuten (doctrina que se reitera en la STC 1572011 de 18 de octubre) Maacutes en con-creto afirmoacute tras referirse a la doctrina constitucional seguacuten la cual laquola limitacioacuten del gasto impuesta a las Administraciones Puacuteblicas encuentra su apoyo en la competen-cia estatal de direccioacuten de la actividad econoacutemica general (ex art 149113ordf) y su establecimiento estaacute encaminado a la consecucioacuten de la estabilidad econoacutemica y la gradual recuperacioacuten del equilibrio presupuestariohellipraquo (SSTC 1711996 FJ 2ordm y 1031997 FJ 1ordm) que laquola concepcioacuten de la estabilidad presupuestaria en teacuterminos de equilibrio o superaacutevit se aviene con las competencias del Estadoraquo (FJ 8ordm) y que laquola poliacutetica presupuestaria forma parte de la poliacutetica econoacutemica general cuya ordena-cioacuten a su vez estaacute atribuida al Estado por la ConstitucioacutenhellipEsta competencia estatal es susceptible de proyectarse sobre todos los Presupuestos del Sector puacuteblico estatal autonoacutemico y localhellipCon dicha aplicabilidad no se quebranta ni su autonomiacutea poliacute-tica ni su autonomiacutea financieraraquo (FJ 14ordm)92

Es importante resaltar que la LO 22012 de 27 de abril de Estabilidad Presupues-taria y Sostenibilidad Financiera se aprueba ya en desarrollo del artiacuteculo 135 de la Constitucioacuten93 destacando entre otros principios contenidos en la misma los de

92 Cfr el comentario criacutetico que realiza de esta sentencia en el marco de la doctrina jurisprudencial sobre la estabilidad presupuestaria F ESCRIBANO (2014) paacutegs 41 y ss 93 Entre los principales objetivos de esta Ley destacan en siacutentesis la garantiacutea de la sostenibilidad pre-supuestaria de todas las Administraciones Puacuteblicas fortaleciendo la confianza en la estabilidad de la economiacutea espantildeola y el reforzamiento de los compromisos de Espantildea con la Unioacuten Europea la obligacioacuten para todas las Administraciones Puacuteblicas de presentar equilibrio estructural el estableci-miento de un liacutemite de deuda como garantiacutea de sostenibilidad presupuestaria la formulacioacuten de un marco presupuestario a medio plazo en el que se enmarcaraacute la elaboracioacuten del presupuesto y a tra-veacutes del cual se garantizaraacute una programacioacuten presupuestaria coherente con los objetivos de estabi-lidad y deuda puacuteblica la incorporacioacuten de actuaciones preventivas de alerta temprana y de correccioacuten automaacutetica y el refuerzo de los mecanismos sancionadores en los que se tendraacuten en cuenta en liacutenea con la normativa europea la reincidencia y la gravedad de los incumplimientos

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estabilidad plurianualidad transparencia prudencia financiera y eficiencia en la asignacioacuten y utilizacioacuten de recursos puacuteblicos Y en particular enunciando y desa-rrollando los principios de laquoeficacia y eficiencia en la asignacioacuten de los recursos puacuteblicosraquo94

Tal y como sentildeala la sentencia del Tribunal Constitucional 1572011 de 18 de octu-bre (FJ 3) hay que hacer notar que cuando el artiacuteculo 1351 establece que laquotodas las Administraciones Puacuteblicas adecuaraacuten sus actuaciones al principio de estabilidad presupuestariaraquo estamos ante laquoun mandato constitucional que como tal vincula a todos los poderes puacuteblicos y que por tanto en su sentido principial queda fuera de la disponibilidad -de la competencia- del Estado y de las Comunidades Autoacuteno-masraquo (en el mismo sentido se expresa la STC 1952011 de 13 de diciembre FJ 4) La sentencia del Tribunal Constitucional 1992011 de 13 de diciembre (FJ 7) aun reconociendo que el establecimiento de un objetivo de estabilidad presupuestaria tiene laquoimportantes efectos en todas las fases del ciclo presupuestario pudiendo incluso considerarse que antildeade una fase previaraquo declara que laquotales efectos no pue-den ser considerados inconstitucionales ni antes ni despueacutes de la reforma del artiacute-culo 135 de la Constitucioacutenraquo95

Como corolario de lo anteriormente expuesto debemos destacar que las leyes pre-supuestarias de las Comunidades Autoacutenomas deben responder a los principios y normas a que nos hemos referido La obligacioacuten de todas las Administraciones Puacuteblicas y en concreto de las Comunidades Autoacutenomas de mantener las reglas de estabilidad presupuestaria y bajo el control directo de las instituciones del Estado ha sido reforzada en suma con la reforma del artiacuteculo 135 CE96 La autonomiacutea

94 El profesor ESCRIBANO realiza un estudio criacutetico sobre los principios generales formulados por la LO 22012 desde la perspectiva de la limitacioacuten de la autonomiacutea financiera de las Comunidades Autoacutenomas y el excesivo desarrollo de la funcioacuten tuteladora del Estado que va a desnaturalizar en su opinioacuten esta idea de autonomiacutea financiera manifestaacutendose ademaacutes en un conjunto de medidas preventivas correctivas y coercitivas Cfr ESCRIBANO F (2014) paacutegs 47 y ss Y asimismo se mues-tra criacutetico con las medidas extraordinarias de apoyo a la liquidez que se concretaron en el RDL 212012 de 13 de julio en desarrollo de la DA 1ordf de la LO 22012 -el FLA supone sin duda una adhesioacuten de las CCAA que lo solicitan a draacutesticas medidas establecidas unilateralmente por el pres-tamista- Ibidem paacutegs 59-60 95 La doctrina constitucional sobre la reforma del artiacuteculo 135 CE se contiene esencialmente en la STC 1892011 de 23 de noviembre FJ 4ordm (doctrina que sigue a la STC 1342011 y que se reprodu-ciraacute entre otras en las SSTC 1972011 FJ 4ordm 1982011 FJ 4ordm y 2032011 FJ 4ordm) De ella destaca la consideracioacuten relativa a que el nuevo artiacuteculo 135 CE se considera ius superveniens que puede ser-vir de canon de constitucionalidad respecto de asuntos interpuestos antes de la entrada en vigor de la reforma constitucional constituye laquoun mandato constitucional que como tal vincula a todos los poderes puacuteblicos y que por tanto en su sentido principial queda fuera de la disponibilidad de la competencia del Estado y de las Comunidades Autoacutenomas Cuestioacuten distinta es la de su desarrollo pues aquel sentido principial admite diversas formulaciones de modo que seraacute ese desarrollo el que perfilaraacute su contenidoraquo y la remisioacuten a la Ley Orgaacutenica laquoobviamente estatalraquo laquocorrobora la compe-tencia del Estado en esta materiaraquo 96 Sobre las posibles limitaciones de las competencias autonoacutemicas que podriacutean derivarse de este artiacuteculo y en particular sobre la fijacioacuten negociada de los objetivos de deacuteficit puacuteblico y de deuda puacuteblica la necesaria aplicacioacuten de los principios generales en la elaboracioacuten y gestioacuten de sus pre-

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financiera de las Comunidades Autoacutenomas lo seraacute dentro de la necesaria y obliga-da coordinacioacuten y cooperacioacuten con la Hacienda estatal siendo compatible con la existencia de un control de legalidad sobre el ejercicio de competencias y maacutes en concreto de las obligaciones derivadas del principio de estabilidad presupuestaria contemplado en el artiacuteculo 135 CE y de forma particular de las operaciones de emisioacuten de deuda puacuteblica97 La maacutes reciente STC 2152014 de 18 de diciembre98

ha venido a validar plenamente y en relacioacuten con la autonomiacutea financiera de las Comunidades Autoacutenomas la constitucionalidad de los preceptos de la LO 22012 que establecen el reacutegimen juriacutedico de cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria99

El principio de estabilidad presupuestaria ha supuesto sin duda un cambio en el reacutegimen juriacutedico del gasto puacuteblico que afecta a su programacioacuten ejecucioacuten y con-trol incidiendo como hemos indicado en todos los aacutembitos territoriales del sector puacuteblico Como bien sintetiza MARC CARRILLO (2014)100 y desde una perspectiva material en la fase previa de elaboracioacuten del presupuesto se ha introducido la regla de plurianualidad del presupuesto ademaacutes del fondo de contingencia y la obliga-cioacuten de fijar el objetivo de estabilidad presupuestaria que deberaacute ser aceptado por las Cortes Generales101 en la fase de elaboracioacuten este objetivo podraacute ser modifica-do por las Cortes aunque no podraacuten incluir la regla del deacuteficit sin incumplir lo pre-ceptuado en el artiacuteculo 1346 CE en la fase de ejecucioacuten el principio de

supuestos y el endurecimiento de las medidas previstas en caso de incumplimiento de los objeti-vos cfr entre otros MARC CARRILLO (2014) paacutegs 37 y ss CARRASCO DURaacuteN M (2013) paacutegs 198 y ss y NAvARRO FAURE A (2013) paacutegs 137-146 97 RODRiacuteGUEz BEREIJO A (2013) paacuteg 18 En palabras del profesor Bereijo que plenamente compar-timos laquopocas dudas caben respecto al caraacutecter baacutesico que para la ordenacioacuten de la economiacutea y la Hacienda general del Estado tiene la garantiacutea del equilibrio de las cuentas puacuteblicas y la determina-cioacuten por el Estado del objetivo de estabilidad presupuestaria para todo el conjunto de las Adminis-traciones Puacuteblicas establecido por las leyes de estabilidad presupuestaria dada la vinculacioacuten del Estado espantildeol a las normas del Derecho comunitario europeo originario y derivado y a los com-promisos derivados del cumplimiento del Pacto de Estabilidad y Crecimiento de la UE aunque ello constrintildea la autonomiacutea financiera de las Comunidades Autoacutenomasraquo Ibidem paacuteg 21 98 Publicada en el BOE nuacutem 29 de 3 de febrero de 2015 Esta Sentencia se dicta en relacioacuten con el recurso de inconstitucionalidad 557-2013 interpuesto por el Gobierno de Canarias En concreto declara constitucionales los artiacuteculos 103 116 123 16 19 203 24 252 y 26 asiacute como la Dis-posicioacuten Adicional 3ordf de la LO 22012 99 Precisamente la modificacioacuten de la LOFCA en virtud de la uacuteltima reforma de la LO 22012 ope-rada por la LO 62015 de 12 de junio va a reforzar la necesidad del cumplimiento de estos objeti-vos incluyendo algunas matizaciones entre otros en sus artiacuteculos 2 apartado uno letra b) 14 y 211 aludiendo expresamente a la sostenibilidad financiera y sobre todo introduciendo el artiacuteculo 13 bis relativo al principio de prudencia financiera 100 MARC CARRILLO (2014) paacuteg 27 101 En esta fase y desde una perspectiva institucional resulta decisiva la participacioacuten de la Comi-sioacuten Europea que obligaraacute a un diaacutelogo institucional entre las autoridades econoacutemico-financieras estatales y comunitarias Ibidem paacuteg 28

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estabilidad presupuestaria supone la aplicacioacuten de un reacutegimen especiacutefico para los gastos plurianuales y las modificaciones presupuestarias y en la fase de control habraacute que verificar el cumplimiento del principio a traveacutes de instrumentos especiacute-ficos de control

Descendiendo maacutes en concreto al examen en este contexto de estabilidad presu-puestaria de su compatibilidad con el principio de asignacioacuten equitativa de los recursos puacuteblicos habriacutea que referirse en primer lugar a la conexioacuten de la estabi-lidad presupuestaria con la fase inicial de programacioacuten del gasto puacuteblico y con-traccioacuten de obligaciones puacuteblicas que ya ponen de relieve la racionalidad econoacutemica Podemos afirmar con caraacutecter general y en el sentido expresado por MARTiacuteNEz GINER (2002)102 que los objetivos de las poliacuteticas y programacioacuten del gasto puacuteblico ndashque deben plasmar el artiacuteculo 312 CEndash deben compatibilizarse con las exigencias de racionalidad econoacutemica en la ejecucioacuten presupuestaria que a su vez asegura la estabilidad presupuestaria con base en los criterios de eficacia efi-ciencia y calidad La estabilidad presupuestaria no impide la plena vigencia de este artiacuteculo Es maacutes la consecucioacuten de esta estabilidad podriacutea y deberiacutea coadyuvar a hacer efectivos otros principios constitucionales y en particular el relativo a la jus-ticia en el gasto puacuteblico

En cualquier caso y siguiendo al autor antes citado el reacutegimen de estabilidad pre-supuestaria deberiacutea configurarse no solo como una limitacioacuten cuantitativa del gasto sino tambieacuten como una limitacioacuten cualitativa de modo que se estableciesen unos criterios que viniesen a determinar necesidades de satisfaccioacuten ineludible y que por tanto condicionasen las decisiones presupuestarias en el marco de la contencioacuten El propio principio de estabilidad impulsariacutea y fomentariacutea la asignacioacuten equitativa de los recursos o lo que es igual la estabilidad deberiacutea constituir un ins-trumento que permitiese profundizar en el principio de justicia en el gasto que a su vez incidiriacutea en aqueacutel103

No obstante lo anterior se ha destacado coacutemo las Leyes de Estabilidad no han avanzado lo suficiente en relacioacuten con las competencias de los oacuterganos de control sobre esta materia104 y en particular con la funcioacuten de los Tribunales de Cuentas105 de modo que en realidad soacutelo se mantienen en este aacutembito las importantes fun-

102 MARTiacuteNEz GINER L A (2002) paacuteg 477 103 Cfr MARTiacuteNEz GINER L A (2002) paacutegs 491-492 Este autor que escribe con anterioridad a la reforma constitucional puso de manifiesto la necesidad de que una Ley General del Gasto Puacuteblico realizase la labor de seleccioacuten cualitativa del gasto desarrollando el principio de justicia en el gasto en el marco de la estabilidad 104 Se ha destacado incluso coacutemo la propia reforma del artiacuteculo 135 CE deberiacutea haber previsto expresamente la responsabilidad por incumplimiento y las sanciones estableciendo concordancias con los artiacuteculos 153 y 155 CE y por tanto establecieacutendose si el control de los incumplimientos deberiacutea realizarse por una autoridad independiente y con un procedimiento especial Cfr GARCiacuteA

ROCA J (2013) paacuteg 74 Maacutes en concreto propone este autor un procedimiento urgente ante el Tri-bunal Constitucional con el auxilio del Tribunal de Cuentas Ibidem paacutegs 86-87 105 Cfr SOLER ROCH M T (2001) paacuteg 87 y PASCUAL GARCiacuteA J (2002)

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ciones atribuidas a la Intervencioacuten General de la Administracioacuten del Estado bien por la LGP bien por la propia LO 22012 referidas por un lado al control del obje-tivo de la estabilidad presupuestaria mediante el ejercicio del control financiero permanente ndashartiacuteculo 157 LGPndash y de un tipo especiacutefico de auditoriacutea puacuteblica y por otro a la funcioacuten de elaboracioacuten de un informe en el que se ha de expresar el grado de cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria106 La constitucionali-zacioacuten del principio de estabilidad presupuestaria no ha supuesto pues en nuestra legislacioacuten una ampliacioacuten efectiva de los instrumentos de control sobre las leyes aplicables no incorporaacutendose nuevos oacuterganos especiacuteficos de control sobre la eje-cucioacuten de los presupuestos si bien siacute podraacute resultar esencial en su caso el control de constitucionalidad107

No obstante lo anterior debemos indicar que la LO 22012 va a incluir al regular las medidas preventivas y correctivas asiacute como la instrumentacioacuten del principio de transparencia108 la participacioacuten del Consejo de Poliacutetica Fiscal y Financiera y en su caso de la Comisioacuten Nacional de Administracioacuten Local en el procedimiento dirigido a garantizar el principio de estabilidad presupuestaria si bien y como ha puesto de manifiesto MARC CARRILLO (2014)109 se trata esencialmente de funciones consultivas de informe y seguimiento de la aplicacioacuten de las medidas ndashcomo ejem-plo la advertencia del riesgo de incumplimiento por las Administraciones Puacuteblicas (artiacuteculo 191) o el conocimiento tramitacioacuten y seguimiento de los planes econoacute-mico-financieros y de reequilibrio (artiacuteculo 242)ndash aunque tambieacuten existen otras de naturaleza correctiva y fiscalizadora como la relativa al requerimiento para modi-ficar las medidas previamente adoptadas por la Comunidad Autoacutenoma cuando a juicio del CPFF no garanticen la correccioacuten de la situacioacuten de desequilibrio instaacuten-dola en este caso a que presente un nuevo plan (artiacuteculo 233) El artiacuteculo 26 de la Ley va a habilitar al Gobierno al amparo del artiacuteculo 155 CE para la adopcioacuten de las medidas necesarias para obligar a su cumplimiento forzoso que podriacutean llegar

106 Vid sobre estas funciones LAzO vITORIA X (2008) paacutegs 358 y ss Y sobre la adopcioacuten de medi-das en caso de incumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria ibidem paacutegs 362 y ss 107 En concreto la Disposicioacuten Adicional Tercera de la LO 22012 de Estabilidad Presupuestaria considerada plenamente constitucional por la STC 2152014 de 18 de diciembre establece en su primer apartado que de acuerdo con lo previsto en la LOTC laquohellipse pueden impugnar ante el Tribu-nal Constitucional tanto las leyes disposiciones normativas o actos con fuerza de ley de las Comu-nidades Autoacutenomas como las disposiciones normativas sin fuerza de leyhellipraquo pudieacutendose llegar para preservar el cumplimiento del artiacuteculo 135 CE a adoptar la medida cautelar de suspensioacuten de una Ley de Presupuestos autonoacutemica seguacuten deriva del apartado segundo de esa misma Disposicioacuten Adi-cional Tercera en cuyo caso se entenderaacuten prorrogados los presupuestos del ejercicio anterior Se ha considerado y con razoacuten la conveniencia de que en relacioacuten con este control sobre el cumpli-miento del principio de estabilidad presupuestaria por parte de la Ley de Presupuestos estatal se reincorporase el control previo de constitucionalidad Cfr en este sentido FERRERES COMELLA v (2012) paacuteg 103 108 Sobre la trascendencia de este principio en el contexto que examinamos y en relacioacuten ademaacutes con el principio de responsabilidad cfr NAvAS vaacutezQUEz R (2014) paacutegs 61 y ss 109 MARC CARRILLO (2014) paacutegs 35-36

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incluso previo requerimiento a la intervencioacutensuspensioacuten de la Autonomiacutea o a la disolucioacuten de la Corporacioacuten local medidas que como se ha afirmado se debe-riacutean en su caso aplicar con laquonotables dosis de firmeza y prudenciaraquo110

En cualquier caso consideramos que dado que en nuestra normativa y como con-secuencia de la constitucionalizacioacuten del principio de estabilidad presupuestaria no se ha creado ninguacuten oacutergano especiacutefico de control como siacute ha sucedido en otros Estados miembros como Alemania o Reino Unido ndashlos denominados Consejos de Estabilidad Presupuestariandash al menos se deberiacutean haber otorgado funciones espe-ciacuteficas sobre la materia al Tribunal de Cuentas asiacute como a los oacuterganos autonoacutemi-cos de naturaleza similar permitiendo asiacute un directo control sobre el cumplimiento de los requisitos de estabilidad presupuestaria

Por otra parte debemos insistir en la necesidad de que los distintos preceptos constitucionales y en particular los relativos a los principios de justicia material del gasto y de estabilidad presupuestaria mantengan su respectiva virtualidad praacutectica y lejos de que unos sean excepcionados por el otro se interpreten armoacute-nicamente en su justo sentido a pesar de la justificacioacuten del segundo en una situacioacuten de crisis financiera que ya comienza a superarse y que en modo algu-no deberiacutea provocar indirectamente la suspensioacuten o quebrantamiento de los principios de justicia en el gasto puacuteblico considerados como uno de los pilares baacutesicos del Estado social y democraacutetico de Derecho Como afirma RODRiacuteGUEz

BEREIJO (2013) refirieacutendose a la reforma del artiacuteculo 135 CE su contenido no deberiacutea implicar necesariamente laquoel laquodesmantelamientoraquo-si tal cosa fuese consti-tucionalmente posible- del Estado social proclamado en nuestra Constitucioacutenraquo antildeadiendo que laquola existencia de un liacutemite financiero y presupuestario a las demandas de derechos econoacutemicos y sociales constitucionalmente reconocidos ha sido siempre declarada con firmeza por la jurisprudencia de nuestro Tribunal Constitucional respecto de los derechos de prestacioacuten que se derivan de nuestra Constitucioacuten y de las leyes que los desarrollanraquo111 La estabilidad presupuestaria sin duda permitiraacute coadyuvar a la consecucioacuten de los objetivos sociales perse-guidos por el propio texto constitucional

El principio de estabilidad presupuestaria debe pues ser interpretado coordinada-mente con otros principios constitucionales siendo compatible con los postulados del Estado social y en particular con los principios de justicia del gasto puacuteblico principios que actuariacutean como liacutemite y medida del objetivo de estabilidad presu-

110 RODRiacuteGUEz BEREIJO A (2013) paacuteg 29 El artiacuteculo 26 de la LO 22012 ha sido declarado constitu-cional por la STC 2152014 de 18 de diciembre 111 RODRiacuteGUEz BEREIJO A (2013) paacuteg 17 Y en este sentido cita el profesor Bereijo la STC 1261994 FJ 5ordm que refirieacutendose a los derechos de Seguridad Social afirma que laquocorresponde al legislador en funcioacuten de las situaciones de necesidad existentes y de los medios financieros disponibles determi-nar la accioacuten protectora a dispensar por el reacutegimen puacuteblico de Seguridad Social y las condiciones para el acceso a las prestaciones y para su peacuterdidaraquo

 

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puestaria112 Es maacutes y como indica NAvARRO FAURE (2013)113 la estabilidad presu-puestaria laquodebe interpretarse como un instrumento a favor de la justicia del gasto puacuteblico en la medida en que pueda garantizar la satisfaccioacuten miacutenima de las nece-sidades puacuteblicas consideradas como justas pero nunca como el pretexto para no satisfacer ese principio de justiciaraquo Y los criterios de eficiencia y economiacutea plas-mados fundamentalmente en las leyes anuales de presupuestos coadyuvaraacuten sin duda a la aplicacioacuten coordinada de unos principios que en todo caso van a per-seguir unos objetivos asimismo contemplados en la Constitucioacuten

6 A MODO De COnCLUSIOacuten 

La intervencioacuten puacuteblica a traveacutes de la poliacutetica de gasto puacuteblico ha provocado por lo general y mucho maacutes en periacuteodos de crisis econoacutemica importantes repercusio-nes que van desde la dotacioacuten de servicios puacuteblicos inversiones puacuteblicas genera-cioacuten de empleo hasta efectos medioambientales resultando esencial el disentildeo de la poliacutetica presupuestaria114 Sin embargo una deficiente poliacutetica de gasto puacuteblico podriacutea conducir a un incremento de los niveles de evasioacuten tributaria115 El control de la gestioacuten de los fondos puacuteblicos seraacute un mecanismo esencial para evitar el des-pilfarro y la corrupcioacuten

Resulta evidente y tras el anaacutelisis realizado la necesidad en el Derecho espantildeol de un adecuado tratamiento juriacutedico del gasto puacuteblico como institucioacuten mediante una Ley General del Gasto Puacuteblico aplicable con caraacutecter general a todas las Administraciones Puacuteblicas que enmarcariacutea los principios generales que lo deben presidir116 Ha sido insuficiente el tratamiento del gasto puacuteblico en la Constitucioacuten

112 NAvARRO FAURE A (2013) paacuteg 123 ideas que son ampliamente desarrolladas en las paacuteginas 129 y ss 113 NAvARRO FAURE A (2013) paacuteg 134 Y como bien antildeade esta autora y a pesar de la disciplina presupuestaria en materia de deacuteficit y deuda puacuteblica derivada del gobierno econoacutemico de la Unioacuten Europea laquoel gasto puacuteblico deberaacute seguir satisfaciendo en el nivel que permita el objetivo de esta-bilidad las necesidades cuya satisfaccioacuten se considera justaraquo Ibidem paacuteg 135 114 Vid como ejemplo sobre los efectos multiplicadores de arrastre econoacutemico y de generacioacuten de empleo de las poliacuteticas de gasto puacuteblico RODRiacuteGUEz MORILLA C y LLANES DiacuteAz-SALAzAR G (2004) paacutegs 189 y ss 115 Vid por todos GIL IzQUIERDO M y ONRUBIA FERNaacuteNDEz J (2006) paacutegs 1 y ss Y sobre la evolucioacuten en la situacioacuten de crisis econoacutemica de las actitudes de los espantildeoles respecto a las diferentes poliacuteticas de gasto y los niveles de presioacuten fiscal vid CALzADA I y PINO E DEL (2013) paacutegs 171 y ss 116 En esta Ley del Gasto Puacuteblico y como entre otros puso de manifiesto MARTiacuteNEz GINER (2002) laquose estructurariacutean y desarrollariacutean las cuestiones relativas a los principios juriacutedicos del gasto puacutebli-co los procedimientos de valoracioacuten y determinacioacuten de las necesidades puacuteblicas a satisfacer el reacutegimen juriacutedico de las obligaciones puacuteblicas y de los derechos de los acreedores asiacute como de cual-quier sujeto afectado por el gasto puacuteblico y los procedimientos de ejecucioacuten del gasto puacuteblicoraquohellip laquotodo ello desde la perspectiva que ofrece el nuevo marco juriacutedico de la estabilidad presupuesta-riahellipraquo paacuteg 475

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debiendo plantearse al menos la elaboracioacuten de la ley aludida o maacutes en concre-to la elaboracioacuten de una ley de principios reguladores del gasto puacuteblico evitando y sobre todo tras la vigencia de la Ley de Estabilidad Presupuestaria la necesaria intervencioacuten del Tribunal Constitucional ante los conflictos que se estaacuten plantean-do respecto de las competencias autonoacutemicas en la materia

Efectivamente el ideal estariacutea en la formulacioacuten de un principio de justicia en el gasto puacuteblico que integre unitariamente todos los principios y criterios a que nos hemos referido debiendo estar como en otro momento indicamos a una interpre-tacioacuten del conjunto de preceptos constitucionales que permita vislumbrar las que podriacuteamos considerar como laquonecesidades puacuteblicas constitucionalesraquo117 O como ha afirmado BAYONA DE PEROGORDO (1999) laquosolo el desarrollo normativo de los principios materiales de justicia del gasto puacuteblico contenidos en la Constitucioacuten fundamentalmente a traveacutes de una ley general de gasto puacuteblico y la elaboracioacuten de concretas leyes de gasto y el fomento e impulso de un sentimiento colectivo acer-ca de la justicia en esta materia podraacuten consolidar definitivamente esta idea-fuer-za en nuestro ordenamiento juriacutedico-financierolaquo118

La inclusioacuten de la estabilidad presupuestaria en el artiacuteculo 135 CE y su posterior desarrollo en la LO 22012 que a la postre se ha considerado plenamente consti-tucional han de permitir avanzar en hacer efectiva la justicia material en el gasto puacuteblico si bien no se han configurado paralelamente los oportunos medios de con-trol al igual que ha sucedido en otros Estados miembros de la Unioacuten Europea Pre-cisamente la Ley General de Gasto Puacuteblico podriacutea ser el vehiacuteculo idoacuteneo para regular adecuadamente los oacuterganos especiacuteficos y medios de control de la estabili-dad presupuestaria

A pesar de que como hemos indicado la propia LO 22012 permita entre otras medidas la suspensioacuten de leyes de presupuestos autonoacutemicas contrarias a los obje-tivos de estabilidad presupuestaria estimamos que una regulacioacuten maacutes detallada que incluso hubiera puesto en conexioacuten la estabilidad presupuestaria con los prin-cipios de justicia en el gasto puacuteblico y quedando claras las competencias autonoacute-micas en la materia siempre en el necesario respeto a las exigencias comunitarias podriacutea evitar conflictos de competencias entre Comunidades Autoacutenomas y Estado

En todo caso una ley baacutesica relativa al gasto puacuteblico podriacutea dar respuesta a una mayor efectividad de unos principios que han de aplicarse en todos los aacutembitos territoriales del Estado y que resultan imprescindibles no solo para evitar nuevas situaciones de grave crisis econoacutemica como la que vino a propiciar la reforma constitucional sino y sobre todo para conseguir que la justicia financiera en sus dos vertientes de ingresos y gastos puacuteblicos al igual que el principio de legalidad financiera se convierta finalmente en una realidad constatable y ajena a interpre-taciones contradictorias

117 CALATRAvA ESCOBAR M J (1999) paacuteg 32 118 BAYONA DE PEROGORDO J J (1999) paacuteg 192

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como vemos a la legislacioacuten presupuestaria de ejecucioacuten del gasto puacuteblico que incluye la programacioacuten Aunque si se produjesen ciertas tensiones entre la justicia y la racionalidad en la programacioacuten del gasto puacuteblico resulta evidente que el prin-cipio constitucional de justicia debe prevalecer ante lo que no seriacutean sino criterios u orientaciones65 Y por supuesto estos criterios habraacuten de servir ademaacutes a la con-secucioacuten de los objetivos del principio de estabilidad presupuestaria contemplado ya en el propio texto constitucional

4 LA eFeCTIVIDAD De LOS PRInCIPIOS De JUSTICIA MATeRIAL DeL GASTO PUacuteBLICO TEacuteCnICAS PReSUPUeSTARIAS Y De COnTROL

Los criterios de eficiencia y economiacutea van a reenviar indudablemente a teacutecnicas instrumentales de gestioacuten de los fondos puacuteblicos que tengan o no un reflejo direc-to en la Constitucioacuten deberiacutean hacer efectivos estos criterios66 Y no podemos olvi-dar que la inclusioacuten del artiacuteculo 312 CE en el Capiacutetulo Segundo del Tiacutetulo I tiene como consecuencia primordial su efecto vinculante para todos los poderes puacutebli-cos asiacute como la garantiacutea de la proteccioacuten jurisdiccional mediante el recurso de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional en el sentido y con las matiza-ciones aludidas y sobre el que debemos insistir Estariacuteamos pues ante el tema de las teacutecnicas presupuestarias que permitiriacutean hacer efectivos los principios constitu-cionales del gasto puacuteblico o lo que es igual de la necesidad de una concrecioacuten de los criterios de justicia material del gasto puacuteblico o el control en la aplicacioacuten de los principios de justicia material del gasto puacuteblico No cabe duda de que la inefi-cacia en los necesarios controles en el gasto puacuteblico vendriacutea a incentivar situacio-nes de evasioacuten fiscal con importantes consecuencias en la obtencioacuten de recursos

Debemos reconocer que el artiacuteculo 312 no establece ni reconoce de forma direc-ta un derecho subjetivo en sentido teacutecnico-juriacutedico y seriacutea difiacutecil vislumbrar en eacutel una garantiacutea institucional protegida mediante el recurso de inconstitucionalidad seguacuten el artiacuteculo 531 CE quedando reducido el efectivo control de este artiacuteculo a la eliminacioacuten por el Tribunal Constitucional de normas claramente arbitrarias o irracionales Se debe considerar en el sentido indicado por PeacuteREz ROYO (1988) que la eficacia del artiacuteculo 312 tiene maacutes bien sentido como mandato al legislador que impone su concrecioacuten en el contenido de determinadas leyes ademaacutes de constituir un eficaz elemento o guiacutea para la interpretacioacuten por lo que resultaraacute esencial el desarrollo de los principios o reglas que en eacutel se contienen67 Son necesarios en

65 Cfr en este sentido MARTiacuteNEz GINER L A (2002) paacuteg 482 Ibidem (2013) paacuteg 38 66 Vid PeacuteREz ROYO F (1988) paacutegs 136 y ss 67 PeacuteREz ROYO F (1988) paacutegs 139 y ss

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este sentido determinados mecanismos de tutela y control que garanticen a los ciu-dadanos la adecuacioacuten de los gastos puacuteblicos a la Constitucioacuten68

Dejando a un lado el control poliacutetico que corresponde al Parlamento69 y el interno que corresponderaacute a la Intervencioacuten General del Estado70 los oacuterganos jurisdicciona-les que vendriacutean a ejercer el control de efectividad del gasto puacuteblico seriacutean el Tribu-nal Constitucional los Tribunales ordinarios y el Tribunal de Cuentas y oacuterganos similares de las Comunidades Autoacutenomas El Tribunal Constitucional laquocontrolariacutearaquo la posible vulneracioacuten del principio de equitativa asignacioacuten de los recursos puacuteblicos ndashviacutea artiacuteculo 162 CE ya que como vimos no resultariacutea posible utilizar el recurso de amparo salvo que se invoquen otras normas o principios constitucionales distintos a los contenidos en el artiacuteculo 312ndash los Tribunales ordinarios podriacutean con-trolar la constitucionalidad de disposiciones reglamentarias que vulnerasen el artiacutecu-lo 312 en el momento de la asignacioacuten de los recursos ya autorizados y el Tribunal de Cuentas u oacuterganos autonoacutemicos similares controlariacutean externamente la actividad econoacutemica y financiera de todo el sector puacuteblico aunque en realidad su control jurisdiccional se refiere inicialmente a la determinacioacuten de responsabilidades con-tables y a los actos que suponen un menoscabo en los caudales puacuteblicos71

La informacioacuten econoacutemica y financiera que proporciona la contabilidad puacuteblica resultaraacute indispensable tanto para la toma de decisiones en la programacioacuten como en la gestioacuten del gasto puacuteblico y en consecuencia para un mayor control de los cri-terios de racionalidad econoacutemica examinados que a su vez contribuiraacuten a la equi-tativa asignacioacuten del gasto puacuteblico

La consecucioacuten de una mayor eficacia en la asignacioacuten del gasto puacuteblico a traveacutes de diversas teacutecnicas presupuestarias por otra parte ha ido evolucionando desde lo

68 Sobre la vinculacioacuten de los poderes puacuteblicos a la adopcioacuten de determinados gastos y en particu-lar sobre la virtualidad en este aacutembito de los principios rectores de la poliacutetica social y econoacutemica cfr ORoacuteN MORATAL G (1995) paacutegs 59 y ss y en particular paacutegs 71 y ss Asimismo sobre el con-trol de la adecuacioacuten constitucional del gasto puacuteblico a un nivel general cfr ibidem paacutegs 85 y ss Y en general sobre el control de los principios de organizacioacuten de las Administraciones Puacuteblicas distinguiendo los controles internos de los externos y con especial alusioacuten al Tribunal de Cuentas e instituciones autonoacutemicas similares vid aacuteLvAREz RICO M (1986) paacutegs 177 y ss Cfr asimismo sobre los distintos oacuterganos evaluadores de la eficiencia de las poliacuteticas puacuteblicas y funcionalidad el trabajo ya citado de F PeacuteREz DOMiacuteNGUEz (2014) paacutegs 96 y ss en el que se refiere no solo a los con-troles interno y externo de la gestioacuten econoacutemico-financiera sino ademaacutes a los no menos importan-tes controles de calidad de la gestioacuten administrativa y de impacto o nivel de satisfaccioacuten de las poliacuteticas puacuteblicas destacando especialmente el llevado a cabo por los oacuterganos de control externo de las Comunidades Autoacutenomas 69 Sobre la vasta problemaacutetica que encierra el control parlamentario del gasto puacuteblico vid por todos vALLeacuteS vIvES F (2001) 70 Sobre el control interno del gasto puacuteblico vid por todos LAzO vITORIA X (2008) Y en particu-lar sobre el control financiero y el control de los programas presupuestarios vid respectivamente las paacutegs 208 y ss y 290 y ss 71 CALATRAvA ESCOBAR M J (1999) paacuteg 33

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que seriacutea el presupuesto claacutesico o administrativo ndashrelacioacuten de todos los gastos que puede realizar la Administracioacuten puacuteblica y de los ingresos previstosndash el presupues-to del Tesoro o presupuesto de caja o el denominado laquopresupuesto de las cuentas de renta nacionalraquo hasta otras teacutecnicas como el presupuesto funcional el presu-puesto de ejecucioacuten o de tareas el presupuesto planificado o por programas -que se ha entendido es la teacutecnica presupuestaria maacutes uacutetil que permite dar un mayor grado de cumplimiento a los principios de economiacutea y eficiencia del artiacuteculo 312 CE- y el presupuesto en base cero72 Todas estas y otras teacutecnicas presupuestarias deben perseguir una mayor eficiencia y eficacia Y seraacute preciso para hacer efecti-vos estos principios plasmados en el artiacuteculo 312 CE la implantacioacuten de un con-trol que pueda determinar eficazmente si la gestioacuten de los recursos puacuteblicos se ha ejercido de la forma maacutes productiva y al menor coste posible y si con esta gestioacuten se han alcanzado los objetivos previstos73

Los diferentes sistemas de control como indicamos y ya sean internos o externos deberaacuten comprobar el cumplimiento o no de los principios que deben informar el gasto puacuteblico Maacutes en concreto como ejemplo y respecto al control interno lleva-do a cabo por la Intervencioacuten General de la Administracioacuten del Estado se deberaacute facilitar la informacioacuten precisa sobre el cumplimiento de los objetivos de cada pro-grama asiacute como de los objetivos de poliacutetica social perseguidos por el mismo74 Se trataraacute de evaluar que la actividad y los procedimientos objeto de control se reali-zan de acuerdo con los principios de buena gestioacuten financiera verificando el grado de cumplimiento de los objetivos fijados Los principios informadores del gasto puacuteblico constituiraacuten sin duda el fundamento del control interno75 En concreto y como ejemplo de las teacutecnicas empleadas para controlar el respeto de los principios de eficiencia y economiacutea por parte de la actividad administrativa estariacutean los dis-tintos tipos de auditoriacuteas que permitiraacuten determinar de forma global si la Adminis-tracioacuten se ha ajustado a la legalidad asiacute como si ha respetado estos principios y en queacute grado ha cumplido los objetivos establecidos

Por otra parte el control externo seraacute llevado a cabo por el Tribunal de Cuentas los oacuterganos de control externo de las Comunidades y el Tribunal de Cuentas Euro-peo que deberaacuten asimismo y ademaacutes de realizar un control financiero y de lega-lidad efectuar un control de eficacia eficiencia y economiacutea sobre todo el sector

72 Una exposicioacuten sinteacutetica de estas teacutecnicas asiacute como su evolucioacuten en la formulacioacuten legislativa con sus diversas dificultades ha sido realizada por BORGIA SORROSAL S (2004) paacutegs 47 y ss 73 Cfr en este sentido HERRERO SUAzO S (1980) paacuteg 99 74 El Tribunal Constitucional ha invocado expresamente el artiacuteculo 312 CE para fundamentar la legi-timidad constitucional del ejercicio de la funcioacuten de control interno por parte de la Intervencioacuten General de la Administracioacuten del Estado afirmando en el FJ 3ordm del ATC 9821986 que laquoahora en el apartado segundo de ese mismo artiacuteculo 31 CE es donde se encuentra el fundamento de la activi-dad de control financiero del Estado frente a una entidad perceptora de ayudas o subvencionesraquo 75 LAzO vITORIA X (2008) paacutegs 136 y ss

    

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puacuteblico Seraacute preciso que el sistema de control sea efectivo en orden a asegurar la asignacioacuten del gasto puacuteblico de acuerdo con estos principios76

Ciertamente y como en alguacuten otro momento hemos apuntado tambieacuten las Comu-nidades Autoacutenomas han de plasmar en su normativa los principios contenidos en el artiacuteculo 312 CE ya sea de una manera expresa o bien por remisioacuten indirecta a los mismos aludiendo a los principios constitucionales o a otros principios del ordenamiento juriacutedico Y asimismo deberaacuten prever los oportunos medios de con-trol No todas las Comunidades Autoacutenomas sin embargo han entendido de igual forma la necesidad de aplicacioacuten y control de estos principios77 por lo que seriacutea siempre deseable una mayor concrecioacuten tanto en sus Estatutos de Autonomiacutea como en la normativa especial autonoacutemica que desarrolla la materia financiera o maacutes en particular relativa al aacutembito del gasto puacuteblico que como indicamos resultariacutea maacutes amplio que el propiamente presupuestario

5 LOS PRInCIPIOS De JUSTICIA MATeRIAL en eL GASTO PUacuteBLICO Y LA eSTABILIDAD PReSUPUeSTARIA

La estabilidad presupuestaria se ha incorporado al ordenamiento juriacutedico como un paraacutemetro maacutes del control interno y externo del gasto puacuteblico pero que a diferen-cia de los criterios de eficiencia eficacia y economiacutea constituye un auteacutentico liacutemi-te de la actuacioacuten financiera del Estado y de los demaacutes Entes puacuteblicos territoriales Este objetivo de estabilidad presupuestaria se proyecta indudablemente sobre el reacutegimen juriacutedico del gasto puacuteblico consideraacutendose como un principio limitativo y al mismo tiempo como un principio impliacutecito del mismo78 El tema que inmedia-tamente se ha de plantear es el de si los principios constitucionales de justicia mate-rial del gasto puacuteblico deben ser compatibles ineludiblemente o mejor exigen la estabilidad presupuestaria o si por el contrario la excluyen

En principio debemos entender la existencia de una necesaria interrelacioacuten de los principios de justicia del gasto puacuteblico con los principios derivados de la estabili-dad presupuestaria Y para ello basta tener en cuenta el establecimiento de un techo maacuteximo anual de gasto asiacute como de un fondo de contingencias para la ejecucioacuten presupuestaria En realidad algunos de los principios constitucionales del gasto puacuteblico como la eficiencia y economiacutea aplicables a su programacioacuten y ejecucioacuten se vienen a reiterar en la Ley de Estabilidad Presupuestaria por lo que se deduce su

76 En este sentido el artiacuteculo 9 de la Ley Orgaacutenica 21982 de 12 de mayo del Tribunal de Cuentas establece que su funcioacuten fiscalizadora se refiere al sometimiento de la actividad econoacutemico-finan-ciera del sector puacuteblico a los principios de legalidad eficiencia y economiacutea ejerciendo su funcioacuten en relacioacuten con la ejecucioacuten de los programas de ingresos y gastos puacuteblicos 77 BORGIA SORROSAL S (2004) paacutegs 59 y ss 78 Cfr en este sentido MARTiacuteNEz GINER L A (2002) paacutegs 471 y ss

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importancia para alcanzar la estabilidad presupuestaria79 Asiacute no cabe duda de que en la programacioacuten del gasto las concreciones derivadas de esta Ley afecta-raacuten a la organizacioacuten de la actividad financiera plasmada en el Presupuesto anual incluso en relacioacuten con gastos plurianuales Y especialmente afectaraacute a la potestad de gasto el establecimiento de un liacutemite maacuteximo de gasto asiacute como la regulacioacuten del Fondo de Contingencias -con la finalidad de posibilitar el cumplimiento y pago de las obligaciones puacuteblicas- podriacutea afectar a su ejecucioacuten

Debemos destacar las importantes novedades que introduce la Ley Orgaacutenica 22012 de 27 de abril de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera modificada por la Ley Orgaacutenica 42012 de 26 de septiembre y maacutes recientemen-te por la Ley Orgaacutenica 62015 de 12 de junio80 cuyo artiacuteculo 31 impone la ela-boracioacuten aprobacioacuten y ejecucioacuten de los Presupuestos laquoen un marco de estabilidad presupuestaria coherente con la normativa europearaquo81 A su vez el artiacuteculo 5 de la citada Ley dispone que la elaboracioacuten de los Presupuestos de las Administraciones Puacuteblicas y demaacutes sujetos comprendidos en el aacutembito de aplicacioacuten de la misma laquose encuadraraacute en un marco presupuestario a medio plazo compatible con el princi-pio de anualidad por el que se rigen la aprobacioacuten y ejecucioacuten de los Presupues-tos de conformidad con la normativa europearaquo Y va a antildeadir en su artiacuteculo 6 bajo la ruacutebrica principio de transparencia que laquola contabilidad de las Administraciones Puacuteblicas y demaacutes sujetos comprendidos en el aacutembito de aplicacioacuten de esta Ley asiacute como sus Presupuestos y liquidaciones deberaacuten contener informacioacuten suficiente y adecuada que permita verificar su situacioacuten financiera el cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria y de sostenibilidad financiera y la observan-cia de los requerimientos acordados en la normativa europea en esta materiaraquo a cuyo fin establece que laquolos Presupuestos y cuentas generales de las distintas Admi-nistraciones integraraacuten informacioacuten sobre todos los sujetos y entidades comprendi-dos en el aacutembito de aplicacioacuten de esta leyraquo Y en esa direccioacuten el artiacuteculo 71 dispone que las poliacuteticas de gasto puacuteblico deberaacuten encuadrarse en un marco de planificacioacuten plurianual y de programacioacuten y presupuestacioacuten atendiendo a la situacioacuten econoacutemica a los objetivos de poliacutetica econoacutemica y al cumplimiento de los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera Precisamen-

79 Vid MARTiacuteNEz GINER L A (2002) paacutegs 474 y ss 80 Esta Ley va a reforzar la plasmacioacuten los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera tanto en la LO 22012 como en la Ley Orgaacutenica 81980 de 22 de septiembre de Finan-ciacioacuten de las Comunidades Autoacutenomas y entre otras medidas va a configurar expresamente el principio de prudencia financiera que seraacute introducido en un nuevo artiacuteculo 13 bis de la LOFCA 81 El precedente legislativo de esta norma lo encontramos en la Ley 182001 de 12 de diciembre General de Estabilidad Presupuestaria y la Ley Orgaacutenica 52001 de 13 de diciembre complemen-taria de la Ley General de Estabilidad Presupuestaria Sobre los aspectos principales de esta Ley que afectan al procedimiento de programacioacuten y ejecucioacuten presupuestaria orientado al objetivo de especialidad y en particular los principios que informan este proceso presupuestario ndashestabilidad presupuestaria plurianualidad y transparenciandash vid por todos LAzO vITORIA X (2008) paacutegs 351 y ss y GARCiacuteA ROCA J (2013) paacutegs 76 y ss

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te este artiacuteculo 7 que lleva por tiacutetulo laquoPrincipio de eficiencia en la asignacioacuten y utilizacioacuten de los recursos puacuteblicosraquo va a disponer que laquola gestioacuten de los recursos puacuteblicos estaraacute orientada por la eficacia la eficiencia la economiacutea y la calidad a cuyo fin se aplicaraacuten poliacuteticas de racionalizacioacuten del gasto y de mejora de la ges-tioacuten del sector puacuteblicoraquo82

Por otra parte el artiacuteculo 11 de esta Ley Orgaacutenica establece en su apartado 1 que laquola elaboracioacuten aprobacioacuten y ejecucioacuten de los Presupuestos y demaacutes actuaciones que afecten a los gastos o ingresos de las Administraciones Puacuteblicas y demaacutes enti-dades que formen parte del sector puacuteblico se someteraacute al principio de estabilidad presupuestariaraquo Y el artiacuteculo 15 al regular el establecimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda puacuteblica para el conjunto de Administracio-nes Puacuteblicas dispone en su apartado 7 que laquoaprobados los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda puacuteblica por las Cortes Generales la elaboracioacuten de los proyectos de Presupuesto de las Administraciones Puacuteblicas habraacuten de acomodarse a dichos objetivosraquo

La Ley Orgaacutenica exige maacutes en concreto que los Presupuestos de cada Administra-cioacuten Puacuteblica se acompantildeen de la informacioacuten precisa para relacionar el saldo resul-tante de los ingresos y gastos del Presupuesto con la capacidad o necesidad de financiacioacuten calculada conforme a las normas del Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales (artiacuteculo 271) y establece la obligacioacuten de las Comunida-des Autoacutenomas y Corporaciones Locales de remitir al Ministerio de Hacienda y Administraciones Puacuteblicas antes del 1 de octubre de cada antildeo informacioacuten sobre las liacuteneas fundamentales que contendraacuten sus Presupuestos a efectos de dar cumpli-miento a los requerimientos de la normativa europea (artiacuteculo 272) A su vez el artiacuteculo 291 dispone que las Administraciones Puacuteblicas elaboraraacuten un marco pre-supuestario a medio plazo (abarcaraacute un periodo miacutenimo de tres antildeos seguacuten el apar-tado 2) en el que se enmarcaraacute la elaboracioacuten de sus Presupuestos anuales y a traveacutes del cual se garantizaraacute una programacioacuten presupuestaria coherente con los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda puacuteblica Destaca igualmente el deber que impone el artiacuteculo 301 al disponer que el Estado las Comunidades Autoacutenomas y las Corporaciones Locales aprobaraacuten en sus respectivos aacutembitos un liacutemite maacuteximo de gasto no financiero coherente con el objetivo de estabilidad pre-supuestaria y la regla de gasto que marcaraacute el techo de asignacioacuten de recursos de sus Presupuestos liacutemite del que han de informar las Comunidades Autoacutenomas

82 Y precisamente para hacer efectivos estos principios el apartado 3 de este mismo artiacuteculo dispo-ne laquoLas disposiciones legales y reglamentarias en su fase de elaboracioacuten y aprobacioacuten los actos administrativos los contratos y los convenios de colaboracioacuten asiacute como cualquier otra actuacioacuten de los sujetos incluidos en el aacutembito de aplicacioacuten de esta Ley que afecten a los gastos o ingresos puacutebli-cos presentes o futuros deberaacuten valorar sus repercusiones y efectos y supeditarse de forma estricta al cumplimiento de las exigencias de los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financieraraquo El artiacuteculo 8 se referiraacute al principio de responsabilidad estableciendo la necesaria asun-cioacuten de las responsabilidades derivadas del incumplimiento de las obligaciones asumidas por parte de las Administraciones Puacuteblicas

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antes del 1 de agosto de cada antildeo al Consejo de Poliacutetica Fiscal y Financiera (apar-tado 3 del artiacuteculo 30)

Ciertamente todas las anteriores liacuteneas baacutesicas que acabamos de referenciar traen causa en gran medida de la concreta plasmacioacuten del principio de estabilidad pre-supuestaria en nuestro texto constitucional de la que deriva la especial relevancia que en la actualidad tiene este principio

En efecto el principio de estabilidad presupuestaria recepcionado expresamente en algunos Estatutos de Autonomiacutea83 fue consagrado por la uacuteltima reforma consti-tucional en el artiacuteculo 135 reforma publicada el 27 de septiembre de 201184 adquiriendo la estabilidad presupuestaria un valor verdaderamente estructural y condicionante de la capacidad de actuacioacuten del Estado del mantenimiento y desa-rrollo del Estado Social que proclama el artiacuteculo 11 de la propia Ley Fundamental y en definitiva de la prosperidad presente y futura de los ciudadanos (exposicioacuten de motivos)85 La estabilidad presupuestaria que afectaraacute a todas las Administracio-nes Puacuteblicas se va a ver asiacute expliacutecitamente constitucionalizada86 Y aunque en principio deba considerarse como una regla neutra frente al Estado social y al Esta-do autonoacutemico va a ser como ha sentildealado GARCiacuteA ROCA laquodifiacutecil ndashcasi imposiblendash mantener el principio de la interpretacioacuten sistemaacutetica en relacioacuten con otros precep-tos constitucionales porque su loacutegica es la de una norma de aplicacioacuten preferen-teraquo87 En todo caso y a pesar de la dificultad estimamos necesaria la compatibilidad de esta regla con unos principios de gasto puacuteblico cuya contem-placioacuten expresa en la Constitucioacuten tampoco puede minimizarse

83 Cfr como ejemplo el artiacuteculo 1572h) del Estatuto de Autonomiacutea de Andaluciacutea 84 En siacutentesis el contenido normativo de esta reforma va a consistir en el establecimiento del prin-cipio de estabilidad presupuestaria el Derecho europeo como paraacutemetro de constitucionalidad referido a los maacutergenes establecidos por la Unioacuten Europea respecto al deacuteficit estructural la delega-cioacuten al Parlamento para fijar los liacutemites del deacuteficit la reserva de ley para la emisioacuten de deuda puacutebli-ca de forma condicionada la posible excepcioacuten a los liacutemites sobre deacuteficit y deuda el contenido de la ley orgaacutenica de desarrollo y la obligacioacuten de las Comunidades Autoacutenomas de respetar el princi-pio de estabilidad presupuestaria Sobre las principales implicaciones de esta reforma vid entre otros BASSOLS COMA M (2012) paacutegs 21-41 CARRASCO DURaacuteN M (2013) paacutegs 169-206 GARCiacuteA

ROCA J (2013) paacutegs 40-93 MARC CARRILLO (2014) paacutegs 13-41 DE LA HUCHA CELADOR F (2012) paacutegs 21-47 MONCHoacuteN RUIz L (2012) RODRiacuteGUEz BEREIJO A (2013) paacutegs 23-32 RUIz ALMENDRAL v (2012) y RUIz-HUERTA J (2012) 85 Sobre el concepto de estabilidad presupuestaria a que se refiere el artiacuteculo 135 CE asiacute como el concepto de deacuteficit estructural y sus efectos sobre las competencias presupuestarias de las Comuni-dades Autoacutenomas vid entre otros DE LA HUCHA CELADOR F (2012) paacutegs 29 y ss 86 De hecho y en el sentido expresado por MEDINA GUERRERO este principio de estabilidad presu-puestaria no se teniacutea por queacute deducir de la referencia que en el marco de los principios rectores de la poliacutetica social y econoacutemica el artiacuteculo 401 CE hace al deber de los poderes puacuteblicos de promo-ver laquouna poliacutetica de estabilidad econoacutemicaraquo ya que este no seriacutea maacutes que un principio general que no puede entenderse como equivalente al maacutes especiacutefico de estabilidad presupuestaria Cfr MEDINA

GUERRERO M (2012) paacuteg 138 87 GARCiacuteA ROCA J (2013) paacuteg 66

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La reforma constitucional del artiacuteculo 135 CE fue sin duda aprobada con un gran consenso atendiendo a razones de intereacutes general y a la grave situacioacuten econoacutemi-ca y financiera afectando la garantiacutea de estabilidad presupuestaria a todos los poderes puacuteblicos De hecho el apartado 6 de dicho precepto establece que las Comunidades Autoacutenomas de acuerdo con sus respectivos Estatutos y dentro de los liacutemites a que se refiere el propio artiacuteculo 135 laquoadoptaraacuten las disposiciones que pro-cedan para la aplicacioacuten efectiva del principio de estabilidad en sus normas y deci-siones presupuestariasraquo88 La reforma constitucional como ha afirmado RODRiacuteGUEz

BEREIJO (2013)89 no responde a un mero capricho o a criterios de puro oportunis-mo poliacutetico estando en la raiacutez de los desequilibrios econoacutemico-financieros de nuestra Hacienda el crecimiento desbocado del gasto puacuteblico y las crecientes difi-cultades de financiacioacuten del Estado y de las Administraciones territoriales Se va a considerar la estabilidad y sostenibilidad como principios esenciales para la supe-racioacuten de la crisis en su proyeccioacuten sobre el sector de las Administraciones Puacutebli-cas90 estando el principio de estabilidad que se incorpora ligado al resultado estructural que se concretaraacute en la LO 22012 en un equilibrio o superaacutevit a par-tir de 2020 establecieacutendose hasta ese momento un reacutegimen transitorio

Estimamos que sin lugar a dudas y con independencia del origen de este precep-to derivado de exigencias de la Unioacuten Europea91 el marco de estabilidad presu-puestaria ha sido expresamente incorporado al texto constitucional y esta constitucionalizacioacuten ha de suponer la necesaria compatibilidad con el principio de asignacioacuten equitativa de recursos puacuteblicos o lo que es igual la inevitable inter-pretacioacuten conjunta de los preceptos en cuestioacuten La limitacioacuten o contencioacuten del gasto deberaacute hacerse compatible con la asignacioacuten equitativa de recursos dirigida a hacer frente a necesidades de ineludible satisfaccioacuten La limitacioacuten del gasto puacuteblico con la finalidad de la consecucioacuten de la estabilidad presupuestaria no podriacutea llegar a ser tal que anulase cualquier programacioacuten del gasto puacuteblico dirigi-da a salvaguardar una asignacioacuten equitativa de los recursos puacuteblicos El nivel miacuteni-

88 En concreto sobre las repercusiones de las modificaciones de la deuda puacuteblica en el nuevo artiacute-culo 135 CE en relacioacuten con las Comunidades Autoacutenomas que se veraacuten sometidas al principio de reserva de ley en esta materia vid por todos DE LA HUCHA CELADOR F (2012) paacutegs 39 y ss 89 RODRiacuteGUEz BEREIJO A (2013) paacuteg 7 90 A LoacutePEz DiacuteAz (2014) alude a los necesarios ajustes para la vuelta a la estabilidad presupuestaria refirieacutendose como importante alternativa a los ajustes sobre el gasto puacuteblico a la posibilidad de un mayor espacio fiscal paacutegs 30 y ss 91 De hecho y como ha puesto de manifiesto MARC CARRILLO la doble referencia que el artiacuteculo 135 CE va a hacer al Derecho de la Unioacuten en los apartados relativos al deacuteficit puacuteblico y a la deuda puacutebli-ca van a convertir al Derecho europeo en paraacutemetro de constitucionalidad a tener en cuenta que deberaacute necesariamente ser asumido por el Tribunal Constitucional Cfr MARC CARRILLO (2014) paacuteg 23 Y en este mismo sentido va a afirmar RODRiacuteGUEz BEREIJO que el Derecho europeo constituiraacute un elemento cualificado en la interpretacioacuten de los liacutemites constitucionales derivados del principio y las reglas de la estabilidad presupuestaria del artiacuteculo 135 CE y en paraacutemetro de constitucionalidad en tanto la propia Constitucioacuten espantildeola reenviacutea al Derecho comunitario Cfr RODRiacuteGUEz BEREIJO A (2013) paacuteg 32

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mo de satisfaccioacuten de necesidades puacuteblicas habraacute de quedar en todo caso salva-guardado Y en cualquier caso la constitucionalizacioacuten de la estabilidad presu-puestaria habraacute de implicar sin duda un reforzamiento de la racionalidad presupuestaria a lo que seraacute preciso antildeadir el hacer realmente efectiva la asigna-cioacuten equitativa del gasto puacuteblico

La plasmacioacuten o mejor el desarrollo del principio de estabilidad presupuestaria en una Ley Orgaacutenica no suponiacutea una novedad ya que con anterioridad a la reforma constitucional y como hemos resentildeado fue aprobada en 2001 una Ley General de Estabilidad Presupuestaria que ademaacutes obtuvo una plena validacioacuten por parte del Tribunal Constitucional En efecto en la sentencia 1342011 de 20 de julio el Tribu-nal Constitucional afirmoacute que la normativa estatal de estabilidad presupuestaria apro-bada en 2001 (Ley 182001 de 12 de diciembre General de Estabilidad Presupuestaria y Ley Orgaacutenica 52001 de 13 de diciembre complementaria a la Ley General de Estabilidad Presupuestaria) no lesiona la autonomiacutea poliacutetica y financiera (artiacuteculos 137 y 156 CE) y resulta acorde con los tiacutetulos competenciales atribuidos al Estado en el artiacuteculo 1491 13ordf y 14ordf por un lado y 11ordf y 18ordf por otro de la Cons-titucioacuten (doctrina que se reitera en la STC 1572011 de 18 de octubre) Maacutes en con-creto afirmoacute tras referirse a la doctrina constitucional seguacuten la cual laquola limitacioacuten del gasto impuesta a las Administraciones Puacuteblicas encuentra su apoyo en la competen-cia estatal de direccioacuten de la actividad econoacutemica general (ex art 149113ordf) y su establecimiento estaacute encaminado a la consecucioacuten de la estabilidad econoacutemica y la gradual recuperacioacuten del equilibrio presupuestariohellipraquo (SSTC 1711996 FJ 2ordm y 1031997 FJ 1ordm) que laquola concepcioacuten de la estabilidad presupuestaria en teacuterminos de equilibrio o superaacutevit se aviene con las competencias del Estadoraquo (FJ 8ordm) y que laquola poliacutetica presupuestaria forma parte de la poliacutetica econoacutemica general cuya ordena-cioacuten a su vez estaacute atribuida al Estado por la ConstitucioacutenhellipEsta competencia estatal es susceptible de proyectarse sobre todos los Presupuestos del Sector puacuteblico estatal autonoacutemico y localhellipCon dicha aplicabilidad no se quebranta ni su autonomiacutea poliacute-tica ni su autonomiacutea financieraraquo (FJ 14ordm)92

Es importante resaltar que la LO 22012 de 27 de abril de Estabilidad Presupues-taria y Sostenibilidad Financiera se aprueba ya en desarrollo del artiacuteculo 135 de la Constitucioacuten93 destacando entre otros principios contenidos en la misma los de

92 Cfr el comentario criacutetico que realiza de esta sentencia en el marco de la doctrina jurisprudencial sobre la estabilidad presupuestaria F ESCRIBANO (2014) paacutegs 41 y ss 93 Entre los principales objetivos de esta Ley destacan en siacutentesis la garantiacutea de la sostenibilidad pre-supuestaria de todas las Administraciones Puacuteblicas fortaleciendo la confianza en la estabilidad de la economiacutea espantildeola y el reforzamiento de los compromisos de Espantildea con la Unioacuten Europea la obligacioacuten para todas las Administraciones Puacuteblicas de presentar equilibrio estructural el estableci-miento de un liacutemite de deuda como garantiacutea de sostenibilidad presupuestaria la formulacioacuten de un marco presupuestario a medio plazo en el que se enmarcaraacute la elaboracioacuten del presupuesto y a tra-veacutes del cual se garantizaraacute una programacioacuten presupuestaria coherente con los objetivos de estabi-lidad y deuda puacuteblica la incorporacioacuten de actuaciones preventivas de alerta temprana y de correccioacuten automaacutetica y el refuerzo de los mecanismos sancionadores en los que se tendraacuten en cuenta en liacutenea con la normativa europea la reincidencia y la gravedad de los incumplimientos

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estabilidad plurianualidad transparencia prudencia financiera y eficiencia en la asignacioacuten y utilizacioacuten de recursos puacuteblicos Y en particular enunciando y desa-rrollando los principios de laquoeficacia y eficiencia en la asignacioacuten de los recursos puacuteblicosraquo94

Tal y como sentildeala la sentencia del Tribunal Constitucional 1572011 de 18 de octu-bre (FJ 3) hay que hacer notar que cuando el artiacuteculo 1351 establece que laquotodas las Administraciones Puacuteblicas adecuaraacuten sus actuaciones al principio de estabilidad presupuestariaraquo estamos ante laquoun mandato constitucional que como tal vincula a todos los poderes puacuteblicos y que por tanto en su sentido principial queda fuera de la disponibilidad -de la competencia- del Estado y de las Comunidades Autoacuteno-masraquo (en el mismo sentido se expresa la STC 1952011 de 13 de diciembre FJ 4) La sentencia del Tribunal Constitucional 1992011 de 13 de diciembre (FJ 7) aun reconociendo que el establecimiento de un objetivo de estabilidad presupuestaria tiene laquoimportantes efectos en todas las fases del ciclo presupuestario pudiendo incluso considerarse que antildeade una fase previaraquo declara que laquotales efectos no pue-den ser considerados inconstitucionales ni antes ni despueacutes de la reforma del artiacute-culo 135 de la Constitucioacutenraquo95

Como corolario de lo anteriormente expuesto debemos destacar que las leyes pre-supuestarias de las Comunidades Autoacutenomas deben responder a los principios y normas a que nos hemos referido La obligacioacuten de todas las Administraciones Puacuteblicas y en concreto de las Comunidades Autoacutenomas de mantener las reglas de estabilidad presupuestaria y bajo el control directo de las instituciones del Estado ha sido reforzada en suma con la reforma del artiacuteculo 135 CE96 La autonomiacutea

94 El profesor ESCRIBANO realiza un estudio criacutetico sobre los principios generales formulados por la LO 22012 desde la perspectiva de la limitacioacuten de la autonomiacutea financiera de las Comunidades Autoacutenomas y el excesivo desarrollo de la funcioacuten tuteladora del Estado que va a desnaturalizar en su opinioacuten esta idea de autonomiacutea financiera manifestaacutendose ademaacutes en un conjunto de medidas preventivas correctivas y coercitivas Cfr ESCRIBANO F (2014) paacutegs 47 y ss Y asimismo se mues-tra criacutetico con las medidas extraordinarias de apoyo a la liquidez que se concretaron en el RDL 212012 de 13 de julio en desarrollo de la DA 1ordf de la LO 22012 -el FLA supone sin duda una adhesioacuten de las CCAA que lo solicitan a draacutesticas medidas establecidas unilateralmente por el pres-tamista- Ibidem paacutegs 59-60 95 La doctrina constitucional sobre la reforma del artiacuteculo 135 CE se contiene esencialmente en la STC 1892011 de 23 de noviembre FJ 4ordm (doctrina que sigue a la STC 1342011 y que se reprodu-ciraacute entre otras en las SSTC 1972011 FJ 4ordm 1982011 FJ 4ordm y 2032011 FJ 4ordm) De ella destaca la consideracioacuten relativa a que el nuevo artiacuteculo 135 CE se considera ius superveniens que puede ser-vir de canon de constitucionalidad respecto de asuntos interpuestos antes de la entrada en vigor de la reforma constitucional constituye laquoun mandato constitucional que como tal vincula a todos los poderes puacuteblicos y que por tanto en su sentido principial queda fuera de la disponibilidad de la competencia del Estado y de las Comunidades Autoacutenomas Cuestioacuten distinta es la de su desarrollo pues aquel sentido principial admite diversas formulaciones de modo que seraacute ese desarrollo el que perfilaraacute su contenidoraquo y la remisioacuten a la Ley Orgaacutenica laquoobviamente estatalraquo laquocorrobora la compe-tencia del Estado en esta materiaraquo 96 Sobre las posibles limitaciones de las competencias autonoacutemicas que podriacutean derivarse de este artiacuteculo y en particular sobre la fijacioacuten negociada de los objetivos de deacuteficit puacuteblico y de deuda puacuteblica la necesaria aplicacioacuten de los principios generales en la elaboracioacuten y gestioacuten de sus pre-

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financiera de las Comunidades Autoacutenomas lo seraacute dentro de la necesaria y obliga-da coordinacioacuten y cooperacioacuten con la Hacienda estatal siendo compatible con la existencia de un control de legalidad sobre el ejercicio de competencias y maacutes en concreto de las obligaciones derivadas del principio de estabilidad presupuestaria contemplado en el artiacuteculo 135 CE y de forma particular de las operaciones de emisioacuten de deuda puacuteblica97 La maacutes reciente STC 2152014 de 18 de diciembre98

ha venido a validar plenamente y en relacioacuten con la autonomiacutea financiera de las Comunidades Autoacutenomas la constitucionalidad de los preceptos de la LO 22012 que establecen el reacutegimen juriacutedico de cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria99

El principio de estabilidad presupuestaria ha supuesto sin duda un cambio en el reacutegimen juriacutedico del gasto puacuteblico que afecta a su programacioacuten ejecucioacuten y con-trol incidiendo como hemos indicado en todos los aacutembitos territoriales del sector puacuteblico Como bien sintetiza MARC CARRILLO (2014)100 y desde una perspectiva material en la fase previa de elaboracioacuten del presupuesto se ha introducido la regla de plurianualidad del presupuesto ademaacutes del fondo de contingencia y la obliga-cioacuten de fijar el objetivo de estabilidad presupuestaria que deberaacute ser aceptado por las Cortes Generales101 en la fase de elaboracioacuten este objetivo podraacute ser modifica-do por las Cortes aunque no podraacuten incluir la regla del deacuteficit sin incumplir lo pre-ceptuado en el artiacuteculo 1346 CE en la fase de ejecucioacuten el principio de

supuestos y el endurecimiento de las medidas previstas en caso de incumplimiento de los objeti-vos cfr entre otros MARC CARRILLO (2014) paacutegs 37 y ss CARRASCO DURaacuteN M (2013) paacutegs 198 y ss y NAvARRO FAURE A (2013) paacutegs 137-146 97 RODRiacuteGUEz BEREIJO A (2013) paacuteg 18 En palabras del profesor Bereijo que plenamente compar-timos laquopocas dudas caben respecto al caraacutecter baacutesico que para la ordenacioacuten de la economiacutea y la Hacienda general del Estado tiene la garantiacutea del equilibrio de las cuentas puacuteblicas y la determina-cioacuten por el Estado del objetivo de estabilidad presupuestaria para todo el conjunto de las Adminis-traciones Puacuteblicas establecido por las leyes de estabilidad presupuestaria dada la vinculacioacuten del Estado espantildeol a las normas del Derecho comunitario europeo originario y derivado y a los com-promisos derivados del cumplimiento del Pacto de Estabilidad y Crecimiento de la UE aunque ello constrintildea la autonomiacutea financiera de las Comunidades Autoacutenomasraquo Ibidem paacuteg 21 98 Publicada en el BOE nuacutem 29 de 3 de febrero de 2015 Esta Sentencia se dicta en relacioacuten con el recurso de inconstitucionalidad 557-2013 interpuesto por el Gobierno de Canarias En concreto declara constitucionales los artiacuteculos 103 116 123 16 19 203 24 252 y 26 asiacute como la Dis-posicioacuten Adicional 3ordf de la LO 22012 99 Precisamente la modificacioacuten de la LOFCA en virtud de la uacuteltima reforma de la LO 22012 ope-rada por la LO 62015 de 12 de junio va a reforzar la necesidad del cumplimiento de estos objeti-vos incluyendo algunas matizaciones entre otros en sus artiacuteculos 2 apartado uno letra b) 14 y 211 aludiendo expresamente a la sostenibilidad financiera y sobre todo introduciendo el artiacuteculo 13 bis relativo al principio de prudencia financiera 100 MARC CARRILLO (2014) paacuteg 27 101 En esta fase y desde una perspectiva institucional resulta decisiva la participacioacuten de la Comi-sioacuten Europea que obligaraacute a un diaacutelogo institucional entre las autoridades econoacutemico-financieras estatales y comunitarias Ibidem paacuteg 28

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estabilidad presupuestaria supone la aplicacioacuten de un reacutegimen especiacutefico para los gastos plurianuales y las modificaciones presupuestarias y en la fase de control habraacute que verificar el cumplimiento del principio a traveacutes de instrumentos especiacute-ficos de control

Descendiendo maacutes en concreto al examen en este contexto de estabilidad presu-puestaria de su compatibilidad con el principio de asignacioacuten equitativa de los recursos puacuteblicos habriacutea que referirse en primer lugar a la conexioacuten de la estabi-lidad presupuestaria con la fase inicial de programacioacuten del gasto puacuteblico y con-traccioacuten de obligaciones puacuteblicas que ya ponen de relieve la racionalidad econoacutemica Podemos afirmar con caraacutecter general y en el sentido expresado por MARTiacuteNEz GINER (2002)102 que los objetivos de las poliacuteticas y programacioacuten del gasto puacuteblico ndashque deben plasmar el artiacuteculo 312 CEndash deben compatibilizarse con las exigencias de racionalidad econoacutemica en la ejecucioacuten presupuestaria que a su vez asegura la estabilidad presupuestaria con base en los criterios de eficacia efi-ciencia y calidad La estabilidad presupuestaria no impide la plena vigencia de este artiacuteculo Es maacutes la consecucioacuten de esta estabilidad podriacutea y deberiacutea coadyuvar a hacer efectivos otros principios constitucionales y en particular el relativo a la jus-ticia en el gasto puacuteblico

En cualquier caso y siguiendo al autor antes citado el reacutegimen de estabilidad pre-supuestaria deberiacutea configurarse no solo como una limitacioacuten cuantitativa del gasto sino tambieacuten como una limitacioacuten cualitativa de modo que se estableciesen unos criterios que viniesen a determinar necesidades de satisfaccioacuten ineludible y que por tanto condicionasen las decisiones presupuestarias en el marco de la contencioacuten El propio principio de estabilidad impulsariacutea y fomentariacutea la asignacioacuten equitativa de los recursos o lo que es igual la estabilidad deberiacutea constituir un ins-trumento que permitiese profundizar en el principio de justicia en el gasto que a su vez incidiriacutea en aqueacutel103

No obstante lo anterior se ha destacado coacutemo las Leyes de Estabilidad no han avanzado lo suficiente en relacioacuten con las competencias de los oacuterganos de control sobre esta materia104 y en particular con la funcioacuten de los Tribunales de Cuentas105 de modo que en realidad soacutelo se mantienen en este aacutembito las importantes fun-

102 MARTiacuteNEz GINER L A (2002) paacuteg 477 103 Cfr MARTiacuteNEz GINER L A (2002) paacutegs 491-492 Este autor que escribe con anterioridad a la reforma constitucional puso de manifiesto la necesidad de que una Ley General del Gasto Puacuteblico realizase la labor de seleccioacuten cualitativa del gasto desarrollando el principio de justicia en el gasto en el marco de la estabilidad 104 Se ha destacado incluso coacutemo la propia reforma del artiacuteculo 135 CE deberiacutea haber previsto expresamente la responsabilidad por incumplimiento y las sanciones estableciendo concordancias con los artiacuteculos 153 y 155 CE y por tanto establecieacutendose si el control de los incumplimientos deberiacutea realizarse por una autoridad independiente y con un procedimiento especial Cfr GARCiacuteA

ROCA J (2013) paacuteg 74 Maacutes en concreto propone este autor un procedimiento urgente ante el Tri-bunal Constitucional con el auxilio del Tribunal de Cuentas Ibidem paacutegs 86-87 105 Cfr SOLER ROCH M T (2001) paacuteg 87 y PASCUAL GARCiacuteA J (2002)

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ciones atribuidas a la Intervencioacuten General de la Administracioacuten del Estado bien por la LGP bien por la propia LO 22012 referidas por un lado al control del obje-tivo de la estabilidad presupuestaria mediante el ejercicio del control financiero permanente ndashartiacuteculo 157 LGPndash y de un tipo especiacutefico de auditoriacutea puacuteblica y por otro a la funcioacuten de elaboracioacuten de un informe en el que se ha de expresar el grado de cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria106 La constitucionali-zacioacuten del principio de estabilidad presupuestaria no ha supuesto pues en nuestra legislacioacuten una ampliacioacuten efectiva de los instrumentos de control sobre las leyes aplicables no incorporaacutendose nuevos oacuterganos especiacuteficos de control sobre la eje-cucioacuten de los presupuestos si bien siacute podraacute resultar esencial en su caso el control de constitucionalidad107

No obstante lo anterior debemos indicar que la LO 22012 va a incluir al regular las medidas preventivas y correctivas asiacute como la instrumentacioacuten del principio de transparencia108 la participacioacuten del Consejo de Poliacutetica Fiscal y Financiera y en su caso de la Comisioacuten Nacional de Administracioacuten Local en el procedimiento dirigido a garantizar el principio de estabilidad presupuestaria si bien y como ha puesto de manifiesto MARC CARRILLO (2014)109 se trata esencialmente de funciones consultivas de informe y seguimiento de la aplicacioacuten de las medidas ndashcomo ejem-plo la advertencia del riesgo de incumplimiento por las Administraciones Puacuteblicas (artiacuteculo 191) o el conocimiento tramitacioacuten y seguimiento de los planes econoacute-mico-financieros y de reequilibrio (artiacuteculo 242)ndash aunque tambieacuten existen otras de naturaleza correctiva y fiscalizadora como la relativa al requerimiento para modi-ficar las medidas previamente adoptadas por la Comunidad Autoacutenoma cuando a juicio del CPFF no garanticen la correccioacuten de la situacioacuten de desequilibrio instaacuten-dola en este caso a que presente un nuevo plan (artiacuteculo 233) El artiacuteculo 26 de la Ley va a habilitar al Gobierno al amparo del artiacuteculo 155 CE para la adopcioacuten de las medidas necesarias para obligar a su cumplimiento forzoso que podriacutean llegar

106 Vid sobre estas funciones LAzO vITORIA X (2008) paacutegs 358 y ss Y sobre la adopcioacuten de medi-das en caso de incumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria ibidem paacutegs 362 y ss 107 En concreto la Disposicioacuten Adicional Tercera de la LO 22012 de Estabilidad Presupuestaria considerada plenamente constitucional por la STC 2152014 de 18 de diciembre establece en su primer apartado que de acuerdo con lo previsto en la LOTC laquohellipse pueden impugnar ante el Tribu-nal Constitucional tanto las leyes disposiciones normativas o actos con fuerza de ley de las Comu-nidades Autoacutenomas como las disposiciones normativas sin fuerza de leyhellipraquo pudieacutendose llegar para preservar el cumplimiento del artiacuteculo 135 CE a adoptar la medida cautelar de suspensioacuten de una Ley de Presupuestos autonoacutemica seguacuten deriva del apartado segundo de esa misma Disposicioacuten Adi-cional Tercera en cuyo caso se entenderaacuten prorrogados los presupuestos del ejercicio anterior Se ha considerado y con razoacuten la conveniencia de que en relacioacuten con este control sobre el cumpli-miento del principio de estabilidad presupuestaria por parte de la Ley de Presupuestos estatal se reincorporase el control previo de constitucionalidad Cfr en este sentido FERRERES COMELLA v (2012) paacuteg 103 108 Sobre la trascendencia de este principio en el contexto que examinamos y en relacioacuten ademaacutes con el principio de responsabilidad cfr NAvAS vaacutezQUEz R (2014) paacutegs 61 y ss 109 MARC CARRILLO (2014) paacutegs 35-36

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incluso previo requerimiento a la intervencioacutensuspensioacuten de la Autonomiacutea o a la disolucioacuten de la Corporacioacuten local medidas que como se ha afirmado se debe-riacutean en su caso aplicar con laquonotables dosis de firmeza y prudenciaraquo110

En cualquier caso consideramos que dado que en nuestra normativa y como con-secuencia de la constitucionalizacioacuten del principio de estabilidad presupuestaria no se ha creado ninguacuten oacutergano especiacutefico de control como siacute ha sucedido en otros Estados miembros como Alemania o Reino Unido ndashlos denominados Consejos de Estabilidad Presupuestariandash al menos se deberiacutean haber otorgado funciones espe-ciacuteficas sobre la materia al Tribunal de Cuentas asiacute como a los oacuterganos autonoacutemi-cos de naturaleza similar permitiendo asiacute un directo control sobre el cumplimiento de los requisitos de estabilidad presupuestaria

Por otra parte debemos insistir en la necesidad de que los distintos preceptos constitucionales y en particular los relativos a los principios de justicia material del gasto y de estabilidad presupuestaria mantengan su respectiva virtualidad praacutectica y lejos de que unos sean excepcionados por el otro se interpreten armoacute-nicamente en su justo sentido a pesar de la justificacioacuten del segundo en una situacioacuten de crisis financiera que ya comienza a superarse y que en modo algu-no deberiacutea provocar indirectamente la suspensioacuten o quebrantamiento de los principios de justicia en el gasto puacuteblico considerados como uno de los pilares baacutesicos del Estado social y democraacutetico de Derecho Como afirma RODRiacuteGUEz

BEREIJO (2013) refirieacutendose a la reforma del artiacuteculo 135 CE su contenido no deberiacutea implicar necesariamente laquoel laquodesmantelamientoraquo-si tal cosa fuese consti-tucionalmente posible- del Estado social proclamado en nuestra Constitucioacutenraquo antildeadiendo que laquola existencia de un liacutemite financiero y presupuestario a las demandas de derechos econoacutemicos y sociales constitucionalmente reconocidos ha sido siempre declarada con firmeza por la jurisprudencia de nuestro Tribunal Constitucional respecto de los derechos de prestacioacuten que se derivan de nuestra Constitucioacuten y de las leyes que los desarrollanraquo111 La estabilidad presupuestaria sin duda permitiraacute coadyuvar a la consecucioacuten de los objetivos sociales perse-guidos por el propio texto constitucional

El principio de estabilidad presupuestaria debe pues ser interpretado coordinada-mente con otros principios constitucionales siendo compatible con los postulados del Estado social y en particular con los principios de justicia del gasto puacuteblico principios que actuariacutean como liacutemite y medida del objetivo de estabilidad presu-

110 RODRiacuteGUEz BEREIJO A (2013) paacuteg 29 El artiacuteculo 26 de la LO 22012 ha sido declarado constitu-cional por la STC 2152014 de 18 de diciembre 111 RODRiacuteGUEz BEREIJO A (2013) paacuteg 17 Y en este sentido cita el profesor Bereijo la STC 1261994 FJ 5ordm que refirieacutendose a los derechos de Seguridad Social afirma que laquocorresponde al legislador en funcioacuten de las situaciones de necesidad existentes y de los medios financieros disponibles determi-nar la accioacuten protectora a dispensar por el reacutegimen puacuteblico de Seguridad Social y las condiciones para el acceso a las prestaciones y para su peacuterdidaraquo

 

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puestaria112 Es maacutes y como indica NAvARRO FAURE (2013)113 la estabilidad presu-puestaria laquodebe interpretarse como un instrumento a favor de la justicia del gasto puacuteblico en la medida en que pueda garantizar la satisfaccioacuten miacutenima de las nece-sidades puacuteblicas consideradas como justas pero nunca como el pretexto para no satisfacer ese principio de justiciaraquo Y los criterios de eficiencia y economiacutea plas-mados fundamentalmente en las leyes anuales de presupuestos coadyuvaraacuten sin duda a la aplicacioacuten coordinada de unos principios que en todo caso van a per-seguir unos objetivos asimismo contemplados en la Constitucioacuten

6 A MODO De COnCLUSIOacuten 

La intervencioacuten puacuteblica a traveacutes de la poliacutetica de gasto puacuteblico ha provocado por lo general y mucho maacutes en periacuteodos de crisis econoacutemica importantes repercusio-nes que van desde la dotacioacuten de servicios puacuteblicos inversiones puacuteblicas genera-cioacuten de empleo hasta efectos medioambientales resultando esencial el disentildeo de la poliacutetica presupuestaria114 Sin embargo una deficiente poliacutetica de gasto puacuteblico podriacutea conducir a un incremento de los niveles de evasioacuten tributaria115 El control de la gestioacuten de los fondos puacuteblicos seraacute un mecanismo esencial para evitar el des-pilfarro y la corrupcioacuten

Resulta evidente y tras el anaacutelisis realizado la necesidad en el Derecho espantildeol de un adecuado tratamiento juriacutedico del gasto puacuteblico como institucioacuten mediante una Ley General del Gasto Puacuteblico aplicable con caraacutecter general a todas las Administraciones Puacuteblicas que enmarcariacutea los principios generales que lo deben presidir116 Ha sido insuficiente el tratamiento del gasto puacuteblico en la Constitucioacuten

112 NAvARRO FAURE A (2013) paacuteg 123 ideas que son ampliamente desarrolladas en las paacuteginas 129 y ss 113 NAvARRO FAURE A (2013) paacuteg 134 Y como bien antildeade esta autora y a pesar de la disciplina presupuestaria en materia de deacuteficit y deuda puacuteblica derivada del gobierno econoacutemico de la Unioacuten Europea laquoel gasto puacuteblico deberaacute seguir satisfaciendo en el nivel que permita el objetivo de esta-bilidad las necesidades cuya satisfaccioacuten se considera justaraquo Ibidem paacuteg 135 114 Vid como ejemplo sobre los efectos multiplicadores de arrastre econoacutemico y de generacioacuten de empleo de las poliacuteticas de gasto puacuteblico RODRiacuteGUEz MORILLA C y LLANES DiacuteAz-SALAzAR G (2004) paacutegs 189 y ss 115 Vid por todos GIL IzQUIERDO M y ONRUBIA FERNaacuteNDEz J (2006) paacutegs 1 y ss Y sobre la evolucioacuten en la situacioacuten de crisis econoacutemica de las actitudes de los espantildeoles respecto a las diferentes poliacuteticas de gasto y los niveles de presioacuten fiscal vid CALzADA I y PINO E DEL (2013) paacutegs 171 y ss 116 En esta Ley del Gasto Puacuteblico y como entre otros puso de manifiesto MARTiacuteNEz GINER (2002) laquose estructurariacutean y desarrollariacutean las cuestiones relativas a los principios juriacutedicos del gasto puacutebli-co los procedimientos de valoracioacuten y determinacioacuten de las necesidades puacuteblicas a satisfacer el reacutegimen juriacutedico de las obligaciones puacuteblicas y de los derechos de los acreedores asiacute como de cual-quier sujeto afectado por el gasto puacuteblico y los procedimientos de ejecucioacuten del gasto puacuteblicoraquohellip laquotodo ello desde la perspectiva que ofrece el nuevo marco juriacutedico de la estabilidad presupuesta-riahellipraquo paacuteg 475

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debiendo plantearse al menos la elaboracioacuten de la ley aludida o maacutes en concre-to la elaboracioacuten de una ley de principios reguladores del gasto puacuteblico evitando y sobre todo tras la vigencia de la Ley de Estabilidad Presupuestaria la necesaria intervencioacuten del Tribunal Constitucional ante los conflictos que se estaacuten plantean-do respecto de las competencias autonoacutemicas en la materia

Efectivamente el ideal estariacutea en la formulacioacuten de un principio de justicia en el gasto puacuteblico que integre unitariamente todos los principios y criterios a que nos hemos referido debiendo estar como en otro momento indicamos a una interpre-tacioacuten del conjunto de preceptos constitucionales que permita vislumbrar las que podriacuteamos considerar como laquonecesidades puacuteblicas constitucionalesraquo117 O como ha afirmado BAYONA DE PEROGORDO (1999) laquosolo el desarrollo normativo de los principios materiales de justicia del gasto puacuteblico contenidos en la Constitucioacuten fundamentalmente a traveacutes de una ley general de gasto puacuteblico y la elaboracioacuten de concretas leyes de gasto y el fomento e impulso de un sentimiento colectivo acer-ca de la justicia en esta materia podraacuten consolidar definitivamente esta idea-fuer-za en nuestro ordenamiento juriacutedico-financierolaquo118

La inclusioacuten de la estabilidad presupuestaria en el artiacuteculo 135 CE y su posterior desarrollo en la LO 22012 que a la postre se ha considerado plenamente consti-tucional han de permitir avanzar en hacer efectiva la justicia material en el gasto puacuteblico si bien no se han configurado paralelamente los oportunos medios de con-trol al igual que ha sucedido en otros Estados miembros de la Unioacuten Europea Pre-cisamente la Ley General de Gasto Puacuteblico podriacutea ser el vehiacuteculo idoacuteneo para regular adecuadamente los oacuterganos especiacuteficos y medios de control de la estabili-dad presupuestaria

A pesar de que como hemos indicado la propia LO 22012 permita entre otras medidas la suspensioacuten de leyes de presupuestos autonoacutemicas contrarias a los obje-tivos de estabilidad presupuestaria estimamos que una regulacioacuten maacutes detallada que incluso hubiera puesto en conexioacuten la estabilidad presupuestaria con los prin-cipios de justicia en el gasto puacuteblico y quedando claras las competencias autonoacute-micas en la materia siempre en el necesario respeto a las exigencias comunitarias podriacutea evitar conflictos de competencias entre Comunidades Autoacutenomas y Estado

En todo caso una ley baacutesica relativa al gasto puacuteblico podriacutea dar respuesta a una mayor efectividad de unos principios que han de aplicarse en todos los aacutembitos territoriales del Estado y que resultan imprescindibles no solo para evitar nuevas situaciones de grave crisis econoacutemica como la que vino a propiciar la reforma constitucional sino y sobre todo para conseguir que la justicia financiera en sus dos vertientes de ingresos y gastos puacuteblicos al igual que el principio de legalidad financiera se convierta finalmente en una realidad constatable y ajena a interpre-taciones contradictorias

117 CALATRAvA ESCOBAR M J (1999) paacuteg 32 118 BAYONA DE PEROGORDO J J (1999) paacuteg 192

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este sentido determinados mecanismos de tutela y control que garanticen a los ciu-dadanos la adecuacioacuten de los gastos puacuteblicos a la Constitucioacuten68

Dejando a un lado el control poliacutetico que corresponde al Parlamento69 y el interno que corresponderaacute a la Intervencioacuten General del Estado70 los oacuterganos jurisdicciona-les que vendriacutean a ejercer el control de efectividad del gasto puacuteblico seriacutean el Tribu-nal Constitucional los Tribunales ordinarios y el Tribunal de Cuentas y oacuterganos similares de las Comunidades Autoacutenomas El Tribunal Constitucional laquocontrolariacutearaquo la posible vulneracioacuten del principio de equitativa asignacioacuten de los recursos puacuteblicos ndashviacutea artiacuteculo 162 CE ya que como vimos no resultariacutea posible utilizar el recurso de amparo salvo que se invoquen otras normas o principios constitucionales distintos a los contenidos en el artiacuteculo 312ndash los Tribunales ordinarios podriacutean con-trolar la constitucionalidad de disposiciones reglamentarias que vulnerasen el artiacutecu-lo 312 en el momento de la asignacioacuten de los recursos ya autorizados y el Tribunal de Cuentas u oacuterganos autonoacutemicos similares controlariacutean externamente la actividad econoacutemica y financiera de todo el sector puacuteblico aunque en realidad su control jurisdiccional se refiere inicialmente a la determinacioacuten de responsabilidades con-tables y a los actos que suponen un menoscabo en los caudales puacuteblicos71

La informacioacuten econoacutemica y financiera que proporciona la contabilidad puacuteblica resultaraacute indispensable tanto para la toma de decisiones en la programacioacuten como en la gestioacuten del gasto puacuteblico y en consecuencia para un mayor control de los cri-terios de racionalidad econoacutemica examinados que a su vez contribuiraacuten a la equi-tativa asignacioacuten del gasto puacuteblico

La consecucioacuten de una mayor eficacia en la asignacioacuten del gasto puacuteblico a traveacutes de diversas teacutecnicas presupuestarias por otra parte ha ido evolucionando desde lo

68 Sobre la vinculacioacuten de los poderes puacuteblicos a la adopcioacuten de determinados gastos y en particu-lar sobre la virtualidad en este aacutembito de los principios rectores de la poliacutetica social y econoacutemica cfr ORoacuteN MORATAL G (1995) paacutegs 59 y ss y en particular paacutegs 71 y ss Asimismo sobre el con-trol de la adecuacioacuten constitucional del gasto puacuteblico a un nivel general cfr ibidem paacutegs 85 y ss Y en general sobre el control de los principios de organizacioacuten de las Administraciones Puacuteblicas distinguiendo los controles internos de los externos y con especial alusioacuten al Tribunal de Cuentas e instituciones autonoacutemicas similares vid aacuteLvAREz RICO M (1986) paacutegs 177 y ss Cfr asimismo sobre los distintos oacuterganos evaluadores de la eficiencia de las poliacuteticas puacuteblicas y funcionalidad el trabajo ya citado de F PeacuteREz DOMiacuteNGUEz (2014) paacutegs 96 y ss en el que se refiere no solo a los con-troles interno y externo de la gestioacuten econoacutemico-financiera sino ademaacutes a los no menos importan-tes controles de calidad de la gestioacuten administrativa y de impacto o nivel de satisfaccioacuten de las poliacuteticas puacuteblicas destacando especialmente el llevado a cabo por los oacuterganos de control externo de las Comunidades Autoacutenomas 69 Sobre la vasta problemaacutetica que encierra el control parlamentario del gasto puacuteblico vid por todos vALLeacuteS vIvES F (2001) 70 Sobre el control interno del gasto puacuteblico vid por todos LAzO vITORIA X (2008) Y en particu-lar sobre el control financiero y el control de los programas presupuestarios vid respectivamente las paacutegs 208 y ss y 290 y ss 71 CALATRAvA ESCOBAR M J (1999) paacuteg 33

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que seriacutea el presupuesto claacutesico o administrativo ndashrelacioacuten de todos los gastos que puede realizar la Administracioacuten puacuteblica y de los ingresos previstosndash el presupues-to del Tesoro o presupuesto de caja o el denominado laquopresupuesto de las cuentas de renta nacionalraquo hasta otras teacutecnicas como el presupuesto funcional el presu-puesto de ejecucioacuten o de tareas el presupuesto planificado o por programas -que se ha entendido es la teacutecnica presupuestaria maacutes uacutetil que permite dar un mayor grado de cumplimiento a los principios de economiacutea y eficiencia del artiacuteculo 312 CE- y el presupuesto en base cero72 Todas estas y otras teacutecnicas presupuestarias deben perseguir una mayor eficiencia y eficacia Y seraacute preciso para hacer efecti-vos estos principios plasmados en el artiacuteculo 312 CE la implantacioacuten de un con-trol que pueda determinar eficazmente si la gestioacuten de los recursos puacuteblicos se ha ejercido de la forma maacutes productiva y al menor coste posible y si con esta gestioacuten se han alcanzado los objetivos previstos73

Los diferentes sistemas de control como indicamos y ya sean internos o externos deberaacuten comprobar el cumplimiento o no de los principios que deben informar el gasto puacuteblico Maacutes en concreto como ejemplo y respecto al control interno lleva-do a cabo por la Intervencioacuten General de la Administracioacuten del Estado se deberaacute facilitar la informacioacuten precisa sobre el cumplimiento de los objetivos de cada pro-grama asiacute como de los objetivos de poliacutetica social perseguidos por el mismo74 Se trataraacute de evaluar que la actividad y los procedimientos objeto de control se reali-zan de acuerdo con los principios de buena gestioacuten financiera verificando el grado de cumplimiento de los objetivos fijados Los principios informadores del gasto puacuteblico constituiraacuten sin duda el fundamento del control interno75 En concreto y como ejemplo de las teacutecnicas empleadas para controlar el respeto de los principios de eficiencia y economiacutea por parte de la actividad administrativa estariacutean los dis-tintos tipos de auditoriacuteas que permitiraacuten determinar de forma global si la Adminis-tracioacuten se ha ajustado a la legalidad asiacute como si ha respetado estos principios y en queacute grado ha cumplido los objetivos establecidos

Por otra parte el control externo seraacute llevado a cabo por el Tribunal de Cuentas los oacuterganos de control externo de las Comunidades y el Tribunal de Cuentas Euro-peo que deberaacuten asimismo y ademaacutes de realizar un control financiero y de lega-lidad efectuar un control de eficacia eficiencia y economiacutea sobre todo el sector

72 Una exposicioacuten sinteacutetica de estas teacutecnicas asiacute como su evolucioacuten en la formulacioacuten legislativa con sus diversas dificultades ha sido realizada por BORGIA SORROSAL S (2004) paacutegs 47 y ss 73 Cfr en este sentido HERRERO SUAzO S (1980) paacuteg 99 74 El Tribunal Constitucional ha invocado expresamente el artiacuteculo 312 CE para fundamentar la legi-timidad constitucional del ejercicio de la funcioacuten de control interno por parte de la Intervencioacuten General de la Administracioacuten del Estado afirmando en el FJ 3ordm del ATC 9821986 que laquoahora en el apartado segundo de ese mismo artiacuteculo 31 CE es donde se encuentra el fundamento de la activi-dad de control financiero del Estado frente a una entidad perceptora de ayudas o subvencionesraquo 75 LAzO vITORIA X (2008) paacutegs 136 y ss

    

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puacuteblico Seraacute preciso que el sistema de control sea efectivo en orden a asegurar la asignacioacuten del gasto puacuteblico de acuerdo con estos principios76

Ciertamente y como en alguacuten otro momento hemos apuntado tambieacuten las Comu-nidades Autoacutenomas han de plasmar en su normativa los principios contenidos en el artiacuteculo 312 CE ya sea de una manera expresa o bien por remisioacuten indirecta a los mismos aludiendo a los principios constitucionales o a otros principios del ordenamiento juriacutedico Y asimismo deberaacuten prever los oportunos medios de con-trol No todas las Comunidades Autoacutenomas sin embargo han entendido de igual forma la necesidad de aplicacioacuten y control de estos principios77 por lo que seriacutea siempre deseable una mayor concrecioacuten tanto en sus Estatutos de Autonomiacutea como en la normativa especial autonoacutemica que desarrolla la materia financiera o maacutes en particular relativa al aacutembito del gasto puacuteblico que como indicamos resultariacutea maacutes amplio que el propiamente presupuestario

5 LOS PRInCIPIOS De JUSTICIA MATeRIAL en eL GASTO PUacuteBLICO Y LA eSTABILIDAD PReSUPUeSTARIA

La estabilidad presupuestaria se ha incorporado al ordenamiento juriacutedico como un paraacutemetro maacutes del control interno y externo del gasto puacuteblico pero que a diferen-cia de los criterios de eficiencia eficacia y economiacutea constituye un auteacutentico liacutemi-te de la actuacioacuten financiera del Estado y de los demaacutes Entes puacuteblicos territoriales Este objetivo de estabilidad presupuestaria se proyecta indudablemente sobre el reacutegimen juriacutedico del gasto puacuteblico consideraacutendose como un principio limitativo y al mismo tiempo como un principio impliacutecito del mismo78 El tema que inmedia-tamente se ha de plantear es el de si los principios constitucionales de justicia mate-rial del gasto puacuteblico deben ser compatibles ineludiblemente o mejor exigen la estabilidad presupuestaria o si por el contrario la excluyen

En principio debemos entender la existencia de una necesaria interrelacioacuten de los principios de justicia del gasto puacuteblico con los principios derivados de la estabili-dad presupuestaria Y para ello basta tener en cuenta el establecimiento de un techo maacuteximo anual de gasto asiacute como de un fondo de contingencias para la ejecucioacuten presupuestaria En realidad algunos de los principios constitucionales del gasto puacuteblico como la eficiencia y economiacutea aplicables a su programacioacuten y ejecucioacuten se vienen a reiterar en la Ley de Estabilidad Presupuestaria por lo que se deduce su

76 En este sentido el artiacuteculo 9 de la Ley Orgaacutenica 21982 de 12 de mayo del Tribunal de Cuentas establece que su funcioacuten fiscalizadora se refiere al sometimiento de la actividad econoacutemico-finan-ciera del sector puacuteblico a los principios de legalidad eficiencia y economiacutea ejerciendo su funcioacuten en relacioacuten con la ejecucioacuten de los programas de ingresos y gastos puacuteblicos 77 BORGIA SORROSAL S (2004) paacutegs 59 y ss 78 Cfr en este sentido MARTiacuteNEz GINER L A (2002) paacutegs 471 y ss

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importancia para alcanzar la estabilidad presupuestaria79 Asiacute no cabe duda de que en la programacioacuten del gasto las concreciones derivadas de esta Ley afecta-raacuten a la organizacioacuten de la actividad financiera plasmada en el Presupuesto anual incluso en relacioacuten con gastos plurianuales Y especialmente afectaraacute a la potestad de gasto el establecimiento de un liacutemite maacuteximo de gasto asiacute como la regulacioacuten del Fondo de Contingencias -con la finalidad de posibilitar el cumplimiento y pago de las obligaciones puacuteblicas- podriacutea afectar a su ejecucioacuten

Debemos destacar las importantes novedades que introduce la Ley Orgaacutenica 22012 de 27 de abril de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera modificada por la Ley Orgaacutenica 42012 de 26 de septiembre y maacutes recientemen-te por la Ley Orgaacutenica 62015 de 12 de junio80 cuyo artiacuteculo 31 impone la ela-boracioacuten aprobacioacuten y ejecucioacuten de los Presupuestos laquoen un marco de estabilidad presupuestaria coherente con la normativa europearaquo81 A su vez el artiacuteculo 5 de la citada Ley dispone que la elaboracioacuten de los Presupuestos de las Administraciones Puacuteblicas y demaacutes sujetos comprendidos en el aacutembito de aplicacioacuten de la misma laquose encuadraraacute en un marco presupuestario a medio plazo compatible con el princi-pio de anualidad por el que se rigen la aprobacioacuten y ejecucioacuten de los Presupues-tos de conformidad con la normativa europearaquo Y va a antildeadir en su artiacuteculo 6 bajo la ruacutebrica principio de transparencia que laquola contabilidad de las Administraciones Puacuteblicas y demaacutes sujetos comprendidos en el aacutembito de aplicacioacuten de esta Ley asiacute como sus Presupuestos y liquidaciones deberaacuten contener informacioacuten suficiente y adecuada que permita verificar su situacioacuten financiera el cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria y de sostenibilidad financiera y la observan-cia de los requerimientos acordados en la normativa europea en esta materiaraquo a cuyo fin establece que laquolos Presupuestos y cuentas generales de las distintas Admi-nistraciones integraraacuten informacioacuten sobre todos los sujetos y entidades comprendi-dos en el aacutembito de aplicacioacuten de esta leyraquo Y en esa direccioacuten el artiacuteculo 71 dispone que las poliacuteticas de gasto puacuteblico deberaacuten encuadrarse en un marco de planificacioacuten plurianual y de programacioacuten y presupuestacioacuten atendiendo a la situacioacuten econoacutemica a los objetivos de poliacutetica econoacutemica y al cumplimiento de los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera Precisamen-

79 Vid MARTiacuteNEz GINER L A (2002) paacutegs 474 y ss 80 Esta Ley va a reforzar la plasmacioacuten los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera tanto en la LO 22012 como en la Ley Orgaacutenica 81980 de 22 de septiembre de Finan-ciacioacuten de las Comunidades Autoacutenomas y entre otras medidas va a configurar expresamente el principio de prudencia financiera que seraacute introducido en un nuevo artiacuteculo 13 bis de la LOFCA 81 El precedente legislativo de esta norma lo encontramos en la Ley 182001 de 12 de diciembre General de Estabilidad Presupuestaria y la Ley Orgaacutenica 52001 de 13 de diciembre complemen-taria de la Ley General de Estabilidad Presupuestaria Sobre los aspectos principales de esta Ley que afectan al procedimiento de programacioacuten y ejecucioacuten presupuestaria orientado al objetivo de especialidad y en particular los principios que informan este proceso presupuestario ndashestabilidad presupuestaria plurianualidad y transparenciandash vid por todos LAzO vITORIA X (2008) paacutegs 351 y ss y GARCiacuteA ROCA J (2013) paacutegs 76 y ss

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te este artiacuteculo 7 que lleva por tiacutetulo laquoPrincipio de eficiencia en la asignacioacuten y utilizacioacuten de los recursos puacuteblicosraquo va a disponer que laquola gestioacuten de los recursos puacuteblicos estaraacute orientada por la eficacia la eficiencia la economiacutea y la calidad a cuyo fin se aplicaraacuten poliacuteticas de racionalizacioacuten del gasto y de mejora de la ges-tioacuten del sector puacuteblicoraquo82

Por otra parte el artiacuteculo 11 de esta Ley Orgaacutenica establece en su apartado 1 que laquola elaboracioacuten aprobacioacuten y ejecucioacuten de los Presupuestos y demaacutes actuaciones que afecten a los gastos o ingresos de las Administraciones Puacuteblicas y demaacutes enti-dades que formen parte del sector puacuteblico se someteraacute al principio de estabilidad presupuestariaraquo Y el artiacuteculo 15 al regular el establecimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda puacuteblica para el conjunto de Administracio-nes Puacuteblicas dispone en su apartado 7 que laquoaprobados los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda puacuteblica por las Cortes Generales la elaboracioacuten de los proyectos de Presupuesto de las Administraciones Puacuteblicas habraacuten de acomodarse a dichos objetivosraquo

La Ley Orgaacutenica exige maacutes en concreto que los Presupuestos de cada Administra-cioacuten Puacuteblica se acompantildeen de la informacioacuten precisa para relacionar el saldo resul-tante de los ingresos y gastos del Presupuesto con la capacidad o necesidad de financiacioacuten calculada conforme a las normas del Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales (artiacuteculo 271) y establece la obligacioacuten de las Comunida-des Autoacutenomas y Corporaciones Locales de remitir al Ministerio de Hacienda y Administraciones Puacuteblicas antes del 1 de octubre de cada antildeo informacioacuten sobre las liacuteneas fundamentales que contendraacuten sus Presupuestos a efectos de dar cumpli-miento a los requerimientos de la normativa europea (artiacuteculo 272) A su vez el artiacuteculo 291 dispone que las Administraciones Puacuteblicas elaboraraacuten un marco pre-supuestario a medio plazo (abarcaraacute un periodo miacutenimo de tres antildeos seguacuten el apar-tado 2) en el que se enmarcaraacute la elaboracioacuten de sus Presupuestos anuales y a traveacutes del cual se garantizaraacute una programacioacuten presupuestaria coherente con los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda puacuteblica Destaca igualmente el deber que impone el artiacuteculo 301 al disponer que el Estado las Comunidades Autoacutenomas y las Corporaciones Locales aprobaraacuten en sus respectivos aacutembitos un liacutemite maacuteximo de gasto no financiero coherente con el objetivo de estabilidad pre-supuestaria y la regla de gasto que marcaraacute el techo de asignacioacuten de recursos de sus Presupuestos liacutemite del que han de informar las Comunidades Autoacutenomas

82 Y precisamente para hacer efectivos estos principios el apartado 3 de este mismo artiacuteculo dispo-ne laquoLas disposiciones legales y reglamentarias en su fase de elaboracioacuten y aprobacioacuten los actos administrativos los contratos y los convenios de colaboracioacuten asiacute como cualquier otra actuacioacuten de los sujetos incluidos en el aacutembito de aplicacioacuten de esta Ley que afecten a los gastos o ingresos puacutebli-cos presentes o futuros deberaacuten valorar sus repercusiones y efectos y supeditarse de forma estricta al cumplimiento de las exigencias de los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financieraraquo El artiacuteculo 8 se referiraacute al principio de responsabilidad estableciendo la necesaria asun-cioacuten de las responsabilidades derivadas del incumplimiento de las obligaciones asumidas por parte de las Administraciones Puacuteblicas

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antes del 1 de agosto de cada antildeo al Consejo de Poliacutetica Fiscal y Financiera (apar-tado 3 del artiacuteculo 30)

Ciertamente todas las anteriores liacuteneas baacutesicas que acabamos de referenciar traen causa en gran medida de la concreta plasmacioacuten del principio de estabilidad pre-supuestaria en nuestro texto constitucional de la que deriva la especial relevancia que en la actualidad tiene este principio

En efecto el principio de estabilidad presupuestaria recepcionado expresamente en algunos Estatutos de Autonomiacutea83 fue consagrado por la uacuteltima reforma consti-tucional en el artiacuteculo 135 reforma publicada el 27 de septiembre de 201184 adquiriendo la estabilidad presupuestaria un valor verdaderamente estructural y condicionante de la capacidad de actuacioacuten del Estado del mantenimiento y desa-rrollo del Estado Social que proclama el artiacuteculo 11 de la propia Ley Fundamental y en definitiva de la prosperidad presente y futura de los ciudadanos (exposicioacuten de motivos)85 La estabilidad presupuestaria que afectaraacute a todas las Administracio-nes Puacuteblicas se va a ver asiacute expliacutecitamente constitucionalizada86 Y aunque en principio deba considerarse como una regla neutra frente al Estado social y al Esta-do autonoacutemico va a ser como ha sentildealado GARCiacuteA ROCA laquodifiacutecil ndashcasi imposiblendash mantener el principio de la interpretacioacuten sistemaacutetica en relacioacuten con otros precep-tos constitucionales porque su loacutegica es la de una norma de aplicacioacuten preferen-teraquo87 En todo caso y a pesar de la dificultad estimamos necesaria la compatibilidad de esta regla con unos principios de gasto puacuteblico cuya contem-placioacuten expresa en la Constitucioacuten tampoco puede minimizarse

83 Cfr como ejemplo el artiacuteculo 1572h) del Estatuto de Autonomiacutea de Andaluciacutea 84 En siacutentesis el contenido normativo de esta reforma va a consistir en el establecimiento del prin-cipio de estabilidad presupuestaria el Derecho europeo como paraacutemetro de constitucionalidad referido a los maacutergenes establecidos por la Unioacuten Europea respecto al deacuteficit estructural la delega-cioacuten al Parlamento para fijar los liacutemites del deacuteficit la reserva de ley para la emisioacuten de deuda puacutebli-ca de forma condicionada la posible excepcioacuten a los liacutemites sobre deacuteficit y deuda el contenido de la ley orgaacutenica de desarrollo y la obligacioacuten de las Comunidades Autoacutenomas de respetar el princi-pio de estabilidad presupuestaria Sobre las principales implicaciones de esta reforma vid entre otros BASSOLS COMA M (2012) paacutegs 21-41 CARRASCO DURaacuteN M (2013) paacutegs 169-206 GARCiacuteA

ROCA J (2013) paacutegs 40-93 MARC CARRILLO (2014) paacutegs 13-41 DE LA HUCHA CELADOR F (2012) paacutegs 21-47 MONCHoacuteN RUIz L (2012) RODRiacuteGUEz BEREIJO A (2013) paacutegs 23-32 RUIz ALMENDRAL v (2012) y RUIz-HUERTA J (2012) 85 Sobre el concepto de estabilidad presupuestaria a que se refiere el artiacuteculo 135 CE asiacute como el concepto de deacuteficit estructural y sus efectos sobre las competencias presupuestarias de las Comuni-dades Autoacutenomas vid entre otros DE LA HUCHA CELADOR F (2012) paacutegs 29 y ss 86 De hecho y en el sentido expresado por MEDINA GUERRERO este principio de estabilidad presu-puestaria no se teniacutea por queacute deducir de la referencia que en el marco de los principios rectores de la poliacutetica social y econoacutemica el artiacuteculo 401 CE hace al deber de los poderes puacuteblicos de promo-ver laquouna poliacutetica de estabilidad econoacutemicaraquo ya que este no seriacutea maacutes que un principio general que no puede entenderse como equivalente al maacutes especiacutefico de estabilidad presupuestaria Cfr MEDINA

GUERRERO M (2012) paacuteg 138 87 GARCiacuteA ROCA J (2013) paacuteg 66

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La reforma constitucional del artiacuteculo 135 CE fue sin duda aprobada con un gran consenso atendiendo a razones de intereacutes general y a la grave situacioacuten econoacutemi-ca y financiera afectando la garantiacutea de estabilidad presupuestaria a todos los poderes puacuteblicos De hecho el apartado 6 de dicho precepto establece que las Comunidades Autoacutenomas de acuerdo con sus respectivos Estatutos y dentro de los liacutemites a que se refiere el propio artiacuteculo 135 laquoadoptaraacuten las disposiciones que pro-cedan para la aplicacioacuten efectiva del principio de estabilidad en sus normas y deci-siones presupuestariasraquo88 La reforma constitucional como ha afirmado RODRiacuteGUEz

BEREIJO (2013)89 no responde a un mero capricho o a criterios de puro oportunis-mo poliacutetico estando en la raiacutez de los desequilibrios econoacutemico-financieros de nuestra Hacienda el crecimiento desbocado del gasto puacuteblico y las crecientes difi-cultades de financiacioacuten del Estado y de las Administraciones territoriales Se va a considerar la estabilidad y sostenibilidad como principios esenciales para la supe-racioacuten de la crisis en su proyeccioacuten sobre el sector de las Administraciones Puacutebli-cas90 estando el principio de estabilidad que se incorpora ligado al resultado estructural que se concretaraacute en la LO 22012 en un equilibrio o superaacutevit a par-tir de 2020 establecieacutendose hasta ese momento un reacutegimen transitorio

Estimamos que sin lugar a dudas y con independencia del origen de este precep-to derivado de exigencias de la Unioacuten Europea91 el marco de estabilidad presu-puestaria ha sido expresamente incorporado al texto constitucional y esta constitucionalizacioacuten ha de suponer la necesaria compatibilidad con el principio de asignacioacuten equitativa de recursos puacuteblicos o lo que es igual la inevitable inter-pretacioacuten conjunta de los preceptos en cuestioacuten La limitacioacuten o contencioacuten del gasto deberaacute hacerse compatible con la asignacioacuten equitativa de recursos dirigida a hacer frente a necesidades de ineludible satisfaccioacuten La limitacioacuten del gasto puacuteblico con la finalidad de la consecucioacuten de la estabilidad presupuestaria no podriacutea llegar a ser tal que anulase cualquier programacioacuten del gasto puacuteblico dirigi-da a salvaguardar una asignacioacuten equitativa de los recursos puacuteblicos El nivel miacuteni-

88 En concreto sobre las repercusiones de las modificaciones de la deuda puacuteblica en el nuevo artiacute-culo 135 CE en relacioacuten con las Comunidades Autoacutenomas que se veraacuten sometidas al principio de reserva de ley en esta materia vid por todos DE LA HUCHA CELADOR F (2012) paacutegs 39 y ss 89 RODRiacuteGUEz BEREIJO A (2013) paacuteg 7 90 A LoacutePEz DiacuteAz (2014) alude a los necesarios ajustes para la vuelta a la estabilidad presupuestaria refirieacutendose como importante alternativa a los ajustes sobre el gasto puacuteblico a la posibilidad de un mayor espacio fiscal paacutegs 30 y ss 91 De hecho y como ha puesto de manifiesto MARC CARRILLO la doble referencia que el artiacuteculo 135 CE va a hacer al Derecho de la Unioacuten en los apartados relativos al deacuteficit puacuteblico y a la deuda puacutebli-ca van a convertir al Derecho europeo en paraacutemetro de constitucionalidad a tener en cuenta que deberaacute necesariamente ser asumido por el Tribunal Constitucional Cfr MARC CARRILLO (2014) paacuteg 23 Y en este mismo sentido va a afirmar RODRiacuteGUEz BEREIJO que el Derecho europeo constituiraacute un elemento cualificado en la interpretacioacuten de los liacutemites constitucionales derivados del principio y las reglas de la estabilidad presupuestaria del artiacuteculo 135 CE y en paraacutemetro de constitucionalidad en tanto la propia Constitucioacuten espantildeola reenviacutea al Derecho comunitario Cfr RODRiacuteGUEz BEREIJO A (2013) paacuteg 32

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mo de satisfaccioacuten de necesidades puacuteblicas habraacute de quedar en todo caso salva-guardado Y en cualquier caso la constitucionalizacioacuten de la estabilidad presu-puestaria habraacute de implicar sin duda un reforzamiento de la racionalidad presupuestaria a lo que seraacute preciso antildeadir el hacer realmente efectiva la asigna-cioacuten equitativa del gasto puacuteblico

La plasmacioacuten o mejor el desarrollo del principio de estabilidad presupuestaria en una Ley Orgaacutenica no suponiacutea una novedad ya que con anterioridad a la reforma constitucional y como hemos resentildeado fue aprobada en 2001 una Ley General de Estabilidad Presupuestaria que ademaacutes obtuvo una plena validacioacuten por parte del Tribunal Constitucional En efecto en la sentencia 1342011 de 20 de julio el Tribu-nal Constitucional afirmoacute que la normativa estatal de estabilidad presupuestaria apro-bada en 2001 (Ley 182001 de 12 de diciembre General de Estabilidad Presupuestaria y Ley Orgaacutenica 52001 de 13 de diciembre complementaria a la Ley General de Estabilidad Presupuestaria) no lesiona la autonomiacutea poliacutetica y financiera (artiacuteculos 137 y 156 CE) y resulta acorde con los tiacutetulos competenciales atribuidos al Estado en el artiacuteculo 1491 13ordf y 14ordf por un lado y 11ordf y 18ordf por otro de la Cons-titucioacuten (doctrina que se reitera en la STC 1572011 de 18 de octubre) Maacutes en con-creto afirmoacute tras referirse a la doctrina constitucional seguacuten la cual laquola limitacioacuten del gasto impuesta a las Administraciones Puacuteblicas encuentra su apoyo en la competen-cia estatal de direccioacuten de la actividad econoacutemica general (ex art 149113ordf) y su establecimiento estaacute encaminado a la consecucioacuten de la estabilidad econoacutemica y la gradual recuperacioacuten del equilibrio presupuestariohellipraquo (SSTC 1711996 FJ 2ordm y 1031997 FJ 1ordm) que laquola concepcioacuten de la estabilidad presupuestaria en teacuterminos de equilibrio o superaacutevit se aviene con las competencias del Estadoraquo (FJ 8ordm) y que laquola poliacutetica presupuestaria forma parte de la poliacutetica econoacutemica general cuya ordena-cioacuten a su vez estaacute atribuida al Estado por la ConstitucioacutenhellipEsta competencia estatal es susceptible de proyectarse sobre todos los Presupuestos del Sector puacuteblico estatal autonoacutemico y localhellipCon dicha aplicabilidad no se quebranta ni su autonomiacutea poliacute-tica ni su autonomiacutea financieraraquo (FJ 14ordm)92

Es importante resaltar que la LO 22012 de 27 de abril de Estabilidad Presupues-taria y Sostenibilidad Financiera se aprueba ya en desarrollo del artiacuteculo 135 de la Constitucioacuten93 destacando entre otros principios contenidos en la misma los de

92 Cfr el comentario criacutetico que realiza de esta sentencia en el marco de la doctrina jurisprudencial sobre la estabilidad presupuestaria F ESCRIBANO (2014) paacutegs 41 y ss 93 Entre los principales objetivos de esta Ley destacan en siacutentesis la garantiacutea de la sostenibilidad pre-supuestaria de todas las Administraciones Puacuteblicas fortaleciendo la confianza en la estabilidad de la economiacutea espantildeola y el reforzamiento de los compromisos de Espantildea con la Unioacuten Europea la obligacioacuten para todas las Administraciones Puacuteblicas de presentar equilibrio estructural el estableci-miento de un liacutemite de deuda como garantiacutea de sostenibilidad presupuestaria la formulacioacuten de un marco presupuestario a medio plazo en el que se enmarcaraacute la elaboracioacuten del presupuesto y a tra-veacutes del cual se garantizaraacute una programacioacuten presupuestaria coherente con los objetivos de estabi-lidad y deuda puacuteblica la incorporacioacuten de actuaciones preventivas de alerta temprana y de correccioacuten automaacutetica y el refuerzo de los mecanismos sancionadores en los que se tendraacuten en cuenta en liacutenea con la normativa europea la reincidencia y la gravedad de los incumplimientos

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estabilidad plurianualidad transparencia prudencia financiera y eficiencia en la asignacioacuten y utilizacioacuten de recursos puacuteblicos Y en particular enunciando y desa-rrollando los principios de laquoeficacia y eficiencia en la asignacioacuten de los recursos puacuteblicosraquo94

Tal y como sentildeala la sentencia del Tribunal Constitucional 1572011 de 18 de octu-bre (FJ 3) hay que hacer notar que cuando el artiacuteculo 1351 establece que laquotodas las Administraciones Puacuteblicas adecuaraacuten sus actuaciones al principio de estabilidad presupuestariaraquo estamos ante laquoun mandato constitucional que como tal vincula a todos los poderes puacuteblicos y que por tanto en su sentido principial queda fuera de la disponibilidad -de la competencia- del Estado y de las Comunidades Autoacuteno-masraquo (en el mismo sentido se expresa la STC 1952011 de 13 de diciembre FJ 4) La sentencia del Tribunal Constitucional 1992011 de 13 de diciembre (FJ 7) aun reconociendo que el establecimiento de un objetivo de estabilidad presupuestaria tiene laquoimportantes efectos en todas las fases del ciclo presupuestario pudiendo incluso considerarse que antildeade una fase previaraquo declara que laquotales efectos no pue-den ser considerados inconstitucionales ni antes ni despueacutes de la reforma del artiacute-culo 135 de la Constitucioacutenraquo95

Como corolario de lo anteriormente expuesto debemos destacar que las leyes pre-supuestarias de las Comunidades Autoacutenomas deben responder a los principios y normas a que nos hemos referido La obligacioacuten de todas las Administraciones Puacuteblicas y en concreto de las Comunidades Autoacutenomas de mantener las reglas de estabilidad presupuestaria y bajo el control directo de las instituciones del Estado ha sido reforzada en suma con la reforma del artiacuteculo 135 CE96 La autonomiacutea

94 El profesor ESCRIBANO realiza un estudio criacutetico sobre los principios generales formulados por la LO 22012 desde la perspectiva de la limitacioacuten de la autonomiacutea financiera de las Comunidades Autoacutenomas y el excesivo desarrollo de la funcioacuten tuteladora del Estado que va a desnaturalizar en su opinioacuten esta idea de autonomiacutea financiera manifestaacutendose ademaacutes en un conjunto de medidas preventivas correctivas y coercitivas Cfr ESCRIBANO F (2014) paacutegs 47 y ss Y asimismo se mues-tra criacutetico con las medidas extraordinarias de apoyo a la liquidez que se concretaron en el RDL 212012 de 13 de julio en desarrollo de la DA 1ordf de la LO 22012 -el FLA supone sin duda una adhesioacuten de las CCAA que lo solicitan a draacutesticas medidas establecidas unilateralmente por el pres-tamista- Ibidem paacutegs 59-60 95 La doctrina constitucional sobre la reforma del artiacuteculo 135 CE se contiene esencialmente en la STC 1892011 de 23 de noviembre FJ 4ordm (doctrina que sigue a la STC 1342011 y que se reprodu-ciraacute entre otras en las SSTC 1972011 FJ 4ordm 1982011 FJ 4ordm y 2032011 FJ 4ordm) De ella destaca la consideracioacuten relativa a que el nuevo artiacuteculo 135 CE se considera ius superveniens que puede ser-vir de canon de constitucionalidad respecto de asuntos interpuestos antes de la entrada en vigor de la reforma constitucional constituye laquoun mandato constitucional que como tal vincula a todos los poderes puacuteblicos y que por tanto en su sentido principial queda fuera de la disponibilidad de la competencia del Estado y de las Comunidades Autoacutenomas Cuestioacuten distinta es la de su desarrollo pues aquel sentido principial admite diversas formulaciones de modo que seraacute ese desarrollo el que perfilaraacute su contenidoraquo y la remisioacuten a la Ley Orgaacutenica laquoobviamente estatalraquo laquocorrobora la compe-tencia del Estado en esta materiaraquo 96 Sobre las posibles limitaciones de las competencias autonoacutemicas que podriacutean derivarse de este artiacuteculo y en particular sobre la fijacioacuten negociada de los objetivos de deacuteficit puacuteblico y de deuda puacuteblica la necesaria aplicacioacuten de los principios generales en la elaboracioacuten y gestioacuten de sus pre-

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financiera de las Comunidades Autoacutenomas lo seraacute dentro de la necesaria y obliga-da coordinacioacuten y cooperacioacuten con la Hacienda estatal siendo compatible con la existencia de un control de legalidad sobre el ejercicio de competencias y maacutes en concreto de las obligaciones derivadas del principio de estabilidad presupuestaria contemplado en el artiacuteculo 135 CE y de forma particular de las operaciones de emisioacuten de deuda puacuteblica97 La maacutes reciente STC 2152014 de 18 de diciembre98

ha venido a validar plenamente y en relacioacuten con la autonomiacutea financiera de las Comunidades Autoacutenomas la constitucionalidad de los preceptos de la LO 22012 que establecen el reacutegimen juriacutedico de cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria99

El principio de estabilidad presupuestaria ha supuesto sin duda un cambio en el reacutegimen juriacutedico del gasto puacuteblico que afecta a su programacioacuten ejecucioacuten y con-trol incidiendo como hemos indicado en todos los aacutembitos territoriales del sector puacuteblico Como bien sintetiza MARC CARRILLO (2014)100 y desde una perspectiva material en la fase previa de elaboracioacuten del presupuesto se ha introducido la regla de plurianualidad del presupuesto ademaacutes del fondo de contingencia y la obliga-cioacuten de fijar el objetivo de estabilidad presupuestaria que deberaacute ser aceptado por las Cortes Generales101 en la fase de elaboracioacuten este objetivo podraacute ser modifica-do por las Cortes aunque no podraacuten incluir la regla del deacuteficit sin incumplir lo pre-ceptuado en el artiacuteculo 1346 CE en la fase de ejecucioacuten el principio de

supuestos y el endurecimiento de las medidas previstas en caso de incumplimiento de los objeti-vos cfr entre otros MARC CARRILLO (2014) paacutegs 37 y ss CARRASCO DURaacuteN M (2013) paacutegs 198 y ss y NAvARRO FAURE A (2013) paacutegs 137-146 97 RODRiacuteGUEz BEREIJO A (2013) paacuteg 18 En palabras del profesor Bereijo que plenamente compar-timos laquopocas dudas caben respecto al caraacutecter baacutesico que para la ordenacioacuten de la economiacutea y la Hacienda general del Estado tiene la garantiacutea del equilibrio de las cuentas puacuteblicas y la determina-cioacuten por el Estado del objetivo de estabilidad presupuestaria para todo el conjunto de las Adminis-traciones Puacuteblicas establecido por las leyes de estabilidad presupuestaria dada la vinculacioacuten del Estado espantildeol a las normas del Derecho comunitario europeo originario y derivado y a los com-promisos derivados del cumplimiento del Pacto de Estabilidad y Crecimiento de la UE aunque ello constrintildea la autonomiacutea financiera de las Comunidades Autoacutenomasraquo Ibidem paacuteg 21 98 Publicada en el BOE nuacutem 29 de 3 de febrero de 2015 Esta Sentencia se dicta en relacioacuten con el recurso de inconstitucionalidad 557-2013 interpuesto por el Gobierno de Canarias En concreto declara constitucionales los artiacuteculos 103 116 123 16 19 203 24 252 y 26 asiacute como la Dis-posicioacuten Adicional 3ordf de la LO 22012 99 Precisamente la modificacioacuten de la LOFCA en virtud de la uacuteltima reforma de la LO 22012 ope-rada por la LO 62015 de 12 de junio va a reforzar la necesidad del cumplimiento de estos objeti-vos incluyendo algunas matizaciones entre otros en sus artiacuteculos 2 apartado uno letra b) 14 y 211 aludiendo expresamente a la sostenibilidad financiera y sobre todo introduciendo el artiacuteculo 13 bis relativo al principio de prudencia financiera 100 MARC CARRILLO (2014) paacuteg 27 101 En esta fase y desde una perspectiva institucional resulta decisiva la participacioacuten de la Comi-sioacuten Europea que obligaraacute a un diaacutelogo institucional entre las autoridades econoacutemico-financieras estatales y comunitarias Ibidem paacuteg 28

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estabilidad presupuestaria supone la aplicacioacuten de un reacutegimen especiacutefico para los gastos plurianuales y las modificaciones presupuestarias y en la fase de control habraacute que verificar el cumplimiento del principio a traveacutes de instrumentos especiacute-ficos de control

Descendiendo maacutes en concreto al examen en este contexto de estabilidad presu-puestaria de su compatibilidad con el principio de asignacioacuten equitativa de los recursos puacuteblicos habriacutea que referirse en primer lugar a la conexioacuten de la estabi-lidad presupuestaria con la fase inicial de programacioacuten del gasto puacuteblico y con-traccioacuten de obligaciones puacuteblicas que ya ponen de relieve la racionalidad econoacutemica Podemos afirmar con caraacutecter general y en el sentido expresado por MARTiacuteNEz GINER (2002)102 que los objetivos de las poliacuteticas y programacioacuten del gasto puacuteblico ndashque deben plasmar el artiacuteculo 312 CEndash deben compatibilizarse con las exigencias de racionalidad econoacutemica en la ejecucioacuten presupuestaria que a su vez asegura la estabilidad presupuestaria con base en los criterios de eficacia efi-ciencia y calidad La estabilidad presupuestaria no impide la plena vigencia de este artiacuteculo Es maacutes la consecucioacuten de esta estabilidad podriacutea y deberiacutea coadyuvar a hacer efectivos otros principios constitucionales y en particular el relativo a la jus-ticia en el gasto puacuteblico

En cualquier caso y siguiendo al autor antes citado el reacutegimen de estabilidad pre-supuestaria deberiacutea configurarse no solo como una limitacioacuten cuantitativa del gasto sino tambieacuten como una limitacioacuten cualitativa de modo que se estableciesen unos criterios que viniesen a determinar necesidades de satisfaccioacuten ineludible y que por tanto condicionasen las decisiones presupuestarias en el marco de la contencioacuten El propio principio de estabilidad impulsariacutea y fomentariacutea la asignacioacuten equitativa de los recursos o lo que es igual la estabilidad deberiacutea constituir un ins-trumento que permitiese profundizar en el principio de justicia en el gasto que a su vez incidiriacutea en aqueacutel103

No obstante lo anterior se ha destacado coacutemo las Leyes de Estabilidad no han avanzado lo suficiente en relacioacuten con las competencias de los oacuterganos de control sobre esta materia104 y en particular con la funcioacuten de los Tribunales de Cuentas105 de modo que en realidad soacutelo se mantienen en este aacutembito las importantes fun-

102 MARTiacuteNEz GINER L A (2002) paacuteg 477 103 Cfr MARTiacuteNEz GINER L A (2002) paacutegs 491-492 Este autor que escribe con anterioridad a la reforma constitucional puso de manifiesto la necesidad de que una Ley General del Gasto Puacuteblico realizase la labor de seleccioacuten cualitativa del gasto desarrollando el principio de justicia en el gasto en el marco de la estabilidad 104 Se ha destacado incluso coacutemo la propia reforma del artiacuteculo 135 CE deberiacutea haber previsto expresamente la responsabilidad por incumplimiento y las sanciones estableciendo concordancias con los artiacuteculos 153 y 155 CE y por tanto establecieacutendose si el control de los incumplimientos deberiacutea realizarse por una autoridad independiente y con un procedimiento especial Cfr GARCiacuteA

ROCA J (2013) paacuteg 74 Maacutes en concreto propone este autor un procedimiento urgente ante el Tri-bunal Constitucional con el auxilio del Tribunal de Cuentas Ibidem paacutegs 86-87 105 Cfr SOLER ROCH M T (2001) paacuteg 87 y PASCUAL GARCiacuteA J (2002)

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ciones atribuidas a la Intervencioacuten General de la Administracioacuten del Estado bien por la LGP bien por la propia LO 22012 referidas por un lado al control del obje-tivo de la estabilidad presupuestaria mediante el ejercicio del control financiero permanente ndashartiacuteculo 157 LGPndash y de un tipo especiacutefico de auditoriacutea puacuteblica y por otro a la funcioacuten de elaboracioacuten de un informe en el que se ha de expresar el grado de cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria106 La constitucionali-zacioacuten del principio de estabilidad presupuestaria no ha supuesto pues en nuestra legislacioacuten una ampliacioacuten efectiva de los instrumentos de control sobre las leyes aplicables no incorporaacutendose nuevos oacuterganos especiacuteficos de control sobre la eje-cucioacuten de los presupuestos si bien siacute podraacute resultar esencial en su caso el control de constitucionalidad107

No obstante lo anterior debemos indicar que la LO 22012 va a incluir al regular las medidas preventivas y correctivas asiacute como la instrumentacioacuten del principio de transparencia108 la participacioacuten del Consejo de Poliacutetica Fiscal y Financiera y en su caso de la Comisioacuten Nacional de Administracioacuten Local en el procedimiento dirigido a garantizar el principio de estabilidad presupuestaria si bien y como ha puesto de manifiesto MARC CARRILLO (2014)109 se trata esencialmente de funciones consultivas de informe y seguimiento de la aplicacioacuten de las medidas ndashcomo ejem-plo la advertencia del riesgo de incumplimiento por las Administraciones Puacuteblicas (artiacuteculo 191) o el conocimiento tramitacioacuten y seguimiento de los planes econoacute-mico-financieros y de reequilibrio (artiacuteculo 242)ndash aunque tambieacuten existen otras de naturaleza correctiva y fiscalizadora como la relativa al requerimiento para modi-ficar las medidas previamente adoptadas por la Comunidad Autoacutenoma cuando a juicio del CPFF no garanticen la correccioacuten de la situacioacuten de desequilibrio instaacuten-dola en este caso a que presente un nuevo plan (artiacuteculo 233) El artiacuteculo 26 de la Ley va a habilitar al Gobierno al amparo del artiacuteculo 155 CE para la adopcioacuten de las medidas necesarias para obligar a su cumplimiento forzoso que podriacutean llegar

106 Vid sobre estas funciones LAzO vITORIA X (2008) paacutegs 358 y ss Y sobre la adopcioacuten de medi-das en caso de incumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria ibidem paacutegs 362 y ss 107 En concreto la Disposicioacuten Adicional Tercera de la LO 22012 de Estabilidad Presupuestaria considerada plenamente constitucional por la STC 2152014 de 18 de diciembre establece en su primer apartado que de acuerdo con lo previsto en la LOTC laquohellipse pueden impugnar ante el Tribu-nal Constitucional tanto las leyes disposiciones normativas o actos con fuerza de ley de las Comu-nidades Autoacutenomas como las disposiciones normativas sin fuerza de leyhellipraquo pudieacutendose llegar para preservar el cumplimiento del artiacuteculo 135 CE a adoptar la medida cautelar de suspensioacuten de una Ley de Presupuestos autonoacutemica seguacuten deriva del apartado segundo de esa misma Disposicioacuten Adi-cional Tercera en cuyo caso se entenderaacuten prorrogados los presupuestos del ejercicio anterior Se ha considerado y con razoacuten la conveniencia de que en relacioacuten con este control sobre el cumpli-miento del principio de estabilidad presupuestaria por parte de la Ley de Presupuestos estatal se reincorporase el control previo de constitucionalidad Cfr en este sentido FERRERES COMELLA v (2012) paacuteg 103 108 Sobre la trascendencia de este principio en el contexto que examinamos y en relacioacuten ademaacutes con el principio de responsabilidad cfr NAvAS vaacutezQUEz R (2014) paacutegs 61 y ss 109 MARC CARRILLO (2014) paacutegs 35-36

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incluso previo requerimiento a la intervencioacutensuspensioacuten de la Autonomiacutea o a la disolucioacuten de la Corporacioacuten local medidas que como se ha afirmado se debe-riacutean en su caso aplicar con laquonotables dosis de firmeza y prudenciaraquo110

En cualquier caso consideramos que dado que en nuestra normativa y como con-secuencia de la constitucionalizacioacuten del principio de estabilidad presupuestaria no se ha creado ninguacuten oacutergano especiacutefico de control como siacute ha sucedido en otros Estados miembros como Alemania o Reino Unido ndashlos denominados Consejos de Estabilidad Presupuestariandash al menos se deberiacutean haber otorgado funciones espe-ciacuteficas sobre la materia al Tribunal de Cuentas asiacute como a los oacuterganos autonoacutemi-cos de naturaleza similar permitiendo asiacute un directo control sobre el cumplimiento de los requisitos de estabilidad presupuestaria

Por otra parte debemos insistir en la necesidad de que los distintos preceptos constitucionales y en particular los relativos a los principios de justicia material del gasto y de estabilidad presupuestaria mantengan su respectiva virtualidad praacutectica y lejos de que unos sean excepcionados por el otro se interpreten armoacute-nicamente en su justo sentido a pesar de la justificacioacuten del segundo en una situacioacuten de crisis financiera que ya comienza a superarse y que en modo algu-no deberiacutea provocar indirectamente la suspensioacuten o quebrantamiento de los principios de justicia en el gasto puacuteblico considerados como uno de los pilares baacutesicos del Estado social y democraacutetico de Derecho Como afirma RODRiacuteGUEz

BEREIJO (2013) refirieacutendose a la reforma del artiacuteculo 135 CE su contenido no deberiacutea implicar necesariamente laquoel laquodesmantelamientoraquo-si tal cosa fuese consti-tucionalmente posible- del Estado social proclamado en nuestra Constitucioacutenraquo antildeadiendo que laquola existencia de un liacutemite financiero y presupuestario a las demandas de derechos econoacutemicos y sociales constitucionalmente reconocidos ha sido siempre declarada con firmeza por la jurisprudencia de nuestro Tribunal Constitucional respecto de los derechos de prestacioacuten que se derivan de nuestra Constitucioacuten y de las leyes que los desarrollanraquo111 La estabilidad presupuestaria sin duda permitiraacute coadyuvar a la consecucioacuten de los objetivos sociales perse-guidos por el propio texto constitucional

El principio de estabilidad presupuestaria debe pues ser interpretado coordinada-mente con otros principios constitucionales siendo compatible con los postulados del Estado social y en particular con los principios de justicia del gasto puacuteblico principios que actuariacutean como liacutemite y medida del objetivo de estabilidad presu-

110 RODRiacuteGUEz BEREIJO A (2013) paacuteg 29 El artiacuteculo 26 de la LO 22012 ha sido declarado constitu-cional por la STC 2152014 de 18 de diciembre 111 RODRiacuteGUEz BEREIJO A (2013) paacuteg 17 Y en este sentido cita el profesor Bereijo la STC 1261994 FJ 5ordm que refirieacutendose a los derechos de Seguridad Social afirma que laquocorresponde al legislador en funcioacuten de las situaciones de necesidad existentes y de los medios financieros disponibles determi-nar la accioacuten protectora a dispensar por el reacutegimen puacuteblico de Seguridad Social y las condiciones para el acceso a las prestaciones y para su peacuterdidaraquo

 

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puestaria112 Es maacutes y como indica NAvARRO FAURE (2013)113 la estabilidad presu-puestaria laquodebe interpretarse como un instrumento a favor de la justicia del gasto puacuteblico en la medida en que pueda garantizar la satisfaccioacuten miacutenima de las nece-sidades puacuteblicas consideradas como justas pero nunca como el pretexto para no satisfacer ese principio de justiciaraquo Y los criterios de eficiencia y economiacutea plas-mados fundamentalmente en las leyes anuales de presupuestos coadyuvaraacuten sin duda a la aplicacioacuten coordinada de unos principios que en todo caso van a per-seguir unos objetivos asimismo contemplados en la Constitucioacuten

6 A MODO De COnCLUSIOacuten 

La intervencioacuten puacuteblica a traveacutes de la poliacutetica de gasto puacuteblico ha provocado por lo general y mucho maacutes en periacuteodos de crisis econoacutemica importantes repercusio-nes que van desde la dotacioacuten de servicios puacuteblicos inversiones puacuteblicas genera-cioacuten de empleo hasta efectos medioambientales resultando esencial el disentildeo de la poliacutetica presupuestaria114 Sin embargo una deficiente poliacutetica de gasto puacuteblico podriacutea conducir a un incremento de los niveles de evasioacuten tributaria115 El control de la gestioacuten de los fondos puacuteblicos seraacute un mecanismo esencial para evitar el des-pilfarro y la corrupcioacuten

Resulta evidente y tras el anaacutelisis realizado la necesidad en el Derecho espantildeol de un adecuado tratamiento juriacutedico del gasto puacuteblico como institucioacuten mediante una Ley General del Gasto Puacuteblico aplicable con caraacutecter general a todas las Administraciones Puacuteblicas que enmarcariacutea los principios generales que lo deben presidir116 Ha sido insuficiente el tratamiento del gasto puacuteblico en la Constitucioacuten

112 NAvARRO FAURE A (2013) paacuteg 123 ideas que son ampliamente desarrolladas en las paacuteginas 129 y ss 113 NAvARRO FAURE A (2013) paacuteg 134 Y como bien antildeade esta autora y a pesar de la disciplina presupuestaria en materia de deacuteficit y deuda puacuteblica derivada del gobierno econoacutemico de la Unioacuten Europea laquoel gasto puacuteblico deberaacute seguir satisfaciendo en el nivel que permita el objetivo de esta-bilidad las necesidades cuya satisfaccioacuten se considera justaraquo Ibidem paacuteg 135 114 Vid como ejemplo sobre los efectos multiplicadores de arrastre econoacutemico y de generacioacuten de empleo de las poliacuteticas de gasto puacuteblico RODRiacuteGUEz MORILLA C y LLANES DiacuteAz-SALAzAR G (2004) paacutegs 189 y ss 115 Vid por todos GIL IzQUIERDO M y ONRUBIA FERNaacuteNDEz J (2006) paacutegs 1 y ss Y sobre la evolucioacuten en la situacioacuten de crisis econoacutemica de las actitudes de los espantildeoles respecto a las diferentes poliacuteticas de gasto y los niveles de presioacuten fiscal vid CALzADA I y PINO E DEL (2013) paacutegs 171 y ss 116 En esta Ley del Gasto Puacuteblico y como entre otros puso de manifiesto MARTiacuteNEz GINER (2002) laquose estructurariacutean y desarrollariacutean las cuestiones relativas a los principios juriacutedicos del gasto puacutebli-co los procedimientos de valoracioacuten y determinacioacuten de las necesidades puacuteblicas a satisfacer el reacutegimen juriacutedico de las obligaciones puacuteblicas y de los derechos de los acreedores asiacute como de cual-quier sujeto afectado por el gasto puacuteblico y los procedimientos de ejecucioacuten del gasto puacuteblicoraquohellip laquotodo ello desde la perspectiva que ofrece el nuevo marco juriacutedico de la estabilidad presupuesta-riahellipraquo paacuteg 475

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debiendo plantearse al menos la elaboracioacuten de la ley aludida o maacutes en concre-to la elaboracioacuten de una ley de principios reguladores del gasto puacuteblico evitando y sobre todo tras la vigencia de la Ley de Estabilidad Presupuestaria la necesaria intervencioacuten del Tribunal Constitucional ante los conflictos que se estaacuten plantean-do respecto de las competencias autonoacutemicas en la materia

Efectivamente el ideal estariacutea en la formulacioacuten de un principio de justicia en el gasto puacuteblico que integre unitariamente todos los principios y criterios a que nos hemos referido debiendo estar como en otro momento indicamos a una interpre-tacioacuten del conjunto de preceptos constitucionales que permita vislumbrar las que podriacuteamos considerar como laquonecesidades puacuteblicas constitucionalesraquo117 O como ha afirmado BAYONA DE PEROGORDO (1999) laquosolo el desarrollo normativo de los principios materiales de justicia del gasto puacuteblico contenidos en la Constitucioacuten fundamentalmente a traveacutes de una ley general de gasto puacuteblico y la elaboracioacuten de concretas leyes de gasto y el fomento e impulso de un sentimiento colectivo acer-ca de la justicia en esta materia podraacuten consolidar definitivamente esta idea-fuer-za en nuestro ordenamiento juriacutedico-financierolaquo118

La inclusioacuten de la estabilidad presupuestaria en el artiacuteculo 135 CE y su posterior desarrollo en la LO 22012 que a la postre se ha considerado plenamente consti-tucional han de permitir avanzar en hacer efectiva la justicia material en el gasto puacuteblico si bien no se han configurado paralelamente los oportunos medios de con-trol al igual que ha sucedido en otros Estados miembros de la Unioacuten Europea Pre-cisamente la Ley General de Gasto Puacuteblico podriacutea ser el vehiacuteculo idoacuteneo para regular adecuadamente los oacuterganos especiacuteficos y medios de control de la estabili-dad presupuestaria

A pesar de que como hemos indicado la propia LO 22012 permita entre otras medidas la suspensioacuten de leyes de presupuestos autonoacutemicas contrarias a los obje-tivos de estabilidad presupuestaria estimamos que una regulacioacuten maacutes detallada que incluso hubiera puesto en conexioacuten la estabilidad presupuestaria con los prin-cipios de justicia en el gasto puacuteblico y quedando claras las competencias autonoacute-micas en la materia siempre en el necesario respeto a las exigencias comunitarias podriacutea evitar conflictos de competencias entre Comunidades Autoacutenomas y Estado

En todo caso una ley baacutesica relativa al gasto puacuteblico podriacutea dar respuesta a una mayor efectividad de unos principios que han de aplicarse en todos los aacutembitos territoriales del Estado y que resultan imprescindibles no solo para evitar nuevas situaciones de grave crisis econoacutemica como la que vino a propiciar la reforma constitucional sino y sobre todo para conseguir que la justicia financiera en sus dos vertientes de ingresos y gastos puacuteblicos al igual que el principio de legalidad financiera se convierta finalmente en una realidad constatable y ajena a interpre-taciones contradictorias

117 CALATRAvA ESCOBAR M J (1999) paacuteg 32 118 BAYONA DE PEROGORDO J J (1999) paacuteg 192

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que seriacutea el presupuesto claacutesico o administrativo ndashrelacioacuten de todos los gastos que puede realizar la Administracioacuten puacuteblica y de los ingresos previstosndash el presupues-to del Tesoro o presupuesto de caja o el denominado laquopresupuesto de las cuentas de renta nacionalraquo hasta otras teacutecnicas como el presupuesto funcional el presu-puesto de ejecucioacuten o de tareas el presupuesto planificado o por programas -que se ha entendido es la teacutecnica presupuestaria maacutes uacutetil que permite dar un mayor grado de cumplimiento a los principios de economiacutea y eficiencia del artiacuteculo 312 CE- y el presupuesto en base cero72 Todas estas y otras teacutecnicas presupuestarias deben perseguir una mayor eficiencia y eficacia Y seraacute preciso para hacer efecti-vos estos principios plasmados en el artiacuteculo 312 CE la implantacioacuten de un con-trol que pueda determinar eficazmente si la gestioacuten de los recursos puacuteblicos se ha ejercido de la forma maacutes productiva y al menor coste posible y si con esta gestioacuten se han alcanzado los objetivos previstos73

Los diferentes sistemas de control como indicamos y ya sean internos o externos deberaacuten comprobar el cumplimiento o no de los principios que deben informar el gasto puacuteblico Maacutes en concreto como ejemplo y respecto al control interno lleva-do a cabo por la Intervencioacuten General de la Administracioacuten del Estado se deberaacute facilitar la informacioacuten precisa sobre el cumplimiento de los objetivos de cada pro-grama asiacute como de los objetivos de poliacutetica social perseguidos por el mismo74 Se trataraacute de evaluar que la actividad y los procedimientos objeto de control se reali-zan de acuerdo con los principios de buena gestioacuten financiera verificando el grado de cumplimiento de los objetivos fijados Los principios informadores del gasto puacuteblico constituiraacuten sin duda el fundamento del control interno75 En concreto y como ejemplo de las teacutecnicas empleadas para controlar el respeto de los principios de eficiencia y economiacutea por parte de la actividad administrativa estariacutean los dis-tintos tipos de auditoriacuteas que permitiraacuten determinar de forma global si la Adminis-tracioacuten se ha ajustado a la legalidad asiacute como si ha respetado estos principios y en queacute grado ha cumplido los objetivos establecidos

Por otra parte el control externo seraacute llevado a cabo por el Tribunal de Cuentas los oacuterganos de control externo de las Comunidades y el Tribunal de Cuentas Euro-peo que deberaacuten asimismo y ademaacutes de realizar un control financiero y de lega-lidad efectuar un control de eficacia eficiencia y economiacutea sobre todo el sector

72 Una exposicioacuten sinteacutetica de estas teacutecnicas asiacute como su evolucioacuten en la formulacioacuten legislativa con sus diversas dificultades ha sido realizada por BORGIA SORROSAL S (2004) paacutegs 47 y ss 73 Cfr en este sentido HERRERO SUAzO S (1980) paacuteg 99 74 El Tribunal Constitucional ha invocado expresamente el artiacuteculo 312 CE para fundamentar la legi-timidad constitucional del ejercicio de la funcioacuten de control interno por parte de la Intervencioacuten General de la Administracioacuten del Estado afirmando en el FJ 3ordm del ATC 9821986 que laquoahora en el apartado segundo de ese mismo artiacuteculo 31 CE es donde se encuentra el fundamento de la activi-dad de control financiero del Estado frente a una entidad perceptora de ayudas o subvencionesraquo 75 LAzO vITORIA X (2008) paacutegs 136 y ss

    

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puacuteblico Seraacute preciso que el sistema de control sea efectivo en orden a asegurar la asignacioacuten del gasto puacuteblico de acuerdo con estos principios76

Ciertamente y como en alguacuten otro momento hemos apuntado tambieacuten las Comu-nidades Autoacutenomas han de plasmar en su normativa los principios contenidos en el artiacuteculo 312 CE ya sea de una manera expresa o bien por remisioacuten indirecta a los mismos aludiendo a los principios constitucionales o a otros principios del ordenamiento juriacutedico Y asimismo deberaacuten prever los oportunos medios de con-trol No todas las Comunidades Autoacutenomas sin embargo han entendido de igual forma la necesidad de aplicacioacuten y control de estos principios77 por lo que seriacutea siempre deseable una mayor concrecioacuten tanto en sus Estatutos de Autonomiacutea como en la normativa especial autonoacutemica que desarrolla la materia financiera o maacutes en particular relativa al aacutembito del gasto puacuteblico que como indicamos resultariacutea maacutes amplio que el propiamente presupuestario

5 LOS PRInCIPIOS De JUSTICIA MATeRIAL en eL GASTO PUacuteBLICO Y LA eSTABILIDAD PReSUPUeSTARIA

La estabilidad presupuestaria se ha incorporado al ordenamiento juriacutedico como un paraacutemetro maacutes del control interno y externo del gasto puacuteblico pero que a diferen-cia de los criterios de eficiencia eficacia y economiacutea constituye un auteacutentico liacutemi-te de la actuacioacuten financiera del Estado y de los demaacutes Entes puacuteblicos territoriales Este objetivo de estabilidad presupuestaria se proyecta indudablemente sobre el reacutegimen juriacutedico del gasto puacuteblico consideraacutendose como un principio limitativo y al mismo tiempo como un principio impliacutecito del mismo78 El tema que inmedia-tamente se ha de plantear es el de si los principios constitucionales de justicia mate-rial del gasto puacuteblico deben ser compatibles ineludiblemente o mejor exigen la estabilidad presupuestaria o si por el contrario la excluyen

En principio debemos entender la existencia de una necesaria interrelacioacuten de los principios de justicia del gasto puacuteblico con los principios derivados de la estabili-dad presupuestaria Y para ello basta tener en cuenta el establecimiento de un techo maacuteximo anual de gasto asiacute como de un fondo de contingencias para la ejecucioacuten presupuestaria En realidad algunos de los principios constitucionales del gasto puacuteblico como la eficiencia y economiacutea aplicables a su programacioacuten y ejecucioacuten se vienen a reiterar en la Ley de Estabilidad Presupuestaria por lo que se deduce su

76 En este sentido el artiacuteculo 9 de la Ley Orgaacutenica 21982 de 12 de mayo del Tribunal de Cuentas establece que su funcioacuten fiscalizadora se refiere al sometimiento de la actividad econoacutemico-finan-ciera del sector puacuteblico a los principios de legalidad eficiencia y economiacutea ejerciendo su funcioacuten en relacioacuten con la ejecucioacuten de los programas de ingresos y gastos puacuteblicos 77 BORGIA SORROSAL S (2004) paacutegs 59 y ss 78 Cfr en este sentido MARTiacuteNEz GINER L A (2002) paacutegs 471 y ss

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importancia para alcanzar la estabilidad presupuestaria79 Asiacute no cabe duda de que en la programacioacuten del gasto las concreciones derivadas de esta Ley afecta-raacuten a la organizacioacuten de la actividad financiera plasmada en el Presupuesto anual incluso en relacioacuten con gastos plurianuales Y especialmente afectaraacute a la potestad de gasto el establecimiento de un liacutemite maacuteximo de gasto asiacute como la regulacioacuten del Fondo de Contingencias -con la finalidad de posibilitar el cumplimiento y pago de las obligaciones puacuteblicas- podriacutea afectar a su ejecucioacuten

Debemos destacar las importantes novedades que introduce la Ley Orgaacutenica 22012 de 27 de abril de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera modificada por la Ley Orgaacutenica 42012 de 26 de septiembre y maacutes recientemen-te por la Ley Orgaacutenica 62015 de 12 de junio80 cuyo artiacuteculo 31 impone la ela-boracioacuten aprobacioacuten y ejecucioacuten de los Presupuestos laquoen un marco de estabilidad presupuestaria coherente con la normativa europearaquo81 A su vez el artiacuteculo 5 de la citada Ley dispone que la elaboracioacuten de los Presupuestos de las Administraciones Puacuteblicas y demaacutes sujetos comprendidos en el aacutembito de aplicacioacuten de la misma laquose encuadraraacute en un marco presupuestario a medio plazo compatible con el princi-pio de anualidad por el que se rigen la aprobacioacuten y ejecucioacuten de los Presupues-tos de conformidad con la normativa europearaquo Y va a antildeadir en su artiacuteculo 6 bajo la ruacutebrica principio de transparencia que laquola contabilidad de las Administraciones Puacuteblicas y demaacutes sujetos comprendidos en el aacutembito de aplicacioacuten de esta Ley asiacute como sus Presupuestos y liquidaciones deberaacuten contener informacioacuten suficiente y adecuada que permita verificar su situacioacuten financiera el cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria y de sostenibilidad financiera y la observan-cia de los requerimientos acordados en la normativa europea en esta materiaraquo a cuyo fin establece que laquolos Presupuestos y cuentas generales de las distintas Admi-nistraciones integraraacuten informacioacuten sobre todos los sujetos y entidades comprendi-dos en el aacutembito de aplicacioacuten de esta leyraquo Y en esa direccioacuten el artiacuteculo 71 dispone que las poliacuteticas de gasto puacuteblico deberaacuten encuadrarse en un marco de planificacioacuten plurianual y de programacioacuten y presupuestacioacuten atendiendo a la situacioacuten econoacutemica a los objetivos de poliacutetica econoacutemica y al cumplimiento de los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera Precisamen-

79 Vid MARTiacuteNEz GINER L A (2002) paacutegs 474 y ss 80 Esta Ley va a reforzar la plasmacioacuten los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera tanto en la LO 22012 como en la Ley Orgaacutenica 81980 de 22 de septiembre de Finan-ciacioacuten de las Comunidades Autoacutenomas y entre otras medidas va a configurar expresamente el principio de prudencia financiera que seraacute introducido en un nuevo artiacuteculo 13 bis de la LOFCA 81 El precedente legislativo de esta norma lo encontramos en la Ley 182001 de 12 de diciembre General de Estabilidad Presupuestaria y la Ley Orgaacutenica 52001 de 13 de diciembre complemen-taria de la Ley General de Estabilidad Presupuestaria Sobre los aspectos principales de esta Ley que afectan al procedimiento de programacioacuten y ejecucioacuten presupuestaria orientado al objetivo de especialidad y en particular los principios que informan este proceso presupuestario ndashestabilidad presupuestaria plurianualidad y transparenciandash vid por todos LAzO vITORIA X (2008) paacutegs 351 y ss y GARCiacuteA ROCA J (2013) paacutegs 76 y ss

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te este artiacuteculo 7 que lleva por tiacutetulo laquoPrincipio de eficiencia en la asignacioacuten y utilizacioacuten de los recursos puacuteblicosraquo va a disponer que laquola gestioacuten de los recursos puacuteblicos estaraacute orientada por la eficacia la eficiencia la economiacutea y la calidad a cuyo fin se aplicaraacuten poliacuteticas de racionalizacioacuten del gasto y de mejora de la ges-tioacuten del sector puacuteblicoraquo82

Por otra parte el artiacuteculo 11 de esta Ley Orgaacutenica establece en su apartado 1 que laquola elaboracioacuten aprobacioacuten y ejecucioacuten de los Presupuestos y demaacutes actuaciones que afecten a los gastos o ingresos de las Administraciones Puacuteblicas y demaacutes enti-dades que formen parte del sector puacuteblico se someteraacute al principio de estabilidad presupuestariaraquo Y el artiacuteculo 15 al regular el establecimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda puacuteblica para el conjunto de Administracio-nes Puacuteblicas dispone en su apartado 7 que laquoaprobados los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda puacuteblica por las Cortes Generales la elaboracioacuten de los proyectos de Presupuesto de las Administraciones Puacuteblicas habraacuten de acomodarse a dichos objetivosraquo

La Ley Orgaacutenica exige maacutes en concreto que los Presupuestos de cada Administra-cioacuten Puacuteblica se acompantildeen de la informacioacuten precisa para relacionar el saldo resul-tante de los ingresos y gastos del Presupuesto con la capacidad o necesidad de financiacioacuten calculada conforme a las normas del Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales (artiacuteculo 271) y establece la obligacioacuten de las Comunida-des Autoacutenomas y Corporaciones Locales de remitir al Ministerio de Hacienda y Administraciones Puacuteblicas antes del 1 de octubre de cada antildeo informacioacuten sobre las liacuteneas fundamentales que contendraacuten sus Presupuestos a efectos de dar cumpli-miento a los requerimientos de la normativa europea (artiacuteculo 272) A su vez el artiacuteculo 291 dispone que las Administraciones Puacuteblicas elaboraraacuten un marco pre-supuestario a medio plazo (abarcaraacute un periodo miacutenimo de tres antildeos seguacuten el apar-tado 2) en el que se enmarcaraacute la elaboracioacuten de sus Presupuestos anuales y a traveacutes del cual se garantizaraacute una programacioacuten presupuestaria coherente con los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda puacuteblica Destaca igualmente el deber que impone el artiacuteculo 301 al disponer que el Estado las Comunidades Autoacutenomas y las Corporaciones Locales aprobaraacuten en sus respectivos aacutembitos un liacutemite maacuteximo de gasto no financiero coherente con el objetivo de estabilidad pre-supuestaria y la regla de gasto que marcaraacute el techo de asignacioacuten de recursos de sus Presupuestos liacutemite del que han de informar las Comunidades Autoacutenomas

82 Y precisamente para hacer efectivos estos principios el apartado 3 de este mismo artiacuteculo dispo-ne laquoLas disposiciones legales y reglamentarias en su fase de elaboracioacuten y aprobacioacuten los actos administrativos los contratos y los convenios de colaboracioacuten asiacute como cualquier otra actuacioacuten de los sujetos incluidos en el aacutembito de aplicacioacuten de esta Ley que afecten a los gastos o ingresos puacutebli-cos presentes o futuros deberaacuten valorar sus repercusiones y efectos y supeditarse de forma estricta al cumplimiento de las exigencias de los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financieraraquo El artiacuteculo 8 se referiraacute al principio de responsabilidad estableciendo la necesaria asun-cioacuten de las responsabilidades derivadas del incumplimiento de las obligaciones asumidas por parte de las Administraciones Puacuteblicas

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antes del 1 de agosto de cada antildeo al Consejo de Poliacutetica Fiscal y Financiera (apar-tado 3 del artiacuteculo 30)

Ciertamente todas las anteriores liacuteneas baacutesicas que acabamos de referenciar traen causa en gran medida de la concreta plasmacioacuten del principio de estabilidad pre-supuestaria en nuestro texto constitucional de la que deriva la especial relevancia que en la actualidad tiene este principio

En efecto el principio de estabilidad presupuestaria recepcionado expresamente en algunos Estatutos de Autonomiacutea83 fue consagrado por la uacuteltima reforma consti-tucional en el artiacuteculo 135 reforma publicada el 27 de septiembre de 201184 adquiriendo la estabilidad presupuestaria un valor verdaderamente estructural y condicionante de la capacidad de actuacioacuten del Estado del mantenimiento y desa-rrollo del Estado Social que proclama el artiacuteculo 11 de la propia Ley Fundamental y en definitiva de la prosperidad presente y futura de los ciudadanos (exposicioacuten de motivos)85 La estabilidad presupuestaria que afectaraacute a todas las Administracio-nes Puacuteblicas se va a ver asiacute expliacutecitamente constitucionalizada86 Y aunque en principio deba considerarse como una regla neutra frente al Estado social y al Esta-do autonoacutemico va a ser como ha sentildealado GARCiacuteA ROCA laquodifiacutecil ndashcasi imposiblendash mantener el principio de la interpretacioacuten sistemaacutetica en relacioacuten con otros precep-tos constitucionales porque su loacutegica es la de una norma de aplicacioacuten preferen-teraquo87 En todo caso y a pesar de la dificultad estimamos necesaria la compatibilidad de esta regla con unos principios de gasto puacuteblico cuya contem-placioacuten expresa en la Constitucioacuten tampoco puede minimizarse

83 Cfr como ejemplo el artiacuteculo 1572h) del Estatuto de Autonomiacutea de Andaluciacutea 84 En siacutentesis el contenido normativo de esta reforma va a consistir en el establecimiento del prin-cipio de estabilidad presupuestaria el Derecho europeo como paraacutemetro de constitucionalidad referido a los maacutergenes establecidos por la Unioacuten Europea respecto al deacuteficit estructural la delega-cioacuten al Parlamento para fijar los liacutemites del deacuteficit la reserva de ley para la emisioacuten de deuda puacutebli-ca de forma condicionada la posible excepcioacuten a los liacutemites sobre deacuteficit y deuda el contenido de la ley orgaacutenica de desarrollo y la obligacioacuten de las Comunidades Autoacutenomas de respetar el princi-pio de estabilidad presupuestaria Sobre las principales implicaciones de esta reforma vid entre otros BASSOLS COMA M (2012) paacutegs 21-41 CARRASCO DURaacuteN M (2013) paacutegs 169-206 GARCiacuteA

ROCA J (2013) paacutegs 40-93 MARC CARRILLO (2014) paacutegs 13-41 DE LA HUCHA CELADOR F (2012) paacutegs 21-47 MONCHoacuteN RUIz L (2012) RODRiacuteGUEz BEREIJO A (2013) paacutegs 23-32 RUIz ALMENDRAL v (2012) y RUIz-HUERTA J (2012) 85 Sobre el concepto de estabilidad presupuestaria a que se refiere el artiacuteculo 135 CE asiacute como el concepto de deacuteficit estructural y sus efectos sobre las competencias presupuestarias de las Comuni-dades Autoacutenomas vid entre otros DE LA HUCHA CELADOR F (2012) paacutegs 29 y ss 86 De hecho y en el sentido expresado por MEDINA GUERRERO este principio de estabilidad presu-puestaria no se teniacutea por queacute deducir de la referencia que en el marco de los principios rectores de la poliacutetica social y econoacutemica el artiacuteculo 401 CE hace al deber de los poderes puacuteblicos de promo-ver laquouna poliacutetica de estabilidad econoacutemicaraquo ya que este no seriacutea maacutes que un principio general que no puede entenderse como equivalente al maacutes especiacutefico de estabilidad presupuestaria Cfr MEDINA

GUERRERO M (2012) paacuteg 138 87 GARCiacuteA ROCA J (2013) paacuteg 66

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La reforma constitucional del artiacuteculo 135 CE fue sin duda aprobada con un gran consenso atendiendo a razones de intereacutes general y a la grave situacioacuten econoacutemi-ca y financiera afectando la garantiacutea de estabilidad presupuestaria a todos los poderes puacuteblicos De hecho el apartado 6 de dicho precepto establece que las Comunidades Autoacutenomas de acuerdo con sus respectivos Estatutos y dentro de los liacutemites a que se refiere el propio artiacuteculo 135 laquoadoptaraacuten las disposiciones que pro-cedan para la aplicacioacuten efectiva del principio de estabilidad en sus normas y deci-siones presupuestariasraquo88 La reforma constitucional como ha afirmado RODRiacuteGUEz

BEREIJO (2013)89 no responde a un mero capricho o a criterios de puro oportunis-mo poliacutetico estando en la raiacutez de los desequilibrios econoacutemico-financieros de nuestra Hacienda el crecimiento desbocado del gasto puacuteblico y las crecientes difi-cultades de financiacioacuten del Estado y de las Administraciones territoriales Se va a considerar la estabilidad y sostenibilidad como principios esenciales para la supe-racioacuten de la crisis en su proyeccioacuten sobre el sector de las Administraciones Puacutebli-cas90 estando el principio de estabilidad que se incorpora ligado al resultado estructural que se concretaraacute en la LO 22012 en un equilibrio o superaacutevit a par-tir de 2020 establecieacutendose hasta ese momento un reacutegimen transitorio

Estimamos que sin lugar a dudas y con independencia del origen de este precep-to derivado de exigencias de la Unioacuten Europea91 el marco de estabilidad presu-puestaria ha sido expresamente incorporado al texto constitucional y esta constitucionalizacioacuten ha de suponer la necesaria compatibilidad con el principio de asignacioacuten equitativa de recursos puacuteblicos o lo que es igual la inevitable inter-pretacioacuten conjunta de los preceptos en cuestioacuten La limitacioacuten o contencioacuten del gasto deberaacute hacerse compatible con la asignacioacuten equitativa de recursos dirigida a hacer frente a necesidades de ineludible satisfaccioacuten La limitacioacuten del gasto puacuteblico con la finalidad de la consecucioacuten de la estabilidad presupuestaria no podriacutea llegar a ser tal que anulase cualquier programacioacuten del gasto puacuteblico dirigi-da a salvaguardar una asignacioacuten equitativa de los recursos puacuteblicos El nivel miacuteni-

88 En concreto sobre las repercusiones de las modificaciones de la deuda puacuteblica en el nuevo artiacute-culo 135 CE en relacioacuten con las Comunidades Autoacutenomas que se veraacuten sometidas al principio de reserva de ley en esta materia vid por todos DE LA HUCHA CELADOR F (2012) paacutegs 39 y ss 89 RODRiacuteGUEz BEREIJO A (2013) paacuteg 7 90 A LoacutePEz DiacuteAz (2014) alude a los necesarios ajustes para la vuelta a la estabilidad presupuestaria refirieacutendose como importante alternativa a los ajustes sobre el gasto puacuteblico a la posibilidad de un mayor espacio fiscal paacutegs 30 y ss 91 De hecho y como ha puesto de manifiesto MARC CARRILLO la doble referencia que el artiacuteculo 135 CE va a hacer al Derecho de la Unioacuten en los apartados relativos al deacuteficit puacuteblico y a la deuda puacutebli-ca van a convertir al Derecho europeo en paraacutemetro de constitucionalidad a tener en cuenta que deberaacute necesariamente ser asumido por el Tribunal Constitucional Cfr MARC CARRILLO (2014) paacuteg 23 Y en este mismo sentido va a afirmar RODRiacuteGUEz BEREIJO que el Derecho europeo constituiraacute un elemento cualificado en la interpretacioacuten de los liacutemites constitucionales derivados del principio y las reglas de la estabilidad presupuestaria del artiacuteculo 135 CE y en paraacutemetro de constitucionalidad en tanto la propia Constitucioacuten espantildeola reenviacutea al Derecho comunitario Cfr RODRiacuteGUEz BEREIJO A (2013) paacuteg 32

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mo de satisfaccioacuten de necesidades puacuteblicas habraacute de quedar en todo caso salva-guardado Y en cualquier caso la constitucionalizacioacuten de la estabilidad presu-puestaria habraacute de implicar sin duda un reforzamiento de la racionalidad presupuestaria a lo que seraacute preciso antildeadir el hacer realmente efectiva la asigna-cioacuten equitativa del gasto puacuteblico

La plasmacioacuten o mejor el desarrollo del principio de estabilidad presupuestaria en una Ley Orgaacutenica no suponiacutea una novedad ya que con anterioridad a la reforma constitucional y como hemos resentildeado fue aprobada en 2001 una Ley General de Estabilidad Presupuestaria que ademaacutes obtuvo una plena validacioacuten por parte del Tribunal Constitucional En efecto en la sentencia 1342011 de 20 de julio el Tribu-nal Constitucional afirmoacute que la normativa estatal de estabilidad presupuestaria apro-bada en 2001 (Ley 182001 de 12 de diciembre General de Estabilidad Presupuestaria y Ley Orgaacutenica 52001 de 13 de diciembre complementaria a la Ley General de Estabilidad Presupuestaria) no lesiona la autonomiacutea poliacutetica y financiera (artiacuteculos 137 y 156 CE) y resulta acorde con los tiacutetulos competenciales atribuidos al Estado en el artiacuteculo 1491 13ordf y 14ordf por un lado y 11ordf y 18ordf por otro de la Cons-titucioacuten (doctrina que se reitera en la STC 1572011 de 18 de octubre) Maacutes en con-creto afirmoacute tras referirse a la doctrina constitucional seguacuten la cual laquola limitacioacuten del gasto impuesta a las Administraciones Puacuteblicas encuentra su apoyo en la competen-cia estatal de direccioacuten de la actividad econoacutemica general (ex art 149113ordf) y su establecimiento estaacute encaminado a la consecucioacuten de la estabilidad econoacutemica y la gradual recuperacioacuten del equilibrio presupuestariohellipraquo (SSTC 1711996 FJ 2ordm y 1031997 FJ 1ordm) que laquola concepcioacuten de la estabilidad presupuestaria en teacuterminos de equilibrio o superaacutevit se aviene con las competencias del Estadoraquo (FJ 8ordm) y que laquola poliacutetica presupuestaria forma parte de la poliacutetica econoacutemica general cuya ordena-cioacuten a su vez estaacute atribuida al Estado por la ConstitucioacutenhellipEsta competencia estatal es susceptible de proyectarse sobre todos los Presupuestos del Sector puacuteblico estatal autonoacutemico y localhellipCon dicha aplicabilidad no se quebranta ni su autonomiacutea poliacute-tica ni su autonomiacutea financieraraquo (FJ 14ordm)92

Es importante resaltar que la LO 22012 de 27 de abril de Estabilidad Presupues-taria y Sostenibilidad Financiera se aprueba ya en desarrollo del artiacuteculo 135 de la Constitucioacuten93 destacando entre otros principios contenidos en la misma los de

92 Cfr el comentario criacutetico que realiza de esta sentencia en el marco de la doctrina jurisprudencial sobre la estabilidad presupuestaria F ESCRIBANO (2014) paacutegs 41 y ss 93 Entre los principales objetivos de esta Ley destacan en siacutentesis la garantiacutea de la sostenibilidad pre-supuestaria de todas las Administraciones Puacuteblicas fortaleciendo la confianza en la estabilidad de la economiacutea espantildeola y el reforzamiento de los compromisos de Espantildea con la Unioacuten Europea la obligacioacuten para todas las Administraciones Puacuteblicas de presentar equilibrio estructural el estableci-miento de un liacutemite de deuda como garantiacutea de sostenibilidad presupuestaria la formulacioacuten de un marco presupuestario a medio plazo en el que se enmarcaraacute la elaboracioacuten del presupuesto y a tra-veacutes del cual se garantizaraacute una programacioacuten presupuestaria coherente con los objetivos de estabi-lidad y deuda puacuteblica la incorporacioacuten de actuaciones preventivas de alerta temprana y de correccioacuten automaacutetica y el refuerzo de los mecanismos sancionadores en los que se tendraacuten en cuenta en liacutenea con la normativa europea la reincidencia y la gravedad de los incumplimientos

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estabilidad plurianualidad transparencia prudencia financiera y eficiencia en la asignacioacuten y utilizacioacuten de recursos puacuteblicos Y en particular enunciando y desa-rrollando los principios de laquoeficacia y eficiencia en la asignacioacuten de los recursos puacuteblicosraquo94

Tal y como sentildeala la sentencia del Tribunal Constitucional 1572011 de 18 de octu-bre (FJ 3) hay que hacer notar que cuando el artiacuteculo 1351 establece que laquotodas las Administraciones Puacuteblicas adecuaraacuten sus actuaciones al principio de estabilidad presupuestariaraquo estamos ante laquoun mandato constitucional que como tal vincula a todos los poderes puacuteblicos y que por tanto en su sentido principial queda fuera de la disponibilidad -de la competencia- del Estado y de las Comunidades Autoacuteno-masraquo (en el mismo sentido se expresa la STC 1952011 de 13 de diciembre FJ 4) La sentencia del Tribunal Constitucional 1992011 de 13 de diciembre (FJ 7) aun reconociendo que el establecimiento de un objetivo de estabilidad presupuestaria tiene laquoimportantes efectos en todas las fases del ciclo presupuestario pudiendo incluso considerarse que antildeade una fase previaraquo declara que laquotales efectos no pue-den ser considerados inconstitucionales ni antes ni despueacutes de la reforma del artiacute-culo 135 de la Constitucioacutenraquo95

Como corolario de lo anteriormente expuesto debemos destacar que las leyes pre-supuestarias de las Comunidades Autoacutenomas deben responder a los principios y normas a que nos hemos referido La obligacioacuten de todas las Administraciones Puacuteblicas y en concreto de las Comunidades Autoacutenomas de mantener las reglas de estabilidad presupuestaria y bajo el control directo de las instituciones del Estado ha sido reforzada en suma con la reforma del artiacuteculo 135 CE96 La autonomiacutea

94 El profesor ESCRIBANO realiza un estudio criacutetico sobre los principios generales formulados por la LO 22012 desde la perspectiva de la limitacioacuten de la autonomiacutea financiera de las Comunidades Autoacutenomas y el excesivo desarrollo de la funcioacuten tuteladora del Estado que va a desnaturalizar en su opinioacuten esta idea de autonomiacutea financiera manifestaacutendose ademaacutes en un conjunto de medidas preventivas correctivas y coercitivas Cfr ESCRIBANO F (2014) paacutegs 47 y ss Y asimismo se mues-tra criacutetico con las medidas extraordinarias de apoyo a la liquidez que se concretaron en el RDL 212012 de 13 de julio en desarrollo de la DA 1ordf de la LO 22012 -el FLA supone sin duda una adhesioacuten de las CCAA que lo solicitan a draacutesticas medidas establecidas unilateralmente por el pres-tamista- Ibidem paacutegs 59-60 95 La doctrina constitucional sobre la reforma del artiacuteculo 135 CE se contiene esencialmente en la STC 1892011 de 23 de noviembre FJ 4ordm (doctrina que sigue a la STC 1342011 y que se reprodu-ciraacute entre otras en las SSTC 1972011 FJ 4ordm 1982011 FJ 4ordm y 2032011 FJ 4ordm) De ella destaca la consideracioacuten relativa a que el nuevo artiacuteculo 135 CE se considera ius superveniens que puede ser-vir de canon de constitucionalidad respecto de asuntos interpuestos antes de la entrada en vigor de la reforma constitucional constituye laquoun mandato constitucional que como tal vincula a todos los poderes puacuteblicos y que por tanto en su sentido principial queda fuera de la disponibilidad de la competencia del Estado y de las Comunidades Autoacutenomas Cuestioacuten distinta es la de su desarrollo pues aquel sentido principial admite diversas formulaciones de modo que seraacute ese desarrollo el que perfilaraacute su contenidoraquo y la remisioacuten a la Ley Orgaacutenica laquoobviamente estatalraquo laquocorrobora la compe-tencia del Estado en esta materiaraquo 96 Sobre las posibles limitaciones de las competencias autonoacutemicas que podriacutean derivarse de este artiacuteculo y en particular sobre la fijacioacuten negociada de los objetivos de deacuteficit puacuteblico y de deuda puacuteblica la necesaria aplicacioacuten de los principios generales en la elaboracioacuten y gestioacuten de sus pre-

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financiera de las Comunidades Autoacutenomas lo seraacute dentro de la necesaria y obliga-da coordinacioacuten y cooperacioacuten con la Hacienda estatal siendo compatible con la existencia de un control de legalidad sobre el ejercicio de competencias y maacutes en concreto de las obligaciones derivadas del principio de estabilidad presupuestaria contemplado en el artiacuteculo 135 CE y de forma particular de las operaciones de emisioacuten de deuda puacuteblica97 La maacutes reciente STC 2152014 de 18 de diciembre98

ha venido a validar plenamente y en relacioacuten con la autonomiacutea financiera de las Comunidades Autoacutenomas la constitucionalidad de los preceptos de la LO 22012 que establecen el reacutegimen juriacutedico de cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria99

El principio de estabilidad presupuestaria ha supuesto sin duda un cambio en el reacutegimen juriacutedico del gasto puacuteblico que afecta a su programacioacuten ejecucioacuten y con-trol incidiendo como hemos indicado en todos los aacutembitos territoriales del sector puacuteblico Como bien sintetiza MARC CARRILLO (2014)100 y desde una perspectiva material en la fase previa de elaboracioacuten del presupuesto se ha introducido la regla de plurianualidad del presupuesto ademaacutes del fondo de contingencia y la obliga-cioacuten de fijar el objetivo de estabilidad presupuestaria que deberaacute ser aceptado por las Cortes Generales101 en la fase de elaboracioacuten este objetivo podraacute ser modifica-do por las Cortes aunque no podraacuten incluir la regla del deacuteficit sin incumplir lo pre-ceptuado en el artiacuteculo 1346 CE en la fase de ejecucioacuten el principio de

supuestos y el endurecimiento de las medidas previstas en caso de incumplimiento de los objeti-vos cfr entre otros MARC CARRILLO (2014) paacutegs 37 y ss CARRASCO DURaacuteN M (2013) paacutegs 198 y ss y NAvARRO FAURE A (2013) paacutegs 137-146 97 RODRiacuteGUEz BEREIJO A (2013) paacuteg 18 En palabras del profesor Bereijo que plenamente compar-timos laquopocas dudas caben respecto al caraacutecter baacutesico que para la ordenacioacuten de la economiacutea y la Hacienda general del Estado tiene la garantiacutea del equilibrio de las cuentas puacuteblicas y la determina-cioacuten por el Estado del objetivo de estabilidad presupuestaria para todo el conjunto de las Adminis-traciones Puacuteblicas establecido por las leyes de estabilidad presupuestaria dada la vinculacioacuten del Estado espantildeol a las normas del Derecho comunitario europeo originario y derivado y a los com-promisos derivados del cumplimiento del Pacto de Estabilidad y Crecimiento de la UE aunque ello constrintildea la autonomiacutea financiera de las Comunidades Autoacutenomasraquo Ibidem paacuteg 21 98 Publicada en el BOE nuacutem 29 de 3 de febrero de 2015 Esta Sentencia se dicta en relacioacuten con el recurso de inconstitucionalidad 557-2013 interpuesto por el Gobierno de Canarias En concreto declara constitucionales los artiacuteculos 103 116 123 16 19 203 24 252 y 26 asiacute como la Dis-posicioacuten Adicional 3ordf de la LO 22012 99 Precisamente la modificacioacuten de la LOFCA en virtud de la uacuteltima reforma de la LO 22012 ope-rada por la LO 62015 de 12 de junio va a reforzar la necesidad del cumplimiento de estos objeti-vos incluyendo algunas matizaciones entre otros en sus artiacuteculos 2 apartado uno letra b) 14 y 211 aludiendo expresamente a la sostenibilidad financiera y sobre todo introduciendo el artiacuteculo 13 bis relativo al principio de prudencia financiera 100 MARC CARRILLO (2014) paacuteg 27 101 En esta fase y desde una perspectiva institucional resulta decisiva la participacioacuten de la Comi-sioacuten Europea que obligaraacute a un diaacutelogo institucional entre las autoridades econoacutemico-financieras estatales y comunitarias Ibidem paacuteg 28

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estabilidad presupuestaria supone la aplicacioacuten de un reacutegimen especiacutefico para los gastos plurianuales y las modificaciones presupuestarias y en la fase de control habraacute que verificar el cumplimiento del principio a traveacutes de instrumentos especiacute-ficos de control

Descendiendo maacutes en concreto al examen en este contexto de estabilidad presu-puestaria de su compatibilidad con el principio de asignacioacuten equitativa de los recursos puacuteblicos habriacutea que referirse en primer lugar a la conexioacuten de la estabi-lidad presupuestaria con la fase inicial de programacioacuten del gasto puacuteblico y con-traccioacuten de obligaciones puacuteblicas que ya ponen de relieve la racionalidad econoacutemica Podemos afirmar con caraacutecter general y en el sentido expresado por MARTiacuteNEz GINER (2002)102 que los objetivos de las poliacuteticas y programacioacuten del gasto puacuteblico ndashque deben plasmar el artiacuteculo 312 CEndash deben compatibilizarse con las exigencias de racionalidad econoacutemica en la ejecucioacuten presupuestaria que a su vez asegura la estabilidad presupuestaria con base en los criterios de eficacia efi-ciencia y calidad La estabilidad presupuestaria no impide la plena vigencia de este artiacuteculo Es maacutes la consecucioacuten de esta estabilidad podriacutea y deberiacutea coadyuvar a hacer efectivos otros principios constitucionales y en particular el relativo a la jus-ticia en el gasto puacuteblico

En cualquier caso y siguiendo al autor antes citado el reacutegimen de estabilidad pre-supuestaria deberiacutea configurarse no solo como una limitacioacuten cuantitativa del gasto sino tambieacuten como una limitacioacuten cualitativa de modo que se estableciesen unos criterios que viniesen a determinar necesidades de satisfaccioacuten ineludible y que por tanto condicionasen las decisiones presupuestarias en el marco de la contencioacuten El propio principio de estabilidad impulsariacutea y fomentariacutea la asignacioacuten equitativa de los recursos o lo que es igual la estabilidad deberiacutea constituir un ins-trumento que permitiese profundizar en el principio de justicia en el gasto que a su vez incidiriacutea en aqueacutel103

No obstante lo anterior se ha destacado coacutemo las Leyes de Estabilidad no han avanzado lo suficiente en relacioacuten con las competencias de los oacuterganos de control sobre esta materia104 y en particular con la funcioacuten de los Tribunales de Cuentas105 de modo que en realidad soacutelo se mantienen en este aacutembito las importantes fun-

102 MARTiacuteNEz GINER L A (2002) paacuteg 477 103 Cfr MARTiacuteNEz GINER L A (2002) paacutegs 491-492 Este autor que escribe con anterioridad a la reforma constitucional puso de manifiesto la necesidad de que una Ley General del Gasto Puacuteblico realizase la labor de seleccioacuten cualitativa del gasto desarrollando el principio de justicia en el gasto en el marco de la estabilidad 104 Se ha destacado incluso coacutemo la propia reforma del artiacuteculo 135 CE deberiacutea haber previsto expresamente la responsabilidad por incumplimiento y las sanciones estableciendo concordancias con los artiacuteculos 153 y 155 CE y por tanto establecieacutendose si el control de los incumplimientos deberiacutea realizarse por una autoridad independiente y con un procedimiento especial Cfr GARCiacuteA

ROCA J (2013) paacuteg 74 Maacutes en concreto propone este autor un procedimiento urgente ante el Tri-bunal Constitucional con el auxilio del Tribunal de Cuentas Ibidem paacutegs 86-87 105 Cfr SOLER ROCH M T (2001) paacuteg 87 y PASCUAL GARCiacuteA J (2002)

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ciones atribuidas a la Intervencioacuten General de la Administracioacuten del Estado bien por la LGP bien por la propia LO 22012 referidas por un lado al control del obje-tivo de la estabilidad presupuestaria mediante el ejercicio del control financiero permanente ndashartiacuteculo 157 LGPndash y de un tipo especiacutefico de auditoriacutea puacuteblica y por otro a la funcioacuten de elaboracioacuten de un informe en el que se ha de expresar el grado de cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria106 La constitucionali-zacioacuten del principio de estabilidad presupuestaria no ha supuesto pues en nuestra legislacioacuten una ampliacioacuten efectiva de los instrumentos de control sobre las leyes aplicables no incorporaacutendose nuevos oacuterganos especiacuteficos de control sobre la eje-cucioacuten de los presupuestos si bien siacute podraacute resultar esencial en su caso el control de constitucionalidad107

No obstante lo anterior debemos indicar que la LO 22012 va a incluir al regular las medidas preventivas y correctivas asiacute como la instrumentacioacuten del principio de transparencia108 la participacioacuten del Consejo de Poliacutetica Fiscal y Financiera y en su caso de la Comisioacuten Nacional de Administracioacuten Local en el procedimiento dirigido a garantizar el principio de estabilidad presupuestaria si bien y como ha puesto de manifiesto MARC CARRILLO (2014)109 se trata esencialmente de funciones consultivas de informe y seguimiento de la aplicacioacuten de las medidas ndashcomo ejem-plo la advertencia del riesgo de incumplimiento por las Administraciones Puacuteblicas (artiacuteculo 191) o el conocimiento tramitacioacuten y seguimiento de los planes econoacute-mico-financieros y de reequilibrio (artiacuteculo 242)ndash aunque tambieacuten existen otras de naturaleza correctiva y fiscalizadora como la relativa al requerimiento para modi-ficar las medidas previamente adoptadas por la Comunidad Autoacutenoma cuando a juicio del CPFF no garanticen la correccioacuten de la situacioacuten de desequilibrio instaacuten-dola en este caso a que presente un nuevo plan (artiacuteculo 233) El artiacuteculo 26 de la Ley va a habilitar al Gobierno al amparo del artiacuteculo 155 CE para la adopcioacuten de las medidas necesarias para obligar a su cumplimiento forzoso que podriacutean llegar

106 Vid sobre estas funciones LAzO vITORIA X (2008) paacutegs 358 y ss Y sobre la adopcioacuten de medi-das en caso de incumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria ibidem paacutegs 362 y ss 107 En concreto la Disposicioacuten Adicional Tercera de la LO 22012 de Estabilidad Presupuestaria considerada plenamente constitucional por la STC 2152014 de 18 de diciembre establece en su primer apartado que de acuerdo con lo previsto en la LOTC laquohellipse pueden impugnar ante el Tribu-nal Constitucional tanto las leyes disposiciones normativas o actos con fuerza de ley de las Comu-nidades Autoacutenomas como las disposiciones normativas sin fuerza de leyhellipraquo pudieacutendose llegar para preservar el cumplimiento del artiacuteculo 135 CE a adoptar la medida cautelar de suspensioacuten de una Ley de Presupuestos autonoacutemica seguacuten deriva del apartado segundo de esa misma Disposicioacuten Adi-cional Tercera en cuyo caso se entenderaacuten prorrogados los presupuestos del ejercicio anterior Se ha considerado y con razoacuten la conveniencia de que en relacioacuten con este control sobre el cumpli-miento del principio de estabilidad presupuestaria por parte de la Ley de Presupuestos estatal se reincorporase el control previo de constitucionalidad Cfr en este sentido FERRERES COMELLA v (2012) paacuteg 103 108 Sobre la trascendencia de este principio en el contexto que examinamos y en relacioacuten ademaacutes con el principio de responsabilidad cfr NAvAS vaacutezQUEz R (2014) paacutegs 61 y ss 109 MARC CARRILLO (2014) paacutegs 35-36

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incluso previo requerimiento a la intervencioacutensuspensioacuten de la Autonomiacutea o a la disolucioacuten de la Corporacioacuten local medidas que como se ha afirmado se debe-riacutean en su caso aplicar con laquonotables dosis de firmeza y prudenciaraquo110

En cualquier caso consideramos que dado que en nuestra normativa y como con-secuencia de la constitucionalizacioacuten del principio de estabilidad presupuestaria no se ha creado ninguacuten oacutergano especiacutefico de control como siacute ha sucedido en otros Estados miembros como Alemania o Reino Unido ndashlos denominados Consejos de Estabilidad Presupuestariandash al menos se deberiacutean haber otorgado funciones espe-ciacuteficas sobre la materia al Tribunal de Cuentas asiacute como a los oacuterganos autonoacutemi-cos de naturaleza similar permitiendo asiacute un directo control sobre el cumplimiento de los requisitos de estabilidad presupuestaria

Por otra parte debemos insistir en la necesidad de que los distintos preceptos constitucionales y en particular los relativos a los principios de justicia material del gasto y de estabilidad presupuestaria mantengan su respectiva virtualidad praacutectica y lejos de que unos sean excepcionados por el otro se interpreten armoacute-nicamente en su justo sentido a pesar de la justificacioacuten del segundo en una situacioacuten de crisis financiera que ya comienza a superarse y que en modo algu-no deberiacutea provocar indirectamente la suspensioacuten o quebrantamiento de los principios de justicia en el gasto puacuteblico considerados como uno de los pilares baacutesicos del Estado social y democraacutetico de Derecho Como afirma RODRiacuteGUEz

BEREIJO (2013) refirieacutendose a la reforma del artiacuteculo 135 CE su contenido no deberiacutea implicar necesariamente laquoel laquodesmantelamientoraquo-si tal cosa fuese consti-tucionalmente posible- del Estado social proclamado en nuestra Constitucioacutenraquo antildeadiendo que laquola existencia de un liacutemite financiero y presupuestario a las demandas de derechos econoacutemicos y sociales constitucionalmente reconocidos ha sido siempre declarada con firmeza por la jurisprudencia de nuestro Tribunal Constitucional respecto de los derechos de prestacioacuten que se derivan de nuestra Constitucioacuten y de las leyes que los desarrollanraquo111 La estabilidad presupuestaria sin duda permitiraacute coadyuvar a la consecucioacuten de los objetivos sociales perse-guidos por el propio texto constitucional

El principio de estabilidad presupuestaria debe pues ser interpretado coordinada-mente con otros principios constitucionales siendo compatible con los postulados del Estado social y en particular con los principios de justicia del gasto puacuteblico principios que actuariacutean como liacutemite y medida del objetivo de estabilidad presu-

110 RODRiacuteGUEz BEREIJO A (2013) paacuteg 29 El artiacuteculo 26 de la LO 22012 ha sido declarado constitu-cional por la STC 2152014 de 18 de diciembre 111 RODRiacuteGUEz BEREIJO A (2013) paacuteg 17 Y en este sentido cita el profesor Bereijo la STC 1261994 FJ 5ordm que refirieacutendose a los derechos de Seguridad Social afirma que laquocorresponde al legislador en funcioacuten de las situaciones de necesidad existentes y de los medios financieros disponibles determi-nar la accioacuten protectora a dispensar por el reacutegimen puacuteblico de Seguridad Social y las condiciones para el acceso a las prestaciones y para su peacuterdidaraquo

 

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puestaria112 Es maacutes y como indica NAvARRO FAURE (2013)113 la estabilidad presu-puestaria laquodebe interpretarse como un instrumento a favor de la justicia del gasto puacuteblico en la medida en que pueda garantizar la satisfaccioacuten miacutenima de las nece-sidades puacuteblicas consideradas como justas pero nunca como el pretexto para no satisfacer ese principio de justiciaraquo Y los criterios de eficiencia y economiacutea plas-mados fundamentalmente en las leyes anuales de presupuestos coadyuvaraacuten sin duda a la aplicacioacuten coordinada de unos principios que en todo caso van a per-seguir unos objetivos asimismo contemplados en la Constitucioacuten

6 A MODO De COnCLUSIOacuten 

La intervencioacuten puacuteblica a traveacutes de la poliacutetica de gasto puacuteblico ha provocado por lo general y mucho maacutes en periacuteodos de crisis econoacutemica importantes repercusio-nes que van desde la dotacioacuten de servicios puacuteblicos inversiones puacuteblicas genera-cioacuten de empleo hasta efectos medioambientales resultando esencial el disentildeo de la poliacutetica presupuestaria114 Sin embargo una deficiente poliacutetica de gasto puacuteblico podriacutea conducir a un incremento de los niveles de evasioacuten tributaria115 El control de la gestioacuten de los fondos puacuteblicos seraacute un mecanismo esencial para evitar el des-pilfarro y la corrupcioacuten

Resulta evidente y tras el anaacutelisis realizado la necesidad en el Derecho espantildeol de un adecuado tratamiento juriacutedico del gasto puacuteblico como institucioacuten mediante una Ley General del Gasto Puacuteblico aplicable con caraacutecter general a todas las Administraciones Puacuteblicas que enmarcariacutea los principios generales que lo deben presidir116 Ha sido insuficiente el tratamiento del gasto puacuteblico en la Constitucioacuten

112 NAvARRO FAURE A (2013) paacuteg 123 ideas que son ampliamente desarrolladas en las paacuteginas 129 y ss 113 NAvARRO FAURE A (2013) paacuteg 134 Y como bien antildeade esta autora y a pesar de la disciplina presupuestaria en materia de deacuteficit y deuda puacuteblica derivada del gobierno econoacutemico de la Unioacuten Europea laquoel gasto puacuteblico deberaacute seguir satisfaciendo en el nivel que permita el objetivo de esta-bilidad las necesidades cuya satisfaccioacuten se considera justaraquo Ibidem paacuteg 135 114 Vid como ejemplo sobre los efectos multiplicadores de arrastre econoacutemico y de generacioacuten de empleo de las poliacuteticas de gasto puacuteblico RODRiacuteGUEz MORILLA C y LLANES DiacuteAz-SALAzAR G (2004) paacutegs 189 y ss 115 Vid por todos GIL IzQUIERDO M y ONRUBIA FERNaacuteNDEz J (2006) paacutegs 1 y ss Y sobre la evolucioacuten en la situacioacuten de crisis econoacutemica de las actitudes de los espantildeoles respecto a las diferentes poliacuteticas de gasto y los niveles de presioacuten fiscal vid CALzADA I y PINO E DEL (2013) paacutegs 171 y ss 116 En esta Ley del Gasto Puacuteblico y como entre otros puso de manifiesto MARTiacuteNEz GINER (2002) laquose estructurariacutean y desarrollariacutean las cuestiones relativas a los principios juriacutedicos del gasto puacutebli-co los procedimientos de valoracioacuten y determinacioacuten de las necesidades puacuteblicas a satisfacer el reacutegimen juriacutedico de las obligaciones puacuteblicas y de los derechos de los acreedores asiacute como de cual-quier sujeto afectado por el gasto puacuteblico y los procedimientos de ejecucioacuten del gasto puacuteblicoraquohellip laquotodo ello desde la perspectiva que ofrece el nuevo marco juriacutedico de la estabilidad presupuesta-riahellipraquo paacuteg 475

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debiendo plantearse al menos la elaboracioacuten de la ley aludida o maacutes en concre-to la elaboracioacuten de una ley de principios reguladores del gasto puacuteblico evitando y sobre todo tras la vigencia de la Ley de Estabilidad Presupuestaria la necesaria intervencioacuten del Tribunal Constitucional ante los conflictos que se estaacuten plantean-do respecto de las competencias autonoacutemicas en la materia

Efectivamente el ideal estariacutea en la formulacioacuten de un principio de justicia en el gasto puacuteblico que integre unitariamente todos los principios y criterios a que nos hemos referido debiendo estar como en otro momento indicamos a una interpre-tacioacuten del conjunto de preceptos constitucionales que permita vislumbrar las que podriacuteamos considerar como laquonecesidades puacuteblicas constitucionalesraquo117 O como ha afirmado BAYONA DE PEROGORDO (1999) laquosolo el desarrollo normativo de los principios materiales de justicia del gasto puacuteblico contenidos en la Constitucioacuten fundamentalmente a traveacutes de una ley general de gasto puacuteblico y la elaboracioacuten de concretas leyes de gasto y el fomento e impulso de un sentimiento colectivo acer-ca de la justicia en esta materia podraacuten consolidar definitivamente esta idea-fuer-za en nuestro ordenamiento juriacutedico-financierolaquo118

La inclusioacuten de la estabilidad presupuestaria en el artiacuteculo 135 CE y su posterior desarrollo en la LO 22012 que a la postre se ha considerado plenamente consti-tucional han de permitir avanzar en hacer efectiva la justicia material en el gasto puacuteblico si bien no se han configurado paralelamente los oportunos medios de con-trol al igual que ha sucedido en otros Estados miembros de la Unioacuten Europea Pre-cisamente la Ley General de Gasto Puacuteblico podriacutea ser el vehiacuteculo idoacuteneo para regular adecuadamente los oacuterganos especiacuteficos y medios de control de la estabili-dad presupuestaria

A pesar de que como hemos indicado la propia LO 22012 permita entre otras medidas la suspensioacuten de leyes de presupuestos autonoacutemicas contrarias a los obje-tivos de estabilidad presupuestaria estimamos que una regulacioacuten maacutes detallada que incluso hubiera puesto en conexioacuten la estabilidad presupuestaria con los prin-cipios de justicia en el gasto puacuteblico y quedando claras las competencias autonoacute-micas en la materia siempre en el necesario respeto a las exigencias comunitarias podriacutea evitar conflictos de competencias entre Comunidades Autoacutenomas y Estado

En todo caso una ley baacutesica relativa al gasto puacuteblico podriacutea dar respuesta a una mayor efectividad de unos principios que han de aplicarse en todos los aacutembitos territoriales del Estado y que resultan imprescindibles no solo para evitar nuevas situaciones de grave crisis econoacutemica como la que vino a propiciar la reforma constitucional sino y sobre todo para conseguir que la justicia financiera en sus dos vertientes de ingresos y gastos puacuteblicos al igual que el principio de legalidad financiera se convierta finalmente en una realidad constatable y ajena a interpre-taciones contradictorias

117 CALATRAvA ESCOBAR M J (1999) paacuteg 32 118 BAYONA DE PEROGORDO J J (1999) paacuteg 192

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puacuteblico Seraacute preciso que el sistema de control sea efectivo en orden a asegurar la asignacioacuten del gasto puacuteblico de acuerdo con estos principios76

Ciertamente y como en alguacuten otro momento hemos apuntado tambieacuten las Comu-nidades Autoacutenomas han de plasmar en su normativa los principios contenidos en el artiacuteculo 312 CE ya sea de una manera expresa o bien por remisioacuten indirecta a los mismos aludiendo a los principios constitucionales o a otros principios del ordenamiento juriacutedico Y asimismo deberaacuten prever los oportunos medios de con-trol No todas las Comunidades Autoacutenomas sin embargo han entendido de igual forma la necesidad de aplicacioacuten y control de estos principios77 por lo que seriacutea siempre deseable una mayor concrecioacuten tanto en sus Estatutos de Autonomiacutea como en la normativa especial autonoacutemica que desarrolla la materia financiera o maacutes en particular relativa al aacutembito del gasto puacuteblico que como indicamos resultariacutea maacutes amplio que el propiamente presupuestario

5 LOS PRInCIPIOS De JUSTICIA MATeRIAL en eL GASTO PUacuteBLICO Y LA eSTABILIDAD PReSUPUeSTARIA

La estabilidad presupuestaria se ha incorporado al ordenamiento juriacutedico como un paraacutemetro maacutes del control interno y externo del gasto puacuteblico pero que a diferen-cia de los criterios de eficiencia eficacia y economiacutea constituye un auteacutentico liacutemi-te de la actuacioacuten financiera del Estado y de los demaacutes Entes puacuteblicos territoriales Este objetivo de estabilidad presupuestaria se proyecta indudablemente sobre el reacutegimen juriacutedico del gasto puacuteblico consideraacutendose como un principio limitativo y al mismo tiempo como un principio impliacutecito del mismo78 El tema que inmedia-tamente se ha de plantear es el de si los principios constitucionales de justicia mate-rial del gasto puacuteblico deben ser compatibles ineludiblemente o mejor exigen la estabilidad presupuestaria o si por el contrario la excluyen

En principio debemos entender la existencia de una necesaria interrelacioacuten de los principios de justicia del gasto puacuteblico con los principios derivados de la estabili-dad presupuestaria Y para ello basta tener en cuenta el establecimiento de un techo maacuteximo anual de gasto asiacute como de un fondo de contingencias para la ejecucioacuten presupuestaria En realidad algunos de los principios constitucionales del gasto puacuteblico como la eficiencia y economiacutea aplicables a su programacioacuten y ejecucioacuten se vienen a reiterar en la Ley de Estabilidad Presupuestaria por lo que se deduce su

76 En este sentido el artiacuteculo 9 de la Ley Orgaacutenica 21982 de 12 de mayo del Tribunal de Cuentas establece que su funcioacuten fiscalizadora se refiere al sometimiento de la actividad econoacutemico-finan-ciera del sector puacuteblico a los principios de legalidad eficiencia y economiacutea ejerciendo su funcioacuten en relacioacuten con la ejecucioacuten de los programas de ingresos y gastos puacuteblicos 77 BORGIA SORROSAL S (2004) paacutegs 59 y ss 78 Cfr en este sentido MARTiacuteNEz GINER L A (2002) paacutegs 471 y ss

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importancia para alcanzar la estabilidad presupuestaria79 Asiacute no cabe duda de que en la programacioacuten del gasto las concreciones derivadas de esta Ley afecta-raacuten a la organizacioacuten de la actividad financiera plasmada en el Presupuesto anual incluso en relacioacuten con gastos plurianuales Y especialmente afectaraacute a la potestad de gasto el establecimiento de un liacutemite maacuteximo de gasto asiacute como la regulacioacuten del Fondo de Contingencias -con la finalidad de posibilitar el cumplimiento y pago de las obligaciones puacuteblicas- podriacutea afectar a su ejecucioacuten

Debemos destacar las importantes novedades que introduce la Ley Orgaacutenica 22012 de 27 de abril de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera modificada por la Ley Orgaacutenica 42012 de 26 de septiembre y maacutes recientemen-te por la Ley Orgaacutenica 62015 de 12 de junio80 cuyo artiacuteculo 31 impone la ela-boracioacuten aprobacioacuten y ejecucioacuten de los Presupuestos laquoen un marco de estabilidad presupuestaria coherente con la normativa europearaquo81 A su vez el artiacuteculo 5 de la citada Ley dispone que la elaboracioacuten de los Presupuestos de las Administraciones Puacuteblicas y demaacutes sujetos comprendidos en el aacutembito de aplicacioacuten de la misma laquose encuadraraacute en un marco presupuestario a medio plazo compatible con el princi-pio de anualidad por el que se rigen la aprobacioacuten y ejecucioacuten de los Presupues-tos de conformidad con la normativa europearaquo Y va a antildeadir en su artiacuteculo 6 bajo la ruacutebrica principio de transparencia que laquola contabilidad de las Administraciones Puacuteblicas y demaacutes sujetos comprendidos en el aacutembito de aplicacioacuten de esta Ley asiacute como sus Presupuestos y liquidaciones deberaacuten contener informacioacuten suficiente y adecuada que permita verificar su situacioacuten financiera el cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria y de sostenibilidad financiera y la observan-cia de los requerimientos acordados en la normativa europea en esta materiaraquo a cuyo fin establece que laquolos Presupuestos y cuentas generales de las distintas Admi-nistraciones integraraacuten informacioacuten sobre todos los sujetos y entidades comprendi-dos en el aacutembito de aplicacioacuten de esta leyraquo Y en esa direccioacuten el artiacuteculo 71 dispone que las poliacuteticas de gasto puacuteblico deberaacuten encuadrarse en un marco de planificacioacuten plurianual y de programacioacuten y presupuestacioacuten atendiendo a la situacioacuten econoacutemica a los objetivos de poliacutetica econoacutemica y al cumplimiento de los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera Precisamen-

79 Vid MARTiacuteNEz GINER L A (2002) paacutegs 474 y ss 80 Esta Ley va a reforzar la plasmacioacuten los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera tanto en la LO 22012 como en la Ley Orgaacutenica 81980 de 22 de septiembre de Finan-ciacioacuten de las Comunidades Autoacutenomas y entre otras medidas va a configurar expresamente el principio de prudencia financiera que seraacute introducido en un nuevo artiacuteculo 13 bis de la LOFCA 81 El precedente legislativo de esta norma lo encontramos en la Ley 182001 de 12 de diciembre General de Estabilidad Presupuestaria y la Ley Orgaacutenica 52001 de 13 de diciembre complemen-taria de la Ley General de Estabilidad Presupuestaria Sobre los aspectos principales de esta Ley que afectan al procedimiento de programacioacuten y ejecucioacuten presupuestaria orientado al objetivo de especialidad y en particular los principios que informan este proceso presupuestario ndashestabilidad presupuestaria plurianualidad y transparenciandash vid por todos LAzO vITORIA X (2008) paacutegs 351 y ss y GARCiacuteA ROCA J (2013) paacutegs 76 y ss

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te este artiacuteculo 7 que lleva por tiacutetulo laquoPrincipio de eficiencia en la asignacioacuten y utilizacioacuten de los recursos puacuteblicosraquo va a disponer que laquola gestioacuten de los recursos puacuteblicos estaraacute orientada por la eficacia la eficiencia la economiacutea y la calidad a cuyo fin se aplicaraacuten poliacuteticas de racionalizacioacuten del gasto y de mejora de la ges-tioacuten del sector puacuteblicoraquo82

Por otra parte el artiacuteculo 11 de esta Ley Orgaacutenica establece en su apartado 1 que laquola elaboracioacuten aprobacioacuten y ejecucioacuten de los Presupuestos y demaacutes actuaciones que afecten a los gastos o ingresos de las Administraciones Puacuteblicas y demaacutes enti-dades que formen parte del sector puacuteblico se someteraacute al principio de estabilidad presupuestariaraquo Y el artiacuteculo 15 al regular el establecimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda puacuteblica para el conjunto de Administracio-nes Puacuteblicas dispone en su apartado 7 que laquoaprobados los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda puacuteblica por las Cortes Generales la elaboracioacuten de los proyectos de Presupuesto de las Administraciones Puacuteblicas habraacuten de acomodarse a dichos objetivosraquo

La Ley Orgaacutenica exige maacutes en concreto que los Presupuestos de cada Administra-cioacuten Puacuteblica se acompantildeen de la informacioacuten precisa para relacionar el saldo resul-tante de los ingresos y gastos del Presupuesto con la capacidad o necesidad de financiacioacuten calculada conforme a las normas del Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales (artiacuteculo 271) y establece la obligacioacuten de las Comunida-des Autoacutenomas y Corporaciones Locales de remitir al Ministerio de Hacienda y Administraciones Puacuteblicas antes del 1 de octubre de cada antildeo informacioacuten sobre las liacuteneas fundamentales que contendraacuten sus Presupuestos a efectos de dar cumpli-miento a los requerimientos de la normativa europea (artiacuteculo 272) A su vez el artiacuteculo 291 dispone que las Administraciones Puacuteblicas elaboraraacuten un marco pre-supuestario a medio plazo (abarcaraacute un periodo miacutenimo de tres antildeos seguacuten el apar-tado 2) en el que se enmarcaraacute la elaboracioacuten de sus Presupuestos anuales y a traveacutes del cual se garantizaraacute una programacioacuten presupuestaria coherente con los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda puacuteblica Destaca igualmente el deber que impone el artiacuteculo 301 al disponer que el Estado las Comunidades Autoacutenomas y las Corporaciones Locales aprobaraacuten en sus respectivos aacutembitos un liacutemite maacuteximo de gasto no financiero coherente con el objetivo de estabilidad pre-supuestaria y la regla de gasto que marcaraacute el techo de asignacioacuten de recursos de sus Presupuestos liacutemite del que han de informar las Comunidades Autoacutenomas

82 Y precisamente para hacer efectivos estos principios el apartado 3 de este mismo artiacuteculo dispo-ne laquoLas disposiciones legales y reglamentarias en su fase de elaboracioacuten y aprobacioacuten los actos administrativos los contratos y los convenios de colaboracioacuten asiacute como cualquier otra actuacioacuten de los sujetos incluidos en el aacutembito de aplicacioacuten de esta Ley que afecten a los gastos o ingresos puacutebli-cos presentes o futuros deberaacuten valorar sus repercusiones y efectos y supeditarse de forma estricta al cumplimiento de las exigencias de los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financieraraquo El artiacuteculo 8 se referiraacute al principio de responsabilidad estableciendo la necesaria asun-cioacuten de las responsabilidades derivadas del incumplimiento de las obligaciones asumidas por parte de las Administraciones Puacuteblicas

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antes del 1 de agosto de cada antildeo al Consejo de Poliacutetica Fiscal y Financiera (apar-tado 3 del artiacuteculo 30)

Ciertamente todas las anteriores liacuteneas baacutesicas que acabamos de referenciar traen causa en gran medida de la concreta plasmacioacuten del principio de estabilidad pre-supuestaria en nuestro texto constitucional de la que deriva la especial relevancia que en la actualidad tiene este principio

En efecto el principio de estabilidad presupuestaria recepcionado expresamente en algunos Estatutos de Autonomiacutea83 fue consagrado por la uacuteltima reforma consti-tucional en el artiacuteculo 135 reforma publicada el 27 de septiembre de 201184 adquiriendo la estabilidad presupuestaria un valor verdaderamente estructural y condicionante de la capacidad de actuacioacuten del Estado del mantenimiento y desa-rrollo del Estado Social que proclama el artiacuteculo 11 de la propia Ley Fundamental y en definitiva de la prosperidad presente y futura de los ciudadanos (exposicioacuten de motivos)85 La estabilidad presupuestaria que afectaraacute a todas las Administracio-nes Puacuteblicas se va a ver asiacute expliacutecitamente constitucionalizada86 Y aunque en principio deba considerarse como una regla neutra frente al Estado social y al Esta-do autonoacutemico va a ser como ha sentildealado GARCiacuteA ROCA laquodifiacutecil ndashcasi imposiblendash mantener el principio de la interpretacioacuten sistemaacutetica en relacioacuten con otros precep-tos constitucionales porque su loacutegica es la de una norma de aplicacioacuten preferen-teraquo87 En todo caso y a pesar de la dificultad estimamos necesaria la compatibilidad de esta regla con unos principios de gasto puacuteblico cuya contem-placioacuten expresa en la Constitucioacuten tampoco puede minimizarse

83 Cfr como ejemplo el artiacuteculo 1572h) del Estatuto de Autonomiacutea de Andaluciacutea 84 En siacutentesis el contenido normativo de esta reforma va a consistir en el establecimiento del prin-cipio de estabilidad presupuestaria el Derecho europeo como paraacutemetro de constitucionalidad referido a los maacutergenes establecidos por la Unioacuten Europea respecto al deacuteficit estructural la delega-cioacuten al Parlamento para fijar los liacutemites del deacuteficit la reserva de ley para la emisioacuten de deuda puacutebli-ca de forma condicionada la posible excepcioacuten a los liacutemites sobre deacuteficit y deuda el contenido de la ley orgaacutenica de desarrollo y la obligacioacuten de las Comunidades Autoacutenomas de respetar el princi-pio de estabilidad presupuestaria Sobre las principales implicaciones de esta reforma vid entre otros BASSOLS COMA M (2012) paacutegs 21-41 CARRASCO DURaacuteN M (2013) paacutegs 169-206 GARCiacuteA

ROCA J (2013) paacutegs 40-93 MARC CARRILLO (2014) paacutegs 13-41 DE LA HUCHA CELADOR F (2012) paacutegs 21-47 MONCHoacuteN RUIz L (2012) RODRiacuteGUEz BEREIJO A (2013) paacutegs 23-32 RUIz ALMENDRAL v (2012) y RUIz-HUERTA J (2012) 85 Sobre el concepto de estabilidad presupuestaria a que se refiere el artiacuteculo 135 CE asiacute como el concepto de deacuteficit estructural y sus efectos sobre las competencias presupuestarias de las Comuni-dades Autoacutenomas vid entre otros DE LA HUCHA CELADOR F (2012) paacutegs 29 y ss 86 De hecho y en el sentido expresado por MEDINA GUERRERO este principio de estabilidad presu-puestaria no se teniacutea por queacute deducir de la referencia que en el marco de los principios rectores de la poliacutetica social y econoacutemica el artiacuteculo 401 CE hace al deber de los poderes puacuteblicos de promo-ver laquouna poliacutetica de estabilidad econoacutemicaraquo ya que este no seriacutea maacutes que un principio general que no puede entenderse como equivalente al maacutes especiacutefico de estabilidad presupuestaria Cfr MEDINA

GUERRERO M (2012) paacuteg 138 87 GARCiacuteA ROCA J (2013) paacuteg 66

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La reforma constitucional del artiacuteculo 135 CE fue sin duda aprobada con un gran consenso atendiendo a razones de intereacutes general y a la grave situacioacuten econoacutemi-ca y financiera afectando la garantiacutea de estabilidad presupuestaria a todos los poderes puacuteblicos De hecho el apartado 6 de dicho precepto establece que las Comunidades Autoacutenomas de acuerdo con sus respectivos Estatutos y dentro de los liacutemites a que se refiere el propio artiacuteculo 135 laquoadoptaraacuten las disposiciones que pro-cedan para la aplicacioacuten efectiva del principio de estabilidad en sus normas y deci-siones presupuestariasraquo88 La reforma constitucional como ha afirmado RODRiacuteGUEz

BEREIJO (2013)89 no responde a un mero capricho o a criterios de puro oportunis-mo poliacutetico estando en la raiacutez de los desequilibrios econoacutemico-financieros de nuestra Hacienda el crecimiento desbocado del gasto puacuteblico y las crecientes difi-cultades de financiacioacuten del Estado y de las Administraciones territoriales Se va a considerar la estabilidad y sostenibilidad como principios esenciales para la supe-racioacuten de la crisis en su proyeccioacuten sobre el sector de las Administraciones Puacutebli-cas90 estando el principio de estabilidad que se incorpora ligado al resultado estructural que se concretaraacute en la LO 22012 en un equilibrio o superaacutevit a par-tir de 2020 establecieacutendose hasta ese momento un reacutegimen transitorio

Estimamos que sin lugar a dudas y con independencia del origen de este precep-to derivado de exigencias de la Unioacuten Europea91 el marco de estabilidad presu-puestaria ha sido expresamente incorporado al texto constitucional y esta constitucionalizacioacuten ha de suponer la necesaria compatibilidad con el principio de asignacioacuten equitativa de recursos puacuteblicos o lo que es igual la inevitable inter-pretacioacuten conjunta de los preceptos en cuestioacuten La limitacioacuten o contencioacuten del gasto deberaacute hacerse compatible con la asignacioacuten equitativa de recursos dirigida a hacer frente a necesidades de ineludible satisfaccioacuten La limitacioacuten del gasto puacuteblico con la finalidad de la consecucioacuten de la estabilidad presupuestaria no podriacutea llegar a ser tal que anulase cualquier programacioacuten del gasto puacuteblico dirigi-da a salvaguardar una asignacioacuten equitativa de los recursos puacuteblicos El nivel miacuteni-

88 En concreto sobre las repercusiones de las modificaciones de la deuda puacuteblica en el nuevo artiacute-culo 135 CE en relacioacuten con las Comunidades Autoacutenomas que se veraacuten sometidas al principio de reserva de ley en esta materia vid por todos DE LA HUCHA CELADOR F (2012) paacutegs 39 y ss 89 RODRiacuteGUEz BEREIJO A (2013) paacuteg 7 90 A LoacutePEz DiacuteAz (2014) alude a los necesarios ajustes para la vuelta a la estabilidad presupuestaria refirieacutendose como importante alternativa a los ajustes sobre el gasto puacuteblico a la posibilidad de un mayor espacio fiscal paacutegs 30 y ss 91 De hecho y como ha puesto de manifiesto MARC CARRILLO la doble referencia que el artiacuteculo 135 CE va a hacer al Derecho de la Unioacuten en los apartados relativos al deacuteficit puacuteblico y a la deuda puacutebli-ca van a convertir al Derecho europeo en paraacutemetro de constitucionalidad a tener en cuenta que deberaacute necesariamente ser asumido por el Tribunal Constitucional Cfr MARC CARRILLO (2014) paacuteg 23 Y en este mismo sentido va a afirmar RODRiacuteGUEz BEREIJO que el Derecho europeo constituiraacute un elemento cualificado en la interpretacioacuten de los liacutemites constitucionales derivados del principio y las reglas de la estabilidad presupuestaria del artiacuteculo 135 CE y en paraacutemetro de constitucionalidad en tanto la propia Constitucioacuten espantildeola reenviacutea al Derecho comunitario Cfr RODRiacuteGUEz BEREIJO A (2013) paacuteg 32

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mo de satisfaccioacuten de necesidades puacuteblicas habraacute de quedar en todo caso salva-guardado Y en cualquier caso la constitucionalizacioacuten de la estabilidad presu-puestaria habraacute de implicar sin duda un reforzamiento de la racionalidad presupuestaria a lo que seraacute preciso antildeadir el hacer realmente efectiva la asigna-cioacuten equitativa del gasto puacuteblico

La plasmacioacuten o mejor el desarrollo del principio de estabilidad presupuestaria en una Ley Orgaacutenica no suponiacutea una novedad ya que con anterioridad a la reforma constitucional y como hemos resentildeado fue aprobada en 2001 una Ley General de Estabilidad Presupuestaria que ademaacutes obtuvo una plena validacioacuten por parte del Tribunal Constitucional En efecto en la sentencia 1342011 de 20 de julio el Tribu-nal Constitucional afirmoacute que la normativa estatal de estabilidad presupuestaria apro-bada en 2001 (Ley 182001 de 12 de diciembre General de Estabilidad Presupuestaria y Ley Orgaacutenica 52001 de 13 de diciembre complementaria a la Ley General de Estabilidad Presupuestaria) no lesiona la autonomiacutea poliacutetica y financiera (artiacuteculos 137 y 156 CE) y resulta acorde con los tiacutetulos competenciales atribuidos al Estado en el artiacuteculo 1491 13ordf y 14ordf por un lado y 11ordf y 18ordf por otro de la Cons-titucioacuten (doctrina que se reitera en la STC 1572011 de 18 de octubre) Maacutes en con-creto afirmoacute tras referirse a la doctrina constitucional seguacuten la cual laquola limitacioacuten del gasto impuesta a las Administraciones Puacuteblicas encuentra su apoyo en la competen-cia estatal de direccioacuten de la actividad econoacutemica general (ex art 149113ordf) y su establecimiento estaacute encaminado a la consecucioacuten de la estabilidad econoacutemica y la gradual recuperacioacuten del equilibrio presupuestariohellipraquo (SSTC 1711996 FJ 2ordm y 1031997 FJ 1ordm) que laquola concepcioacuten de la estabilidad presupuestaria en teacuterminos de equilibrio o superaacutevit se aviene con las competencias del Estadoraquo (FJ 8ordm) y que laquola poliacutetica presupuestaria forma parte de la poliacutetica econoacutemica general cuya ordena-cioacuten a su vez estaacute atribuida al Estado por la ConstitucioacutenhellipEsta competencia estatal es susceptible de proyectarse sobre todos los Presupuestos del Sector puacuteblico estatal autonoacutemico y localhellipCon dicha aplicabilidad no se quebranta ni su autonomiacutea poliacute-tica ni su autonomiacutea financieraraquo (FJ 14ordm)92

Es importante resaltar que la LO 22012 de 27 de abril de Estabilidad Presupues-taria y Sostenibilidad Financiera se aprueba ya en desarrollo del artiacuteculo 135 de la Constitucioacuten93 destacando entre otros principios contenidos en la misma los de

92 Cfr el comentario criacutetico que realiza de esta sentencia en el marco de la doctrina jurisprudencial sobre la estabilidad presupuestaria F ESCRIBANO (2014) paacutegs 41 y ss 93 Entre los principales objetivos de esta Ley destacan en siacutentesis la garantiacutea de la sostenibilidad pre-supuestaria de todas las Administraciones Puacuteblicas fortaleciendo la confianza en la estabilidad de la economiacutea espantildeola y el reforzamiento de los compromisos de Espantildea con la Unioacuten Europea la obligacioacuten para todas las Administraciones Puacuteblicas de presentar equilibrio estructural el estableci-miento de un liacutemite de deuda como garantiacutea de sostenibilidad presupuestaria la formulacioacuten de un marco presupuestario a medio plazo en el que se enmarcaraacute la elaboracioacuten del presupuesto y a tra-veacutes del cual se garantizaraacute una programacioacuten presupuestaria coherente con los objetivos de estabi-lidad y deuda puacuteblica la incorporacioacuten de actuaciones preventivas de alerta temprana y de correccioacuten automaacutetica y el refuerzo de los mecanismos sancionadores en los que se tendraacuten en cuenta en liacutenea con la normativa europea la reincidencia y la gravedad de los incumplimientos

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estabilidad plurianualidad transparencia prudencia financiera y eficiencia en la asignacioacuten y utilizacioacuten de recursos puacuteblicos Y en particular enunciando y desa-rrollando los principios de laquoeficacia y eficiencia en la asignacioacuten de los recursos puacuteblicosraquo94

Tal y como sentildeala la sentencia del Tribunal Constitucional 1572011 de 18 de octu-bre (FJ 3) hay que hacer notar que cuando el artiacuteculo 1351 establece que laquotodas las Administraciones Puacuteblicas adecuaraacuten sus actuaciones al principio de estabilidad presupuestariaraquo estamos ante laquoun mandato constitucional que como tal vincula a todos los poderes puacuteblicos y que por tanto en su sentido principial queda fuera de la disponibilidad -de la competencia- del Estado y de las Comunidades Autoacuteno-masraquo (en el mismo sentido se expresa la STC 1952011 de 13 de diciembre FJ 4) La sentencia del Tribunal Constitucional 1992011 de 13 de diciembre (FJ 7) aun reconociendo que el establecimiento de un objetivo de estabilidad presupuestaria tiene laquoimportantes efectos en todas las fases del ciclo presupuestario pudiendo incluso considerarse que antildeade una fase previaraquo declara que laquotales efectos no pue-den ser considerados inconstitucionales ni antes ni despueacutes de la reforma del artiacute-culo 135 de la Constitucioacutenraquo95

Como corolario de lo anteriormente expuesto debemos destacar que las leyes pre-supuestarias de las Comunidades Autoacutenomas deben responder a los principios y normas a que nos hemos referido La obligacioacuten de todas las Administraciones Puacuteblicas y en concreto de las Comunidades Autoacutenomas de mantener las reglas de estabilidad presupuestaria y bajo el control directo de las instituciones del Estado ha sido reforzada en suma con la reforma del artiacuteculo 135 CE96 La autonomiacutea

94 El profesor ESCRIBANO realiza un estudio criacutetico sobre los principios generales formulados por la LO 22012 desde la perspectiva de la limitacioacuten de la autonomiacutea financiera de las Comunidades Autoacutenomas y el excesivo desarrollo de la funcioacuten tuteladora del Estado que va a desnaturalizar en su opinioacuten esta idea de autonomiacutea financiera manifestaacutendose ademaacutes en un conjunto de medidas preventivas correctivas y coercitivas Cfr ESCRIBANO F (2014) paacutegs 47 y ss Y asimismo se mues-tra criacutetico con las medidas extraordinarias de apoyo a la liquidez que se concretaron en el RDL 212012 de 13 de julio en desarrollo de la DA 1ordf de la LO 22012 -el FLA supone sin duda una adhesioacuten de las CCAA que lo solicitan a draacutesticas medidas establecidas unilateralmente por el pres-tamista- Ibidem paacutegs 59-60 95 La doctrina constitucional sobre la reforma del artiacuteculo 135 CE se contiene esencialmente en la STC 1892011 de 23 de noviembre FJ 4ordm (doctrina que sigue a la STC 1342011 y que se reprodu-ciraacute entre otras en las SSTC 1972011 FJ 4ordm 1982011 FJ 4ordm y 2032011 FJ 4ordm) De ella destaca la consideracioacuten relativa a que el nuevo artiacuteculo 135 CE se considera ius superveniens que puede ser-vir de canon de constitucionalidad respecto de asuntos interpuestos antes de la entrada en vigor de la reforma constitucional constituye laquoun mandato constitucional que como tal vincula a todos los poderes puacuteblicos y que por tanto en su sentido principial queda fuera de la disponibilidad de la competencia del Estado y de las Comunidades Autoacutenomas Cuestioacuten distinta es la de su desarrollo pues aquel sentido principial admite diversas formulaciones de modo que seraacute ese desarrollo el que perfilaraacute su contenidoraquo y la remisioacuten a la Ley Orgaacutenica laquoobviamente estatalraquo laquocorrobora la compe-tencia del Estado en esta materiaraquo 96 Sobre las posibles limitaciones de las competencias autonoacutemicas que podriacutean derivarse de este artiacuteculo y en particular sobre la fijacioacuten negociada de los objetivos de deacuteficit puacuteblico y de deuda puacuteblica la necesaria aplicacioacuten de los principios generales en la elaboracioacuten y gestioacuten de sus pre-

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financiera de las Comunidades Autoacutenomas lo seraacute dentro de la necesaria y obliga-da coordinacioacuten y cooperacioacuten con la Hacienda estatal siendo compatible con la existencia de un control de legalidad sobre el ejercicio de competencias y maacutes en concreto de las obligaciones derivadas del principio de estabilidad presupuestaria contemplado en el artiacuteculo 135 CE y de forma particular de las operaciones de emisioacuten de deuda puacuteblica97 La maacutes reciente STC 2152014 de 18 de diciembre98

ha venido a validar plenamente y en relacioacuten con la autonomiacutea financiera de las Comunidades Autoacutenomas la constitucionalidad de los preceptos de la LO 22012 que establecen el reacutegimen juriacutedico de cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria99

El principio de estabilidad presupuestaria ha supuesto sin duda un cambio en el reacutegimen juriacutedico del gasto puacuteblico que afecta a su programacioacuten ejecucioacuten y con-trol incidiendo como hemos indicado en todos los aacutembitos territoriales del sector puacuteblico Como bien sintetiza MARC CARRILLO (2014)100 y desde una perspectiva material en la fase previa de elaboracioacuten del presupuesto se ha introducido la regla de plurianualidad del presupuesto ademaacutes del fondo de contingencia y la obliga-cioacuten de fijar el objetivo de estabilidad presupuestaria que deberaacute ser aceptado por las Cortes Generales101 en la fase de elaboracioacuten este objetivo podraacute ser modifica-do por las Cortes aunque no podraacuten incluir la regla del deacuteficit sin incumplir lo pre-ceptuado en el artiacuteculo 1346 CE en la fase de ejecucioacuten el principio de

supuestos y el endurecimiento de las medidas previstas en caso de incumplimiento de los objeti-vos cfr entre otros MARC CARRILLO (2014) paacutegs 37 y ss CARRASCO DURaacuteN M (2013) paacutegs 198 y ss y NAvARRO FAURE A (2013) paacutegs 137-146 97 RODRiacuteGUEz BEREIJO A (2013) paacuteg 18 En palabras del profesor Bereijo que plenamente compar-timos laquopocas dudas caben respecto al caraacutecter baacutesico que para la ordenacioacuten de la economiacutea y la Hacienda general del Estado tiene la garantiacutea del equilibrio de las cuentas puacuteblicas y la determina-cioacuten por el Estado del objetivo de estabilidad presupuestaria para todo el conjunto de las Adminis-traciones Puacuteblicas establecido por las leyes de estabilidad presupuestaria dada la vinculacioacuten del Estado espantildeol a las normas del Derecho comunitario europeo originario y derivado y a los com-promisos derivados del cumplimiento del Pacto de Estabilidad y Crecimiento de la UE aunque ello constrintildea la autonomiacutea financiera de las Comunidades Autoacutenomasraquo Ibidem paacuteg 21 98 Publicada en el BOE nuacutem 29 de 3 de febrero de 2015 Esta Sentencia se dicta en relacioacuten con el recurso de inconstitucionalidad 557-2013 interpuesto por el Gobierno de Canarias En concreto declara constitucionales los artiacuteculos 103 116 123 16 19 203 24 252 y 26 asiacute como la Dis-posicioacuten Adicional 3ordf de la LO 22012 99 Precisamente la modificacioacuten de la LOFCA en virtud de la uacuteltima reforma de la LO 22012 ope-rada por la LO 62015 de 12 de junio va a reforzar la necesidad del cumplimiento de estos objeti-vos incluyendo algunas matizaciones entre otros en sus artiacuteculos 2 apartado uno letra b) 14 y 211 aludiendo expresamente a la sostenibilidad financiera y sobre todo introduciendo el artiacuteculo 13 bis relativo al principio de prudencia financiera 100 MARC CARRILLO (2014) paacuteg 27 101 En esta fase y desde una perspectiva institucional resulta decisiva la participacioacuten de la Comi-sioacuten Europea que obligaraacute a un diaacutelogo institucional entre las autoridades econoacutemico-financieras estatales y comunitarias Ibidem paacuteg 28

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estabilidad presupuestaria supone la aplicacioacuten de un reacutegimen especiacutefico para los gastos plurianuales y las modificaciones presupuestarias y en la fase de control habraacute que verificar el cumplimiento del principio a traveacutes de instrumentos especiacute-ficos de control

Descendiendo maacutes en concreto al examen en este contexto de estabilidad presu-puestaria de su compatibilidad con el principio de asignacioacuten equitativa de los recursos puacuteblicos habriacutea que referirse en primer lugar a la conexioacuten de la estabi-lidad presupuestaria con la fase inicial de programacioacuten del gasto puacuteblico y con-traccioacuten de obligaciones puacuteblicas que ya ponen de relieve la racionalidad econoacutemica Podemos afirmar con caraacutecter general y en el sentido expresado por MARTiacuteNEz GINER (2002)102 que los objetivos de las poliacuteticas y programacioacuten del gasto puacuteblico ndashque deben plasmar el artiacuteculo 312 CEndash deben compatibilizarse con las exigencias de racionalidad econoacutemica en la ejecucioacuten presupuestaria que a su vez asegura la estabilidad presupuestaria con base en los criterios de eficacia efi-ciencia y calidad La estabilidad presupuestaria no impide la plena vigencia de este artiacuteculo Es maacutes la consecucioacuten de esta estabilidad podriacutea y deberiacutea coadyuvar a hacer efectivos otros principios constitucionales y en particular el relativo a la jus-ticia en el gasto puacuteblico

En cualquier caso y siguiendo al autor antes citado el reacutegimen de estabilidad pre-supuestaria deberiacutea configurarse no solo como una limitacioacuten cuantitativa del gasto sino tambieacuten como una limitacioacuten cualitativa de modo que se estableciesen unos criterios que viniesen a determinar necesidades de satisfaccioacuten ineludible y que por tanto condicionasen las decisiones presupuestarias en el marco de la contencioacuten El propio principio de estabilidad impulsariacutea y fomentariacutea la asignacioacuten equitativa de los recursos o lo que es igual la estabilidad deberiacutea constituir un ins-trumento que permitiese profundizar en el principio de justicia en el gasto que a su vez incidiriacutea en aqueacutel103

No obstante lo anterior se ha destacado coacutemo las Leyes de Estabilidad no han avanzado lo suficiente en relacioacuten con las competencias de los oacuterganos de control sobre esta materia104 y en particular con la funcioacuten de los Tribunales de Cuentas105 de modo que en realidad soacutelo se mantienen en este aacutembito las importantes fun-

102 MARTiacuteNEz GINER L A (2002) paacuteg 477 103 Cfr MARTiacuteNEz GINER L A (2002) paacutegs 491-492 Este autor que escribe con anterioridad a la reforma constitucional puso de manifiesto la necesidad de que una Ley General del Gasto Puacuteblico realizase la labor de seleccioacuten cualitativa del gasto desarrollando el principio de justicia en el gasto en el marco de la estabilidad 104 Se ha destacado incluso coacutemo la propia reforma del artiacuteculo 135 CE deberiacutea haber previsto expresamente la responsabilidad por incumplimiento y las sanciones estableciendo concordancias con los artiacuteculos 153 y 155 CE y por tanto establecieacutendose si el control de los incumplimientos deberiacutea realizarse por una autoridad independiente y con un procedimiento especial Cfr GARCiacuteA

ROCA J (2013) paacuteg 74 Maacutes en concreto propone este autor un procedimiento urgente ante el Tri-bunal Constitucional con el auxilio del Tribunal de Cuentas Ibidem paacutegs 86-87 105 Cfr SOLER ROCH M T (2001) paacuteg 87 y PASCUAL GARCiacuteA J (2002)

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ciones atribuidas a la Intervencioacuten General de la Administracioacuten del Estado bien por la LGP bien por la propia LO 22012 referidas por un lado al control del obje-tivo de la estabilidad presupuestaria mediante el ejercicio del control financiero permanente ndashartiacuteculo 157 LGPndash y de un tipo especiacutefico de auditoriacutea puacuteblica y por otro a la funcioacuten de elaboracioacuten de un informe en el que se ha de expresar el grado de cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria106 La constitucionali-zacioacuten del principio de estabilidad presupuestaria no ha supuesto pues en nuestra legislacioacuten una ampliacioacuten efectiva de los instrumentos de control sobre las leyes aplicables no incorporaacutendose nuevos oacuterganos especiacuteficos de control sobre la eje-cucioacuten de los presupuestos si bien siacute podraacute resultar esencial en su caso el control de constitucionalidad107

No obstante lo anterior debemos indicar que la LO 22012 va a incluir al regular las medidas preventivas y correctivas asiacute como la instrumentacioacuten del principio de transparencia108 la participacioacuten del Consejo de Poliacutetica Fiscal y Financiera y en su caso de la Comisioacuten Nacional de Administracioacuten Local en el procedimiento dirigido a garantizar el principio de estabilidad presupuestaria si bien y como ha puesto de manifiesto MARC CARRILLO (2014)109 se trata esencialmente de funciones consultivas de informe y seguimiento de la aplicacioacuten de las medidas ndashcomo ejem-plo la advertencia del riesgo de incumplimiento por las Administraciones Puacuteblicas (artiacuteculo 191) o el conocimiento tramitacioacuten y seguimiento de los planes econoacute-mico-financieros y de reequilibrio (artiacuteculo 242)ndash aunque tambieacuten existen otras de naturaleza correctiva y fiscalizadora como la relativa al requerimiento para modi-ficar las medidas previamente adoptadas por la Comunidad Autoacutenoma cuando a juicio del CPFF no garanticen la correccioacuten de la situacioacuten de desequilibrio instaacuten-dola en este caso a que presente un nuevo plan (artiacuteculo 233) El artiacuteculo 26 de la Ley va a habilitar al Gobierno al amparo del artiacuteculo 155 CE para la adopcioacuten de las medidas necesarias para obligar a su cumplimiento forzoso que podriacutean llegar

106 Vid sobre estas funciones LAzO vITORIA X (2008) paacutegs 358 y ss Y sobre la adopcioacuten de medi-das en caso de incumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria ibidem paacutegs 362 y ss 107 En concreto la Disposicioacuten Adicional Tercera de la LO 22012 de Estabilidad Presupuestaria considerada plenamente constitucional por la STC 2152014 de 18 de diciembre establece en su primer apartado que de acuerdo con lo previsto en la LOTC laquohellipse pueden impugnar ante el Tribu-nal Constitucional tanto las leyes disposiciones normativas o actos con fuerza de ley de las Comu-nidades Autoacutenomas como las disposiciones normativas sin fuerza de leyhellipraquo pudieacutendose llegar para preservar el cumplimiento del artiacuteculo 135 CE a adoptar la medida cautelar de suspensioacuten de una Ley de Presupuestos autonoacutemica seguacuten deriva del apartado segundo de esa misma Disposicioacuten Adi-cional Tercera en cuyo caso se entenderaacuten prorrogados los presupuestos del ejercicio anterior Se ha considerado y con razoacuten la conveniencia de que en relacioacuten con este control sobre el cumpli-miento del principio de estabilidad presupuestaria por parte de la Ley de Presupuestos estatal se reincorporase el control previo de constitucionalidad Cfr en este sentido FERRERES COMELLA v (2012) paacuteg 103 108 Sobre la trascendencia de este principio en el contexto que examinamos y en relacioacuten ademaacutes con el principio de responsabilidad cfr NAvAS vaacutezQUEz R (2014) paacutegs 61 y ss 109 MARC CARRILLO (2014) paacutegs 35-36

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incluso previo requerimiento a la intervencioacutensuspensioacuten de la Autonomiacutea o a la disolucioacuten de la Corporacioacuten local medidas que como se ha afirmado se debe-riacutean en su caso aplicar con laquonotables dosis de firmeza y prudenciaraquo110

En cualquier caso consideramos que dado que en nuestra normativa y como con-secuencia de la constitucionalizacioacuten del principio de estabilidad presupuestaria no se ha creado ninguacuten oacutergano especiacutefico de control como siacute ha sucedido en otros Estados miembros como Alemania o Reino Unido ndashlos denominados Consejos de Estabilidad Presupuestariandash al menos se deberiacutean haber otorgado funciones espe-ciacuteficas sobre la materia al Tribunal de Cuentas asiacute como a los oacuterganos autonoacutemi-cos de naturaleza similar permitiendo asiacute un directo control sobre el cumplimiento de los requisitos de estabilidad presupuestaria

Por otra parte debemos insistir en la necesidad de que los distintos preceptos constitucionales y en particular los relativos a los principios de justicia material del gasto y de estabilidad presupuestaria mantengan su respectiva virtualidad praacutectica y lejos de que unos sean excepcionados por el otro se interpreten armoacute-nicamente en su justo sentido a pesar de la justificacioacuten del segundo en una situacioacuten de crisis financiera que ya comienza a superarse y que en modo algu-no deberiacutea provocar indirectamente la suspensioacuten o quebrantamiento de los principios de justicia en el gasto puacuteblico considerados como uno de los pilares baacutesicos del Estado social y democraacutetico de Derecho Como afirma RODRiacuteGUEz

BEREIJO (2013) refirieacutendose a la reforma del artiacuteculo 135 CE su contenido no deberiacutea implicar necesariamente laquoel laquodesmantelamientoraquo-si tal cosa fuese consti-tucionalmente posible- del Estado social proclamado en nuestra Constitucioacutenraquo antildeadiendo que laquola existencia de un liacutemite financiero y presupuestario a las demandas de derechos econoacutemicos y sociales constitucionalmente reconocidos ha sido siempre declarada con firmeza por la jurisprudencia de nuestro Tribunal Constitucional respecto de los derechos de prestacioacuten que se derivan de nuestra Constitucioacuten y de las leyes que los desarrollanraquo111 La estabilidad presupuestaria sin duda permitiraacute coadyuvar a la consecucioacuten de los objetivos sociales perse-guidos por el propio texto constitucional

El principio de estabilidad presupuestaria debe pues ser interpretado coordinada-mente con otros principios constitucionales siendo compatible con los postulados del Estado social y en particular con los principios de justicia del gasto puacuteblico principios que actuariacutean como liacutemite y medida del objetivo de estabilidad presu-

110 RODRiacuteGUEz BEREIJO A (2013) paacuteg 29 El artiacuteculo 26 de la LO 22012 ha sido declarado constitu-cional por la STC 2152014 de 18 de diciembre 111 RODRiacuteGUEz BEREIJO A (2013) paacuteg 17 Y en este sentido cita el profesor Bereijo la STC 1261994 FJ 5ordm que refirieacutendose a los derechos de Seguridad Social afirma que laquocorresponde al legislador en funcioacuten de las situaciones de necesidad existentes y de los medios financieros disponibles determi-nar la accioacuten protectora a dispensar por el reacutegimen puacuteblico de Seguridad Social y las condiciones para el acceso a las prestaciones y para su peacuterdidaraquo

 

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puestaria112 Es maacutes y como indica NAvARRO FAURE (2013)113 la estabilidad presu-puestaria laquodebe interpretarse como un instrumento a favor de la justicia del gasto puacuteblico en la medida en que pueda garantizar la satisfaccioacuten miacutenima de las nece-sidades puacuteblicas consideradas como justas pero nunca como el pretexto para no satisfacer ese principio de justiciaraquo Y los criterios de eficiencia y economiacutea plas-mados fundamentalmente en las leyes anuales de presupuestos coadyuvaraacuten sin duda a la aplicacioacuten coordinada de unos principios que en todo caso van a per-seguir unos objetivos asimismo contemplados en la Constitucioacuten

6 A MODO De COnCLUSIOacuten 

La intervencioacuten puacuteblica a traveacutes de la poliacutetica de gasto puacuteblico ha provocado por lo general y mucho maacutes en periacuteodos de crisis econoacutemica importantes repercusio-nes que van desde la dotacioacuten de servicios puacuteblicos inversiones puacuteblicas genera-cioacuten de empleo hasta efectos medioambientales resultando esencial el disentildeo de la poliacutetica presupuestaria114 Sin embargo una deficiente poliacutetica de gasto puacuteblico podriacutea conducir a un incremento de los niveles de evasioacuten tributaria115 El control de la gestioacuten de los fondos puacuteblicos seraacute un mecanismo esencial para evitar el des-pilfarro y la corrupcioacuten

Resulta evidente y tras el anaacutelisis realizado la necesidad en el Derecho espantildeol de un adecuado tratamiento juriacutedico del gasto puacuteblico como institucioacuten mediante una Ley General del Gasto Puacuteblico aplicable con caraacutecter general a todas las Administraciones Puacuteblicas que enmarcariacutea los principios generales que lo deben presidir116 Ha sido insuficiente el tratamiento del gasto puacuteblico en la Constitucioacuten

112 NAvARRO FAURE A (2013) paacuteg 123 ideas que son ampliamente desarrolladas en las paacuteginas 129 y ss 113 NAvARRO FAURE A (2013) paacuteg 134 Y como bien antildeade esta autora y a pesar de la disciplina presupuestaria en materia de deacuteficit y deuda puacuteblica derivada del gobierno econoacutemico de la Unioacuten Europea laquoel gasto puacuteblico deberaacute seguir satisfaciendo en el nivel que permita el objetivo de esta-bilidad las necesidades cuya satisfaccioacuten se considera justaraquo Ibidem paacuteg 135 114 Vid como ejemplo sobre los efectos multiplicadores de arrastre econoacutemico y de generacioacuten de empleo de las poliacuteticas de gasto puacuteblico RODRiacuteGUEz MORILLA C y LLANES DiacuteAz-SALAzAR G (2004) paacutegs 189 y ss 115 Vid por todos GIL IzQUIERDO M y ONRUBIA FERNaacuteNDEz J (2006) paacutegs 1 y ss Y sobre la evolucioacuten en la situacioacuten de crisis econoacutemica de las actitudes de los espantildeoles respecto a las diferentes poliacuteticas de gasto y los niveles de presioacuten fiscal vid CALzADA I y PINO E DEL (2013) paacutegs 171 y ss 116 En esta Ley del Gasto Puacuteblico y como entre otros puso de manifiesto MARTiacuteNEz GINER (2002) laquose estructurariacutean y desarrollariacutean las cuestiones relativas a los principios juriacutedicos del gasto puacutebli-co los procedimientos de valoracioacuten y determinacioacuten de las necesidades puacuteblicas a satisfacer el reacutegimen juriacutedico de las obligaciones puacuteblicas y de los derechos de los acreedores asiacute como de cual-quier sujeto afectado por el gasto puacuteblico y los procedimientos de ejecucioacuten del gasto puacuteblicoraquohellip laquotodo ello desde la perspectiva que ofrece el nuevo marco juriacutedico de la estabilidad presupuesta-riahellipraquo paacuteg 475

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debiendo plantearse al menos la elaboracioacuten de la ley aludida o maacutes en concre-to la elaboracioacuten de una ley de principios reguladores del gasto puacuteblico evitando y sobre todo tras la vigencia de la Ley de Estabilidad Presupuestaria la necesaria intervencioacuten del Tribunal Constitucional ante los conflictos que se estaacuten plantean-do respecto de las competencias autonoacutemicas en la materia

Efectivamente el ideal estariacutea en la formulacioacuten de un principio de justicia en el gasto puacuteblico que integre unitariamente todos los principios y criterios a que nos hemos referido debiendo estar como en otro momento indicamos a una interpre-tacioacuten del conjunto de preceptos constitucionales que permita vislumbrar las que podriacuteamos considerar como laquonecesidades puacuteblicas constitucionalesraquo117 O como ha afirmado BAYONA DE PEROGORDO (1999) laquosolo el desarrollo normativo de los principios materiales de justicia del gasto puacuteblico contenidos en la Constitucioacuten fundamentalmente a traveacutes de una ley general de gasto puacuteblico y la elaboracioacuten de concretas leyes de gasto y el fomento e impulso de un sentimiento colectivo acer-ca de la justicia en esta materia podraacuten consolidar definitivamente esta idea-fuer-za en nuestro ordenamiento juriacutedico-financierolaquo118

La inclusioacuten de la estabilidad presupuestaria en el artiacuteculo 135 CE y su posterior desarrollo en la LO 22012 que a la postre se ha considerado plenamente consti-tucional han de permitir avanzar en hacer efectiva la justicia material en el gasto puacuteblico si bien no se han configurado paralelamente los oportunos medios de con-trol al igual que ha sucedido en otros Estados miembros de la Unioacuten Europea Pre-cisamente la Ley General de Gasto Puacuteblico podriacutea ser el vehiacuteculo idoacuteneo para regular adecuadamente los oacuterganos especiacuteficos y medios de control de la estabili-dad presupuestaria

A pesar de que como hemos indicado la propia LO 22012 permita entre otras medidas la suspensioacuten de leyes de presupuestos autonoacutemicas contrarias a los obje-tivos de estabilidad presupuestaria estimamos que una regulacioacuten maacutes detallada que incluso hubiera puesto en conexioacuten la estabilidad presupuestaria con los prin-cipios de justicia en el gasto puacuteblico y quedando claras las competencias autonoacute-micas en la materia siempre en el necesario respeto a las exigencias comunitarias podriacutea evitar conflictos de competencias entre Comunidades Autoacutenomas y Estado

En todo caso una ley baacutesica relativa al gasto puacuteblico podriacutea dar respuesta a una mayor efectividad de unos principios que han de aplicarse en todos los aacutembitos territoriales del Estado y que resultan imprescindibles no solo para evitar nuevas situaciones de grave crisis econoacutemica como la que vino a propiciar la reforma constitucional sino y sobre todo para conseguir que la justicia financiera en sus dos vertientes de ingresos y gastos puacuteblicos al igual que el principio de legalidad financiera se convierta finalmente en una realidad constatable y ajena a interpre-taciones contradictorias

117 CALATRAvA ESCOBAR M J (1999) paacuteg 32 118 BAYONA DE PEROGORDO J J (1999) paacuteg 192

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SOLER ROCH M T(1994) laquoLos principios impliacutecitos en el reacutegimen juriacutedico del gasto puacutebli-coraquo en AAvv El sistema econoacutemico en la Constitucioacuten espantildeola Xv Jornadas de Estu-dio de la Direccioacuten General del Servicio Juriacutedico del Estado Ministerio de Justicia Madrid

mdash (2001) laquoCoordinacioacuten presupuestaria y autonomiacutea financiera de las Administraciones Puacuteblicasraquo PGP nordm 27

SUaacuteREz SUaacuteREz A S (1983) laquoEl control de economiacutea eficiencia y eficacia en la Constitu-cioacuten y en la Ley Orgaacutenica del Tribunal de Cuentasraquo Hacienda Puacuteblica Espantildeola nordm 60

vACAS GARCiacuteA-ALoacuteS L (2012) laquoDimensioacuten constitucional del control del gasto puacuteblicoraquo en AAvv Constitucioacuten y democracia ayer y hoy Libro homenaje a Antonio Torres del Moral Ed Universitas SA Madrid

vALLeacuteS vIvES F (2001) Control externo del gasto puacuteblico y Estado constitucional Bellate-rra tesis posteriormente publicada como monografiacutea por el Centro de Estudios Poliacuteticos y Constitucionales (2003)

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importancia para alcanzar la estabilidad presupuestaria79 Asiacute no cabe duda de que en la programacioacuten del gasto las concreciones derivadas de esta Ley afecta-raacuten a la organizacioacuten de la actividad financiera plasmada en el Presupuesto anual incluso en relacioacuten con gastos plurianuales Y especialmente afectaraacute a la potestad de gasto el establecimiento de un liacutemite maacuteximo de gasto asiacute como la regulacioacuten del Fondo de Contingencias -con la finalidad de posibilitar el cumplimiento y pago de las obligaciones puacuteblicas- podriacutea afectar a su ejecucioacuten

Debemos destacar las importantes novedades que introduce la Ley Orgaacutenica 22012 de 27 de abril de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera modificada por la Ley Orgaacutenica 42012 de 26 de septiembre y maacutes recientemen-te por la Ley Orgaacutenica 62015 de 12 de junio80 cuyo artiacuteculo 31 impone la ela-boracioacuten aprobacioacuten y ejecucioacuten de los Presupuestos laquoen un marco de estabilidad presupuestaria coherente con la normativa europearaquo81 A su vez el artiacuteculo 5 de la citada Ley dispone que la elaboracioacuten de los Presupuestos de las Administraciones Puacuteblicas y demaacutes sujetos comprendidos en el aacutembito de aplicacioacuten de la misma laquose encuadraraacute en un marco presupuestario a medio plazo compatible con el princi-pio de anualidad por el que se rigen la aprobacioacuten y ejecucioacuten de los Presupues-tos de conformidad con la normativa europearaquo Y va a antildeadir en su artiacuteculo 6 bajo la ruacutebrica principio de transparencia que laquola contabilidad de las Administraciones Puacuteblicas y demaacutes sujetos comprendidos en el aacutembito de aplicacioacuten de esta Ley asiacute como sus Presupuestos y liquidaciones deberaacuten contener informacioacuten suficiente y adecuada que permita verificar su situacioacuten financiera el cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria y de sostenibilidad financiera y la observan-cia de los requerimientos acordados en la normativa europea en esta materiaraquo a cuyo fin establece que laquolos Presupuestos y cuentas generales de las distintas Admi-nistraciones integraraacuten informacioacuten sobre todos los sujetos y entidades comprendi-dos en el aacutembito de aplicacioacuten de esta leyraquo Y en esa direccioacuten el artiacuteculo 71 dispone que las poliacuteticas de gasto puacuteblico deberaacuten encuadrarse en un marco de planificacioacuten plurianual y de programacioacuten y presupuestacioacuten atendiendo a la situacioacuten econoacutemica a los objetivos de poliacutetica econoacutemica y al cumplimiento de los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera Precisamen-

79 Vid MARTiacuteNEz GINER L A (2002) paacutegs 474 y ss 80 Esta Ley va a reforzar la plasmacioacuten los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera tanto en la LO 22012 como en la Ley Orgaacutenica 81980 de 22 de septiembre de Finan-ciacioacuten de las Comunidades Autoacutenomas y entre otras medidas va a configurar expresamente el principio de prudencia financiera que seraacute introducido en un nuevo artiacuteculo 13 bis de la LOFCA 81 El precedente legislativo de esta norma lo encontramos en la Ley 182001 de 12 de diciembre General de Estabilidad Presupuestaria y la Ley Orgaacutenica 52001 de 13 de diciembre complemen-taria de la Ley General de Estabilidad Presupuestaria Sobre los aspectos principales de esta Ley que afectan al procedimiento de programacioacuten y ejecucioacuten presupuestaria orientado al objetivo de especialidad y en particular los principios que informan este proceso presupuestario ndashestabilidad presupuestaria plurianualidad y transparenciandash vid por todos LAzO vITORIA X (2008) paacutegs 351 y ss y GARCiacuteA ROCA J (2013) paacutegs 76 y ss

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te este artiacuteculo 7 que lleva por tiacutetulo laquoPrincipio de eficiencia en la asignacioacuten y utilizacioacuten de los recursos puacuteblicosraquo va a disponer que laquola gestioacuten de los recursos puacuteblicos estaraacute orientada por la eficacia la eficiencia la economiacutea y la calidad a cuyo fin se aplicaraacuten poliacuteticas de racionalizacioacuten del gasto y de mejora de la ges-tioacuten del sector puacuteblicoraquo82

Por otra parte el artiacuteculo 11 de esta Ley Orgaacutenica establece en su apartado 1 que laquola elaboracioacuten aprobacioacuten y ejecucioacuten de los Presupuestos y demaacutes actuaciones que afecten a los gastos o ingresos de las Administraciones Puacuteblicas y demaacutes enti-dades que formen parte del sector puacuteblico se someteraacute al principio de estabilidad presupuestariaraquo Y el artiacuteculo 15 al regular el establecimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda puacuteblica para el conjunto de Administracio-nes Puacuteblicas dispone en su apartado 7 que laquoaprobados los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda puacuteblica por las Cortes Generales la elaboracioacuten de los proyectos de Presupuesto de las Administraciones Puacuteblicas habraacuten de acomodarse a dichos objetivosraquo

La Ley Orgaacutenica exige maacutes en concreto que los Presupuestos de cada Administra-cioacuten Puacuteblica se acompantildeen de la informacioacuten precisa para relacionar el saldo resul-tante de los ingresos y gastos del Presupuesto con la capacidad o necesidad de financiacioacuten calculada conforme a las normas del Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales (artiacuteculo 271) y establece la obligacioacuten de las Comunida-des Autoacutenomas y Corporaciones Locales de remitir al Ministerio de Hacienda y Administraciones Puacuteblicas antes del 1 de octubre de cada antildeo informacioacuten sobre las liacuteneas fundamentales que contendraacuten sus Presupuestos a efectos de dar cumpli-miento a los requerimientos de la normativa europea (artiacuteculo 272) A su vez el artiacuteculo 291 dispone que las Administraciones Puacuteblicas elaboraraacuten un marco pre-supuestario a medio plazo (abarcaraacute un periodo miacutenimo de tres antildeos seguacuten el apar-tado 2) en el que se enmarcaraacute la elaboracioacuten de sus Presupuestos anuales y a traveacutes del cual se garantizaraacute una programacioacuten presupuestaria coherente con los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda puacuteblica Destaca igualmente el deber que impone el artiacuteculo 301 al disponer que el Estado las Comunidades Autoacutenomas y las Corporaciones Locales aprobaraacuten en sus respectivos aacutembitos un liacutemite maacuteximo de gasto no financiero coherente con el objetivo de estabilidad pre-supuestaria y la regla de gasto que marcaraacute el techo de asignacioacuten de recursos de sus Presupuestos liacutemite del que han de informar las Comunidades Autoacutenomas

82 Y precisamente para hacer efectivos estos principios el apartado 3 de este mismo artiacuteculo dispo-ne laquoLas disposiciones legales y reglamentarias en su fase de elaboracioacuten y aprobacioacuten los actos administrativos los contratos y los convenios de colaboracioacuten asiacute como cualquier otra actuacioacuten de los sujetos incluidos en el aacutembito de aplicacioacuten de esta Ley que afecten a los gastos o ingresos puacutebli-cos presentes o futuros deberaacuten valorar sus repercusiones y efectos y supeditarse de forma estricta al cumplimiento de las exigencias de los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financieraraquo El artiacuteculo 8 se referiraacute al principio de responsabilidad estableciendo la necesaria asun-cioacuten de las responsabilidades derivadas del incumplimiento de las obligaciones asumidas por parte de las Administraciones Puacuteblicas

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antes del 1 de agosto de cada antildeo al Consejo de Poliacutetica Fiscal y Financiera (apar-tado 3 del artiacuteculo 30)

Ciertamente todas las anteriores liacuteneas baacutesicas que acabamos de referenciar traen causa en gran medida de la concreta plasmacioacuten del principio de estabilidad pre-supuestaria en nuestro texto constitucional de la que deriva la especial relevancia que en la actualidad tiene este principio

En efecto el principio de estabilidad presupuestaria recepcionado expresamente en algunos Estatutos de Autonomiacutea83 fue consagrado por la uacuteltima reforma consti-tucional en el artiacuteculo 135 reforma publicada el 27 de septiembre de 201184 adquiriendo la estabilidad presupuestaria un valor verdaderamente estructural y condicionante de la capacidad de actuacioacuten del Estado del mantenimiento y desa-rrollo del Estado Social que proclama el artiacuteculo 11 de la propia Ley Fundamental y en definitiva de la prosperidad presente y futura de los ciudadanos (exposicioacuten de motivos)85 La estabilidad presupuestaria que afectaraacute a todas las Administracio-nes Puacuteblicas se va a ver asiacute expliacutecitamente constitucionalizada86 Y aunque en principio deba considerarse como una regla neutra frente al Estado social y al Esta-do autonoacutemico va a ser como ha sentildealado GARCiacuteA ROCA laquodifiacutecil ndashcasi imposiblendash mantener el principio de la interpretacioacuten sistemaacutetica en relacioacuten con otros precep-tos constitucionales porque su loacutegica es la de una norma de aplicacioacuten preferen-teraquo87 En todo caso y a pesar de la dificultad estimamos necesaria la compatibilidad de esta regla con unos principios de gasto puacuteblico cuya contem-placioacuten expresa en la Constitucioacuten tampoco puede minimizarse

83 Cfr como ejemplo el artiacuteculo 1572h) del Estatuto de Autonomiacutea de Andaluciacutea 84 En siacutentesis el contenido normativo de esta reforma va a consistir en el establecimiento del prin-cipio de estabilidad presupuestaria el Derecho europeo como paraacutemetro de constitucionalidad referido a los maacutergenes establecidos por la Unioacuten Europea respecto al deacuteficit estructural la delega-cioacuten al Parlamento para fijar los liacutemites del deacuteficit la reserva de ley para la emisioacuten de deuda puacutebli-ca de forma condicionada la posible excepcioacuten a los liacutemites sobre deacuteficit y deuda el contenido de la ley orgaacutenica de desarrollo y la obligacioacuten de las Comunidades Autoacutenomas de respetar el princi-pio de estabilidad presupuestaria Sobre las principales implicaciones de esta reforma vid entre otros BASSOLS COMA M (2012) paacutegs 21-41 CARRASCO DURaacuteN M (2013) paacutegs 169-206 GARCiacuteA

ROCA J (2013) paacutegs 40-93 MARC CARRILLO (2014) paacutegs 13-41 DE LA HUCHA CELADOR F (2012) paacutegs 21-47 MONCHoacuteN RUIz L (2012) RODRiacuteGUEz BEREIJO A (2013) paacutegs 23-32 RUIz ALMENDRAL v (2012) y RUIz-HUERTA J (2012) 85 Sobre el concepto de estabilidad presupuestaria a que se refiere el artiacuteculo 135 CE asiacute como el concepto de deacuteficit estructural y sus efectos sobre las competencias presupuestarias de las Comuni-dades Autoacutenomas vid entre otros DE LA HUCHA CELADOR F (2012) paacutegs 29 y ss 86 De hecho y en el sentido expresado por MEDINA GUERRERO este principio de estabilidad presu-puestaria no se teniacutea por queacute deducir de la referencia que en el marco de los principios rectores de la poliacutetica social y econoacutemica el artiacuteculo 401 CE hace al deber de los poderes puacuteblicos de promo-ver laquouna poliacutetica de estabilidad econoacutemicaraquo ya que este no seriacutea maacutes que un principio general que no puede entenderse como equivalente al maacutes especiacutefico de estabilidad presupuestaria Cfr MEDINA

GUERRERO M (2012) paacuteg 138 87 GARCiacuteA ROCA J (2013) paacuteg 66

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La reforma constitucional del artiacuteculo 135 CE fue sin duda aprobada con un gran consenso atendiendo a razones de intereacutes general y a la grave situacioacuten econoacutemi-ca y financiera afectando la garantiacutea de estabilidad presupuestaria a todos los poderes puacuteblicos De hecho el apartado 6 de dicho precepto establece que las Comunidades Autoacutenomas de acuerdo con sus respectivos Estatutos y dentro de los liacutemites a que se refiere el propio artiacuteculo 135 laquoadoptaraacuten las disposiciones que pro-cedan para la aplicacioacuten efectiva del principio de estabilidad en sus normas y deci-siones presupuestariasraquo88 La reforma constitucional como ha afirmado RODRiacuteGUEz

BEREIJO (2013)89 no responde a un mero capricho o a criterios de puro oportunis-mo poliacutetico estando en la raiacutez de los desequilibrios econoacutemico-financieros de nuestra Hacienda el crecimiento desbocado del gasto puacuteblico y las crecientes difi-cultades de financiacioacuten del Estado y de las Administraciones territoriales Se va a considerar la estabilidad y sostenibilidad como principios esenciales para la supe-racioacuten de la crisis en su proyeccioacuten sobre el sector de las Administraciones Puacutebli-cas90 estando el principio de estabilidad que se incorpora ligado al resultado estructural que se concretaraacute en la LO 22012 en un equilibrio o superaacutevit a par-tir de 2020 establecieacutendose hasta ese momento un reacutegimen transitorio

Estimamos que sin lugar a dudas y con independencia del origen de este precep-to derivado de exigencias de la Unioacuten Europea91 el marco de estabilidad presu-puestaria ha sido expresamente incorporado al texto constitucional y esta constitucionalizacioacuten ha de suponer la necesaria compatibilidad con el principio de asignacioacuten equitativa de recursos puacuteblicos o lo que es igual la inevitable inter-pretacioacuten conjunta de los preceptos en cuestioacuten La limitacioacuten o contencioacuten del gasto deberaacute hacerse compatible con la asignacioacuten equitativa de recursos dirigida a hacer frente a necesidades de ineludible satisfaccioacuten La limitacioacuten del gasto puacuteblico con la finalidad de la consecucioacuten de la estabilidad presupuestaria no podriacutea llegar a ser tal que anulase cualquier programacioacuten del gasto puacuteblico dirigi-da a salvaguardar una asignacioacuten equitativa de los recursos puacuteblicos El nivel miacuteni-

88 En concreto sobre las repercusiones de las modificaciones de la deuda puacuteblica en el nuevo artiacute-culo 135 CE en relacioacuten con las Comunidades Autoacutenomas que se veraacuten sometidas al principio de reserva de ley en esta materia vid por todos DE LA HUCHA CELADOR F (2012) paacutegs 39 y ss 89 RODRiacuteGUEz BEREIJO A (2013) paacuteg 7 90 A LoacutePEz DiacuteAz (2014) alude a los necesarios ajustes para la vuelta a la estabilidad presupuestaria refirieacutendose como importante alternativa a los ajustes sobre el gasto puacuteblico a la posibilidad de un mayor espacio fiscal paacutegs 30 y ss 91 De hecho y como ha puesto de manifiesto MARC CARRILLO la doble referencia que el artiacuteculo 135 CE va a hacer al Derecho de la Unioacuten en los apartados relativos al deacuteficit puacuteblico y a la deuda puacutebli-ca van a convertir al Derecho europeo en paraacutemetro de constitucionalidad a tener en cuenta que deberaacute necesariamente ser asumido por el Tribunal Constitucional Cfr MARC CARRILLO (2014) paacuteg 23 Y en este mismo sentido va a afirmar RODRiacuteGUEz BEREIJO que el Derecho europeo constituiraacute un elemento cualificado en la interpretacioacuten de los liacutemites constitucionales derivados del principio y las reglas de la estabilidad presupuestaria del artiacuteculo 135 CE y en paraacutemetro de constitucionalidad en tanto la propia Constitucioacuten espantildeola reenviacutea al Derecho comunitario Cfr RODRiacuteGUEz BEREIJO A (2013) paacuteg 32

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mo de satisfaccioacuten de necesidades puacuteblicas habraacute de quedar en todo caso salva-guardado Y en cualquier caso la constitucionalizacioacuten de la estabilidad presu-puestaria habraacute de implicar sin duda un reforzamiento de la racionalidad presupuestaria a lo que seraacute preciso antildeadir el hacer realmente efectiva la asigna-cioacuten equitativa del gasto puacuteblico

La plasmacioacuten o mejor el desarrollo del principio de estabilidad presupuestaria en una Ley Orgaacutenica no suponiacutea una novedad ya que con anterioridad a la reforma constitucional y como hemos resentildeado fue aprobada en 2001 una Ley General de Estabilidad Presupuestaria que ademaacutes obtuvo una plena validacioacuten por parte del Tribunal Constitucional En efecto en la sentencia 1342011 de 20 de julio el Tribu-nal Constitucional afirmoacute que la normativa estatal de estabilidad presupuestaria apro-bada en 2001 (Ley 182001 de 12 de diciembre General de Estabilidad Presupuestaria y Ley Orgaacutenica 52001 de 13 de diciembre complementaria a la Ley General de Estabilidad Presupuestaria) no lesiona la autonomiacutea poliacutetica y financiera (artiacuteculos 137 y 156 CE) y resulta acorde con los tiacutetulos competenciales atribuidos al Estado en el artiacuteculo 1491 13ordf y 14ordf por un lado y 11ordf y 18ordf por otro de la Cons-titucioacuten (doctrina que se reitera en la STC 1572011 de 18 de octubre) Maacutes en con-creto afirmoacute tras referirse a la doctrina constitucional seguacuten la cual laquola limitacioacuten del gasto impuesta a las Administraciones Puacuteblicas encuentra su apoyo en la competen-cia estatal de direccioacuten de la actividad econoacutemica general (ex art 149113ordf) y su establecimiento estaacute encaminado a la consecucioacuten de la estabilidad econoacutemica y la gradual recuperacioacuten del equilibrio presupuestariohellipraquo (SSTC 1711996 FJ 2ordm y 1031997 FJ 1ordm) que laquola concepcioacuten de la estabilidad presupuestaria en teacuterminos de equilibrio o superaacutevit se aviene con las competencias del Estadoraquo (FJ 8ordm) y que laquola poliacutetica presupuestaria forma parte de la poliacutetica econoacutemica general cuya ordena-cioacuten a su vez estaacute atribuida al Estado por la ConstitucioacutenhellipEsta competencia estatal es susceptible de proyectarse sobre todos los Presupuestos del Sector puacuteblico estatal autonoacutemico y localhellipCon dicha aplicabilidad no se quebranta ni su autonomiacutea poliacute-tica ni su autonomiacutea financieraraquo (FJ 14ordm)92

Es importante resaltar que la LO 22012 de 27 de abril de Estabilidad Presupues-taria y Sostenibilidad Financiera se aprueba ya en desarrollo del artiacuteculo 135 de la Constitucioacuten93 destacando entre otros principios contenidos en la misma los de

92 Cfr el comentario criacutetico que realiza de esta sentencia en el marco de la doctrina jurisprudencial sobre la estabilidad presupuestaria F ESCRIBANO (2014) paacutegs 41 y ss 93 Entre los principales objetivos de esta Ley destacan en siacutentesis la garantiacutea de la sostenibilidad pre-supuestaria de todas las Administraciones Puacuteblicas fortaleciendo la confianza en la estabilidad de la economiacutea espantildeola y el reforzamiento de los compromisos de Espantildea con la Unioacuten Europea la obligacioacuten para todas las Administraciones Puacuteblicas de presentar equilibrio estructural el estableci-miento de un liacutemite de deuda como garantiacutea de sostenibilidad presupuestaria la formulacioacuten de un marco presupuestario a medio plazo en el que se enmarcaraacute la elaboracioacuten del presupuesto y a tra-veacutes del cual se garantizaraacute una programacioacuten presupuestaria coherente con los objetivos de estabi-lidad y deuda puacuteblica la incorporacioacuten de actuaciones preventivas de alerta temprana y de correccioacuten automaacutetica y el refuerzo de los mecanismos sancionadores en los que se tendraacuten en cuenta en liacutenea con la normativa europea la reincidencia y la gravedad de los incumplimientos

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estabilidad plurianualidad transparencia prudencia financiera y eficiencia en la asignacioacuten y utilizacioacuten de recursos puacuteblicos Y en particular enunciando y desa-rrollando los principios de laquoeficacia y eficiencia en la asignacioacuten de los recursos puacuteblicosraquo94

Tal y como sentildeala la sentencia del Tribunal Constitucional 1572011 de 18 de octu-bre (FJ 3) hay que hacer notar que cuando el artiacuteculo 1351 establece que laquotodas las Administraciones Puacuteblicas adecuaraacuten sus actuaciones al principio de estabilidad presupuestariaraquo estamos ante laquoun mandato constitucional que como tal vincula a todos los poderes puacuteblicos y que por tanto en su sentido principial queda fuera de la disponibilidad -de la competencia- del Estado y de las Comunidades Autoacuteno-masraquo (en el mismo sentido se expresa la STC 1952011 de 13 de diciembre FJ 4) La sentencia del Tribunal Constitucional 1992011 de 13 de diciembre (FJ 7) aun reconociendo que el establecimiento de un objetivo de estabilidad presupuestaria tiene laquoimportantes efectos en todas las fases del ciclo presupuestario pudiendo incluso considerarse que antildeade una fase previaraquo declara que laquotales efectos no pue-den ser considerados inconstitucionales ni antes ni despueacutes de la reforma del artiacute-culo 135 de la Constitucioacutenraquo95

Como corolario de lo anteriormente expuesto debemos destacar que las leyes pre-supuestarias de las Comunidades Autoacutenomas deben responder a los principios y normas a que nos hemos referido La obligacioacuten de todas las Administraciones Puacuteblicas y en concreto de las Comunidades Autoacutenomas de mantener las reglas de estabilidad presupuestaria y bajo el control directo de las instituciones del Estado ha sido reforzada en suma con la reforma del artiacuteculo 135 CE96 La autonomiacutea

94 El profesor ESCRIBANO realiza un estudio criacutetico sobre los principios generales formulados por la LO 22012 desde la perspectiva de la limitacioacuten de la autonomiacutea financiera de las Comunidades Autoacutenomas y el excesivo desarrollo de la funcioacuten tuteladora del Estado que va a desnaturalizar en su opinioacuten esta idea de autonomiacutea financiera manifestaacutendose ademaacutes en un conjunto de medidas preventivas correctivas y coercitivas Cfr ESCRIBANO F (2014) paacutegs 47 y ss Y asimismo se mues-tra criacutetico con las medidas extraordinarias de apoyo a la liquidez que se concretaron en el RDL 212012 de 13 de julio en desarrollo de la DA 1ordf de la LO 22012 -el FLA supone sin duda una adhesioacuten de las CCAA que lo solicitan a draacutesticas medidas establecidas unilateralmente por el pres-tamista- Ibidem paacutegs 59-60 95 La doctrina constitucional sobre la reforma del artiacuteculo 135 CE se contiene esencialmente en la STC 1892011 de 23 de noviembre FJ 4ordm (doctrina que sigue a la STC 1342011 y que se reprodu-ciraacute entre otras en las SSTC 1972011 FJ 4ordm 1982011 FJ 4ordm y 2032011 FJ 4ordm) De ella destaca la consideracioacuten relativa a que el nuevo artiacuteculo 135 CE se considera ius superveniens que puede ser-vir de canon de constitucionalidad respecto de asuntos interpuestos antes de la entrada en vigor de la reforma constitucional constituye laquoun mandato constitucional que como tal vincula a todos los poderes puacuteblicos y que por tanto en su sentido principial queda fuera de la disponibilidad de la competencia del Estado y de las Comunidades Autoacutenomas Cuestioacuten distinta es la de su desarrollo pues aquel sentido principial admite diversas formulaciones de modo que seraacute ese desarrollo el que perfilaraacute su contenidoraquo y la remisioacuten a la Ley Orgaacutenica laquoobviamente estatalraquo laquocorrobora la compe-tencia del Estado en esta materiaraquo 96 Sobre las posibles limitaciones de las competencias autonoacutemicas que podriacutean derivarse de este artiacuteculo y en particular sobre la fijacioacuten negociada de los objetivos de deacuteficit puacuteblico y de deuda puacuteblica la necesaria aplicacioacuten de los principios generales en la elaboracioacuten y gestioacuten de sus pre-

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financiera de las Comunidades Autoacutenomas lo seraacute dentro de la necesaria y obliga-da coordinacioacuten y cooperacioacuten con la Hacienda estatal siendo compatible con la existencia de un control de legalidad sobre el ejercicio de competencias y maacutes en concreto de las obligaciones derivadas del principio de estabilidad presupuestaria contemplado en el artiacuteculo 135 CE y de forma particular de las operaciones de emisioacuten de deuda puacuteblica97 La maacutes reciente STC 2152014 de 18 de diciembre98

ha venido a validar plenamente y en relacioacuten con la autonomiacutea financiera de las Comunidades Autoacutenomas la constitucionalidad de los preceptos de la LO 22012 que establecen el reacutegimen juriacutedico de cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria99

El principio de estabilidad presupuestaria ha supuesto sin duda un cambio en el reacutegimen juriacutedico del gasto puacuteblico que afecta a su programacioacuten ejecucioacuten y con-trol incidiendo como hemos indicado en todos los aacutembitos territoriales del sector puacuteblico Como bien sintetiza MARC CARRILLO (2014)100 y desde una perspectiva material en la fase previa de elaboracioacuten del presupuesto se ha introducido la regla de plurianualidad del presupuesto ademaacutes del fondo de contingencia y la obliga-cioacuten de fijar el objetivo de estabilidad presupuestaria que deberaacute ser aceptado por las Cortes Generales101 en la fase de elaboracioacuten este objetivo podraacute ser modifica-do por las Cortes aunque no podraacuten incluir la regla del deacuteficit sin incumplir lo pre-ceptuado en el artiacuteculo 1346 CE en la fase de ejecucioacuten el principio de

supuestos y el endurecimiento de las medidas previstas en caso de incumplimiento de los objeti-vos cfr entre otros MARC CARRILLO (2014) paacutegs 37 y ss CARRASCO DURaacuteN M (2013) paacutegs 198 y ss y NAvARRO FAURE A (2013) paacutegs 137-146 97 RODRiacuteGUEz BEREIJO A (2013) paacuteg 18 En palabras del profesor Bereijo que plenamente compar-timos laquopocas dudas caben respecto al caraacutecter baacutesico que para la ordenacioacuten de la economiacutea y la Hacienda general del Estado tiene la garantiacutea del equilibrio de las cuentas puacuteblicas y la determina-cioacuten por el Estado del objetivo de estabilidad presupuestaria para todo el conjunto de las Adminis-traciones Puacuteblicas establecido por las leyes de estabilidad presupuestaria dada la vinculacioacuten del Estado espantildeol a las normas del Derecho comunitario europeo originario y derivado y a los com-promisos derivados del cumplimiento del Pacto de Estabilidad y Crecimiento de la UE aunque ello constrintildea la autonomiacutea financiera de las Comunidades Autoacutenomasraquo Ibidem paacuteg 21 98 Publicada en el BOE nuacutem 29 de 3 de febrero de 2015 Esta Sentencia se dicta en relacioacuten con el recurso de inconstitucionalidad 557-2013 interpuesto por el Gobierno de Canarias En concreto declara constitucionales los artiacuteculos 103 116 123 16 19 203 24 252 y 26 asiacute como la Dis-posicioacuten Adicional 3ordf de la LO 22012 99 Precisamente la modificacioacuten de la LOFCA en virtud de la uacuteltima reforma de la LO 22012 ope-rada por la LO 62015 de 12 de junio va a reforzar la necesidad del cumplimiento de estos objeti-vos incluyendo algunas matizaciones entre otros en sus artiacuteculos 2 apartado uno letra b) 14 y 211 aludiendo expresamente a la sostenibilidad financiera y sobre todo introduciendo el artiacuteculo 13 bis relativo al principio de prudencia financiera 100 MARC CARRILLO (2014) paacuteg 27 101 En esta fase y desde una perspectiva institucional resulta decisiva la participacioacuten de la Comi-sioacuten Europea que obligaraacute a un diaacutelogo institucional entre las autoridades econoacutemico-financieras estatales y comunitarias Ibidem paacuteg 28

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estabilidad presupuestaria supone la aplicacioacuten de un reacutegimen especiacutefico para los gastos plurianuales y las modificaciones presupuestarias y en la fase de control habraacute que verificar el cumplimiento del principio a traveacutes de instrumentos especiacute-ficos de control

Descendiendo maacutes en concreto al examen en este contexto de estabilidad presu-puestaria de su compatibilidad con el principio de asignacioacuten equitativa de los recursos puacuteblicos habriacutea que referirse en primer lugar a la conexioacuten de la estabi-lidad presupuestaria con la fase inicial de programacioacuten del gasto puacuteblico y con-traccioacuten de obligaciones puacuteblicas que ya ponen de relieve la racionalidad econoacutemica Podemos afirmar con caraacutecter general y en el sentido expresado por MARTiacuteNEz GINER (2002)102 que los objetivos de las poliacuteticas y programacioacuten del gasto puacuteblico ndashque deben plasmar el artiacuteculo 312 CEndash deben compatibilizarse con las exigencias de racionalidad econoacutemica en la ejecucioacuten presupuestaria que a su vez asegura la estabilidad presupuestaria con base en los criterios de eficacia efi-ciencia y calidad La estabilidad presupuestaria no impide la plena vigencia de este artiacuteculo Es maacutes la consecucioacuten de esta estabilidad podriacutea y deberiacutea coadyuvar a hacer efectivos otros principios constitucionales y en particular el relativo a la jus-ticia en el gasto puacuteblico

En cualquier caso y siguiendo al autor antes citado el reacutegimen de estabilidad pre-supuestaria deberiacutea configurarse no solo como una limitacioacuten cuantitativa del gasto sino tambieacuten como una limitacioacuten cualitativa de modo que se estableciesen unos criterios que viniesen a determinar necesidades de satisfaccioacuten ineludible y que por tanto condicionasen las decisiones presupuestarias en el marco de la contencioacuten El propio principio de estabilidad impulsariacutea y fomentariacutea la asignacioacuten equitativa de los recursos o lo que es igual la estabilidad deberiacutea constituir un ins-trumento que permitiese profundizar en el principio de justicia en el gasto que a su vez incidiriacutea en aqueacutel103

No obstante lo anterior se ha destacado coacutemo las Leyes de Estabilidad no han avanzado lo suficiente en relacioacuten con las competencias de los oacuterganos de control sobre esta materia104 y en particular con la funcioacuten de los Tribunales de Cuentas105 de modo que en realidad soacutelo se mantienen en este aacutembito las importantes fun-

102 MARTiacuteNEz GINER L A (2002) paacuteg 477 103 Cfr MARTiacuteNEz GINER L A (2002) paacutegs 491-492 Este autor que escribe con anterioridad a la reforma constitucional puso de manifiesto la necesidad de que una Ley General del Gasto Puacuteblico realizase la labor de seleccioacuten cualitativa del gasto desarrollando el principio de justicia en el gasto en el marco de la estabilidad 104 Se ha destacado incluso coacutemo la propia reforma del artiacuteculo 135 CE deberiacutea haber previsto expresamente la responsabilidad por incumplimiento y las sanciones estableciendo concordancias con los artiacuteculos 153 y 155 CE y por tanto establecieacutendose si el control de los incumplimientos deberiacutea realizarse por una autoridad independiente y con un procedimiento especial Cfr GARCiacuteA

ROCA J (2013) paacuteg 74 Maacutes en concreto propone este autor un procedimiento urgente ante el Tri-bunal Constitucional con el auxilio del Tribunal de Cuentas Ibidem paacutegs 86-87 105 Cfr SOLER ROCH M T (2001) paacuteg 87 y PASCUAL GARCiacuteA J (2002)

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ciones atribuidas a la Intervencioacuten General de la Administracioacuten del Estado bien por la LGP bien por la propia LO 22012 referidas por un lado al control del obje-tivo de la estabilidad presupuestaria mediante el ejercicio del control financiero permanente ndashartiacuteculo 157 LGPndash y de un tipo especiacutefico de auditoriacutea puacuteblica y por otro a la funcioacuten de elaboracioacuten de un informe en el que se ha de expresar el grado de cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria106 La constitucionali-zacioacuten del principio de estabilidad presupuestaria no ha supuesto pues en nuestra legislacioacuten una ampliacioacuten efectiva de los instrumentos de control sobre las leyes aplicables no incorporaacutendose nuevos oacuterganos especiacuteficos de control sobre la eje-cucioacuten de los presupuestos si bien siacute podraacute resultar esencial en su caso el control de constitucionalidad107

No obstante lo anterior debemos indicar que la LO 22012 va a incluir al regular las medidas preventivas y correctivas asiacute como la instrumentacioacuten del principio de transparencia108 la participacioacuten del Consejo de Poliacutetica Fiscal y Financiera y en su caso de la Comisioacuten Nacional de Administracioacuten Local en el procedimiento dirigido a garantizar el principio de estabilidad presupuestaria si bien y como ha puesto de manifiesto MARC CARRILLO (2014)109 se trata esencialmente de funciones consultivas de informe y seguimiento de la aplicacioacuten de las medidas ndashcomo ejem-plo la advertencia del riesgo de incumplimiento por las Administraciones Puacuteblicas (artiacuteculo 191) o el conocimiento tramitacioacuten y seguimiento de los planes econoacute-mico-financieros y de reequilibrio (artiacuteculo 242)ndash aunque tambieacuten existen otras de naturaleza correctiva y fiscalizadora como la relativa al requerimiento para modi-ficar las medidas previamente adoptadas por la Comunidad Autoacutenoma cuando a juicio del CPFF no garanticen la correccioacuten de la situacioacuten de desequilibrio instaacuten-dola en este caso a que presente un nuevo plan (artiacuteculo 233) El artiacuteculo 26 de la Ley va a habilitar al Gobierno al amparo del artiacuteculo 155 CE para la adopcioacuten de las medidas necesarias para obligar a su cumplimiento forzoso que podriacutean llegar

106 Vid sobre estas funciones LAzO vITORIA X (2008) paacutegs 358 y ss Y sobre la adopcioacuten de medi-das en caso de incumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria ibidem paacutegs 362 y ss 107 En concreto la Disposicioacuten Adicional Tercera de la LO 22012 de Estabilidad Presupuestaria considerada plenamente constitucional por la STC 2152014 de 18 de diciembre establece en su primer apartado que de acuerdo con lo previsto en la LOTC laquohellipse pueden impugnar ante el Tribu-nal Constitucional tanto las leyes disposiciones normativas o actos con fuerza de ley de las Comu-nidades Autoacutenomas como las disposiciones normativas sin fuerza de leyhellipraquo pudieacutendose llegar para preservar el cumplimiento del artiacuteculo 135 CE a adoptar la medida cautelar de suspensioacuten de una Ley de Presupuestos autonoacutemica seguacuten deriva del apartado segundo de esa misma Disposicioacuten Adi-cional Tercera en cuyo caso se entenderaacuten prorrogados los presupuestos del ejercicio anterior Se ha considerado y con razoacuten la conveniencia de que en relacioacuten con este control sobre el cumpli-miento del principio de estabilidad presupuestaria por parte de la Ley de Presupuestos estatal se reincorporase el control previo de constitucionalidad Cfr en este sentido FERRERES COMELLA v (2012) paacuteg 103 108 Sobre la trascendencia de este principio en el contexto que examinamos y en relacioacuten ademaacutes con el principio de responsabilidad cfr NAvAS vaacutezQUEz R (2014) paacutegs 61 y ss 109 MARC CARRILLO (2014) paacutegs 35-36

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incluso previo requerimiento a la intervencioacutensuspensioacuten de la Autonomiacutea o a la disolucioacuten de la Corporacioacuten local medidas que como se ha afirmado se debe-riacutean en su caso aplicar con laquonotables dosis de firmeza y prudenciaraquo110

En cualquier caso consideramos que dado que en nuestra normativa y como con-secuencia de la constitucionalizacioacuten del principio de estabilidad presupuestaria no se ha creado ninguacuten oacutergano especiacutefico de control como siacute ha sucedido en otros Estados miembros como Alemania o Reino Unido ndashlos denominados Consejos de Estabilidad Presupuestariandash al menos se deberiacutean haber otorgado funciones espe-ciacuteficas sobre la materia al Tribunal de Cuentas asiacute como a los oacuterganos autonoacutemi-cos de naturaleza similar permitiendo asiacute un directo control sobre el cumplimiento de los requisitos de estabilidad presupuestaria

Por otra parte debemos insistir en la necesidad de que los distintos preceptos constitucionales y en particular los relativos a los principios de justicia material del gasto y de estabilidad presupuestaria mantengan su respectiva virtualidad praacutectica y lejos de que unos sean excepcionados por el otro se interpreten armoacute-nicamente en su justo sentido a pesar de la justificacioacuten del segundo en una situacioacuten de crisis financiera que ya comienza a superarse y que en modo algu-no deberiacutea provocar indirectamente la suspensioacuten o quebrantamiento de los principios de justicia en el gasto puacuteblico considerados como uno de los pilares baacutesicos del Estado social y democraacutetico de Derecho Como afirma RODRiacuteGUEz

BEREIJO (2013) refirieacutendose a la reforma del artiacuteculo 135 CE su contenido no deberiacutea implicar necesariamente laquoel laquodesmantelamientoraquo-si tal cosa fuese consti-tucionalmente posible- del Estado social proclamado en nuestra Constitucioacutenraquo antildeadiendo que laquola existencia de un liacutemite financiero y presupuestario a las demandas de derechos econoacutemicos y sociales constitucionalmente reconocidos ha sido siempre declarada con firmeza por la jurisprudencia de nuestro Tribunal Constitucional respecto de los derechos de prestacioacuten que se derivan de nuestra Constitucioacuten y de las leyes que los desarrollanraquo111 La estabilidad presupuestaria sin duda permitiraacute coadyuvar a la consecucioacuten de los objetivos sociales perse-guidos por el propio texto constitucional

El principio de estabilidad presupuestaria debe pues ser interpretado coordinada-mente con otros principios constitucionales siendo compatible con los postulados del Estado social y en particular con los principios de justicia del gasto puacuteblico principios que actuariacutean como liacutemite y medida del objetivo de estabilidad presu-

110 RODRiacuteGUEz BEREIJO A (2013) paacuteg 29 El artiacuteculo 26 de la LO 22012 ha sido declarado constitu-cional por la STC 2152014 de 18 de diciembre 111 RODRiacuteGUEz BEREIJO A (2013) paacuteg 17 Y en este sentido cita el profesor Bereijo la STC 1261994 FJ 5ordm que refirieacutendose a los derechos de Seguridad Social afirma que laquocorresponde al legislador en funcioacuten de las situaciones de necesidad existentes y de los medios financieros disponibles determi-nar la accioacuten protectora a dispensar por el reacutegimen puacuteblico de Seguridad Social y las condiciones para el acceso a las prestaciones y para su peacuterdidaraquo

 

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puestaria112 Es maacutes y como indica NAvARRO FAURE (2013)113 la estabilidad presu-puestaria laquodebe interpretarse como un instrumento a favor de la justicia del gasto puacuteblico en la medida en que pueda garantizar la satisfaccioacuten miacutenima de las nece-sidades puacuteblicas consideradas como justas pero nunca como el pretexto para no satisfacer ese principio de justiciaraquo Y los criterios de eficiencia y economiacutea plas-mados fundamentalmente en las leyes anuales de presupuestos coadyuvaraacuten sin duda a la aplicacioacuten coordinada de unos principios que en todo caso van a per-seguir unos objetivos asimismo contemplados en la Constitucioacuten

6 A MODO De COnCLUSIOacuten 

La intervencioacuten puacuteblica a traveacutes de la poliacutetica de gasto puacuteblico ha provocado por lo general y mucho maacutes en periacuteodos de crisis econoacutemica importantes repercusio-nes que van desde la dotacioacuten de servicios puacuteblicos inversiones puacuteblicas genera-cioacuten de empleo hasta efectos medioambientales resultando esencial el disentildeo de la poliacutetica presupuestaria114 Sin embargo una deficiente poliacutetica de gasto puacuteblico podriacutea conducir a un incremento de los niveles de evasioacuten tributaria115 El control de la gestioacuten de los fondos puacuteblicos seraacute un mecanismo esencial para evitar el des-pilfarro y la corrupcioacuten

Resulta evidente y tras el anaacutelisis realizado la necesidad en el Derecho espantildeol de un adecuado tratamiento juriacutedico del gasto puacuteblico como institucioacuten mediante una Ley General del Gasto Puacuteblico aplicable con caraacutecter general a todas las Administraciones Puacuteblicas que enmarcariacutea los principios generales que lo deben presidir116 Ha sido insuficiente el tratamiento del gasto puacuteblico en la Constitucioacuten

112 NAvARRO FAURE A (2013) paacuteg 123 ideas que son ampliamente desarrolladas en las paacuteginas 129 y ss 113 NAvARRO FAURE A (2013) paacuteg 134 Y como bien antildeade esta autora y a pesar de la disciplina presupuestaria en materia de deacuteficit y deuda puacuteblica derivada del gobierno econoacutemico de la Unioacuten Europea laquoel gasto puacuteblico deberaacute seguir satisfaciendo en el nivel que permita el objetivo de esta-bilidad las necesidades cuya satisfaccioacuten se considera justaraquo Ibidem paacuteg 135 114 Vid como ejemplo sobre los efectos multiplicadores de arrastre econoacutemico y de generacioacuten de empleo de las poliacuteticas de gasto puacuteblico RODRiacuteGUEz MORILLA C y LLANES DiacuteAz-SALAzAR G (2004) paacutegs 189 y ss 115 Vid por todos GIL IzQUIERDO M y ONRUBIA FERNaacuteNDEz J (2006) paacutegs 1 y ss Y sobre la evolucioacuten en la situacioacuten de crisis econoacutemica de las actitudes de los espantildeoles respecto a las diferentes poliacuteticas de gasto y los niveles de presioacuten fiscal vid CALzADA I y PINO E DEL (2013) paacutegs 171 y ss 116 En esta Ley del Gasto Puacuteblico y como entre otros puso de manifiesto MARTiacuteNEz GINER (2002) laquose estructurariacutean y desarrollariacutean las cuestiones relativas a los principios juriacutedicos del gasto puacutebli-co los procedimientos de valoracioacuten y determinacioacuten de las necesidades puacuteblicas a satisfacer el reacutegimen juriacutedico de las obligaciones puacuteblicas y de los derechos de los acreedores asiacute como de cual-quier sujeto afectado por el gasto puacuteblico y los procedimientos de ejecucioacuten del gasto puacuteblicoraquohellip laquotodo ello desde la perspectiva que ofrece el nuevo marco juriacutedico de la estabilidad presupuesta-riahellipraquo paacuteg 475

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debiendo plantearse al menos la elaboracioacuten de la ley aludida o maacutes en concre-to la elaboracioacuten de una ley de principios reguladores del gasto puacuteblico evitando y sobre todo tras la vigencia de la Ley de Estabilidad Presupuestaria la necesaria intervencioacuten del Tribunal Constitucional ante los conflictos que se estaacuten plantean-do respecto de las competencias autonoacutemicas en la materia

Efectivamente el ideal estariacutea en la formulacioacuten de un principio de justicia en el gasto puacuteblico que integre unitariamente todos los principios y criterios a que nos hemos referido debiendo estar como en otro momento indicamos a una interpre-tacioacuten del conjunto de preceptos constitucionales que permita vislumbrar las que podriacuteamos considerar como laquonecesidades puacuteblicas constitucionalesraquo117 O como ha afirmado BAYONA DE PEROGORDO (1999) laquosolo el desarrollo normativo de los principios materiales de justicia del gasto puacuteblico contenidos en la Constitucioacuten fundamentalmente a traveacutes de una ley general de gasto puacuteblico y la elaboracioacuten de concretas leyes de gasto y el fomento e impulso de un sentimiento colectivo acer-ca de la justicia en esta materia podraacuten consolidar definitivamente esta idea-fuer-za en nuestro ordenamiento juriacutedico-financierolaquo118

La inclusioacuten de la estabilidad presupuestaria en el artiacuteculo 135 CE y su posterior desarrollo en la LO 22012 que a la postre se ha considerado plenamente consti-tucional han de permitir avanzar en hacer efectiva la justicia material en el gasto puacuteblico si bien no se han configurado paralelamente los oportunos medios de con-trol al igual que ha sucedido en otros Estados miembros de la Unioacuten Europea Pre-cisamente la Ley General de Gasto Puacuteblico podriacutea ser el vehiacuteculo idoacuteneo para regular adecuadamente los oacuterganos especiacuteficos y medios de control de la estabili-dad presupuestaria

A pesar de que como hemos indicado la propia LO 22012 permita entre otras medidas la suspensioacuten de leyes de presupuestos autonoacutemicas contrarias a los obje-tivos de estabilidad presupuestaria estimamos que una regulacioacuten maacutes detallada que incluso hubiera puesto en conexioacuten la estabilidad presupuestaria con los prin-cipios de justicia en el gasto puacuteblico y quedando claras las competencias autonoacute-micas en la materia siempre en el necesario respeto a las exigencias comunitarias podriacutea evitar conflictos de competencias entre Comunidades Autoacutenomas y Estado

En todo caso una ley baacutesica relativa al gasto puacuteblico podriacutea dar respuesta a una mayor efectividad de unos principios que han de aplicarse en todos los aacutembitos territoriales del Estado y que resultan imprescindibles no solo para evitar nuevas situaciones de grave crisis econoacutemica como la que vino a propiciar la reforma constitucional sino y sobre todo para conseguir que la justicia financiera en sus dos vertientes de ingresos y gastos puacuteblicos al igual que el principio de legalidad financiera se convierta finalmente en una realidad constatable y ajena a interpre-taciones contradictorias

117 CALATRAvA ESCOBAR M J (1999) paacuteg 32 118 BAYONA DE PEROGORDO J J (1999) paacuteg 192

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te este artiacuteculo 7 que lleva por tiacutetulo laquoPrincipio de eficiencia en la asignacioacuten y utilizacioacuten de los recursos puacuteblicosraquo va a disponer que laquola gestioacuten de los recursos puacuteblicos estaraacute orientada por la eficacia la eficiencia la economiacutea y la calidad a cuyo fin se aplicaraacuten poliacuteticas de racionalizacioacuten del gasto y de mejora de la ges-tioacuten del sector puacuteblicoraquo82

Por otra parte el artiacuteculo 11 de esta Ley Orgaacutenica establece en su apartado 1 que laquola elaboracioacuten aprobacioacuten y ejecucioacuten de los Presupuestos y demaacutes actuaciones que afecten a los gastos o ingresos de las Administraciones Puacuteblicas y demaacutes enti-dades que formen parte del sector puacuteblico se someteraacute al principio de estabilidad presupuestariaraquo Y el artiacuteculo 15 al regular el establecimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda puacuteblica para el conjunto de Administracio-nes Puacuteblicas dispone en su apartado 7 que laquoaprobados los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda puacuteblica por las Cortes Generales la elaboracioacuten de los proyectos de Presupuesto de las Administraciones Puacuteblicas habraacuten de acomodarse a dichos objetivosraquo

La Ley Orgaacutenica exige maacutes en concreto que los Presupuestos de cada Administra-cioacuten Puacuteblica se acompantildeen de la informacioacuten precisa para relacionar el saldo resul-tante de los ingresos y gastos del Presupuesto con la capacidad o necesidad de financiacioacuten calculada conforme a las normas del Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales (artiacuteculo 271) y establece la obligacioacuten de las Comunida-des Autoacutenomas y Corporaciones Locales de remitir al Ministerio de Hacienda y Administraciones Puacuteblicas antes del 1 de octubre de cada antildeo informacioacuten sobre las liacuteneas fundamentales que contendraacuten sus Presupuestos a efectos de dar cumpli-miento a los requerimientos de la normativa europea (artiacuteculo 272) A su vez el artiacuteculo 291 dispone que las Administraciones Puacuteblicas elaboraraacuten un marco pre-supuestario a medio plazo (abarcaraacute un periodo miacutenimo de tres antildeos seguacuten el apar-tado 2) en el que se enmarcaraacute la elaboracioacuten de sus Presupuestos anuales y a traveacutes del cual se garantizaraacute una programacioacuten presupuestaria coherente con los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda puacuteblica Destaca igualmente el deber que impone el artiacuteculo 301 al disponer que el Estado las Comunidades Autoacutenomas y las Corporaciones Locales aprobaraacuten en sus respectivos aacutembitos un liacutemite maacuteximo de gasto no financiero coherente con el objetivo de estabilidad pre-supuestaria y la regla de gasto que marcaraacute el techo de asignacioacuten de recursos de sus Presupuestos liacutemite del que han de informar las Comunidades Autoacutenomas

82 Y precisamente para hacer efectivos estos principios el apartado 3 de este mismo artiacuteculo dispo-ne laquoLas disposiciones legales y reglamentarias en su fase de elaboracioacuten y aprobacioacuten los actos administrativos los contratos y los convenios de colaboracioacuten asiacute como cualquier otra actuacioacuten de los sujetos incluidos en el aacutembito de aplicacioacuten de esta Ley que afecten a los gastos o ingresos puacutebli-cos presentes o futuros deberaacuten valorar sus repercusiones y efectos y supeditarse de forma estricta al cumplimiento de las exigencias de los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financieraraquo El artiacuteculo 8 se referiraacute al principio de responsabilidad estableciendo la necesaria asun-cioacuten de las responsabilidades derivadas del incumplimiento de las obligaciones asumidas por parte de las Administraciones Puacuteblicas

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antes del 1 de agosto de cada antildeo al Consejo de Poliacutetica Fiscal y Financiera (apar-tado 3 del artiacuteculo 30)

Ciertamente todas las anteriores liacuteneas baacutesicas que acabamos de referenciar traen causa en gran medida de la concreta plasmacioacuten del principio de estabilidad pre-supuestaria en nuestro texto constitucional de la que deriva la especial relevancia que en la actualidad tiene este principio

En efecto el principio de estabilidad presupuestaria recepcionado expresamente en algunos Estatutos de Autonomiacutea83 fue consagrado por la uacuteltima reforma consti-tucional en el artiacuteculo 135 reforma publicada el 27 de septiembre de 201184 adquiriendo la estabilidad presupuestaria un valor verdaderamente estructural y condicionante de la capacidad de actuacioacuten del Estado del mantenimiento y desa-rrollo del Estado Social que proclama el artiacuteculo 11 de la propia Ley Fundamental y en definitiva de la prosperidad presente y futura de los ciudadanos (exposicioacuten de motivos)85 La estabilidad presupuestaria que afectaraacute a todas las Administracio-nes Puacuteblicas se va a ver asiacute expliacutecitamente constitucionalizada86 Y aunque en principio deba considerarse como una regla neutra frente al Estado social y al Esta-do autonoacutemico va a ser como ha sentildealado GARCiacuteA ROCA laquodifiacutecil ndashcasi imposiblendash mantener el principio de la interpretacioacuten sistemaacutetica en relacioacuten con otros precep-tos constitucionales porque su loacutegica es la de una norma de aplicacioacuten preferen-teraquo87 En todo caso y a pesar de la dificultad estimamos necesaria la compatibilidad de esta regla con unos principios de gasto puacuteblico cuya contem-placioacuten expresa en la Constitucioacuten tampoco puede minimizarse

83 Cfr como ejemplo el artiacuteculo 1572h) del Estatuto de Autonomiacutea de Andaluciacutea 84 En siacutentesis el contenido normativo de esta reforma va a consistir en el establecimiento del prin-cipio de estabilidad presupuestaria el Derecho europeo como paraacutemetro de constitucionalidad referido a los maacutergenes establecidos por la Unioacuten Europea respecto al deacuteficit estructural la delega-cioacuten al Parlamento para fijar los liacutemites del deacuteficit la reserva de ley para la emisioacuten de deuda puacutebli-ca de forma condicionada la posible excepcioacuten a los liacutemites sobre deacuteficit y deuda el contenido de la ley orgaacutenica de desarrollo y la obligacioacuten de las Comunidades Autoacutenomas de respetar el princi-pio de estabilidad presupuestaria Sobre las principales implicaciones de esta reforma vid entre otros BASSOLS COMA M (2012) paacutegs 21-41 CARRASCO DURaacuteN M (2013) paacutegs 169-206 GARCiacuteA

ROCA J (2013) paacutegs 40-93 MARC CARRILLO (2014) paacutegs 13-41 DE LA HUCHA CELADOR F (2012) paacutegs 21-47 MONCHoacuteN RUIz L (2012) RODRiacuteGUEz BEREIJO A (2013) paacutegs 23-32 RUIz ALMENDRAL v (2012) y RUIz-HUERTA J (2012) 85 Sobre el concepto de estabilidad presupuestaria a que se refiere el artiacuteculo 135 CE asiacute como el concepto de deacuteficit estructural y sus efectos sobre las competencias presupuestarias de las Comuni-dades Autoacutenomas vid entre otros DE LA HUCHA CELADOR F (2012) paacutegs 29 y ss 86 De hecho y en el sentido expresado por MEDINA GUERRERO este principio de estabilidad presu-puestaria no se teniacutea por queacute deducir de la referencia que en el marco de los principios rectores de la poliacutetica social y econoacutemica el artiacuteculo 401 CE hace al deber de los poderes puacuteblicos de promo-ver laquouna poliacutetica de estabilidad econoacutemicaraquo ya que este no seriacutea maacutes que un principio general que no puede entenderse como equivalente al maacutes especiacutefico de estabilidad presupuestaria Cfr MEDINA

GUERRERO M (2012) paacuteg 138 87 GARCiacuteA ROCA J (2013) paacuteg 66

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La reforma constitucional del artiacuteculo 135 CE fue sin duda aprobada con un gran consenso atendiendo a razones de intereacutes general y a la grave situacioacuten econoacutemi-ca y financiera afectando la garantiacutea de estabilidad presupuestaria a todos los poderes puacuteblicos De hecho el apartado 6 de dicho precepto establece que las Comunidades Autoacutenomas de acuerdo con sus respectivos Estatutos y dentro de los liacutemites a que se refiere el propio artiacuteculo 135 laquoadoptaraacuten las disposiciones que pro-cedan para la aplicacioacuten efectiva del principio de estabilidad en sus normas y deci-siones presupuestariasraquo88 La reforma constitucional como ha afirmado RODRiacuteGUEz

BEREIJO (2013)89 no responde a un mero capricho o a criterios de puro oportunis-mo poliacutetico estando en la raiacutez de los desequilibrios econoacutemico-financieros de nuestra Hacienda el crecimiento desbocado del gasto puacuteblico y las crecientes difi-cultades de financiacioacuten del Estado y de las Administraciones territoriales Se va a considerar la estabilidad y sostenibilidad como principios esenciales para la supe-racioacuten de la crisis en su proyeccioacuten sobre el sector de las Administraciones Puacutebli-cas90 estando el principio de estabilidad que se incorpora ligado al resultado estructural que se concretaraacute en la LO 22012 en un equilibrio o superaacutevit a par-tir de 2020 establecieacutendose hasta ese momento un reacutegimen transitorio

Estimamos que sin lugar a dudas y con independencia del origen de este precep-to derivado de exigencias de la Unioacuten Europea91 el marco de estabilidad presu-puestaria ha sido expresamente incorporado al texto constitucional y esta constitucionalizacioacuten ha de suponer la necesaria compatibilidad con el principio de asignacioacuten equitativa de recursos puacuteblicos o lo que es igual la inevitable inter-pretacioacuten conjunta de los preceptos en cuestioacuten La limitacioacuten o contencioacuten del gasto deberaacute hacerse compatible con la asignacioacuten equitativa de recursos dirigida a hacer frente a necesidades de ineludible satisfaccioacuten La limitacioacuten del gasto puacuteblico con la finalidad de la consecucioacuten de la estabilidad presupuestaria no podriacutea llegar a ser tal que anulase cualquier programacioacuten del gasto puacuteblico dirigi-da a salvaguardar una asignacioacuten equitativa de los recursos puacuteblicos El nivel miacuteni-

88 En concreto sobre las repercusiones de las modificaciones de la deuda puacuteblica en el nuevo artiacute-culo 135 CE en relacioacuten con las Comunidades Autoacutenomas que se veraacuten sometidas al principio de reserva de ley en esta materia vid por todos DE LA HUCHA CELADOR F (2012) paacutegs 39 y ss 89 RODRiacuteGUEz BEREIJO A (2013) paacuteg 7 90 A LoacutePEz DiacuteAz (2014) alude a los necesarios ajustes para la vuelta a la estabilidad presupuestaria refirieacutendose como importante alternativa a los ajustes sobre el gasto puacuteblico a la posibilidad de un mayor espacio fiscal paacutegs 30 y ss 91 De hecho y como ha puesto de manifiesto MARC CARRILLO la doble referencia que el artiacuteculo 135 CE va a hacer al Derecho de la Unioacuten en los apartados relativos al deacuteficit puacuteblico y a la deuda puacutebli-ca van a convertir al Derecho europeo en paraacutemetro de constitucionalidad a tener en cuenta que deberaacute necesariamente ser asumido por el Tribunal Constitucional Cfr MARC CARRILLO (2014) paacuteg 23 Y en este mismo sentido va a afirmar RODRiacuteGUEz BEREIJO que el Derecho europeo constituiraacute un elemento cualificado en la interpretacioacuten de los liacutemites constitucionales derivados del principio y las reglas de la estabilidad presupuestaria del artiacuteculo 135 CE y en paraacutemetro de constitucionalidad en tanto la propia Constitucioacuten espantildeola reenviacutea al Derecho comunitario Cfr RODRiacuteGUEz BEREIJO A (2013) paacuteg 32

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mo de satisfaccioacuten de necesidades puacuteblicas habraacute de quedar en todo caso salva-guardado Y en cualquier caso la constitucionalizacioacuten de la estabilidad presu-puestaria habraacute de implicar sin duda un reforzamiento de la racionalidad presupuestaria a lo que seraacute preciso antildeadir el hacer realmente efectiva la asigna-cioacuten equitativa del gasto puacuteblico

La plasmacioacuten o mejor el desarrollo del principio de estabilidad presupuestaria en una Ley Orgaacutenica no suponiacutea una novedad ya que con anterioridad a la reforma constitucional y como hemos resentildeado fue aprobada en 2001 una Ley General de Estabilidad Presupuestaria que ademaacutes obtuvo una plena validacioacuten por parte del Tribunal Constitucional En efecto en la sentencia 1342011 de 20 de julio el Tribu-nal Constitucional afirmoacute que la normativa estatal de estabilidad presupuestaria apro-bada en 2001 (Ley 182001 de 12 de diciembre General de Estabilidad Presupuestaria y Ley Orgaacutenica 52001 de 13 de diciembre complementaria a la Ley General de Estabilidad Presupuestaria) no lesiona la autonomiacutea poliacutetica y financiera (artiacuteculos 137 y 156 CE) y resulta acorde con los tiacutetulos competenciales atribuidos al Estado en el artiacuteculo 1491 13ordf y 14ordf por un lado y 11ordf y 18ordf por otro de la Cons-titucioacuten (doctrina que se reitera en la STC 1572011 de 18 de octubre) Maacutes en con-creto afirmoacute tras referirse a la doctrina constitucional seguacuten la cual laquola limitacioacuten del gasto impuesta a las Administraciones Puacuteblicas encuentra su apoyo en la competen-cia estatal de direccioacuten de la actividad econoacutemica general (ex art 149113ordf) y su establecimiento estaacute encaminado a la consecucioacuten de la estabilidad econoacutemica y la gradual recuperacioacuten del equilibrio presupuestariohellipraquo (SSTC 1711996 FJ 2ordm y 1031997 FJ 1ordm) que laquola concepcioacuten de la estabilidad presupuestaria en teacuterminos de equilibrio o superaacutevit se aviene con las competencias del Estadoraquo (FJ 8ordm) y que laquola poliacutetica presupuestaria forma parte de la poliacutetica econoacutemica general cuya ordena-cioacuten a su vez estaacute atribuida al Estado por la ConstitucioacutenhellipEsta competencia estatal es susceptible de proyectarse sobre todos los Presupuestos del Sector puacuteblico estatal autonoacutemico y localhellipCon dicha aplicabilidad no se quebranta ni su autonomiacutea poliacute-tica ni su autonomiacutea financieraraquo (FJ 14ordm)92

Es importante resaltar que la LO 22012 de 27 de abril de Estabilidad Presupues-taria y Sostenibilidad Financiera se aprueba ya en desarrollo del artiacuteculo 135 de la Constitucioacuten93 destacando entre otros principios contenidos en la misma los de

92 Cfr el comentario criacutetico que realiza de esta sentencia en el marco de la doctrina jurisprudencial sobre la estabilidad presupuestaria F ESCRIBANO (2014) paacutegs 41 y ss 93 Entre los principales objetivos de esta Ley destacan en siacutentesis la garantiacutea de la sostenibilidad pre-supuestaria de todas las Administraciones Puacuteblicas fortaleciendo la confianza en la estabilidad de la economiacutea espantildeola y el reforzamiento de los compromisos de Espantildea con la Unioacuten Europea la obligacioacuten para todas las Administraciones Puacuteblicas de presentar equilibrio estructural el estableci-miento de un liacutemite de deuda como garantiacutea de sostenibilidad presupuestaria la formulacioacuten de un marco presupuestario a medio plazo en el que se enmarcaraacute la elaboracioacuten del presupuesto y a tra-veacutes del cual se garantizaraacute una programacioacuten presupuestaria coherente con los objetivos de estabi-lidad y deuda puacuteblica la incorporacioacuten de actuaciones preventivas de alerta temprana y de correccioacuten automaacutetica y el refuerzo de los mecanismos sancionadores en los que se tendraacuten en cuenta en liacutenea con la normativa europea la reincidencia y la gravedad de los incumplimientos

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estabilidad plurianualidad transparencia prudencia financiera y eficiencia en la asignacioacuten y utilizacioacuten de recursos puacuteblicos Y en particular enunciando y desa-rrollando los principios de laquoeficacia y eficiencia en la asignacioacuten de los recursos puacuteblicosraquo94

Tal y como sentildeala la sentencia del Tribunal Constitucional 1572011 de 18 de octu-bre (FJ 3) hay que hacer notar que cuando el artiacuteculo 1351 establece que laquotodas las Administraciones Puacuteblicas adecuaraacuten sus actuaciones al principio de estabilidad presupuestariaraquo estamos ante laquoun mandato constitucional que como tal vincula a todos los poderes puacuteblicos y que por tanto en su sentido principial queda fuera de la disponibilidad -de la competencia- del Estado y de las Comunidades Autoacuteno-masraquo (en el mismo sentido se expresa la STC 1952011 de 13 de diciembre FJ 4) La sentencia del Tribunal Constitucional 1992011 de 13 de diciembre (FJ 7) aun reconociendo que el establecimiento de un objetivo de estabilidad presupuestaria tiene laquoimportantes efectos en todas las fases del ciclo presupuestario pudiendo incluso considerarse que antildeade una fase previaraquo declara que laquotales efectos no pue-den ser considerados inconstitucionales ni antes ni despueacutes de la reforma del artiacute-culo 135 de la Constitucioacutenraquo95

Como corolario de lo anteriormente expuesto debemos destacar que las leyes pre-supuestarias de las Comunidades Autoacutenomas deben responder a los principios y normas a que nos hemos referido La obligacioacuten de todas las Administraciones Puacuteblicas y en concreto de las Comunidades Autoacutenomas de mantener las reglas de estabilidad presupuestaria y bajo el control directo de las instituciones del Estado ha sido reforzada en suma con la reforma del artiacuteculo 135 CE96 La autonomiacutea

94 El profesor ESCRIBANO realiza un estudio criacutetico sobre los principios generales formulados por la LO 22012 desde la perspectiva de la limitacioacuten de la autonomiacutea financiera de las Comunidades Autoacutenomas y el excesivo desarrollo de la funcioacuten tuteladora del Estado que va a desnaturalizar en su opinioacuten esta idea de autonomiacutea financiera manifestaacutendose ademaacutes en un conjunto de medidas preventivas correctivas y coercitivas Cfr ESCRIBANO F (2014) paacutegs 47 y ss Y asimismo se mues-tra criacutetico con las medidas extraordinarias de apoyo a la liquidez que se concretaron en el RDL 212012 de 13 de julio en desarrollo de la DA 1ordf de la LO 22012 -el FLA supone sin duda una adhesioacuten de las CCAA que lo solicitan a draacutesticas medidas establecidas unilateralmente por el pres-tamista- Ibidem paacutegs 59-60 95 La doctrina constitucional sobre la reforma del artiacuteculo 135 CE se contiene esencialmente en la STC 1892011 de 23 de noviembre FJ 4ordm (doctrina que sigue a la STC 1342011 y que se reprodu-ciraacute entre otras en las SSTC 1972011 FJ 4ordm 1982011 FJ 4ordm y 2032011 FJ 4ordm) De ella destaca la consideracioacuten relativa a que el nuevo artiacuteculo 135 CE se considera ius superveniens que puede ser-vir de canon de constitucionalidad respecto de asuntos interpuestos antes de la entrada en vigor de la reforma constitucional constituye laquoun mandato constitucional que como tal vincula a todos los poderes puacuteblicos y que por tanto en su sentido principial queda fuera de la disponibilidad de la competencia del Estado y de las Comunidades Autoacutenomas Cuestioacuten distinta es la de su desarrollo pues aquel sentido principial admite diversas formulaciones de modo que seraacute ese desarrollo el que perfilaraacute su contenidoraquo y la remisioacuten a la Ley Orgaacutenica laquoobviamente estatalraquo laquocorrobora la compe-tencia del Estado en esta materiaraquo 96 Sobre las posibles limitaciones de las competencias autonoacutemicas que podriacutean derivarse de este artiacuteculo y en particular sobre la fijacioacuten negociada de los objetivos de deacuteficit puacuteblico y de deuda puacuteblica la necesaria aplicacioacuten de los principios generales en la elaboracioacuten y gestioacuten de sus pre-

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financiera de las Comunidades Autoacutenomas lo seraacute dentro de la necesaria y obliga-da coordinacioacuten y cooperacioacuten con la Hacienda estatal siendo compatible con la existencia de un control de legalidad sobre el ejercicio de competencias y maacutes en concreto de las obligaciones derivadas del principio de estabilidad presupuestaria contemplado en el artiacuteculo 135 CE y de forma particular de las operaciones de emisioacuten de deuda puacuteblica97 La maacutes reciente STC 2152014 de 18 de diciembre98

ha venido a validar plenamente y en relacioacuten con la autonomiacutea financiera de las Comunidades Autoacutenomas la constitucionalidad de los preceptos de la LO 22012 que establecen el reacutegimen juriacutedico de cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria99

El principio de estabilidad presupuestaria ha supuesto sin duda un cambio en el reacutegimen juriacutedico del gasto puacuteblico que afecta a su programacioacuten ejecucioacuten y con-trol incidiendo como hemos indicado en todos los aacutembitos territoriales del sector puacuteblico Como bien sintetiza MARC CARRILLO (2014)100 y desde una perspectiva material en la fase previa de elaboracioacuten del presupuesto se ha introducido la regla de plurianualidad del presupuesto ademaacutes del fondo de contingencia y la obliga-cioacuten de fijar el objetivo de estabilidad presupuestaria que deberaacute ser aceptado por las Cortes Generales101 en la fase de elaboracioacuten este objetivo podraacute ser modifica-do por las Cortes aunque no podraacuten incluir la regla del deacuteficit sin incumplir lo pre-ceptuado en el artiacuteculo 1346 CE en la fase de ejecucioacuten el principio de

supuestos y el endurecimiento de las medidas previstas en caso de incumplimiento de los objeti-vos cfr entre otros MARC CARRILLO (2014) paacutegs 37 y ss CARRASCO DURaacuteN M (2013) paacutegs 198 y ss y NAvARRO FAURE A (2013) paacutegs 137-146 97 RODRiacuteGUEz BEREIJO A (2013) paacuteg 18 En palabras del profesor Bereijo que plenamente compar-timos laquopocas dudas caben respecto al caraacutecter baacutesico que para la ordenacioacuten de la economiacutea y la Hacienda general del Estado tiene la garantiacutea del equilibrio de las cuentas puacuteblicas y la determina-cioacuten por el Estado del objetivo de estabilidad presupuestaria para todo el conjunto de las Adminis-traciones Puacuteblicas establecido por las leyes de estabilidad presupuestaria dada la vinculacioacuten del Estado espantildeol a las normas del Derecho comunitario europeo originario y derivado y a los com-promisos derivados del cumplimiento del Pacto de Estabilidad y Crecimiento de la UE aunque ello constrintildea la autonomiacutea financiera de las Comunidades Autoacutenomasraquo Ibidem paacuteg 21 98 Publicada en el BOE nuacutem 29 de 3 de febrero de 2015 Esta Sentencia se dicta en relacioacuten con el recurso de inconstitucionalidad 557-2013 interpuesto por el Gobierno de Canarias En concreto declara constitucionales los artiacuteculos 103 116 123 16 19 203 24 252 y 26 asiacute como la Dis-posicioacuten Adicional 3ordf de la LO 22012 99 Precisamente la modificacioacuten de la LOFCA en virtud de la uacuteltima reforma de la LO 22012 ope-rada por la LO 62015 de 12 de junio va a reforzar la necesidad del cumplimiento de estos objeti-vos incluyendo algunas matizaciones entre otros en sus artiacuteculos 2 apartado uno letra b) 14 y 211 aludiendo expresamente a la sostenibilidad financiera y sobre todo introduciendo el artiacuteculo 13 bis relativo al principio de prudencia financiera 100 MARC CARRILLO (2014) paacuteg 27 101 En esta fase y desde una perspectiva institucional resulta decisiva la participacioacuten de la Comi-sioacuten Europea que obligaraacute a un diaacutelogo institucional entre las autoridades econoacutemico-financieras estatales y comunitarias Ibidem paacuteg 28

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estabilidad presupuestaria supone la aplicacioacuten de un reacutegimen especiacutefico para los gastos plurianuales y las modificaciones presupuestarias y en la fase de control habraacute que verificar el cumplimiento del principio a traveacutes de instrumentos especiacute-ficos de control

Descendiendo maacutes en concreto al examen en este contexto de estabilidad presu-puestaria de su compatibilidad con el principio de asignacioacuten equitativa de los recursos puacuteblicos habriacutea que referirse en primer lugar a la conexioacuten de la estabi-lidad presupuestaria con la fase inicial de programacioacuten del gasto puacuteblico y con-traccioacuten de obligaciones puacuteblicas que ya ponen de relieve la racionalidad econoacutemica Podemos afirmar con caraacutecter general y en el sentido expresado por MARTiacuteNEz GINER (2002)102 que los objetivos de las poliacuteticas y programacioacuten del gasto puacuteblico ndashque deben plasmar el artiacuteculo 312 CEndash deben compatibilizarse con las exigencias de racionalidad econoacutemica en la ejecucioacuten presupuestaria que a su vez asegura la estabilidad presupuestaria con base en los criterios de eficacia efi-ciencia y calidad La estabilidad presupuestaria no impide la plena vigencia de este artiacuteculo Es maacutes la consecucioacuten de esta estabilidad podriacutea y deberiacutea coadyuvar a hacer efectivos otros principios constitucionales y en particular el relativo a la jus-ticia en el gasto puacuteblico

En cualquier caso y siguiendo al autor antes citado el reacutegimen de estabilidad pre-supuestaria deberiacutea configurarse no solo como una limitacioacuten cuantitativa del gasto sino tambieacuten como una limitacioacuten cualitativa de modo que se estableciesen unos criterios que viniesen a determinar necesidades de satisfaccioacuten ineludible y que por tanto condicionasen las decisiones presupuestarias en el marco de la contencioacuten El propio principio de estabilidad impulsariacutea y fomentariacutea la asignacioacuten equitativa de los recursos o lo que es igual la estabilidad deberiacutea constituir un ins-trumento que permitiese profundizar en el principio de justicia en el gasto que a su vez incidiriacutea en aqueacutel103

No obstante lo anterior se ha destacado coacutemo las Leyes de Estabilidad no han avanzado lo suficiente en relacioacuten con las competencias de los oacuterganos de control sobre esta materia104 y en particular con la funcioacuten de los Tribunales de Cuentas105 de modo que en realidad soacutelo se mantienen en este aacutembito las importantes fun-

102 MARTiacuteNEz GINER L A (2002) paacuteg 477 103 Cfr MARTiacuteNEz GINER L A (2002) paacutegs 491-492 Este autor que escribe con anterioridad a la reforma constitucional puso de manifiesto la necesidad de que una Ley General del Gasto Puacuteblico realizase la labor de seleccioacuten cualitativa del gasto desarrollando el principio de justicia en el gasto en el marco de la estabilidad 104 Se ha destacado incluso coacutemo la propia reforma del artiacuteculo 135 CE deberiacutea haber previsto expresamente la responsabilidad por incumplimiento y las sanciones estableciendo concordancias con los artiacuteculos 153 y 155 CE y por tanto establecieacutendose si el control de los incumplimientos deberiacutea realizarse por una autoridad independiente y con un procedimiento especial Cfr GARCiacuteA

ROCA J (2013) paacuteg 74 Maacutes en concreto propone este autor un procedimiento urgente ante el Tri-bunal Constitucional con el auxilio del Tribunal de Cuentas Ibidem paacutegs 86-87 105 Cfr SOLER ROCH M T (2001) paacuteg 87 y PASCUAL GARCiacuteA J (2002)

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ciones atribuidas a la Intervencioacuten General de la Administracioacuten del Estado bien por la LGP bien por la propia LO 22012 referidas por un lado al control del obje-tivo de la estabilidad presupuestaria mediante el ejercicio del control financiero permanente ndashartiacuteculo 157 LGPndash y de un tipo especiacutefico de auditoriacutea puacuteblica y por otro a la funcioacuten de elaboracioacuten de un informe en el que se ha de expresar el grado de cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria106 La constitucionali-zacioacuten del principio de estabilidad presupuestaria no ha supuesto pues en nuestra legislacioacuten una ampliacioacuten efectiva de los instrumentos de control sobre las leyes aplicables no incorporaacutendose nuevos oacuterganos especiacuteficos de control sobre la eje-cucioacuten de los presupuestos si bien siacute podraacute resultar esencial en su caso el control de constitucionalidad107

No obstante lo anterior debemos indicar que la LO 22012 va a incluir al regular las medidas preventivas y correctivas asiacute como la instrumentacioacuten del principio de transparencia108 la participacioacuten del Consejo de Poliacutetica Fiscal y Financiera y en su caso de la Comisioacuten Nacional de Administracioacuten Local en el procedimiento dirigido a garantizar el principio de estabilidad presupuestaria si bien y como ha puesto de manifiesto MARC CARRILLO (2014)109 se trata esencialmente de funciones consultivas de informe y seguimiento de la aplicacioacuten de las medidas ndashcomo ejem-plo la advertencia del riesgo de incumplimiento por las Administraciones Puacuteblicas (artiacuteculo 191) o el conocimiento tramitacioacuten y seguimiento de los planes econoacute-mico-financieros y de reequilibrio (artiacuteculo 242)ndash aunque tambieacuten existen otras de naturaleza correctiva y fiscalizadora como la relativa al requerimiento para modi-ficar las medidas previamente adoptadas por la Comunidad Autoacutenoma cuando a juicio del CPFF no garanticen la correccioacuten de la situacioacuten de desequilibrio instaacuten-dola en este caso a que presente un nuevo plan (artiacuteculo 233) El artiacuteculo 26 de la Ley va a habilitar al Gobierno al amparo del artiacuteculo 155 CE para la adopcioacuten de las medidas necesarias para obligar a su cumplimiento forzoso que podriacutean llegar

106 Vid sobre estas funciones LAzO vITORIA X (2008) paacutegs 358 y ss Y sobre la adopcioacuten de medi-das en caso de incumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria ibidem paacutegs 362 y ss 107 En concreto la Disposicioacuten Adicional Tercera de la LO 22012 de Estabilidad Presupuestaria considerada plenamente constitucional por la STC 2152014 de 18 de diciembre establece en su primer apartado que de acuerdo con lo previsto en la LOTC laquohellipse pueden impugnar ante el Tribu-nal Constitucional tanto las leyes disposiciones normativas o actos con fuerza de ley de las Comu-nidades Autoacutenomas como las disposiciones normativas sin fuerza de leyhellipraquo pudieacutendose llegar para preservar el cumplimiento del artiacuteculo 135 CE a adoptar la medida cautelar de suspensioacuten de una Ley de Presupuestos autonoacutemica seguacuten deriva del apartado segundo de esa misma Disposicioacuten Adi-cional Tercera en cuyo caso se entenderaacuten prorrogados los presupuestos del ejercicio anterior Se ha considerado y con razoacuten la conveniencia de que en relacioacuten con este control sobre el cumpli-miento del principio de estabilidad presupuestaria por parte de la Ley de Presupuestos estatal se reincorporase el control previo de constitucionalidad Cfr en este sentido FERRERES COMELLA v (2012) paacuteg 103 108 Sobre la trascendencia de este principio en el contexto que examinamos y en relacioacuten ademaacutes con el principio de responsabilidad cfr NAvAS vaacutezQUEz R (2014) paacutegs 61 y ss 109 MARC CARRILLO (2014) paacutegs 35-36

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incluso previo requerimiento a la intervencioacutensuspensioacuten de la Autonomiacutea o a la disolucioacuten de la Corporacioacuten local medidas que como se ha afirmado se debe-riacutean en su caso aplicar con laquonotables dosis de firmeza y prudenciaraquo110

En cualquier caso consideramos que dado que en nuestra normativa y como con-secuencia de la constitucionalizacioacuten del principio de estabilidad presupuestaria no se ha creado ninguacuten oacutergano especiacutefico de control como siacute ha sucedido en otros Estados miembros como Alemania o Reino Unido ndashlos denominados Consejos de Estabilidad Presupuestariandash al menos se deberiacutean haber otorgado funciones espe-ciacuteficas sobre la materia al Tribunal de Cuentas asiacute como a los oacuterganos autonoacutemi-cos de naturaleza similar permitiendo asiacute un directo control sobre el cumplimiento de los requisitos de estabilidad presupuestaria

Por otra parte debemos insistir en la necesidad de que los distintos preceptos constitucionales y en particular los relativos a los principios de justicia material del gasto y de estabilidad presupuestaria mantengan su respectiva virtualidad praacutectica y lejos de que unos sean excepcionados por el otro se interpreten armoacute-nicamente en su justo sentido a pesar de la justificacioacuten del segundo en una situacioacuten de crisis financiera que ya comienza a superarse y que en modo algu-no deberiacutea provocar indirectamente la suspensioacuten o quebrantamiento de los principios de justicia en el gasto puacuteblico considerados como uno de los pilares baacutesicos del Estado social y democraacutetico de Derecho Como afirma RODRiacuteGUEz

BEREIJO (2013) refirieacutendose a la reforma del artiacuteculo 135 CE su contenido no deberiacutea implicar necesariamente laquoel laquodesmantelamientoraquo-si tal cosa fuese consti-tucionalmente posible- del Estado social proclamado en nuestra Constitucioacutenraquo antildeadiendo que laquola existencia de un liacutemite financiero y presupuestario a las demandas de derechos econoacutemicos y sociales constitucionalmente reconocidos ha sido siempre declarada con firmeza por la jurisprudencia de nuestro Tribunal Constitucional respecto de los derechos de prestacioacuten que se derivan de nuestra Constitucioacuten y de las leyes que los desarrollanraquo111 La estabilidad presupuestaria sin duda permitiraacute coadyuvar a la consecucioacuten de los objetivos sociales perse-guidos por el propio texto constitucional

El principio de estabilidad presupuestaria debe pues ser interpretado coordinada-mente con otros principios constitucionales siendo compatible con los postulados del Estado social y en particular con los principios de justicia del gasto puacuteblico principios que actuariacutean como liacutemite y medida del objetivo de estabilidad presu-

110 RODRiacuteGUEz BEREIJO A (2013) paacuteg 29 El artiacuteculo 26 de la LO 22012 ha sido declarado constitu-cional por la STC 2152014 de 18 de diciembre 111 RODRiacuteGUEz BEREIJO A (2013) paacuteg 17 Y en este sentido cita el profesor Bereijo la STC 1261994 FJ 5ordm que refirieacutendose a los derechos de Seguridad Social afirma que laquocorresponde al legislador en funcioacuten de las situaciones de necesidad existentes y de los medios financieros disponibles determi-nar la accioacuten protectora a dispensar por el reacutegimen puacuteblico de Seguridad Social y las condiciones para el acceso a las prestaciones y para su peacuterdidaraquo

 

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puestaria112 Es maacutes y como indica NAvARRO FAURE (2013)113 la estabilidad presu-puestaria laquodebe interpretarse como un instrumento a favor de la justicia del gasto puacuteblico en la medida en que pueda garantizar la satisfaccioacuten miacutenima de las nece-sidades puacuteblicas consideradas como justas pero nunca como el pretexto para no satisfacer ese principio de justiciaraquo Y los criterios de eficiencia y economiacutea plas-mados fundamentalmente en las leyes anuales de presupuestos coadyuvaraacuten sin duda a la aplicacioacuten coordinada de unos principios que en todo caso van a per-seguir unos objetivos asimismo contemplados en la Constitucioacuten

6 A MODO De COnCLUSIOacuten 

La intervencioacuten puacuteblica a traveacutes de la poliacutetica de gasto puacuteblico ha provocado por lo general y mucho maacutes en periacuteodos de crisis econoacutemica importantes repercusio-nes que van desde la dotacioacuten de servicios puacuteblicos inversiones puacuteblicas genera-cioacuten de empleo hasta efectos medioambientales resultando esencial el disentildeo de la poliacutetica presupuestaria114 Sin embargo una deficiente poliacutetica de gasto puacuteblico podriacutea conducir a un incremento de los niveles de evasioacuten tributaria115 El control de la gestioacuten de los fondos puacuteblicos seraacute un mecanismo esencial para evitar el des-pilfarro y la corrupcioacuten

Resulta evidente y tras el anaacutelisis realizado la necesidad en el Derecho espantildeol de un adecuado tratamiento juriacutedico del gasto puacuteblico como institucioacuten mediante una Ley General del Gasto Puacuteblico aplicable con caraacutecter general a todas las Administraciones Puacuteblicas que enmarcariacutea los principios generales que lo deben presidir116 Ha sido insuficiente el tratamiento del gasto puacuteblico en la Constitucioacuten

112 NAvARRO FAURE A (2013) paacuteg 123 ideas que son ampliamente desarrolladas en las paacuteginas 129 y ss 113 NAvARRO FAURE A (2013) paacuteg 134 Y como bien antildeade esta autora y a pesar de la disciplina presupuestaria en materia de deacuteficit y deuda puacuteblica derivada del gobierno econoacutemico de la Unioacuten Europea laquoel gasto puacuteblico deberaacute seguir satisfaciendo en el nivel que permita el objetivo de esta-bilidad las necesidades cuya satisfaccioacuten se considera justaraquo Ibidem paacuteg 135 114 Vid como ejemplo sobre los efectos multiplicadores de arrastre econoacutemico y de generacioacuten de empleo de las poliacuteticas de gasto puacuteblico RODRiacuteGUEz MORILLA C y LLANES DiacuteAz-SALAzAR G (2004) paacutegs 189 y ss 115 Vid por todos GIL IzQUIERDO M y ONRUBIA FERNaacuteNDEz J (2006) paacutegs 1 y ss Y sobre la evolucioacuten en la situacioacuten de crisis econoacutemica de las actitudes de los espantildeoles respecto a las diferentes poliacuteticas de gasto y los niveles de presioacuten fiscal vid CALzADA I y PINO E DEL (2013) paacutegs 171 y ss 116 En esta Ley del Gasto Puacuteblico y como entre otros puso de manifiesto MARTiacuteNEz GINER (2002) laquose estructurariacutean y desarrollariacutean las cuestiones relativas a los principios juriacutedicos del gasto puacutebli-co los procedimientos de valoracioacuten y determinacioacuten de las necesidades puacuteblicas a satisfacer el reacutegimen juriacutedico de las obligaciones puacuteblicas y de los derechos de los acreedores asiacute como de cual-quier sujeto afectado por el gasto puacuteblico y los procedimientos de ejecucioacuten del gasto puacuteblicoraquohellip laquotodo ello desde la perspectiva que ofrece el nuevo marco juriacutedico de la estabilidad presupuesta-riahellipraquo paacuteg 475

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debiendo plantearse al menos la elaboracioacuten de la ley aludida o maacutes en concre-to la elaboracioacuten de una ley de principios reguladores del gasto puacuteblico evitando y sobre todo tras la vigencia de la Ley de Estabilidad Presupuestaria la necesaria intervencioacuten del Tribunal Constitucional ante los conflictos que se estaacuten plantean-do respecto de las competencias autonoacutemicas en la materia

Efectivamente el ideal estariacutea en la formulacioacuten de un principio de justicia en el gasto puacuteblico que integre unitariamente todos los principios y criterios a que nos hemos referido debiendo estar como en otro momento indicamos a una interpre-tacioacuten del conjunto de preceptos constitucionales que permita vislumbrar las que podriacuteamos considerar como laquonecesidades puacuteblicas constitucionalesraquo117 O como ha afirmado BAYONA DE PEROGORDO (1999) laquosolo el desarrollo normativo de los principios materiales de justicia del gasto puacuteblico contenidos en la Constitucioacuten fundamentalmente a traveacutes de una ley general de gasto puacuteblico y la elaboracioacuten de concretas leyes de gasto y el fomento e impulso de un sentimiento colectivo acer-ca de la justicia en esta materia podraacuten consolidar definitivamente esta idea-fuer-za en nuestro ordenamiento juriacutedico-financierolaquo118

La inclusioacuten de la estabilidad presupuestaria en el artiacuteculo 135 CE y su posterior desarrollo en la LO 22012 que a la postre se ha considerado plenamente consti-tucional han de permitir avanzar en hacer efectiva la justicia material en el gasto puacuteblico si bien no se han configurado paralelamente los oportunos medios de con-trol al igual que ha sucedido en otros Estados miembros de la Unioacuten Europea Pre-cisamente la Ley General de Gasto Puacuteblico podriacutea ser el vehiacuteculo idoacuteneo para regular adecuadamente los oacuterganos especiacuteficos y medios de control de la estabili-dad presupuestaria

A pesar de que como hemos indicado la propia LO 22012 permita entre otras medidas la suspensioacuten de leyes de presupuestos autonoacutemicas contrarias a los obje-tivos de estabilidad presupuestaria estimamos que una regulacioacuten maacutes detallada que incluso hubiera puesto en conexioacuten la estabilidad presupuestaria con los prin-cipios de justicia en el gasto puacuteblico y quedando claras las competencias autonoacute-micas en la materia siempre en el necesario respeto a las exigencias comunitarias podriacutea evitar conflictos de competencias entre Comunidades Autoacutenomas y Estado

En todo caso una ley baacutesica relativa al gasto puacuteblico podriacutea dar respuesta a una mayor efectividad de unos principios que han de aplicarse en todos los aacutembitos territoriales del Estado y que resultan imprescindibles no solo para evitar nuevas situaciones de grave crisis econoacutemica como la que vino a propiciar la reforma constitucional sino y sobre todo para conseguir que la justicia financiera en sus dos vertientes de ingresos y gastos puacuteblicos al igual que el principio de legalidad financiera se convierta finalmente en una realidad constatable y ajena a interpre-taciones contradictorias

117 CALATRAvA ESCOBAR M J (1999) paacuteg 32 118 BAYONA DE PEROGORDO J J (1999) paacuteg 192

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antes del 1 de agosto de cada antildeo al Consejo de Poliacutetica Fiscal y Financiera (apar-tado 3 del artiacuteculo 30)

Ciertamente todas las anteriores liacuteneas baacutesicas que acabamos de referenciar traen causa en gran medida de la concreta plasmacioacuten del principio de estabilidad pre-supuestaria en nuestro texto constitucional de la que deriva la especial relevancia que en la actualidad tiene este principio

En efecto el principio de estabilidad presupuestaria recepcionado expresamente en algunos Estatutos de Autonomiacutea83 fue consagrado por la uacuteltima reforma consti-tucional en el artiacuteculo 135 reforma publicada el 27 de septiembre de 201184 adquiriendo la estabilidad presupuestaria un valor verdaderamente estructural y condicionante de la capacidad de actuacioacuten del Estado del mantenimiento y desa-rrollo del Estado Social que proclama el artiacuteculo 11 de la propia Ley Fundamental y en definitiva de la prosperidad presente y futura de los ciudadanos (exposicioacuten de motivos)85 La estabilidad presupuestaria que afectaraacute a todas las Administracio-nes Puacuteblicas se va a ver asiacute expliacutecitamente constitucionalizada86 Y aunque en principio deba considerarse como una regla neutra frente al Estado social y al Esta-do autonoacutemico va a ser como ha sentildealado GARCiacuteA ROCA laquodifiacutecil ndashcasi imposiblendash mantener el principio de la interpretacioacuten sistemaacutetica en relacioacuten con otros precep-tos constitucionales porque su loacutegica es la de una norma de aplicacioacuten preferen-teraquo87 En todo caso y a pesar de la dificultad estimamos necesaria la compatibilidad de esta regla con unos principios de gasto puacuteblico cuya contem-placioacuten expresa en la Constitucioacuten tampoco puede minimizarse

83 Cfr como ejemplo el artiacuteculo 1572h) del Estatuto de Autonomiacutea de Andaluciacutea 84 En siacutentesis el contenido normativo de esta reforma va a consistir en el establecimiento del prin-cipio de estabilidad presupuestaria el Derecho europeo como paraacutemetro de constitucionalidad referido a los maacutergenes establecidos por la Unioacuten Europea respecto al deacuteficit estructural la delega-cioacuten al Parlamento para fijar los liacutemites del deacuteficit la reserva de ley para la emisioacuten de deuda puacutebli-ca de forma condicionada la posible excepcioacuten a los liacutemites sobre deacuteficit y deuda el contenido de la ley orgaacutenica de desarrollo y la obligacioacuten de las Comunidades Autoacutenomas de respetar el princi-pio de estabilidad presupuestaria Sobre las principales implicaciones de esta reforma vid entre otros BASSOLS COMA M (2012) paacutegs 21-41 CARRASCO DURaacuteN M (2013) paacutegs 169-206 GARCiacuteA

ROCA J (2013) paacutegs 40-93 MARC CARRILLO (2014) paacutegs 13-41 DE LA HUCHA CELADOR F (2012) paacutegs 21-47 MONCHoacuteN RUIz L (2012) RODRiacuteGUEz BEREIJO A (2013) paacutegs 23-32 RUIz ALMENDRAL v (2012) y RUIz-HUERTA J (2012) 85 Sobre el concepto de estabilidad presupuestaria a que se refiere el artiacuteculo 135 CE asiacute como el concepto de deacuteficit estructural y sus efectos sobre las competencias presupuestarias de las Comuni-dades Autoacutenomas vid entre otros DE LA HUCHA CELADOR F (2012) paacutegs 29 y ss 86 De hecho y en el sentido expresado por MEDINA GUERRERO este principio de estabilidad presu-puestaria no se teniacutea por queacute deducir de la referencia que en el marco de los principios rectores de la poliacutetica social y econoacutemica el artiacuteculo 401 CE hace al deber de los poderes puacuteblicos de promo-ver laquouna poliacutetica de estabilidad econoacutemicaraquo ya que este no seriacutea maacutes que un principio general que no puede entenderse como equivalente al maacutes especiacutefico de estabilidad presupuestaria Cfr MEDINA

GUERRERO M (2012) paacuteg 138 87 GARCiacuteA ROCA J (2013) paacuteg 66

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La reforma constitucional del artiacuteculo 135 CE fue sin duda aprobada con un gran consenso atendiendo a razones de intereacutes general y a la grave situacioacuten econoacutemi-ca y financiera afectando la garantiacutea de estabilidad presupuestaria a todos los poderes puacuteblicos De hecho el apartado 6 de dicho precepto establece que las Comunidades Autoacutenomas de acuerdo con sus respectivos Estatutos y dentro de los liacutemites a que se refiere el propio artiacuteculo 135 laquoadoptaraacuten las disposiciones que pro-cedan para la aplicacioacuten efectiva del principio de estabilidad en sus normas y deci-siones presupuestariasraquo88 La reforma constitucional como ha afirmado RODRiacuteGUEz

BEREIJO (2013)89 no responde a un mero capricho o a criterios de puro oportunis-mo poliacutetico estando en la raiacutez de los desequilibrios econoacutemico-financieros de nuestra Hacienda el crecimiento desbocado del gasto puacuteblico y las crecientes difi-cultades de financiacioacuten del Estado y de las Administraciones territoriales Se va a considerar la estabilidad y sostenibilidad como principios esenciales para la supe-racioacuten de la crisis en su proyeccioacuten sobre el sector de las Administraciones Puacutebli-cas90 estando el principio de estabilidad que se incorpora ligado al resultado estructural que se concretaraacute en la LO 22012 en un equilibrio o superaacutevit a par-tir de 2020 establecieacutendose hasta ese momento un reacutegimen transitorio

Estimamos que sin lugar a dudas y con independencia del origen de este precep-to derivado de exigencias de la Unioacuten Europea91 el marco de estabilidad presu-puestaria ha sido expresamente incorporado al texto constitucional y esta constitucionalizacioacuten ha de suponer la necesaria compatibilidad con el principio de asignacioacuten equitativa de recursos puacuteblicos o lo que es igual la inevitable inter-pretacioacuten conjunta de los preceptos en cuestioacuten La limitacioacuten o contencioacuten del gasto deberaacute hacerse compatible con la asignacioacuten equitativa de recursos dirigida a hacer frente a necesidades de ineludible satisfaccioacuten La limitacioacuten del gasto puacuteblico con la finalidad de la consecucioacuten de la estabilidad presupuestaria no podriacutea llegar a ser tal que anulase cualquier programacioacuten del gasto puacuteblico dirigi-da a salvaguardar una asignacioacuten equitativa de los recursos puacuteblicos El nivel miacuteni-

88 En concreto sobre las repercusiones de las modificaciones de la deuda puacuteblica en el nuevo artiacute-culo 135 CE en relacioacuten con las Comunidades Autoacutenomas que se veraacuten sometidas al principio de reserva de ley en esta materia vid por todos DE LA HUCHA CELADOR F (2012) paacutegs 39 y ss 89 RODRiacuteGUEz BEREIJO A (2013) paacuteg 7 90 A LoacutePEz DiacuteAz (2014) alude a los necesarios ajustes para la vuelta a la estabilidad presupuestaria refirieacutendose como importante alternativa a los ajustes sobre el gasto puacuteblico a la posibilidad de un mayor espacio fiscal paacutegs 30 y ss 91 De hecho y como ha puesto de manifiesto MARC CARRILLO la doble referencia que el artiacuteculo 135 CE va a hacer al Derecho de la Unioacuten en los apartados relativos al deacuteficit puacuteblico y a la deuda puacutebli-ca van a convertir al Derecho europeo en paraacutemetro de constitucionalidad a tener en cuenta que deberaacute necesariamente ser asumido por el Tribunal Constitucional Cfr MARC CARRILLO (2014) paacuteg 23 Y en este mismo sentido va a afirmar RODRiacuteGUEz BEREIJO que el Derecho europeo constituiraacute un elemento cualificado en la interpretacioacuten de los liacutemites constitucionales derivados del principio y las reglas de la estabilidad presupuestaria del artiacuteculo 135 CE y en paraacutemetro de constitucionalidad en tanto la propia Constitucioacuten espantildeola reenviacutea al Derecho comunitario Cfr RODRiacuteGUEz BEREIJO A (2013) paacuteg 32

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mo de satisfaccioacuten de necesidades puacuteblicas habraacute de quedar en todo caso salva-guardado Y en cualquier caso la constitucionalizacioacuten de la estabilidad presu-puestaria habraacute de implicar sin duda un reforzamiento de la racionalidad presupuestaria a lo que seraacute preciso antildeadir el hacer realmente efectiva la asigna-cioacuten equitativa del gasto puacuteblico

La plasmacioacuten o mejor el desarrollo del principio de estabilidad presupuestaria en una Ley Orgaacutenica no suponiacutea una novedad ya que con anterioridad a la reforma constitucional y como hemos resentildeado fue aprobada en 2001 una Ley General de Estabilidad Presupuestaria que ademaacutes obtuvo una plena validacioacuten por parte del Tribunal Constitucional En efecto en la sentencia 1342011 de 20 de julio el Tribu-nal Constitucional afirmoacute que la normativa estatal de estabilidad presupuestaria apro-bada en 2001 (Ley 182001 de 12 de diciembre General de Estabilidad Presupuestaria y Ley Orgaacutenica 52001 de 13 de diciembre complementaria a la Ley General de Estabilidad Presupuestaria) no lesiona la autonomiacutea poliacutetica y financiera (artiacuteculos 137 y 156 CE) y resulta acorde con los tiacutetulos competenciales atribuidos al Estado en el artiacuteculo 1491 13ordf y 14ordf por un lado y 11ordf y 18ordf por otro de la Cons-titucioacuten (doctrina que se reitera en la STC 1572011 de 18 de octubre) Maacutes en con-creto afirmoacute tras referirse a la doctrina constitucional seguacuten la cual laquola limitacioacuten del gasto impuesta a las Administraciones Puacuteblicas encuentra su apoyo en la competen-cia estatal de direccioacuten de la actividad econoacutemica general (ex art 149113ordf) y su establecimiento estaacute encaminado a la consecucioacuten de la estabilidad econoacutemica y la gradual recuperacioacuten del equilibrio presupuestariohellipraquo (SSTC 1711996 FJ 2ordm y 1031997 FJ 1ordm) que laquola concepcioacuten de la estabilidad presupuestaria en teacuterminos de equilibrio o superaacutevit se aviene con las competencias del Estadoraquo (FJ 8ordm) y que laquola poliacutetica presupuestaria forma parte de la poliacutetica econoacutemica general cuya ordena-cioacuten a su vez estaacute atribuida al Estado por la ConstitucioacutenhellipEsta competencia estatal es susceptible de proyectarse sobre todos los Presupuestos del Sector puacuteblico estatal autonoacutemico y localhellipCon dicha aplicabilidad no se quebranta ni su autonomiacutea poliacute-tica ni su autonomiacutea financieraraquo (FJ 14ordm)92

Es importante resaltar que la LO 22012 de 27 de abril de Estabilidad Presupues-taria y Sostenibilidad Financiera se aprueba ya en desarrollo del artiacuteculo 135 de la Constitucioacuten93 destacando entre otros principios contenidos en la misma los de

92 Cfr el comentario criacutetico que realiza de esta sentencia en el marco de la doctrina jurisprudencial sobre la estabilidad presupuestaria F ESCRIBANO (2014) paacutegs 41 y ss 93 Entre los principales objetivos de esta Ley destacan en siacutentesis la garantiacutea de la sostenibilidad pre-supuestaria de todas las Administraciones Puacuteblicas fortaleciendo la confianza en la estabilidad de la economiacutea espantildeola y el reforzamiento de los compromisos de Espantildea con la Unioacuten Europea la obligacioacuten para todas las Administraciones Puacuteblicas de presentar equilibrio estructural el estableci-miento de un liacutemite de deuda como garantiacutea de sostenibilidad presupuestaria la formulacioacuten de un marco presupuestario a medio plazo en el que se enmarcaraacute la elaboracioacuten del presupuesto y a tra-veacutes del cual se garantizaraacute una programacioacuten presupuestaria coherente con los objetivos de estabi-lidad y deuda puacuteblica la incorporacioacuten de actuaciones preventivas de alerta temprana y de correccioacuten automaacutetica y el refuerzo de los mecanismos sancionadores en los que se tendraacuten en cuenta en liacutenea con la normativa europea la reincidencia y la gravedad de los incumplimientos

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estabilidad plurianualidad transparencia prudencia financiera y eficiencia en la asignacioacuten y utilizacioacuten de recursos puacuteblicos Y en particular enunciando y desa-rrollando los principios de laquoeficacia y eficiencia en la asignacioacuten de los recursos puacuteblicosraquo94

Tal y como sentildeala la sentencia del Tribunal Constitucional 1572011 de 18 de octu-bre (FJ 3) hay que hacer notar que cuando el artiacuteculo 1351 establece que laquotodas las Administraciones Puacuteblicas adecuaraacuten sus actuaciones al principio de estabilidad presupuestariaraquo estamos ante laquoun mandato constitucional que como tal vincula a todos los poderes puacuteblicos y que por tanto en su sentido principial queda fuera de la disponibilidad -de la competencia- del Estado y de las Comunidades Autoacuteno-masraquo (en el mismo sentido se expresa la STC 1952011 de 13 de diciembre FJ 4) La sentencia del Tribunal Constitucional 1992011 de 13 de diciembre (FJ 7) aun reconociendo que el establecimiento de un objetivo de estabilidad presupuestaria tiene laquoimportantes efectos en todas las fases del ciclo presupuestario pudiendo incluso considerarse que antildeade una fase previaraquo declara que laquotales efectos no pue-den ser considerados inconstitucionales ni antes ni despueacutes de la reforma del artiacute-culo 135 de la Constitucioacutenraquo95

Como corolario de lo anteriormente expuesto debemos destacar que las leyes pre-supuestarias de las Comunidades Autoacutenomas deben responder a los principios y normas a que nos hemos referido La obligacioacuten de todas las Administraciones Puacuteblicas y en concreto de las Comunidades Autoacutenomas de mantener las reglas de estabilidad presupuestaria y bajo el control directo de las instituciones del Estado ha sido reforzada en suma con la reforma del artiacuteculo 135 CE96 La autonomiacutea

94 El profesor ESCRIBANO realiza un estudio criacutetico sobre los principios generales formulados por la LO 22012 desde la perspectiva de la limitacioacuten de la autonomiacutea financiera de las Comunidades Autoacutenomas y el excesivo desarrollo de la funcioacuten tuteladora del Estado que va a desnaturalizar en su opinioacuten esta idea de autonomiacutea financiera manifestaacutendose ademaacutes en un conjunto de medidas preventivas correctivas y coercitivas Cfr ESCRIBANO F (2014) paacutegs 47 y ss Y asimismo se mues-tra criacutetico con las medidas extraordinarias de apoyo a la liquidez que se concretaron en el RDL 212012 de 13 de julio en desarrollo de la DA 1ordf de la LO 22012 -el FLA supone sin duda una adhesioacuten de las CCAA que lo solicitan a draacutesticas medidas establecidas unilateralmente por el pres-tamista- Ibidem paacutegs 59-60 95 La doctrina constitucional sobre la reforma del artiacuteculo 135 CE se contiene esencialmente en la STC 1892011 de 23 de noviembre FJ 4ordm (doctrina que sigue a la STC 1342011 y que se reprodu-ciraacute entre otras en las SSTC 1972011 FJ 4ordm 1982011 FJ 4ordm y 2032011 FJ 4ordm) De ella destaca la consideracioacuten relativa a que el nuevo artiacuteculo 135 CE se considera ius superveniens que puede ser-vir de canon de constitucionalidad respecto de asuntos interpuestos antes de la entrada en vigor de la reforma constitucional constituye laquoun mandato constitucional que como tal vincula a todos los poderes puacuteblicos y que por tanto en su sentido principial queda fuera de la disponibilidad de la competencia del Estado y de las Comunidades Autoacutenomas Cuestioacuten distinta es la de su desarrollo pues aquel sentido principial admite diversas formulaciones de modo que seraacute ese desarrollo el que perfilaraacute su contenidoraquo y la remisioacuten a la Ley Orgaacutenica laquoobviamente estatalraquo laquocorrobora la compe-tencia del Estado en esta materiaraquo 96 Sobre las posibles limitaciones de las competencias autonoacutemicas que podriacutean derivarse de este artiacuteculo y en particular sobre la fijacioacuten negociada de los objetivos de deacuteficit puacuteblico y de deuda puacuteblica la necesaria aplicacioacuten de los principios generales en la elaboracioacuten y gestioacuten de sus pre-

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financiera de las Comunidades Autoacutenomas lo seraacute dentro de la necesaria y obliga-da coordinacioacuten y cooperacioacuten con la Hacienda estatal siendo compatible con la existencia de un control de legalidad sobre el ejercicio de competencias y maacutes en concreto de las obligaciones derivadas del principio de estabilidad presupuestaria contemplado en el artiacuteculo 135 CE y de forma particular de las operaciones de emisioacuten de deuda puacuteblica97 La maacutes reciente STC 2152014 de 18 de diciembre98

ha venido a validar plenamente y en relacioacuten con la autonomiacutea financiera de las Comunidades Autoacutenomas la constitucionalidad de los preceptos de la LO 22012 que establecen el reacutegimen juriacutedico de cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria99

El principio de estabilidad presupuestaria ha supuesto sin duda un cambio en el reacutegimen juriacutedico del gasto puacuteblico que afecta a su programacioacuten ejecucioacuten y con-trol incidiendo como hemos indicado en todos los aacutembitos territoriales del sector puacuteblico Como bien sintetiza MARC CARRILLO (2014)100 y desde una perspectiva material en la fase previa de elaboracioacuten del presupuesto se ha introducido la regla de plurianualidad del presupuesto ademaacutes del fondo de contingencia y la obliga-cioacuten de fijar el objetivo de estabilidad presupuestaria que deberaacute ser aceptado por las Cortes Generales101 en la fase de elaboracioacuten este objetivo podraacute ser modifica-do por las Cortes aunque no podraacuten incluir la regla del deacuteficit sin incumplir lo pre-ceptuado en el artiacuteculo 1346 CE en la fase de ejecucioacuten el principio de

supuestos y el endurecimiento de las medidas previstas en caso de incumplimiento de los objeti-vos cfr entre otros MARC CARRILLO (2014) paacutegs 37 y ss CARRASCO DURaacuteN M (2013) paacutegs 198 y ss y NAvARRO FAURE A (2013) paacutegs 137-146 97 RODRiacuteGUEz BEREIJO A (2013) paacuteg 18 En palabras del profesor Bereijo que plenamente compar-timos laquopocas dudas caben respecto al caraacutecter baacutesico que para la ordenacioacuten de la economiacutea y la Hacienda general del Estado tiene la garantiacutea del equilibrio de las cuentas puacuteblicas y la determina-cioacuten por el Estado del objetivo de estabilidad presupuestaria para todo el conjunto de las Adminis-traciones Puacuteblicas establecido por las leyes de estabilidad presupuestaria dada la vinculacioacuten del Estado espantildeol a las normas del Derecho comunitario europeo originario y derivado y a los com-promisos derivados del cumplimiento del Pacto de Estabilidad y Crecimiento de la UE aunque ello constrintildea la autonomiacutea financiera de las Comunidades Autoacutenomasraquo Ibidem paacuteg 21 98 Publicada en el BOE nuacutem 29 de 3 de febrero de 2015 Esta Sentencia se dicta en relacioacuten con el recurso de inconstitucionalidad 557-2013 interpuesto por el Gobierno de Canarias En concreto declara constitucionales los artiacuteculos 103 116 123 16 19 203 24 252 y 26 asiacute como la Dis-posicioacuten Adicional 3ordf de la LO 22012 99 Precisamente la modificacioacuten de la LOFCA en virtud de la uacuteltima reforma de la LO 22012 ope-rada por la LO 62015 de 12 de junio va a reforzar la necesidad del cumplimiento de estos objeti-vos incluyendo algunas matizaciones entre otros en sus artiacuteculos 2 apartado uno letra b) 14 y 211 aludiendo expresamente a la sostenibilidad financiera y sobre todo introduciendo el artiacuteculo 13 bis relativo al principio de prudencia financiera 100 MARC CARRILLO (2014) paacuteg 27 101 En esta fase y desde una perspectiva institucional resulta decisiva la participacioacuten de la Comi-sioacuten Europea que obligaraacute a un diaacutelogo institucional entre las autoridades econoacutemico-financieras estatales y comunitarias Ibidem paacuteg 28

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estabilidad presupuestaria supone la aplicacioacuten de un reacutegimen especiacutefico para los gastos plurianuales y las modificaciones presupuestarias y en la fase de control habraacute que verificar el cumplimiento del principio a traveacutes de instrumentos especiacute-ficos de control

Descendiendo maacutes en concreto al examen en este contexto de estabilidad presu-puestaria de su compatibilidad con el principio de asignacioacuten equitativa de los recursos puacuteblicos habriacutea que referirse en primer lugar a la conexioacuten de la estabi-lidad presupuestaria con la fase inicial de programacioacuten del gasto puacuteblico y con-traccioacuten de obligaciones puacuteblicas que ya ponen de relieve la racionalidad econoacutemica Podemos afirmar con caraacutecter general y en el sentido expresado por MARTiacuteNEz GINER (2002)102 que los objetivos de las poliacuteticas y programacioacuten del gasto puacuteblico ndashque deben plasmar el artiacuteculo 312 CEndash deben compatibilizarse con las exigencias de racionalidad econoacutemica en la ejecucioacuten presupuestaria que a su vez asegura la estabilidad presupuestaria con base en los criterios de eficacia efi-ciencia y calidad La estabilidad presupuestaria no impide la plena vigencia de este artiacuteculo Es maacutes la consecucioacuten de esta estabilidad podriacutea y deberiacutea coadyuvar a hacer efectivos otros principios constitucionales y en particular el relativo a la jus-ticia en el gasto puacuteblico

En cualquier caso y siguiendo al autor antes citado el reacutegimen de estabilidad pre-supuestaria deberiacutea configurarse no solo como una limitacioacuten cuantitativa del gasto sino tambieacuten como una limitacioacuten cualitativa de modo que se estableciesen unos criterios que viniesen a determinar necesidades de satisfaccioacuten ineludible y que por tanto condicionasen las decisiones presupuestarias en el marco de la contencioacuten El propio principio de estabilidad impulsariacutea y fomentariacutea la asignacioacuten equitativa de los recursos o lo que es igual la estabilidad deberiacutea constituir un ins-trumento que permitiese profundizar en el principio de justicia en el gasto que a su vez incidiriacutea en aqueacutel103

No obstante lo anterior se ha destacado coacutemo las Leyes de Estabilidad no han avanzado lo suficiente en relacioacuten con las competencias de los oacuterganos de control sobre esta materia104 y en particular con la funcioacuten de los Tribunales de Cuentas105 de modo que en realidad soacutelo se mantienen en este aacutembito las importantes fun-

102 MARTiacuteNEz GINER L A (2002) paacuteg 477 103 Cfr MARTiacuteNEz GINER L A (2002) paacutegs 491-492 Este autor que escribe con anterioridad a la reforma constitucional puso de manifiesto la necesidad de que una Ley General del Gasto Puacuteblico realizase la labor de seleccioacuten cualitativa del gasto desarrollando el principio de justicia en el gasto en el marco de la estabilidad 104 Se ha destacado incluso coacutemo la propia reforma del artiacuteculo 135 CE deberiacutea haber previsto expresamente la responsabilidad por incumplimiento y las sanciones estableciendo concordancias con los artiacuteculos 153 y 155 CE y por tanto establecieacutendose si el control de los incumplimientos deberiacutea realizarse por una autoridad independiente y con un procedimiento especial Cfr GARCiacuteA

ROCA J (2013) paacuteg 74 Maacutes en concreto propone este autor un procedimiento urgente ante el Tri-bunal Constitucional con el auxilio del Tribunal de Cuentas Ibidem paacutegs 86-87 105 Cfr SOLER ROCH M T (2001) paacuteg 87 y PASCUAL GARCiacuteA J (2002)

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ciones atribuidas a la Intervencioacuten General de la Administracioacuten del Estado bien por la LGP bien por la propia LO 22012 referidas por un lado al control del obje-tivo de la estabilidad presupuestaria mediante el ejercicio del control financiero permanente ndashartiacuteculo 157 LGPndash y de un tipo especiacutefico de auditoriacutea puacuteblica y por otro a la funcioacuten de elaboracioacuten de un informe en el que se ha de expresar el grado de cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria106 La constitucionali-zacioacuten del principio de estabilidad presupuestaria no ha supuesto pues en nuestra legislacioacuten una ampliacioacuten efectiva de los instrumentos de control sobre las leyes aplicables no incorporaacutendose nuevos oacuterganos especiacuteficos de control sobre la eje-cucioacuten de los presupuestos si bien siacute podraacute resultar esencial en su caso el control de constitucionalidad107

No obstante lo anterior debemos indicar que la LO 22012 va a incluir al regular las medidas preventivas y correctivas asiacute como la instrumentacioacuten del principio de transparencia108 la participacioacuten del Consejo de Poliacutetica Fiscal y Financiera y en su caso de la Comisioacuten Nacional de Administracioacuten Local en el procedimiento dirigido a garantizar el principio de estabilidad presupuestaria si bien y como ha puesto de manifiesto MARC CARRILLO (2014)109 se trata esencialmente de funciones consultivas de informe y seguimiento de la aplicacioacuten de las medidas ndashcomo ejem-plo la advertencia del riesgo de incumplimiento por las Administraciones Puacuteblicas (artiacuteculo 191) o el conocimiento tramitacioacuten y seguimiento de los planes econoacute-mico-financieros y de reequilibrio (artiacuteculo 242)ndash aunque tambieacuten existen otras de naturaleza correctiva y fiscalizadora como la relativa al requerimiento para modi-ficar las medidas previamente adoptadas por la Comunidad Autoacutenoma cuando a juicio del CPFF no garanticen la correccioacuten de la situacioacuten de desequilibrio instaacuten-dola en este caso a que presente un nuevo plan (artiacuteculo 233) El artiacuteculo 26 de la Ley va a habilitar al Gobierno al amparo del artiacuteculo 155 CE para la adopcioacuten de las medidas necesarias para obligar a su cumplimiento forzoso que podriacutean llegar

106 Vid sobre estas funciones LAzO vITORIA X (2008) paacutegs 358 y ss Y sobre la adopcioacuten de medi-das en caso de incumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria ibidem paacutegs 362 y ss 107 En concreto la Disposicioacuten Adicional Tercera de la LO 22012 de Estabilidad Presupuestaria considerada plenamente constitucional por la STC 2152014 de 18 de diciembre establece en su primer apartado que de acuerdo con lo previsto en la LOTC laquohellipse pueden impugnar ante el Tribu-nal Constitucional tanto las leyes disposiciones normativas o actos con fuerza de ley de las Comu-nidades Autoacutenomas como las disposiciones normativas sin fuerza de leyhellipraquo pudieacutendose llegar para preservar el cumplimiento del artiacuteculo 135 CE a adoptar la medida cautelar de suspensioacuten de una Ley de Presupuestos autonoacutemica seguacuten deriva del apartado segundo de esa misma Disposicioacuten Adi-cional Tercera en cuyo caso se entenderaacuten prorrogados los presupuestos del ejercicio anterior Se ha considerado y con razoacuten la conveniencia de que en relacioacuten con este control sobre el cumpli-miento del principio de estabilidad presupuestaria por parte de la Ley de Presupuestos estatal se reincorporase el control previo de constitucionalidad Cfr en este sentido FERRERES COMELLA v (2012) paacuteg 103 108 Sobre la trascendencia de este principio en el contexto que examinamos y en relacioacuten ademaacutes con el principio de responsabilidad cfr NAvAS vaacutezQUEz R (2014) paacutegs 61 y ss 109 MARC CARRILLO (2014) paacutegs 35-36

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incluso previo requerimiento a la intervencioacutensuspensioacuten de la Autonomiacutea o a la disolucioacuten de la Corporacioacuten local medidas que como se ha afirmado se debe-riacutean en su caso aplicar con laquonotables dosis de firmeza y prudenciaraquo110

En cualquier caso consideramos que dado que en nuestra normativa y como con-secuencia de la constitucionalizacioacuten del principio de estabilidad presupuestaria no se ha creado ninguacuten oacutergano especiacutefico de control como siacute ha sucedido en otros Estados miembros como Alemania o Reino Unido ndashlos denominados Consejos de Estabilidad Presupuestariandash al menos se deberiacutean haber otorgado funciones espe-ciacuteficas sobre la materia al Tribunal de Cuentas asiacute como a los oacuterganos autonoacutemi-cos de naturaleza similar permitiendo asiacute un directo control sobre el cumplimiento de los requisitos de estabilidad presupuestaria

Por otra parte debemos insistir en la necesidad de que los distintos preceptos constitucionales y en particular los relativos a los principios de justicia material del gasto y de estabilidad presupuestaria mantengan su respectiva virtualidad praacutectica y lejos de que unos sean excepcionados por el otro se interpreten armoacute-nicamente en su justo sentido a pesar de la justificacioacuten del segundo en una situacioacuten de crisis financiera que ya comienza a superarse y que en modo algu-no deberiacutea provocar indirectamente la suspensioacuten o quebrantamiento de los principios de justicia en el gasto puacuteblico considerados como uno de los pilares baacutesicos del Estado social y democraacutetico de Derecho Como afirma RODRiacuteGUEz

BEREIJO (2013) refirieacutendose a la reforma del artiacuteculo 135 CE su contenido no deberiacutea implicar necesariamente laquoel laquodesmantelamientoraquo-si tal cosa fuese consti-tucionalmente posible- del Estado social proclamado en nuestra Constitucioacutenraquo antildeadiendo que laquola existencia de un liacutemite financiero y presupuestario a las demandas de derechos econoacutemicos y sociales constitucionalmente reconocidos ha sido siempre declarada con firmeza por la jurisprudencia de nuestro Tribunal Constitucional respecto de los derechos de prestacioacuten que se derivan de nuestra Constitucioacuten y de las leyes que los desarrollanraquo111 La estabilidad presupuestaria sin duda permitiraacute coadyuvar a la consecucioacuten de los objetivos sociales perse-guidos por el propio texto constitucional

El principio de estabilidad presupuestaria debe pues ser interpretado coordinada-mente con otros principios constitucionales siendo compatible con los postulados del Estado social y en particular con los principios de justicia del gasto puacuteblico principios que actuariacutean como liacutemite y medida del objetivo de estabilidad presu-

110 RODRiacuteGUEz BEREIJO A (2013) paacuteg 29 El artiacuteculo 26 de la LO 22012 ha sido declarado constitu-cional por la STC 2152014 de 18 de diciembre 111 RODRiacuteGUEz BEREIJO A (2013) paacuteg 17 Y en este sentido cita el profesor Bereijo la STC 1261994 FJ 5ordm que refirieacutendose a los derechos de Seguridad Social afirma que laquocorresponde al legislador en funcioacuten de las situaciones de necesidad existentes y de los medios financieros disponibles determi-nar la accioacuten protectora a dispensar por el reacutegimen puacuteblico de Seguridad Social y las condiciones para el acceso a las prestaciones y para su peacuterdidaraquo

 

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puestaria112 Es maacutes y como indica NAvARRO FAURE (2013)113 la estabilidad presu-puestaria laquodebe interpretarse como un instrumento a favor de la justicia del gasto puacuteblico en la medida en que pueda garantizar la satisfaccioacuten miacutenima de las nece-sidades puacuteblicas consideradas como justas pero nunca como el pretexto para no satisfacer ese principio de justiciaraquo Y los criterios de eficiencia y economiacutea plas-mados fundamentalmente en las leyes anuales de presupuestos coadyuvaraacuten sin duda a la aplicacioacuten coordinada de unos principios que en todo caso van a per-seguir unos objetivos asimismo contemplados en la Constitucioacuten

6 A MODO De COnCLUSIOacuten 

La intervencioacuten puacuteblica a traveacutes de la poliacutetica de gasto puacuteblico ha provocado por lo general y mucho maacutes en periacuteodos de crisis econoacutemica importantes repercusio-nes que van desde la dotacioacuten de servicios puacuteblicos inversiones puacuteblicas genera-cioacuten de empleo hasta efectos medioambientales resultando esencial el disentildeo de la poliacutetica presupuestaria114 Sin embargo una deficiente poliacutetica de gasto puacuteblico podriacutea conducir a un incremento de los niveles de evasioacuten tributaria115 El control de la gestioacuten de los fondos puacuteblicos seraacute un mecanismo esencial para evitar el des-pilfarro y la corrupcioacuten

Resulta evidente y tras el anaacutelisis realizado la necesidad en el Derecho espantildeol de un adecuado tratamiento juriacutedico del gasto puacuteblico como institucioacuten mediante una Ley General del Gasto Puacuteblico aplicable con caraacutecter general a todas las Administraciones Puacuteblicas que enmarcariacutea los principios generales que lo deben presidir116 Ha sido insuficiente el tratamiento del gasto puacuteblico en la Constitucioacuten

112 NAvARRO FAURE A (2013) paacuteg 123 ideas que son ampliamente desarrolladas en las paacuteginas 129 y ss 113 NAvARRO FAURE A (2013) paacuteg 134 Y como bien antildeade esta autora y a pesar de la disciplina presupuestaria en materia de deacuteficit y deuda puacuteblica derivada del gobierno econoacutemico de la Unioacuten Europea laquoel gasto puacuteblico deberaacute seguir satisfaciendo en el nivel que permita el objetivo de esta-bilidad las necesidades cuya satisfaccioacuten se considera justaraquo Ibidem paacuteg 135 114 Vid como ejemplo sobre los efectos multiplicadores de arrastre econoacutemico y de generacioacuten de empleo de las poliacuteticas de gasto puacuteblico RODRiacuteGUEz MORILLA C y LLANES DiacuteAz-SALAzAR G (2004) paacutegs 189 y ss 115 Vid por todos GIL IzQUIERDO M y ONRUBIA FERNaacuteNDEz J (2006) paacutegs 1 y ss Y sobre la evolucioacuten en la situacioacuten de crisis econoacutemica de las actitudes de los espantildeoles respecto a las diferentes poliacuteticas de gasto y los niveles de presioacuten fiscal vid CALzADA I y PINO E DEL (2013) paacutegs 171 y ss 116 En esta Ley del Gasto Puacuteblico y como entre otros puso de manifiesto MARTiacuteNEz GINER (2002) laquose estructurariacutean y desarrollariacutean las cuestiones relativas a los principios juriacutedicos del gasto puacutebli-co los procedimientos de valoracioacuten y determinacioacuten de las necesidades puacuteblicas a satisfacer el reacutegimen juriacutedico de las obligaciones puacuteblicas y de los derechos de los acreedores asiacute como de cual-quier sujeto afectado por el gasto puacuteblico y los procedimientos de ejecucioacuten del gasto puacuteblicoraquohellip laquotodo ello desde la perspectiva que ofrece el nuevo marco juriacutedico de la estabilidad presupuesta-riahellipraquo paacuteg 475

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debiendo plantearse al menos la elaboracioacuten de la ley aludida o maacutes en concre-to la elaboracioacuten de una ley de principios reguladores del gasto puacuteblico evitando y sobre todo tras la vigencia de la Ley de Estabilidad Presupuestaria la necesaria intervencioacuten del Tribunal Constitucional ante los conflictos que se estaacuten plantean-do respecto de las competencias autonoacutemicas en la materia

Efectivamente el ideal estariacutea en la formulacioacuten de un principio de justicia en el gasto puacuteblico que integre unitariamente todos los principios y criterios a que nos hemos referido debiendo estar como en otro momento indicamos a una interpre-tacioacuten del conjunto de preceptos constitucionales que permita vislumbrar las que podriacuteamos considerar como laquonecesidades puacuteblicas constitucionalesraquo117 O como ha afirmado BAYONA DE PEROGORDO (1999) laquosolo el desarrollo normativo de los principios materiales de justicia del gasto puacuteblico contenidos en la Constitucioacuten fundamentalmente a traveacutes de una ley general de gasto puacuteblico y la elaboracioacuten de concretas leyes de gasto y el fomento e impulso de un sentimiento colectivo acer-ca de la justicia en esta materia podraacuten consolidar definitivamente esta idea-fuer-za en nuestro ordenamiento juriacutedico-financierolaquo118

La inclusioacuten de la estabilidad presupuestaria en el artiacuteculo 135 CE y su posterior desarrollo en la LO 22012 que a la postre se ha considerado plenamente consti-tucional han de permitir avanzar en hacer efectiva la justicia material en el gasto puacuteblico si bien no se han configurado paralelamente los oportunos medios de con-trol al igual que ha sucedido en otros Estados miembros de la Unioacuten Europea Pre-cisamente la Ley General de Gasto Puacuteblico podriacutea ser el vehiacuteculo idoacuteneo para regular adecuadamente los oacuterganos especiacuteficos y medios de control de la estabili-dad presupuestaria

A pesar de que como hemos indicado la propia LO 22012 permita entre otras medidas la suspensioacuten de leyes de presupuestos autonoacutemicas contrarias a los obje-tivos de estabilidad presupuestaria estimamos que una regulacioacuten maacutes detallada que incluso hubiera puesto en conexioacuten la estabilidad presupuestaria con los prin-cipios de justicia en el gasto puacuteblico y quedando claras las competencias autonoacute-micas en la materia siempre en el necesario respeto a las exigencias comunitarias podriacutea evitar conflictos de competencias entre Comunidades Autoacutenomas y Estado

En todo caso una ley baacutesica relativa al gasto puacuteblico podriacutea dar respuesta a una mayor efectividad de unos principios que han de aplicarse en todos los aacutembitos territoriales del Estado y que resultan imprescindibles no solo para evitar nuevas situaciones de grave crisis econoacutemica como la que vino a propiciar la reforma constitucional sino y sobre todo para conseguir que la justicia financiera en sus dos vertientes de ingresos y gastos puacuteblicos al igual que el principio de legalidad financiera se convierta finalmente en una realidad constatable y ajena a interpre-taciones contradictorias

117 CALATRAvA ESCOBAR M J (1999) paacuteg 32 118 BAYONA DE PEROGORDO J J (1999) paacuteg 192

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vALLeacuteS vIvES F (2001) Control externo del gasto puacuteblico y Estado constitucional Bellate-rra tesis posteriormente publicada como monografiacutea por el Centro de Estudios Poliacuteticos y Constitucionales (2003)

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La reforma constitucional del artiacuteculo 135 CE fue sin duda aprobada con un gran consenso atendiendo a razones de intereacutes general y a la grave situacioacuten econoacutemi-ca y financiera afectando la garantiacutea de estabilidad presupuestaria a todos los poderes puacuteblicos De hecho el apartado 6 de dicho precepto establece que las Comunidades Autoacutenomas de acuerdo con sus respectivos Estatutos y dentro de los liacutemites a que se refiere el propio artiacuteculo 135 laquoadoptaraacuten las disposiciones que pro-cedan para la aplicacioacuten efectiva del principio de estabilidad en sus normas y deci-siones presupuestariasraquo88 La reforma constitucional como ha afirmado RODRiacuteGUEz

BEREIJO (2013)89 no responde a un mero capricho o a criterios de puro oportunis-mo poliacutetico estando en la raiacutez de los desequilibrios econoacutemico-financieros de nuestra Hacienda el crecimiento desbocado del gasto puacuteblico y las crecientes difi-cultades de financiacioacuten del Estado y de las Administraciones territoriales Se va a considerar la estabilidad y sostenibilidad como principios esenciales para la supe-racioacuten de la crisis en su proyeccioacuten sobre el sector de las Administraciones Puacutebli-cas90 estando el principio de estabilidad que se incorpora ligado al resultado estructural que se concretaraacute en la LO 22012 en un equilibrio o superaacutevit a par-tir de 2020 establecieacutendose hasta ese momento un reacutegimen transitorio

Estimamos que sin lugar a dudas y con independencia del origen de este precep-to derivado de exigencias de la Unioacuten Europea91 el marco de estabilidad presu-puestaria ha sido expresamente incorporado al texto constitucional y esta constitucionalizacioacuten ha de suponer la necesaria compatibilidad con el principio de asignacioacuten equitativa de recursos puacuteblicos o lo que es igual la inevitable inter-pretacioacuten conjunta de los preceptos en cuestioacuten La limitacioacuten o contencioacuten del gasto deberaacute hacerse compatible con la asignacioacuten equitativa de recursos dirigida a hacer frente a necesidades de ineludible satisfaccioacuten La limitacioacuten del gasto puacuteblico con la finalidad de la consecucioacuten de la estabilidad presupuestaria no podriacutea llegar a ser tal que anulase cualquier programacioacuten del gasto puacuteblico dirigi-da a salvaguardar una asignacioacuten equitativa de los recursos puacuteblicos El nivel miacuteni-

88 En concreto sobre las repercusiones de las modificaciones de la deuda puacuteblica en el nuevo artiacute-culo 135 CE en relacioacuten con las Comunidades Autoacutenomas que se veraacuten sometidas al principio de reserva de ley en esta materia vid por todos DE LA HUCHA CELADOR F (2012) paacutegs 39 y ss 89 RODRiacuteGUEz BEREIJO A (2013) paacuteg 7 90 A LoacutePEz DiacuteAz (2014) alude a los necesarios ajustes para la vuelta a la estabilidad presupuestaria refirieacutendose como importante alternativa a los ajustes sobre el gasto puacuteblico a la posibilidad de un mayor espacio fiscal paacutegs 30 y ss 91 De hecho y como ha puesto de manifiesto MARC CARRILLO la doble referencia que el artiacuteculo 135 CE va a hacer al Derecho de la Unioacuten en los apartados relativos al deacuteficit puacuteblico y a la deuda puacutebli-ca van a convertir al Derecho europeo en paraacutemetro de constitucionalidad a tener en cuenta que deberaacute necesariamente ser asumido por el Tribunal Constitucional Cfr MARC CARRILLO (2014) paacuteg 23 Y en este mismo sentido va a afirmar RODRiacuteGUEz BEREIJO que el Derecho europeo constituiraacute un elemento cualificado en la interpretacioacuten de los liacutemites constitucionales derivados del principio y las reglas de la estabilidad presupuestaria del artiacuteculo 135 CE y en paraacutemetro de constitucionalidad en tanto la propia Constitucioacuten espantildeola reenviacutea al Derecho comunitario Cfr RODRiacuteGUEz BEREIJO A (2013) paacuteg 32

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mo de satisfaccioacuten de necesidades puacuteblicas habraacute de quedar en todo caso salva-guardado Y en cualquier caso la constitucionalizacioacuten de la estabilidad presu-puestaria habraacute de implicar sin duda un reforzamiento de la racionalidad presupuestaria a lo que seraacute preciso antildeadir el hacer realmente efectiva la asigna-cioacuten equitativa del gasto puacuteblico

La plasmacioacuten o mejor el desarrollo del principio de estabilidad presupuestaria en una Ley Orgaacutenica no suponiacutea una novedad ya que con anterioridad a la reforma constitucional y como hemos resentildeado fue aprobada en 2001 una Ley General de Estabilidad Presupuestaria que ademaacutes obtuvo una plena validacioacuten por parte del Tribunal Constitucional En efecto en la sentencia 1342011 de 20 de julio el Tribu-nal Constitucional afirmoacute que la normativa estatal de estabilidad presupuestaria apro-bada en 2001 (Ley 182001 de 12 de diciembre General de Estabilidad Presupuestaria y Ley Orgaacutenica 52001 de 13 de diciembre complementaria a la Ley General de Estabilidad Presupuestaria) no lesiona la autonomiacutea poliacutetica y financiera (artiacuteculos 137 y 156 CE) y resulta acorde con los tiacutetulos competenciales atribuidos al Estado en el artiacuteculo 1491 13ordf y 14ordf por un lado y 11ordf y 18ordf por otro de la Cons-titucioacuten (doctrina que se reitera en la STC 1572011 de 18 de octubre) Maacutes en con-creto afirmoacute tras referirse a la doctrina constitucional seguacuten la cual laquola limitacioacuten del gasto impuesta a las Administraciones Puacuteblicas encuentra su apoyo en la competen-cia estatal de direccioacuten de la actividad econoacutemica general (ex art 149113ordf) y su establecimiento estaacute encaminado a la consecucioacuten de la estabilidad econoacutemica y la gradual recuperacioacuten del equilibrio presupuestariohellipraquo (SSTC 1711996 FJ 2ordm y 1031997 FJ 1ordm) que laquola concepcioacuten de la estabilidad presupuestaria en teacuterminos de equilibrio o superaacutevit se aviene con las competencias del Estadoraquo (FJ 8ordm) y que laquola poliacutetica presupuestaria forma parte de la poliacutetica econoacutemica general cuya ordena-cioacuten a su vez estaacute atribuida al Estado por la ConstitucioacutenhellipEsta competencia estatal es susceptible de proyectarse sobre todos los Presupuestos del Sector puacuteblico estatal autonoacutemico y localhellipCon dicha aplicabilidad no se quebranta ni su autonomiacutea poliacute-tica ni su autonomiacutea financieraraquo (FJ 14ordm)92

Es importante resaltar que la LO 22012 de 27 de abril de Estabilidad Presupues-taria y Sostenibilidad Financiera se aprueba ya en desarrollo del artiacuteculo 135 de la Constitucioacuten93 destacando entre otros principios contenidos en la misma los de

92 Cfr el comentario criacutetico que realiza de esta sentencia en el marco de la doctrina jurisprudencial sobre la estabilidad presupuestaria F ESCRIBANO (2014) paacutegs 41 y ss 93 Entre los principales objetivos de esta Ley destacan en siacutentesis la garantiacutea de la sostenibilidad pre-supuestaria de todas las Administraciones Puacuteblicas fortaleciendo la confianza en la estabilidad de la economiacutea espantildeola y el reforzamiento de los compromisos de Espantildea con la Unioacuten Europea la obligacioacuten para todas las Administraciones Puacuteblicas de presentar equilibrio estructural el estableci-miento de un liacutemite de deuda como garantiacutea de sostenibilidad presupuestaria la formulacioacuten de un marco presupuestario a medio plazo en el que se enmarcaraacute la elaboracioacuten del presupuesto y a tra-veacutes del cual se garantizaraacute una programacioacuten presupuestaria coherente con los objetivos de estabi-lidad y deuda puacuteblica la incorporacioacuten de actuaciones preventivas de alerta temprana y de correccioacuten automaacutetica y el refuerzo de los mecanismos sancionadores en los que se tendraacuten en cuenta en liacutenea con la normativa europea la reincidencia y la gravedad de los incumplimientos

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estabilidad plurianualidad transparencia prudencia financiera y eficiencia en la asignacioacuten y utilizacioacuten de recursos puacuteblicos Y en particular enunciando y desa-rrollando los principios de laquoeficacia y eficiencia en la asignacioacuten de los recursos puacuteblicosraquo94

Tal y como sentildeala la sentencia del Tribunal Constitucional 1572011 de 18 de octu-bre (FJ 3) hay que hacer notar que cuando el artiacuteculo 1351 establece que laquotodas las Administraciones Puacuteblicas adecuaraacuten sus actuaciones al principio de estabilidad presupuestariaraquo estamos ante laquoun mandato constitucional que como tal vincula a todos los poderes puacuteblicos y que por tanto en su sentido principial queda fuera de la disponibilidad -de la competencia- del Estado y de las Comunidades Autoacuteno-masraquo (en el mismo sentido se expresa la STC 1952011 de 13 de diciembre FJ 4) La sentencia del Tribunal Constitucional 1992011 de 13 de diciembre (FJ 7) aun reconociendo que el establecimiento de un objetivo de estabilidad presupuestaria tiene laquoimportantes efectos en todas las fases del ciclo presupuestario pudiendo incluso considerarse que antildeade una fase previaraquo declara que laquotales efectos no pue-den ser considerados inconstitucionales ni antes ni despueacutes de la reforma del artiacute-culo 135 de la Constitucioacutenraquo95

Como corolario de lo anteriormente expuesto debemos destacar que las leyes pre-supuestarias de las Comunidades Autoacutenomas deben responder a los principios y normas a que nos hemos referido La obligacioacuten de todas las Administraciones Puacuteblicas y en concreto de las Comunidades Autoacutenomas de mantener las reglas de estabilidad presupuestaria y bajo el control directo de las instituciones del Estado ha sido reforzada en suma con la reforma del artiacuteculo 135 CE96 La autonomiacutea

94 El profesor ESCRIBANO realiza un estudio criacutetico sobre los principios generales formulados por la LO 22012 desde la perspectiva de la limitacioacuten de la autonomiacutea financiera de las Comunidades Autoacutenomas y el excesivo desarrollo de la funcioacuten tuteladora del Estado que va a desnaturalizar en su opinioacuten esta idea de autonomiacutea financiera manifestaacutendose ademaacutes en un conjunto de medidas preventivas correctivas y coercitivas Cfr ESCRIBANO F (2014) paacutegs 47 y ss Y asimismo se mues-tra criacutetico con las medidas extraordinarias de apoyo a la liquidez que se concretaron en el RDL 212012 de 13 de julio en desarrollo de la DA 1ordf de la LO 22012 -el FLA supone sin duda una adhesioacuten de las CCAA que lo solicitan a draacutesticas medidas establecidas unilateralmente por el pres-tamista- Ibidem paacutegs 59-60 95 La doctrina constitucional sobre la reforma del artiacuteculo 135 CE se contiene esencialmente en la STC 1892011 de 23 de noviembre FJ 4ordm (doctrina que sigue a la STC 1342011 y que se reprodu-ciraacute entre otras en las SSTC 1972011 FJ 4ordm 1982011 FJ 4ordm y 2032011 FJ 4ordm) De ella destaca la consideracioacuten relativa a que el nuevo artiacuteculo 135 CE se considera ius superveniens que puede ser-vir de canon de constitucionalidad respecto de asuntos interpuestos antes de la entrada en vigor de la reforma constitucional constituye laquoun mandato constitucional que como tal vincula a todos los poderes puacuteblicos y que por tanto en su sentido principial queda fuera de la disponibilidad de la competencia del Estado y de las Comunidades Autoacutenomas Cuestioacuten distinta es la de su desarrollo pues aquel sentido principial admite diversas formulaciones de modo que seraacute ese desarrollo el que perfilaraacute su contenidoraquo y la remisioacuten a la Ley Orgaacutenica laquoobviamente estatalraquo laquocorrobora la compe-tencia del Estado en esta materiaraquo 96 Sobre las posibles limitaciones de las competencias autonoacutemicas que podriacutean derivarse de este artiacuteculo y en particular sobre la fijacioacuten negociada de los objetivos de deacuteficit puacuteblico y de deuda puacuteblica la necesaria aplicacioacuten de los principios generales en la elaboracioacuten y gestioacuten de sus pre-

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financiera de las Comunidades Autoacutenomas lo seraacute dentro de la necesaria y obliga-da coordinacioacuten y cooperacioacuten con la Hacienda estatal siendo compatible con la existencia de un control de legalidad sobre el ejercicio de competencias y maacutes en concreto de las obligaciones derivadas del principio de estabilidad presupuestaria contemplado en el artiacuteculo 135 CE y de forma particular de las operaciones de emisioacuten de deuda puacuteblica97 La maacutes reciente STC 2152014 de 18 de diciembre98

ha venido a validar plenamente y en relacioacuten con la autonomiacutea financiera de las Comunidades Autoacutenomas la constitucionalidad de los preceptos de la LO 22012 que establecen el reacutegimen juriacutedico de cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria99

El principio de estabilidad presupuestaria ha supuesto sin duda un cambio en el reacutegimen juriacutedico del gasto puacuteblico que afecta a su programacioacuten ejecucioacuten y con-trol incidiendo como hemos indicado en todos los aacutembitos territoriales del sector puacuteblico Como bien sintetiza MARC CARRILLO (2014)100 y desde una perspectiva material en la fase previa de elaboracioacuten del presupuesto se ha introducido la regla de plurianualidad del presupuesto ademaacutes del fondo de contingencia y la obliga-cioacuten de fijar el objetivo de estabilidad presupuestaria que deberaacute ser aceptado por las Cortes Generales101 en la fase de elaboracioacuten este objetivo podraacute ser modifica-do por las Cortes aunque no podraacuten incluir la regla del deacuteficit sin incumplir lo pre-ceptuado en el artiacuteculo 1346 CE en la fase de ejecucioacuten el principio de

supuestos y el endurecimiento de las medidas previstas en caso de incumplimiento de los objeti-vos cfr entre otros MARC CARRILLO (2014) paacutegs 37 y ss CARRASCO DURaacuteN M (2013) paacutegs 198 y ss y NAvARRO FAURE A (2013) paacutegs 137-146 97 RODRiacuteGUEz BEREIJO A (2013) paacuteg 18 En palabras del profesor Bereijo que plenamente compar-timos laquopocas dudas caben respecto al caraacutecter baacutesico que para la ordenacioacuten de la economiacutea y la Hacienda general del Estado tiene la garantiacutea del equilibrio de las cuentas puacuteblicas y la determina-cioacuten por el Estado del objetivo de estabilidad presupuestaria para todo el conjunto de las Adminis-traciones Puacuteblicas establecido por las leyes de estabilidad presupuestaria dada la vinculacioacuten del Estado espantildeol a las normas del Derecho comunitario europeo originario y derivado y a los com-promisos derivados del cumplimiento del Pacto de Estabilidad y Crecimiento de la UE aunque ello constrintildea la autonomiacutea financiera de las Comunidades Autoacutenomasraquo Ibidem paacuteg 21 98 Publicada en el BOE nuacutem 29 de 3 de febrero de 2015 Esta Sentencia se dicta en relacioacuten con el recurso de inconstitucionalidad 557-2013 interpuesto por el Gobierno de Canarias En concreto declara constitucionales los artiacuteculos 103 116 123 16 19 203 24 252 y 26 asiacute como la Dis-posicioacuten Adicional 3ordf de la LO 22012 99 Precisamente la modificacioacuten de la LOFCA en virtud de la uacuteltima reforma de la LO 22012 ope-rada por la LO 62015 de 12 de junio va a reforzar la necesidad del cumplimiento de estos objeti-vos incluyendo algunas matizaciones entre otros en sus artiacuteculos 2 apartado uno letra b) 14 y 211 aludiendo expresamente a la sostenibilidad financiera y sobre todo introduciendo el artiacuteculo 13 bis relativo al principio de prudencia financiera 100 MARC CARRILLO (2014) paacuteg 27 101 En esta fase y desde una perspectiva institucional resulta decisiva la participacioacuten de la Comi-sioacuten Europea que obligaraacute a un diaacutelogo institucional entre las autoridades econoacutemico-financieras estatales y comunitarias Ibidem paacuteg 28

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estabilidad presupuestaria supone la aplicacioacuten de un reacutegimen especiacutefico para los gastos plurianuales y las modificaciones presupuestarias y en la fase de control habraacute que verificar el cumplimiento del principio a traveacutes de instrumentos especiacute-ficos de control

Descendiendo maacutes en concreto al examen en este contexto de estabilidad presu-puestaria de su compatibilidad con el principio de asignacioacuten equitativa de los recursos puacuteblicos habriacutea que referirse en primer lugar a la conexioacuten de la estabi-lidad presupuestaria con la fase inicial de programacioacuten del gasto puacuteblico y con-traccioacuten de obligaciones puacuteblicas que ya ponen de relieve la racionalidad econoacutemica Podemos afirmar con caraacutecter general y en el sentido expresado por MARTiacuteNEz GINER (2002)102 que los objetivos de las poliacuteticas y programacioacuten del gasto puacuteblico ndashque deben plasmar el artiacuteculo 312 CEndash deben compatibilizarse con las exigencias de racionalidad econoacutemica en la ejecucioacuten presupuestaria que a su vez asegura la estabilidad presupuestaria con base en los criterios de eficacia efi-ciencia y calidad La estabilidad presupuestaria no impide la plena vigencia de este artiacuteculo Es maacutes la consecucioacuten de esta estabilidad podriacutea y deberiacutea coadyuvar a hacer efectivos otros principios constitucionales y en particular el relativo a la jus-ticia en el gasto puacuteblico

En cualquier caso y siguiendo al autor antes citado el reacutegimen de estabilidad pre-supuestaria deberiacutea configurarse no solo como una limitacioacuten cuantitativa del gasto sino tambieacuten como una limitacioacuten cualitativa de modo que se estableciesen unos criterios que viniesen a determinar necesidades de satisfaccioacuten ineludible y que por tanto condicionasen las decisiones presupuestarias en el marco de la contencioacuten El propio principio de estabilidad impulsariacutea y fomentariacutea la asignacioacuten equitativa de los recursos o lo que es igual la estabilidad deberiacutea constituir un ins-trumento que permitiese profundizar en el principio de justicia en el gasto que a su vez incidiriacutea en aqueacutel103

No obstante lo anterior se ha destacado coacutemo las Leyes de Estabilidad no han avanzado lo suficiente en relacioacuten con las competencias de los oacuterganos de control sobre esta materia104 y en particular con la funcioacuten de los Tribunales de Cuentas105 de modo que en realidad soacutelo se mantienen en este aacutembito las importantes fun-

102 MARTiacuteNEz GINER L A (2002) paacuteg 477 103 Cfr MARTiacuteNEz GINER L A (2002) paacutegs 491-492 Este autor que escribe con anterioridad a la reforma constitucional puso de manifiesto la necesidad de que una Ley General del Gasto Puacuteblico realizase la labor de seleccioacuten cualitativa del gasto desarrollando el principio de justicia en el gasto en el marco de la estabilidad 104 Se ha destacado incluso coacutemo la propia reforma del artiacuteculo 135 CE deberiacutea haber previsto expresamente la responsabilidad por incumplimiento y las sanciones estableciendo concordancias con los artiacuteculos 153 y 155 CE y por tanto establecieacutendose si el control de los incumplimientos deberiacutea realizarse por una autoridad independiente y con un procedimiento especial Cfr GARCiacuteA

ROCA J (2013) paacuteg 74 Maacutes en concreto propone este autor un procedimiento urgente ante el Tri-bunal Constitucional con el auxilio del Tribunal de Cuentas Ibidem paacutegs 86-87 105 Cfr SOLER ROCH M T (2001) paacuteg 87 y PASCUAL GARCiacuteA J (2002)

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ciones atribuidas a la Intervencioacuten General de la Administracioacuten del Estado bien por la LGP bien por la propia LO 22012 referidas por un lado al control del obje-tivo de la estabilidad presupuestaria mediante el ejercicio del control financiero permanente ndashartiacuteculo 157 LGPndash y de un tipo especiacutefico de auditoriacutea puacuteblica y por otro a la funcioacuten de elaboracioacuten de un informe en el que se ha de expresar el grado de cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria106 La constitucionali-zacioacuten del principio de estabilidad presupuestaria no ha supuesto pues en nuestra legislacioacuten una ampliacioacuten efectiva de los instrumentos de control sobre las leyes aplicables no incorporaacutendose nuevos oacuterganos especiacuteficos de control sobre la eje-cucioacuten de los presupuestos si bien siacute podraacute resultar esencial en su caso el control de constitucionalidad107

No obstante lo anterior debemos indicar que la LO 22012 va a incluir al regular las medidas preventivas y correctivas asiacute como la instrumentacioacuten del principio de transparencia108 la participacioacuten del Consejo de Poliacutetica Fiscal y Financiera y en su caso de la Comisioacuten Nacional de Administracioacuten Local en el procedimiento dirigido a garantizar el principio de estabilidad presupuestaria si bien y como ha puesto de manifiesto MARC CARRILLO (2014)109 se trata esencialmente de funciones consultivas de informe y seguimiento de la aplicacioacuten de las medidas ndashcomo ejem-plo la advertencia del riesgo de incumplimiento por las Administraciones Puacuteblicas (artiacuteculo 191) o el conocimiento tramitacioacuten y seguimiento de los planes econoacute-mico-financieros y de reequilibrio (artiacuteculo 242)ndash aunque tambieacuten existen otras de naturaleza correctiva y fiscalizadora como la relativa al requerimiento para modi-ficar las medidas previamente adoptadas por la Comunidad Autoacutenoma cuando a juicio del CPFF no garanticen la correccioacuten de la situacioacuten de desequilibrio instaacuten-dola en este caso a que presente un nuevo plan (artiacuteculo 233) El artiacuteculo 26 de la Ley va a habilitar al Gobierno al amparo del artiacuteculo 155 CE para la adopcioacuten de las medidas necesarias para obligar a su cumplimiento forzoso que podriacutean llegar

106 Vid sobre estas funciones LAzO vITORIA X (2008) paacutegs 358 y ss Y sobre la adopcioacuten de medi-das en caso de incumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria ibidem paacutegs 362 y ss 107 En concreto la Disposicioacuten Adicional Tercera de la LO 22012 de Estabilidad Presupuestaria considerada plenamente constitucional por la STC 2152014 de 18 de diciembre establece en su primer apartado que de acuerdo con lo previsto en la LOTC laquohellipse pueden impugnar ante el Tribu-nal Constitucional tanto las leyes disposiciones normativas o actos con fuerza de ley de las Comu-nidades Autoacutenomas como las disposiciones normativas sin fuerza de leyhellipraquo pudieacutendose llegar para preservar el cumplimiento del artiacuteculo 135 CE a adoptar la medida cautelar de suspensioacuten de una Ley de Presupuestos autonoacutemica seguacuten deriva del apartado segundo de esa misma Disposicioacuten Adi-cional Tercera en cuyo caso se entenderaacuten prorrogados los presupuestos del ejercicio anterior Se ha considerado y con razoacuten la conveniencia de que en relacioacuten con este control sobre el cumpli-miento del principio de estabilidad presupuestaria por parte de la Ley de Presupuestos estatal se reincorporase el control previo de constitucionalidad Cfr en este sentido FERRERES COMELLA v (2012) paacuteg 103 108 Sobre la trascendencia de este principio en el contexto que examinamos y en relacioacuten ademaacutes con el principio de responsabilidad cfr NAvAS vaacutezQUEz R (2014) paacutegs 61 y ss 109 MARC CARRILLO (2014) paacutegs 35-36

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incluso previo requerimiento a la intervencioacutensuspensioacuten de la Autonomiacutea o a la disolucioacuten de la Corporacioacuten local medidas que como se ha afirmado se debe-riacutean en su caso aplicar con laquonotables dosis de firmeza y prudenciaraquo110

En cualquier caso consideramos que dado que en nuestra normativa y como con-secuencia de la constitucionalizacioacuten del principio de estabilidad presupuestaria no se ha creado ninguacuten oacutergano especiacutefico de control como siacute ha sucedido en otros Estados miembros como Alemania o Reino Unido ndashlos denominados Consejos de Estabilidad Presupuestariandash al menos se deberiacutean haber otorgado funciones espe-ciacuteficas sobre la materia al Tribunal de Cuentas asiacute como a los oacuterganos autonoacutemi-cos de naturaleza similar permitiendo asiacute un directo control sobre el cumplimiento de los requisitos de estabilidad presupuestaria

Por otra parte debemos insistir en la necesidad de que los distintos preceptos constitucionales y en particular los relativos a los principios de justicia material del gasto y de estabilidad presupuestaria mantengan su respectiva virtualidad praacutectica y lejos de que unos sean excepcionados por el otro se interpreten armoacute-nicamente en su justo sentido a pesar de la justificacioacuten del segundo en una situacioacuten de crisis financiera que ya comienza a superarse y que en modo algu-no deberiacutea provocar indirectamente la suspensioacuten o quebrantamiento de los principios de justicia en el gasto puacuteblico considerados como uno de los pilares baacutesicos del Estado social y democraacutetico de Derecho Como afirma RODRiacuteGUEz

BEREIJO (2013) refirieacutendose a la reforma del artiacuteculo 135 CE su contenido no deberiacutea implicar necesariamente laquoel laquodesmantelamientoraquo-si tal cosa fuese consti-tucionalmente posible- del Estado social proclamado en nuestra Constitucioacutenraquo antildeadiendo que laquola existencia de un liacutemite financiero y presupuestario a las demandas de derechos econoacutemicos y sociales constitucionalmente reconocidos ha sido siempre declarada con firmeza por la jurisprudencia de nuestro Tribunal Constitucional respecto de los derechos de prestacioacuten que se derivan de nuestra Constitucioacuten y de las leyes que los desarrollanraquo111 La estabilidad presupuestaria sin duda permitiraacute coadyuvar a la consecucioacuten de los objetivos sociales perse-guidos por el propio texto constitucional

El principio de estabilidad presupuestaria debe pues ser interpretado coordinada-mente con otros principios constitucionales siendo compatible con los postulados del Estado social y en particular con los principios de justicia del gasto puacuteblico principios que actuariacutean como liacutemite y medida del objetivo de estabilidad presu-

110 RODRiacuteGUEz BEREIJO A (2013) paacuteg 29 El artiacuteculo 26 de la LO 22012 ha sido declarado constitu-cional por la STC 2152014 de 18 de diciembre 111 RODRiacuteGUEz BEREIJO A (2013) paacuteg 17 Y en este sentido cita el profesor Bereijo la STC 1261994 FJ 5ordm que refirieacutendose a los derechos de Seguridad Social afirma que laquocorresponde al legislador en funcioacuten de las situaciones de necesidad existentes y de los medios financieros disponibles determi-nar la accioacuten protectora a dispensar por el reacutegimen puacuteblico de Seguridad Social y las condiciones para el acceso a las prestaciones y para su peacuterdidaraquo

 

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puestaria112 Es maacutes y como indica NAvARRO FAURE (2013)113 la estabilidad presu-puestaria laquodebe interpretarse como un instrumento a favor de la justicia del gasto puacuteblico en la medida en que pueda garantizar la satisfaccioacuten miacutenima de las nece-sidades puacuteblicas consideradas como justas pero nunca como el pretexto para no satisfacer ese principio de justiciaraquo Y los criterios de eficiencia y economiacutea plas-mados fundamentalmente en las leyes anuales de presupuestos coadyuvaraacuten sin duda a la aplicacioacuten coordinada de unos principios que en todo caso van a per-seguir unos objetivos asimismo contemplados en la Constitucioacuten

6 A MODO De COnCLUSIOacuten 

La intervencioacuten puacuteblica a traveacutes de la poliacutetica de gasto puacuteblico ha provocado por lo general y mucho maacutes en periacuteodos de crisis econoacutemica importantes repercusio-nes que van desde la dotacioacuten de servicios puacuteblicos inversiones puacuteblicas genera-cioacuten de empleo hasta efectos medioambientales resultando esencial el disentildeo de la poliacutetica presupuestaria114 Sin embargo una deficiente poliacutetica de gasto puacuteblico podriacutea conducir a un incremento de los niveles de evasioacuten tributaria115 El control de la gestioacuten de los fondos puacuteblicos seraacute un mecanismo esencial para evitar el des-pilfarro y la corrupcioacuten

Resulta evidente y tras el anaacutelisis realizado la necesidad en el Derecho espantildeol de un adecuado tratamiento juriacutedico del gasto puacuteblico como institucioacuten mediante una Ley General del Gasto Puacuteblico aplicable con caraacutecter general a todas las Administraciones Puacuteblicas que enmarcariacutea los principios generales que lo deben presidir116 Ha sido insuficiente el tratamiento del gasto puacuteblico en la Constitucioacuten

112 NAvARRO FAURE A (2013) paacuteg 123 ideas que son ampliamente desarrolladas en las paacuteginas 129 y ss 113 NAvARRO FAURE A (2013) paacuteg 134 Y como bien antildeade esta autora y a pesar de la disciplina presupuestaria en materia de deacuteficit y deuda puacuteblica derivada del gobierno econoacutemico de la Unioacuten Europea laquoel gasto puacuteblico deberaacute seguir satisfaciendo en el nivel que permita el objetivo de esta-bilidad las necesidades cuya satisfaccioacuten se considera justaraquo Ibidem paacuteg 135 114 Vid como ejemplo sobre los efectos multiplicadores de arrastre econoacutemico y de generacioacuten de empleo de las poliacuteticas de gasto puacuteblico RODRiacuteGUEz MORILLA C y LLANES DiacuteAz-SALAzAR G (2004) paacutegs 189 y ss 115 Vid por todos GIL IzQUIERDO M y ONRUBIA FERNaacuteNDEz J (2006) paacutegs 1 y ss Y sobre la evolucioacuten en la situacioacuten de crisis econoacutemica de las actitudes de los espantildeoles respecto a las diferentes poliacuteticas de gasto y los niveles de presioacuten fiscal vid CALzADA I y PINO E DEL (2013) paacutegs 171 y ss 116 En esta Ley del Gasto Puacuteblico y como entre otros puso de manifiesto MARTiacuteNEz GINER (2002) laquose estructurariacutean y desarrollariacutean las cuestiones relativas a los principios juriacutedicos del gasto puacutebli-co los procedimientos de valoracioacuten y determinacioacuten de las necesidades puacuteblicas a satisfacer el reacutegimen juriacutedico de las obligaciones puacuteblicas y de los derechos de los acreedores asiacute como de cual-quier sujeto afectado por el gasto puacuteblico y los procedimientos de ejecucioacuten del gasto puacuteblicoraquohellip laquotodo ello desde la perspectiva que ofrece el nuevo marco juriacutedico de la estabilidad presupuesta-riahellipraquo paacuteg 475

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debiendo plantearse al menos la elaboracioacuten de la ley aludida o maacutes en concre-to la elaboracioacuten de una ley de principios reguladores del gasto puacuteblico evitando y sobre todo tras la vigencia de la Ley de Estabilidad Presupuestaria la necesaria intervencioacuten del Tribunal Constitucional ante los conflictos que se estaacuten plantean-do respecto de las competencias autonoacutemicas en la materia

Efectivamente el ideal estariacutea en la formulacioacuten de un principio de justicia en el gasto puacuteblico que integre unitariamente todos los principios y criterios a que nos hemos referido debiendo estar como en otro momento indicamos a una interpre-tacioacuten del conjunto de preceptos constitucionales que permita vislumbrar las que podriacuteamos considerar como laquonecesidades puacuteblicas constitucionalesraquo117 O como ha afirmado BAYONA DE PEROGORDO (1999) laquosolo el desarrollo normativo de los principios materiales de justicia del gasto puacuteblico contenidos en la Constitucioacuten fundamentalmente a traveacutes de una ley general de gasto puacuteblico y la elaboracioacuten de concretas leyes de gasto y el fomento e impulso de un sentimiento colectivo acer-ca de la justicia en esta materia podraacuten consolidar definitivamente esta idea-fuer-za en nuestro ordenamiento juriacutedico-financierolaquo118

La inclusioacuten de la estabilidad presupuestaria en el artiacuteculo 135 CE y su posterior desarrollo en la LO 22012 que a la postre se ha considerado plenamente consti-tucional han de permitir avanzar en hacer efectiva la justicia material en el gasto puacuteblico si bien no se han configurado paralelamente los oportunos medios de con-trol al igual que ha sucedido en otros Estados miembros de la Unioacuten Europea Pre-cisamente la Ley General de Gasto Puacuteblico podriacutea ser el vehiacuteculo idoacuteneo para regular adecuadamente los oacuterganos especiacuteficos y medios de control de la estabili-dad presupuestaria

A pesar de que como hemos indicado la propia LO 22012 permita entre otras medidas la suspensioacuten de leyes de presupuestos autonoacutemicas contrarias a los obje-tivos de estabilidad presupuestaria estimamos que una regulacioacuten maacutes detallada que incluso hubiera puesto en conexioacuten la estabilidad presupuestaria con los prin-cipios de justicia en el gasto puacuteblico y quedando claras las competencias autonoacute-micas en la materia siempre en el necesario respeto a las exigencias comunitarias podriacutea evitar conflictos de competencias entre Comunidades Autoacutenomas y Estado

En todo caso una ley baacutesica relativa al gasto puacuteblico podriacutea dar respuesta a una mayor efectividad de unos principios que han de aplicarse en todos los aacutembitos territoriales del Estado y que resultan imprescindibles no solo para evitar nuevas situaciones de grave crisis econoacutemica como la que vino a propiciar la reforma constitucional sino y sobre todo para conseguir que la justicia financiera en sus dos vertientes de ingresos y gastos puacuteblicos al igual que el principio de legalidad financiera se convierta finalmente en una realidad constatable y ajena a interpre-taciones contradictorias

117 CALATRAvA ESCOBAR M J (1999) paacuteg 32 118 BAYONA DE PEROGORDO J J (1999) paacuteg 192

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mo de satisfaccioacuten de necesidades puacuteblicas habraacute de quedar en todo caso salva-guardado Y en cualquier caso la constitucionalizacioacuten de la estabilidad presu-puestaria habraacute de implicar sin duda un reforzamiento de la racionalidad presupuestaria a lo que seraacute preciso antildeadir el hacer realmente efectiva la asigna-cioacuten equitativa del gasto puacuteblico

La plasmacioacuten o mejor el desarrollo del principio de estabilidad presupuestaria en una Ley Orgaacutenica no suponiacutea una novedad ya que con anterioridad a la reforma constitucional y como hemos resentildeado fue aprobada en 2001 una Ley General de Estabilidad Presupuestaria que ademaacutes obtuvo una plena validacioacuten por parte del Tribunal Constitucional En efecto en la sentencia 1342011 de 20 de julio el Tribu-nal Constitucional afirmoacute que la normativa estatal de estabilidad presupuestaria apro-bada en 2001 (Ley 182001 de 12 de diciembre General de Estabilidad Presupuestaria y Ley Orgaacutenica 52001 de 13 de diciembre complementaria a la Ley General de Estabilidad Presupuestaria) no lesiona la autonomiacutea poliacutetica y financiera (artiacuteculos 137 y 156 CE) y resulta acorde con los tiacutetulos competenciales atribuidos al Estado en el artiacuteculo 1491 13ordf y 14ordf por un lado y 11ordf y 18ordf por otro de la Cons-titucioacuten (doctrina que se reitera en la STC 1572011 de 18 de octubre) Maacutes en con-creto afirmoacute tras referirse a la doctrina constitucional seguacuten la cual laquola limitacioacuten del gasto impuesta a las Administraciones Puacuteblicas encuentra su apoyo en la competen-cia estatal de direccioacuten de la actividad econoacutemica general (ex art 149113ordf) y su establecimiento estaacute encaminado a la consecucioacuten de la estabilidad econoacutemica y la gradual recuperacioacuten del equilibrio presupuestariohellipraquo (SSTC 1711996 FJ 2ordm y 1031997 FJ 1ordm) que laquola concepcioacuten de la estabilidad presupuestaria en teacuterminos de equilibrio o superaacutevit se aviene con las competencias del Estadoraquo (FJ 8ordm) y que laquola poliacutetica presupuestaria forma parte de la poliacutetica econoacutemica general cuya ordena-cioacuten a su vez estaacute atribuida al Estado por la ConstitucioacutenhellipEsta competencia estatal es susceptible de proyectarse sobre todos los Presupuestos del Sector puacuteblico estatal autonoacutemico y localhellipCon dicha aplicabilidad no se quebranta ni su autonomiacutea poliacute-tica ni su autonomiacutea financieraraquo (FJ 14ordm)92

Es importante resaltar que la LO 22012 de 27 de abril de Estabilidad Presupues-taria y Sostenibilidad Financiera se aprueba ya en desarrollo del artiacuteculo 135 de la Constitucioacuten93 destacando entre otros principios contenidos en la misma los de

92 Cfr el comentario criacutetico que realiza de esta sentencia en el marco de la doctrina jurisprudencial sobre la estabilidad presupuestaria F ESCRIBANO (2014) paacutegs 41 y ss 93 Entre los principales objetivos de esta Ley destacan en siacutentesis la garantiacutea de la sostenibilidad pre-supuestaria de todas las Administraciones Puacuteblicas fortaleciendo la confianza en la estabilidad de la economiacutea espantildeola y el reforzamiento de los compromisos de Espantildea con la Unioacuten Europea la obligacioacuten para todas las Administraciones Puacuteblicas de presentar equilibrio estructural el estableci-miento de un liacutemite de deuda como garantiacutea de sostenibilidad presupuestaria la formulacioacuten de un marco presupuestario a medio plazo en el que se enmarcaraacute la elaboracioacuten del presupuesto y a tra-veacutes del cual se garantizaraacute una programacioacuten presupuestaria coherente con los objetivos de estabi-lidad y deuda puacuteblica la incorporacioacuten de actuaciones preventivas de alerta temprana y de correccioacuten automaacutetica y el refuerzo de los mecanismos sancionadores en los que se tendraacuten en cuenta en liacutenea con la normativa europea la reincidencia y la gravedad de los incumplimientos

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estabilidad plurianualidad transparencia prudencia financiera y eficiencia en la asignacioacuten y utilizacioacuten de recursos puacuteblicos Y en particular enunciando y desa-rrollando los principios de laquoeficacia y eficiencia en la asignacioacuten de los recursos puacuteblicosraquo94

Tal y como sentildeala la sentencia del Tribunal Constitucional 1572011 de 18 de octu-bre (FJ 3) hay que hacer notar que cuando el artiacuteculo 1351 establece que laquotodas las Administraciones Puacuteblicas adecuaraacuten sus actuaciones al principio de estabilidad presupuestariaraquo estamos ante laquoun mandato constitucional que como tal vincula a todos los poderes puacuteblicos y que por tanto en su sentido principial queda fuera de la disponibilidad -de la competencia- del Estado y de las Comunidades Autoacuteno-masraquo (en el mismo sentido se expresa la STC 1952011 de 13 de diciembre FJ 4) La sentencia del Tribunal Constitucional 1992011 de 13 de diciembre (FJ 7) aun reconociendo que el establecimiento de un objetivo de estabilidad presupuestaria tiene laquoimportantes efectos en todas las fases del ciclo presupuestario pudiendo incluso considerarse que antildeade una fase previaraquo declara que laquotales efectos no pue-den ser considerados inconstitucionales ni antes ni despueacutes de la reforma del artiacute-culo 135 de la Constitucioacutenraquo95

Como corolario de lo anteriormente expuesto debemos destacar que las leyes pre-supuestarias de las Comunidades Autoacutenomas deben responder a los principios y normas a que nos hemos referido La obligacioacuten de todas las Administraciones Puacuteblicas y en concreto de las Comunidades Autoacutenomas de mantener las reglas de estabilidad presupuestaria y bajo el control directo de las instituciones del Estado ha sido reforzada en suma con la reforma del artiacuteculo 135 CE96 La autonomiacutea

94 El profesor ESCRIBANO realiza un estudio criacutetico sobre los principios generales formulados por la LO 22012 desde la perspectiva de la limitacioacuten de la autonomiacutea financiera de las Comunidades Autoacutenomas y el excesivo desarrollo de la funcioacuten tuteladora del Estado que va a desnaturalizar en su opinioacuten esta idea de autonomiacutea financiera manifestaacutendose ademaacutes en un conjunto de medidas preventivas correctivas y coercitivas Cfr ESCRIBANO F (2014) paacutegs 47 y ss Y asimismo se mues-tra criacutetico con las medidas extraordinarias de apoyo a la liquidez que se concretaron en el RDL 212012 de 13 de julio en desarrollo de la DA 1ordf de la LO 22012 -el FLA supone sin duda una adhesioacuten de las CCAA que lo solicitan a draacutesticas medidas establecidas unilateralmente por el pres-tamista- Ibidem paacutegs 59-60 95 La doctrina constitucional sobre la reforma del artiacuteculo 135 CE se contiene esencialmente en la STC 1892011 de 23 de noviembre FJ 4ordm (doctrina que sigue a la STC 1342011 y que se reprodu-ciraacute entre otras en las SSTC 1972011 FJ 4ordm 1982011 FJ 4ordm y 2032011 FJ 4ordm) De ella destaca la consideracioacuten relativa a que el nuevo artiacuteculo 135 CE se considera ius superveniens que puede ser-vir de canon de constitucionalidad respecto de asuntos interpuestos antes de la entrada en vigor de la reforma constitucional constituye laquoun mandato constitucional que como tal vincula a todos los poderes puacuteblicos y que por tanto en su sentido principial queda fuera de la disponibilidad de la competencia del Estado y de las Comunidades Autoacutenomas Cuestioacuten distinta es la de su desarrollo pues aquel sentido principial admite diversas formulaciones de modo que seraacute ese desarrollo el que perfilaraacute su contenidoraquo y la remisioacuten a la Ley Orgaacutenica laquoobviamente estatalraquo laquocorrobora la compe-tencia del Estado en esta materiaraquo 96 Sobre las posibles limitaciones de las competencias autonoacutemicas que podriacutean derivarse de este artiacuteculo y en particular sobre la fijacioacuten negociada de los objetivos de deacuteficit puacuteblico y de deuda puacuteblica la necesaria aplicacioacuten de los principios generales en la elaboracioacuten y gestioacuten de sus pre-

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financiera de las Comunidades Autoacutenomas lo seraacute dentro de la necesaria y obliga-da coordinacioacuten y cooperacioacuten con la Hacienda estatal siendo compatible con la existencia de un control de legalidad sobre el ejercicio de competencias y maacutes en concreto de las obligaciones derivadas del principio de estabilidad presupuestaria contemplado en el artiacuteculo 135 CE y de forma particular de las operaciones de emisioacuten de deuda puacuteblica97 La maacutes reciente STC 2152014 de 18 de diciembre98

ha venido a validar plenamente y en relacioacuten con la autonomiacutea financiera de las Comunidades Autoacutenomas la constitucionalidad de los preceptos de la LO 22012 que establecen el reacutegimen juriacutedico de cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria99

El principio de estabilidad presupuestaria ha supuesto sin duda un cambio en el reacutegimen juriacutedico del gasto puacuteblico que afecta a su programacioacuten ejecucioacuten y con-trol incidiendo como hemos indicado en todos los aacutembitos territoriales del sector puacuteblico Como bien sintetiza MARC CARRILLO (2014)100 y desde una perspectiva material en la fase previa de elaboracioacuten del presupuesto se ha introducido la regla de plurianualidad del presupuesto ademaacutes del fondo de contingencia y la obliga-cioacuten de fijar el objetivo de estabilidad presupuestaria que deberaacute ser aceptado por las Cortes Generales101 en la fase de elaboracioacuten este objetivo podraacute ser modifica-do por las Cortes aunque no podraacuten incluir la regla del deacuteficit sin incumplir lo pre-ceptuado en el artiacuteculo 1346 CE en la fase de ejecucioacuten el principio de

supuestos y el endurecimiento de las medidas previstas en caso de incumplimiento de los objeti-vos cfr entre otros MARC CARRILLO (2014) paacutegs 37 y ss CARRASCO DURaacuteN M (2013) paacutegs 198 y ss y NAvARRO FAURE A (2013) paacutegs 137-146 97 RODRiacuteGUEz BEREIJO A (2013) paacuteg 18 En palabras del profesor Bereijo que plenamente compar-timos laquopocas dudas caben respecto al caraacutecter baacutesico que para la ordenacioacuten de la economiacutea y la Hacienda general del Estado tiene la garantiacutea del equilibrio de las cuentas puacuteblicas y la determina-cioacuten por el Estado del objetivo de estabilidad presupuestaria para todo el conjunto de las Adminis-traciones Puacuteblicas establecido por las leyes de estabilidad presupuestaria dada la vinculacioacuten del Estado espantildeol a las normas del Derecho comunitario europeo originario y derivado y a los com-promisos derivados del cumplimiento del Pacto de Estabilidad y Crecimiento de la UE aunque ello constrintildea la autonomiacutea financiera de las Comunidades Autoacutenomasraquo Ibidem paacuteg 21 98 Publicada en el BOE nuacutem 29 de 3 de febrero de 2015 Esta Sentencia se dicta en relacioacuten con el recurso de inconstitucionalidad 557-2013 interpuesto por el Gobierno de Canarias En concreto declara constitucionales los artiacuteculos 103 116 123 16 19 203 24 252 y 26 asiacute como la Dis-posicioacuten Adicional 3ordf de la LO 22012 99 Precisamente la modificacioacuten de la LOFCA en virtud de la uacuteltima reforma de la LO 22012 ope-rada por la LO 62015 de 12 de junio va a reforzar la necesidad del cumplimiento de estos objeti-vos incluyendo algunas matizaciones entre otros en sus artiacuteculos 2 apartado uno letra b) 14 y 211 aludiendo expresamente a la sostenibilidad financiera y sobre todo introduciendo el artiacuteculo 13 bis relativo al principio de prudencia financiera 100 MARC CARRILLO (2014) paacuteg 27 101 En esta fase y desde una perspectiva institucional resulta decisiva la participacioacuten de la Comi-sioacuten Europea que obligaraacute a un diaacutelogo institucional entre las autoridades econoacutemico-financieras estatales y comunitarias Ibidem paacuteg 28

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estabilidad presupuestaria supone la aplicacioacuten de un reacutegimen especiacutefico para los gastos plurianuales y las modificaciones presupuestarias y en la fase de control habraacute que verificar el cumplimiento del principio a traveacutes de instrumentos especiacute-ficos de control

Descendiendo maacutes en concreto al examen en este contexto de estabilidad presu-puestaria de su compatibilidad con el principio de asignacioacuten equitativa de los recursos puacuteblicos habriacutea que referirse en primer lugar a la conexioacuten de la estabi-lidad presupuestaria con la fase inicial de programacioacuten del gasto puacuteblico y con-traccioacuten de obligaciones puacuteblicas que ya ponen de relieve la racionalidad econoacutemica Podemos afirmar con caraacutecter general y en el sentido expresado por MARTiacuteNEz GINER (2002)102 que los objetivos de las poliacuteticas y programacioacuten del gasto puacuteblico ndashque deben plasmar el artiacuteculo 312 CEndash deben compatibilizarse con las exigencias de racionalidad econoacutemica en la ejecucioacuten presupuestaria que a su vez asegura la estabilidad presupuestaria con base en los criterios de eficacia efi-ciencia y calidad La estabilidad presupuestaria no impide la plena vigencia de este artiacuteculo Es maacutes la consecucioacuten de esta estabilidad podriacutea y deberiacutea coadyuvar a hacer efectivos otros principios constitucionales y en particular el relativo a la jus-ticia en el gasto puacuteblico

En cualquier caso y siguiendo al autor antes citado el reacutegimen de estabilidad pre-supuestaria deberiacutea configurarse no solo como una limitacioacuten cuantitativa del gasto sino tambieacuten como una limitacioacuten cualitativa de modo que se estableciesen unos criterios que viniesen a determinar necesidades de satisfaccioacuten ineludible y que por tanto condicionasen las decisiones presupuestarias en el marco de la contencioacuten El propio principio de estabilidad impulsariacutea y fomentariacutea la asignacioacuten equitativa de los recursos o lo que es igual la estabilidad deberiacutea constituir un ins-trumento que permitiese profundizar en el principio de justicia en el gasto que a su vez incidiriacutea en aqueacutel103

No obstante lo anterior se ha destacado coacutemo las Leyes de Estabilidad no han avanzado lo suficiente en relacioacuten con las competencias de los oacuterganos de control sobre esta materia104 y en particular con la funcioacuten de los Tribunales de Cuentas105 de modo que en realidad soacutelo se mantienen en este aacutembito las importantes fun-

102 MARTiacuteNEz GINER L A (2002) paacuteg 477 103 Cfr MARTiacuteNEz GINER L A (2002) paacutegs 491-492 Este autor que escribe con anterioridad a la reforma constitucional puso de manifiesto la necesidad de que una Ley General del Gasto Puacuteblico realizase la labor de seleccioacuten cualitativa del gasto desarrollando el principio de justicia en el gasto en el marco de la estabilidad 104 Se ha destacado incluso coacutemo la propia reforma del artiacuteculo 135 CE deberiacutea haber previsto expresamente la responsabilidad por incumplimiento y las sanciones estableciendo concordancias con los artiacuteculos 153 y 155 CE y por tanto establecieacutendose si el control de los incumplimientos deberiacutea realizarse por una autoridad independiente y con un procedimiento especial Cfr GARCiacuteA

ROCA J (2013) paacuteg 74 Maacutes en concreto propone este autor un procedimiento urgente ante el Tri-bunal Constitucional con el auxilio del Tribunal de Cuentas Ibidem paacutegs 86-87 105 Cfr SOLER ROCH M T (2001) paacuteg 87 y PASCUAL GARCiacuteA J (2002)

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ciones atribuidas a la Intervencioacuten General de la Administracioacuten del Estado bien por la LGP bien por la propia LO 22012 referidas por un lado al control del obje-tivo de la estabilidad presupuestaria mediante el ejercicio del control financiero permanente ndashartiacuteculo 157 LGPndash y de un tipo especiacutefico de auditoriacutea puacuteblica y por otro a la funcioacuten de elaboracioacuten de un informe en el que se ha de expresar el grado de cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria106 La constitucionali-zacioacuten del principio de estabilidad presupuestaria no ha supuesto pues en nuestra legislacioacuten una ampliacioacuten efectiva de los instrumentos de control sobre las leyes aplicables no incorporaacutendose nuevos oacuterganos especiacuteficos de control sobre la eje-cucioacuten de los presupuestos si bien siacute podraacute resultar esencial en su caso el control de constitucionalidad107

No obstante lo anterior debemos indicar que la LO 22012 va a incluir al regular las medidas preventivas y correctivas asiacute como la instrumentacioacuten del principio de transparencia108 la participacioacuten del Consejo de Poliacutetica Fiscal y Financiera y en su caso de la Comisioacuten Nacional de Administracioacuten Local en el procedimiento dirigido a garantizar el principio de estabilidad presupuestaria si bien y como ha puesto de manifiesto MARC CARRILLO (2014)109 se trata esencialmente de funciones consultivas de informe y seguimiento de la aplicacioacuten de las medidas ndashcomo ejem-plo la advertencia del riesgo de incumplimiento por las Administraciones Puacuteblicas (artiacuteculo 191) o el conocimiento tramitacioacuten y seguimiento de los planes econoacute-mico-financieros y de reequilibrio (artiacuteculo 242)ndash aunque tambieacuten existen otras de naturaleza correctiva y fiscalizadora como la relativa al requerimiento para modi-ficar las medidas previamente adoptadas por la Comunidad Autoacutenoma cuando a juicio del CPFF no garanticen la correccioacuten de la situacioacuten de desequilibrio instaacuten-dola en este caso a que presente un nuevo plan (artiacuteculo 233) El artiacuteculo 26 de la Ley va a habilitar al Gobierno al amparo del artiacuteculo 155 CE para la adopcioacuten de las medidas necesarias para obligar a su cumplimiento forzoso que podriacutean llegar

106 Vid sobre estas funciones LAzO vITORIA X (2008) paacutegs 358 y ss Y sobre la adopcioacuten de medi-das en caso de incumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria ibidem paacutegs 362 y ss 107 En concreto la Disposicioacuten Adicional Tercera de la LO 22012 de Estabilidad Presupuestaria considerada plenamente constitucional por la STC 2152014 de 18 de diciembre establece en su primer apartado que de acuerdo con lo previsto en la LOTC laquohellipse pueden impugnar ante el Tribu-nal Constitucional tanto las leyes disposiciones normativas o actos con fuerza de ley de las Comu-nidades Autoacutenomas como las disposiciones normativas sin fuerza de leyhellipraquo pudieacutendose llegar para preservar el cumplimiento del artiacuteculo 135 CE a adoptar la medida cautelar de suspensioacuten de una Ley de Presupuestos autonoacutemica seguacuten deriva del apartado segundo de esa misma Disposicioacuten Adi-cional Tercera en cuyo caso se entenderaacuten prorrogados los presupuestos del ejercicio anterior Se ha considerado y con razoacuten la conveniencia de que en relacioacuten con este control sobre el cumpli-miento del principio de estabilidad presupuestaria por parte de la Ley de Presupuestos estatal se reincorporase el control previo de constitucionalidad Cfr en este sentido FERRERES COMELLA v (2012) paacuteg 103 108 Sobre la trascendencia de este principio en el contexto que examinamos y en relacioacuten ademaacutes con el principio de responsabilidad cfr NAvAS vaacutezQUEz R (2014) paacutegs 61 y ss 109 MARC CARRILLO (2014) paacutegs 35-36

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incluso previo requerimiento a la intervencioacutensuspensioacuten de la Autonomiacutea o a la disolucioacuten de la Corporacioacuten local medidas que como se ha afirmado se debe-riacutean en su caso aplicar con laquonotables dosis de firmeza y prudenciaraquo110

En cualquier caso consideramos que dado que en nuestra normativa y como con-secuencia de la constitucionalizacioacuten del principio de estabilidad presupuestaria no se ha creado ninguacuten oacutergano especiacutefico de control como siacute ha sucedido en otros Estados miembros como Alemania o Reino Unido ndashlos denominados Consejos de Estabilidad Presupuestariandash al menos se deberiacutean haber otorgado funciones espe-ciacuteficas sobre la materia al Tribunal de Cuentas asiacute como a los oacuterganos autonoacutemi-cos de naturaleza similar permitiendo asiacute un directo control sobre el cumplimiento de los requisitos de estabilidad presupuestaria

Por otra parte debemos insistir en la necesidad de que los distintos preceptos constitucionales y en particular los relativos a los principios de justicia material del gasto y de estabilidad presupuestaria mantengan su respectiva virtualidad praacutectica y lejos de que unos sean excepcionados por el otro se interpreten armoacute-nicamente en su justo sentido a pesar de la justificacioacuten del segundo en una situacioacuten de crisis financiera que ya comienza a superarse y que en modo algu-no deberiacutea provocar indirectamente la suspensioacuten o quebrantamiento de los principios de justicia en el gasto puacuteblico considerados como uno de los pilares baacutesicos del Estado social y democraacutetico de Derecho Como afirma RODRiacuteGUEz

BEREIJO (2013) refirieacutendose a la reforma del artiacuteculo 135 CE su contenido no deberiacutea implicar necesariamente laquoel laquodesmantelamientoraquo-si tal cosa fuese consti-tucionalmente posible- del Estado social proclamado en nuestra Constitucioacutenraquo antildeadiendo que laquola existencia de un liacutemite financiero y presupuestario a las demandas de derechos econoacutemicos y sociales constitucionalmente reconocidos ha sido siempre declarada con firmeza por la jurisprudencia de nuestro Tribunal Constitucional respecto de los derechos de prestacioacuten que se derivan de nuestra Constitucioacuten y de las leyes que los desarrollanraquo111 La estabilidad presupuestaria sin duda permitiraacute coadyuvar a la consecucioacuten de los objetivos sociales perse-guidos por el propio texto constitucional

El principio de estabilidad presupuestaria debe pues ser interpretado coordinada-mente con otros principios constitucionales siendo compatible con los postulados del Estado social y en particular con los principios de justicia del gasto puacuteblico principios que actuariacutean como liacutemite y medida del objetivo de estabilidad presu-

110 RODRiacuteGUEz BEREIJO A (2013) paacuteg 29 El artiacuteculo 26 de la LO 22012 ha sido declarado constitu-cional por la STC 2152014 de 18 de diciembre 111 RODRiacuteGUEz BEREIJO A (2013) paacuteg 17 Y en este sentido cita el profesor Bereijo la STC 1261994 FJ 5ordm que refirieacutendose a los derechos de Seguridad Social afirma que laquocorresponde al legislador en funcioacuten de las situaciones de necesidad existentes y de los medios financieros disponibles determi-nar la accioacuten protectora a dispensar por el reacutegimen puacuteblico de Seguridad Social y las condiciones para el acceso a las prestaciones y para su peacuterdidaraquo

 

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puestaria112 Es maacutes y como indica NAvARRO FAURE (2013)113 la estabilidad presu-puestaria laquodebe interpretarse como un instrumento a favor de la justicia del gasto puacuteblico en la medida en que pueda garantizar la satisfaccioacuten miacutenima de las nece-sidades puacuteblicas consideradas como justas pero nunca como el pretexto para no satisfacer ese principio de justiciaraquo Y los criterios de eficiencia y economiacutea plas-mados fundamentalmente en las leyes anuales de presupuestos coadyuvaraacuten sin duda a la aplicacioacuten coordinada de unos principios que en todo caso van a per-seguir unos objetivos asimismo contemplados en la Constitucioacuten

6 A MODO De COnCLUSIOacuten 

La intervencioacuten puacuteblica a traveacutes de la poliacutetica de gasto puacuteblico ha provocado por lo general y mucho maacutes en periacuteodos de crisis econoacutemica importantes repercusio-nes que van desde la dotacioacuten de servicios puacuteblicos inversiones puacuteblicas genera-cioacuten de empleo hasta efectos medioambientales resultando esencial el disentildeo de la poliacutetica presupuestaria114 Sin embargo una deficiente poliacutetica de gasto puacuteblico podriacutea conducir a un incremento de los niveles de evasioacuten tributaria115 El control de la gestioacuten de los fondos puacuteblicos seraacute un mecanismo esencial para evitar el des-pilfarro y la corrupcioacuten

Resulta evidente y tras el anaacutelisis realizado la necesidad en el Derecho espantildeol de un adecuado tratamiento juriacutedico del gasto puacuteblico como institucioacuten mediante una Ley General del Gasto Puacuteblico aplicable con caraacutecter general a todas las Administraciones Puacuteblicas que enmarcariacutea los principios generales que lo deben presidir116 Ha sido insuficiente el tratamiento del gasto puacuteblico en la Constitucioacuten

112 NAvARRO FAURE A (2013) paacuteg 123 ideas que son ampliamente desarrolladas en las paacuteginas 129 y ss 113 NAvARRO FAURE A (2013) paacuteg 134 Y como bien antildeade esta autora y a pesar de la disciplina presupuestaria en materia de deacuteficit y deuda puacuteblica derivada del gobierno econoacutemico de la Unioacuten Europea laquoel gasto puacuteblico deberaacute seguir satisfaciendo en el nivel que permita el objetivo de esta-bilidad las necesidades cuya satisfaccioacuten se considera justaraquo Ibidem paacuteg 135 114 Vid como ejemplo sobre los efectos multiplicadores de arrastre econoacutemico y de generacioacuten de empleo de las poliacuteticas de gasto puacuteblico RODRiacuteGUEz MORILLA C y LLANES DiacuteAz-SALAzAR G (2004) paacutegs 189 y ss 115 Vid por todos GIL IzQUIERDO M y ONRUBIA FERNaacuteNDEz J (2006) paacutegs 1 y ss Y sobre la evolucioacuten en la situacioacuten de crisis econoacutemica de las actitudes de los espantildeoles respecto a las diferentes poliacuteticas de gasto y los niveles de presioacuten fiscal vid CALzADA I y PINO E DEL (2013) paacutegs 171 y ss 116 En esta Ley del Gasto Puacuteblico y como entre otros puso de manifiesto MARTiacuteNEz GINER (2002) laquose estructurariacutean y desarrollariacutean las cuestiones relativas a los principios juriacutedicos del gasto puacutebli-co los procedimientos de valoracioacuten y determinacioacuten de las necesidades puacuteblicas a satisfacer el reacutegimen juriacutedico de las obligaciones puacuteblicas y de los derechos de los acreedores asiacute como de cual-quier sujeto afectado por el gasto puacuteblico y los procedimientos de ejecucioacuten del gasto puacuteblicoraquohellip laquotodo ello desde la perspectiva que ofrece el nuevo marco juriacutedico de la estabilidad presupuesta-riahellipraquo paacuteg 475

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debiendo plantearse al menos la elaboracioacuten de la ley aludida o maacutes en concre-to la elaboracioacuten de una ley de principios reguladores del gasto puacuteblico evitando y sobre todo tras la vigencia de la Ley de Estabilidad Presupuestaria la necesaria intervencioacuten del Tribunal Constitucional ante los conflictos que se estaacuten plantean-do respecto de las competencias autonoacutemicas en la materia

Efectivamente el ideal estariacutea en la formulacioacuten de un principio de justicia en el gasto puacuteblico que integre unitariamente todos los principios y criterios a que nos hemos referido debiendo estar como en otro momento indicamos a una interpre-tacioacuten del conjunto de preceptos constitucionales que permita vislumbrar las que podriacuteamos considerar como laquonecesidades puacuteblicas constitucionalesraquo117 O como ha afirmado BAYONA DE PEROGORDO (1999) laquosolo el desarrollo normativo de los principios materiales de justicia del gasto puacuteblico contenidos en la Constitucioacuten fundamentalmente a traveacutes de una ley general de gasto puacuteblico y la elaboracioacuten de concretas leyes de gasto y el fomento e impulso de un sentimiento colectivo acer-ca de la justicia en esta materia podraacuten consolidar definitivamente esta idea-fuer-za en nuestro ordenamiento juriacutedico-financierolaquo118

La inclusioacuten de la estabilidad presupuestaria en el artiacuteculo 135 CE y su posterior desarrollo en la LO 22012 que a la postre se ha considerado plenamente consti-tucional han de permitir avanzar en hacer efectiva la justicia material en el gasto puacuteblico si bien no se han configurado paralelamente los oportunos medios de con-trol al igual que ha sucedido en otros Estados miembros de la Unioacuten Europea Pre-cisamente la Ley General de Gasto Puacuteblico podriacutea ser el vehiacuteculo idoacuteneo para regular adecuadamente los oacuterganos especiacuteficos y medios de control de la estabili-dad presupuestaria

A pesar de que como hemos indicado la propia LO 22012 permita entre otras medidas la suspensioacuten de leyes de presupuestos autonoacutemicas contrarias a los obje-tivos de estabilidad presupuestaria estimamos que una regulacioacuten maacutes detallada que incluso hubiera puesto en conexioacuten la estabilidad presupuestaria con los prin-cipios de justicia en el gasto puacuteblico y quedando claras las competencias autonoacute-micas en la materia siempre en el necesario respeto a las exigencias comunitarias podriacutea evitar conflictos de competencias entre Comunidades Autoacutenomas y Estado

En todo caso una ley baacutesica relativa al gasto puacuteblico podriacutea dar respuesta a una mayor efectividad de unos principios que han de aplicarse en todos los aacutembitos territoriales del Estado y que resultan imprescindibles no solo para evitar nuevas situaciones de grave crisis econoacutemica como la que vino a propiciar la reforma constitucional sino y sobre todo para conseguir que la justicia financiera en sus dos vertientes de ingresos y gastos puacuteblicos al igual que el principio de legalidad financiera se convierta finalmente en una realidad constatable y ajena a interpre-taciones contradictorias

117 CALATRAvA ESCOBAR M J (1999) paacuteg 32 118 BAYONA DE PEROGORDO J J (1999) paacuteg 192

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estabilidad plurianualidad transparencia prudencia financiera y eficiencia en la asignacioacuten y utilizacioacuten de recursos puacuteblicos Y en particular enunciando y desa-rrollando los principios de laquoeficacia y eficiencia en la asignacioacuten de los recursos puacuteblicosraquo94

Tal y como sentildeala la sentencia del Tribunal Constitucional 1572011 de 18 de octu-bre (FJ 3) hay que hacer notar que cuando el artiacuteculo 1351 establece que laquotodas las Administraciones Puacuteblicas adecuaraacuten sus actuaciones al principio de estabilidad presupuestariaraquo estamos ante laquoun mandato constitucional que como tal vincula a todos los poderes puacuteblicos y que por tanto en su sentido principial queda fuera de la disponibilidad -de la competencia- del Estado y de las Comunidades Autoacuteno-masraquo (en el mismo sentido se expresa la STC 1952011 de 13 de diciembre FJ 4) La sentencia del Tribunal Constitucional 1992011 de 13 de diciembre (FJ 7) aun reconociendo que el establecimiento de un objetivo de estabilidad presupuestaria tiene laquoimportantes efectos en todas las fases del ciclo presupuestario pudiendo incluso considerarse que antildeade una fase previaraquo declara que laquotales efectos no pue-den ser considerados inconstitucionales ni antes ni despueacutes de la reforma del artiacute-culo 135 de la Constitucioacutenraquo95

Como corolario de lo anteriormente expuesto debemos destacar que las leyes pre-supuestarias de las Comunidades Autoacutenomas deben responder a los principios y normas a que nos hemos referido La obligacioacuten de todas las Administraciones Puacuteblicas y en concreto de las Comunidades Autoacutenomas de mantener las reglas de estabilidad presupuestaria y bajo el control directo de las instituciones del Estado ha sido reforzada en suma con la reforma del artiacuteculo 135 CE96 La autonomiacutea

94 El profesor ESCRIBANO realiza un estudio criacutetico sobre los principios generales formulados por la LO 22012 desde la perspectiva de la limitacioacuten de la autonomiacutea financiera de las Comunidades Autoacutenomas y el excesivo desarrollo de la funcioacuten tuteladora del Estado que va a desnaturalizar en su opinioacuten esta idea de autonomiacutea financiera manifestaacutendose ademaacutes en un conjunto de medidas preventivas correctivas y coercitivas Cfr ESCRIBANO F (2014) paacutegs 47 y ss Y asimismo se mues-tra criacutetico con las medidas extraordinarias de apoyo a la liquidez que se concretaron en el RDL 212012 de 13 de julio en desarrollo de la DA 1ordf de la LO 22012 -el FLA supone sin duda una adhesioacuten de las CCAA que lo solicitan a draacutesticas medidas establecidas unilateralmente por el pres-tamista- Ibidem paacutegs 59-60 95 La doctrina constitucional sobre la reforma del artiacuteculo 135 CE se contiene esencialmente en la STC 1892011 de 23 de noviembre FJ 4ordm (doctrina que sigue a la STC 1342011 y que se reprodu-ciraacute entre otras en las SSTC 1972011 FJ 4ordm 1982011 FJ 4ordm y 2032011 FJ 4ordm) De ella destaca la consideracioacuten relativa a que el nuevo artiacuteculo 135 CE se considera ius superveniens que puede ser-vir de canon de constitucionalidad respecto de asuntos interpuestos antes de la entrada en vigor de la reforma constitucional constituye laquoun mandato constitucional que como tal vincula a todos los poderes puacuteblicos y que por tanto en su sentido principial queda fuera de la disponibilidad de la competencia del Estado y de las Comunidades Autoacutenomas Cuestioacuten distinta es la de su desarrollo pues aquel sentido principial admite diversas formulaciones de modo que seraacute ese desarrollo el que perfilaraacute su contenidoraquo y la remisioacuten a la Ley Orgaacutenica laquoobviamente estatalraquo laquocorrobora la compe-tencia del Estado en esta materiaraquo 96 Sobre las posibles limitaciones de las competencias autonoacutemicas que podriacutean derivarse de este artiacuteculo y en particular sobre la fijacioacuten negociada de los objetivos de deacuteficit puacuteblico y de deuda puacuteblica la necesaria aplicacioacuten de los principios generales en la elaboracioacuten y gestioacuten de sus pre-

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financiera de las Comunidades Autoacutenomas lo seraacute dentro de la necesaria y obliga-da coordinacioacuten y cooperacioacuten con la Hacienda estatal siendo compatible con la existencia de un control de legalidad sobre el ejercicio de competencias y maacutes en concreto de las obligaciones derivadas del principio de estabilidad presupuestaria contemplado en el artiacuteculo 135 CE y de forma particular de las operaciones de emisioacuten de deuda puacuteblica97 La maacutes reciente STC 2152014 de 18 de diciembre98

ha venido a validar plenamente y en relacioacuten con la autonomiacutea financiera de las Comunidades Autoacutenomas la constitucionalidad de los preceptos de la LO 22012 que establecen el reacutegimen juriacutedico de cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria99

El principio de estabilidad presupuestaria ha supuesto sin duda un cambio en el reacutegimen juriacutedico del gasto puacuteblico que afecta a su programacioacuten ejecucioacuten y con-trol incidiendo como hemos indicado en todos los aacutembitos territoriales del sector puacuteblico Como bien sintetiza MARC CARRILLO (2014)100 y desde una perspectiva material en la fase previa de elaboracioacuten del presupuesto se ha introducido la regla de plurianualidad del presupuesto ademaacutes del fondo de contingencia y la obliga-cioacuten de fijar el objetivo de estabilidad presupuestaria que deberaacute ser aceptado por las Cortes Generales101 en la fase de elaboracioacuten este objetivo podraacute ser modifica-do por las Cortes aunque no podraacuten incluir la regla del deacuteficit sin incumplir lo pre-ceptuado en el artiacuteculo 1346 CE en la fase de ejecucioacuten el principio de

supuestos y el endurecimiento de las medidas previstas en caso de incumplimiento de los objeti-vos cfr entre otros MARC CARRILLO (2014) paacutegs 37 y ss CARRASCO DURaacuteN M (2013) paacutegs 198 y ss y NAvARRO FAURE A (2013) paacutegs 137-146 97 RODRiacuteGUEz BEREIJO A (2013) paacuteg 18 En palabras del profesor Bereijo que plenamente compar-timos laquopocas dudas caben respecto al caraacutecter baacutesico que para la ordenacioacuten de la economiacutea y la Hacienda general del Estado tiene la garantiacutea del equilibrio de las cuentas puacuteblicas y la determina-cioacuten por el Estado del objetivo de estabilidad presupuestaria para todo el conjunto de las Adminis-traciones Puacuteblicas establecido por las leyes de estabilidad presupuestaria dada la vinculacioacuten del Estado espantildeol a las normas del Derecho comunitario europeo originario y derivado y a los com-promisos derivados del cumplimiento del Pacto de Estabilidad y Crecimiento de la UE aunque ello constrintildea la autonomiacutea financiera de las Comunidades Autoacutenomasraquo Ibidem paacuteg 21 98 Publicada en el BOE nuacutem 29 de 3 de febrero de 2015 Esta Sentencia se dicta en relacioacuten con el recurso de inconstitucionalidad 557-2013 interpuesto por el Gobierno de Canarias En concreto declara constitucionales los artiacuteculos 103 116 123 16 19 203 24 252 y 26 asiacute como la Dis-posicioacuten Adicional 3ordf de la LO 22012 99 Precisamente la modificacioacuten de la LOFCA en virtud de la uacuteltima reforma de la LO 22012 ope-rada por la LO 62015 de 12 de junio va a reforzar la necesidad del cumplimiento de estos objeti-vos incluyendo algunas matizaciones entre otros en sus artiacuteculos 2 apartado uno letra b) 14 y 211 aludiendo expresamente a la sostenibilidad financiera y sobre todo introduciendo el artiacuteculo 13 bis relativo al principio de prudencia financiera 100 MARC CARRILLO (2014) paacuteg 27 101 En esta fase y desde una perspectiva institucional resulta decisiva la participacioacuten de la Comi-sioacuten Europea que obligaraacute a un diaacutelogo institucional entre las autoridades econoacutemico-financieras estatales y comunitarias Ibidem paacuteg 28

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estabilidad presupuestaria supone la aplicacioacuten de un reacutegimen especiacutefico para los gastos plurianuales y las modificaciones presupuestarias y en la fase de control habraacute que verificar el cumplimiento del principio a traveacutes de instrumentos especiacute-ficos de control

Descendiendo maacutes en concreto al examen en este contexto de estabilidad presu-puestaria de su compatibilidad con el principio de asignacioacuten equitativa de los recursos puacuteblicos habriacutea que referirse en primer lugar a la conexioacuten de la estabi-lidad presupuestaria con la fase inicial de programacioacuten del gasto puacuteblico y con-traccioacuten de obligaciones puacuteblicas que ya ponen de relieve la racionalidad econoacutemica Podemos afirmar con caraacutecter general y en el sentido expresado por MARTiacuteNEz GINER (2002)102 que los objetivos de las poliacuteticas y programacioacuten del gasto puacuteblico ndashque deben plasmar el artiacuteculo 312 CEndash deben compatibilizarse con las exigencias de racionalidad econoacutemica en la ejecucioacuten presupuestaria que a su vez asegura la estabilidad presupuestaria con base en los criterios de eficacia efi-ciencia y calidad La estabilidad presupuestaria no impide la plena vigencia de este artiacuteculo Es maacutes la consecucioacuten de esta estabilidad podriacutea y deberiacutea coadyuvar a hacer efectivos otros principios constitucionales y en particular el relativo a la jus-ticia en el gasto puacuteblico

En cualquier caso y siguiendo al autor antes citado el reacutegimen de estabilidad pre-supuestaria deberiacutea configurarse no solo como una limitacioacuten cuantitativa del gasto sino tambieacuten como una limitacioacuten cualitativa de modo que se estableciesen unos criterios que viniesen a determinar necesidades de satisfaccioacuten ineludible y que por tanto condicionasen las decisiones presupuestarias en el marco de la contencioacuten El propio principio de estabilidad impulsariacutea y fomentariacutea la asignacioacuten equitativa de los recursos o lo que es igual la estabilidad deberiacutea constituir un ins-trumento que permitiese profundizar en el principio de justicia en el gasto que a su vez incidiriacutea en aqueacutel103

No obstante lo anterior se ha destacado coacutemo las Leyes de Estabilidad no han avanzado lo suficiente en relacioacuten con las competencias de los oacuterganos de control sobre esta materia104 y en particular con la funcioacuten de los Tribunales de Cuentas105 de modo que en realidad soacutelo se mantienen en este aacutembito las importantes fun-

102 MARTiacuteNEz GINER L A (2002) paacuteg 477 103 Cfr MARTiacuteNEz GINER L A (2002) paacutegs 491-492 Este autor que escribe con anterioridad a la reforma constitucional puso de manifiesto la necesidad de que una Ley General del Gasto Puacuteblico realizase la labor de seleccioacuten cualitativa del gasto desarrollando el principio de justicia en el gasto en el marco de la estabilidad 104 Se ha destacado incluso coacutemo la propia reforma del artiacuteculo 135 CE deberiacutea haber previsto expresamente la responsabilidad por incumplimiento y las sanciones estableciendo concordancias con los artiacuteculos 153 y 155 CE y por tanto establecieacutendose si el control de los incumplimientos deberiacutea realizarse por una autoridad independiente y con un procedimiento especial Cfr GARCiacuteA

ROCA J (2013) paacuteg 74 Maacutes en concreto propone este autor un procedimiento urgente ante el Tri-bunal Constitucional con el auxilio del Tribunal de Cuentas Ibidem paacutegs 86-87 105 Cfr SOLER ROCH M T (2001) paacuteg 87 y PASCUAL GARCiacuteA J (2002)

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ciones atribuidas a la Intervencioacuten General de la Administracioacuten del Estado bien por la LGP bien por la propia LO 22012 referidas por un lado al control del obje-tivo de la estabilidad presupuestaria mediante el ejercicio del control financiero permanente ndashartiacuteculo 157 LGPndash y de un tipo especiacutefico de auditoriacutea puacuteblica y por otro a la funcioacuten de elaboracioacuten de un informe en el que se ha de expresar el grado de cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria106 La constitucionali-zacioacuten del principio de estabilidad presupuestaria no ha supuesto pues en nuestra legislacioacuten una ampliacioacuten efectiva de los instrumentos de control sobre las leyes aplicables no incorporaacutendose nuevos oacuterganos especiacuteficos de control sobre la eje-cucioacuten de los presupuestos si bien siacute podraacute resultar esencial en su caso el control de constitucionalidad107

No obstante lo anterior debemos indicar que la LO 22012 va a incluir al regular las medidas preventivas y correctivas asiacute como la instrumentacioacuten del principio de transparencia108 la participacioacuten del Consejo de Poliacutetica Fiscal y Financiera y en su caso de la Comisioacuten Nacional de Administracioacuten Local en el procedimiento dirigido a garantizar el principio de estabilidad presupuestaria si bien y como ha puesto de manifiesto MARC CARRILLO (2014)109 se trata esencialmente de funciones consultivas de informe y seguimiento de la aplicacioacuten de las medidas ndashcomo ejem-plo la advertencia del riesgo de incumplimiento por las Administraciones Puacuteblicas (artiacuteculo 191) o el conocimiento tramitacioacuten y seguimiento de los planes econoacute-mico-financieros y de reequilibrio (artiacuteculo 242)ndash aunque tambieacuten existen otras de naturaleza correctiva y fiscalizadora como la relativa al requerimiento para modi-ficar las medidas previamente adoptadas por la Comunidad Autoacutenoma cuando a juicio del CPFF no garanticen la correccioacuten de la situacioacuten de desequilibrio instaacuten-dola en este caso a que presente un nuevo plan (artiacuteculo 233) El artiacuteculo 26 de la Ley va a habilitar al Gobierno al amparo del artiacuteculo 155 CE para la adopcioacuten de las medidas necesarias para obligar a su cumplimiento forzoso que podriacutean llegar

106 Vid sobre estas funciones LAzO vITORIA X (2008) paacutegs 358 y ss Y sobre la adopcioacuten de medi-das en caso de incumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria ibidem paacutegs 362 y ss 107 En concreto la Disposicioacuten Adicional Tercera de la LO 22012 de Estabilidad Presupuestaria considerada plenamente constitucional por la STC 2152014 de 18 de diciembre establece en su primer apartado que de acuerdo con lo previsto en la LOTC laquohellipse pueden impugnar ante el Tribu-nal Constitucional tanto las leyes disposiciones normativas o actos con fuerza de ley de las Comu-nidades Autoacutenomas como las disposiciones normativas sin fuerza de leyhellipraquo pudieacutendose llegar para preservar el cumplimiento del artiacuteculo 135 CE a adoptar la medida cautelar de suspensioacuten de una Ley de Presupuestos autonoacutemica seguacuten deriva del apartado segundo de esa misma Disposicioacuten Adi-cional Tercera en cuyo caso se entenderaacuten prorrogados los presupuestos del ejercicio anterior Se ha considerado y con razoacuten la conveniencia de que en relacioacuten con este control sobre el cumpli-miento del principio de estabilidad presupuestaria por parte de la Ley de Presupuestos estatal se reincorporase el control previo de constitucionalidad Cfr en este sentido FERRERES COMELLA v (2012) paacuteg 103 108 Sobre la trascendencia de este principio en el contexto que examinamos y en relacioacuten ademaacutes con el principio de responsabilidad cfr NAvAS vaacutezQUEz R (2014) paacutegs 61 y ss 109 MARC CARRILLO (2014) paacutegs 35-36

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incluso previo requerimiento a la intervencioacutensuspensioacuten de la Autonomiacutea o a la disolucioacuten de la Corporacioacuten local medidas que como se ha afirmado se debe-riacutean en su caso aplicar con laquonotables dosis de firmeza y prudenciaraquo110

En cualquier caso consideramos que dado que en nuestra normativa y como con-secuencia de la constitucionalizacioacuten del principio de estabilidad presupuestaria no se ha creado ninguacuten oacutergano especiacutefico de control como siacute ha sucedido en otros Estados miembros como Alemania o Reino Unido ndashlos denominados Consejos de Estabilidad Presupuestariandash al menos se deberiacutean haber otorgado funciones espe-ciacuteficas sobre la materia al Tribunal de Cuentas asiacute como a los oacuterganos autonoacutemi-cos de naturaleza similar permitiendo asiacute un directo control sobre el cumplimiento de los requisitos de estabilidad presupuestaria

Por otra parte debemos insistir en la necesidad de que los distintos preceptos constitucionales y en particular los relativos a los principios de justicia material del gasto y de estabilidad presupuestaria mantengan su respectiva virtualidad praacutectica y lejos de que unos sean excepcionados por el otro se interpreten armoacute-nicamente en su justo sentido a pesar de la justificacioacuten del segundo en una situacioacuten de crisis financiera que ya comienza a superarse y que en modo algu-no deberiacutea provocar indirectamente la suspensioacuten o quebrantamiento de los principios de justicia en el gasto puacuteblico considerados como uno de los pilares baacutesicos del Estado social y democraacutetico de Derecho Como afirma RODRiacuteGUEz

BEREIJO (2013) refirieacutendose a la reforma del artiacuteculo 135 CE su contenido no deberiacutea implicar necesariamente laquoel laquodesmantelamientoraquo-si tal cosa fuese consti-tucionalmente posible- del Estado social proclamado en nuestra Constitucioacutenraquo antildeadiendo que laquola existencia de un liacutemite financiero y presupuestario a las demandas de derechos econoacutemicos y sociales constitucionalmente reconocidos ha sido siempre declarada con firmeza por la jurisprudencia de nuestro Tribunal Constitucional respecto de los derechos de prestacioacuten que se derivan de nuestra Constitucioacuten y de las leyes que los desarrollanraquo111 La estabilidad presupuestaria sin duda permitiraacute coadyuvar a la consecucioacuten de los objetivos sociales perse-guidos por el propio texto constitucional

El principio de estabilidad presupuestaria debe pues ser interpretado coordinada-mente con otros principios constitucionales siendo compatible con los postulados del Estado social y en particular con los principios de justicia del gasto puacuteblico principios que actuariacutean como liacutemite y medida del objetivo de estabilidad presu-

110 RODRiacuteGUEz BEREIJO A (2013) paacuteg 29 El artiacuteculo 26 de la LO 22012 ha sido declarado constitu-cional por la STC 2152014 de 18 de diciembre 111 RODRiacuteGUEz BEREIJO A (2013) paacuteg 17 Y en este sentido cita el profesor Bereijo la STC 1261994 FJ 5ordm que refirieacutendose a los derechos de Seguridad Social afirma que laquocorresponde al legislador en funcioacuten de las situaciones de necesidad existentes y de los medios financieros disponibles determi-nar la accioacuten protectora a dispensar por el reacutegimen puacuteblico de Seguridad Social y las condiciones para el acceso a las prestaciones y para su peacuterdidaraquo

 

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puestaria112 Es maacutes y como indica NAvARRO FAURE (2013)113 la estabilidad presu-puestaria laquodebe interpretarse como un instrumento a favor de la justicia del gasto puacuteblico en la medida en que pueda garantizar la satisfaccioacuten miacutenima de las nece-sidades puacuteblicas consideradas como justas pero nunca como el pretexto para no satisfacer ese principio de justiciaraquo Y los criterios de eficiencia y economiacutea plas-mados fundamentalmente en las leyes anuales de presupuestos coadyuvaraacuten sin duda a la aplicacioacuten coordinada de unos principios que en todo caso van a per-seguir unos objetivos asimismo contemplados en la Constitucioacuten

6 A MODO De COnCLUSIOacuten 

La intervencioacuten puacuteblica a traveacutes de la poliacutetica de gasto puacuteblico ha provocado por lo general y mucho maacutes en periacuteodos de crisis econoacutemica importantes repercusio-nes que van desde la dotacioacuten de servicios puacuteblicos inversiones puacuteblicas genera-cioacuten de empleo hasta efectos medioambientales resultando esencial el disentildeo de la poliacutetica presupuestaria114 Sin embargo una deficiente poliacutetica de gasto puacuteblico podriacutea conducir a un incremento de los niveles de evasioacuten tributaria115 El control de la gestioacuten de los fondos puacuteblicos seraacute un mecanismo esencial para evitar el des-pilfarro y la corrupcioacuten

Resulta evidente y tras el anaacutelisis realizado la necesidad en el Derecho espantildeol de un adecuado tratamiento juriacutedico del gasto puacuteblico como institucioacuten mediante una Ley General del Gasto Puacuteblico aplicable con caraacutecter general a todas las Administraciones Puacuteblicas que enmarcariacutea los principios generales que lo deben presidir116 Ha sido insuficiente el tratamiento del gasto puacuteblico en la Constitucioacuten

112 NAvARRO FAURE A (2013) paacuteg 123 ideas que son ampliamente desarrolladas en las paacuteginas 129 y ss 113 NAvARRO FAURE A (2013) paacuteg 134 Y como bien antildeade esta autora y a pesar de la disciplina presupuestaria en materia de deacuteficit y deuda puacuteblica derivada del gobierno econoacutemico de la Unioacuten Europea laquoel gasto puacuteblico deberaacute seguir satisfaciendo en el nivel que permita el objetivo de esta-bilidad las necesidades cuya satisfaccioacuten se considera justaraquo Ibidem paacuteg 135 114 Vid como ejemplo sobre los efectos multiplicadores de arrastre econoacutemico y de generacioacuten de empleo de las poliacuteticas de gasto puacuteblico RODRiacuteGUEz MORILLA C y LLANES DiacuteAz-SALAzAR G (2004) paacutegs 189 y ss 115 Vid por todos GIL IzQUIERDO M y ONRUBIA FERNaacuteNDEz J (2006) paacutegs 1 y ss Y sobre la evolucioacuten en la situacioacuten de crisis econoacutemica de las actitudes de los espantildeoles respecto a las diferentes poliacuteticas de gasto y los niveles de presioacuten fiscal vid CALzADA I y PINO E DEL (2013) paacutegs 171 y ss 116 En esta Ley del Gasto Puacuteblico y como entre otros puso de manifiesto MARTiacuteNEz GINER (2002) laquose estructurariacutean y desarrollariacutean las cuestiones relativas a los principios juriacutedicos del gasto puacutebli-co los procedimientos de valoracioacuten y determinacioacuten de las necesidades puacuteblicas a satisfacer el reacutegimen juriacutedico de las obligaciones puacuteblicas y de los derechos de los acreedores asiacute como de cual-quier sujeto afectado por el gasto puacuteblico y los procedimientos de ejecucioacuten del gasto puacuteblicoraquohellip laquotodo ello desde la perspectiva que ofrece el nuevo marco juriacutedico de la estabilidad presupuesta-riahellipraquo paacuteg 475

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debiendo plantearse al menos la elaboracioacuten de la ley aludida o maacutes en concre-to la elaboracioacuten de una ley de principios reguladores del gasto puacuteblico evitando y sobre todo tras la vigencia de la Ley de Estabilidad Presupuestaria la necesaria intervencioacuten del Tribunal Constitucional ante los conflictos que se estaacuten plantean-do respecto de las competencias autonoacutemicas en la materia

Efectivamente el ideal estariacutea en la formulacioacuten de un principio de justicia en el gasto puacuteblico que integre unitariamente todos los principios y criterios a que nos hemos referido debiendo estar como en otro momento indicamos a una interpre-tacioacuten del conjunto de preceptos constitucionales que permita vislumbrar las que podriacuteamos considerar como laquonecesidades puacuteblicas constitucionalesraquo117 O como ha afirmado BAYONA DE PEROGORDO (1999) laquosolo el desarrollo normativo de los principios materiales de justicia del gasto puacuteblico contenidos en la Constitucioacuten fundamentalmente a traveacutes de una ley general de gasto puacuteblico y la elaboracioacuten de concretas leyes de gasto y el fomento e impulso de un sentimiento colectivo acer-ca de la justicia en esta materia podraacuten consolidar definitivamente esta idea-fuer-za en nuestro ordenamiento juriacutedico-financierolaquo118

La inclusioacuten de la estabilidad presupuestaria en el artiacuteculo 135 CE y su posterior desarrollo en la LO 22012 que a la postre se ha considerado plenamente consti-tucional han de permitir avanzar en hacer efectiva la justicia material en el gasto puacuteblico si bien no se han configurado paralelamente los oportunos medios de con-trol al igual que ha sucedido en otros Estados miembros de la Unioacuten Europea Pre-cisamente la Ley General de Gasto Puacuteblico podriacutea ser el vehiacuteculo idoacuteneo para regular adecuadamente los oacuterganos especiacuteficos y medios de control de la estabili-dad presupuestaria

A pesar de que como hemos indicado la propia LO 22012 permita entre otras medidas la suspensioacuten de leyes de presupuestos autonoacutemicas contrarias a los obje-tivos de estabilidad presupuestaria estimamos que una regulacioacuten maacutes detallada que incluso hubiera puesto en conexioacuten la estabilidad presupuestaria con los prin-cipios de justicia en el gasto puacuteblico y quedando claras las competencias autonoacute-micas en la materia siempre en el necesario respeto a las exigencias comunitarias podriacutea evitar conflictos de competencias entre Comunidades Autoacutenomas y Estado

En todo caso una ley baacutesica relativa al gasto puacuteblico podriacutea dar respuesta a una mayor efectividad de unos principios que han de aplicarse en todos los aacutembitos territoriales del Estado y que resultan imprescindibles no solo para evitar nuevas situaciones de grave crisis econoacutemica como la que vino a propiciar la reforma constitucional sino y sobre todo para conseguir que la justicia financiera en sus dos vertientes de ingresos y gastos puacuteblicos al igual que el principio de legalidad financiera se convierta finalmente en una realidad constatable y ajena a interpre-taciones contradictorias

117 CALATRAvA ESCOBAR M J (1999) paacuteg 32 118 BAYONA DE PEROGORDO J J (1999) paacuteg 192

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financiera de las Comunidades Autoacutenomas lo seraacute dentro de la necesaria y obliga-da coordinacioacuten y cooperacioacuten con la Hacienda estatal siendo compatible con la existencia de un control de legalidad sobre el ejercicio de competencias y maacutes en concreto de las obligaciones derivadas del principio de estabilidad presupuestaria contemplado en el artiacuteculo 135 CE y de forma particular de las operaciones de emisioacuten de deuda puacuteblica97 La maacutes reciente STC 2152014 de 18 de diciembre98

ha venido a validar plenamente y en relacioacuten con la autonomiacutea financiera de las Comunidades Autoacutenomas la constitucionalidad de los preceptos de la LO 22012 que establecen el reacutegimen juriacutedico de cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria99

El principio de estabilidad presupuestaria ha supuesto sin duda un cambio en el reacutegimen juriacutedico del gasto puacuteblico que afecta a su programacioacuten ejecucioacuten y con-trol incidiendo como hemos indicado en todos los aacutembitos territoriales del sector puacuteblico Como bien sintetiza MARC CARRILLO (2014)100 y desde una perspectiva material en la fase previa de elaboracioacuten del presupuesto se ha introducido la regla de plurianualidad del presupuesto ademaacutes del fondo de contingencia y la obliga-cioacuten de fijar el objetivo de estabilidad presupuestaria que deberaacute ser aceptado por las Cortes Generales101 en la fase de elaboracioacuten este objetivo podraacute ser modifica-do por las Cortes aunque no podraacuten incluir la regla del deacuteficit sin incumplir lo pre-ceptuado en el artiacuteculo 1346 CE en la fase de ejecucioacuten el principio de

supuestos y el endurecimiento de las medidas previstas en caso de incumplimiento de los objeti-vos cfr entre otros MARC CARRILLO (2014) paacutegs 37 y ss CARRASCO DURaacuteN M (2013) paacutegs 198 y ss y NAvARRO FAURE A (2013) paacutegs 137-146 97 RODRiacuteGUEz BEREIJO A (2013) paacuteg 18 En palabras del profesor Bereijo que plenamente compar-timos laquopocas dudas caben respecto al caraacutecter baacutesico que para la ordenacioacuten de la economiacutea y la Hacienda general del Estado tiene la garantiacutea del equilibrio de las cuentas puacuteblicas y la determina-cioacuten por el Estado del objetivo de estabilidad presupuestaria para todo el conjunto de las Adminis-traciones Puacuteblicas establecido por las leyes de estabilidad presupuestaria dada la vinculacioacuten del Estado espantildeol a las normas del Derecho comunitario europeo originario y derivado y a los com-promisos derivados del cumplimiento del Pacto de Estabilidad y Crecimiento de la UE aunque ello constrintildea la autonomiacutea financiera de las Comunidades Autoacutenomasraquo Ibidem paacuteg 21 98 Publicada en el BOE nuacutem 29 de 3 de febrero de 2015 Esta Sentencia se dicta en relacioacuten con el recurso de inconstitucionalidad 557-2013 interpuesto por el Gobierno de Canarias En concreto declara constitucionales los artiacuteculos 103 116 123 16 19 203 24 252 y 26 asiacute como la Dis-posicioacuten Adicional 3ordf de la LO 22012 99 Precisamente la modificacioacuten de la LOFCA en virtud de la uacuteltima reforma de la LO 22012 ope-rada por la LO 62015 de 12 de junio va a reforzar la necesidad del cumplimiento de estos objeti-vos incluyendo algunas matizaciones entre otros en sus artiacuteculos 2 apartado uno letra b) 14 y 211 aludiendo expresamente a la sostenibilidad financiera y sobre todo introduciendo el artiacuteculo 13 bis relativo al principio de prudencia financiera 100 MARC CARRILLO (2014) paacuteg 27 101 En esta fase y desde una perspectiva institucional resulta decisiva la participacioacuten de la Comi-sioacuten Europea que obligaraacute a un diaacutelogo institucional entre las autoridades econoacutemico-financieras estatales y comunitarias Ibidem paacuteg 28

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estabilidad presupuestaria supone la aplicacioacuten de un reacutegimen especiacutefico para los gastos plurianuales y las modificaciones presupuestarias y en la fase de control habraacute que verificar el cumplimiento del principio a traveacutes de instrumentos especiacute-ficos de control

Descendiendo maacutes en concreto al examen en este contexto de estabilidad presu-puestaria de su compatibilidad con el principio de asignacioacuten equitativa de los recursos puacuteblicos habriacutea que referirse en primer lugar a la conexioacuten de la estabi-lidad presupuestaria con la fase inicial de programacioacuten del gasto puacuteblico y con-traccioacuten de obligaciones puacuteblicas que ya ponen de relieve la racionalidad econoacutemica Podemos afirmar con caraacutecter general y en el sentido expresado por MARTiacuteNEz GINER (2002)102 que los objetivos de las poliacuteticas y programacioacuten del gasto puacuteblico ndashque deben plasmar el artiacuteculo 312 CEndash deben compatibilizarse con las exigencias de racionalidad econoacutemica en la ejecucioacuten presupuestaria que a su vez asegura la estabilidad presupuestaria con base en los criterios de eficacia efi-ciencia y calidad La estabilidad presupuestaria no impide la plena vigencia de este artiacuteculo Es maacutes la consecucioacuten de esta estabilidad podriacutea y deberiacutea coadyuvar a hacer efectivos otros principios constitucionales y en particular el relativo a la jus-ticia en el gasto puacuteblico

En cualquier caso y siguiendo al autor antes citado el reacutegimen de estabilidad pre-supuestaria deberiacutea configurarse no solo como una limitacioacuten cuantitativa del gasto sino tambieacuten como una limitacioacuten cualitativa de modo que se estableciesen unos criterios que viniesen a determinar necesidades de satisfaccioacuten ineludible y que por tanto condicionasen las decisiones presupuestarias en el marco de la contencioacuten El propio principio de estabilidad impulsariacutea y fomentariacutea la asignacioacuten equitativa de los recursos o lo que es igual la estabilidad deberiacutea constituir un ins-trumento que permitiese profundizar en el principio de justicia en el gasto que a su vez incidiriacutea en aqueacutel103

No obstante lo anterior se ha destacado coacutemo las Leyes de Estabilidad no han avanzado lo suficiente en relacioacuten con las competencias de los oacuterganos de control sobre esta materia104 y en particular con la funcioacuten de los Tribunales de Cuentas105 de modo que en realidad soacutelo se mantienen en este aacutembito las importantes fun-

102 MARTiacuteNEz GINER L A (2002) paacuteg 477 103 Cfr MARTiacuteNEz GINER L A (2002) paacutegs 491-492 Este autor que escribe con anterioridad a la reforma constitucional puso de manifiesto la necesidad de que una Ley General del Gasto Puacuteblico realizase la labor de seleccioacuten cualitativa del gasto desarrollando el principio de justicia en el gasto en el marco de la estabilidad 104 Se ha destacado incluso coacutemo la propia reforma del artiacuteculo 135 CE deberiacutea haber previsto expresamente la responsabilidad por incumplimiento y las sanciones estableciendo concordancias con los artiacuteculos 153 y 155 CE y por tanto establecieacutendose si el control de los incumplimientos deberiacutea realizarse por una autoridad independiente y con un procedimiento especial Cfr GARCiacuteA

ROCA J (2013) paacuteg 74 Maacutes en concreto propone este autor un procedimiento urgente ante el Tri-bunal Constitucional con el auxilio del Tribunal de Cuentas Ibidem paacutegs 86-87 105 Cfr SOLER ROCH M T (2001) paacuteg 87 y PASCUAL GARCiacuteA J (2002)

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ciones atribuidas a la Intervencioacuten General de la Administracioacuten del Estado bien por la LGP bien por la propia LO 22012 referidas por un lado al control del obje-tivo de la estabilidad presupuestaria mediante el ejercicio del control financiero permanente ndashartiacuteculo 157 LGPndash y de un tipo especiacutefico de auditoriacutea puacuteblica y por otro a la funcioacuten de elaboracioacuten de un informe en el que se ha de expresar el grado de cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria106 La constitucionali-zacioacuten del principio de estabilidad presupuestaria no ha supuesto pues en nuestra legislacioacuten una ampliacioacuten efectiva de los instrumentos de control sobre las leyes aplicables no incorporaacutendose nuevos oacuterganos especiacuteficos de control sobre la eje-cucioacuten de los presupuestos si bien siacute podraacute resultar esencial en su caso el control de constitucionalidad107

No obstante lo anterior debemos indicar que la LO 22012 va a incluir al regular las medidas preventivas y correctivas asiacute como la instrumentacioacuten del principio de transparencia108 la participacioacuten del Consejo de Poliacutetica Fiscal y Financiera y en su caso de la Comisioacuten Nacional de Administracioacuten Local en el procedimiento dirigido a garantizar el principio de estabilidad presupuestaria si bien y como ha puesto de manifiesto MARC CARRILLO (2014)109 se trata esencialmente de funciones consultivas de informe y seguimiento de la aplicacioacuten de las medidas ndashcomo ejem-plo la advertencia del riesgo de incumplimiento por las Administraciones Puacuteblicas (artiacuteculo 191) o el conocimiento tramitacioacuten y seguimiento de los planes econoacute-mico-financieros y de reequilibrio (artiacuteculo 242)ndash aunque tambieacuten existen otras de naturaleza correctiva y fiscalizadora como la relativa al requerimiento para modi-ficar las medidas previamente adoptadas por la Comunidad Autoacutenoma cuando a juicio del CPFF no garanticen la correccioacuten de la situacioacuten de desequilibrio instaacuten-dola en este caso a que presente un nuevo plan (artiacuteculo 233) El artiacuteculo 26 de la Ley va a habilitar al Gobierno al amparo del artiacuteculo 155 CE para la adopcioacuten de las medidas necesarias para obligar a su cumplimiento forzoso que podriacutean llegar

106 Vid sobre estas funciones LAzO vITORIA X (2008) paacutegs 358 y ss Y sobre la adopcioacuten de medi-das en caso de incumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria ibidem paacutegs 362 y ss 107 En concreto la Disposicioacuten Adicional Tercera de la LO 22012 de Estabilidad Presupuestaria considerada plenamente constitucional por la STC 2152014 de 18 de diciembre establece en su primer apartado que de acuerdo con lo previsto en la LOTC laquohellipse pueden impugnar ante el Tribu-nal Constitucional tanto las leyes disposiciones normativas o actos con fuerza de ley de las Comu-nidades Autoacutenomas como las disposiciones normativas sin fuerza de leyhellipraquo pudieacutendose llegar para preservar el cumplimiento del artiacuteculo 135 CE a adoptar la medida cautelar de suspensioacuten de una Ley de Presupuestos autonoacutemica seguacuten deriva del apartado segundo de esa misma Disposicioacuten Adi-cional Tercera en cuyo caso se entenderaacuten prorrogados los presupuestos del ejercicio anterior Se ha considerado y con razoacuten la conveniencia de que en relacioacuten con este control sobre el cumpli-miento del principio de estabilidad presupuestaria por parte de la Ley de Presupuestos estatal se reincorporase el control previo de constitucionalidad Cfr en este sentido FERRERES COMELLA v (2012) paacuteg 103 108 Sobre la trascendencia de este principio en el contexto que examinamos y en relacioacuten ademaacutes con el principio de responsabilidad cfr NAvAS vaacutezQUEz R (2014) paacutegs 61 y ss 109 MARC CARRILLO (2014) paacutegs 35-36

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incluso previo requerimiento a la intervencioacutensuspensioacuten de la Autonomiacutea o a la disolucioacuten de la Corporacioacuten local medidas que como se ha afirmado se debe-riacutean en su caso aplicar con laquonotables dosis de firmeza y prudenciaraquo110

En cualquier caso consideramos que dado que en nuestra normativa y como con-secuencia de la constitucionalizacioacuten del principio de estabilidad presupuestaria no se ha creado ninguacuten oacutergano especiacutefico de control como siacute ha sucedido en otros Estados miembros como Alemania o Reino Unido ndashlos denominados Consejos de Estabilidad Presupuestariandash al menos se deberiacutean haber otorgado funciones espe-ciacuteficas sobre la materia al Tribunal de Cuentas asiacute como a los oacuterganos autonoacutemi-cos de naturaleza similar permitiendo asiacute un directo control sobre el cumplimiento de los requisitos de estabilidad presupuestaria

Por otra parte debemos insistir en la necesidad de que los distintos preceptos constitucionales y en particular los relativos a los principios de justicia material del gasto y de estabilidad presupuestaria mantengan su respectiva virtualidad praacutectica y lejos de que unos sean excepcionados por el otro se interpreten armoacute-nicamente en su justo sentido a pesar de la justificacioacuten del segundo en una situacioacuten de crisis financiera que ya comienza a superarse y que en modo algu-no deberiacutea provocar indirectamente la suspensioacuten o quebrantamiento de los principios de justicia en el gasto puacuteblico considerados como uno de los pilares baacutesicos del Estado social y democraacutetico de Derecho Como afirma RODRiacuteGUEz

BEREIJO (2013) refirieacutendose a la reforma del artiacuteculo 135 CE su contenido no deberiacutea implicar necesariamente laquoel laquodesmantelamientoraquo-si tal cosa fuese consti-tucionalmente posible- del Estado social proclamado en nuestra Constitucioacutenraquo antildeadiendo que laquola existencia de un liacutemite financiero y presupuestario a las demandas de derechos econoacutemicos y sociales constitucionalmente reconocidos ha sido siempre declarada con firmeza por la jurisprudencia de nuestro Tribunal Constitucional respecto de los derechos de prestacioacuten que se derivan de nuestra Constitucioacuten y de las leyes que los desarrollanraquo111 La estabilidad presupuestaria sin duda permitiraacute coadyuvar a la consecucioacuten de los objetivos sociales perse-guidos por el propio texto constitucional

El principio de estabilidad presupuestaria debe pues ser interpretado coordinada-mente con otros principios constitucionales siendo compatible con los postulados del Estado social y en particular con los principios de justicia del gasto puacuteblico principios que actuariacutean como liacutemite y medida del objetivo de estabilidad presu-

110 RODRiacuteGUEz BEREIJO A (2013) paacuteg 29 El artiacuteculo 26 de la LO 22012 ha sido declarado constitu-cional por la STC 2152014 de 18 de diciembre 111 RODRiacuteGUEz BEREIJO A (2013) paacuteg 17 Y en este sentido cita el profesor Bereijo la STC 1261994 FJ 5ordm que refirieacutendose a los derechos de Seguridad Social afirma que laquocorresponde al legislador en funcioacuten de las situaciones de necesidad existentes y de los medios financieros disponibles determi-nar la accioacuten protectora a dispensar por el reacutegimen puacuteblico de Seguridad Social y las condiciones para el acceso a las prestaciones y para su peacuterdidaraquo

 

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puestaria112 Es maacutes y como indica NAvARRO FAURE (2013)113 la estabilidad presu-puestaria laquodebe interpretarse como un instrumento a favor de la justicia del gasto puacuteblico en la medida en que pueda garantizar la satisfaccioacuten miacutenima de las nece-sidades puacuteblicas consideradas como justas pero nunca como el pretexto para no satisfacer ese principio de justiciaraquo Y los criterios de eficiencia y economiacutea plas-mados fundamentalmente en las leyes anuales de presupuestos coadyuvaraacuten sin duda a la aplicacioacuten coordinada de unos principios que en todo caso van a per-seguir unos objetivos asimismo contemplados en la Constitucioacuten

6 A MODO De COnCLUSIOacuten 

La intervencioacuten puacuteblica a traveacutes de la poliacutetica de gasto puacuteblico ha provocado por lo general y mucho maacutes en periacuteodos de crisis econoacutemica importantes repercusio-nes que van desde la dotacioacuten de servicios puacuteblicos inversiones puacuteblicas genera-cioacuten de empleo hasta efectos medioambientales resultando esencial el disentildeo de la poliacutetica presupuestaria114 Sin embargo una deficiente poliacutetica de gasto puacuteblico podriacutea conducir a un incremento de los niveles de evasioacuten tributaria115 El control de la gestioacuten de los fondos puacuteblicos seraacute un mecanismo esencial para evitar el des-pilfarro y la corrupcioacuten

Resulta evidente y tras el anaacutelisis realizado la necesidad en el Derecho espantildeol de un adecuado tratamiento juriacutedico del gasto puacuteblico como institucioacuten mediante una Ley General del Gasto Puacuteblico aplicable con caraacutecter general a todas las Administraciones Puacuteblicas que enmarcariacutea los principios generales que lo deben presidir116 Ha sido insuficiente el tratamiento del gasto puacuteblico en la Constitucioacuten

112 NAvARRO FAURE A (2013) paacuteg 123 ideas que son ampliamente desarrolladas en las paacuteginas 129 y ss 113 NAvARRO FAURE A (2013) paacuteg 134 Y como bien antildeade esta autora y a pesar de la disciplina presupuestaria en materia de deacuteficit y deuda puacuteblica derivada del gobierno econoacutemico de la Unioacuten Europea laquoel gasto puacuteblico deberaacute seguir satisfaciendo en el nivel que permita el objetivo de esta-bilidad las necesidades cuya satisfaccioacuten se considera justaraquo Ibidem paacuteg 135 114 Vid como ejemplo sobre los efectos multiplicadores de arrastre econoacutemico y de generacioacuten de empleo de las poliacuteticas de gasto puacuteblico RODRiacuteGUEz MORILLA C y LLANES DiacuteAz-SALAzAR G (2004) paacutegs 189 y ss 115 Vid por todos GIL IzQUIERDO M y ONRUBIA FERNaacuteNDEz J (2006) paacutegs 1 y ss Y sobre la evolucioacuten en la situacioacuten de crisis econoacutemica de las actitudes de los espantildeoles respecto a las diferentes poliacuteticas de gasto y los niveles de presioacuten fiscal vid CALzADA I y PINO E DEL (2013) paacutegs 171 y ss 116 En esta Ley del Gasto Puacuteblico y como entre otros puso de manifiesto MARTiacuteNEz GINER (2002) laquose estructurariacutean y desarrollariacutean las cuestiones relativas a los principios juriacutedicos del gasto puacutebli-co los procedimientos de valoracioacuten y determinacioacuten de las necesidades puacuteblicas a satisfacer el reacutegimen juriacutedico de las obligaciones puacuteblicas y de los derechos de los acreedores asiacute como de cual-quier sujeto afectado por el gasto puacuteblico y los procedimientos de ejecucioacuten del gasto puacuteblicoraquohellip laquotodo ello desde la perspectiva que ofrece el nuevo marco juriacutedico de la estabilidad presupuesta-riahellipraquo paacuteg 475

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debiendo plantearse al menos la elaboracioacuten de la ley aludida o maacutes en concre-to la elaboracioacuten de una ley de principios reguladores del gasto puacuteblico evitando y sobre todo tras la vigencia de la Ley de Estabilidad Presupuestaria la necesaria intervencioacuten del Tribunal Constitucional ante los conflictos que se estaacuten plantean-do respecto de las competencias autonoacutemicas en la materia

Efectivamente el ideal estariacutea en la formulacioacuten de un principio de justicia en el gasto puacuteblico que integre unitariamente todos los principios y criterios a que nos hemos referido debiendo estar como en otro momento indicamos a una interpre-tacioacuten del conjunto de preceptos constitucionales que permita vislumbrar las que podriacuteamos considerar como laquonecesidades puacuteblicas constitucionalesraquo117 O como ha afirmado BAYONA DE PEROGORDO (1999) laquosolo el desarrollo normativo de los principios materiales de justicia del gasto puacuteblico contenidos en la Constitucioacuten fundamentalmente a traveacutes de una ley general de gasto puacuteblico y la elaboracioacuten de concretas leyes de gasto y el fomento e impulso de un sentimiento colectivo acer-ca de la justicia en esta materia podraacuten consolidar definitivamente esta idea-fuer-za en nuestro ordenamiento juriacutedico-financierolaquo118

La inclusioacuten de la estabilidad presupuestaria en el artiacuteculo 135 CE y su posterior desarrollo en la LO 22012 que a la postre se ha considerado plenamente consti-tucional han de permitir avanzar en hacer efectiva la justicia material en el gasto puacuteblico si bien no se han configurado paralelamente los oportunos medios de con-trol al igual que ha sucedido en otros Estados miembros de la Unioacuten Europea Pre-cisamente la Ley General de Gasto Puacuteblico podriacutea ser el vehiacuteculo idoacuteneo para regular adecuadamente los oacuterganos especiacuteficos y medios de control de la estabili-dad presupuestaria

A pesar de que como hemos indicado la propia LO 22012 permita entre otras medidas la suspensioacuten de leyes de presupuestos autonoacutemicas contrarias a los obje-tivos de estabilidad presupuestaria estimamos que una regulacioacuten maacutes detallada que incluso hubiera puesto en conexioacuten la estabilidad presupuestaria con los prin-cipios de justicia en el gasto puacuteblico y quedando claras las competencias autonoacute-micas en la materia siempre en el necesario respeto a las exigencias comunitarias podriacutea evitar conflictos de competencias entre Comunidades Autoacutenomas y Estado

En todo caso una ley baacutesica relativa al gasto puacuteblico podriacutea dar respuesta a una mayor efectividad de unos principios que han de aplicarse en todos los aacutembitos territoriales del Estado y que resultan imprescindibles no solo para evitar nuevas situaciones de grave crisis econoacutemica como la que vino a propiciar la reforma constitucional sino y sobre todo para conseguir que la justicia financiera en sus dos vertientes de ingresos y gastos puacuteblicos al igual que el principio de legalidad financiera se convierta finalmente en una realidad constatable y ajena a interpre-taciones contradictorias

117 CALATRAvA ESCOBAR M J (1999) paacuteg 32 118 BAYONA DE PEROGORDO J J (1999) paacuteg 192

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estabilidad presupuestaria supone la aplicacioacuten de un reacutegimen especiacutefico para los gastos plurianuales y las modificaciones presupuestarias y en la fase de control habraacute que verificar el cumplimiento del principio a traveacutes de instrumentos especiacute-ficos de control

Descendiendo maacutes en concreto al examen en este contexto de estabilidad presu-puestaria de su compatibilidad con el principio de asignacioacuten equitativa de los recursos puacuteblicos habriacutea que referirse en primer lugar a la conexioacuten de la estabi-lidad presupuestaria con la fase inicial de programacioacuten del gasto puacuteblico y con-traccioacuten de obligaciones puacuteblicas que ya ponen de relieve la racionalidad econoacutemica Podemos afirmar con caraacutecter general y en el sentido expresado por MARTiacuteNEz GINER (2002)102 que los objetivos de las poliacuteticas y programacioacuten del gasto puacuteblico ndashque deben plasmar el artiacuteculo 312 CEndash deben compatibilizarse con las exigencias de racionalidad econoacutemica en la ejecucioacuten presupuestaria que a su vez asegura la estabilidad presupuestaria con base en los criterios de eficacia efi-ciencia y calidad La estabilidad presupuestaria no impide la plena vigencia de este artiacuteculo Es maacutes la consecucioacuten de esta estabilidad podriacutea y deberiacutea coadyuvar a hacer efectivos otros principios constitucionales y en particular el relativo a la jus-ticia en el gasto puacuteblico

En cualquier caso y siguiendo al autor antes citado el reacutegimen de estabilidad pre-supuestaria deberiacutea configurarse no solo como una limitacioacuten cuantitativa del gasto sino tambieacuten como una limitacioacuten cualitativa de modo que se estableciesen unos criterios que viniesen a determinar necesidades de satisfaccioacuten ineludible y que por tanto condicionasen las decisiones presupuestarias en el marco de la contencioacuten El propio principio de estabilidad impulsariacutea y fomentariacutea la asignacioacuten equitativa de los recursos o lo que es igual la estabilidad deberiacutea constituir un ins-trumento que permitiese profundizar en el principio de justicia en el gasto que a su vez incidiriacutea en aqueacutel103

No obstante lo anterior se ha destacado coacutemo las Leyes de Estabilidad no han avanzado lo suficiente en relacioacuten con las competencias de los oacuterganos de control sobre esta materia104 y en particular con la funcioacuten de los Tribunales de Cuentas105 de modo que en realidad soacutelo se mantienen en este aacutembito las importantes fun-

102 MARTiacuteNEz GINER L A (2002) paacuteg 477 103 Cfr MARTiacuteNEz GINER L A (2002) paacutegs 491-492 Este autor que escribe con anterioridad a la reforma constitucional puso de manifiesto la necesidad de que una Ley General del Gasto Puacuteblico realizase la labor de seleccioacuten cualitativa del gasto desarrollando el principio de justicia en el gasto en el marco de la estabilidad 104 Se ha destacado incluso coacutemo la propia reforma del artiacuteculo 135 CE deberiacutea haber previsto expresamente la responsabilidad por incumplimiento y las sanciones estableciendo concordancias con los artiacuteculos 153 y 155 CE y por tanto establecieacutendose si el control de los incumplimientos deberiacutea realizarse por una autoridad independiente y con un procedimiento especial Cfr GARCiacuteA

ROCA J (2013) paacuteg 74 Maacutes en concreto propone este autor un procedimiento urgente ante el Tri-bunal Constitucional con el auxilio del Tribunal de Cuentas Ibidem paacutegs 86-87 105 Cfr SOLER ROCH M T (2001) paacuteg 87 y PASCUAL GARCiacuteA J (2002)

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ciones atribuidas a la Intervencioacuten General de la Administracioacuten del Estado bien por la LGP bien por la propia LO 22012 referidas por un lado al control del obje-tivo de la estabilidad presupuestaria mediante el ejercicio del control financiero permanente ndashartiacuteculo 157 LGPndash y de un tipo especiacutefico de auditoriacutea puacuteblica y por otro a la funcioacuten de elaboracioacuten de un informe en el que se ha de expresar el grado de cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria106 La constitucionali-zacioacuten del principio de estabilidad presupuestaria no ha supuesto pues en nuestra legislacioacuten una ampliacioacuten efectiva de los instrumentos de control sobre las leyes aplicables no incorporaacutendose nuevos oacuterganos especiacuteficos de control sobre la eje-cucioacuten de los presupuestos si bien siacute podraacute resultar esencial en su caso el control de constitucionalidad107

No obstante lo anterior debemos indicar que la LO 22012 va a incluir al regular las medidas preventivas y correctivas asiacute como la instrumentacioacuten del principio de transparencia108 la participacioacuten del Consejo de Poliacutetica Fiscal y Financiera y en su caso de la Comisioacuten Nacional de Administracioacuten Local en el procedimiento dirigido a garantizar el principio de estabilidad presupuestaria si bien y como ha puesto de manifiesto MARC CARRILLO (2014)109 se trata esencialmente de funciones consultivas de informe y seguimiento de la aplicacioacuten de las medidas ndashcomo ejem-plo la advertencia del riesgo de incumplimiento por las Administraciones Puacuteblicas (artiacuteculo 191) o el conocimiento tramitacioacuten y seguimiento de los planes econoacute-mico-financieros y de reequilibrio (artiacuteculo 242)ndash aunque tambieacuten existen otras de naturaleza correctiva y fiscalizadora como la relativa al requerimiento para modi-ficar las medidas previamente adoptadas por la Comunidad Autoacutenoma cuando a juicio del CPFF no garanticen la correccioacuten de la situacioacuten de desequilibrio instaacuten-dola en este caso a que presente un nuevo plan (artiacuteculo 233) El artiacuteculo 26 de la Ley va a habilitar al Gobierno al amparo del artiacuteculo 155 CE para la adopcioacuten de las medidas necesarias para obligar a su cumplimiento forzoso que podriacutean llegar

106 Vid sobre estas funciones LAzO vITORIA X (2008) paacutegs 358 y ss Y sobre la adopcioacuten de medi-das en caso de incumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria ibidem paacutegs 362 y ss 107 En concreto la Disposicioacuten Adicional Tercera de la LO 22012 de Estabilidad Presupuestaria considerada plenamente constitucional por la STC 2152014 de 18 de diciembre establece en su primer apartado que de acuerdo con lo previsto en la LOTC laquohellipse pueden impugnar ante el Tribu-nal Constitucional tanto las leyes disposiciones normativas o actos con fuerza de ley de las Comu-nidades Autoacutenomas como las disposiciones normativas sin fuerza de leyhellipraquo pudieacutendose llegar para preservar el cumplimiento del artiacuteculo 135 CE a adoptar la medida cautelar de suspensioacuten de una Ley de Presupuestos autonoacutemica seguacuten deriva del apartado segundo de esa misma Disposicioacuten Adi-cional Tercera en cuyo caso se entenderaacuten prorrogados los presupuestos del ejercicio anterior Se ha considerado y con razoacuten la conveniencia de que en relacioacuten con este control sobre el cumpli-miento del principio de estabilidad presupuestaria por parte de la Ley de Presupuestos estatal se reincorporase el control previo de constitucionalidad Cfr en este sentido FERRERES COMELLA v (2012) paacuteg 103 108 Sobre la trascendencia de este principio en el contexto que examinamos y en relacioacuten ademaacutes con el principio de responsabilidad cfr NAvAS vaacutezQUEz R (2014) paacutegs 61 y ss 109 MARC CARRILLO (2014) paacutegs 35-36

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incluso previo requerimiento a la intervencioacutensuspensioacuten de la Autonomiacutea o a la disolucioacuten de la Corporacioacuten local medidas que como se ha afirmado se debe-riacutean en su caso aplicar con laquonotables dosis de firmeza y prudenciaraquo110

En cualquier caso consideramos que dado que en nuestra normativa y como con-secuencia de la constitucionalizacioacuten del principio de estabilidad presupuestaria no se ha creado ninguacuten oacutergano especiacutefico de control como siacute ha sucedido en otros Estados miembros como Alemania o Reino Unido ndashlos denominados Consejos de Estabilidad Presupuestariandash al menos se deberiacutean haber otorgado funciones espe-ciacuteficas sobre la materia al Tribunal de Cuentas asiacute como a los oacuterganos autonoacutemi-cos de naturaleza similar permitiendo asiacute un directo control sobre el cumplimiento de los requisitos de estabilidad presupuestaria

Por otra parte debemos insistir en la necesidad de que los distintos preceptos constitucionales y en particular los relativos a los principios de justicia material del gasto y de estabilidad presupuestaria mantengan su respectiva virtualidad praacutectica y lejos de que unos sean excepcionados por el otro se interpreten armoacute-nicamente en su justo sentido a pesar de la justificacioacuten del segundo en una situacioacuten de crisis financiera que ya comienza a superarse y que en modo algu-no deberiacutea provocar indirectamente la suspensioacuten o quebrantamiento de los principios de justicia en el gasto puacuteblico considerados como uno de los pilares baacutesicos del Estado social y democraacutetico de Derecho Como afirma RODRiacuteGUEz

BEREIJO (2013) refirieacutendose a la reforma del artiacuteculo 135 CE su contenido no deberiacutea implicar necesariamente laquoel laquodesmantelamientoraquo-si tal cosa fuese consti-tucionalmente posible- del Estado social proclamado en nuestra Constitucioacutenraquo antildeadiendo que laquola existencia de un liacutemite financiero y presupuestario a las demandas de derechos econoacutemicos y sociales constitucionalmente reconocidos ha sido siempre declarada con firmeza por la jurisprudencia de nuestro Tribunal Constitucional respecto de los derechos de prestacioacuten que se derivan de nuestra Constitucioacuten y de las leyes que los desarrollanraquo111 La estabilidad presupuestaria sin duda permitiraacute coadyuvar a la consecucioacuten de los objetivos sociales perse-guidos por el propio texto constitucional

El principio de estabilidad presupuestaria debe pues ser interpretado coordinada-mente con otros principios constitucionales siendo compatible con los postulados del Estado social y en particular con los principios de justicia del gasto puacuteblico principios que actuariacutean como liacutemite y medida del objetivo de estabilidad presu-

110 RODRiacuteGUEz BEREIJO A (2013) paacuteg 29 El artiacuteculo 26 de la LO 22012 ha sido declarado constitu-cional por la STC 2152014 de 18 de diciembre 111 RODRiacuteGUEz BEREIJO A (2013) paacuteg 17 Y en este sentido cita el profesor Bereijo la STC 1261994 FJ 5ordm que refirieacutendose a los derechos de Seguridad Social afirma que laquocorresponde al legislador en funcioacuten de las situaciones de necesidad existentes y de los medios financieros disponibles determi-nar la accioacuten protectora a dispensar por el reacutegimen puacuteblico de Seguridad Social y las condiciones para el acceso a las prestaciones y para su peacuterdidaraquo

 

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puestaria112 Es maacutes y como indica NAvARRO FAURE (2013)113 la estabilidad presu-puestaria laquodebe interpretarse como un instrumento a favor de la justicia del gasto puacuteblico en la medida en que pueda garantizar la satisfaccioacuten miacutenima de las nece-sidades puacuteblicas consideradas como justas pero nunca como el pretexto para no satisfacer ese principio de justiciaraquo Y los criterios de eficiencia y economiacutea plas-mados fundamentalmente en las leyes anuales de presupuestos coadyuvaraacuten sin duda a la aplicacioacuten coordinada de unos principios que en todo caso van a per-seguir unos objetivos asimismo contemplados en la Constitucioacuten

6 A MODO De COnCLUSIOacuten 

La intervencioacuten puacuteblica a traveacutes de la poliacutetica de gasto puacuteblico ha provocado por lo general y mucho maacutes en periacuteodos de crisis econoacutemica importantes repercusio-nes que van desde la dotacioacuten de servicios puacuteblicos inversiones puacuteblicas genera-cioacuten de empleo hasta efectos medioambientales resultando esencial el disentildeo de la poliacutetica presupuestaria114 Sin embargo una deficiente poliacutetica de gasto puacuteblico podriacutea conducir a un incremento de los niveles de evasioacuten tributaria115 El control de la gestioacuten de los fondos puacuteblicos seraacute un mecanismo esencial para evitar el des-pilfarro y la corrupcioacuten

Resulta evidente y tras el anaacutelisis realizado la necesidad en el Derecho espantildeol de un adecuado tratamiento juriacutedico del gasto puacuteblico como institucioacuten mediante una Ley General del Gasto Puacuteblico aplicable con caraacutecter general a todas las Administraciones Puacuteblicas que enmarcariacutea los principios generales que lo deben presidir116 Ha sido insuficiente el tratamiento del gasto puacuteblico en la Constitucioacuten

112 NAvARRO FAURE A (2013) paacuteg 123 ideas que son ampliamente desarrolladas en las paacuteginas 129 y ss 113 NAvARRO FAURE A (2013) paacuteg 134 Y como bien antildeade esta autora y a pesar de la disciplina presupuestaria en materia de deacuteficit y deuda puacuteblica derivada del gobierno econoacutemico de la Unioacuten Europea laquoel gasto puacuteblico deberaacute seguir satisfaciendo en el nivel que permita el objetivo de esta-bilidad las necesidades cuya satisfaccioacuten se considera justaraquo Ibidem paacuteg 135 114 Vid como ejemplo sobre los efectos multiplicadores de arrastre econoacutemico y de generacioacuten de empleo de las poliacuteticas de gasto puacuteblico RODRiacuteGUEz MORILLA C y LLANES DiacuteAz-SALAzAR G (2004) paacutegs 189 y ss 115 Vid por todos GIL IzQUIERDO M y ONRUBIA FERNaacuteNDEz J (2006) paacutegs 1 y ss Y sobre la evolucioacuten en la situacioacuten de crisis econoacutemica de las actitudes de los espantildeoles respecto a las diferentes poliacuteticas de gasto y los niveles de presioacuten fiscal vid CALzADA I y PINO E DEL (2013) paacutegs 171 y ss 116 En esta Ley del Gasto Puacuteblico y como entre otros puso de manifiesto MARTiacuteNEz GINER (2002) laquose estructurariacutean y desarrollariacutean las cuestiones relativas a los principios juriacutedicos del gasto puacutebli-co los procedimientos de valoracioacuten y determinacioacuten de las necesidades puacuteblicas a satisfacer el reacutegimen juriacutedico de las obligaciones puacuteblicas y de los derechos de los acreedores asiacute como de cual-quier sujeto afectado por el gasto puacuteblico y los procedimientos de ejecucioacuten del gasto puacuteblicoraquohellip laquotodo ello desde la perspectiva que ofrece el nuevo marco juriacutedico de la estabilidad presupuesta-riahellipraquo paacuteg 475

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debiendo plantearse al menos la elaboracioacuten de la ley aludida o maacutes en concre-to la elaboracioacuten de una ley de principios reguladores del gasto puacuteblico evitando y sobre todo tras la vigencia de la Ley de Estabilidad Presupuestaria la necesaria intervencioacuten del Tribunal Constitucional ante los conflictos que se estaacuten plantean-do respecto de las competencias autonoacutemicas en la materia

Efectivamente el ideal estariacutea en la formulacioacuten de un principio de justicia en el gasto puacuteblico que integre unitariamente todos los principios y criterios a que nos hemos referido debiendo estar como en otro momento indicamos a una interpre-tacioacuten del conjunto de preceptos constitucionales que permita vislumbrar las que podriacuteamos considerar como laquonecesidades puacuteblicas constitucionalesraquo117 O como ha afirmado BAYONA DE PEROGORDO (1999) laquosolo el desarrollo normativo de los principios materiales de justicia del gasto puacuteblico contenidos en la Constitucioacuten fundamentalmente a traveacutes de una ley general de gasto puacuteblico y la elaboracioacuten de concretas leyes de gasto y el fomento e impulso de un sentimiento colectivo acer-ca de la justicia en esta materia podraacuten consolidar definitivamente esta idea-fuer-za en nuestro ordenamiento juriacutedico-financierolaquo118

La inclusioacuten de la estabilidad presupuestaria en el artiacuteculo 135 CE y su posterior desarrollo en la LO 22012 que a la postre se ha considerado plenamente consti-tucional han de permitir avanzar en hacer efectiva la justicia material en el gasto puacuteblico si bien no se han configurado paralelamente los oportunos medios de con-trol al igual que ha sucedido en otros Estados miembros de la Unioacuten Europea Pre-cisamente la Ley General de Gasto Puacuteblico podriacutea ser el vehiacuteculo idoacuteneo para regular adecuadamente los oacuterganos especiacuteficos y medios de control de la estabili-dad presupuestaria

A pesar de que como hemos indicado la propia LO 22012 permita entre otras medidas la suspensioacuten de leyes de presupuestos autonoacutemicas contrarias a los obje-tivos de estabilidad presupuestaria estimamos que una regulacioacuten maacutes detallada que incluso hubiera puesto en conexioacuten la estabilidad presupuestaria con los prin-cipios de justicia en el gasto puacuteblico y quedando claras las competencias autonoacute-micas en la materia siempre en el necesario respeto a las exigencias comunitarias podriacutea evitar conflictos de competencias entre Comunidades Autoacutenomas y Estado

En todo caso una ley baacutesica relativa al gasto puacuteblico podriacutea dar respuesta a una mayor efectividad de unos principios que han de aplicarse en todos los aacutembitos territoriales del Estado y que resultan imprescindibles no solo para evitar nuevas situaciones de grave crisis econoacutemica como la que vino a propiciar la reforma constitucional sino y sobre todo para conseguir que la justicia financiera en sus dos vertientes de ingresos y gastos puacuteblicos al igual que el principio de legalidad financiera se convierta finalmente en una realidad constatable y ajena a interpre-taciones contradictorias

117 CALATRAvA ESCOBAR M J (1999) paacuteg 32 118 BAYONA DE PEROGORDO J J (1999) paacuteg 192

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ciones atribuidas a la Intervencioacuten General de la Administracioacuten del Estado bien por la LGP bien por la propia LO 22012 referidas por un lado al control del obje-tivo de la estabilidad presupuestaria mediante el ejercicio del control financiero permanente ndashartiacuteculo 157 LGPndash y de un tipo especiacutefico de auditoriacutea puacuteblica y por otro a la funcioacuten de elaboracioacuten de un informe en el que se ha de expresar el grado de cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria106 La constitucionali-zacioacuten del principio de estabilidad presupuestaria no ha supuesto pues en nuestra legislacioacuten una ampliacioacuten efectiva de los instrumentos de control sobre las leyes aplicables no incorporaacutendose nuevos oacuterganos especiacuteficos de control sobre la eje-cucioacuten de los presupuestos si bien siacute podraacute resultar esencial en su caso el control de constitucionalidad107

No obstante lo anterior debemos indicar que la LO 22012 va a incluir al regular las medidas preventivas y correctivas asiacute como la instrumentacioacuten del principio de transparencia108 la participacioacuten del Consejo de Poliacutetica Fiscal y Financiera y en su caso de la Comisioacuten Nacional de Administracioacuten Local en el procedimiento dirigido a garantizar el principio de estabilidad presupuestaria si bien y como ha puesto de manifiesto MARC CARRILLO (2014)109 se trata esencialmente de funciones consultivas de informe y seguimiento de la aplicacioacuten de las medidas ndashcomo ejem-plo la advertencia del riesgo de incumplimiento por las Administraciones Puacuteblicas (artiacuteculo 191) o el conocimiento tramitacioacuten y seguimiento de los planes econoacute-mico-financieros y de reequilibrio (artiacuteculo 242)ndash aunque tambieacuten existen otras de naturaleza correctiva y fiscalizadora como la relativa al requerimiento para modi-ficar las medidas previamente adoptadas por la Comunidad Autoacutenoma cuando a juicio del CPFF no garanticen la correccioacuten de la situacioacuten de desequilibrio instaacuten-dola en este caso a que presente un nuevo plan (artiacuteculo 233) El artiacuteculo 26 de la Ley va a habilitar al Gobierno al amparo del artiacuteculo 155 CE para la adopcioacuten de las medidas necesarias para obligar a su cumplimiento forzoso que podriacutean llegar

106 Vid sobre estas funciones LAzO vITORIA X (2008) paacutegs 358 y ss Y sobre la adopcioacuten de medi-das en caso de incumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria ibidem paacutegs 362 y ss 107 En concreto la Disposicioacuten Adicional Tercera de la LO 22012 de Estabilidad Presupuestaria considerada plenamente constitucional por la STC 2152014 de 18 de diciembre establece en su primer apartado que de acuerdo con lo previsto en la LOTC laquohellipse pueden impugnar ante el Tribu-nal Constitucional tanto las leyes disposiciones normativas o actos con fuerza de ley de las Comu-nidades Autoacutenomas como las disposiciones normativas sin fuerza de leyhellipraquo pudieacutendose llegar para preservar el cumplimiento del artiacuteculo 135 CE a adoptar la medida cautelar de suspensioacuten de una Ley de Presupuestos autonoacutemica seguacuten deriva del apartado segundo de esa misma Disposicioacuten Adi-cional Tercera en cuyo caso se entenderaacuten prorrogados los presupuestos del ejercicio anterior Se ha considerado y con razoacuten la conveniencia de que en relacioacuten con este control sobre el cumpli-miento del principio de estabilidad presupuestaria por parte de la Ley de Presupuestos estatal se reincorporase el control previo de constitucionalidad Cfr en este sentido FERRERES COMELLA v (2012) paacuteg 103 108 Sobre la trascendencia de este principio en el contexto que examinamos y en relacioacuten ademaacutes con el principio de responsabilidad cfr NAvAS vaacutezQUEz R (2014) paacutegs 61 y ss 109 MARC CARRILLO (2014) paacutegs 35-36

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incluso previo requerimiento a la intervencioacutensuspensioacuten de la Autonomiacutea o a la disolucioacuten de la Corporacioacuten local medidas que como se ha afirmado se debe-riacutean en su caso aplicar con laquonotables dosis de firmeza y prudenciaraquo110

En cualquier caso consideramos que dado que en nuestra normativa y como con-secuencia de la constitucionalizacioacuten del principio de estabilidad presupuestaria no se ha creado ninguacuten oacutergano especiacutefico de control como siacute ha sucedido en otros Estados miembros como Alemania o Reino Unido ndashlos denominados Consejos de Estabilidad Presupuestariandash al menos se deberiacutean haber otorgado funciones espe-ciacuteficas sobre la materia al Tribunal de Cuentas asiacute como a los oacuterganos autonoacutemi-cos de naturaleza similar permitiendo asiacute un directo control sobre el cumplimiento de los requisitos de estabilidad presupuestaria

Por otra parte debemos insistir en la necesidad de que los distintos preceptos constitucionales y en particular los relativos a los principios de justicia material del gasto y de estabilidad presupuestaria mantengan su respectiva virtualidad praacutectica y lejos de que unos sean excepcionados por el otro se interpreten armoacute-nicamente en su justo sentido a pesar de la justificacioacuten del segundo en una situacioacuten de crisis financiera que ya comienza a superarse y que en modo algu-no deberiacutea provocar indirectamente la suspensioacuten o quebrantamiento de los principios de justicia en el gasto puacuteblico considerados como uno de los pilares baacutesicos del Estado social y democraacutetico de Derecho Como afirma RODRiacuteGUEz

BEREIJO (2013) refirieacutendose a la reforma del artiacuteculo 135 CE su contenido no deberiacutea implicar necesariamente laquoel laquodesmantelamientoraquo-si tal cosa fuese consti-tucionalmente posible- del Estado social proclamado en nuestra Constitucioacutenraquo antildeadiendo que laquola existencia de un liacutemite financiero y presupuestario a las demandas de derechos econoacutemicos y sociales constitucionalmente reconocidos ha sido siempre declarada con firmeza por la jurisprudencia de nuestro Tribunal Constitucional respecto de los derechos de prestacioacuten que se derivan de nuestra Constitucioacuten y de las leyes que los desarrollanraquo111 La estabilidad presupuestaria sin duda permitiraacute coadyuvar a la consecucioacuten de los objetivos sociales perse-guidos por el propio texto constitucional

El principio de estabilidad presupuestaria debe pues ser interpretado coordinada-mente con otros principios constitucionales siendo compatible con los postulados del Estado social y en particular con los principios de justicia del gasto puacuteblico principios que actuariacutean como liacutemite y medida del objetivo de estabilidad presu-

110 RODRiacuteGUEz BEREIJO A (2013) paacuteg 29 El artiacuteculo 26 de la LO 22012 ha sido declarado constitu-cional por la STC 2152014 de 18 de diciembre 111 RODRiacuteGUEz BEREIJO A (2013) paacuteg 17 Y en este sentido cita el profesor Bereijo la STC 1261994 FJ 5ordm que refirieacutendose a los derechos de Seguridad Social afirma que laquocorresponde al legislador en funcioacuten de las situaciones de necesidad existentes y de los medios financieros disponibles determi-nar la accioacuten protectora a dispensar por el reacutegimen puacuteblico de Seguridad Social y las condiciones para el acceso a las prestaciones y para su peacuterdidaraquo

 

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puestaria112 Es maacutes y como indica NAvARRO FAURE (2013)113 la estabilidad presu-puestaria laquodebe interpretarse como un instrumento a favor de la justicia del gasto puacuteblico en la medida en que pueda garantizar la satisfaccioacuten miacutenima de las nece-sidades puacuteblicas consideradas como justas pero nunca como el pretexto para no satisfacer ese principio de justiciaraquo Y los criterios de eficiencia y economiacutea plas-mados fundamentalmente en las leyes anuales de presupuestos coadyuvaraacuten sin duda a la aplicacioacuten coordinada de unos principios que en todo caso van a per-seguir unos objetivos asimismo contemplados en la Constitucioacuten

6 A MODO De COnCLUSIOacuten 

La intervencioacuten puacuteblica a traveacutes de la poliacutetica de gasto puacuteblico ha provocado por lo general y mucho maacutes en periacuteodos de crisis econoacutemica importantes repercusio-nes que van desde la dotacioacuten de servicios puacuteblicos inversiones puacuteblicas genera-cioacuten de empleo hasta efectos medioambientales resultando esencial el disentildeo de la poliacutetica presupuestaria114 Sin embargo una deficiente poliacutetica de gasto puacuteblico podriacutea conducir a un incremento de los niveles de evasioacuten tributaria115 El control de la gestioacuten de los fondos puacuteblicos seraacute un mecanismo esencial para evitar el des-pilfarro y la corrupcioacuten

Resulta evidente y tras el anaacutelisis realizado la necesidad en el Derecho espantildeol de un adecuado tratamiento juriacutedico del gasto puacuteblico como institucioacuten mediante una Ley General del Gasto Puacuteblico aplicable con caraacutecter general a todas las Administraciones Puacuteblicas que enmarcariacutea los principios generales que lo deben presidir116 Ha sido insuficiente el tratamiento del gasto puacuteblico en la Constitucioacuten

112 NAvARRO FAURE A (2013) paacuteg 123 ideas que son ampliamente desarrolladas en las paacuteginas 129 y ss 113 NAvARRO FAURE A (2013) paacuteg 134 Y como bien antildeade esta autora y a pesar de la disciplina presupuestaria en materia de deacuteficit y deuda puacuteblica derivada del gobierno econoacutemico de la Unioacuten Europea laquoel gasto puacuteblico deberaacute seguir satisfaciendo en el nivel que permita el objetivo de esta-bilidad las necesidades cuya satisfaccioacuten se considera justaraquo Ibidem paacuteg 135 114 Vid como ejemplo sobre los efectos multiplicadores de arrastre econoacutemico y de generacioacuten de empleo de las poliacuteticas de gasto puacuteblico RODRiacuteGUEz MORILLA C y LLANES DiacuteAz-SALAzAR G (2004) paacutegs 189 y ss 115 Vid por todos GIL IzQUIERDO M y ONRUBIA FERNaacuteNDEz J (2006) paacutegs 1 y ss Y sobre la evolucioacuten en la situacioacuten de crisis econoacutemica de las actitudes de los espantildeoles respecto a las diferentes poliacuteticas de gasto y los niveles de presioacuten fiscal vid CALzADA I y PINO E DEL (2013) paacutegs 171 y ss 116 En esta Ley del Gasto Puacuteblico y como entre otros puso de manifiesto MARTiacuteNEz GINER (2002) laquose estructurariacutean y desarrollariacutean las cuestiones relativas a los principios juriacutedicos del gasto puacutebli-co los procedimientos de valoracioacuten y determinacioacuten de las necesidades puacuteblicas a satisfacer el reacutegimen juriacutedico de las obligaciones puacuteblicas y de los derechos de los acreedores asiacute como de cual-quier sujeto afectado por el gasto puacuteblico y los procedimientos de ejecucioacuten del gasto puacuteblicoraquohellip laquotodo ello desde la perspectiva que ofrece el nuevo marco juriacutedico de la estabilidad presupuesta-riahellipraquo paacuteg 475

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debiendo plantearse al menos la elaboracioacuten de la ley aludida o maacutes en concre-to la elaboracioacuten de una ley de principios reguladores del gasto puacuteblico evitando y sobre todo tras la vigencia de la Ley de Estabilidad Presupuestaria la necesaria intervencioacuten del Tribunal Constitucional ante los conflictos que se estaacuten plantean-do respecto de las competencias autonoacutemicas en la materia

Efectivamente el ideal estariacutea en la formulacioacuten de un principio de justicia en el gasto puacuteblico que integre unitariamente todos los principios y criterios a que nos hemos referido debiendo estar como en otro momento indicamos a una interpre-tacioacuten del conjunto de preceptos constitucionales que permita vislumbrar las que podriacuteamos considerar como laquonecesidades puacuteblicas constitucionalesraquo117 O como ha afirmado BAYONA DE PEROGORDO (1999) laquosolo el desarrollo normativo de los principios materiales de justicia del gasto puacuteblico contenidos en la Constitucioacuten fundamentalmente a traveacutes de una ley general de gasto puacuteblico y la elaboracioacuten de concretas leyes de gasto y el fomento e impulso de un sentimiento colectivo acer-ca de la justicia en esta materia podraacuten consolidar definitivamente esta idea-fuer-za en nuestro ordenamiento juriacutedico-financierolaquo118

La inclusioacuten de la estabilidad presupuestaria en el artiacuteculo 135 CE y su posterior desarrollo en la LO 22012 que a la postre se ha considerado plenamente consti-tucional han de permitir avanzar en hacer efectiva la justicia material en el gasto puacuteblico si bien no se han configurado paralelamente los oportunos medios de con-trol al igual que ha sucedido en otros Estados miembros de la Unioacuten Europea Pre-cisamente la Ley General de Gasto Puacuteblico podriacutea ser el vehiacuteculo idoacuteneo para regular adecuadamente los oacuterganos especiacuteficos y medios de control de la estabili-dad presupuestaria

A pesar de que como hemos indicado la propia LO 22012 permita entre otras medidas la suspensioacuten de leyes de presupuestos autonoacutemicas contrarias a los obje-tivos de estabilidad presupuestaria estimamos que una regulacioacuten maacutes detallada que incluso hubiera puesto en conexioacuten la estabilidad presupuestaria con los prin-cipios de justicia en el gasto puacuteblico y quedando claras las competencias autonoacute-micas en la materia siempre en el necesario respeto a las exigencias comunitarias podriacutea evitar conflictos de competencias entre Comunidades Autoacutenomas y Estado

En todo caso una ley baacutesica relativa al gasto puacuteblico podriacutea dar respuesta a una mayor efectividad de unos principios que han de aplicarse en todos los aacutembitos territoriales del Estado y que resultan imprescindibles no solo para evitar nuevas situaciones de grave crisis econoacutemica como la que vino a propiciar la reforma constitucional sino y sobre todo para conseguir que la justicia financiera en sus dos vertientes de ingresos y gastos puacuteblicos al igual que el principio de legalidad financiera se convierta finalmente en una realidad constatable y ajena a interpre-taciones contradictorias

117 CALATRAvA ESCOBAR M J (1999) paacuteg 32 118 BAYONA DE PEROGORDO J J (1999) paacuteg 192

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incluso previo requerimiento a la intervencioacutensuspensioacuten de la Autonomiacutea o a la disolucioacuten de la Corporacioacuten local medidas que como se ha afirmado se debe-riacutean en su caso aplicar con laquonotables dosis de firmeza y prudenciaraquo110

En cualquier caso consideramos que dado que en nuestra normativa y como con-secuencia de la constitucionalizacioacuten del principio de estabilidad presupuestaria no se ha creado ninguacuten oacutergano especiacutefico de control como siacute ha sucedido en otros Estados miembros como Alemania o Reino Unido ndashlos denominados Consejos de Estabilidad Presupuestariandash al menos se deberiacutean haber otorgado funciones espe-ciacuteficas sobre la materia al Tribunal de Cuentas asiacute como a los oacuterganos autonoacutemi-cos de naturaleza similar permitiendo asiacute un directo control sobre el cumplimiento de los requisitos de estabilidad presupuestaria

Por otra parte debemos insistir en la necesidad de que los distintos preceptos constitucionales y en particular los relativos a los principios de justicia material del gasto y de estabilidad presupuestaria mantengan su respectiva virtualidad praacutectica y lejos de que unos sean excepcionados por el otro se interpreten armoacute-nicamente en su justo sentido a pesar de la justificacioacuten del segundo en una situacioacuten de crisis financiera que ya comienza a superarse y que en modo algu-no deberiacutea provocar indirectamente la suspensioacuten o quebrantamiento de los principios de justicia en el gasto puacuteblico considerados como uno de los pilares baacutesicos del Estado social y democraacutetico de Derecho Como afirma RODRiacuteGUEz

BEREIJO (2013) refirieacutendose a la reforma del artiacuteculo 135 CE su contenido no deberiacutea implicar necesariamente laquoel laquodesmantelamientoraquo-si tal cosa fuese consti-tucionalmente posible- del Estado social proclamado en nuestra Constitucioacutenraquo antildeadiendo que laquola existencia de un liacutemite financiero y presupuestario a las demandas de derechos econoacutemicos y sociales constitucionalmente reconocidos ha sido siempre declarada con firmeza por la jurisprudencia de nuestro Tribunal Constitucional respecto de los derechos de prestacioacuten que se derivan de nuestra Constitucioacuten y de las leyes que los desarrollanraquo111 La estabilidad presupuestaria sin duda permitiraacute coadyuvar a la consecucioacuten de los objetivos sociales perse-guidos por el propio texto constitucional

El principio de estabilidad presupuestaria debe pues ser interpretado coordinada-mente con otros principios constitucionales siendo compatible con los postulados del Estado social y en particular con los principios de justicia del gasto puacuteblico principios que actuariacutean como liacutemite y medida del objetivo de estabilidad presu-

110 RODRiacuteGUEz BEREIJO A (2013) paacuteg 29 El artiacuteculo 26 de la LO 22012 ha sido declarado constitu-cional por la STC 2152014 de 18 de diciembre 111 RODRiacuteGUEz BEREIJO A (2013) paacuteg 17 Y en este sentido cita el profesor Bereijo la STC 1261994 FJ 5ordm que refirieacutendose a los derechos de Seguridad Social afirma que laquocorresponde al legislador en funcioacuten de las situaciones de necesidad existentes y de los medios financieros disponibles determi-nar la accioacuten protectora a dispensar por el reacutegimen puacuteblico de Seguridad Social y las condiciones para el acceso a las prestaciones y para su peacuterdidaraquo

 

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puestaria112 Es maacutes y como indica NAvARRO FAURE (2013)113 la estabilidad presu-puestaria laquodebe interpretarse como un instrumento a favor de la justicia del gasto puacuteblico en la medida en que pueda garantizar la satisfaccioacuten miacutenima de las nece-sidades puacuteblicas consideradas como justas pero nunca como el pretexto para no satisfacer ese principio de justiciaraquo Y los criterios de eficiencia y economiacutea plas-mados fundamentalmente en las leyes anuales de presupuestos coadyuvaraacuten sin duda a la aplicacioacuten coordinada de unos principios que en todo caso van a per-seguir unos objetivos asimismo contemplados en la Constitucioacuten

6 A MODO De COnCLUSIOacuten 

La intervencioacuten puacuteblica a traveacutes de la poliacutetica de gasto puacuteblico ha provocado por lo general y mucho maacutes en periacuteodos de crisis econoacutemica importantes repercusio-nes que van desde la dotacioacuten de servicios puacuteblicos inversiones puacuteblicas genera-cioacuten de empleo hasta efectos medioambientales resultando esencial el disentildeo de la poliacutetica presupuestaria114 Sin embargo una deficiente poliacutetica de gasto puacuteblico podriacutea conducir a un incremento de los niveles de evasioacuten tributaria115 El control de la gestioacuten de los fondos puacuteblicos seraacute un mecanismo esencial para evitar el des-pilfarro y la corrupcioacuten

Resulta evidente y tras el anaacutelisis realizado la necesidad en el Derecho espantildeol de un adecuado tratamiento juriacutedico del gasto puacuteblico como institucioacuten mediante una Ley General del Gasto Puacuteblico aplicable con caraacutecter general a todas las Administraciones Puacuteblicas que enmarcariacutea los principios generales que lo deben presidir116 Ha sido insuficiente el tratamiento del gasto puacuteblico en la Constitucioacuten

112 NAvARRO FAURE A (2013) paacuteg 123 ideas que son ampliamente desarrolladas en las paacuteginas 129 y ss 113 NAvARRO FAURE A (2013) paacuteg 134 Y como bien antildeade esta autora y a pesar de la disciplina presupuestaria en materia de deacuteficit y deuda puacuteblica derivada del gobierno econoacutemico de la Unioacuten Europea laquoel gasto puacuteblico deberaacute seguir satisfaciendo en el nivel que permita el objetivo de esta-bilidad las necesidades cuya satisfaccioacuten se considera justaraquo Ibidem paacuteg 135 114 Vid como ejemplo sobre los efectos multiplicadores de arrastre econoacutemico y de generacioacuten de empleo de las poliacuteticas de gasto puacuteblico RODRiacuteGUEz MORILLA C y LLANES DiacuteAz-SALAzAR G (2004) paacutegs 189 y ss 115 Vid por todos GIL IzQUIERDO M y ONRUBIA FERNaacuteNDEz J (2006) paacutegs 1 y ss Y sobre la evolucioacuten en la situacioacuten de crisis econoacutemica de las actitudes de los espantildeoles respecto a las diferentes poliacuteticas de gasto y los niveles de presioacuten fiscal vid CALzADA I y PINO E DEL (2013) paacutegs 171 y ss 116 En esta Ley del Gasto Puacuteblico y como entre otros puso de manifiesto MARTiacuteNEz GINER (2002) laquose estructurariacutean y desarrollariacutean las cuestiones relativas a los principios juriacutedicos del gasto puacutebli-co los procedimientos de valoracioacuten y determinacioacuten de las necesidades puacuteblicas a satisfacer el reacutegimen juriacutedico de las obligaciones puacuteblicas y de los derechos de los acreedores asiacute como de cual-quier sujeto afectado por el gasto puacuteblico y los procedimientos de ejecucioacuten del gasto puacuteblicoraquohellip laquotodo ello desde la perspectiva que ofrece el nuevo marco juriacutedico de la estabilidad presupuesta-riahellipraquo paacuteg 475

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debiendo plantearse al menos la elaboracioacuten de la ley aludida o maacutes en concre-to la elaboracioacuten de una ley de principios reguladores del gasto puacuteblico evitando y sobre todo tras la vigencia de la Ley de Estabilidad Presupuestaria la necesaria intervencioacuten del Tribunal Constitucional ante los conflictos que se estaacuten plantean-do respecto de las competencias autonoacutemicas en la materia

Efectivamente el ideal estariacutea en la formulacioacuten de un principio de justicia en el gasto puacuteblico que integre unitariamente todos los principios y criterios a que nos hemos referido debiendo estar como en otro momento indicamos a una interpre-tacioacuten del conjunto de preceptos constitucionales que permita vislumbrar las que podriacuteamos considerar como laquonecesidades puacuteblicas constitucionalesraquo117 O como ha afirmado BAYONA DE PEROGORDO (1999) laquosolo el desarrollo normativo de los principios materiales de justicia del gasto puacuteblico contenidos en la Constitucioacuten fundamentalmente a traveacutes de una ley general de gasto puacuteblico y la elaboracioacuten de concretas leyes de gasto y el fomento e impulso de un sentimiento colectivo acer-ca de la justicia en esta materia podraacuten consolidar definitivamente esta idea-fuer-za en nuestro ordenamiento juriacutedico-financierolaquo118

La inclusioacuten de la estabilidad presupuestaria en el artiacuteculo 135 CE y su posterior desarrollo en la LO 22012 que a la postre se ha considerado plenamente consti-tucional han de permitir avanzar en hacer efectiva la justicia material en el gasto puacuteblico si bien no se han configurado paralelamente los oportunos medios de con-trol al igual que ha sucedido en otros Estados miembros de la Unioacuten Europea Pre-cisamente la Ley General de Gasto Puacuteblico podriacutea ser el vehiacuteculo idoacuteneo para regular adecuadamente los oacuterganos especiacuteficos y medios de control de la estabili-dad presupuestaria

A pesar de que como hemos indicado la propia LO 22012 permita entre otras medidas la suspensioacuten de leyes de presupuestos autonoacutemicas contrarias a los obje-tivos de estabilidad presupuestaria estimamos que una regulacioacuten maacutes detallada que incluso hubiera puesto en conexioacuten la estabilidad presupuestaria con los prin-cipios de justicia en el gasto puacuteblico y quedando claras las competencias autonoacute-micas en la materia siempre en el necesario respeto a las exigencias comunitarias podriacutea evitar conflictos de competencias entre Comunidades Autoacutenomas y Estado

En todo caso una ley baacutesica relativa al gasto puacuteblico podriacutea dar respuesta a una mayor efectividad de unos principios que han de aplicarse en todos los aacutembitos territoriales del Estado y que resultan imprescindibles no solo para evitar nuevas situaciones de grave crisis econoacutemica como la que vino a propiciar la reforma constitucional sino y sobre todo para conseguir que la justicia financiera en sus dos vertientes de ingresos y gastos puacuteblicos al igual que el principio de legalidad financiera se convierta finalmente en una realidad constatable y ajena a interpre-taciones contradictorias

117 CALATRAvA ESCOBAR M J (1999) paacuteg 32 118 BAYONA DE PEROGORDO J J (1999) paacuteg 192

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6 A MODO De COnCLUSIOacuten 

La intervencioacuten puacuteblica a traveacutes de la poliacutetica de gasto puacuteblico ha provocado por lo general y mucho maacutes en periacuteodos de crisis econoacutemica importantes repercusio-nes que van desde la dotacioacuten de servicios puacuteblicos inversiones puacuteblicas genera-cioacuten de empleo hasta efectos medioambientales resultando esencial el disentildeo de la poliacutetica presupuestaria114 Sin embargo una deficiente poliacutetica de gasto puacuteblico podriacutea conducir a un incremento de los niveles de evasioacuten tributaria115 El control de la gestioacuten de los fondos puacuteblicos seraacute un mecanismo esencial para evitar el des-pilfarro y la corrupcioacuten

Resulta evidente y tras el anaacutelisis realizado la necesidad en el Derecho espantildeol de un adecuado tratamiento juriacutedico del gasto puacuteblico como institucioacuten mediante una Ley General del Gasto Puacuteblico aplicable con caraacutecter general a todas las Administraciones Puacuteblicas que enmarcariacutea los principios generales que lo deben presidir116 Ha sido insuficiente el tratamiento del gasto puacuteblico en la Constitucioacuten

112 NAvARRO FAURE A (2013) paacuteg 123 ideas que son ampliamente desarrolladas en las paacuteginas 129 y ss 113 NAvARRO FAURE A (2013) paacuteg 134 Y como bien antildeade esta autora y a pesar de la disciplina presupuestaria en materia de deacuteficit y deuda puacuteblica derivada del gobierno econoacutemico de la Unioacuten Europea laquoel gasto puacuteblico deberaacute seguir satisfaciendo en el nivel que permita el objetivo de esta-bilidad las necesidades cuya satisfaccioacuten se considera justaraquo Ibidem paacuteg 135 114 Vid como ejemplo sobre los efectos multiplicadores de arrastre econoacutemico y de generacioacuten de empleo de las poliacuteticas de gasto puacuteblico RODRiacuteGUEz MORILLA C y LLANES DiacuteAz-SALAzAR G (2004) paacutegs 189 y ss 115 Vid por todos GIL IzQUIERDO M y ONRUBIA FERNaacuteNDEz J (2006) paacutegs 1 y ss Y sobre la evolucioacuten en la situacioacuten de crisis econoacutemica de las actitudes de los espantildeoles respecto a las diferentes poliacuteticas de gasto y los niveles de presioacuten fiscal vid CALzADA I y PINO E DEL (2013) paacutegs 171 y ss 116 En esta Ley del Gasto Puacuteblico y como entre otros puso de manifiesto MARTiacuteNEz GINER (2002) laquose estructurariacutean y desarrollariacutean las cuestiones relativas a los principios juriacutedicos del gasto puacutebli-co los procedimientos de valoracioacuten y determinacioacuten de las necesidades puacuteblicas a satisfacer el reacutegimen juriacutedico de las obligaciones puacuteblicas y de los derechos de los acreedores asiacute como de cual-quier sujeto afectado por el gasto puacuteblico y los procedimientos de ejecucioacuten del gasto puacuteblicoraquohellip laquotodo ello desde la perspectiva que ofrece el nuevo marco juriacutedico de la estabilidad presupuesta-riahellipraquo paacuteg 475

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debiendo plantearse al menos la elaboracioacuten de la ley aludida o maacutes en concre-to la elaboracioacuten de una ley de principios reguladores del gasto puacuteblico evitando y sobre todo tras la vigencia de la Ley de Estabilidad Presupuestaria la necesaria intervencioacuten del Tribunal Constitucional ante los conflictos que se estaacuten plantean-do respecto de las competencias autonoacutemicas en la materia

Efectivamente el ideal estariacutea en la formulacioacuten de un principio de justicia en el gasto puacuteblico que integre unitariamente todos los principios y criterios a que nos hemos referido debiendo estar como en otro momento indicamos a una interpre-tacioacuten del conjunto de preceptos constitucionales que permita vislumbrar las que podriacuteamos considerar como laquonecesidades puacuteblicas constitucionalesraquo117 O como ha afirmado BAYONA DE PEROGORDO (1999) laquosolo el desarrollo normativo de los principios materiales de justicia del gasto puacuteblico contenidos en la Constitucioacuten fundamentalmente a traveacutes de una ley general de gasto puacuteblico y la elaboracioacuten de concretas leyes de gasto y el fomento e impulso de un sentimiento colectivo acer-ca de la justicia en esta materia podraacuten consolidar definitivamente esta idea-fuer-za en nuestro ordenamiento juriacutedico-financierolaquo118

La inclusioacuten de la estabilidad presupuestaria en el artiacuteculo 135 CE y su posterior desarrollo en la LO 22012 que a la postre se ha considerado plenamente consti-tucional han de permitir avanzar en hacer efectiva la justicia material en el gasto puacuteblico si bien no se han configurado paralelamente los oportunos medios de con-trol al igual que ha sucedido en otros Estados miembros de la Unioacuten Europea Pre-cisamente la Ley General de Gasto Puacuteblico podriacutea ser el vehiacuteculo idoacuteneo para regular adecuadamente los oacuterganos especiacuteficos y medios de control de la estabili-dad presupuestaria

A pesar de que como hemos indicado la propia LO 22012 permita entre otras medidas la suspensioacuten de leyes de presupuestos autonoacutemicas contrarias a los obje-tivos de estabilidad presupuestaria estimamos que una regulacioacuten maacutes detallada que incluso hubiera puesto en conexioacuten la estabilidad presupuestaria con los prin-cipios de justicia en el gasto puacuteblico y quedando claras las competencias autonoacute-micas en la materia siempre en el necesario respeto a las exigencias comunitarias podriacutea evitar conflictos de competencias entre Comunidades Autoacutenomas y Estado

En todo caso una ley baacutesica relativa al gasto puacuteblico podriacutea dar respuesta a una mayor efectividad de unos principios que han de aplicarse en todos los aacutembitos territoriales del Estado y que resultan imprescindibles no solo para evitar nuevas situaciones de grave crisis econoacutemica como la que vino a propiciar la reforma constitucional sino y sobre todo para conseguir que la justicia financiera en sus dos vertientes de ingresos y gastos puacuteblicos al igual que el principio de legalidad financiera se convierta finalmente en una realidad constatable y ajena a interpre-taciones contradictorias

117 CALATRAvA ESCOBAR M J (1999) paacuteg 32 118 BAYONA DE PEROGORDO J J (1999) paacuteg 192

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debiendo plantearse al menos la elaboracioacuten de la ley aludida o maacutes en concre-to la elaboracioacuten de una ley de principios reguladores del gasto puacuteblico evitando y sobre todo tras la vigencia de la Ley de Estabilidad Presupuestaria la necesaria intervencioacuten del Tribunal Constitucional ante los conflictos que se estaacuten plantean-do respecto de las competencias autonoacutemicas en la materia

Efectivamente el ideal estariacutea en la formulacioacuten de un principio de justicia en el gasto puacuteblico que integre unitariamente todos los principios y criterios a que nos hemos referido debiendo estar como en otro momento indicamos a una interpre-tacioacuten del conjunto de preceptos constitucionales que permita vislumbrar las que podriacuteamos considerar como laquonecesidades puacuteblicas constitucionalesraquo117 O como ha afirmado BAYONA DE PEROGORDO (1999) laquosolo el desarrollo normativo de los principios materiales de justicia del gasto puacuteblico contenidos en la Constitucioacuten fundamentalmente a traveacutes de una ley general de gasto puacuteblico y la elaboracioacuten de concretas leyes de gasto y el fomento e impulso de un sentimiento colectivo acer-ca de la justicia en esta materia podraacuten consolidar definitivamente esta idea-fuer-za en nuestro ordenamiento juriacutedico-financierolaquo118

La inclusioacuten de la estabilidad presupuestaria en el artiacuteculo 135 CE y su posterior desarrollo en la LO 22012 que a la postre se ha considerado plenamente consti-tucional han de permitir avanzar en hacer efectiva la justicia material en el gasto puacuteblico si bien no se han configurado paralelamente los oportunos medios de con-trol al igual que ha sucedido en otros Estados miembros de la Unioacuten Europea Pre-cisamente la Ley General de Gasto Puacuteblico podriacutea ser el vehiacuteculo idoacuteneo para regular adecuadamente los oacuterganos especiacuteficos y medios de control de la estabili-dad presupuestaria

A pesar de que como hemos indicado la propia LO 22012 permita entre otras medidas la suspensioacuten de leyes de presupuestos autonoacutemicas contrarias a los obje-tivos de estabilidad presupuestaria estimamos que una regulacioacuten maacutes detallada que incluso hubiera puesto en conexioacuten la estabilidad presupuestaria con los prin-cipios de justicia en el gasto puacuteblico y quedando claras las competencias autonoacute-micas en la materia siempre en el necesario respeto a las exigencias comunitarias podriacutea evitar conflictos de competencias entre Comunidades Autoacutenomas y Estado

En todo caso una ley baacutesica relativa al gasto puacuteblico podriacutea dar respuesta a una mayor efectividad de unos principios que han de aplicarse en todos los aacutembitos territoriales del Estado y que resultan imprescindibles no solo para evitar nuevas situaciones de grave crisis econoacutemica como la que vino a propiciar la reforma constitucional sino y sobre todo para conseguir que la justicia financiera en sus dos vertientes de ingresos y gastos puacuteblicos al igual que el principio de legalidad financiera se convierta finalmente en una realidad constatable y ajena a interpre-taciones contradictorias

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SOLER ROCH M T(1994) laquoLos principios impliacutecitos en el reacutegimen juriacutedico del gasto puacutebli-coraquo en AAvv El sistema econoacutemico en la Constitucioacuten espantildeola Xv Jornadas de Estu-dio de la Direccioacuten General del Servicio Juriacutedico del Estado Ministerio de Justicia Madrid

mdash (2001) laquoCoordinacioacuten presupuestaria y autonomiacutea financiera de las Administraciones Puacuteblicasraquo PGP nordm 27

SUaacuteREz SUaacuteREz A S (1983) laquoEl control de economiacutea eficiencia y eficacia en la Constitu-cioacuten y en la Ley Orgaacutenica del Tribunal de Cuentasraquo Hacienda Puacuteblica Espantildeola nordm 60

vACAS GARCiacuteA-ALoacuteS L (2012) laquoDimensioacuten constitucional del control del gasto puacuteblicoraquo en AAvv Constitucioacuten y democracia ayer y hoy Libro homenaje a Antonio Torres del Moral Ed Universitas SA Madrid

vALLeacuteS vIvES F (2001) Control externo del gasto puacuteblico y Estado constitucional Bellate-rra tesis posteriormente publicada como monografiacutea por el Centro de Estudios Poliacuteticos y Constitucionales (2003)

Croacutenica ESTUDIOS Y NOTAS Presupuestaria

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SOLER ROCH M T(1994) laquoLos principios impliacutecitos en el reacutegimen juriacutedico del gasto puacutebli-coraquo en AAvv El sistema econoacutemico en la Constitucioacuten espantildeola Xv Jornadas de Estu-dio de la Direccioacuten General del Servicio Juriacutedico del Estado Ministerio de Justicia Madrid

mdash (2001) laquoCoordinacioacuten presupuestaria y autonomiacutea financiera de las Administraciones Puacuteblicasraquo PGP nordm 27

SUaacuteREz SUaacuteREz A S (1983) laquoEl control de economiacutea eficiencia y eficacia en la Constitu-cioacuten y en la Ley Orgaacutenica del Tribunal de Cuentasraquo Hacienda Puacuteblica Espantildeola nordm 60

vACAS GARCiacuteA-ALoacuteS L (2012) laquoDimensioacuten constitucional del control del gasto puacuteblicoraquo en AAvv Constitucioacuten y democracia ayer y hoy Libro homenaje a Antonio Torres del Moral Ed Universitas SA Madrid

vALLeacuteS vIvES F (2001) Control externo del gasto puacuteblico y Estado constitucional Bellate-rra tesis posteriormente publicada como monografiacutea por el Centro de Estudios Poliacuteticos y Constitucionales (2003)