MESA REDONDA 8 RESUMEN

DESPUÉS DE ACCRA

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MESA REDONDA 8: MEJORA DE LOS RESULTADOS MEDIANTE LA APLICACIÓN DE LA DECLARACIÓN DE PARÍS A ESCALA SECTORIAL

Resumen

La Mesa Redonda 8 se dividió en dos partes:

Parte Uno: ‘El análisis de los factores más importantes, necesarios para lograr resultados con éxito al aplicar la Declaración de París a nivel sectorial’, incluyó cuatro debates temáticos estructurados, seguidos por dos debates abiertos: 1. Crear acuerdo sobre las prioridades: Ubicación de las personas pobres en el centro de los planes sectoriales y los marcos para obtener resultados. 2. Los sistemas nacionales y los programas sectoriales – los beneficios mutuos y la importancia de las relaciones interinstitucionales. ¿Cómo evitar los enfoques sectoriales restringidos? 3. Ubicar la capacidad en el núcleo del desarrollo sectorial: ¿Cómo garantizamos un enfoque integrado y orientado a la demanda de la capacidad de desarrollo a nivel sectorial? 4. Enfoque riguroso del uso de sistemas nacionales, dando prioridad a la alineación sobre la armonización: ¿Necesitamos un tratado de no proliferación sobre modalidades de ayuda?

Parte Dos: ‘Propuestas y compromisos para 2011 y en adelante’, incluyó tres debates abiertos sobre: 1. La ampliación de la apropiación más allá de los ministerios sectoriales. ¿Están los actores de los países socios preparados para un diálogo sectorial global y transparente basado en los resultados? 2. Cambiando de enfoque: de las condicionalidades a la mutua responsabilidad orientada a los resultados. 3. Equiparar la reforma sectorial con la reforma de los actores del desarrollo – analizar los errores en incentivos y la falta de conocimientos.

El debate se hizo eco en buena parte de las conclusiones del muy consultado borrador final del documento de resultados de la Mesa Redonda 8 (en la forma en la que circuló antes del 3º Foro de Alto Nivel de Accra), con importantes puntos de vista adicionales y también experiencias.

El proceso de la Mesa Redonda 8 llegó a la conclusión de que los siguientes 10 puntos son fundamentales para la mejora de la eficacia del desarrollo del sector:

1. Los donantes y su ayuda no son el centro del universo del desarrollo. Cambio de la prestación de ayuda a una perspectiva de desarrollo del sector.

2. Los principios de la Declaración de París se aplican de la misma forma en todos los sectores – pero un solo tipo no sirve para todos.

3. Paso de un enfoque de las aportaciones y la condicionalidad a la responsabilidad mutua orientada a resultados.

4. Ser prácticos en torno a la planificación. Si el consenso sobre un ‘plan perfecto’ se muestra difícil de alcanzar, habrá que prepararse para comenzar con la implementación, la medición de resultados y la mejora de los planes mediante su uso.

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5. Ubicar la capacidad y el desarrollo institucional en el núcleo de los programas y estrategias sectoriales. Aunque evitando recurrir a la asistencia técnica como la única solución.

6. Dar prioridad a la alineación por encima de la armonización (de los procedimientos) entre donantes.

7. No convertir los SWAP (enfoques de ámbito sectorial) en SNAP (enfoques sectoriales restringidos).

8. Promover los mecanismos pragmáticos para la apropiación democrática y la participación de las partes interesadas a nivel sectorial.

9. Igualar la reforma sectorial con la “reforma de agentes de desarrollo”. Enfoque del conocimiento relevante e incentivos para todos los actores.

10. Analizar los incentivos y la economía política del desarrollo sectorial – no se pueden rehuir los verdaderos problemas.

Las conclusiones de la Mesa Redonda 8 refuerzan los compromisos planteados en el AAA, concretamente en relación con el logro de resultados de desarrollo y la reducción de la pobreza, ampliando la apropiación, promoviendo la división del trabajo, incrementando la transparencia, la responsabilidad y los cambios en la naturaleza de la condicionalidad.

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MESA REDONDA 8: INFORME RESUMIDO

1. Contexto

La Mesa Redonda 8 fue copresidida por el Departamento de la Presidencia de Honduras y la Agencia Sueca de Cooperación para el Desarrollo International (Sida/Asdi). Cumple con el propósito de profundizar desde el nivel macro hasta analizar y resumir la forma en la que la Declaración de París se ha aplicado, para mejorar los resultados en el sector sanitario, educativo, el agrícola y el de infraestructura. Como tal, su competencia abarca todos los principios de la Declaración de París – apropiación, alineación, armonización, gestión orientada a resultados de desarrollo y responsabilidad mutua – y el ámbito en el que se han practicado de forma conjunta y coherente en sectores específicos hasta la fecha.

La Mesa Redonda 8 abordó esta tarea mediante una amplia consulta e información, reuniendo ejercicios que hacen uso de: flujos de trabajo de la OCDE/CAD relacionados con sectores relevantes; grupos de trabajo que tratan temas multidisciplinarios; experiencias y casos compartidos en las sesiones de consulta preparatorias del 3º Foro de Alto Nivel; y otros estudios, investigaciones y experiencias compartidos por los representantes de los países socios, actores de desarrollo, instituciones de investigación y demás profesionales. Las preguntas fundamentales que la Mesa Redonda 8 intentó responder a lo largo de este proceso fueron las siguientes:

¿Hasta qué punto se han aplicado los principios de Declaración de París a nivel sectorial en los sectores respectivos? y ¿cuáles son los factores clave necesarios para el éxito y los principales desafíos y obstáculos?

¿Cuáles son las similitudes y diferencias entre los distintos sectores en términos de progreso y desafíos? y ¿Qué pueden aprender los sectores entre sí?

¿Qué pasos y medidas adicionales son necesarios para mejorar la eficacia de la ayuda y el desarrollo a nivel sectorial?

Para documentar los avances de estas conclusiones y difundir y crear consenso sobre las posibles formas de avanzar, la Mesa Redonda 8 desarrolló un “Documento de Resultados” y un proceso de consulta complementario, diseñado para llevar temas clave específicos a la discusión de la mesa redonda que suscitasen perspectivas dispares y que deberían discutirse más en la Mesa Redonda 8 del 3º Foro de Alto Nivel de Accra. Este proceso condujo a la identificación de los temas más importantes, que a continuación se citan, y su aplicación específica en el nivel sectorial (se dedica un capítulo a cada uno de ellos en el Documento de Resultados de la Mesa Redonda 8):

1. Participación de las partes interesadas y apropiación democrática. Los temas de apropiación dentro de los programas sectoriales, fuera del gobierno central y la implicación de otras partes interesadas primordiales – como los parlamentos, la sociedad civil y el sector privado- en la planificación, implementación, y monitorización y evaluación.

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2. Planes realistas, marcos de resultados y responsabilidad mutua. La compleja naturaleza de la planificación sectorial, los procesos de presupuestación y control y los esfuerzos conjuntos requeridos para unir a todos los actores tras unos planes sectoriales en funcionamiento que sean realistas y los marcos de coordinación, mejorar estos planes con el tiempo, a través de una monitorización eficaz de su ejecución, y utilizar mecanismos de responsabilidad mutua precisos y exhaustivos, para garantizar que todos los actores cumplen con las funciones pactadas.

3. Alineación y armonización. El contraste de los avances en la armonización entre los donantes, relacionados con las deficiencias en el proceso de la alineación con las estrategias y sistemas (sectoriales) de los países socios. Sólo a través de la adopción y el uso se reforzarán las estrategias y los sistemas de dichos países socios.

4. La capacidad de desarrollo, la reforma institucional y la asistencia técnica. La necesidad de un entendimiento común del contexto del sector y de su modus operandi para el logro de resultados de desarrollo a nivel sectorial. La necesidad de planes de reforma institucional y de la capacidad de desarrollo basada en las necesidades dentro de los programas del sector y de un espacio para un proceso secuencial de iniciativas de reforma. La atención sobre áreas potencialmente sensibles como los incentivos, la reforma de la función pública y otros temas relacionados con el sector de las “economías políticas”.

Durante la preparación de la Mesa Redonda 8, el borrador final del Documento de Resultados de la Mesa Redonda 8 y los anexos preparados por los flujos de trabajo de la OCDE/CAD para los sectores correspondientes gozaron de una gran difusión antes del evento. Además, el Documento de Resultados volverá a ser revisado después del 3º Foro de Alto Nivel de Accra, para incorporar las intervenciones efectuadas durante la sesión. La versión final del documento estará disponible en octubre de 2008.

Corta presentación sobre la forma como se llevó a cabo la Mesa Redonda 8

La Mesa Redonda 8 tuvo lugar en Accra, la mañana del miércoles 3 de septiembre y fue presidida por el Sr. Ricardo Arias, Viceministro de la Presidencia de Honduras, y el Sr. Anders Nordström, Director General de Sida/Asdi, Suecia.

Continuando con el desarrollo de los temas esenciales que se exponen en el Documento de Resultados, el objetivo de la Mesa Redonda 8 fue destacar los temas pertinentes, ilustrar las buenas prácticas e intentar provocar un animado debate sobre los temas que claramente necesitan más progresos.

La sesión se dividió en dos partes. La primera parte se centró en el análisis de los factores más importantes que se necesitan para lograr resultados a la hora de aplicar la Declaración de París a nivel sectorial, así como los obstáculos y la manera de salvarlos; esta parte se subdividió en cuatro debates. La segunda parte se orientó a la importancia de los temas específicos y el continuo desarrollo de las propuestas y los compromisos concretos, para hacer avanzar el programa, se subdividió en tres debates. Los títulos y panelistas relevantes para cada debate se citan debajo:

Parte Uno: Factores clave necesarios para lograr resultados y principales obstáculos y maneras de superarlos.

1. Crear acuerdo sobre las prioridades: Ubicación de las personas pobres en el centro de los planes sectoriales y los marcos para obtener resultados.

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Sr. Pierre Jacquet – Director de Economía de la Agencia Francesa de Desarrollo y Director de Povnet.

S.E. Géraldine N. Bitamazire - Ministra de Educación y Deporte, Uganda

Sra. Sarojeni V. Rengam - Directora Ejecutiva, Pesticide Action Network (PAN-AP)

2. Los sistemas nacionales y los programas sectoriales – los beneficios mutuos y la importancia de las relaciones interinstitucionales. ¿Cómo evitar los SNAP (enfoques sectoriales restringidos)?

Sra. Joy Phumaphi - Vicepresidenta de Desarrollo Humano del Banco Mundial

Dr. Andrew Cassels - Director a.i. del Gobierno de sistemas sanitarios y Prestación de servicios, OMS

3. Ubicación de la capacidad en el núcleo del desarrollo del sector: ¿De qué manera garantizamos un enfoque de la capacidad de desarrollo integrado y orientado a la demanda a nivel sectorial?

Sr. Nicholas Burnett – Ayudante del Director-General para la Educación, UNESCO

Sr. Francis Bougaïre – Director General de Recursos Hídricos, Ministerio de Agricultura, Recursos Hidráulicos y Pesca, Burkina Faso

Dr. Edward Addai - Director de Política, Planificación y Evaluación, Ministerio de Sanidad, Ghana

4. Seriedad sobre el uso de los sistemas nacionales, dando prioridad a la alineación sobre la armonización: ¿Necesitamos un tratado de no proliferación sobre la participación del donantes y las modalidades de ayuda?

S.E. Marlon Brevé - Ministro de Educación, Honduras

Prof. Richard Mkandawire – Asesor sobre agricultura de NEPAD y representante de CAADP

Sra. Valentine Sendanyoye Rugwabiza - OMC, Ginebra

Parte Dos: Tres debates para la ejecución y el desarrollo de compromisos y propuestas para 2010 y en adelante

1. Ampliación de la apropiación más allá de los ministerios del sector. ¿Están los actores de los países socios preparados para un diálogo del sector global y transparente y basado en los resultados?

2. Cambiando de enfoque, de las condicionalidades a la mutua responsabilidad orientada a los resultados.

3. Equiparar la reforma sectorial con la reforma de los actores del desarrollo – analizar los errores en los incentivos y la falta de conocimientos.

La primera parte de la Mesa Redonda 8 incluyó intervenciones preparadas por cada uno de los panelistas, en las que se establecieron las distintas interpretaciones del tema en cuestión antes de la asamblea. Luego se invitó a panelistas concretos a realizar más intervenciones y réplicas tras los debates 2 y 4; también se invitó a la audiencia a que realizasen comentarios y formulasen preguntas al panel después del debate 4.

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La segunda parte presentó un formato más abierto, en el que todos los participantes de la sesión, incluidos los panelistas, tuvieron el mismo derecho a intervenir sobre los temas referentes a cada uno de los tres debates.

Se incluye una selección de las intervenciones realizadas en cada debate, como representación del rendimiento de cada uno de los temas principales del Documento de Resultados de la Mesa Redonda 8. Se detallan abajo:

Temas centrales y temas multidisciplinarios

Los temas centrales presentados por los países socios durante los preparativos de Accra se tomaron en cuenta en todas las fases del proceso de la Mesa Redonda 8 y en todos los capítulos del Documento de Resultados de la Mesa Redonda 8. Constituyeron el núcleo del debate de la Mesa Redonda 8 de Accra. Las conclusiones de la versión final del Documento de Resultados de la Mesa Redonda 8 (según circuló antes del 3º Foro de Alto Nivel de Accra) y de la propia sesión, van, en líneas generales, en consonancia con las perspectivas de los países socios sobre dichos temas fundamentales.

Durante todo el proceso de la Mesa Redonda 8, se llamó la atención sobre la necesidad de incluir el medio ambiente, los derechos humanos y la igualdad de género de forma operativa en todos los niveles de los programas sectoriales – desde la planificación pasando por la inspección y evaluación. El documento de Resultados de la Mesa Redonda 8 detalla con ejemplos cómo las OSC y otros actores no gubernamentales han desempeñado papeles vitales en el avance del gobierno democrático, la responsabilidad, la innovación, la calidad de los resultados y temas ligados a la igualdad de género, los derechos humanos y el medio ambiente a nivel sectorial.

Rendimiento de cada una de las principales áreas de estudio

Existe más información con respecto a las referencias, ejemplos y estudios a los que se hace referencia abajo, en el Documento de Resultados de la Mesa Redonda 8. Le informamos de que dos de los temas más importantes identificados por la Mesa Redonda 8: ‘2. Planes realistas, marcos de resultados y responsabilidad mutua’ y ‘3. Alineación y armonización’ se han fusionado en esta sección por razones de brevedad y por estar íntimamente relacionados.

Las listas de pautas a seguir existentes debajo de cada tema representan el resultado de un amplio proceso de consulta y de la reunión de información producida en la Mesa Redonda 8. La discusión de la mesa redonda de Accra demostró que las pautas a seguir se pueden considerar puntos de partida razonables para el camino hacia 2010 y el 4º Foro de Alto Nivel.

2. Participación de partes interesadas y apropiación democrática

Contexto específico a nivel sectorial

Los temas de apropiación dentro de los programas sectoriales se han centrado, hasta la fecha, principalmente en el gobierno central. Oras partes interesadas – como los parlamentos, sociedad civil y sector privado – no se han involucrado lo suficiente en la planificación, la ejecución y la inspección y evaluación. La participación civil es un aspecto esencial del desarrollo. En los casos en los que se emplean mecanismos que permiten que se escuchen las voces de la ciudadanía, en relación al gobierno y la administración pública, las iniciativas de

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desarrollo (sectorial) tienden a ser más relevantes y efectivas a la hora de cumplir con las necesidades y los derechos de los ciudadanos.

Las relaciones entre el sector ministerial y los ministerios de finanzas y planificación son de particular importancia para el éxito de los programas del sector. La falta de compromiso o apoyo por parte de estos ministerios puede crear varios problemas para el sector. Por ejemplo, un aumento de la transparencia de la financiación externa existente en el sector y la posterior inclusión en el presupuesto pueden ocasionar que el sector reciba menos asignaciones desde el ministerio de finanzas.

Entre los desafíos relacionados con esta apropiación ampliada de los programas del sector se incluye la inexistencia de mecanismos globales, la capacidad limitada de los gobiernos de llevar a cabo ejercicios de participación eficaces, y la negación por parte de algunos gobiernos o ministerios a incluir las OSC y otros actores relevantes en el diálogo del sector y en la inspección y evaluación. Existen varios ejemplos de sectores en los que las OSC y otros actores no gubernamentales han desempeñado un papel vital en el avance del gobierno democrático, la responsabilidad, la innovación, la calidad de los resultados y temas ligados a la igualdad de género, los derechos humanos y el medio ambiente a nivel sectorial.

Principales aportaciones a la discusión sobre este tema en la Mesa Redonda 8

Pareció existir acuerdo en la propuesta de diseñar y aplicar un “mapa” de la economía política del sector desde el inicio de cualquier programa sectorial. Dicho mapa debería incluir ministerios relevantes distintos al del sector (p.ej. de finanzas y de planificación), al parlamento, y a actores no gubernamentales. Debería tener en cuenta las características específicas del sector y no obviar el hecho de que muchas de las personas muy pobres viven en áreas rurales aisladas y que se deberían escuchar sus voces y respetar sus derechos.

De forma más genérica, todos reconocieron la necesidad de ampliar la apropiación y los mecanismos de responsabilidad para incluir a las principales partes interesadas, y garantizar que la participación de las partes interesadas vaya más allá de la fachada.

Se señaló la necesidad de que los ministerios globales (p.ej. finanzas y planificación) de los países socios comprendan mejor el proceso de cambios en la prestación de la ayuda que la Declaración de París representa. El respaldo por parte de los ministerios globales hacia los ministerios del sector resulta necesario para fomentar la ampliación de los sistemas nacionales, que normalmente no se encuentran dentro de las competencias de los últimos.

Pautas a seguir

Dado el clima existente tras la mesa redonda, se puede considerar que las siguientes pautas deberían recibir más atención:

a) La institucionalización de los mecanismos para la participación efectiva de las principales partes interesadas.

b) Se debería facilitar la participación de las partes interesadas relevantes, pues guarda relación con los recursos (p.ej. mediante el apoyo de los principales agentes del cambio fuera del

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gobierno), la capacidad de desarrollo y la provisión de información relevante – en especial desde el gobierno del país socio.

3. Planes realistas, marcos de resultados y responsabilidad mutua, y 3. Alineación y armonización

Contexto específico a nivel sectorial

La planificación eficaz del sector, junto con la presupuestación, deben salvar varias dificultades y escollos, entre ellos: (1) que el nivel de ambición de los planes sectoriales no iguale los recursos disponibles ni los resultados previos; (2) objetivos difusos y/o prioridades en el gasto; (3) consideración insuficiente de las políticas existentes o de las principales partes interesadas; (4) excesiva presión del donantes por definir una política en un espacio de tiempo demasiado corto; y (5) continuidad en los mandatos de los gobiernos.

El desarrollo de planes sectoriales, presupuestos, marcos de resultados y mecanismos de coordinación coherentes ha sido posible, en ocasiones, gracias a la existencia de “macro-marcos”, tales como las estrategias para la reducción de la pobreza, marcos de evaluación del rendimiento vinculados, y marcos de gastos a medio plazo. De forma recíproca, los PBA a nivel sectorial han contribuido a destacar el tema de la sostenibilidad de los resultados mediante el refuerzo de los vínculos entre los programas de gasto sectorial y los presupuestos nacionales, y mediante el incremento de la conexión entre los planes y los presupuestos.

La vinculación sectorial ha representado un desafío en varios sectores. Las iniciativas de SWAP han tenido a veces una tendencia a ser poco globales – el llamado efecto “SNAP” (enfoques sectoriales restringidos). A los enfoques SWAP en agricultura, por ejemplo, les ha resultado difícil establecer mecanismos efectivos de coordinación de las partes interesadas a nivel sectorial, saliendo de los límites administrativos de los ministerios de agricultura, y alcanzando otras áreas de importancia estratégica como el comercio, la infraestructura y las finanzas. Lo mismo se puede decir de los vínculos con las instituciones públicas, responsables de los temas de desarrollo primordiales como la igualdad de género, los derechos humanos, los discapacitados y el medio ambiente, que hasta el momento no se han implicado lo suficiente a la hora de apoyar y monitorizar la aplicación de las políticas relacionadas con estos temas a nivel sectorial.

Un mayor desafío relacionado con la coordinación entre sectores es la articulación entre los programas sectoriales (verticales) y los programas centrados en el área/la geografía (horizontales). Existen ejemplos en los que se ha abordado esta situación. La planificación sectorial resulta a veces más complicada en sectores como la agricultura y la sanidad, por falta de consenso sobre el papel del estado en el sector. Los actores del sector pueden aprender mucho de la forma en la que los programas contra el VIH/SIDA han conseguido ofrecer una respuesta multisectorial a la pandemia a nivel nacional y subnacional.

Los procesos de planificación sectorial conjunta han contribuido a mejorar la coherencia y la coordinación de las intervenciones del desarrollo a nivel sectorial. Se han producido avances en comparación con los planes y presupuestos sectoriales “de primera generación”, muchos de los cuales suponían poco más que la compilación de una lista de proyectos existentes (conducidos por donantes) en el sector. Sin embargo, en los sectores y países en los que la AOD constituye una parte sustancial del presupuesto, el desarrollo de los planes sectoriales a menudo se ha

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centrado más en la atracción de financiación externa (mediante la identificación de “huecos en la financiación”) que en la producción de un instrumento realista, de gestión operacional (y/o de coordinación) para el gobierno.

Existen pruebas fidedignas de que los planes (y los presupuestos) se pueden mejorar de forma progresiva cuando son realmente adoptados por el gobierno como instrumentos operacionales para guiar a los actores del sector, cuando un número suficiente de donantes importantes en el sector de relevancia se alinean con eficacia tras ellos, y cuando el proceso de planificación y control incluye cada vez más actores decisivos.

Se han desarrollado marcos conjuntos de indicadores y resultados, los cuales pueden ayudar a seleccionar los indicadores de relevancia y animar a distintos actores a participar en el proceso de seguimiento de los resultados. Las herramientas de planificación y fijación de presupuestos se han desarrollado para facilitar un análisis de los resultados más centrado en la pobreza y basado en los derechos.

El establecimiento de acuerdos de responsabilidad mutua basados en los resultados ha sido especialmente útil, con compromisos específicos para todos los actores del desarrollo relevantes (incluidos todos los donantes, con independencia de la modalidad de ayuda utilizada), dentro de un marco común, como un pacto, un código de conducta o similar. Los acuerdos deberán de ser inspeccionados de manera regular, preferiblemente por una entidad independiente.

Existen numerosos ejemplos para apoyar el caso de la priorización de la alineación ante los esfuerzos de armonización, el uso de modalidades de ayuda que están basadas en presupuestos, que únicamente utilizan procedimientos nacionales y que no asignan a los fondos un uso particular (apoyo presupuestario general), o que, en teoría, sólo los asignan a un sector específico (apoyo presupuestario sectorial), son los que mejor contribuyen a un “círculo vicioso” que refuerza las capacidades de los países socios y promueve los incentivos correctos para los actores. A pesar de las desventajas que presenta este círculo vicioso, la práctica hasta el momento muestra que los actores del desarrollo han avanzado más su propia armonización. El apoyo al proyecto sigue siendo el mecanismo dominante de prestación de AOD, superando con creces la parte de la ayuda total de las “nuevas modalidades de ayuda”.

Los recursos empleados en el diseño y la gestión de un fondo común (armonizado) pueden desplazar al tiempo para la política y el diálogo centrado en los resultados, y pueden representar un factor importante para la explicación del progreso limitado que se ha producido a la hora de reducir los costes de transacción. Además, los sistemas nacionales existentes pueden verse eclipsados y por consiguiente, debilitarse. En esos casos, el papel de los fondos comunes como escalones para avanzar hacia un aumento de la alineación, es cuestionable.

Los programas/iniciativas globales han supuesto un aumento de la financiación los sectores educativo y sanitario y han acelerado los desembolsos y apoyado la innovación. Sin embargo, en el sector sanitario, estos programas también han complicado la tarea de gestión de los sectores sanitarios sectores y la implementación de los programas sectoriales, mediante la introducción de procedimientos paralelos, asignación de recursos a programas específicos o enfermedades, y atrayendo a profesionales del sector público. Sin embargo, es ahora cuando se producen

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algunas experiencias de integración de fondos globales en programas sectoriales generales y se alinean con los procedimientos nacionales.

Principales aportaciones del debate sobre este tema en la Mesa Redonda 8

Se señaló que el propósito de la planificación no es crear el plan perfecto, sino construir confianza en el plan y ampliar el círculo de actores que participen en el proceso de preparación y ejecución del plan. Para ello se necesita claridad en torno a los rendimientos de distintos donantes y los resultados a alcanzar, y el equilibrio entre el hecho de contar con un plan ambicioso y ser realista, y confiar en que los esfuerzos conseguirán los resultados deseados.

Se hizo hincapié en la necesidad de una incorporación mejor y más coherente de las piedras angulares del desarrollo: la igualdad de género, el medio ambiente y los derechos humanos, en la planificación y los marcos de resultados – sin pensar únicamente en las herramientas y los proyectos específicos.

Teniendo en cuenta la complejidad del alcance de los resultados (p.ej. asuntos intersectoriales y territoriales), se reconoció la necesidad de evitar un “enfoque sectorial restringido” (SNAP). Un funcionamiento eficaz a nivel sectorial requiere una visión general del sector, que incluya las relaciones entre el gobierno central y todos los niveles dentro del sistema, además de cubrir toda la gama de servicios y programas que pertenecen a un sector en particular. Esto también necesita una ampliación más allá del propio sector, hacia otros sectores (como por ejemplo las estrategias multisectoriales del VIH/SIDA), y atender los vínculos del sector con el marco macroeconómico.

Se enfatizó la prioridad de la alineación sobre la armonización entre los donantes, y la necesidad de iniciar la implementación usando sistemas nacionales, ya que la implementación combinada con la evaluación es la mejor forma de mejorar posteriormente los procesos de planificación.

Se sugirió que, cuando se está eligiendo una modalidad de financiación, los países socios y sus actores de desarrollo deberían formular estas preguntas conjuntamente: ¿Qué modalidad contribuirá de manera más efectiva a lograr unos resultados duraderos? ¿Cuál reforzará la apropiación, las instituciones y los sistemas nacionales al máximo? ¿Cómo se puede mejorar la responsabilidad ante los ciudadanos?, ¿y entre el país socio y los actores del desarrollo? Y, ¿cuál será la que más reduzca los costes de transacción?

Pautas a seguir

Dado el clima existente tras la mesa redonda, se puede considerar que las siguientes pautas deberían recibir más atención:

a) Los actores de desarrollo deberían abordar sus reglamentaciones internas, competencias y sistemas de incentivos para promover la alineación y la división del trabajo dirigida por el país socio. Deberían incrementar de forma simultánea el uso de los sistemas de los países socios y fomentar iniciativas para mejorar/reformar dichos sistemas.

b) En el proceso de elección de un mecanismo financiero, la primera opción a considerar debería ser una modalidad que use procedimientos nacionales.

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c) Los países socios deberían liderar enérgicamente la promoción del uso de procedimientos nacionales.

d) La presión de los pares representa un importante incentivo. Cuando hay una masa crítica de actores de desarrollo con el compromiso real de poner en práctica los principios de la Declaración de París, se puede ejercer la presión de los pares sobre otros actores de desarrollo más reticentes.

e) Los fondos globales/verticales deberían estar diseñados de tal manera que puedan formar parte de las iniciativas de alineación nacional y sectorial y de armonización. Debería realizarse un análisis de los pros y los contras potenciales antes de poner en práctica más iniciativas verticales.

4. La capacidad de desarrollo, la reforma institucional y la asistencia técnica

Contexto específico a nivel sectorial

El desarrollo del conocimiento y las habilidades entre los actores implicados en los programas sectoriales es vital para la mejora de la eficacia de la ayuda y el desarrollo a nivel sectorial. Una interpretación común y global (compartida por todos los actores implicados – representantes del gobierno, actores de desarrollo y demás partes interesadas) del sector en general, su(s) programa(s) y los actores a desarrollar para que los programas sectoriales tengan éxito.

Los eventos para la instrucción sobre los SWAP a nivel nacional/regional existen y han contribuido sustancialmente a la creación de plataformas conjuntas de este tipo, principalmente entre los gobiernos a nivel sectorial y los actores del desarrollo. Sin embargo, las iniciativas de aprendizaje y formación aún no han incluido a otros actores por el momento, como los parlamentos, las OSC o el sector privado.

En cuanto al actor del desarrollo, los miembros del personal a menudo carecen de experiencia, cambian con frecuencia y por último carecen de entendimiento del contexto sectorial. Como un representante de un país socio señala: “Los donantes deberían garantizar que su personal tenga por lo menos la misma formación que los representantes de los países socios en esas áreas”.

Los ministerios del sector a menudo sufren de “sobrecarga de reformas”. Se ha demostrado que los actores del desarrollo no deberían insistir demasiado en las iniciativas de reforma no realistas, sino, más bien, dar a los gobiernos libertad de acción para que establezcan un orden de iniciativas de reforma, siendo de esta forma más realistas y sostenibles.

El entorno político de la reforma del sector con frecuencia se pasa por alto. El desarrollo sectorial y la implementación de la Declaración de París a menudo se orientan desde el punto de vista técnico – careciendo de una interpretación de la resistencia potencial a la reforma.

Existe la necesidad de desarrollar la capacidad de los recursos humanos a largo plazo, y de asegurarse de que hay suficiente mano de obra cualificada disponible. No se pueden olvidar los papeles de la formación nacional y las instituciones de enseñanza superior, si se desean conseguir resultados sostenibles a nivel sectorial.

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Los programas de asistencia técnica conjunta que apoyan la capacidad de desarrollo parecen quedar por detrás de otras áreas de cooperación, cuando se trata de aplicar los principios de la Declaración de París a nivel sectorial. Existen muchas iniciativas, aunque pocas funcionan de manera satisfactoria. La asistencia técnica está todavía, y en ocasiones, fuertemente impulsada por la oferta.

Hay varios buenos ejemplos de la elaboración de capacidad de desarrollo, reforma o (Asistencia técnica/Cooperación técnica) planes basados en las necesidades identificadas en el proceso de planificación del programa sectorial, y mecanismos para la coordinación y armonización de la instalación de esta asistencia técnica/cooperación técnica como parte del programa. Hay también varias experiencias a nivel sectorial en las que la cooperación sur-sur y la triangular han tenido éxito (intercambios institucionales incluidos).

Principales aportaciones del debate sobre este tema en la Mesa Redonda 8

Se hizo hincapié en que los planes deberían de ejecutarse usando la capacidad que existe y el refuerzo de esta capacidad debería ubicarse en el centro del programa sectorial. Se deben evitar las fórmulas tipo “Una única modalidad vale para todos” y las reformas fulminantes – ya que está demostrado que no funcionan – realizando el cambio de forma progresiva, aprovechando las experiencias nacionales y las de países similares.

Se recalcó la necesidad de una propuesta combinada de capacidad de desarrollo a nivel sectorial impulsada por la demanda. La apropiación debería estar en el lado del país y no con el programa de asistencia técnica del donante. La cooperación técnica no debería estar ligada al apoyo del proyecto.

Se apuntó la falta de pruebas para respaldar la toma de decisiones sobre cómo mejorar la eficacia de la ayuda y el desarrollo en el nivel sectorial. La investigación y las evaluaciones cuentan con importantes papeles a desempeñar en el desarrollo de más pruebas de este tipo.

Se reconocieron los derechos adquiridos que rodean a la asistencia técnica en los países socios.

Se señaló que el aspecto más importante de la capacidad de desarrollo para un sector es la capacidad de desarrollo de programas y políticas, y la implementación, más que el enfoque de la Declaración de París sobre gestión financiera, adquisición, etc. (aunque estos puntos sean también importantes).

Se debe ofrecer capacidad de desarrollo a todas las partes interesadas, incluyendo a gobiernos, parlamentos, sociedad civil, sector privado, así como donantes y actores de desarrollo. Un paso hacia el apoyo presupuestario condujo a una disminución de las fuerzas técnicas. Una posible respuesta podría ser una división del trabajo entre actores.

Se señaló que la capacidad existente a menudo no se utiliza. La cooperación técnica puede ser de ayuda si existen huecos en la capacidad, pero no en el caso de limitaciones a la capacidad. En el último caso, se necesita una reforma del sector público más amplia en la gestión del cambio institucional. La conexión con la reforma del sector público es especialmente importante en sectores como la sanidad y la educación, que son las partes de mayor envergadura del sector público no militar.

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Varios instrumentos/mecanismos resultan importantes para debatir sobre temas de capacidad de desarrollo, incluidos los grupos de trabajo técnicos, las revisiones conjuntas y los programas de aprendizaje conjuntos. Ayudan en el refuerzo del diálogo entre actores. Para mejorar los procesos de revisión debemos pensar en: el papel de las capacidades de los países socios; es importante un debate franco de la asistencia técnica; se necesita prestar más atención a los procesos, así como a los resultados; y el seguimiento de la Declaración de París podría ser mayor (incluidos los indicadores sectoriales).

Los procesos de reforma de los actores del desarrollo deben acelerarse, orientando sus estructuras e incentivos hacia el logro de resultados de desarrollo y el posterior aumento de la eficacia de la ayuda. Los donantes deberían centrarse menos en la condicionalidad y las aportaciones, y más en la responsabilidad mutua y la responsabilidad orientada a resultados. Los sistemas de incentivos deberían basarse en los pilares de la Declaración de París por encima de cualquier otro parámetro.

Pautas a seguir

Dado el clima después del debate de la mesa redonda se puede considerar que las siguientes pautas a seguir son dignas de recibir más atención:

a) La capacidad de desarrollo institucional sostenible debería ser una parte fundamental de las evaluaciones sectoriales.

b) Los actores de desarrollo deben garantizar que sus competencias se correspondan con lo que los países socios demandan.

c) Los actores de desarrollo y los países socios deberían incluir las buenas prácticas emergentes relacionadas con la capacidad de desarrollo y la asistencia técnica en marcos de responsabilidad mutua a nivel sectorial.

d) Los países socios deberían resistir la presión para moverse demasiado rápido con las iniciativas de reforma del sector público, y centrase en una cuidadosa secuenciación, que es más realista dados sus niveles de capacidad.

5. Conclusiones

El debate de la Mesa Redonda 8 se hizo eco en gran parte de las conclusiones de la muy consultada versión final del Documento de Resultados de la Mesa Redonda 8, con importantes puntos de vista adicionales y también experiencias relacionadas. El proceso de la Mesa Redonda 8 en conjunto identificó los 10 siguientes puntos, como fundamentales para la mejora de la eficacia del desarrollo sectorial:

Los donantes y su ayuda no son el centro del universo del desarrollo. Los actores nacionales lo son. Todos los actores que participan a nivel sectorial deben trabajar de forma colectiva, con responsabilidad y de manera transparente hacia los resultados de desarrollo, y comprometerse a cambiar su enfoque pasando “de la prestación de ayuda a una perspectiva de desarrollo sectorial” para lograr resultados sostenibles.

Los principios de la Declaración de París se aplican de la misma forma a todos los sectores – pero un único tipo no sirve para todos. El enfoque sobre la aplicación de la Declaración de París

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variará en los sectores y entre los contextos nacionales. Los actores sectoriales – los donantes y los ministerios del sector – deben mejorar su comprensión del contexto específico del sector, aunque sin usar este contexto como una excusa y sin cambiar sus incentivos ni su comportamiento.

Moverse desde el enfoque de aportaciones y condicionalidad a la responsabilidad mutua orientada a resultados. En lugar de aplicar la política, la aportación o la condicionalidad del proceso, los actores sectoriales deberían ponerse de acuerdo en una serie de resultados a lograr, sus papeles específicos y responsabilidades a la hora de crear lo que sea necesario para alcanzar tales resultados (inclusive la financiación), y hacerse responsables entre sí partiendo de esta base.

Ser prácticos en cuanto la planificación. Si el consenso sobre un ‘plan perfecto’ se ve como algo difícil de alcanzar, hay que prepararse para comenzar con la implementación, la medición de resultados y la mejora de los planes mediante el uso. Los gobiernos sectoriales y los actores del desarrollo deberían fomentar planes operativos realistas vinculados a presupuestos y a planes de desarrollo nacional (cuando proceda). Los actores sectoriales deberían centrarse en los resultados a alcanzar, asumir riesgos calculados y monitorizar resultados rigurosamente, mediante un enfoque de aprendizaje a través de la experiencia.

Ubicar la capacidad y el desarrollo institucional en el centro de los programas y estrategias sectoriales – y evitar el uso de la asistencia técnica como la única solución. La capacidad de desarrollo centrada en las instituciones sostenibles debería ser una parte natural de un programa sectorial y de su marco de resultados. Los mecanismos para el apoyo a la capacidad de desarrollo, basados en la demanda/necesidades, con la asistencia/cooperación técnica como un solo elemento, deberían ser ejecutados. La capacidad de desarrollo necesita otras partes interesadas clave, además se debe abordar el tema del gobierno central para mejorar la ampliación de la apropiación y los resultados.

Dar prioridad a la alineación sobre la armonización (de procedimientos) entre donantes. Sólo utilizando las tuberías se pueden detectar y arreglar las goteras. Los donantes deberían centrarse en una mayor alineación con las prioridades del país socio, los sistemas, la legislación y los mecanismos de implementación, y no meramente en los procedimientos de armonización realizados entre ellos (p.ej. fondos comunes paralelos).

No convertir los SWAP en SNAP (enfoques sectoriales restringidos). Los resultados del desarrollo sectorial también dependen de los actores y sectores exteriores. Concretamente, los programas sectoriales necesitan estar vinculados con el presupuesto nacional y las actividades y políticas de otros sectores.

Promover mecanismos pragmáticos para la apropiación democrática y la participación de las partes interesadas a nivel sectorial. Una amplia apropiación del gobierno y el liderazgo del desarrollo del sector son vitales, aunque no suficientes. Las políticas sectoriales deberían incluir mecanismos para la amplia participación de las partes interesadas, nunca menor en el nivel sectorial. Los gobiernos de los países socios tienen que ser transparentes a la hora de compartir información, reconocer la importancia de las contribuciones de las partes interesadas, e involucrar a las partes interesadas en un diálogo sectorial real y basado en los resultados.

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Igualar la reforma sectorial con la “reforma de los actores del desarrollo”. Enfoque sobre el conocimiento y los incentivos relevantes para todos los actores. Los actores de desarrollo deben reformar su forma de hacer negocios, asegurarse de que cuentan con personal cualificado e informado, y que tienen el tiempo y los incentivos necesarios para participar en un diálogo basado en los resultados y el apoyo a la capacidad de desarrollo a nivel sectorial. Los mismos temas sobre conocimiento e incentivos deberán ser abordados dentro de los gobiernos de los países socios, además de otras reformas técnicas específicas (gestión financiera pública, etc.).

Abordar los incentivos y la economía política del desarrollo sectorial – no hay que asustarse de los problemas reales. Reconocer los incentivos existentes y trabajar con ellos. Acometer las áreas de reforma necesarias para el buen funcionamiento del sector – incluso si no se señalan en la Declaración de París – p.ej. la reforma de la función pública. Abordar la programación de reformas de manera realista, ya que el exceso de optimismo ha demostrado ser a menudo contraproducente. Para hacer frente a la economía política de las reformas sectoriales, el análisis social debería, desde la fase de diseño del programa, identificar a los ganadores y a los perdedores, anticiparse a la resistencia, proporcionar medidas atenuantes, así como medios para reforzar la labor de los conductores del cambio en favor de los pobres.