INFORME DE COYUNTURA Nº 026/2007-2008

LOS PROGRAMAS SOCIALES EN EL PERÚ 1990 – 2007:

DEL ALIVIO A LA SUPERACIÓN DE LA POBREZA.

UNIDAD DE ANÁLISIS DEL DEPARTAMENTO DE COMISIONES

Himilce Estrada Mora - Alexis Perea Flores

Lima, 14 de abril de 2008

1

LOS PROGRAMAS SOCIALES EN EL PERÚ – 1990 – 2007:

Del Alivio a la Superación de la Pobreza

En nuestro país, la pobreza constituye un grave problema que afecta a un amplio

sector de la población y que tiene consecuencias económicas, políticas y sociales. La

pobreza impacta en la vida de las personas limitando sus capacidades naturales, sus

oportunidades de desarrollo y el goce de derechos básicos que le son inherentes a su

condición humana. Conduce a la desintegración social y, en consecuencia, pone en

riesgo la propia estabilidad de un país.

Si bien la aplicación de políticas de crecimiento y distribución adecuadas contribuyen a

mejorar las condiciones de vida de la sociedad en general, existen amplios sectores de

la población que requieren especial atención mientras dichos procesos se consolidan.

En tal sentido, le compete al Estado el diseño, implementación y ejecución de políticas

sociales cuyos lineamientos estratégicos y de planificación contemplen mecanismos

más adecuados para revertir los índices de pobreza en el país.

Los programas sociales constituyen la instrumentación y operacionalización

sistemática de dichas estrategias interviniendo en los sectores de mayor vulnerabilidad

con la finalidad de asegurar una distribución más equitativa de los recursos

económicos mediante acciones que tengan impacto sobre la calidad de vida de la

población.

En la década de los noventas las políticas sociales se orientaron a atender las

necesidades inmediatas en salud, educación y alimentación de los grupos más

afectados por las medidas de ajuste económico aplicadas por el Gobierno. Sin

embargo, la implementación de los programas sociales se realizó de manera aislada y

sin una visión de conjunto que los articulase en función a objetivos comunes y

complementarios. Tal situación conllevó a que los esfuerzos realizados desde el

Estado no contribuyeran a reducir los indicadores de pobreza.

2

A partir del año 2003 el proceso de descentralización propició la transferencia de

competencias y recursos hacia los Gobiernos Regionales y Locales, siendo uno de los

primeros pasos la transferencia de los programas sociales. De manera paralela se dio

inicio a la fusión de los programas con la finalidad de promover su eficiencia a través

de un sistema articulado que contemple todas las acciones relacionadas con la

ejecución de los mismos.

Este Informe tiene como objetivo presentar una síntesis del proceso de

implementación y ejecución de los programas sociales en el Perú, desde el año 1990

hasta el 2007. Para ello se han tomado como referencia investigaciones realizadas por

el Consorcio de Investigación Económica y Social (CIES); el Grupo de Análisis para el

Desarrollo (GRADE); el Programa Pro Descentralización (USAID-PRODES); la

Secretaría Técnica de la Comisión Interministerial de Asuntos Sociales (ST – CIAS);

entre otros y; principalmente, el libro Un Balance de las Políticas Sociales de Fritz Du

Bois.

3

I. LOS PROGRAMAS SOCIALES DURANTE LOS NOVENTA El Gobierno instalado a partir de la segunda mitad de los ochenta, ejecutó una política

económica que fue identificada como populista, caracterizándose por un manejo fiscal

expansivo, financiado principalmente con políticas monetarias de emisión que

constituyeron la causa principal de la hiperinflación que vivió el país en aquel

entonces. Parte de este deterioro fiscal fue cubierto con reducciones en el gasto

social, situación que comprometió el objetivo compensador de dicho gasto en

contextos de ajuste y crisis económica1.

Entre las políticas sociales dirigidas a la reducción de la desigualdad, se estableció el

control de precios básicos y programas específicos como el Programa de Apoyo al

Ingreso Temporal (PAIT), programas de alimentación como el Programa Municipal del

Vaso de Leche, el Programa de Salud Alimentaria (PRESA) y programas de crédito

rural. No obstante, la primera de estas medidas trajo como consecuencia los

desequilibrios en precios, afectando no sólo al sector menos beneficiado, también se

vieron perjudicadas las relaciones con el mercado internacional2.

El nuevo Gobierno instaurado en 1990 hereda una economía deteriorada y una

situación político-social muy precaria, por lo que se optó por el establecimiento de un

paquete de reformas estructurales que tuvieron como finalidad el afianzamiento de la

economía y su sostenibilidad a largo plazo.

Así, la década de los noventa se inicia con una política social que pasó de un enfoque

de emergencia a uno destinado a concentrar los esfuerzos para erradicar la pobreza

extrema.

Los programas sociales aplicados durante este periodo pueden ser clasificados en (i)

los que buscan la superación de la pobreza, que son de mediano y largo plazo y se

orientan más a la creación de capital humano y; (ii) los que buscan el alivio de la

pobreza que son de carácter temporal y pretenden aminorar los costos de ajuste y

necesidades más urgentes de los grupos más pobres3.

1 Tami, Aritomi y Diaz, Juan José. “¿Pueden los Programas Sociales reducir las diferencias en la distribución de ingresos?”. GRADE. 2000 2 Ibídem 3 Váquez, E y Riesco, G. “ Inversión social para un buen gobierno en el Perú”. Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico. Lima. 2000.

4

A mediados de 1990, se creó el Programa de Emergencia Social (PES) que tenía

como finalidad, proteger a la población más vulnerable a través de la ejecución de

programas de orden alimentario y de salud. Sin embargo, las restricciones fiscales y

la fragilidad logística provocaron que el PES fracasara, creándose el Sistema Nacional

de Desarrollo y Compensación Social (SNDCS) que contempló funciones semejantes

y los mismos problemas y resultados que el PES4.

En agosto de 1991, como reemplazo del SNDCS, se creó el Fondo de Compensación

y Desarrollo Social (FONCODES), basado en la experiencia boliviana de fondo de

inversión social, cuyo fin era el de financiar proyectos de infraestructura, apoyo social y

desarrollo productivo. Un año más tarde, se creó el Programa Nacional de Asistencia

Alimentaria (PRONAA), con el objeto de otorgar apoyo alimentario en zonas rurales y

urbano marginales. Ambos constituyeron los programas sociales más importantes de

esa década5.

En 1992 se decidió reorganizar institucionalmente los programas de lucha contra la

pobreza. Se reactivó el Ministerio de la Presidencia con el propósito de concentrar la

gestión de diversos programas orientados a atender a la población en situación de

pobreza. Entretanto, el FONCODES y el PRONAA fueron adscritos a dicho ministerio,

mientras que otros como el Instituto Nacional de Infraestructura Educativa y de Salud

(INFES) o el Fondo Nacional de Vivienda (FONAVI) fueron transferidos desde otros

ministerios. Según sostiene Du Bois (2004), la reactivación de este ministerio, si bien

posibilitó al Gobierno un manejo flexible del gasto social, situaciones como la

desarticulación y superposición de los programas sociales no pudieron ser superados

debido a la inexistencia de una estrategia integral de lucha contra la pobreza.

Al año siguiente se intentó corregir esta situación mediante la elaboración del

documento Lineamientos de la Política Social en el que se reconocía que el apoyo a

los grupos más vulnerables debía contemplar dos características fundamentales como:

la focalización y la participación activa de la población beneficiaria en la

implementación de los programas. Consecuentemente, en 1994 se creó el Programa

de Focalización del Gasto Social Básico, cuya preocupación era la de mejorar la

calidad del gasto en materia nutricional, de salud, educación y justicia. Posteriormente,

en 1996, ¨...el gobierno centró su estrategia en la erradicación de la pobreza extrema,

4 Du Bois, Fritz. Programas sociales, salud y educación en el Perú: Un balance de las políticas sociales. Instituto Peruano de Economía Social de Mercado (IPESM). 2004. 5 Ibidem.

5

teniendo como objetivo, reducir a la mitad el número de pobres extremos para fines

de la década6” .

Con el objeto de alcanzar dicha meta, el Gobierno diseñó un instrumento de

focalización geográfica para la inversión en infraestructura denominado Mapa de

Pobreza Distrital, a través del cual el Ministerio de la Presidencia por medio de

FONCODES, prosiguió con la ampliación de la infraestructura económica y social. En

esta etapa adquirió notoriedad la participación comunal, la que representada por los

denominados Núcleos Ejecutores, se encargaba de proponer y ejecutar un

determinado proyecto priorizado previamente por la respectiva comunidad.

En 1999, periodo de recesión económica para el país, se elaboró una lista de

programas sociales a los que no se les podía aplicar el recorte presupuestal

establecido, así, evitar que su implementación se vea perjudicada en una coyuntura de

progresivas restricciones fiscales. A este grupo de programas se les denominó

Programas Sociales Protegidos (PSP), sin embargo, según afirma Du Bois (2004)

refiriéndose al trabajo de Saavedra y Pascó-Front (2001), no se establecieron los

mecanismos adecuados que garantizaran dicha protección presupuestaria.

Gasto Social

Durante la década de los noventa, el Gobierno liberalizó los mercados y privatizó las

empresas públicas restringiendo la participación del Estado en la economía.

Para fines de 1993 el gobierno planteó una estrategia de gasto social agresiva. Se

implementaron dos planes, el Programa de Focalización del Gasto Social Básico, por

un lado, y el Programa de Mejora del Gasto Social, por el otro. Estas políticas sociales

se orientaron principalmente hacia el desarrollo de los recursos humanos7.

Debido a que el mercado laboral generaba poco empleo en el sector moderno de la

economía, el propósito era reunir parte del excedente económico a través de los

impuestos, y redistribuirlo mediante el gasto social, el mismo que aumentó de US$ 1,5

mil millones en 1993 a US$ 4,3 mil millones en el año 20008, tal como se observa en el

siguiente cuadro:

6 Du Bois, Fritz. Ob cit. 7 TAMI, Aritomi y Diaz, Juan José. Ob. Cit. 8 Portocarrero, Javier. El régimen de Fujimori: entre el liberalismo económico y el autoritarismo clientelista. Economía y Sociedad Nº 47. CIES. Diciembre, 2002.

6

Cuadro Nº 1

Gasto Social en el Perú 1993-2000

(En millones de dólares) 1993 1995 1997 2000

Gasto Social 1462 3575 3707 4346

Gasto en Salud y Educación 1104 2511 2391 2445

Programas de alivio a la extrema pobreza 318 1006 1000 1057

Otros gastos sociales 40 58 317 845

Gasto social como porcentaje del PBI 4.2 6.7 6.3 8.1

Fuente: Portocarrero, Javier. Economía y Sociedad Nº 47. CIES. Diciembre,

Así, el inicio de la década de 1990 marcó el periodo de recuperación de las finanzas

públicas de forma tal que el gobierno pudo restablecer el gasto social que creció con

gran rapidez después de 19919.

En el gráfico que se presenta a continuación se observa que el gasto en educación se

duplicó como porcentaje del PBI y alcanzó su punto más alto de 3,3% en 1995,

posteriormente permaneció estable con un 3% del PBI y un crecimiento anual

promedio de 24.3% durante el resto de la década. Para 1998, el gasto en salud se

triplicó llegando a 1,5% del PBI y se mantuvo estable. En los programas antipobreza

(asistencia social), el gasto alcanzó su punto máximo en 1999 logrando el 1% del PBI.

Gráfico Nº 1

Gasto Público en educación, salud y asistencia social en el Perú

como porcentaje del PBI 1970 - 2004

Fuente: Lavado, Pablo. CIES-Banco Mundial. (2007)

9 Lavado, Pablo. “Desigualdad en los Programas Sociales en el Perú”. CIES - Banco Mundial. 2007

7

Desarticulación y superposición de los programas sociales

A pesar de los distintos avances en materia de política social durante la década

pasada, Du Bois afirma que esta se caracterizó por la falta de coordinación y

desarrollo en el diseño e implementación de dichas políticas. Es así que, la Comisión

Interministerial de Asuntos Sociales (CIAS), oficina dependiente de la Presidencia del

Consejo de Ministros y encargada de la coordinación de la política social, no logró

funcionar de manera adecuada.

Agrega el autor que, entre los principales problemas institucionales, existían diversos

programas con un mismo objetivo que desarrollaban actividades similares, originando

ineficiencias y duplicaciones en el gasto. Asimismo, señala que no existía un

seguimiento sobre el impacto de los programas sociales, ello impedía su reformulación

o fortalecimiento según los resultados.

El caso de los programas de carácter alimentario y nutricional fue el que reflejó en

mayor medida esta problemática. Según menciona Du Bois, cuatro fueron las

instituciones públicas que en su mayoría, ejecutaron el gasto: FONCODES, PRONAA,

MINSA y los Gobiernos Locales. Así, entre los principales programas e instituciones

que estuvieron a cargo refiere:

- Desayunos Escolares bajo el ámbito de FONCODES

- Los programas WAWA WASI, Alimentación Infantil, Alimentación Escolar, Niños y

Adolescentes en Riesgo y Comedores Populares administrados por el PRONAA.

- Programa de Alimentación y Nutrición de la Familia en Alto Riesgo (PANFAR), El Programa

de Alimentación Complementaria para los Grupos en Mayor Riesgo (PACFO), el Programa

de Alimentación y Nutrición al paciente Ambulatorio con Tuberculosis y Familia (PANTBC),

y el Programa de Alimentación y Nutrición del Menor en Estado de Abandono y Riesgo

Nutricional (PROMARN), administrados por el INS (Instituto Nacional de Salud). Y;

- El Programa del Vaso de Leche que era administrado por los Gobiernos Locales.

Mediante dicha multiplicidad de instituciones el Estado llegó a atender a más de 9

millones de personas. Sin embargo, Du Bois afirma que el problema no se centraba

únicamente en la cantidad de instituciones a cargo de los programas, sino, sobre todo,

en que muchos de estos tenían poblaciones objetivo y metas similares.

Así, hacia 1999, existían siete programas destinados a atender a niños entre 0 y 5

años y cinco programas que se ocupaban de la población de entre 6 y 14 años. Esta

8

diversidad ocasionó considerables duplicaciones en el gasto. Se estimó que para el

año 2000 el costo de la yuxtaposición de estos programas le significó al Estado más

de US$ 100 millones, es decir un 40.6% del gasto en programas de nutrición y

alimentación y un 11.5% del gasto total en programas de luchas contra la pobreza

(Vásquez, 2004)10.

Esta heterogeneidad institucional fue, posiblemente, el resultado de una política social

desarticulada que ocasionó el cruce entre diferentes tipos de programas sociales

llegando, en ciertos casos, a competir por poblaciones objetivo (Vásquez y Riesco,

2000)11. El siguiente cuadro muestra la variedad de instituciones y programas que

coinciden en un gran número:

Cuadro Nº 2

Principales Programas Sociales del Gobierno – 1999

INSTITUCIONES PÚBLICAS

PROGRAMAS SOCIALES

Superación de la Pobreza

Ministerio de Educación Mejoramiento de la calidad de la Educación. Educación Básica para todos. Capacitación de docentes Mejoramiento de Infraestructura Materiales Educativos Educación Bilingüe Educación para la vida

Ministerio de Salud Salud Básica para todos Fortalecimiento de servicios de salud Salud y Nutrición Básica Proyecto 2000 Programa de Alimentación y Nutrición de la Familia en Alto Riesgo (PANFAR) Administradora de Riesgo de Seguro Escolar gratuito (ARSE) Seguro Universitario Programa de Administración compartida (PAC)

Alivio de la Pobreza Ministerio de la Presidencia

FONCODES INFES ENACE Banco de Materiales FONAVI Programa para la focalización de la inversión económica y social (PROFINES) Lucha contra la pobreza en zonas urbano marginales de Lima.

Ministerio de Promoción de la Mujer y Desarrollo Humano

PRONAA COOPOP INABIF Alfabetización Proyecto Hogares de cuidado comunitario Wawa-wasi Programa de apoyo al repoblamiento y desarrollo de zonas de emergencia (PAR) Programa Nacional de atención a los huérfanos de la violencia terrorista

Ministerio de Educación Desayunos Escolares Ministerio de Salud Planificación familiar

Proyecto vigía

10 En: Du Bois, Fritz. Ob cit. 11 En: Aritomi, Tami y DIAZ, Juan José. Ob Cit.

9

Kusialyllu Otros Programas Sociales

Ministerio de Agricultura Apoyo a la seguridad alimentaria (1996-2000) Ministerio de Economía y Finanzas Vaso de Leche

Fuente: Tami Aritomi y Juan José Diaz. ¿Pueden los Programas Sociales reducir las diferencias en la distribución de los ingresos?. GRADE

Urbanización de la pobreza

Como resultado del crecimiento económico (1993-97) y la expansión del gasto social,

la tasa de pobreza en el Perú, entre 1991 y 1997, cayó en cinco puntos, no obstante

ello, la situación se revirtió con el inicio de la recesión económica de 1998-2001. Con

relación a la pobreza extrema, la caída fue más notable y prolongada12. Ambos casos

se aprecian en el siguiente cuadro:

Cuadro Nº 3

Niveles de Pobreza y Pobreza Extrema en el Perú (%) Niveles de Pobreza

1985-1986 1991 1994 1997 2000

Lima Metropolitana 27.4 47.6 42.4 35.5 45.2

Perú 41.6 55.3 53.4 50.7 54.1

Niveles de Pobreza Extrema

1985-1986 1991 1994 1997 2000

Lima Metropolitana 3.4 10.1 5.5 2.4 4.7

Perú 18.4 24.2 19 14.7 14.8

Fuente: Economía y Sociedad Nº 47. CIES. Diciembre 2002.

Du Bois por su parte, destaca lo señalado por Herrera (2001) refiriendo que en los

últimos años de la década del noventa, alrededor del 75% del incremento de la

pobreza se registró en las ciudades del Perú, ello afectó a la población que antes

estaba amparada por el empleo y los niveles de educación. “La reversión del

crecimiento económico, que entre 1994 y 1997 permitió la creación de más de 1.3

millones de puestos de trabajo, fue el principal determinante del fuerte deterioro de los

ingresos en las zonas urbanas y del consecuente incremento de la pobreza”13.

Por consiguiente, el progreso en cuanto a la reducción de la pobreza en zonas

urbanas se desvaneció en los últimos años de la década de los noventa, el perfil de la

pobreza dejaba de ser mayoritariamente rural y se inclinaba al ámbito urbano, esta

situación se evidenció en el año 2000, para entonces la mitad de los pobres residía en

las ciudades14.

12 Portocarrero, Javier. Ob Cit. 13 Du Bois, Fritz. Ob. Cit 14 Entre 1997 y el 2000 el número de pobres se incrementó en 2,128,185 personas, de las cuáles, 1,578,386 pertenecían a zonas urbanas. (Du Bois 2004)

10

Finalmente, Fritz Du Bois realiza un balance general sobre algunos aspectos

relacionados con el sector salud y educación durante la década del noventa,

distinguiendo en dichos contextos la implementación de la política social y sus efectos

en la población menos favorecida.

Sector Salud durante los noventa

Hacia 1994 se implementaron una serie de programas en áreas consideradas como

prioritarias con la finalidad de optimizar la calidad del gasto público. Uno de estos fue

el Programa de Salud Básica para Todos, creado para asegurar la atención de las

intervenciones básicas a favor de las poblaciones más vulnerables. En el área materno

infantil se establecieron programas destinados a atender enfermedades transmisibles

y planificación familiar.

Asimismo, se dio particular importancia a la mejora de la infraestructura física y

equipamiento básico, especialmente de los centros de atención primaria. La

recuperación de la inversión pública, posterior al colapso de finales de la década de

los ochenta, posibilitó que entre 1992 y 1996 el número de distritos que no disponían

de ningún servicio de salud disminuyera considerablemente, pasando de 350 (19.4%

del total de distritos en el país) a 25 (1.3% del total de distritos). La cobertura de

atención básica también reportó mejoras notables, de 6 millones de usuarios efectivos

en 1995 se incrementó a 12 millones en 1998.

Paralelamente a la expansión de la infraestructura y la cobertura, en 1994 el MINSA

fomentó, a través del Programa de Administración Compartida (PAC), la creación de

los Comités Locales de Administración de Salud (CLAS), que eran asociaciones

privadas sin fines de lucro, conformadas por los representantes de la comunidad,

quienes se encargaron de sustituir al Estado en la gestión y administración de los

centros y puestos de salud básicos, manteniendo el rol del Estado como fuente de

financiación.

Asimismo, el MINSA implementó mecanismos de focalización como los seguros de

salud dirigidos a dos poblaciones objetivo: El Seguro Escolar Gratuito (SEG) y el

Seguro Materno Infantil (SMI). El primero cubrió la prestación de servicios de salud y

medicamentos gratuitos de casi 6 millones de alumnos de centros y programas

educativos estatales de entre 3 y 17 años. El segundo contó con 300 mil afiliados,

11

atendiendo a madres gestantes y niños de hasta 4 años en situación de pobreza en un

millón de prestaciones hasta fines de los noventa15.

Por otro lado, la tasa de mortalidad infantil se redujo de 64 mil por cada mil nacidos en

1991/1992 a 43 por cada mil en el año 2000, mientras que el porcentaje de la

población enferma que accedió a una consulta pasó de 16% en 1994 al 47.5% en el

año 2000. El autor considera que dichos avances fueron posibles debido a la

importante labor de expansión de establecimientos de salud realizada en la década

pasada.

Sector Educación durante los noventa

Tras la aguda crisis de fines de la década de los ochenta, el nuevo gobierno de los

noventa consideró necesario ejecutar una reforma en el nivel educativo peruano, sin

embargo, estos intentos se frustraron y fueron revertidos en poco tiempo, ello −según

señala Du Bois− debido a la oposición que generaron y al escenario político que

distorsionaba el objetivo real de dicha reforma16.

No obstante, en este periodo se dio especial énfasis a la recuperación y expansión de

la infraestructura educativa, medida que se convertiría en la principal característica del

sector durante la década. Se creó el Instituto Nacional de Infraestructura Educativa y

de Salud (INFES), entidad que, conjuntamente con el Fondo Nacional de

Compensación y Desarrollo Social (FONCODES), los Comités Transitorios de

Administración Regional (CTAR) y el propio MINEDU -a través de su oficina de

Infraestructura Educativa (OINFE) participaron en la ejecución de obras de

infraestructura en materia educativa.

Consecuentemente, a través del INFES y otras entidades fue posible incrementar el

número de escuelas públicas de educación inicial, primaria y secundaria de 37,938 en

1990 a 42,653 en 1997 y posteriormente a 44,107 en el año 2002. Sin embargo, en

zonas rurales y de baja densidad poblacional el desarrollo de la infraestructura

educativa no tuvo el mismo avance que en las ciudades.

Otro efecto positivo de la expansión educativa estuvo relacionado con el incremento

de la tasa de asistencia escolar de niños de 6 a 11 años, de 87.3% en 1993 a 94.2%

15 Du Bois, Fritz. Ob. Cit 16 Las acciones del Gobierno se enmarcaron en lograr la re-elección de 1995.

12

en 1995 hasta casi llegar a su universalización a fines de la década. Asimismo, se

lograron avances como la reducción de la tasa de repetición para el primer grado de

primaria de 27.8% en 1992/1993 a 10.1% en 1997/1998. La tasa de deserción de

estos últimos durante el mismo período cayó de 7.2 % a 4.2%17.

A mediados de la década pasada el Ministerio de Educación diseñó e implementó

diversas medidas y programas destinados hacia la universalización de la educación

inicial, al mejoramiento de la calidad de la educación primaria, reestructuración de la

educación secundaria, desarrollo de la educación rural, redefinición y modernización

de la educación de niños y adolescentes trabajadores, desarrollo de la educación

especial, diseño e implementación del bachillerato, redefinición y modernización de la

educación superior tecnológica y pedagógica; redefinición y modernización de la

educación de adultos, fortalecimiento del sistema de planificación estratégica y

modernización de gestión de la educación.

Sin embargo, según Du Bois, muchas de estas medidas no alcanzaron el resultado

proyectado o fueron postergadas, es el caso de la introducción del bachillerato y la

reforma de la gestión, otras en cambio, sí tuvieron resultados positivos como los

programas orientados a la universalización de la educación primaria y la expansión de

la infraestructura educativa, que juntas se erigieron como las acciones más resaltantes

y representativas de la década de los noventa.

Si bien se alcanzaron importantes avances durante este periodo, la política social

nunca logró transformarse en una estrategia integrada de largo plazo que permitiera

una asignación ordenada y eficiente de los recursos hacia las principales prioridades

sociales. La multiplicidad de los programas con un mismo objetivo y actividades

similares, originó ineficiencias y duplicaciones en el gasto. Asimismo, la inexistencia de

un seguimiento sobre el impacto de los programas sociales, impidió la reformulación o

fortalecimiento según resultados.

17 Du Bois, Fritz. Ob. Cit

13

II. EL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN Y LA NUEVA ESTRATEGIA DE

LUCHA CONTRA LA POBREZA: LOS PROGRAMAS SOCIALES EN LA DECADA

DEL 2000

El proceso de descentralización iniciado en el año 2003 ha propiciado la transferencia

de competencias y recursos hacia los gobiernos regionales y locales. Como parte de

este proceso se ha puesto en marcha la transferencia de competencias respecto a la

implementación, funcionamiento y ejecución de los programas sociales. Si bien la

transferencia se encuentra aún en pleno proceso, gran parte de los programas

alimentarios y de infraestructura ya han sido transferidos hacia las instancias

subnacionales.

Por otro lado, el crecimiento económico experimentado en años recientes, ha

permitido que el Estado cuente con mayores recursos públicos que podrían ser

destinados al gasto social. No obstante que, existe consenso respecto de las mejoras

económicas, los diferentes actores políticos vienen cuestionándose acerca de las

razones por las cuales las cifras macroeconómicas no se han visto reflejadas en una

mejora respecto de la situación económica de la población en general y, en particular,

respecto de aquella que se encuentra por debajo de la línea de pobreza.

Al respecto, diversas investigaciones señalan que los cambios en las políticas sociales

realizados en los últimos años tuvieron como origen la ineficiente gestión de los

programas sociales. La gran mayoría coincide en señalar que los programas sociales

se desarrollaron de manera desarticulada, ineficiente, centralizada, atomizada y

superponiéndose unos con otros en sus objetivos. Según un estudio del CIES, el gasto

social entre los años 2000 y 2005 se fue incrementando en promedio 8% cada año; sin

embargo, ello no se vio reflejado en resultados concretos ya que los niveles de

pobreza se mantuvieron relativamente constantes en alrededor de 50%18.

El informe del CIES señala que ello podría deberse a una gestión ineficiente de los

recursos públicos destinados a los programas sociales, lo cual a su vez generó

problemas de filtración, subcobertura, politización del gasto e incremento del gasto

corriente, es decir, planillas y obligaciones sociales. Se estima que debido a esta

situación no fueron asignados óptimamente S/. 267 millones cada año.

18 Vásquez Huaman, Enrique: “Programas Sociales y pobreza”. En: Aportes para el Gobierno Peruano 2006-2011-Nº 3, 2006. Consorcio de Investigación Económica y Social (CIES).

14

El presente capítulo resume los cambios en los programas sociales producidos en el

período 2000 – 2007; es decir, aquellos vinculados con el proceso de

descentralización y transferencia de los programas, así como, la reestructuración y

fusión de los mismos como parte de una nueva estrategia de lucha contra la pobreza.

Descentralización de los Programas Sociales

Conceptualmente, la descentralización es un proceso que tiene como objetivo

transferir determinadas responsabilidades del nivel nacional hacia los niveles

subnacionales con la intención de que los servicios del estado sean manejados con la

mayor eficiencia en beneficio de la población. Para la implementación de este proceso

se requiere que las responsabilidades en los distintos niveles de gobierno estén

claramente definidas y que se cuente con asistencia técnica y los recursos que sean

necesarios. Por otra parte, la descentralización supone la redefinición de las funciones,

competencias y responsabilidades que le corresponden al gobierno nacional bajo las

particularidades propias de un estado descentralizado.

En nuestro país, el proceso de descentralización se inició con la aprobación de la Ley

Nº 27680, Ley de Reforma Constitucional del Capítulo XIV del Título IV, sobre

Descentralización, (marzo de 2002). La norma comprendía la conformación o creación

de Gobiernos Regionales a partir de la unión de dos o más departamentos contiguos,

en función de los resultados de un referéndum, la conformación de regiones, la

participación de la población en la elaboración de planes y presupuestos regionales y

locales, así como la obligación de los gobiernos descentralizados de rendir cuentas

anualmente19.

Posteriormente, fue aprobada la Ley Nº 27783, Ley de Bases de la Descentralización.

A través de esta norma se crea el Consejo Nacional de Descentralización (CND) y su

Secretaría Técnica, instancias que se encargarían de implementar el proceso de

Transferencia de programas sociales y proyectos de inversión productiva regional. En

este dispositivo se establecieron fases para la puesta en marcha del proceso de

descentralización, las cuales consistieron en un periodo preparatorio y cuatro etapas

consecutivas de implementación. En la primera etapa se dispuso la instalación de

19 Conterno, Elena; Pasco, Juan Carlos y Blanco, Flor: “El Proceso de descentralización: Balance y agenda a septiembre de 2007, PRODES – USAID.

15

gobiernos regionales y locales así como la transferencia de los programas y proyectos

sociales hacia estas instancias subnacionales.

En efecto, la Ley de Bases de la Descentralización estableció que, a partir del ejercicio

fiscal 2003, se iniciaba la transferencia a los gobiernos regionales y locales de los

programas sociales de lucha contra la pobreza y los proyectos de inversión e

infraestructura productiva de alcance regional en función de las capacidades de

gestión de cada gobierno regional o local. Asimismo, facultó al Poder Ejecutivo para

realizar todas las acciones administrativas, presupuestarias y financieras necesarias

en relación a los pliegos y unidades ejecutoras de los programas y proyectos objeto de

transferencia.

El 31 de marzo de 2003, mediante Decreto Supremo Nº 036-2003-PCM se determinó

los programas y el cronograma de transferencia. Además se estableció que “ ... a partir

del segundo trimestre, se prepararía la transferencia a los gobiernos provinciales de

tres programas de complementación alimentaria del Programa Nacional de Asistencia

Alimentaria (PRONAA): alimentos por trabajo, comedores populares y apoyo a

albergues, que se haría efectiva a partir del último trimestre. Asimismo, se transferirían

a los gobiernos distritales los proyectos de infraestructura social del Fondo Nacional de

Compensación y Desarrollo Social (FONCODES)“ 20.

De esta manera, la descentralización de los programas sociales se inició en el 2003

con las primeras transferencias de PRONAA y FONCODES a las provincias y los

distritos, respectivamente21. La Ley de Bases de la Descentralización estableció que

los Gobiernos Regionales y Locales debían en principio acreditar la capacidad

necesaria para ejercer las competencias que serían transferidas.

Los lineamientos a seguir para el cumplimiento de la acreditación fueron precisados en

la Ley Nº 28273, Ley del Sistema de Acreditación de los Gobiernos Regionales y

Locales y en el D.S. Nº 080-2004-PCM que contiene su Reglamento. En principio, el

Sistema de Acreditación comprende la capacitación, asistencia técnica y un conjunto

de criterios, instrumentos y procedimientos; así como, aquellas normas que sean

necesarias para determinar la capacidad de gestión de los Gobiernos Regionales y

Locales, con la finalidad de que reciban y ejerzan las funciones que sean de su

competencia.

20 Huaman, María: “Balance del Proceso de Transferencia de los Programas Sociales 2003 – 2005”, - Grupo Propuesta Ciudadana, 2005. 21 Participa Perú: www.participaperu.org.pe

16

En tal sentido, la Ley del Sistema de Acreditación de los Gobiernos Regionales y

Locales tiene como objetivos: “a) Acreditar la existencia de capacidades de gestión

efectiva en los Gobiernos Regionales; b) Consolidar y ordenar los procesos de

descentralización y modernización de la gestión del Estado de manera transparente,

técnica y ordenada; c) Implementar un sistema de información para la gestión pública

descentralizada; d) Certificar el efectivo funcionamiento de las Juntas de Coordinación

Interregional entre Gobiernos Regionales para la conformación de Regiones y la

materialización de acuerdos de articulación macrorregional”.

Entre los requisitos para que los gobiernos subnacionales accedan a la acreditación

figuran la elaboración de lo siguiente: Plan de Desarrollo Regional o Local; Plan de

Desarrollo Institucional con los planes sectoriales respectivos; Plan Anual y

Presupuesto Participativo aprobados, del ejercicio fiscal en el que se transfiere las

competencias; Plan Básico de Desarrollo de Capacidades Institucionales y de Gestión

de las competencias y funciones materia de transferencia; entre otros requisitos. De

esta manera, se han venido aprobando planes anuales de transferencia en los cuales

se especifica las funciones, programas y proyectos que serán materia de

transferencia.

Un Informe elaborado por Participa Perú señala que para el año 2005 ya se habían

acreditado 125 municipios provinciales y 384 distritales, los cuales empezaron a recibir

recursos de estos dos programas de alivio a la pobreza. Estas cifras no incluían a 22

municipios distritales que por no haber sido considerados por los nuevos índices del

mapa de pobreza utilizado por FONCODES no recibieron recursos en 2003 o 2004.

Asimismo, se señala que, en el caso del PRONAA, dos tercios de las municipalidades

provinciales fueron acreditadas y 68 quedaron pendientes de acreditación. En cuanto

al FONCODES, únicamente se acreditó la tercera parte del total quedando pendientes

1,194 municipios22.

Por otra parte, un Informe de PRODES señala que para julio de 2006 se había

realizado la transferencia de responsabilidades referidas principalmente a los

programas del PRONAA, FONCODES, PROVÍAS RURAL e INADE. En cuanto al

PRONAA se transfirieron responsabilidades a 190 municipalidades provinciales de

194; en el caso del FONCODES fueron transferidas a 1152 municipalidades distritales

de 1647; PROVÍAS RURAL a 90 municipalidades provinciales de 119; de los 12

22 Participa Peru: “PRONAA y FONCODES, lo avanzado y lo que trae el plan 2005”. www.participaperu.org.pe

17

proyectos de INADE se transfirieron 9 y de las 185 funciones sectoriales de la Ley

Orgánica de Gobiernos Regionales fueron transferidas 18523.

La totalidad de la transferencia de los programas alimentarios de PRONAA, los

proyectos de infraestructura de FONCODES y las funciones contempladas en la Ley

Orgánica de Gobiernos Regionales - LOGR se tenía proyectada para fines de 2007.

Según cifras publicadas por el MIMDES, en agosto del mismo año ya se había

concretado la transferencia del programa de complementación alimentaria a 193

municipios provinciales y proyectos de infraestructura social y productiva a 1,147

municipalidades distritales; quedando pendientes de transferencia, entre proyectos y

programas de complementación alimentaria, a 558 municipios distritales, la

Municipalidad de Datem en el Marañón y Lima Metropolitana. Para ese mismo año se

proyectó la transferencia de los programas del Wawa Wasi, el Centro de Emergencia

Mujer (CEM), Educadores de la Calle y el Programa Integral Nutricional (PIN)

gestionado por el PRONAA.

Fusión de los Programas Sociales

La fusión de los programas sociales se inició de manera paralela al proceso de

transferencias. El Ejecutivo anunció la fusión por absorción de COOPOP, INABIF, PAR

y FONCODES por el MIMDES, incluyéndose posteriormente al PRONAA en el

proceso. Avanzando hacia la fusión, el Proyecto de Ley del Presupuesto de 2004

incluyó a todos los programas sociales del MIMDES en una sola unidad ejecutora.

Asimismo, la propuesta del Poder Ejecutivo sobre la creación de un Fondo de Apoyo a

la Superación de la Pobreza en el MIMDES constituía un avance en ese sentido. Dicho

fondo centralizaría los recursos de todos los programas sociales correspondientes a

cada sector para luego transferirlos a los municipios con la condición que estos dieran

cumplimiento a ciertas metas de gestión e impacto. Sin embargo, una serie de

disposiciones frenaron el proceso en marcha. Por una parte la versión final de la Ley

de Presupuesto General de la República del 2004 dispuso la continuidad de los

programas sociales del MIMDES y, por otra parte, el DS 096-2003-PCM estableció

que dicho proceso formaba parte de la reorganización del sector Mujer y Desarrollo

23 PRODES-USAID: “El proceso de descentralización: Balance y Agenda a setiembre de 2007”. 2007.

18

Social conforme a la Ley 27779, la misma que establecía que el plazo para culminar

dicha reorganización era de 3 años a partir de la promulgación de la Ley24.

En el año 2006, al asumir el nuevo gobierno, una de las primeras medidas planteadas

fue impulsar la fusión integral de los programas sociales con la finalidad de promover

su eficiencia a través de un sistema articulado que permita la coordinación y

articulación de todas las acciones referidas a la ejecución de los mismos.

Para ello, mediante el D.S. Nº 080-2006-PCM se dispuso la actualización del

inventario de programas sociales con la finalidad de determinar los montos asignados,

los pliegos donde se ejecutan, las zonas geográficas de influencia, los objetivos y

metas, la población objetivo y las fuentes de financiamiento25.

La Secretaría Técnica de la CIAF (Comisión Interministerial de Asuntos Sociales)

realizó el inventario determinando la existencia de 82 programas sociales, cuyos

beneficiarios (personas, familias o zonas geográficas) eran seleccionados empleando

algún método de focalización.

Cuadro Nº 4

Programas Reportados y Recursos

MONTO EN MILLONES DE S/.

2005 2006

SECTOR INSTITUCIONAL

PROGRAMAS

REPORTADOS

PIM

EJECUTADO

SIAF

PIM

EJECUTADO

SIAF

MINISTERIO DE AGRICULTURA 12 150 73 155 200

MINISTERIO DE LA MUJER Y DESARROLLO SOCIAL /1 31 922 763 907 1,186

MINISTERIO DE TRABAJO Y PROMOCION DEL EMPLEO 9 198 183 193 197

MINISTERIO DE VIVIENDA, CONSTRUCCIÓN Y SANEAMIENTO 9 393 315 426 301

MINISTERIO DE EDUCACIÓN 4 104 66 117 112

MINISTERIO DE TRANSPORTES Y COMUNICACIONES 4 120 112 136 285

REGISTRO NACIONAL DE IDENTIFIOCACION Y ESTADO CIVIL 3 2 2 1 3

MINISTERIO DE LA PRODUCCIÓN 3 6 9 7 10

MINISTERIO DE ENERGIA Y MINAS 2 184 155 158 121

MINISTERIO DE SALUD 2 372 364 338 328

MINISTERIO DE COMERCIO EXTERIOR Y TURMISMO 1 4 3 5 4

MINISTERIO DE ECONOMIA Y FINANZAS /2 1 363 363 363 363

PRESIDENCIA DEL CONSEJO DE MINISTROS 1 120 36 300 144

TOTAL 82 2,938 2,445 3,106 3,295

FUENTE: COMISION INTERMINISTERIAL DE ASUNTOS SOCIALES – SECRETARIA TÉCNICA

1/ Incluye programas PRONAA y FONCODES descentralizados a municipios.

2/ Considera el Programa del Vaso de Leche administrado por los municipios

24 Participa Perú: “Programas Sociales - Algunos temas pendientes de definición”. www.participaperu.org.pe

19

Dicha Secretaría Técnica, determinó también que estos programas intervenían de

manera desarticulada en relación a los programas de otros sectores e incluso respecto

de su propio sector. Asimismo, que la acción de los programas guardaba poca relación

con criterios objetivos produciendo duplicidades, sub-cobertura en las zonas más

vulnerables, problemas de filtración y gran discrecionalidad.

Por otro lado, no existía un sistema de monitoreo y evaluación del gasto que permitiera

evaluar el cumplimiento de objetivos y metas. Como se puede ver en el siguiente

cuadro, se encontró que aproximadamente el 80% de los programas sociales tenían

gastos administrativos mayores al 10%.

Cuadro Nº 5

Gasto Administrativo como Porcentaje del Gasto Total del Programa

PROGRAMAS

REPORTADOS GASTO

ADMINISTRATIVO PORCENTAJE DEL

TOTAL MENOS DE 5%

8

14,098,658

2%

ENTRE 5% Y 10%

4

45,003,855

7%

ENTRE 10% Y 15%

15

235,030,113

39%

ENTRE 15% Y 20%

23

163,823,907

27%

MAS DE 20%

27

148,557,506

24%

NO DISPOPNIBLE

5

0

0%

TOTAL

82

606,514,039

100%

FUENTE: COMISION INTERMINISTERIAL DE ASUNTOS SOCIALES – SECRETARIA TÉCNICA

Nota: SIAF de 76 programas. El caso de los programas que no reporten está en proceso de validación.

Finalmente, el documento elaborado por la Secretaría Técnica de la CIAS señala que

“... en el contexto descrito no había primado una intervención basada en resultados, lo

cual resultaría de un proceso de planeación que involucra varios periodos

presupuestales”.

Una vez realizado el inventario se definió la nueva estrategia para la ejecución de los

programas sociales. Mediante el D.S. Nº 080-2006-PCM se estableció que la fusión,

articulación o integración de los programas sociales existentes se ordenaría en tres

ejes: (i) formación de capacidades humanas, (ii) inversión social y productiva y (iii)

generación de oportunidades económicas de empleo.

25 Posteriormente, a través del D.S. Nª 082-2006-PCM se dictaron medidas complementarias para la mejor aplicación de la actualización del inventario de los programas sociales.

20

Gráfico Nº 2

Esquema de reorganización de Programas Sociales según los Ejes del Plan Nacional para la

Superación de la Pobreza

FUENTE: ST – CIAS

Asimismo, se encargó al Consejo de Administración del Fondo para la Igualdad que,

en base a las políticas establecidas por la CIAS y teniendo en cuenta los tres ejes del

Plan Nacional para la Superación de la Pobreza, determinase los lineamientos para la

fusión, articulación y/o integración de los programas sociales. De esta manera, los

programas sociales que se implementasen formarían parte de un sistema articulado

que consideraría los ejes reseñados en el cuadro.

En general, las políticas de gobierno respecto a los programas sociales han pasado de

un modelo de diseño y ejecución de proyectos aislados en los que no existía una

estrategia única en lo que se refiere a objetivos, políticas y estrategias; a otro en el que

la definición de objetivos, políticas y estrategias, planeamiento y control de gestión de

los programas son centralizados a nivel nacional y que tiene como marco el proceso

de descentralización en lo que se refiere a la ejecución y atención de los sectores más

vulnerables de la población. En razón de que los gobiernos subnacionales tendrían un

mejor conocimiento de los problemas de cada localidad y una mayor cercanía con los

ciudadanos que residen en su jurisdicción, la gestión de los programas sociales podría

ser más eficiente.

21

CONCLUSIONES

• En la década de los noventas el gobierno heredó una economía deteriorada y

una situación político social precaria, por lo que, se optó por la aplicación de un

paquete de reformas estructurales y de ajuste con la finalidad de sincerar y

estabilizar la economía. Para compensar a la población más vulnerable se

llevaron a acabo diversos programas sociales creados en base al criterio de

focalización.

• Las políticas sociales aplicadas en los noventa priorizaron programas

orientados al alivio de la pobreza, los cuales se caracterizaron por ser de

naturaleza temporal y pretender atenuar los costos de ajuste y necesidades de

los más pobres. Si bien en este periodo se incluyeron también programas

destinados a la superación de la pobreza, su aplicación no se llegó a

materializar sino hasta la siguiente década.

• Se dieron grandes avances en materia de participación ciudadana. La

incorporación activa de la población en la ejecución de algunos programas

resultó exitosa como es el caso de FONCODES o los CLAS. En el ámbito

educativo, los programas orientados a la universalización de la educación

primaria y la expansión de la infraestructura educativa, se erigieron como las

acciones más resaltantes y representativas de la década de los noventa.

• Durante la década del noventa, la política social nunca logró transformarse en

una estrategia integrada de largo plazo que permitiera una asignación

ordenada y eficiente de los recursos hacia las principales prioridades sociales.

La multiplicidad de los programas con un mismo objetivo y actividades

similares, originó ineficiencias y duplicaciones en el gasto. Asimismo, la

inexistencia de un seguimiento sobre el impacto de los programas sociales,

impidió la reformulación o fortalecimiento según resultados.

• El proceso de descentralización significó la transferencia de competencias y

recursos desde el Gobierno Nacional hacia los Gobiernos Regionales y

Locales, entre las cuales figuran la implementación, funcionamiento y ejecución

de los programas sociales. Actualmente, gran parte de los programas

alimentarios y de infraestructura ya han sido transferidos hacia las instancias

subnacionales.

22

• Diversas investigaciones señalan que los cambios en las políticas sociales

realizados en los últimos años tuvieron como origen la ineficiente gestión de los

programas sociales. La mayoría coincide en señalar que estos se desarrollaron

de manera desarticulada, ineficiente, centralizada, y superponiéndose unos con

otros en sus objetivos. Si bien el gasto social se ha ido incrementando, ello no

se ha visto reflejado en resultados concretos ya que los niveles de pobreza se

mantuvieron relativamente constantes.

• La Ley de Bases de la Descentralización estableció que a partir del ejercicio

fiscal 2003 se iniciaba la transferencia a los Gobiernos Regionales y Locales de

los programas sociales de lucha contra la pobreza y los proyectos de inversión

e infraestructura productiva en función de las capacidades de gestión de cada

gobierno regional o local.

• La fusión de los programas sociales se inició de manera paralela al proceso de

transferencias, sin embargo, una serie de disposiciones frenó el proceso en

marcha. En el año 2006 el nuevo Gobierno reimpulsó la fusión integral de los

programas sociales con la finalidad de promover su eficiencia a través de un

sistema articulado que permita la coordinación y articulación de todas las

acciones referidas a la ejecución de los mismos.

• Finalmente, las políticas de gobierno respecto a los programas sociales han

pasado de un modelo de diseño y ejecución de proyectos que no tenían una

estrategia única en cuanto a objetivos, políticas y estrategias, aplicado en los

noventas; a uno que centraliza a nivel nacional dichos elementos y que

confiere la ejecución de los programas y la atención de la población más

vulnerable a los gobiernos subnacionales dentro del marco del proceso de

descentralización iniciado en el año 2003.

23

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........................................... .............................................. Himilce Estrada Mora Alexis Perea Flores

Lima, 15 de abril de 2008