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Universidad de ChileFacultad de Ciencias Físicas y MatemáticasDepartamento de Ingeniería Industrial

Mercado de Suelo Urbano en América Latina

Magister en Gestión y Políticas Públicas

Catedra: Globalización y Desarrollo en América Latina

Estudiante: Marcos Canales Cádiz

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Tabla de Contenidos

Introducción .................................................................................................................................. 3

Globalización y Mercado de Suelos en Latinoamérica..................................................................... 4

Segregación en Latinoamérica........................................................................................................ 6

Conclusiones .................................................................................................................................. 7

Bibliografía .................................................................................................................................... 9

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IntroducciónLos mercados de suelo urbano en América Latina son problemáticos. Altos precios y una severaescasez de suelo bien localizado y bien urbanizado dejan al margen de la ciudad formal a grandescontingentes de población, lo que en muchas ciudades excede el 50% de sus habitantes. La provisiónde servicios y equipamientos urbanos es insuficiente, y los gobiernos nacionales y locales enfrentan

serias limitaciones financieras para cerrar las brechas acumuladas y hacer frente a las crecientesnecesidades de inversión pública.

El estudio del funcionamiento de los mercados de suelo es importante para comprender eldesarrollo de las ciudades, mejorar las políticas urbanas y anticipar sus efectos en la economía y enla calidad de vida, así como para descubrir el potencial para el financiamiento que ofrece la gestiónpública de la valorización social del suelo.

Las fuerzas de la globalización y la urbanización contribuyen igualmente con las presionessignificativas y variables que se ejercen sobre el uso de la tierra. Cada vez más, se ven espacios alestilo de Los Ángeles en ciertas zonas residenciales de Sao Paulo, Santiago o Ciudad de México.

Aunque la pérdida de la biodiversidad de la región se conoce bien porque está documentada,América Latina también corre el riesgo de perder la diversidad del uso de la tierra.

Pese a que estos temas son comunes, América Latina dista mucho de ser una entidad homogénea.La diversidad surge claramente al analizar la tenencia de la tierra y las estructuras de los mercadosinmobiliarios de los distintos países, por ejemplo:

-La glorificación de los mercados inmobiliarios en Chile contrasta con la verdadera eliminación dedichos mercados en Cuba y la segregación residencial resultante.

-México tuvo una experiencia única con las tierras comunales (ejidos) que ahora se estánprivatizando con repercusiones considerables para la nueva expansión urbana.

-En Brasil, los frecuentes conflictos por causa de la tierra —algunos con consecuencias trágicas paralos desposeídos — pueden atribuirse a una reforma prometida hace mucho y que aún no se hamaterializado.

-En Paraguay, hasta su reciente democratización, tradicionalmente las tierras eran repartidas porun partido político hegemónico, en un claro menosprecio del mercado. En Argentina, por elcontrario, el estado utiliza sus considerables reservas de tierras fiscales para facilitar las inversionesextranjeras en proyectos inmobiliarios, directamente a través del mercado.

-Es probable que la pasada redistribución de tierras en Nicaragua sea la causa de la vitalidad del

mercado de bienes raíces recientemente liberado y los fuertes procesos de reconcentración detierras que están en marcha actualmente.

-Los pujantes mercados inmobiliarios de Ecuador y Venezuela a menudo han sido atribuidos a lafacilidad para el lavado de dinero proveniente de Colombia, país vecino donde la regulación es másestricta 1.

1 Vease http://www.lincolninst.edu/pubs/938_Los-mercados-de-suelo-en-Am%C3%A9rica-Latina

http://www.lincolninst.edu/pubs/938_Los-mercados-de-suelo-en-Am%C3%A9rica-Latinahttp://www.lincolninst.edu/pubs/938_Los-mercados-de-suelo-en-Am%C3%A9rica-Latinahttp://www.lincolninst.edu/pubs/938_Los-mercados-de-suelo-en-Am%C3%A9rica-Latinahttp://www.lincolninst.edu/pubs/938_Los-mercados-de-suelo-en-Am%C3%A9rica-Latina

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Globalización y Mercado de Suelos en Latinoamérica

Según Giddens “la globalización, tal como la experimentamos, es en muchos aspectos no sólo esnueva sino revolucionaria…no creo que los escépticos ni los radicales hayan comprendidoadecuadamente que es o cuales son sus implicaciones para nosotros. Ambos grupos consideran el

fenómeno casi exclusivamente en términos económicos. Es un error. La globalización es política,tecnológica y cultural, además de económica. Se ha visto influida, sobre todo, por cambios en lossistemas de comunicación, que datan únicamente de los años 60´s 2”. Esta conceptualización nospermite abordar el fenómeno de la globalización como un hecho colectivo (como un fenómeno conefectos sociales, culturales económicos, espaciales), desde la perspectiva del mercado de suelos ysus efectos, en ámbitos tales como la mecánica normativa de la superposición de la propiedadprivada como principio base de la toma de decisiones, el componente mercancía del suelo en tantobien escaso, entre otros.

Es relevante para comenzar el análisis de la globalización y los mercados de suelos, hacer unaanalogía histórica respecto a los principios base de la economía liberal, como es el principio de la

propiedad privada, dada su estrecha relación con el mercado de suelos.La propiedad privada es un derecho que le corresponden 2 dimensiones, la primera una de carácterdoctrinario en la que “ es un derecho real, por excelencia, que confiere al titular las más ampliasfacultades sobre la cosa de que se trata 3” y otro de carácter legal en que “e l dominio (que tambiénse llama propiedad) es el derecho real en una cosa corporal. Para gozar y disponer de ellaarbitrariamente, no siendo contra la ley o contra derecho ajeno 4”. Este concepto es clave paracomprender la dinámica del mercado del suelo en Latinoamerica, dado que desde el punto de vistacultural, es un concepto occidental introducido por la invasión y conquista de América a partir delsiglo XVI, no obstante, en que no existía una relación de transferencia en el suelo, dado que no seconsideraba el suelo como un bien comercial intrínseco, sino más bien en relación al valor de uso odemanda agregada, que estaba dado por la actividad agrícola que fue la base de la economíaLatinoamericana hasta finales del siglo XX. Es de notar que el desarrollo de latifundios yterratenientes, explican en alguna medida la concentración de la posesión del suelo hasta el sigloXXI.

Las necesidades asociadas al aumento de las inversiones y el crecimiento económico de los paísesde Latinoamerica van impulsando a una disminución del rol agrícola y aparece la necesidad degenerar suelos como mercancía valorizable en relación a usos alternativos, en otras palabras, uncomercio pujante, una clase media con mayor capacidad económica, el crecimiento poblacional conmayores expectativas de vida, las inversiones extranjeras en construcción, la modificación yampliación de límites urbanos, van construyendo una demanda por suelo para usos anteriormentemarginales, así el suelo se va constituyendo en mercancía.

Esta mercancía tiene algunas distorsiones al momento de analizarla en su condición de bieneconómico, entre ellas:

1. No es físicamente producible, lo que limita su disponibilidad.

2 Giddens, Anthony; Un mundo desbocado, los efectos de la globalización en nuestras vidas; México; Taurus; 2007; pp. 7.3 http://www.derecho-chile.cl/derecho-de-propiedad 4 Ibid. Ant.

http://www.derecho-chile.cl/derecho-de-propiedadhttp://www.derecho-chile.cl/derecho-de-propiedadhttp://www.derecho-chile.cl/derecho-de-propiedadhttp://www.derecho-chile.cl/derecho-de-propiedad

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2. El suelo es una mercancía cuyo consumo (uso) no significa su desgaste, agotamiento odesaparición, en general es permanente, ante ello no se deprecia, sino quepermanentemente está apreciándose.

3. Lo relevante son las ventajas que el suelo provee a los distintos usos urbanos del suelo, esdecir las condiciones de localización.

4. Lo que se está en transacción es el uso y aprovechamiento que cada localización según suscaracterísticas propias, que nos son replicables.

5. Los servicios y atributos asociados su localización no han tenido costo de producción parael propietario, sino para la sociedad.

De este modo, es una mercancía que si bien observa la demanda, el propietario de un terreno actúacomo un monopolio, es que no tiene costo marginal (exceptuando en los casos de ventas de cortoplazo). De igual forma, es un bien que no cuenta con sustitutos y sus características urbanísticas lohacen único a los fines de la demanda.

Estos atributos contenidos en los suelos de las ciudades Latinoamericanas son mayor o menormentefortalecidos por los estados nacionales, quienes a través de la aplicación de normas urbanísticas van

regulando el crecimiento de la ciudad, no obstante posterior a la conformación histórica del hábitat,por lo que en el suelo urbano ya consolidado sólo tienden a reconocer un uso histórico, así sematerializan normativamente zonas comerciales y financieras en toda Latinoamérica 5 .

A su vez, en tanto los países van regularizando su desarrollo urbano van generando unadiferenciación entre predios urbanos y rurales. En los primeros son plausibles todos los usos condensidades altas, en que es posible la actividad comercial, industrial, habitacional de alta densidad,mientras que en los segundos se genera una baja densidad en que se desea mantener su vocaciónrural.

Este hito normativo provoca lo que podríamos llamar el primer incremento del valor en el suelo,

pero a su vez comienza a ejercer la presión para el movimiento de los límites urbanos a nuevas zonasurbanas o bien la realización de cambios de usos de suelo focalizados que permitan el desarrollo deactividades de alto valor en el mercado. Este segundo movimiento se produce en contextos muchasveces dictatoriales, en que intereses inmobiliarios y políticos determinan las zonas de crecimiento,que no necesariamente contemplan el crecimiento de una ciudad armónica, sino que se consolidaun modelo de ciudad en que existe un centro de una “Megaciudad 6” que cuenta con la totalidad dela infraestructura social, económica y cultural, que es circundado por distintas ciudades satélitesconectadas por una vialidad de escala mayor 7, en que se construyen viviendas y que sirven comoviviendas para los emergentes sectores medios de dichas ciudades, tal es el caso de Osasco en SaoPaulo, Lomas de Zamora en Buenos Aires, Ciudad Nezahualcóyotl en Ciudad de México o de Maipú,Huechuraba, Quilicura u otras similares en la ciudad de Santiago de Chile.

Así un tercer movimiento, va configurando un centro que se refleja en la arquitecturanorteamericana, con altas torres de oficinas que alojan inversiones provenientes del mundo y que

5 Es de notar que las áreas comerciales y financieras de Latinoamérica corresponden a las zonas con el mayor valor de losterrenos, siendo el centro de valor desde donde comienzan los precios por mt 2.6 “Mega ciudades”. Ese es el fenómeno de concentración urbana planteado por la ONU en donde se establece que para elaño 2050 más del 70% de la población estará concentrada en grandes zonas urbanas. Vease enhttp://www.plataformaurbana.cl/archive/2013/10/15/ano-2050-y-crecimiento-urbano-necesitamos-ciudades-vivibles/ 7 En algunos casos dicha vialidad era inexistente y fue de ejecución posterior, habitualmente con recursos públicos.

http://www.plataformaurbana.cl/archive/2013/10/15/ano-2050-y-crecimiento-urbano-necesitamos-ciudades-vivibles/http://www.plataformaurbana.cl/archive/2013/10/15/ano-2050-y-crecimiento-urbano-necesitamos-ciudades-vivibles/http://www.plataformaurbana.cl/archive/2013/10/15/ano-2050-y-crecimiento-urbano-necesitamos-ciudades-vivibles/

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permiten movilizar un nivel de crecimiento económico sin precedentes en América Latina. Estemovimiento, va acompañado de la necesidad maximizar aún más el valor del suelo urbanodisponible, lo que produce un aumento sostenido en el mercado de suelos determinados por lamayor rentabilidad, que principalmente va a ser la de destino comercial, seguido por el habitacionalde alta densidad, principalmente a dar solución a una clase media emergente 8 que tenderá aimpulsar una naciente “Construcción en Altura”. Este movimiento es claramente ajeno a la culturaLatinoamericana en que la relación con la tenencia de la tierra era extensiva, pero ha tenido fuerteimpacto en ciudades como Sao Paulo, Buenos Aires, Ciudad de México, San José de Costa Rica y porsupuesto Santiago de Chile.

De esta manera el suelo en Latinoamérica queda condicionado a un movimiento del mercado quetiene alta incidencia en materia de organización de la ciudad y tiene fuertes externalidades que esnecesario apreciar.

Segregación en Latinoamérica

En este panorama, quedan usos asociados al suelo fuera de las alternativas de competencia, comoson; agrícola, medio ambiental, cultural, educativo, pero principalmente la vivienda de interéspúblico9. La vivienda de interés público, tiene dos segmentos sociales diferenciados por sucapacidad de participación en el mercado, que son clase la media de frontera, que cuenta concapacidad de co-pagar la vivienda a adquirir, por lo que convergen en su soporte las entidadesfinancieras y el Estado, mientras que por otro lado están los sectores empobrecidos, quienes nocuentan con los ingresos formales o informales para financiar o co financiar una vivienda quedependen mayoritariamente de la intervención del estado para su solución.

Este subsegmento que denominaremos la “vivienda social” se va conformando de distintas manerasen Latinoamérica, pero su desarrollo va ligado al rol del Estado según el período histórico de análisis.

En un período de escasa participación del Estado, previo al año 1925, la situación de la viviendasocial era inexistente y más bien las familias pobres se iban emplazando colindante a las actividadesproductivas construyendo villas miserias, caseríos, conventillos, campamentos y similares en que nocontaban con servicios básicos, habitualmente los terrenos en que emplazaban eran de propiedadprivada. En un segundo instante de un Estado productor o benefactor, dichas zonas son dotadas deurbanización, lo terrenos son adquiridos a los privados para la construcción de viviendas progresivasy se va produciendo la toma de terrenos que era acompañada de la regularización del suelo a favorde propietario y la construcción de urbanizaciones para mejorar la situación sanitaria de las familias,secundado en términos de política pública de la regularización germinal del uso de la ciudad y unrol inmobiliario público de adquisición de suelos que conformó bancos de suelos estataleshabitualmente rurales que quedaban en reserva para el desarrollo de nuevos conjuntos

habitacionales, estos terrenos conforman lo que en el caso Argentino se denomina “suelosvacantes10”.

8 Esta clase media según el profesor Ottone, no corresponde a una clase propiamente tal, sino que más bien hablamos deuna clase media precaria (de frontera), dado que más bien es el resultado de una situación de renta. Notas de Clases“Globalización y Desarrollo en America Latina) 9 En referencia a viviendas que desean ser construidas por la sociedad, por beneficio de todos y que es materializado algúnaporte estatal, un subsegmento de este es lo que denomi namos la “vivienda social o para sectores vulnerables”. 10 Aquellos permanentemente desocupados que se localizan dentro de los límites urbanos, excluyendo losparques, las plazas o las áreas de protección ecológica destinadas a usos públicos. La tierra vacante asume

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La entrada con fuerza de las dictaduras, acompañado de las políticas económicas neo liberales queimpulsaron la reducción del rol del Estado propiciaron la liberalización del suelo como mecanismode expansión de la oferta. Los efectos de largo plazo, han sido, la mercantilización de la ciudad,definiendo zonas de alta plusvalía en que podemos apreciar centros de comercio y desarrollo deactividades productivas, conurbación de ciudades, ciudades satélites de la ciudad y asentamientosprecarios concentrados en zonas que se han materializado como comunas o localidades deviviendas sociales. En el caso chileno, tenemos comunas como La Pintana, El bosque o Puente Altoque fueron receptoras del crecimiento cuantitativo de la vivienda social y que hoy tienen fuertesefectos urbanos asociados a dichas decisiones.

Uno de los resultados más adversos es lo que denominamos segregación urbana, entendida “comola agrupación de hogares homogéneamente pobres, de gran tamaño, ubicadas en zonas alejadasdel centro de la ciudad, y que presentan estándares de urbanización, edificación y cobertura deservicios muy inferiores al promedio de las ciudades donde se emplazan 11”. Fenómeno que se repiteen las ciudades de Sao Paulo, Buenos Aires, Ciudad de México, Bogotá, Santiago de Chile12, entreotras megaciudades que concentran polos de altos ingresos y zonas de bajos ingresos que se

concentran, lo que tiene efectos en relación a la integración social y el dialogo democrático.

Conclusiones

En un contexto Latinoamericano que en los últimos 15 años ha incrementado sus índices decrecimiento económico, ha tenido impactos importantes en la lucha contra la pobreza y laindigencia, que ha aumentado considerablemente los años de escolaridad de la población, que haaumentado el sentido de los derechos, ha desarrollado clases medias producto de este crecimientode renta, aún tiene desafíos que abordar en el marco del siglo XXI. Uno de estos desafíos esclaramente la conformación de ciudades más armónicas, pero no obstante, el panorama de cambiosno es optimista en tanto se avecinda un período de restricción económica que impactará en lospresupuestos de los países de la región e implicará cambios en prioridades de políticas públicas.

Esto producto de las disminuciones que ha tenido el crecimiento mundial y particularmente laseconomías emergentes (India, China) lo que tendrá un importante efecto en los países de

especial importancia en las grandes ciudades y áreas metropolitanas; por una parte, incide negativamente,por las disfuncionalidades que representa para el conjunto del área urbana/ciudad metropolitana,entendiendo por ésta el soporte físico, la población que la habita y las instituciones administrativas que lasustentan; su existencia define, parcialmente, las formas de expansión urbana y los consecuentes problemasderivados de las bajas densidades, que implican mayores costos para proveer infraestructura, así como laexistencia de una cantidad de infraestructura instalada no utilizada, además de los problemas derivados degrandes tiempos y costos de transporte. Clichevsky, Nora; ¿la utilización del suelo vacante tiene posibilidadesde disminuir las desigualdades socio-territoriales? Respuestas y redefinición de políticas de suelo; en XIseminario Internacional Red de Investigadores sobre Globalización y Territorio; 2010. Mendoza.11 Aravena, De Gregorio, Poduje; Propuestas para revertir la segregación urbana en nuestras ciudades, Informede Políticas Públicas N° 2, Octubre 2013; Espacio Público. Pp 5.12 “Ciertamente, todas las ciudades del mundo tienen contrastes sociales. Sin embargo, en Chile los niveles desegregación son especialmente altos para su nivel de ingreso. Actualmente, unos 1,7 millones de chilenosviven en grandes barrios de viviendas sociales homogéneamente pobres, alejados del centro de la ciudad, sinservicios públicos”. Aravena, De Gregorio, Poduje; Propuestas para revertir la segregación urbana en nuestrasciudades, Informe de Políticas Públicas N° 2, Octubre 2013; Espacio Público. Pp 6.

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Latinoamérica, por lo que estamos ante un cambio de tendencia como base para concluir elprospecto en materia de gestión de suelo en la región. Considerando esto como parte del escenariode análisis es posible concluir:

En primer lugar, tal como se puede apreciar la globalización ha tenido un impactoimportante en la región en materia de gestión de suelos, lo que se funda en el principio depropiedad privada y en la conceptualización del suelo como una mercancía concaracterísticas especiales. Esta transformación en la concepción es clave dado que conllevacambios en la matriz productiva, económicas y por sobre culturales dado que se constituyeel mercado en el largo plazo como la institucionalidad que rige el mercado de suelos, ajenoa los efectos que dicho mercado provoca en la ciudadanía.

Esta reflexión nos lleva claramente a la confrontación de un concepto antónimo que es laconcepción del suelo como un bien social, que permite la propiedad, pero que reconoceque la producción de atributos valorables en el suelo no son realizados por parte delproductor (dueño) sino más bien por parte de la sociedad como un todo, centroscomerciales, autopistas, empresas, colegios, supermercados, teatros, etc., estos son unaproducción colectiva ajena al productor, por lo que resulta eficiente que su gestión y portanto su plusvalía sea compartida entre la sociedad y el propietario, en pro de interesessuperiores de la ciudad.

Un segundo aspecto clave no abordado, pero que es necesario enunciar es que lamercantilización del suelo, altera la capacidad alimentaria de la ruralidad hacia loshabitantes de las ciudades, tiene efectos en la contaminación ambiental por mayorproducción de basura, por reconversión, aumento de consumo de recursos, etc.

Un tercer aspecto relacionado con el análisis de este ensayo es claramente los fenómenosde segregación urbana que producen sectores pobres, con escasez de servicios, con

extensas distancias respecto a los núcleos laborales, con efectos en la calidad de vida delciudadano y que son parte de la totalidad de las megaciudades latinoamericanas en mayoro menor escala. Lo que debe ser un foco de atención respecto a la regulación de estemercado y a la generación de políticas públicas.

De acuerdo a esto, es recomendable que los países de Latinoamérica tiendan a modelos dedesarrollo urbano que reconozcan en factor de recuperación o participación en plusvalías, de modotal de descontar en el valor de adquisición dicho valor social, de adquisición de inmuebles de interéssocial o bien que se materialice como un impuesto al valor del suelo que pueda ser reinvertido enmejoras de urbanización, equipamientos y viviendas en sectores con alta segregación como medidade equilibrio en la ciudad.

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Bibliografía

Giddens, Anthony; Un mundo desbocado, los efectos de la globalización en nuestras vidas;México; Taurus; 2007

Clichevsky, Nora; ¿la utilización del suelo vacante tiene posibilidades de disminuir lasdesigualdades socio-territoriales? Respuestas y redefinición de políticas de suelo; XIseminario Internacional Red de Investigadores sobre Globalización y Territorio; 2010.Mendoza.

Aravena, De Gregorio, Poduje; Propuestas para revertir la segregación urbana en nuestrasciudades, Informe de Políticas Públicas N° 2, Octubre 2013; Espacio Público.

Páginas Web:

Derecho Chile

http://www.derecho-chile.cl/derecho-de-propiedad Plataforma Urbana

http://www.plataformaurbana.cl/archive/2013/10/15/ano-2050-y-crecimiento-urbano-necesitamos-ciudades-vivibles/

Lincoln Institute o Policy Landhttp://www.lincolninst.edu/pubs/938_Los-mercados-de-suelo-en-Am%C3%A9rica-Latina

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