Mg. Julio Cesar HUERTAS RODRÍGUEZ · 3.1.2 El desarrollo como productividad con equidad. ......

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2016

Mg. Julio Cesar HUERTAS RODRÍGUEZ

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Material de estudio elaborado por el profesor César Huertas Rodríguez, para uso exclusivo de los estudiantes de la asignatura de Gobernabilidad y Desarrollo Humano, de la Universidad Privada Norbert Wiener.

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ÍNDICE

UNIDAD I: ASPECTOS CONCEPTUALES DE LA GOBERNABILIDAD,

LOS COMPONENTES DE LA GOBERNABILIDAD Y LOS GRADOS DE GOBERNABILIDAD ......................................................................... 6

Resumen ......................................................................................... 6

1.1. Aspectos Conceptuales de la Gobernabilidad (). .......................... 7

1.2. Los Componentes de la Gobernabilidad ...................................... 9

1.3. Los Grados De Gobernabilidad ................................................ 16

1.4. Glosario ............................................................................... 26

1.5. Fuentes de Información ......................................................... 27

1.6. Aplicando lo Aprendido… ........................................................ 28

UNIDAD II: GOBERNABILIDAD Y DEMOCRACIA ........................... 29

Resumen ........................................................................................ 29

2.1. Relaciones de la Gobernabilidad y la Democracia ....................... 30

2.2. Indicadores de la Gobernabilidad............................................. 48

2.3. Glosario ............................................................................... 58


2.5. Aplicando lo aprendido… ........................................................ 61

UNIDAD III: EL DESARROLLO HUMANO ....................................... 62

Resumen ........................................................................................ 62

3.1. Visiones del Desarrollo ........................................................... 63

3.1.1 Visión del Desarrollo como Productividad ................................ 63

3.1.2 El desarrollo como productividad con equidad. ........................ 69

3.1.3 Visión del Desarrollo Con las Necesidades Básicas ................... 71

3.1.4 La Teoría del Desarrollo Humano: La Propuesta de Amartya

Sen ................................................................................... 73

3.2. Conclusión. (Iguiñiz) .............................................................. 75

3.3. Glosario ............................................................................... 78


3.5. Aplicando lo aprendido… ........................................................ 80


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UNIDAD IV: ÍNDICE DE DESARROLLO HUMANO ........................... 81

Resumen ........................................................................................ 81

4.1. Índice de Desarrollo Humano .................................................. 82

4.1.1. El Perú en el mundo ............................................................................... 82

4.1.2. El IDH mundial .......................................................................................... 83

4.1.3. El IDH en América Latina y el Caribe ............................................... 87

4.1.4. El IDH en el Perú. .................................................................................... 89

4.2. Glosario ............................................................................. 118

4.3. Fuentes de Información ....................................................... 119

4.4. Aplicando lo aprendido… ...................................................... 120


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UNIDAD I

ASPECTOS CONCEPTUALES DE LA GOBERNABILIDAD,

LOS COMPONENTES DE LA GOBERNABILIDAD Y LOS

GRADOS DE GOBERNABILIDAD

Resumen

La presente unidad muestra los aspectos conceptuales de la Gobernabilidad,

como variable importante de la coyuntura política del país. Así mismo se

trata sobre los componentes de la gobernabilidad que van a permitir

establecer el nivel de gobernabilidad que existe en una sociedad. En esta

Unidad también se ve los grados de gobernabilidad, que permiten

determinar los diferentes matices que existen dentro de un espectro de

gobernabilidad “ideal” y la ingobernabilidad.


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1.1. Aspectos Conceptuales de la Gobernabilidad (1).

No deja de ser curioso que el término gobernabilidad, que hasta hace

algunos años sólo aparecía en tratados académicos especializados, se haya

vuelto hoy casi una palabra de uso común. En la actualidad, los estudiosos

de la política, los dirigentes políticos y sociales, los funcionarios

gubernamentales y los medios masivos de comunicación hablan

cotidianamente de los problemas de gobernabilidad en las sociedades

contemporáneas.

Por cierto, que en estos días exista una creciente preocupación por la

gobernabilidad de las democracias no es un dato menor, ni gratuito. Según

se sabe, el tema comenzó a ser preocupación de los políticos y estudiosos

de los países centrales desde mediados de los años setenta, coincidiendo

con la crisis de las economías desarrolladas, la emergencia de nuevos

movimientos sociales y el agotamiento del llamado "Estado de Bienestar".

En América Latina, por su parte, la discusión regional sobre las cuestiones

de gobernabilidad estuvo enmarcada por tres complejos procesos que

comenzaron a desarrollarse durante la década de los ochenta: el proceso de

crisis; ajuste y reestructuración económicas; el agotamiento del modelo del

Estado interventor y su consiguiente redefinición en términos de la Reforma

del Estado; y el cambiante rumbo de las transiciones y consolidaciones

democráticas.

Pero el debate latinoamericano no se produjo en un vacío político o social,

sino que, por el contrario, se vio animado por algunas experiencias

particularmente traumáticas que atravesaron las jóvenes democracias del

subcontinente. Cuatro ejemplos recientes ilustran algunos problemas típicos

de gobernabilidad que han preocupado a los estudiosos de la cuestión.

En primer lugar, tenemos el caso del ineficaz manejo gubernamental de la

economía argentina, enmarcado por la difícil vinculación entre radicales y

peronistas a partir de las elecciones de 1987, que desembocó en la debacle

hiperinflacionaria de mediados de 1989, con sus secuelas de crisis y

protesta social, asalto a comercios y violencia callejera.

Un segundo ejemplo, cercano al anterior y que se ha venido reiterando con

diferente intensidad en varias sociedades latinoamericanas, es el del

llamado "caracazo" de 1989, cuando numerosos contingentes de pobres

urbanos, habitantes de la periferia de la capital venezolana, protagonizaron

episodios de violencia social en protesta por largos rezagos y desoídos

1 Tomado de Alberto Camou


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reclamos de trabajo, seguridad y servicios sociales mínimos. Este

movimiento, ocurrido en medio de una situación económica de difícil

manejo, fue hábilmente utilizado por sectores antidemocráticos del ejército

venezolano, que posteriormente encabezarían intentos de golpe militar

contra el gobierno del entonces presidente Carlos Andrés Pérez.

Un tercer ejemplo, encuadrado también en una muy compleja situación

económica pero agravado por la violencia guerrillera de Sendero Luminoso y

otras fuerzas sediciosas, fue el de Perú; en este caso, desde fines de 1991 y

principios de 1992, la tensión entre el poder ejecutivo, a cargo del líder de

Cambio '90, Alberto Fujimori, y el Parlamento, dominado por los partidos de

oposición, desembocó, el 4 de abril de 1992, en una acción en la que el

presidente Fujimori, con apoyo de las Fuerzas Armadas, disolvió el

Congreso.

Finalmente, un cuarto ejemplo de situaciones de ingobernabilidad nos lo

proporcionan los casos de derrocamiento de los presidentes constitucionales

de Brasil, Fernando Collor de Melo (septiembre de 1992), y de Venezuela, el

ya citado Carlos Andrés Pérez (mayo de 1993), quienes fueron separados

de sus cargos en medio de denuncias generalizadas de corrupción y tráfico

de influencias, las cuales acabaron minando la legitimidad de su poder

político.

De este modo, el manejo ineficaz de los asuntos económicos, la incapacidad

o la desatención para responder a elementales necesidades sociales, las

tensiones institucionales en el interior de los poderes de la democracia, la

irrupción de la violencia (ya sea social y desorganizada, con base en

estructurados movimientos rebeldes, o animada por los poderes invisibles

del crimen organizado), y la erosión de la legitimidad democrática, debida a

episodios reiterados y manifiestos de corrupción política y enriquecimiento

ilícito de funcionarios gubernamentales, han sido algunos factores típicos

que provocaron situaciones de "ingobernabilidad" en los países

latinoamericanos durante los últimos años.

No obstante la creciente importancia de los problemas de gobernabilidad en

la región, los perfiles del debate político y académico siguen siendo todavía

borrosos, y es habitual que gobierno y oposición, o que analistas políticos

con diferentes simpatías ideológicas, hagan un uso discrecional del término.

No en vano, un dedicado estudioso de este tema ha reconocido que,

"marcado por implicaciones pesimistas (crisis de gobernabilidad) y a

menudo conservadoras, el término se presta a múltiples interpretaciones";

por tal razón, agrega, "no es tarea fácil extraer de la literatura

especializada, vasta pero poco sistematizada, amplia pero a menudo

confusa, hipótesis claramente planteadas".


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Un elemento que ayuda a explicar la ausencia de un análisis sistemático de

los problemas de la gobernabilidad democrática lo constituye,

paradójicamente, el encandilamiento" con el tema de la democracia. En

efecto, más interesados en estudiar como 'salir" de los gobiernos

autoritarios, los especialistas atendieron poco el examen de las condiciones

para un gobierno eficaz con fundamento democrático.

Tal vez el haberse ocupado con énfasis comprensible de las cuestiones

referidas a las "formas de gobierno", llevó en muchos casos,

insensiblemente, a dejar de lado los asuntos relativos al ejercicio del poder

y al "grado" de gobierno, aspectos cruciales para la existencia del orden

político. Asimismo, el hecho de que esta última cuestión haya sido un

patrimonio casi exclusivo del pe nsamiento conservador, y bandera

legitimadora de gobiernos abiertamente autoritarios, tampoco contribuyó a

otorgarle al tema un estatuto atractivo en la agenda de las ciencias sociales

latinoamericanas.

Hoy en día, la balanza se está acercando a un saludable punto de

equilibrio, donde estabilidad y cambio, libertad y orden, expansión de la

participación política y eficacia en la toma de decisiones, obligaciones

gubernamentales y responsabilidad ciudadana, entre otros factores, no

son vistos como términos excluyentes, sino como elementos que deben

ser conjugados en justa medida.

En este sentido, en la actualidad goza de amplio consenso la idea de que un

problema fundamental que ha aquejado a América Latina ha sido el de

construir un orden político que concebimos como un orden democrático a la

vez legítimo y eficaz. Sin entrar en mayores detalles, podríamos decir que

este viejo problema es abordado hoy bajo una fórmula compleja pero

llamativamente imprecisa: la de la ecuación que combina gobernabilidad y

democracia.

1.2. Los Componentes de la Gobernabilidad

Una definición de diccionario nos diría que gobernabilidad significa,

literalmente, "calidad, estado o propiedad de ser gobernable"; gobernable

significa, sin más, "capaz de ser gobernado"; mientras que su opuesto,

ingobernable, designaría aquello que es "incapaz de ser gobernado".

Naturalmente, la gobernabilidad (o ingobernabilidad) no ha de ser pensada

como una dimensión absoluta de cualquiera de los dos términos de lo que

podemos llamar la "relación de gobierno" (es decir, la relación entre

gobernantes y gobernados), sino como una dimensión específica de esa

relación.


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En otras palabras, no es un Estado o gobierno lo que permite, por sí mismo,

gobernar a una sociedad, ni tampoco es la sociedad en sí misma gobernable

o ingobernable; más bien, es la relación compleja entre ambos

términos lo que nos permite hablar de las condiciones de

gobernabilidad.

El asunto no sólo tiene importancia teórica, sino que también adquiere

relevancia práctica: la responsabilidad por mantener condiciones adecuadas

de gobernabilidad no es una cuestión que recae, de manera unilateral, en el

gobierno o en la sociedad. De este modo, gobierno y oposición, partidos y

organizaciones ciudadanas han de comprometerse de manera conjunta a la

hora de mantener un nivel aceptable de gobernabilidad.

Pero esta aproximación inicial no termina de despejar los problemas

conceptuales que rodean al tema. En principio, si a la luz de las elementales

distinciones hechas más arriba examinamos algunas definiciones de

'gobernabilidad', tal como éstas han circulado en los últimos años en

América Latina, encontraremos que algunos autores hacen énfasis en

ciertos elementos que acercan su definición a una propiedad, una cualidad,

o un estado de la relación de gobierno.

Así, por ejemplo, Juan Rial entiende la gobernabilidad como la "capacidad

de las instituciones y movimientos de avanzar hacia objetivos definidos de

acuerdo con su propia actividad y de movilizar con... coherencia las

energías de sus integrantes para proseguir esas metas previamente

definidas. Lo contrario, la incapacidad para obtener ese... 'encuadramiento'

llevaría a la ingobernabilidad". En este caso, la gobernabilidad aparece

como una propiedad específica de los gobiernos y los actores sociopolíticos

relevantes: la eficacia (efectividad o eficiencia) para llevar adelante sus

metas y "encuadrar" a los gobernados.

En cambio, Angel Flisfisch nos dice: "se entenderá que la gobernabilidad

está referida a la calidad del desempeño gubernamental a través del tiempo

ya sea que se trate de un gobierno o administración, o de varios sucesivos,

considerando principalmente las dimensiones de la 'oportunidad', la

'efectividad', la 'aceptación social', la 'eficiencia' y la 'coherencia' de sus

decisiones".

En el mismo sentido se expresan Xabier Arbós y Salvador Giner, aunque

limitando un poco más el sentido de la expresión, cuando señalan que la

gobernabilidad es la "cualidad propia de una comunidad política según la

cual sus instituciones de gobierno actúan eficazmente dentro de su espacio

de un modo considerado legítimo por la ciudadanía, permitiendo así el libre


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ejercicio de la voluntad política del poder ejecutivo mediante la obediencia

cívica del pueblo" .

Por último, nos encontramos con la más conocida de las referencias a la

problemática de la gobernabilidad debida a los autores del Reporte

Trilateral, y que pasa por ser el esquema interpretativo básico de la

cuestión. Para los autores trilaterales, la crisis de gobernabilidad consiste en

un estado de desequilibrio, o de desfase, entre el mayor volumen de las

demandas sociales ("sobrecarga") y las menguadas capacidades de

respuesta de los gobiernos democráticos. Así, se adelanta en la

Introducción del famoso Reporte, "el dilema central de la gobernabilidad de

la democracia" es que "las demandas sobre el gobierno democrático crecen,

mientras que la capacidad del gobierno democrático se estanca".

De acuerdo con estas definiciones, y más allá de que algunos autores

presten especial atención a un elemento por sobre otro, es claro que

"eficacia", "legitimidad" y "estabilidad" en el ejercicio del poder político

aparecen como componentes básicos de la gobernabilidad.

En todo caso, las diferencias conceptuales apuntadas se deben a la

combinación de diversas tradiciones teóricas y valorativas que ponen de

manifiesto un aspecto digno de ser destacado: al igual que la idea de

democracia, la noción de gobernabilidad "tiene no solamente una función

denotativa o descriptiva, sino también una función persuasiva y normativa",

en la medida en que el debate sobre la misma "está especialmente abierto

a, y depende de, la tensión entre hechos y valores.

En efecto, desde sus comienzos en la reflexión filosófica de la Grecia clásica

hasta la actualidad, el pensamiento político se ha movido entre dos

concepciones opuestas que en cada caso han dado lugar a dos

constelaciones distintas de ideas. Una de esas concepciones, ligada a la

esfera de la ética, ha centrado sus preocupaciones en la formulación del

modelo de un "buen gobierno"; la otra, en cambio, ha considerado la

política desde el exclusivo ángulo de la peculiaridad de su acción,

presentándola como un sistema de ejercicio del poder.

En tal sentido, cada una de estas tradiciones representa la primacía de una

valoración básica distinta y contrapuesta a la otra: "la primera tiene

como guía... la noción de justicia; la segunda la noción de eficacia".

Veremos a continuación cómo cada una de estas tradiciones aporta

elementos que deben ser tenidos en cuenta en todo análisis amplio de los

problemas de gobernabilidad.


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a. Gobernabilidad y eficacia: la tradición de la "razón de Estado"

Esta primera corriente pone énfasis en la dimensión de la

eficacia/eficiencia en el ejercicio del poder político, y por ende de la

gestión gubernamental, como clave de la gobernabilidad de un sistema

social. Para esta versión, la gobernabilidad es una propiedad de los

sistemas políticos, definida por su capacidad para alcanzar objetivos

prefijados al menor costo posible.

Dejando de lado la cuestión acerca de la definición y eventual medición

de esos "costos", es claro que todo sistema tiende a asegurar su propia

supervivencia y a reforzar su capacidad operativa. En este sentido, el

concepto de gobernabilidad como eficacia/eficiencia se asemeja a la

noción de "razón de Estado", con la que principia la reflexión científica

moderna sobre la política a partir de la obra de Maquiavelo.

Como es sabido, la tradición abierta por el pensador florentino descarga a

la acción política del requisito de congruencia moral entre medios y fines,

reemplazándolo por un criterio de eficacia instrumental dictado por la

necesidad de mantener el poder. En un línea semejante, que se continúa

en las reflexiones del llamado "realismo político", el problema central de

la política pasa por el ejercicio eficaz/eficiente del poder, es decir, por el

mantenimiento adecuado del "grado de gobierno" sobre una sociedad.

En este sentido, podríamos trazar un paralelo esclarecedor entre

gobernabilidad -entendida como grado de gobierno eficaz- y la conocida

noción weberiana de 'dominación'. De este modo, si el grado de gobierno

hace referencia a "la probabilidad de encontrar obediencia a un mandato

de determinado contenido entre personas", diremos que a mayor

probabilidad de encontrar cumplimiento (o al menos aceptación

social) a una decisión política, tendríamos mayor grado de

gobierno, y por tanto, mayor gobernabilidad.

Claro que esta concepción debe quedar a cubierto de dos gruesas

simplificaciones. En primer lugar, el ejercicio eficiente del poder no

excluye, sino que incorpora la dimensión del consenso como insumo del

proceso de toma de decisiones e implementación de políticas.

En segundo término, el concepto de poder implicado en estas reflexiones

no viene definido en términos de una causalidad lineal y mecánica. Por el

contrario, en las sociedades complejas, donde aumenta el número y la

variedad de los subsistemas sociales, ningún actor es capaz de disponer

libremente de "todo" su poder; más bien, los distintos actores sociales,

políticos y económicos poseen una "porción" de poder que ejercen


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estableciendo vetos cruzados sobre las decisiones de los otros actores y,

por lo tanto, cada actor debe tener en cuenta el conjunto de expectativas

y estrategias de los otros al momento de la toma de decisiones.

b. Gobernabilidad y legitimidad: la tradición del "buen gobierno".

Desde una perspectiva distinta, las condiciones de gobernabilidad se han

vinculado a una más lejana tradición del pensamiento político: la

tradición de la justicia y de la legitimidad de un ordenamiento político-

social, la tradición del respeto a los derechos humanos y de la obligación

gubernamental de proveer el bienestar general, en suma, la tradición del

"buen gobierno".

De acuerdo con esto, en la línea del pensamiento político que va de

Platón a Aristóteles y continúa incuestionada hasta antes de Maquiavelo,

la nota dominante viene dada por la preocupación de desentrañar las

condiciones del Estado justo y establecer la mejor forma de gobierno. Al

decir de Aristóteles, "nuestro propósito es el de considerar cuál es la

forma de asociación política que puede ser, entre todas, la mejor para

quienes sean capaces de vivir lo más posible conforme a sus ideas de

vida".

Esta preocupación por la constitución del buen gobierno es retomada en

la edad moderna por la obra de Jean Bodino, quien una generación

después de Maquiavelo define a la república como "el recto gobierno de

varias familias, y de lo que les es común, con poder soberano".Al hacer

énfasis en la noción de "recto gobierno", Bodino se ubica en el plano de la

legitimidad, en el sentido de que el gobierno ha de actuar conforme a

ciertos valores morales de razón, justicia y orden, encontrando su fin

último y su justificación en la realización de esos valores.

Posteriormente, con base en el principio de que "el gobierno es para los

individuos y no los individuos para el gobierno", el filósofo británico John

Locke defendió la doctrina según la cual el poder gubernamental sólo

puede justificarse en la medida que sirva a la más plena

realización de los derechos individuales. Para el padre del liberalismo

moderno, el fin del gobierno es el de "conseguir la paz, la seguridad y el

bien de la población", y para ello el Estado deberá gobernar mediante

leyes fijas y establecidas, y no mediante decretos discrecionales; deberá

establecer jueces rectos e imparciales; y utilizará la fuerza para ejecutar

las leyes, y no para sostener decisiones arbitrarias.

Quienes se nutren de esta tradición y ven la gobernabilidad desde el

ángulo del "buen gobierno", destacan la conexión necesaria entre


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legitimidad y ejercicio del poder, concentrando su atención en el

problema de la calidad de la acción gubernamental. En esta línea de

pensamiento, sin ignorar la necesidad de garantizar las estructuras

básicas de la reproducción de la esfera económica, se ha puesto énfasis

en las amenazas a la gobernabilidad provenientes de la exclusión, los

rezagos sociales y la imposibilidad -por parte de vastos sectores de la

población- de acceder a una vida digna. Bajo esta perspectiva, la

gobernabilidad debería recoger, elaborar y agregar en la acción

gubernamental la demanda de la sociedad civil haciéndola valer como

criterio de utilidad colectiva.

c. Gobernabilidad y estabilidad.

Junto a estas dos vertientes, podríamos hablar de una tercera corriente

que tiene la peculiaridad de ubicarse en un plano intermedio, en una

zona de confluencia entre las dos anteriores, y que ha puesto su atención

en el antiguo problema del orden político, que en términos propios de la

ciencia política contemporánea toma la forma de la cuestión de la

"estabilidad".

En tal sentido, un sistema será más gobernable en la medida en

que posea mayor capacidad de adaptación y mayor flexibilidad

institucional respecto de los cambios de su entorno nacional e

internacional, económico, social y político. De acuerdo con una

definición aceptada, podemos entender por estabilidad política la

previsible capacidad del sistema para durar en el tiempo.

No obstante, esta caracterización de la estabilidad debe ser distinguida

de cualquier referencia a la inmovilidad o el estancamiento; de este

modo, para que un sistema sea estable señala Leonardo Monino "debe

ser capaz de cambiar adaptándose a los desafíos que provienen del

ambiente" puesto que sólo "una continua adaptación a la realidad

siempre cambiante permite a un sistema sobrevivir".

Como se sabe, la preocupación por el orden y la estabilidad acompañan

la reflexión política desde sus comienzos, en la antigüedad clásica. Al

glosar un diálogo de Herodoto (Historias, Libro III, parág. 80-82) sobre

las virtudes y defectos de las distintas formas de gobierno, Norberto

Bobbio señala que debe tenerse en cuenta la capacidad de una forma de

gobierno para "asegurar la estabilidad del poder". En tal sentido, destaca

el filósofo italiano:


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Con base en las consideraciones anteriores podemos presentar ahora una

definición amplia de gobernabilidad, capaz de integrar los tres

componentes básicos a que hicimos referencia. De acuerdo con esto,

entenderemos por gobernabilidad un estado de equilibrio dinámico

entre demandas sociales y capacidad de respuesta

gubernamental. Esta definición, aun en su brevedad, nos permite

articular los principios de eficacia, legitimidad y estabilidad presentes en

los distintos análisis del tema de la gobernabilidad.

Asimismo, permite ubicar a la gobernabilidad en el plano de la relación

entre el sistema político y la sociedad, evitando cargar a uno solo de los

términos de la relación de gobierno la responsabilidad de mantener

adecuadas condiciones de gobernabilidad.

A diferencia de aquellos autores que ponen énfasis, de manera unilateral,

en las dimensiones de eficacia/eficiencia gubernamental, nosotros

destacamos la importancia de los componentes consensuales

(legitimidad) que requiere el funcionamiento adecuado de todo sistema

político.

Por otra parte, sin olvidar la dimensión de las demandas sociales

satisfechas, y con ello el componente de "legitimidad" que debe tener

todo sistema político para producir la gobernabilidad de la sociedad,

incorporamos también el necesario balance que supone considerar los

requisitos de eficacia/eficiencia en la toma de decisiones. Ambos

elementos, conjugados con la capacidad de adaptación a los cambios del

entorno por parte de los sistemas políticos (estabilidad), nos ofrecen una

caracterización amplia de la cuestión.

De este modo, eficacia gubernamental y legitimidad social se combinarían

positivamente en un “círculo virtuoso" de gobernabilidad, garantizando la

estabilidad de los sistemas políticos; mientras que la ineficacia

gubernamental para el tratamiento de los problemas sociales y la erosión

de la legitimidad política generarían, por el contrario, un "círculo vicioso"

que puede desembocar en situaciones inestables o de franca

ingobernabilidad.

... no carece de importancia que nos encontremos desde el inicio con este

tema de la estabilidad', porque... la capacidad de una constitución de durar, de

no corromperse fácilmente, de no degradarse, de no convertirse en una

constitución opuesta, es uno de los más importantes -sino el principal- criterio

que se emplea para distinguir las constituciones buenas de las malas.


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1.3. Los Grados De Gobernabilidad

Es de lamentar que nos hayamos acostumbrado a pensar con demasiada

frecuencia los factores de la gobernabilidad en términos dicotómicos y en

extremo polarizados. Esto lleva a algunos analistas y dirigentes políticos a

identificar la gobernabilidad con una especie de "gobierno perfecto", al que

se le pueden dirigir todo tipo de reclamos sin considerar los recursos o la

factibilidad de las demandas; por otra parte, al primer asomo de dificultades

o ante la emergencia de conflictos, no faltan voces alarmistas que hablan de

"ingobernabilidad", generando en la opinión pública un estado de

desasosiego en el que se combinan oscuras imágenes de caos social y

desorden intratable.

Por tal razón es conveniente hacer uso de esos conceptos de una manera

algo más matizada y flexible, para evitar caer en la gruesa dicotomía

blanco/negro de gobernabilidad e ingobernabilidad. En este sentido, es

importante destacar que la determinación del "nivel" de equilibrio o

discrepancia entre demandas sociales y respuestas gubernamentales no es

una cuestión abstracta o ahistórica, ni tampoco hay un nivel "absoluto",

válido para todas las sociedades y fijado de una vez y para siempre, que

nos autorice a hablar de la existencia o ausencia de gobernabilidad. Más

bien, todas las sociedades son en alguna medida gobernables, y todas las

sociedades tienen, del mismo modo, problemas de gobernabilidad en mayor

o menor grado.

El hecho de que no podamos hablar de un nivel "absoluto" de

gobernabilidad (o de ingobernabilidad) depende de dos factores claves. Por

un lado, el nivel de equilibrio (o de discrepancia) entre demandas sociales y

respuestas gubernamentales no puede ser separado de la percepción, los

valores o las creencias que tengan los ciudadanos en torno a determinada

situación social, económica o política.

Por otra parte, esa situación será calificada como aceptable o inaceptable

por parte de actores con algún grado relevante de organización, y por

tanto, con posibilidades de hacer un uso eficaz de su capacidad para

"amenazar" la relación de gobierno. De este modo, la percepción social y la

organización de los diferentes actores son elementos relativos a una

sociedad concreta, y están configurados por un patrón histórico de

vinculación entre gobernantes y gobernados, entre gobierno y sociedad,

entre Estado y sociedad.

De acuerdo con esto, una comunidad política va conformando, bajo

coordenadas históricas concretas, un patrón político "normal" donde se

articula un conjunto de demandas usuales y esperadas, un conjunto de


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respuestas usuales y esperables, y una serie de principios de orientación

(ideas, valores, creencias) y de mecanismos de resolución de esas

demandas, organizados en ámbitos políticos 5 específicos (reglas, prácticas,

políticas públicas específicas, etc.)

Esto implica, en última instancia, la presencia de un nivel de discrepancias

entre ambos factores. Tal nivel puede permanecer inalterado durante cierto

tiempo y ser aceptado por sus actores como tal. Lo anterior significa que

diferentes sociedades pueden convivir, por ejemplo, con distintos

niveles de inflación, desigualdad social o competencia política.

Por cierto, la naturaleza de esas discrepancias es dinámica; en general,

quedan siempre demandas sin resolver mediante respuestas usuales, que

se transforman en conflictos tolerados. Pero en circunstancias especiales

comienza a percibirse que las respuestas habituales del modelo de

gobernabilidad vigente han dejado de ser adecuadas. En este punto, en el

que proliferan "anomalías" sociales, económicas o políticas, se abre una

"crisis de gobernabilidad" que sólo será posible superar mediante una nueva

formulación del modelo de relaciones entre Estado y sociedad.

Con base en estas consideraciones convendrá distinguir un conjunto de

situaciones políticas ubicadas' en un espectro continuo de "grados de

gobernabilidad". Los puntos extremos constituyen conceptos "limite" que se

refieren a situaciones muy raras, e incluso virtualmente inéditas en la

historia política, mientras que el juego de conceptos más útiles para el

análisis se encontrará en los puntos intermedios, en la medida en que

designan situaciones-tipo más o menos habituales.

a. Gobernabilidad "ideal": es un concepto límite que designa el

equilibrio puntual entre demandas sociales y respuestas

gubernamentales (una respuesta adecuada por cada demanda). El

modelo de gobernabilidad ideal tendría como correlato una sociedad sin

conflictos (o con conflictos absolutamente "neutralizados").

b. Gobernabilidad "normal": describe una situación donde las

discrepancias (o diferencias) entre demandas y respuestas se

encuentran en un equilibrio dinámico, esto es, varían dentro de

márgenes tolerados y esperables para los miembros de la comunidad

política. Ciertamente, esto no significa que no haya conflictos,

cuestiones irresueltas e incluso problemas irresolubles; pero el hecho

que importa resaltar es que esas diferencias son aceptadas como tales e

integradas en el marco de la relación de gobierno vigente en una

sociedad.


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c. Déficit de gobernabilidad: designa un desequilibrio entre el nivel de

las demandas sociales y la capacidad de respuesta gubernamental, que

es percibido como inaceptable por actores políticamente organizados y

que hacen uso eficaz de su capacidad para amenazar la relación de

gobierno en una situación dada. Llamaremos a cada uno de estos

desequilibrios "anomalías", las cuales pueden presentarse en diversas

esferas de la sociedad (economía, política, seguridad ciudadana, etc.).

d. Crisis de gobernabilidad: describe una situación de "proliferación de

anomalías", es decir, una conjunción de desequilibrios inesperados y/o

intolerables entre demandas sociales y respuestas gubernamentales.

e. Ingobernabilidad: es, como el de gobernabilidad ideal, un concepto

"límite" que designa la virtual disolución de la relación de gobierno que

une, por ambos lados, a los miembros de una comunidad política.

Ahora bien, llegados a este punto conviene tratar con mayor detalle

dos situaciones clave, aquellas que podemos identificar como

situaciones de "déficit de gobernabilidad", y las que pueden originar

situaciones de "crisis". En el primer caso, nos interesa conocer algunos

indicadores del "nivel" de equilibrio o de discrepancia entre demandas

sociales y respuestas gubernamentales; en segundo lugar,

examinaremos algunos modelos teóricos que han buscado explicar las

causas de las crisis de gobernabilidad. Veremos ambas cuestiones en

los dos apartados siguientes.

Las luces "rojas" y el déficit de gobernabilidad.

Hay cierto consenso entre los estudiosos de la cuestión en señalar al

menos cuatro áreas donde es posible que surjan problemas de

gobernabilidad. Siguiendo el razonamiento anterior, en cada una de

esas zonas pueden encenderse luces "amarillas" o luces "rojas" (según

el "grado" o la importancia del problema) que nos indicarían la menor o

mayor gravedad de los problemas suscitados. Esas cuatro zonas

corresponden a las áreas comunes de acción de los sistemas políticos,

las cuales pueden ser evaluadas de acuerdo con los siguientes patrones:

- El mantenimiento del orden y de la ley, lo que implica que haya

una reconocida capacidad del gobierno para mantener o restaurar

rápidamente un nivel mínimo de orden; el cumplimiento mínimo de

la legislación y de las políticas gubernamentales y la ejecución de

las órdenes del gobierno.

- La capacidad del gobierno para llevar adelante una gestión eficaz

de la economía.


19

- La capacidad del gobierno para promover el bienestar social y

garantizar servicios sociales mínimamente adecuados.

- El control del orden político y la estabilidad institucional, esto es, la

capacidad del sistema político para incorporar, restringir o

acomodar -de acuerdo con pautas institucionalizadas- a individuos

y grupos que buscan influir en el juego político, con el propósito de

permitir el flujo eficaz en la toma de decisiones.

En el caso de la primera zona es posible encontrar diferentes tipos de

déficit de gobernabilidad. Por un lado, el incumplimiento de la ley en un

número relevante de situaciones nos ofrece un indicador del desfase

entre el marco jurídico vigente y el movimiento real de la sociedad, que

puede ser ilustrado con la proliferación de delitos y la consiguiente

percepción ciudadana de inseguridad pública.

Un tipo diferente de incumplimiento de la ley o de incapacidad de las

dependencias gubernamentales para tratar con ese incumplimiento va

desde diversos episodios de corrupción hasta la vinculación entre las

fuerzas del orden y el crimen organizado. Finalmente, un signo más

elocuente viene dado por la explosión de la protesta social y la violencia

callejera, motivadas por reclamos insatisfechos de vastos sectores de la

población, o bien por la irrupción de organizaciones armadas que

disputan al Estado el monopolio legítimo de la fuerza sobre una parte o

la totalidad del territorio nacional.

Los déficit de gobernabilidad de la segunda zona, la del control de la

economía, suelen estar referidos a dos dimensiones distintas pero

complementarias: por un lado, pueden revelarse en el manejo ineficaz,

por parte del Estado, de equilibrios macroeconómicos básicos (inflación,

tipo de cambio, equilibrio fiscal, balances externos, etc.); por otro,

pueden aludir a una conducción estatal con dificultades para llevar

adelante procesos de reestructuración económica con vistas a generar

niveles adecuados de desarrollo (crecimiento económico, extensión de la

seguridad social, distribución del ingreso, etc.).

La tercera zona, estrechamente vinculada con la anterior, también

incluye dos dimensiones, en las que pueden manifestarse déficit de

gobernabilidad: la de la promoción del bienestar y la igualdad, por un

lado, y la de la elaboración de políticas enfocadas al combate de la

pobreza, por el otro. Usualmente se considera que la primera dimensión

es un resabio del Estado "desarrollista", y que la segunda es un

complemento necesario de la implantación del Estado "mínimo", que al

garantizar el libre y eficiente juego de las fuerzas del mercado,

permitiría a la sociedad alcanzar niveles crecientes de bienestar. En


20

cualquier caso, la falta de respuestas eficaces en estas dimensiones

puede dar lugar a la emergencia de la protesta social, y al surgimiento

de condiciones que amenacen la estabilidad de la relación entre

gobernantes y gobernados.

Finalmente, en lo que se refiere al campo del orden político propiamente

dicho, es habitual señalar tres tipos de tensiones generadoras de déficit

de gobernabilidad. Por un lado, se producen tensiones en el interior del

sistema político, fruto de la incapacidad (o la cerrazón) de éste para

incorporar nuevas fuerzas emergentes de la sociedad; por otra parte, se

generan tensiones institucionales en el interior de los regímenes

democráticos cuando los poderes republicanos (el caso típico es el

enfrentamiento entre los poderes legislativo y ejecutivo) se encuentran

en manos de partidos opositores, o cuando, debido a la extrema

fragmentación partidaria, no es posible alcanzar mayorías consistentes

en el interior del Congreso.

También es posible encontrar problemas institucionales, capaces de

generar ineficiencias de gestión y aun déficit de gobernabilidad, cuando

se presentan tensiones entre diferentes dependencias de gobierno,

encargadas de dar respuesta a demandas sociales.

Estas cuatro áreas -estrechamente vinculadas entre sí- nos permiten

delinear una especie de mapa de las condiciones de gobernabilidad de

un país, y en sus casos extremos pueden ser ilustradas con los ejemplos

de Venezuela, Perú y Argentina, presentados arriba. Es importante

destacar que estamos siempre hablando de "grados" de gobernabilidad,

y dependerá de circunstancias históricas y nacionales específicas el que

un déficit de gobernabilidad en una o varias de las áreas señaladas se

convierta en el detonante de una auténtica crisis.

Las crisis de gobernabilidad.

No es casual que el debate sobre la gobernabilidad de las democracias

haya comenzado a mediados de la década de los setenta. En aquellos

años fue haciéndose cada vez más notorio el resquebrajamiento del

otrora exitoso "compromiso de posguerra" que establecía un delicado

equilibrio entre capitalismo y democracia, entre un mercado regulado y

un Estado interventor con orientación a las políticas de bienestar social.

En tal sentido, la desaceleración del crecimiento económico, los

persistentes índices inflacionarios y los abultados desequilibrios fiscales

que comenzaron a sufrir las economías capitalistas bruscamente

enfrentadas, a su vez, a las dispares consecuencias de la crisis


21

petrolera, conformaron un escenario preocupante. Paralelamente, el

renacimiento de los conflictos sociales (recordemos, por ejemplo, los

movimientos juveniles de finales de los sesenta), así como un aumento

de las reivindicaciones y de las demandas de prestaciones dirigidas a un

Estado con menguada capacidad operativa, terminaron poniendo en

entredicho las virtudes del viejo modelo de organización social.

En ese contexto comenzó a hablarse de la crisis del Estado de Bienestar,

de la necesidad de ajuste y reestructuración económica, y de reforma

del Estado. Si bien los diagnósticos que intentaron resumir esta

situación han sido diversos, el esquema interpretativo básico fue en lo

esencial coincidente: la crisis se originaría a causa de un desequilibrio

entre las demandas sociales, por un lado, y los recursos y prestaciones

del sistema político, por el otro.

No extrañará encontrar, entonces, que las respuestas a los desafíos de

la gobernabilidad democrática se hayan acercado, con mayor o menor

énfasis, a uno de dos polos: "reducir las demandas" y/ o "aumentar la

capacidad de gobierno". De acuerdo con esto, podemos agrupar en tres

corrientes principales los diagnósticos y remedios más conocidos para

enfrentar las crisis de gobernabilidad, a saber:

1) Un primer enfoque, encuentra el origen de las situaciones de

ingobernabilidad en "una sobrecarga del gobierno político y del

Estado, determinada esencialmente por un exceso de expectativas

que se presenta, a su vez, como causa y efecto de una excesiva

expansión de las competencias y de las funciones del Estado". (18)

De acuerdo con esta primera posición, la ampliación de las funciones

estatales induce expectativas sociales crecientes, las cuales se

transforman en mayores demandas que deben ser satisfechas

mediante nuevos esquemas de intervención y así sucesivamente.

Las consecuencias de esta sobrecarga son básicamente dos: por un

lado, comienza a menguar la eficacia del gobierno para alcanzar los

objetivos prometidos a su electorado; por otro, se desata un

proceso de erosión de la legitimidad, es decir, de la disposición a

obedecer espontáneamente las leyes y directivas del gobierno.

Este enfoque es sostenido generalmente por autores cuya

orientación ideológica podríamos calificar de "neoliberal" o bien

"neoconservadora". Ellos proponen una solución en términos de una

estrategia de reducción de las demandas sociales. Algunas de sus

más conocidas recomendaciones son las siguientes:


22

- Reducir de modo significativo la actividad del gobierno volviendo

al orden "espontáneo" del mercado.

- Reducir las expectativas de los grupos sociales.

- Aumentar los recursos a disposición del Estado.

- Proceder a una reorganización que simplifique las instituciones,

ya que su crecimiento desmedido atenta contra la eficacia. (19)

Dentro de este mismo enfoque, aunque con algunas sutiles

diferencias en lo que se refiere a su voluntad para aumentar la

capacidad operativa de los gobiernos democráticos, encontramos la

posición de la famosa Comisión Trilateral. Para los autores

trilaterales, el desarrollo democrático tiende a generar "una quiebra

de los significados tradicionales del control social, una

deslegitimación de la política y otras formas de autoridad, y una

sobrecarga (overload) de demandas sobre el gobierno que excede

su capacidad para responder". (20)

En las Conclusiones del Reporte, publicado en 1975, se señalan tres

factores que apoyan este diagnóstico:

- La búsqueda de las virtudes democráticas de igualdad e

individualismo han llevado a la deslegitimación de la autoridad en

general y a la pérdida de confianza en el liderazgo político.

- La expansión democrática de la participación y compromiso

políticos ha creado una 'sobrecarga' en el gobierno y una

expansión desordenada de las actividades del gobierno,

exacerbando las tendencias inflacionarias de la economía.

- La competencia política, esencial a la democracia, se ha

intensificado, llevando a una disgregación de intereses y a una

declinación y fragmentación de los partidos políticos. Ante este

cuadro los autores trilaterales aconsejarán "reforzar" las

instituciones democráticas (partidos, Parlamento, Poder

Ejecutivo) pero también "moderar" los alcances de la democracia.

Esa moderación debería concretarse en dos sentidos: por un lado,

limitar la expansión del principio democrático de toma de

decisiones al nivel del régimen político (y no extenderlo a otras

áreas del mundo social y económico); por otra parte, si en la

actualidad un número creciente de individuos y grupos tienden a

participar y a dirigir sus demandas sobre el sistema político,

entonces será preciso atenuar el tenor de esas mismas

demandas.


23

2) Un segundo enfoque, heredero del pensamiento marxista y

representado por autores como James O'Connor, Júrgen Habermas

y Claus Offe, se ubica en el extremo opuesto respecto del

planteamiento anterior. Esta línea señala que los factores de

ingobernabilidad se encuentran en las funciones contradictorias que

debe cumplir el sistema político-administrativo en las sociedades del

capitalismo tardío.

De acuerdo con estos autores, el Estado tendría que satisfacer dos

funciones básicas y a menudo contradictorias: acumulación de

capital y legitimación política. Un Estado que empleara abiertamente

la fuerza para garantizar el libre juego del mercado, perdería su

legitimidad y el apoyo político necesario para su funcionamiento.

Pero un Estado que entorpeciera el proceso de acumulación de

capital en aras de la legitimidad se arriesgaría a agotar la fuente de

su propio poder: la capacidad de la economía para generar

excedentes de los cuales derivar los recursos fiscales del sistema

político-administrativo.

Si bien las profecías negativas del marxismo han mostrado

limitaciones, lo cierto es que esta vertiente destaca un punto de

importancia: las exigencias del mercado y de la llamada sociedad

civil sobre el sistema político con frecuencia constituyen demandas

opuestas que elevan la tensión y el conflicto social.

Por otra parte, el hincapié que hacen estos autores en las

problemáticas del combate a la pobreza, el alivio de los rezagos

sociales y la extensión del bienestar, deben ser tenidas en cuenta en

un análisis global de los problemas de la gobernabilidad

democrática.

3) Frente a estas dos formulaciones de la cuestión de la

ingobernabilidad, ubicadas en los extremos del espectro

ideológico, nos encontramos con algunas posiciones intermedias.

Así, por ejemplo, algunos autores han insistido en aspectos

específicos de la "planificación tecnocrática" como factor central en

la modernización de los Estados para aumentar su capacidad

operativa.

Esta vertiente sostiene que algunos problemas de gobernabilidad

son generados por restricciones internas al sistema político-

administrativo, esto es, por limitaciones impuestas por las

estructuras mismas de un Estado que no se ha modernizado y que


24

por lo tanto no está a la altura de las exigencias que se presentan

en una sociedad altamente compleja.

La respuesta deberá ser la racionalización y la modernización del

Estado para lograr una planificación general capaz de anticipar los

problemas. Paralelamente, algunos autores combinan elementos de

planificación tecnocrática con propuestas de "ingeniería

constitucional e institucional". Estas reformas deberían consolidar y

racionalizar el poder del ejecutivo, para obtener un gobierno más

eficaz y más estable por medio de reformas destinadas a agilizar los

mecanismos de toma de decisiones, unificar dependencias

gubernamentales y consolidar las mayorías de gobierno.

Este enfoque "intermedio" también es defendido por autores que

analizan el problema de la gobernabilidad a partir de la

consideración de un conjunto de fórmulas, acuerdos y pactos que

abarcan a distintos actores políticos y socioeconómicos.

La versión más conocida de esta vertiente es la del llamado

"neocorporativismo". Según un artículo pionero de Philippe

Schmitter (1974), el neocorporativismo puede ser definido como "un

sistema de representación de intereses..., un tipo ideal de arreglo

institucional para articular los intereses organizados de la sociedad

civil con las estructuras decisionales del Estado"

Esta corriente, que no debe ser confundida con los pactos

corporativos de carácter autoritario (a la manera de la Italia de

Mussolini) busca complementar las instituciones propias de los

regímenes políticos democráticos con toda una red de acuerdos

entre sindicatos, cámaras empresariales, organizaciones de la

sociedad civil y dependencias gubernamentales.

El objetivo de estos pactos y arreglos, complementarios y no

contrapuestos a las instituciones de la democracia, es el de vincular

intereses sociales, establecer mecanismos estables de toma de

decisiones y de resolución de conflictos, y aumentar la capacidad

operativa del Estado para dar respuesta a las diversas demandas de

una sociedad cada vez más plural y compleja.

Como se ve, el examen de las condiciones capaces de producir

déficit e incluso crisis de gobernabilidad, nos ha llevado a

reconsiderar las complejas relaciones entre Estado, mercado y

sociedad civil, las cuales han sido motivo de intensa controversia en

los últimos años.


25

Sin entrar en una polémica que nos alejaría de nuestros objetivos,

cabe destacar dos cuestiones estrechamente vinculadas al problema

de la gobernabilidad. En primer lugar, se han revelado como

deficientes aquellos postulados que defendían, o bien un Estado

interventor como "motor" principal del desarrollo, o bien un Estado

mínimo como limitado "guardián" del mercado; por el contrario, hoy

en día se piensa en un Estado ágil y eficaz, que en algunos casos se

limitaría a un papel regulador (guardando los equilibrios

macroeconómicos básicos, por ejemplo); en otros casos tendría

funciones más activas (educación, salud o seguridad), e incluso

realizaría funciones complementarias al mercado (desarrollo de

infraestructura, promoción de exportaciones o generación de un

sistema científico-tecnológico acorde con las necesidades de la

innovación empresarial).

En segundo lugar, y este punto es clave para la cuestión de la

gobernabilidad democrática, sea cual fuere el grado de intervención

del Estado en el mercado o el nivel de integración con la sociedad, lo

cierto es que en los sistemas políticos democráticos los ciudadanos

procesan sus demandas (desde empleo hasta educación superior,

desde salud hasta perspectivas de progreso familiar) a través de

medios políticos (el voto o el apoyo a una política), y ello impide al

Estado librarse de un cierto nivel de compromiso respecto del

funcionamiento del mercado o de la dinámica de la sociedad civil.

Por tales razones, el complemento de un sistema político

"comprometido" con un nivel adecuado de gobernabilidad

democrática, es decir, comprometido con la marcha del mercado y

las aspiraciones organizadas de la sociedad civil, será el de una

ciudadanía "responsable" en lo que se refiere a la oportunidad y

factibilidad de sus demandas. Este compromiso, en una democracia

moderna, ha de fundarse en una serie de acuerdos básicos entre las

élites dirigentes, los grupos estratégicos (empresarios, sindicatos,

organizaciones de la sociedad civil) y una mayoría ciudadana.


26

1.4. Glosario

Gobernabilidad: Es un estado de equilibrio dinámico entre

demandas sociales y capacidad de respuesta gubernamental

Crisis de Gobernabilidad: consiste en un estado de desequilibrio,

o de desfase, entre el mayor volumen de las demandas sociales

("sobrecarga") y las menguadas capacidades de respuesta de los

gobiernos democráticos.

Complejidad Social: se refiere sustancialmente a la diferenciación

y segmentación de la sociedad en un número creciente de

subsistemas, cada uno de los cuales tiende a incrementar su propia

autonomía.

Neo corporativismo: un sistema de representación de intereses,

un tipo ideal de arreglo institucional para articular los intereses

organizados de la sociedad civil con las estructuras decisionales del

Estado

Gobernabilidad "normal": describe una situación donde las

discrepancias (o diferencias) entre demandas y respuestas se

encuentran en un equilibrio dinámico, esto es, varían dentro de

márgenes tolerados y esperables para los miembros de la

comunidad política

Déficit de gobernabilidad: designa un desequilibrio entre el nivel

de las demandas sociales y la capacidad de respuesta

gubernamental

Ingobernabilidad: es, como el de gobernabilidad ideal, un

concepto "límite" que designa la virtual disolución de la relación de

gobierno que une, por ambos lados, a los miembros de una

comunidad política.


27

1.5. Fuentes de Información

1.5.1. Bibliográficas

CAMOU, Antonio. Gobernabilidad y Democracia. Cuadernos de la

divulgación de la cultura democrática. México.

1.5.2. Electrónicas

Camou, Antonio. Gobernabilidad y Democracia

http://www.fundacionparticipar.org.ar/biblioteca/6.pdf

MAYORGA, Fernando y CORDOVA. Gobernabilidad y Gobernanza en

América Latina. Paper

http://www.institut-gouvernance.org/docs/ficha-gobernabilida.pdf

http://www.fundacionparticipar.org.ar/biblioteca/6.pdf

http://www.institut-gouvernance.org/docs/ficha-gobernabilida.pdf


28

1.6. Aplicando lo Aprendido…

Estimado estudiante, te invitamos a desarrollar un ejercicio de

metacognición que te ayudará a asimilar lo estudiado en la Unidad I.

Revisar el aula virtual – unidades – unidad I –

MO_Metacognición01

Enviar la actividad resuelta a tu docente a través del aula virtual.

Recuerda que esta actividad es obligatoria para que puedas descargar

los materiales de la siguiente unidad.


29

UNIDAD II

GOBERNABILIDAD Y DEMOCRACIA

Resumen

Esta unidad muestra relaciones que existe entre la gobernabilidad y la

democracia, así como las tensiones internas que existen entre ellas y las

limitaciones externas, haciendo énfasis en la gobernabilidad en sociedades

complejas. De igual modo se propone una agenda para la gobernabilidad

democrática, y algunas notas sobre cómo podemos orientarnos hacia una

cultura de gobernabilidad democrática.

También se verá en esta Unidad los Indicadores de la Gobernabilidad.


30

2.1. Relaciones de la Gobernabilidad y la Democracia

De acuerdo con una "definición mínima" de democracia como forma de

gobierno, tal como la ha caracterizado Norberto Bobbio, podemos afirmar

que la democracia hace referencia a un conjunto de reglas

fundamentales que establecen quién está autorizado a tomar

decisiones, bajo qué procedimientos y en qué condiciones. De

acuerdo con esto, una forma de gobierno será considerada democrática sólo

si se cumple que:

Los sujetos involucrados en los procesos de toma de decisiones son la

mayoría de la población adulta; el procedimiento de toma de decisiones se

rige por el principio de mayoría; y están garantizadas un conjunto de

libertades básicas (de opinión, de información, de asociación, de reunión,

etc.) que permiten a los sujetos involucrados presentar y/ o elegir opciones

políticas definidas sin que pesen sobre ellos mecanismos de coacción. (22)

Si la democracia es una "forma de gobierno", la gobernabilidad, como

venimos señalando, es más bien un estado, una propiedad o una cualidad

que nos indica el "grado de gobierno" que se ejerce en una sociedad; ese

grado de gobierno está representado por un nivel de equilibrio dinámico

entre demandas sociales y capacidad de respuesta gubernamental.

Así las cosas, la compleja relación entre gobernabilidad y democracia ha

sido juzgada no sólo en términos "positivos", es decir, en el sentido de que

la vigencia de las reglas democráticas incrementa las posibilidades de

alcanzar una adecuada gobernabilidad, sino que también se han señalado

sus aspectos negativos o "críticos".

Desde el lado positivo, como se sabe, los argumentos en favor de la

gobernabilidad de las democracias pueden ser fundados en la triple

consideración de los factores de "legitimidad", "eficacia" y "estabilidad", a

los que ya hemos hecho referencia.

En principio, el gobierno democrático es el único capaz de generar una

arraigada legitimidad social con base en el respeto a las libertades, la

igualdad, la justicia y la tolerancia entre individuos y grupos. Por otra parte,

una sociedad crecientemente plural, diferenciada y compleja, no puede ser

gobernada de manera eficiente desde un sistema político centralizado y

autoritario; por el contrario, sólo en un marco democrático es posible

articular y encauzar organizadamente las iniciativas de la sociedad, en la

medida en que los diversos grupos de interés implicados en una cuestión

específica pueden reconocer y procesar aceleradamente el caudal de

información necesario para actuar en consecuencia.


31

Finalmente, las democracias se nos presentan, en el largo plazo, como

regímenes intrínsecamente más estables que sus pares autoritarios; si bien

éstos parecen ser capaces de imponer el orden político en el corto plazo

reprimiendo las demandas de la oposición, es claro que generan profundas

tensiones en los sectores afectados, cuya presión acumulada puede dar

origen a explosiones violentas, difícilmente controlables. Asimismo, la

arbitrariedad en la toma de decisiones, inherente a regímenes autoritarios,

impide a los actores políticos, sociales y económicos, tomar decisiones de

largo aliento, por el temor a que las reglas aprobadas en una ocasión dejen

de cumplirse en otra.

Ahora bien, mientras que las virtudes de la democracia para gobernar

sociedades complejas han sido generalmente reconocidas, el lado

"negativo" de la relación ha recibido un tratamiento desigual. Desde esta

perspectiva, dos problemas en particular han preocupado a los estudiosos

de la cuestión: uno de ellos señala las "tensiones internas", en el sentido de

que la operación de las reglas de juego democráticas puede generar

problemas de gobernabilidad; el otro apunta a las "limitaciones externas", y

destaca que esas reglas, aun funcionando plenamente, son insuficientes

para garantizar un grado de gobierno adecuado.

En las secciones a) y b) de este capítulo analizaremos con algún detalle el

lado "crítico" de la ecuación entre gobernabilidad y democracia, mientras

que en la sección c) nos ocuparemos, de un modo general, del camino para

refuncionalizar las "virtudes" del régimen democrático. Insistimos: las

virtudes y los defectos de los sistemas políticos pueden ser vistos como las

dos caras de la misma moneda, y el hecho de que le dediquemos una

mayor atención a los "problemas" no supone un juicio negativo sobre las

democracias; por el contrario, estudiar las tensiones y limitaciones de la

gobernabilidad democrática es una manera de avanzar sobre las formas de

prevenir, y por tanto de corregir, sus efectos.

a. Las tensiones "internas" de la gobernabilidad democrática.

Norberto Bobbio ha resumido el argumento básico de quienes subrayan

las tensiones internas entre gobernabilidad y democracia. Según él, el

fenómeno de la sobrecarga (más demandas al gobierno que respuestas)

sería el caso característico de las democracias por dos razones distintas,

pero convergentes en el mismo resultado:

Por un lado, los institutos que el régimen democrático heredó del Estado

liberal... (Libertad de reunión, de opinión, de organización de grupos,

etc.)... facilitan por parte de los individuos y grupos peticiones a los

poderes públicos que pretenden ser satisfechas en el menor tiempo


32

posible, bajo la amenaza de disminuir el consenso... Por otro lado, los

procedimientos dispuestos por un sistema democrático para tomar

decisiones colectivas, o que deberían dar respuestas a las demandas

generadas por la sociedad civil, son tales que frenan y a veces hacen

inútiles -mediante el juego de vetos cruzados- la toma de decisiones. (23)

Como el argumento es complejo conviene descomponerlo en dos partes.

Por lo pronto, la primera parte del razonamiento debe ser esclarecida

para no caer en un error de sentido común, según el cual las sociedades

democráticas serían, por si mismas, más conflictivas que las

autoritarias.

En rigor, lo que ocurre es que la lógica del conflicto social funciona de

manera diferente en los dos tipos de regímenes. En el caso de las

democracias, existe una relación entre mayor circulación de

información, mayores posibilidades de organización de los ciudadanos y

grupos, y menores "costos" (políticos y/o personales) en la expresión

del reclamo.

Así, mientras que la información sobre los problemas, la organización de

las demandas y la expresión del conflicto son facilitadas por las

instituciones democráticas, en los regímenes autoritarios opera la lógica

inversa. En ellos la información circula de manera restringida y desigual,

la organización está prohibida o controlada por el aparato estatal y la

expresión del conflicto está impedida de realizarse, o sus costos en

términos de seguridad personal son muy altos (una huelga puede ser

reprimida violentamente o una manifestación castigada con la cárcel).

El resultado de esta represión de las demandas, por lo general, puede

desembocar en la acumulación de tensiones sociales hasta extremos en

los que surgen respuestas violentas y explosivas para cambiar las

condiciones políticas. Por lo tanto, no es que las sociedades que viven

bajo regímenes autoritarios sean "menos" conflictivas que las

democráticas, sino que la expresión del conflicto en las segundas es

más fácil de manifestar que en las primeras, y en tal sentido, plantean

al poder político numerosos frentes de acción que, de no resolverse

favorablemente, tendrán como consecuencia una merma de la

legitimidad del gobierno en turno.

La segunda parte del argumento está vinculada al problema de la

distribución del poder en los regímenes democráticos, en un doble

sentido: por una parte, el poder se encuentra distribuido en diversos

ámbitos (Ejecutivo, Parlamento, organizaciones políticas y sociales, etc.)

que deben ser adecuadamente coordinados en el momento de la toma


33

de decisiones; pero además, el uso de las atribuciones y facultades de

cada ámbito de poder se halla regulado por procedimientos que incluyen

la participación, en algún grado, de los interesados, la deliberación, el

disentimiento y el veto a las decisiones. De este modo, cuando se

presentan demandas al poder político democrático, las decisiones deben

recorrer un camino "más largo" que en el caso de los regímenes

autoritarios, tanto porque es preciso respetar el proceso de

deliberaciones en el interior de los ámbitos colegiados de poder

(Congreso), como porque es necesario hacer coincidir en una misma

línea de acción a las distintas instancias gubernamentales (poderes

Ejecutivo y Legislativo, por ejemplo).

Si bien el argumento referido por Bobbio se aplica originalmente al caso

de la "democracia representativa", es posible extenderlo con más razón

al caso de la "democracia directa" -en la que todas las decisiones

deberían ser tomadas mediante la participación de la ciudadanía-, o al

caso de la llamada "democracia social" -en la que el conjunto de reglas

de decisión democrática, tal como aparecen en nuestra definición

mínima, es extendido a campos sociales e instituciones específicas: la

empresa o la universidad, por ejemplo. (24)

Como se sabe, existe un amplio consenso respecto a la afirmación de

que la democracia directa sólo es practicable en pequeñas comunidades,

y que su aplicación a sociedades complejas y de gran escala es

materialmente imposible. Esto último, sin embargo, no impide que

algunos instrumentos propios de la democracia directa (plebiscito,

referéndum o iniciativa popular, por ejemplo) se utilicen para

complementar y enriquecer las instituciones de la democracia

representativa.

Respecto a la extensión de la democracia a otros ámbitos de la vida

social valen consideraciones análogas: es necesario alcanzar un

equilibrio adecuado entre el incremento de la participación ciudadana,

que no ha de limitarse al voto, y la eficacia en la toma de decisiones,

desarrollando mecanismos que reduzcan los perjuicios ocasionados por

una excesiva difusión del poder y que agilicen el proceso de toma de

decisiones.

b. Las limitaciones "externas" de la gobernabilidad democrática.

Si las tensiones internas de la gobernabilidad democrática se alimentan

del funcionamiento de las propias instituciones de la democracia, las

limitaciones externas, en cambio, se originan en las dificultades de esta

última para integrar los diferentes centros de interés y de poder en una


34

sociedad compleja. La democracia decimonónica, nacida del

contractualismo de los siglos XVII y XVIII, de la economía política y de

la filosofia utilitarista, consideró siempre que las unidades últimas de la

sociedad política eran los individuos, formalmente libres e iguales, y que

entre éstos y el Estado ningún grupo, clase, etnia o corporación podía

sobreponerse, salvo los partidos políticos. Norberto Bobbio ha llamado a

este principio la promesa incumplida del "gobierno de los ciudadanos".

Se trata de una promesa incumplida en la medida en que el ideal del

gobierno de los ciudadanos ha debido enfrentarse con el dato obvio de

la creciente diferenciación y complejidad social, esto es, con el

surgimiento de intereses organizados en estructuras de representación

autónomas, con la emergencia de nuevos movimientos sociales reacios

a quedar encuadrados en los límites de las representaciones partidarias,

e incluso con un renovado perfil de ciudadanos independientes que

oscilan entre la participación activa y el desencanto por la política.

De este modo, el régimen democrático se ha encontrado tanto con la

dificultad de unificar la diversidad de intereses sociales con base en el

"interés público" de la ciudadanía (en rigor, no hay una única

ciudadanía, sino múltiples ciudadanos), como con el desafío de articular

las diferentes modalidades de representación de intereses, con los

cauces de las organizaciones y mecanismos políticos tradicionales.

Cabe hacer notar que este tipo de crítica no impugna el papel de los

partidos políticos o del Congreso. Lo que señala, más bien, es que estos

espacios de representación y toma de decisiones, aun en su evidente

necesidad, no alcanzan a integrar las diferencias provenientes, por

ejemplo, de los intereses económicos de los empresarios, o la defensa

de condiciones de trabajo por parte de las organizaciones sindicales.

En tal sentido, el desarrollo de formas de representación-negociación de

carácter "neocorporativo", destinadas a concertar las grandes líneas de

la política socioeconómica, ha afectado de modo irreversible el conjunto

de atribuciones propias del sistema de representación político-

parlamentario. Si bien se asiste a un significativo deterioro del

neocorporativismo de posguerra (apoyado en el trípode Estado,

empresas, sindicatos), en razón de la evidente pérdida de importancia y

disgregación de las organizaciones del sector trabajo, no siempre se

señala que la menor capacidad de negociación de uno de los actores no

implica la desaparición de una lógica arraigada de representación-

negociación de intereses, que establece una vía alternativa al sistema

de representación política, consagrado por las democracias liberales

clásicas.


35

Hoy quedan pocas dudas respecto al hecho de que ese sistema de

representación de intereses podría pervivir, si no como un "trípode", sí

como un esquema aún más excluyente e íntimo de relación cara a cara

entre empresarios y gobierno.

En esta misma línea de reflexión, se afirma que el sistema democrático

no sólo tendría limitaciones serias para integrar en sus estructuras

tradicionales la dinámica clásica del conflicto en las sociedades

industriales, es decir, la confrontación de intereses entre el capital y el

trabajo. Para algunos autores, además, la democracia moderna tampoco

estaría representando fielmente la proliferación de nuevas y viejas

"diferencias" sociales (étnicas o sexuales, por ejemplo) que en los

últimos años han emergido.

Por tal razón, Giacomo Marramao ha señalado que la menor capacidad

de intervención de las políticas estatales se debe, en parte, a la pérdida

de la eficacia de los canales de representación tradicional, propios de

una democracia parlamentaria basada en un sistema de partidos clásico.

De acuerdo con el filósofo italiano, en los últimos años "han entrado en

escena nuevas demandas e identidades colectivas, sólo

inadecuadamente representables por formas de organización política

estructuralmente orientadas a acoger intereses relativamente estables,

con una base territorial, profesional o social definida". (25)

En virtud de estas limitaciones externas, las democracias se

enfrentarían al reto de integrar nuevas formas de organización

ciudadanas, sin las cuales las sociedades complejas serían difícilmente

gobernables, en un marco institucional -estable y previsible- legitimado

por la luz pública.

c. Gobernabilidad y democracia en las sociedades complejas.

Frente al retroceso general de los gobiernos autoritarios en América

Latina, o ante la caída de los regímenes totalitarios de Europa del Este,

los desafíos a la gobernabilidad de las democracias no provienen ya de

la existencia de sistemas políticos alternativos, sino de la necesidad de

corregir y perfeccionar las instituciones de la democracia, con el fin de

superar algunos problemas inherentes a su propio funcionamiento, y

complementar sus mecanismos de representación y agregación de

intereses, con el objeto de superar sus limitaciones "externas".

En el primer caso, se trata de desarrollar una estructura institucional

que impida caer en los déficit generados por la fragmentación del poder


36

(múltiples partidos en el Congreso sin un liderazgo unificador o

tensiones institucionales entre distintas ramas de los poderes

republicanos), o por un excesivo alargamiento de la fase de deliberación

en el proceso de toma de decisiones.

Esta cuestión se vuelve especialmente importante en aquellos casos de

demandas que requieren de una respuesta rápida, y cuyo trámite

retardado puede generar una notoria reducción de consenso por parte

de la ciudadanía respecto al poder político. Puesto que no es posible

presentar "recetas generales", corresponderá especificar en las distintas

esferas de gobierno el equilibrio adecuado entre decisiones rápidas, que

no deberían pasar por el dilatado trámite de la consulta múltiple para

garantizar su impacto eficaz, y aquellas decisiones que requieren de la

deliberación participativa de los actores potencialmente involucrados.

Pero también es necesario que las instituciones clásicas de la

democracia representativa sean "complementadas" con una serie de

esquemas de agregación de intereses, de mecanismos de toma de

decisiones, de acuerdos y pactos que doten al gobierno, a los grupos

estratégicos y a los propios ciudadanos, de instrumentos eficaces y

legítimos de intervención política en los problemas de la sociedad.

Si bien en cualquier sociedad compleja un sistema de partidos fuerte,

competitivo, estable -es decir, el corazón indispensable de toda

democracia- es una vía insoslayable de comunicación entre el Estado y

los ciudadanos, no debe creerse que la existencia de ese sistema de

partidos basta por sí solo para garantizar niveles adecuados de

gobernabilidad.

Naturalmente, tampoco vale lo contrario, es decir, gobernar

privilegiando los factores reales de poder (corporaciones, empresarios,

sindicatos, etc.), a espaldas de una ciudadanía que muestra crecientes

niveles de activación, de capacidad organizativa y eventualmente, de

veto decisional. Por tal razón, es necesario hallar una combinación entre

un sistema de partidos fuertes, representativos y con orientaciones

programáticas -y no meramente reivindicativas-, y un conjunto de

acuerdos y canales de comunicación en otros ámbitos de la vida social

que trasciendan el marco específico de las instituciones "clásicas" de la

democracia.

De este modo, al pensar en las condiciones para una adecuada

"gobernabilidad democrática", es preciso entender que las instituciones

propias de la democracia representativa -partidos, división de poderes,

elecciones- constituyen una porción del problema de la gobernabilidad,


37

pero no bastan para garantizarla. No sólo por el hecho de que en las

sociedades complejas interactúan actores diversos en ámbitos políticos

cada vez más diferenciados, sino también porque elementos como el

manejo eficaz de la economía o la promoción del bienestar trascienden,

por fuerza, la vigencia de las instituciones democráticas en cuanto tales.

A nuestro juicio, el logro de una adecuada gobernabilidad se basa en

una serie de acuerdos básicos entre las élites dirigentes, los grupos

sociales estratégicos y una mayoría ciudadana, destinados a resolver los

problemas de gobierno; cuando esos acuerdos se estabilizan y toman un

carácter institucional, previsible y generalmente aceptado, hablaremos

de la conformación de un "paradigma de gobernabilidad". La

conformación de este paradigma, por cierto, no excluye la existencia de

conflictos o desacuerdos de diversa naturaleza, pero lo que importa

destacar es que los conflictos y diferencias políticas tienen un carácter

más acotado, en la medida que ocurren en el marco de acuerdos

básicos.

Esos acuerdos han de darse en tres niveles distintos, a saber: el nivel

de la cultura política, el nivel de las instituciones y el nivel de las

políticas públicas. En el primer caso encontramos una compleja

amalgama de ideas y valores que llamaremos "modelos de orientación

política." En el segundo nivel tenemos algo que podríamos llamar

"fórmulas institucionales", es decir, mecanismos operativos para la

agregación de intereses y la toma de decisiones. Finalmente, nos

encontramos con la estructura del Estado, las políticas y los paquetes de

políticas públicas. Para simplificar el asunto supondremos que cada nivel

atraviesa tres campos de acción gubernamental; esos campos son el

político, el económico y el social. El cuadro que aparece en la página

siguiente trata de ilustrar, de manera simplificada, los elementos

principales de lo que hemos denominado un "paradigma de

gobernabilidad"

En el nivel de los modelos de orientación política esperamos encontrar

un conjunto básico de ideas, valores y percepciones articulado mediante

un discurso capaz de producir "legitimidad" para el régimen

democrático. Este es el ámbito propio de la cultura política, de los fines

y las orientaciones de la acción, de los principios y valores que

conforman las grandes líneas directrices por las que discurre la

sociedad.

En la medida en que los principios y valores de la democracia configuren

el régimen político, sustenten las diversas fórmulas de toma de

decisiones y animen las políticas públicas, estaremos en presencia de un


38

"paradigma de gobernabilidad democrática". En este punto corresponde

destacar la importancia de las ideas y valores en la conformación de las

orientaciones de la sociedad.

Por un lado, en el mediano plazo, sin un acuerdo básico sobre un

cúmulo legitimado de ideas y valores, no es posible integrar las

acciones de las élites dirigentes, los grupos estratégicos y una mayoría

ciudadana; y sin ello no habrá un proyecto de país previsible y

consensuado. Por otra parte, en el largo plazo, un orden social y político

sólo se estabiliza si consigue amalgamar cierto sistema de creencias y

de valores arraigados.

En el nivel de las fórmulas institucionales, en cambio, nos encontramos

con dispositivos y mecanismos que permiten llevar a un terreno

concreto las orientaciones generales de la cultura política de una

sociedad. En este caso se establecen un conjunto de reglas para la toma

de decisiones que son evaluadas según criterios de '"estabilidad"; son

reglas de operación e intercambio en el interior y entre los distintos

ámbitos de la sociedad.

Para el caso del régimen político la fórmula básica es un sistema de

partidos estables enmarcados en un sistema electoral que favorezca una

adecuada representatividad. Pero este tipo de fórmula institucional

podría ser complementado con otros espacios de negociación de

intereses (entre trabajadores y empresarios, por ejemplo) y de

representación social (para comunidades étnicas u organizaciones

ciudadanas independientes), de modo de dotar a las democracias de

múltiples canales de vinculación entre el sistema político y la sociedad.

Finalmente, en el nivel de las políticas públicas, encontramos los cursos

de acción específicos capaces de realizar las orientaciones, los principios

y valores de un paradigma de gobernabilidad. Dichas políticas habrán de

ser juzgadas mediante criterios generales de eficacia/eficiencia, aunque

sus contenidos variarán necesariamente entre los distintos países y

situaciones.

La vigencia de un "paradigma de gobernabilidad" define el caso típico en

el que las diferencias entre demandas y respuestas se encuentran en un

equilibrio dinámico, esto es, adquieren rangos de variación tolerados y

esperables para los miembros de la comunidad política. Ciertamente,

como ya mencionamos con anterioridad, esta situación de

gobernabilidad "normal" no significa que no haya conflictos o diferencias

entre grupos, pero lo que importa resaltar es que esas diferencias son


39

aceptadas e integradas en el marco de acuerdos más generales sobre

las líneas fundamentales de la acción de gobierno.

Dos ejemplos quizás nos ayuden a comprender que la existencia de

acuerdos básicos entre las élites dirigentes, grupos y ciudadanos, puede

convivir con el surgimiento de conflictos "verticales" (entre diversos

niveles de un mismo campo) u "horizontales" (entre diferentes campos)

en el interior del paradigma de gobernabilidad vigente.

En el primer caso, un acuerdo básico sobre las líneas generales del

modelo económico (cuyas coordenadas mínimas son la modalidad de

integración a la economía mundial y la relación entre Estado y

mercado), puede dar lugar a notorias diferencias en el último nivel, es

decir, el de las políticas específicas: algunos sectores exigirán un tipo de

cambio alto, y otros bajo; algunos solicitarán una política industrial

activa, mientras que otros grupos preferirán una menor intervención del

Estado, etc. Sea como fuere, el acuerdo básico ofrece siempre un

amplio campo para que emerjan diferencias y conflictos acotados.

El segundo caso, el de los conflictos "horizontales", es más

problemático, en la medida en que el funcionamiento normal de la

economía puede dar lugar, por ejemplo, a un creciente desempleo, y

con esto, a una situación de inseguridad e inestabilidad social,

perjudiciales para la marcha de la democracia. En este tipo de ejemplos,

el grado del conflicto determinará que se enciendan luces "amarillas" o

"rojas" para indicar el surgimiento de un déficit de gobernabilidad.

Una agenda institucional para la gobernabilidad democrática

El examen realizado en los capítulos II y III nos permite resumir ahora

algunos de los más importantes retos a las democracias en América

Latina, y comenzar a definir una agenda, tentativa y provisional, para la

gobernabilidad democrática durante los próximos años. Cabe reconocer

que los puntos de esta agenda son forzosamente generales, y que sólo

en cada situación concreta corresponderá descender a un nivel de

análisis más detallado y propositivo.

El primer punto de la agenda se concentra en los temas de la seguridad

ciudadana y el mantenimiento del orden público; el segundo combina

las dimensiones del desarrollo económico y la promoción del bienestar

social; los últimos tres puntos se refieren al ámbito más general del

orden político.


40

a) La garantía del orden público

La gobernabilidad supone una reconocida capacidad del gobierno para

mantener o restaurar rápidamente el orden público, hacer cumplir la

ley y hacer acatar las políticas gubernamentales. Sin embargo, la

proliferación de delitos comunes y la vinculación entre las

dependencias del Estado y el crimen organizado, en particular ligado

al narcotráfico, han generado durante los últimos años en las

sociedades latinoamericanas una creciente inseguridad ciudadana.

En tal sentido, las exigencias de una gobernabilidad democrática nos

obligan a buscar un equilibrio entre eficacia gubernamental y control

ciudadano. Así, es preciso dotar al gobierno de herramientas ágiles y

eficientes para combatir el delito, pero también es necesario

desarrollar mecanismos institucionales, entre los que se destacan la

conformación de un Poder Judicial ágil e independiente, para impedir

que la acción de los servicios de seguridad y las fuerzas del orden se

desnaturalice por los cauces de la conducta arbitraria y la impunidad.

b) La redefinición del esquema de relaciones entre Estado,

mercado y sociedad civil.

El mantenimiento de adecuadas condiciones de gobernabilidad

depende en alto grado de la capacidad del gobierno para llevar

adelante una gestión eficaz de la economía y una satisfactoria

promoción del bienestar social. La experiencia histórica indica que la

democracia funciona mejor cuando hay un aumento gradual, pero

relativamente constante, del bienestar económico de la sociedad.

En consecuencia, el control de variables macroeconómicas, la

promoción del desarrollo y la distribución del ingreso, considerando

cuidadosamente los efectos del crecimiento sobre el agotamiento de

los recursos y la contaminación ambiental, han de tener la más alta

prioridad en las agendas de las democracias.

Desde esta perspectiva, dos desafíos cruciales parecen presentarse

para la gobernabilidad democrática: la lucha contra la pobreza y la

vinculación con una ciudadanía cada vez más diferenciada en sus

demandas y aspiraciones.

En particular, y de manera más urgente, se hace evidente la

necesidad de políticas sociales más activas, destinadas a

contrarrestar los efectos negativos de la crisis de los años ochenta, y

de los ajustes y sobreajustes posteriores. Como es sabido, estos


41

ajustes se han traducido en desocupación y subocupación, deterioro

de los servicios sociales, y degradación general en las condiciones de

educación, salud, vivienda, trabajo y cultura, entre otros aspectos.

Ahora bien, aquellos países que parecen estar reestructurando sus

economías con un resultado de estabilidad y crecimiento se enfrentan

con un dilema perturbador: ¿cómo responder a esta gama cruzada de

demandas sin amenazar los logros en materia de estabilidad

económica y reducción del déficit fiscal, o las perspectivas de

crecimiento económico?

En los últimos años un conjunto de autores ha abogado por una

redefinición de las relaciones entre Estado, mercado y sociedad civil,

que supere los extremos fáciles del viejo modelo del Estado

interventor o los limitados horizontes del llamado Estado "mínimo".

En esta línea se destaca la necesidad de que el Estado desarrolle una

estructura en la que se combinen la coherencia interna del aparato

estatal (dotado de una burocracia eficiente, un grado significativo de

autonomía respecto de los intereses inmediatos de los grupos sociales

circundantes, una concentración del saber técnico, un reclutamiento

de personal con base en méritos y aptitudes, y la provisión de

oportunidades mediante una carrera bien remunerada de largo plazo)

con la capacidad para vincularse con sectores económicos, grupos y

organizaciones de la sociedad civil, en un intercambio productivo en

el proceso de formulación e implementación de las políticas públicas.

En tal sentido, se hace necesario fortalecer al Estado a fin de que

pueda contar con los recursos necesarios para asumir una eficaz

"gerencia pública del desarrollo social"; una gerencia capaz de

diseñar y poner en práctica políticas sociales que alcancen a los

sectores tradicionalmente postergados y a aquellos que han sido

marginados por los procesos de ajuste. Lo anterior implica la

rearticulación orgánica entre las políticas económicas y las sociales, la

mayor participación de las comunidades asistidas por los programas

sociales, la descentralización de las políticas, así como la

incorporación de las organizaciones no gubernamentales para su más

eficiente ejecución, y la formación sistemática de gerentes sociales.

c) Fortalecimiento de las instituciones del liderazgo político.

El flujo eficaz y legitimado de las decisiones políticas, en las

sociedades democráticas modernas, requiere del equilibrio y el

fortalecimiento de las instituciones de liderazgo, tanto en el nivel del

Poder Legislativo como del Poder Ejecutivo. Si el Congreso tiene que


42

desempeñar un papel de gobierno efectivo, distinto del papel crítico y

de oposición, habría de ser capaz de formular metas generales,

determinar prioridades e iniciar programas, con base en mayorías

estables y consistentes.

Por su parte, un Poder Ejecutivo con capacidad operativa es esencial

para una conducción efectiva de la política externa, el control de la

burocracia y el establecimiento de metas generales y de política. El

Poder Ejecutivo tiene la responsabilidad de asegurar la acción

nacional en situaciones críticas de política económica y externa. No

puede asumir esa responsabilidad si está amarrado por una cadena

de restricciones y prohibiciones legislativas de escaso significado.

Las restricciones legislativas sobre el Poder Ejecutivo deberían ser

juzgadas siempre bajo la siguiente pregunta: ¿si el presidente no

ejerce ese poder, quién lo hará? Si el Congreso puede ejercer

eficazmente esas responsabilidades, puede haber buenas razones

para restringir el poder del Ejecutivo. Pero debe cuidarse que cada

restricción al poder presidencial no se traduzca en un aumento

abusivo del poder de las dependencias burocráticas o de los grupos

de interés privado.

Asimismo, es necesario instalar el debate democrático en el

procedimiento administrativo, para impedir el monopolio de la

destreza en la administración pública, y para restaurar algunas

funciones del Parlamento, dándole nueva capacidad y, por lo tanto, la

posibilidad de debatir en un mismo nivel con los funcionarios

gubernamentales.

Una reforma general de la administración pública, y especialmente de

su sistema de decisión y operación regional y local, constituye un

tema central de la agenda de gobernabilidad de las democracias

modernas.

d) Revigorización de los partidos políticos.

Los partidos políticos son indispensables para asegurar el debate

abierto sobre alternativas significativas, coadyuvar a la integración de

intereses dispersos y desarrollar líderes políticos. Pero para continuar

realizando estas funciones, los partidos tendrían que adaptarse a las

cambiantes necesidades e intereses de un electorado más educado,

más exigente y, en general, más sofisticado, que está menos

dispuesto a comprometerse ciega e irrevocablemente con un partido

específico y sus candidatos.


43

Para cumplir adecuadamente con sus funciones un partido político

debe, por un lado, reflejar los intereses y necesidades de grandes

fuerzas sociales y de grupos de interés de la sociedad y, por otro, ser

en alguna medida independiente de los intereses particulares y tener

capacidad de agregarlos y sintetizarlos en compromisos más amplios,

proponiendo cursos de acción concretos respecto de los diversos

problemas sociales.

Los cambios en la estructura del partido, membresía, liderazgo y

actividades, habrían de estar orientados hacia el incremento de su

habilidad para realizar estas dos conflictivas pero indispensables

funciones. En particular, en el marco de un ambiente altamente

complejo y cargado de información, los partidos han de servir de

ayuda para percibir el mundo, interpretar los acontecimientos,

seleccionar y filtrar la información y simplificar alternativas.

Por otra parte, la revigorización de los partidos políticos requiere de

una diversificación de las fuentes de financiamiento. Los partidos

políticos no deberían depender exclusivamente de sus miembros

individuales, intereses organizados o del Estado, para tener los

recursos necesarios que les permitan llevar a cabo sus funciones.

Deberían ser capaces de obtener apoyo de las tres fuentes. Lograr un

balance apropiado entre estas tres fuentes requiere de diferentes

acciones en las distintas sociedades. El peligro de que los partidos

políticos se conviertan en demasiado dependientes y responsables

ante unos cuantos intereses corporativos, puede ser evitado por

medio de una abierta publicidad de todas las contribuciones políticas

y de la disposición equitativa de los dineros públicos como una

alternativa y contrapeso de los fondos del sector privado.

e) Refuncionalización de los mecanismos de representación.

Es sabido que no existe un sistema electoral "óptimo", y que la

combinación entre principios de representación (mayoritario y

proporcional) e instrumentos de configuración del sistema (diseño de

las circunscripciones, umbrales de representación y fórmulas

específicas de asignación de escaños) impactan de manera diferencial

en la configuración del sistema de partidos y la conformación del

gobierno.

Si bien la elección de un sistema por sobre otro ha de ser evaluada

en el contexto concreto de la relación entre Estado y sociedad, desde

la óptica de este trabajo creemos conveniente destacar la necesidad


44

de conformar opciones partidarias sólidas, que eviten la dispersión

electoral, y mayorías legislativas consistentes, que superen los

peligros de una excesiva fragmentación.

Ahora bien, en las sociedades complejas la representación y

agregación de intereses no pasa solamente por los partidos políticos;

también está vinculada al desarrollo de fórmulas institucionales

novedosas, capaces de responder a la creciente complejidad de una

sociedad en continuo cambio y cada vez más demandante.

En particular, y con atendible razón, se ha insistido en algunas

limitaciones del modelo clásico del "subsistema de partidos" como

esquema de mediación privilegiado entre la sociedad civil y el Estado.

Así, por contraste, se han destacado las ventajas de los "varios

acuerdos posibles, mediante los cuales los intereses organizados

pueden mediar entre sus miembros (individuos, familias, empresas,

comunidades, grupos) y diversos interlocutores (sobre todo los

organismos del Estado o gobierno).

Como lo adelantamos en el capítulo III, lejos de reivindicar las formas

anquilosadas del "corporativismo autoritario", hoy parece necesario

revisar los alcances y posibilidades de pactos múltiples, en diversas

dimensiones y niveles de la sociedad. Estos pactos de "nuevo tipo"

constituirían acuerdos básicos sobre el rumbo de paquetes

estratégicos de políticas, pero también fórmulas de toma de

decisiones, capaces de incorporar garantías de previsibilidad y de

compromiso en la acción de los actores económicos, sociales y

políticos, de modo que aseguren la conformación de lo que hemos

denominado un "paradigma de gobernabilidad".

Notas finales: hacia una cultura de la gobernabilidad democrática

Si el primer cuarto de siglo vio nacer la creciente certidumbre según

la cual "el mercado no lo podía todo", el último cuarto de siglo, en

cambio, alumbró la convicción opuesta: "el Estado tampoco lo puede

todo".

Simplificaciones aparte, lo cierto es que estas consignas señalan con

claridad un fondo verdadero. El trabajoso itinerario que arranca con

la gran depresión de 1929, pasando por los atormentados años de la

segunda guerra mundial, y que desemboca en la expansión

económica de la posguerra, dibujó un delicado compromiso que fue

erosionándose; nos referimos al compromiso plasmado en un


45

esquema de relaciones entre Estado interventor, mercados regulados

y una sociedad civil receptora de crecientes beneficios sociales.

En la actualidad, nadie duda de que aquel compromiso se haya

venido alterando de manera sustantiva. Los rasgos del nuevo

paradigma de gobernabilidad no están del todo definidos todavía,

pero es claro que existe una mayor conciencia de las complejas

vinculaciones entre los distintos campos de acción gubernamental,

donde no caben soluciones simplificadoras ("todo al mercado" o "todo

al Estado", por ejemplo). En este sentido, creemos que es necesario

desarrollar una nueva cultura política, acorde con los tiempos que

corren, y que sirva de marco general a la agenda de la gobernabilidad

de las democracias.

Esa nueva cultura de la gobernabilidad democrática estaría definida

por un conjunto de ideas y valores capaces de determinar los límites,

las mediaciones, las posibilidades y los intercambios entre el

gobierno, el mercado y la sociedad civil en un mundo globalizado. Se

trataría de una cultura que habría de incorporar a los valores

tradicionales de la democracia (libertad, tolerancia, respeto a las

minorías, etc.) las condiciones exigidas por las necesidades de

gobernar a las sociedades complejas; una cultura de pesos y

contrapesos, de demandas ciudadanas responsables frente a un

Estado obligado a rendir cuentas, pero también de una participación

ampliada mediante canales institucionalizados; una cultura que tolere

las diferencias, pero que sea capaz de resguardar espacios para

ciertas decisiones unificadoras; una cultura que, en definitiva, logre

integrar orden y libertad, justicia y eficiencia, en un marco

democrático y de desarrollo socioeconómico equilibrado.

Una serie de principios o componentes básicos animan la

conformación de esta nueva cultura.

En primer lugar, nos encontramos con el principio de la "relación

compleja entre gobernabilidad y democracia". De acuerdo con este

principio, ha de existir plena conciencia en torno a que los problemas

de gobernabilidad no se resuelven por la mera vigencia de las

instituciones democráticas (recordemos las "limitaciones externas"), y

que incluso algunos déficit de gobernabilidad son generados por el

funcionamiento propio de las instituciones de la democracia

(recordemos las "tensiones internas").


46

La cuestión de la eficacia en el "grado de gobierno" sobre ciertos

factores claves (empresarios, trabajadores o Fuerzas Armadas) y

variables cruciales (inversión, tasa de inflación, seguridad pública o

bienestar), ha de ser cuidadosamente distinguida del problema de la

"forma de gobierno". La democracia puede hacer muchas cosas, y sin

duda es el mejor de los sistemas políticos conocidos, pero no puede

hacerlo todo. Las experiencias de numerosos países en los años

recientes, ha puesto de manifiesto que "tener una democracia" es

algo muy distinto a "gobernar democráticamente".

Un segundo principio se refiere al compromiso estatal" con la regulación

de los mercados, la promoción del bienestar y la fiscalización ciudadana.

Hablamos ya de las dos primeras dimensiones, baste señalar aquí que al

gobierno le cabe informar puntualmente de sus decisiones, tanto por

obligación de transparencia en el manejo de los asuntos públicos y

fiscales, que permita el control ciudadano sobre sus decisiones, como

para hacer explícita la complejidad inherente a los supuestos y

consecuencias de las políticas gubernamentales y los asuntos de interés

público.

Este último aspecto es crucial: las sociedades complejas no pueden ser

gobernadas con consignas fáciles o con las pseudosoluciones a que nos

tiene acostumbrado cierto discurso político, limitado a recitar un rosario

de buenas intenciones, pero sin sustento real. Paralelamente, un asunto

central de esta nueva cultura es la producción responsable y el acceso

libre a la información.

Como es sabido, la libertad de prensa es esencial para el efectivo

funcionamiento del gobierno democrático; no existe una democracia

plena sin la libertad de los medios de comunicación para investigar,

criticar, reportar y publicar sus descubrimientos y opiniones. Sin

embargo, como cualquier otra libertad, es una libertad de la que se

puede abusar, mediante la información tendenciosa o el

prejuzgamiento. En este sentido, se requieren importantes medidas

para alcanzar un equilibrio apropiado entre el gobierno, los distintos

medios de comunicación y la ciudadanía.

El tercer principio se refiere a las condiciones de la "aldea global": la

inserción en el sistema mundial establece un nuevo marco de

relaciones, de posibilidades, pero también de serias limitaciones entre el

Estado, el mercado y la sociedad. Las limitaciones para la gestión de las

economías nacionales que impone la circulación del capital financiero

internacional están entre las más obvias, pero no son las únicas. Este


47

acentuado proceso de globalización es particularmente complejo en el

nivel de las identidades sociales y culturales.

Es evidente que el único camino para tener posibilidades de alcanzar la

meta de sociedades modernas y más justas es mediante la integración a

un sistema mundial más abierto e interconectado; pero este proceso de

integración no parece congruente con la rígida afirmación de identidades

regionales, étnicas o nacionales. Una nueva cultura de la gobernabilidad

democrática ha de contribuir a la afirmación de dichas identidades, sin

recaer en visiones y prácticas afines a sociedades cerradas.

Un cuarto principio se basa en la necesidad de la "responsabilidad

ciudadana" que supone, por un lado, que las crecientes demandas y

presiones sobre el gobierno democrático se hagan cargo de las

limitaciones de los recursos gubernamentales (tanto humanos y

organizacionales como fiscales) y de la autoridad pública; pero implica

también una actitud de moderación en esas demandas, así como en las

perspectivas de hacer del diálogo y la negociación un medio de

intercambio privilegiado.

Finalmente, está el principio de la "integración de valores". Si las

sociedades de fin de siglo se han constituido irremisiblemente como

realidades plurales, diferenciadas y cada vez más complejas, entonces

ya no es posible un abordaje integral de sus problemas desde un

"centro" funcional privilegiado (el mercado o el Estado) ni desde un

valor social unificador (libertad, justicia, orden o eficiencia).

El sueño vagamente monstruoso de una razón social unidimensional no

puede ser admitido hoy en el arduo despertar del nuevo siglo; el orden

uniforme del conservadurismo estrecho, la libertad-eficiencia de los

nuevos y viejos liberales o las exigencias irreductibles de justicia social

de la vieja izquierda, ofrecen una respuesta pálida, de una sola pieza, a

un rompecabezas múltiple. Por el contrario, el desafío es alentar un

acercamiento a estos valores distintivos, que en los tiempos que corren

no podrán ser sustentados de manera unilateral ni excluyente.

Las diferentes perspectivas políticas deben inclinarse más por la

combinación original de "proporciones" entre dichos valores que por la

exclusión o el tratamiento desdeñoso de alguno de ellos. Las próximas

disputas "ideológicas" habrían de ser más una cuestión de énfasis que

de esencias, de inclinaciones moderadas antes que de oposiciones

irreductibles. Comenzar a pensar la política de fin de siglo en términos

de una nueva cultura de la gobernabilidad democrática seguramente no

nos dará respuestas definitivas, pero tal vez sea un buen principio.


48

2.2. Indicadores de la Gobernabilidad

Introducción

El debate sobre la relación entre el desempeño de las instituciones y los

procesos de desarrollo avanzó mucho en las últimas décadas gracias a un

creciente número de estudios multidisciplinarios. También, la última ola de

democratización y el paralelo avance de las experiencias exitosas de

modernización económica en zonas del planeta que históricamente habían

quedado relativamente rezagadas incrementaron significativamente el

número de casos a considerar, así como su interés. En consecuencia,

estamos hoy en mejores condiciones para entender las complejas relaciones

entre los mecanismos institucionales que permiten la gobernabilidad y los

procesos de desarrollo, incluyendo aspectos centrales que hacen a su

Sustentabilidad y perdurabilidad.

A pesar de ello, durante muchos años estuvo pendiente la elaboración de un

estudio sistemático y comparable que demostrara efectivamente la

importancia de la gobernabilidad, así como la aplicabilidad de mejores

prácticas extrapoladas de la experiencia comparada en países en desarrollo.

Tampoco conocíamos suficientemente las eventuales resistencias que

pudieran tener sociedades plurales, diversas y complejas para adoptar y

adaptar lecciones exitosas de países desarrollados.

En este contexto, el Grupo del Banco Mundial ha venido llevando a cabo

numerosas actividades orientadas a fomentar el buen gobierno y la lucha

contra la corrupción. En particular, uno de los esfuerzos más significativos

ha sido el proyecto de los Indicadores Mundiales de Gobernabilidad del

Banco Mundial, dirigido por Daniel Kaufmann, Aart Kraay y Massimo

Mastruzzi, cuyos principales resultados se sintetizan en el presente

documento. Este estudio, que ya lleva más de una década y que ha tenido

un enorme impacto tanto en términos académicos como en los ámbitos

dedicados al diseño e implementación de políticas públicas, es

especialmente valorado por haber impulsado y agregado valor al debate

sobre la gobernabilidad y el desempeño institucional al demostrar que:

1. La gobernabilidad puede ser medida con la precisión suficiente como

para identificar cambios en el tiempo y para hacer recomendaciones

útiles en la gestión pública.

2. Mientras los países industrializados presentan mejores resultados en

cuanto a su gobernabilidad, los países subdesarrollados presentan

realidades muy dinámicas y de ningún modo sufren umbrales

constantes de ingobernabilidad. Asimismo, los países más

desarrollados también pueden experimentar mejoras y retrocesos en


49

materia de gobernabilidad en función de las políticas que aplican,

sobre todo frente a los nuevos y cambiantes desafíos que caracteriza a

la sociedad global.

3. El progreso significativo en términos de combate a la corrupción y las

mejoras en la gobernabilidad puede ocurrir en un período corto de

tiempo.

4. Debilidades comparativas en términos de gobernabilidad pueden

convivir con períodos de crecimiento económico, pero en el largo plazo

el desarrollo equitativo y sustentable (el desarrollo humano) está

altamente correlacionado con sociedades democráticas, estables, con

altos umbrales de gobernabilidad, respeto a las libertades y a los

derechos humanos.

Asimismo, el proyecto de Indicadores Mundiales de Gobernabilidad ha

demostrado que en el largo plazo la alta calidad institucional permite

incrementar el ingreso per cápita y promover el crecimiento en todas partes

del mundo, independientemente de tradiciones2culturales, religiosas y de

otros factores demográficos y geográficos. En síntesis, los beneficios en

términos de desarrollo y calidad de vida derivados del buen gobierno son

muy significativos. En la actualidad, existe un consenso muy amplio entre

las elites políticas, económicas, sociales y culturales tanto del mundo

desarrollado como de los países en desarrollo acerca de importancia crucial

que en efecto tiene el buen gobierno en el desarrollo económico, político y

social.

Este trabajo sintetiza los principales aspectos metodológicos del proyecto de

Indicadores Mundiales de Gobernabilidad del Banco Mundial y sus los

hallazgos más significativos. Se incluye asimismo un breve análisis del caso

argentino. En la sección final se resumen los principales argumentos.3

Consideraciones Metodológicas

En el marco del proyecto de los Indicadores Mundiales de Gobernabilidad,

se define la Gobernabilidad como un conjunto de tradiciones e instituciones

mediante los cuales la autoridad es ejercida en un Estado. En este sentido,

las dimensiones política, económica e institucional de la Gobernabilidad son

recogidas mediante seis indicadores agregados.

Los mismos se estudian en 212 países desde 1996. Las últimas

estimaciones disponibles son del año 2006.

Los indicadores agregados para medir el funcionamiento de los gobiernos

son los siguientes:


50

a. Voz y rendición de cuentas

b. Estabilidad política y ausencia de violencia

c. Efectividad del gobierno

d. Calidad regulatoria

e. Imperio de la ley

f. Control de corrupción

La definición operativa de estos indicadores agregados se explicita a

continuación:

a. Voz y rendición de cuentas

Implica el espacio que tienen los ciudadanos de un país para participar

en la selección de su gobierno, la libertad de expresión, de asociación y

la libertad de prensa.

b. Estabilidad política y ausencia de violencia

Abarca la percepción de la posibilidad de que el gobierno sea

desestabilizado por medios violentos e inconstitucionales, incluyendo la

violencia doméstica y el terrorismo.

c. Efectividad del gobierno

Comprende la calidad de los servicios públicos, del servicio civil y el

grado de independencia que mantiene de las presiones políticas; la

calidad de la formulación e implementación de las políticas públicas y la

credibilidad sobre el compromiso del gobierno con dichas políticas.

d. Calidad regulatoria

Engloba la habilidad del gobierno para formular e implementar políticas

y regulaciones que faciliten y promuevan el desarrollo del sector

privado.

e. Imperio de la ley

Indica en qué medida los agentes tienen confianza en y se comportan

de acuerdo a las reglas de la sociedad, y en particular, la calidad del

cumplimiento de los contratos, la policía, la justicia, así como también la

posibilidad de que haya crimen y violencia.


51

f. Control de corrupción

Revela la utilización del poder público para beneficio privado, y hasta

qué punto las diferentes instancias de gobierno son cooptadas por elites

e intereses privados.

Estas seis dimensiones se conforman a partir de cientos de variables

individuales específicas y desagregadas que miden la gobernabilidad en

los distintos países. La información se obtiene de 33 fuentes provistas

por diferentes organizaciones. Cada variable se mide en base a distintas

preguntas que luego se relacionan con un indicador 4 agregado. A partir

de las mediciones individuales, se utiliza un modelo estadístico de

componentes no observables para construir los indicadores agregados.

A continuación se incluyen a modo de ejemplo algunas de las preguntas

relevadas:

Entrevistas con líderes de

opinión y especialistas Indicador agregado

¿Se respetan las libertades

políticas y civiles? Voz y rendición de cuentas

¿Cómo influye el riesgo de

violencia política en el

Gobierno?

¿Cuán fuertes son las

instituciones públicas y la

calidad del servicio civil?

Estabilidad política y ausencia

de violencia

¿Cuánto prevalecen las

prácticas injustas en la

competencia?

Calidad regulatoria

¿Los procesos judiciales son

justos y ágiles? Imperio de la Ley

¿Hasta qué punto los políticos

participan en hechos de

corrupción y nepotismo?

Control de Corrupción

Encuesta a población general y

empresas Indicador agregado

¿Las elecciones son justas? Voz y rendición de cuentas

¿La amenaza de terrorismo se

traduce en costos para las

empresas?

Estabilidad política y ausencia

de violencia

¿El servicio civil es

independiente de los manejos Efectividad del Gobierno


52

políticos?

¿Es sencillo comenzar un

negocio? Calidad regulatoria

¿Es el Poder Judicial

independiente del poder

político?

Imperio de la Ley

Habitualmente, ¿qué porcentaje

de las ventas se destina a

“pagos extra-oficiales”?


En este sentido, la información recolectada refleja la visión sobre

gobernabilidad que posee un conjunto diverso de referentes. Por un

lado, se consulta a expertos del sector público y privado, como así

también de las Organizaciones No Gubernamentales. Por otro lado,

estudios cuantitativos permiten incorporar las opiniones de las distintas

poblaciones de cada uno de los países analizados.

Dentro del análisis realizado, se especifican los márgenes de error con el

objeto de reducir los sesgos propios de la complejidad que implica la

medición de la gobernabilidad en sociedades tan disímiles. De esta

forma, es posible efectuar comparaciones entre países y monitorear la

evolución de los indicadores en el tiempo.

Principales Resultados 1996-2006

La gobernabilidad puede variar en el tiempo, tanto favorable como

negativamente. No se trata de un fenómeno constante, inmune a los

cambios del entorno y/o al eventual deterioro de situaciones específicas,

sino del resultado de mecanismos institucionales complejos que pueden

mejorar o empeorar en función de decisiones clave de política pública.

En efecto, en alrededor de una década de observaciones sistemáticas, es

posible advertir cómo algunos países muestran mejoras estadísticamente

significativas en al menos una dimensión de la gobernabilidad mientras que

otros exhiben algunos deterioros. Estos cambios no son necesariamente

homogéneos: algunas dimensiones de la gobernabilidad pueden mejorar o

permanecer constantes mientras que otras pueden en efecto experimentar

retrocesos.

El progreso alcanzado en materia de gobernabilidad en distintos países ha

tenido un impacto muy importante en la calidad de vida de las respectivas

poblaciones. De este modo, el estudio revela que si la gobernabilidad

mejora en una desviación estándar, los ingresos se triplican en el largo

plazo y la mortalidad infantil se reduce en dos tercios.


53

Por ejemplo, en el período entre 1998 y 2006, países de regiones y

tradiciones muy diferentes como Kenya, Rwanda, Indonesia, Argelia y

Tajikistán presentaron grandes mejoras en distintas dimensiones de la

gobernabilidad. La siguiente tabla muestra los casos y dimensiones más

significativos que ilustran estas mejoras:

Voz y Rendición de Cuentas

Indonesia, Kenya, Nigeria, Serbia, Sierra Leona.

Estabilidad Política y Ausencia de Violencia

Argelia, Angola, Libia, Rwanda, Sierra Leona.

Efectividad del Gobierno

Afganistán, Argelia, Hong Kong (China), Corea del Sur.

Calidad Regulatoria

Armenia, República Democrática del Congo, Eslovaquia, Tajikistán.

Imperio de la Ley

Argelia,Liberia,Serbia,Tajikistán.


Serbia y Tanzania.

En contraste, durante el mismo período, países como Nepal, Bielorrusia,

Bolivia, Costa de Marfil, Venezuela y Zimbabwe han mostrado cierto

deterioro en al menos un indicador de gobernabilidad.

La situación actual, como puede advertirse en los gráficos que siguen,

ponen de manifiesto que los países desarrollados son los que tienen

mejores umbrales de gobernabilidad, aunque entre ellos se registran

variaciones significativas, productos de los proceso de globalización y las

nuevas amenazas, en particular en materia de seguridad y desarrollo

democrático. Sin embargo, las variaciones son aún más marcadas entre los

países en desarrollo. Algunos de ellos han en efecto alcanzado progresos

significativos, mientras que otros se han estancado o incluso experimentado

regresiones.

a) Voz Y Rendición De Cuentas

Implica el espacio que tienen los ciudadanos de un país para participar

en la selección de su gobierno, la libertad de expresión, de asociación y

la libertad de prensa.


54

Este indicador representa la dimensión en la que Argentina obtiene los

mejores puntajes, ubicándose en el 50% superior de todos los países

seleccionados para el análisis comparado. Es importante señalar que,

contrariamente a lo que ocurre con las otras dimensiones de la

gobernabilidad, la crisis de 2001-2002 no afectó significativamente los

resultados obtenidos en esta dimensión, que pone de manifiesto el

relativamente alto grado de democratización que alcanzó la sociedad

argentina.

En efecto, en términos comparados, la Argentina se encuentra por

encima del promedio registrado para América Latina, superando por

ejemplo a países como México y Perú.

De todas maneras, tanto Brasil como Sudáfrica, Chile y los Estados

Unidos tienen superan a la Argentina en esta dimensión, lo que implica

que queda aún mucho camino por recorrer para mejorar la calidad de

las instituciones democráticas en nuestro país.

b) Estabilidad política y ausencia de violencia

Abarca la percepción de la posibilidad de que el gobierno sea

desestabilizado por medios violentos e inconstitucionales, incluyendo la

violencia doméstica y el terrorismo.

Según se desprende de los gráficos que se exhiben a continuación,

resulta evidente que tras la crisis del 2001la estabilidad política se vio

fuertemente afectada, obteniendo el puntaje más bajo de todos los

indicadores durante ese año, y el más bajo para toda la década. Sin

embargo, desde el año 2003, los resultados de las mediciones han

venido mejorando año tras año, recuperando prácticamente el terreno

perdido como consecuencia de la crisis.

Esto pone de manifiesto el carácter pro-cíclico del marco institucional de

la Argentina. Así, períodos de bonanza económica promueven la

estabilidad política, mientras que etapas de crisis económicas (como la

hiperinflación en 1989 y la hiper recesión del 2001) desestabilizan a los

regímenes democráticos, generando episodios de inestabilidad política.

En particular, esto afecta singularmente al liderazgo presidencial, dadas

las características hiper presidencialistas de nuestra Constitución.

En términos comparados, Argentina obtiene un puntaje superior al

promedio de América Latina, incluyendo países como Brasil, México,

Perú, Venezuela y, sobre todo, Colombia.


55

En este sentido, la ausencia de la amenaza de la violencia política,

fundamentalmente por parte de grupos guerrilleros y/o terroristas,

resulta un elemento central que explica la relativamente buena

perfomance de la Argentina es esta dimensión de la gobernabilidad.

c) Efectividad del gobierno

Comprende la calidad de los servicios públicos, del servicio civil y el

grado de independencia que mantiene de las presiones políticas; la

calidad de la formulación e implementación de las políticas públicas y la

credibilidad sobre el compromiso del gobierno con dichas políticas.

En cuanto a la efectividad del Gobierno, claramente los resultados

anteriores a 2001 eran más positivos que los viene obteniendo la

Argentina en el contexto de la recuperación económica. En efecto, entre

1996 y 2001 la caída en esta dimensión fue de 33,2% y desde el 2001

hasta ahora la recuperación ha sido solamente de 13,3%. Nótese que el

deterioro es incluso previo a la crisis, lo que refuerza la noción de que

en efecto las reglas del juego en la Argentina tienen un comportamiento

pro cíclico asociado fundamentalmente a los recursos e iniciativa que

retiene la institución presidencial.

Si bien la Argentina se ubica apenas por encima del promedio para

Latinoamérica, países como Brasil, India, China, Colombia y México –

entre otros- tienen un mejor desempeño en este sentido. Vale la pena

resaltar el notable nivel de efectividad del gobierno que tiene Chile, un

país que (a pesar de, o tal vez como resultado de ello) está

constantemente innovando en esta materia, acercándose a los valores

promedios de los países que pertenecen a la OECD.

d) Calidad regulatoria

Engloba la habilidad del gobierno para formular e implementar políticas

y regulaciones que faciliten y promuevan el desarrollo del sector

privado.

Esta es la dimensión en la cual el deterioro que sufrió la Argentina es

más notorio desde 1996 a la fecha, llegando a su límite inferior en 2002

y recuperándose muy acotadamente desde entonces (13,3%). También

en este caso la desmejora es previa a la crisis, pero sin dudas la caída

fue muy impactante tanto en términos relativos como absolutos.

Además, se trata de la dimensión en la que la Argentina tenía umbrales

más robustos de calidad institucional en 1996, incluso superiores a los

registrados en términos de la Efectividad del gobierno y en Voz y

rendición de cuentas.


56

Como en el conjunto de la región y en muchos países en desarrollo la

calidad de la regulación ha mejorado mucho en los últimos tiempos,

sobre todo en el contexto del avance de las reformas orientadas a

aumentar la competitividad y a atraer inversiones en áreas estratégicas

para el desarrollo, como la infraestructura y las comunicaciones, este

deterioro que registra la Argentina representa uno de los desafíos más

importantes para consolidar la recuperación económica.

Así, en términos comparativos, la Argentina se encuentra por debajo del

promedio de Latinoamérica, región en la que sólo supera a Venezuela.2

e) Imperio de la ley

Indica en qué medida los agentes tienen confianza en y se comportan

de acuerdo a las reglas de la sociedad, y en particular, la calidad del

cumplimiento de los contratos, la policía, la justicia, así como también la

posibilidad de que haya crimen y violencia.

Nuevamente, el punto de inflexión en la evolución de este indicador se

observa en el año 2002 cuando llega a un piso de 21%. La recuperación

desde ese momento ha sido de tan sólo 14%, estableciéndose entonces

una brecha de 20% respecto del promedio que tuvo el país antes de la

crisis de comienzos de siglo.

De este modo, a pesar de que la Argentina tiene un desempeño superior

al promedio de América Latina, los umbrales actuales son inferiores a

los que obtienen países con los que nos comparamos habitualmente,

como México y Brasil. Más aún, el nivel de la Argentina es similar al de

un país como China, que está lejos de experimentar una transición a la

democracia.

f) Control de corrupción

Revela la utilización del poder público para beneficio privado, y en qué

medida las diferentes instancias de gobierno son cooptadas por elites e

intereses privados. En cuanto al control de la corrupción, las

puntuaciones para la Argentina tienden a oscilar entre los 40 y los 50%,

con excepción del año 2002 en el que la caída fue significativa (26,7%).

Comparativamente, nótese que Argentina se encuentra por debajo del

promedio de Latinoamérica, incluyendo a Brasil, Colombia, México y

Perú. La distancia respecto de países de recientes transiciones a la

democracia, como Chile o Sudáfrica, es muy significativa. Con todo,

Argentina supera en esta dimensión a países como China, Rusia y

Venezuela.


57

g) Comentarios finales

El objetivo central de este breve trabajo consistió en sintetizar las

principales contribuciones realizadas al conocimiento sobre la relación

entre gobernabilidad y desarrollo del proyecto de Indicadores Mundiales

de Gobernabilidad del Banco Mundial.

Se trata de un estudio que tuvo un enorme impacto tanto en los

ámbitos académicos como en los que se debate el diseño e

implementación de políticas públicas pues por primera vez hizo posible

comparar el desempeño de países muy diversos, así como extraer

lecciones útiles y potencialmente aplicables en otros casos.

En particular, esta investigación demuestra que existe una correlación

muy evidente entre gobernabilidad y desarrollo humano. A medida que

mejoran las instituciones del gobierno, se incrementa la calidad de vida

de la población. El buen gobierno hace la diferencia y resulta imperioso

mejorar el marco institucional para potenciar otras condiciones o

atributos importantes para el desarrollo, como los recursos humanos y

naturales que un país pueda tener.

Asimismo, esta investigación pone de manifiesto que la gobernabilidad

no es una constante ni puede interpretarse como un logro inmanente,

sino que los países pueden experimentar progresos y regresiones en

función de los esfuerzos que realizan para superar los desafíos del

mundo contemporáneo y el eventual desgaste de algunos mecanismos

institucionales particulares. Es decir, es necesario mantener un

compromiso permanente por mantener e incluso incrementar la calidad

de las instituciones, adaptándolas de acuerdo a la evolución de los

respectivos desafíos estratégicos que enfrentan los países. Estos son en

algunos casos propios a su desarrollo histórico, en otros comunes al

resto de las naciones.

Finalmente, este trabajo permite constatar que la Argentina tiene

pendiente profundas reformas orientadas a mejorar la calidad de las

instituciones. Si bien el país avanzó mucho en materia de

democratización, en términos comparativos ha quedado rezagada

incluso en esta dimensión. El impacto negativo de la crisis del 2001-

2002 ha sido por lo general muy marcado y la recuperación en relación

a la gobernabilidad ha sido bastante acotada. En particular, la calidad de

la regulación (un aspecto medular para mejorar la competitividad y

consolidar el crecimiento) muestra un deterioro muy marcado tanto en

términos relativos como absolutos


58

2.3. Glosario

Democracia: conjunto de reglas fundamentales que establecen

quién está autorizado a tomar decisiones, bajo qué procedimientos

y en qué condiciones (definición mínima de Noroberto Bobbio)

Grado de gobierno: nivel de equilibrio dinámico entre demandas

sociales y capacidad de respuesta gubernamental.

Paradigma de gobernabilidad: acuerdos básicos sobre el rumbo

de paquetes estratégicos de políticas, pero también fórmulas de

toma de decisiones, capaces de incorporar garantías de

previsibilidad y de compromiso en la acción de los actores

económicos, sociales y políticos.

Indicadores de gobernabilidad: medidas numéricas que nos

permiten evaluar la calidad intrínseca o el desempeño de las

instituciones

Voz y Rendición de Cuentas: Implica el espacio que tienen los

ciudadanos de un país para participar en la selección de su

gobierno, la libertad de expresión, de asociación y la libertad de

prensa.

Estabilidad Política y ausencia de violencia : Abarca la

percepción de la posibilidad de que el gobierno sea desestabilizado

por medios violentos e inconstitucionales, incluyendo la violencia

doméstica y el terrorismo.

Efectividad del Gobierno: Comprende la calidad de los servicios

públicos, del servicio civil y el grado de independencia que

mantiene de las presiones políticas; la calidad de la formulación e

implementación de las políticas públicas y la credibilidad sobre el

compromiso del gobierno con dichas políticas.

Calidad regulatoria: Engloba la habilidad del gobierno para

formular e implementar políticas y regulaciones que faciliten y

promuevan el desarrollo del sector privado.

Imperio de la Ley: Indica en qué medida los agentes tienen

confianza en y se comportan de acuerdo a las reglas de la

sociedad, y en particular, la calidad del cumplimiento de los

contratos, la policía, la justicia, así como también la posibilidad de

que haya crimen y violencia.


59

Control de Corrupción: Revela la utilización del poder público

para beneficio privado, y hasta qué punto las diferentes instancias

de gobierno son cooptadas por elites e intereses privados.


60



CAMOU, Antonio. Gobernabilidad y Democracia. Cuadernos de

la divulgación de la cultura democrática. México.

NOHLEN, Dieter. Democracia, transición y gobernabilidad en

América Latina. Working Paper del Instituto Federal Electoral de

México.


Indicadores Mundiales de Gobernabilidad. Documento de trabajo de

IDEA. Argentina

http://www.ideared.org.ar/coloquio43/cd/docs/Area%20tematica%20II

%20-%20Indicadores%20mundiales%20de%20gobernabilidad.pdf

http://www.ideared.org.ar/coloquio43/cd/docs/Area%20tematica%20II%20-%20Indicadores%20mundiales%20de%20gobernabilidad.pdf

http://www.ideared.org.ar/coloquio43/cd/docs/Area%20tematica%20II%20-%20Indicadores%20mundiales%20de%20gobernabilidad.pdf


61

2.5. Aplicando lo aprendido…


metacognición que te ayudará a asimilar lo estudiado en la Unidad II.

Revisar el aula virtual – unidades – unidad II –

MO_Metacognición02





62

UNIDAD III

EL DESARROLLO HUMANO

Resumen

En esta Unidad se verá la naturaleza del desarrollo humano, su evolución, la

importancia que ha tenido en la vida del hombre, así como las diferentes

visiones que ha habido al respecto, como la actual visión de Amartya Sen.


63

3.1. Visiones del Desarrollo

(Tomado de Javier Iguiñiz: Desarrollo Económico y Desarrollo Humano)

Para Denis Goulet, “‘Desarrollo’ es un término ambiguo. Cuando se usa

descriptivamente, la palabra retrata una condición presente; cuando se usa

normativamente, se proyecta como una alternativa deseable.” (1999, 42)

Existen 4 visiones o concepciones respecto al Desarrollo, en primer lugar

trataremos sobre la visión todavía más convencional, esto es, el desarrollo

entendido como aumento de productividad. En segundo lugar introduciremos

el enfoque, generalmente complementario del anterior, que pone el acento en

la igualdad. En tercero, empezaremos un cambio en la concepción del

desarrollo que consideramos crucial y es el denominado “necesidades

básicas”. Finalmente, nos extenderemos en el enfoque que más adelante

operacionalicemos, el impulsado principalmente por Amartya Sen, que

denominaremos “expansión de capacidades” o simplemente “capacidades”.

3.1.1 Visión del Desarrollo como Productividad

La visión más importante y permanente del desarrollo, la que está

definitivamente asociada a la era moderna es la que registra como el

indicador fundamental al aumento en la productividad de la actividad humana.

Esa productividad se logra con los medios de trabajo utilizados y con las

energías que se obtienen o que se desencadena en la naturaleza. La

importancia de la productividad ha sido recordada recientemente por Paul

Krugman, al señalar que "La productividad no lo es todo, pero a largo plazo lo

es casi todo." (Krugman 1991, 19). En efecto, el desarrollo ha sido visto sobre

todo como un problema sintetizable en el crecimiento del producto y del

ingreso per cápita.

La elevación de la productividad está más estrechamente relacionada al

mejoramiento en las condiciones de vida que ninguna otra variable

económica. "La capacidad de un país para mejorar su nivel de vida a lo largo

del tiempo depende casi por entero de su capacidad para aumentar su

producción por trabajador." (Krugman, ibid). Desde otras disciplinas este nexo

entre productividad e ingreso es aceptado sin problemas. Por ejemplo, en un

conocido texto de sociología se indicará que: “Una de las razones más

importantes para el aumento del ingreso es la creciente productividad –

producto por trabajador- que ha sido asegurada a través del desarrollo

tecnológico en la industria.” (Giddens 1993, 223. Traducción nuestra)

La productividad así definida tiene raíces muy profundas y antiguas, pues

responde al problema de la dificultad para obtener los recursos necesarios


64

para vivir. La necesidad cotidiana ha sido siempre un motivo principal de

preocupación de las familias. A veces la escasez, entendida en términos

absolutos, esto es, a la insuficiencia grave de productos que, unas veces más

y otras menos era sentida por la gente y que a veces resultaba en graves

daños a la vida ha sido también parte de la realidad para la mayoría de la

población del mundo durante milenios. Incluso hoy, una parte importante

sigue viviendo de manera precaria especialmente en el mundo rural. Esta

situación de dificultad está muy relacionada al proceso de migración.

En efecto, ella puede ser vista como el movimiento de las actividades de baja

productividad a las de una productividad mayor. Seguramente, esta

explicación aparecerá en las expresiones de las personas, familias y grupos

estudiados. El trabajo humano como respuesta principal a esa escasez

siempre ha buscado aumentar su rendimiento, lograr más cosas necesarias

para vivir con menos riesgo, esfuerzo, o en menos tiempo. También lograrlas

con más regularidad, con más control sobre las inclemencias del tiempo y la

distancia. Por otro lado, la educación es vista muy a menudo como funcional a

ese aumento de productividad.

A pesar de lo antiguo de la problemática anterior el término mismo

"productividad" es muy nuevo. Peter Drucker ha recordado no hace mucho

tiempo que dicho término era desconocido hasta la Segunda Guerra Mundial,

cuando empezó a ser usado en los EE.UU. (Drucker 1993, 37) En efecto, sólo

con la revolución industrial y la competencia entre productores de bienes

manufacturados se recurrió sistemáticamente al aumento de la productividad

como medio para reducir costos y precios y ganar en la competencia. Esa

sistematicidad hizo perceptible el proceso y obligó a darle un término

específico. El objetivo de la ganancia se constituye así en el más importante

motivador del ingenio orientado hacia el ahorro del esfuerzo humano. En

realidad, dicho ahorro fue un subproducto al cual las empresas se resistieron

y se resisten pues la mayor potencia de las habilidades humanas se utiliza

más para aumentar los productos que para bajar el tiempo de trabajo.

En el siglo XX ha adquirido importancia un hecho aparentemente colateral

pero de extraordinaria importancia. Nos referimos a la creciente divergencia

entre las productividades promedio de los países y regiones. Hasta entonces,

las diferencias en calidad de vida entre las inmensas mayorías de las diversas

sociedades eran bastante reducidas. El Banco Mundial considera que esa

creciente diferencia entre productividades e ingresos per cápita es “la

característica dominante de la economía moderna.” (Banco Mundial 1995, 62)

Esa concentración de los avances de productividad en reducidos ámbitos

geográficos, principalmente ciudades, se convertiría en un factor fundamental

tras la migración a las ciudades.


65

Es el aumento de productividad el que permite que cada trabajador o el

colectivo de ellos generen más productos sin destruirse como persona por

alargamiento del periodo de trabajo, o por la intensidad del esfuerzo realizado

en un cierto periodo. En los resultados del esfuerzo e inteligencia humanos

influyen también condiciones no generadas por el propio ser humano pero

cuando se trata del aumento sistemático de productividad es casi

exclusivamente resultante de actividades humanas. Por eso, abstraemos en

esta síntesis sobre productividad todo lo relacionado a factores como el clima

y las condiciones naturales en general. Igual se hará con el desarrollo

humano, pues el aspecto de agencia, de protagonismo humano, adquiere en

dicho enfoque un lugar importante. Directamente por el trabajo, o

indirectamente por el trabajo realizado para potenciar el esfuerzo humano

creando maquinarias o mejorando organizaciones, el ser humano es el único

responsable de los aumentos sistemáticos de la productividad; esto es, del

desencadenamiento de nuevas fuerzas naturales, del descubrimiento de

nuevas propiedades de materiales, de la aplicación creativa de la inteligencia

a la actividad productiva.

Ya hemos insistido en que entre los conceptos más importante para

entender la salida de la pobreza de los habitantes de una sociedad está el

de la productividad del trabajo en ella. Pero no basta indicar eso. Podría

ocurrir que los aumentos de productividad no beneficien a quienes los

promueven o realizan. La historia del conflicto de clases incluye a menudo

el problema de la desigual distribución del ingreso. Dejemos este punto

para el siguiente apartado y, por el momento, indicaremos que los

beneficios de una creciente productividad a largo plazo tienden a quedarse

en buena medida en el ámbito social y geográfico donde dichos aumentos

ocurren. Este supuesto es importante y, aunque no lo analizaremos

debemos adelantar que de esta “concentración de los frutos del progreso

técnico”, para usar la terminología de Aníbal Pinto, proviene, seguramente,

la explicación de la creciente divergencia entre las productividades

promedio de los países y de las regiones. Este rasgo, ya lo indicamos antes,

es uno de los factores estructurales claves para entender la migración rural-

urbana.

Esquemáticamente, la productividad se refiere a la relación entre el esfuerzo y

la inteligencia humana utilizada durante un tiempo determinado y sus

resultados en términos de cosas producidas. Seamos más formales en lo

que al concepto productividad se refiere con el fin de que las críticas a este

enfoque desde el que vamos a adoptar sean más claras. Aunque hay

diversas maneras de definirla, presentaremos la principal. La productividad

se define y mide principalmente tomando en cuenta la cantidad producida y

el tiempo utilizado para lograr dicha producción. La definición técnica más

usual es, por lo tanto, [producto/persona-hora], esto es, la cantidad


66

producida por una persona en una unidad determinada de tiempo, por

ejemplo, una hora. Puede, obviamente, ser un día o un año o cualquier otra

división.

La pregunta que nos hacemos cuando utilizamos este enfoque del progreso

económico es la que hemos introducido en la presentación y resumen

inicial: ¿Cuántas cosas produce el ser humano con su actividad laboral? El

objetivo civilizacional más profundo es, ya lo indicamos, la reducción del

esfuerzo sacrificado que hay que hacer para producir los bienes que

necesitamos para la familia y para nosotros. Hay en ese término una

connotación precisa respecto de dónde reside el bien; es en las cosas. El

bien son las cosas útiles.

La actividad económica humana más importante es la que descubre nuevas

maneras de producir más con menos esfuerzo indeseado, y también la que

inventa cosas que amplían las posibilidades de vivir con más opciones y

libertad, con más posibilidad de expresarse y relacionarse en buenos

términos con los demás. Esa actividad es el trabajo. Ninguna máquina, o

parte de la naturaleza descubre o inventa nuevos productos y nuevos

métodos de producción. El trabajo humano es cada vez más claramente

distinguible del trabajo de los vientos o del agua o de la energía de los

animales y motores; es cada vez más, un trabajo intelectual e intenso en

creatividad, cada vez es menos rutinario. El componente de fuerza física del

trabajo está perdiendo importancia frente a la actividad mental, a la

creatividad y a la aplicación del conocimiento. Esto fue bien establecido por

los clásicos de la disciplina.

El filósofo y economista Adam Smith comienza su introducción al libro La

riqueza de las naciones con la siguiente expresión: “El trabajo anual de

cada nación es el fondo que en principio lo provee de todas las cosas

necesarias y convenientes para la vida, y que anualmente consumo el país.”

(Smith 1997, 3)

El fin de la producción es alejar las carencias que sentimos. Pobre es la

persona, familia, grupo o país que, por la baja productividad de su

actividad, genera (y retiene para sí) insuficiente riqueza por persona.

Desde la mirada propia de quienes ponen el acento en la productividad, la

situación de pobreza es una en la que se sufre carencia de los bienes y

servicios necesarios para el aumento de dicha productividad. Una respuesta

para facilitar la salida de la pobreza de los campesinos ha sido la reforma

agraria. Aumentar los recursos productivos a disposición del agricultor. En

el mismo sentido apuntan las iniciativas de microcrédito, o la educación

técnica.


67

La inmensa mayoría de los economistas, como la gran mayoría de las

personas, piensan que el trabajo es naturalmente sacrificado, que no hay

un remedio fácil a esa insatisfactoria característica y que lo único que se

puede hacer es compensarla con el disfrute de los resultados de la

producción fuera del horario laboral. Porque es visto como un sacrificio, el

trabajo será entendido como un costo, como un sacrificio o penalidad; como

algo que le quita bienestar a la vida. Así, se dirá, exagerando un poco, que

la verdadera vida empieza después del trabajo; que uno trabaja para vivir y

que la calidad y cantidad de vida depende de las cosas que uno tenga a su

alcance y consuma. No se vive tanto mientras uno hace como cuando uno

consume lo que tiene. Este va a ser, como veremos con más detalle en el

cuarto apartado de este capítulo, uno de los puntos principales de deslinde

entre el enfoque de la productividad y el enfoque de las capacidades.

Algunas Críticas al Enfoque Productivista

El criterio productivista para evaluar el desarrollo es fundamental para

entenderlo y sigue y seguirá siendo importante pero, a la vez, empieza a

estar en crisis. Mencionemos dos de ellas sabiendo que dejamos de lado otras

muy importantes como las que provienen desde la ecología.

a. La creciente desigualdad en el mundo

Una razón de fondo es la “natural” propensión a aumentar las diferencias

entre los ingresos per cápita de los países del mundo. Por un lado, es

evidente que la productividad promedio del planeta permitiría

holgadamente que nadie sufriera miseria si los beneficios de esta

productividad se distribuyeran de manera más homogénea.

Lamentablemente no es así entre los extremos más ricos y pobres del

planeta. El PNUD nos ha recordado recientemente que el 20% más rico

recibe el 82.7% del ingreso, mientras que el 20% más pobre recibe el

1.4%. (UNDP 1992, 35)

El PNUD y el Banco Mundial compiten por ofrecer las cifras más

escalofriantes de la evolución de la distribución del ingreso. Esto es

crucial para nosotros por razones que serán muy claras más adelante,

cuando tratemos de la visión del mundo que surge del enfoque de

desarrollo humano. En el caso del PNUD, en 1820 la distancia entre los

ingresos per cápita promedio de los países más ricos y los más pobres

era de 3 a 1. En 1913 de 11 a 1, y en 1950 35 a 1. Finalmente, en 1973

subió a 44 a 1 y en 1992 a 72 veces. (UNDP 1999, 38)


68

b. Los derechos y el derecho a la vida.

Con lo anterior, estamos resumiendo una aproximación parcial a un

problema más general que consiste en la relación entre la actividad

humana y el acceso a las cosas que la sociedad ha producido. Las únicas

actividades humanas que permiten acceder a las cosas necesarias para

vivir no son las propias de la producción. Una perspectiva más general

ha sido tratada por Sen con fineza y sensibilidad, aunque no creemos

que ese sea su aporte más importante. El acceso de muchas

personas a los bienes de la sociedad es el resultado de la

existencia de "derechos" ("entitlements") (Sen 1991) que lo

permiten con independencia de las habilidades productivas o no

productivas aportadas, como también lo indicamos. Todas las

culturas tienen una jerarquía de derechos que permite la vida de

ancianos y niños, así como de ciertas autoridades no productivas, como

es el caso de guerreros y sacerdotes. El acceso a las cosas depende en

gran medida del ingreso obtenido por el trabajo de las personas pero

también de otras fuentes de derechos sobre dichas cosas, y que son, en

gran medida, independientes de la actividad económica que se realiza y,

más bien, por razón de afecto, temores o relaciones diversas

culturalmente establecidas reciben parte del producto de una sociedad a

pesar de no colaborar a su generación.

El acceso a las cosas necesarias para vivir en una sociedad depende en

parte de la "dotación" ("endowments") de partida que tenga esa

persona o colectivo. La fuerza de trabajo, las propiedades o posesión de

tierra u otros medios de producción o de renta, dinero, etc. son parte de

esa dotación en sociedades mercantilizadas. Pero, y esto es sumamente

importante, esa dotación puede incluir elementos sin valor económico

intrínseco como, por ejemplo, el tipo de respeto que en esa sociedad se

tenga a los ancianos, o a ciertos funcionarios civiles o religiosos, o el

lugar que ocupan los niños o las viudas. Cualquiera de estas dotaciones

se puede convertir, por medio de su venta o de su uso productivo en el

caso de algunas, o del reconocimiento exigido en una cultura a su

existencia, en "derechos", esto es, en el acceso legítimo a un conjunto

de bienes entre los cuales elegir los utilizados para vivir.

En unos casos será por medio del autoconsumo, del intercambio comercial

o de la aplicación de recursos a la naturaleza; en otros, se recibirán

directa o indirectamente esos bienes sin mediar actividad productiva. En

cualquier caso, en ambos, se tienen los derechos necesarios para llegar a

los bienes para vivir de la manera escogida. Esos derechos están, pues,

determinados en gran medida por la posición, no sólo económica, de la

persona o colectivo en la sociedad en la que conviven. Que una persona


69

tenga derecho a vivir no depende, en primer lugar, de la cantidad de

cosas que tenga para utilizar directamente o después del intercambio,

sino del hecho de que la legitimidad de esa posesión, y el derecho que ella

confiere a su disfrute es parte de un sistema de derechos que lo permita y

promueva.

3.1.2 El desarrollo como productividad con equidad.

Una variable muy relevante para entender la migración y la importancia

asignada a la educación es la desigualdad entre las personas y entre las

regiones. Nuestro objetivo de acompañar y explicar el proceso migratorio y

educativo nos obliga a valorar su relación con la búsqueda de una mayor

igualdad, o simplemente de la igualdad humana. Nuestro enfoque, basado en

el concepto de desarrollo como ampliación de la libertad compite, en

provechosa lid, con este que acentúa el logro de la igualdad. Empecemos

empalmando el tema con el anterior y luego, a lo largo del presente acápite,

iremos ampliando su alcance.

Debido a la desigual distribución de los resultados económicos de la mayor

productividad, al crecimiento del producto que venía asociado a dicho

aumento se le adicionó el tema de la equidad.

a. Desigualdad y productividad

En realidad, hay información suficiente como para establecer que los

aumentos en desigualdad entre sociedades ocurrieron en el mismo proceso

que los aumentos en productividad. Buena parte de la desigualdad de

ingresos entre empresas, entre regiones y entre países parece estar asociada

a la desigualdad de productividades, que, a su vez, está estrechamente

asociada a la desigualdad en la potencia de las herramientas en manos de los

trabajadores manuales e intelectuales. Pero, una cosa es la productividad y

sus mayores o menores resultados, y otra es la distribución de dichos

resultados en la sociedad. Viene al caso en este contexto retomar la vieja

insistencia latinoamericana sobre la importancia de las características

"centrípetas" del progreso técnico y de la distribución de sus frutos.

En realidad no toda la explicación de la inequidad es derivable de la evolución

diferenciada de la actividad productiva. La mayor o menor equidad en los

ingresos de las personas en una economía es resultado de la dotación inicial y

de dos procesos básicos: la mayor o menor homogeneidad en la productividad

de sus centros de trabajo y el monto de las transferencias de ingreso de

aquellos que trabajan a aquellos que no trabajan o que lo hacen en

instalaciones o regiones menos productivas. En general, por ser más visible,


70

se considera que esa transferencia se realiza por medio del Estado, pero no es

necesariamente así.

A lo anterior, hay que añadir la desigualdad que surge directamente de la

relación capital-trabajo asalariado y a la que se denomina como la distribución

funcional del ingreso. Es probable que esa desigualdad particular sea mayor

cuanto mayor sea la productividad; pero, cuanto mayor sea ésta, también se

hace más separable la problemática de la distribución de la de la pobreza

absoluta de los asalariados. Estos pueden ser menos pobres a pesar de la

creciente desigualdad y explotación. Como indicó Marx, a propósito de la

época del capitalismo basada en la innovación tecnológica como herramienta

de competencia, la pobreza absoluta está inversamente relacionada con la

explotación tal y como él la definió. “De la mano con el aumento de la

productividad del trabajo va, como hemos visto, el abaratamiento del

trabajador, y en consecuencia, una mayor tasa de plusvalor, aunque el salario

real vaya aumentando. Este último nunca aumenta proporcionalmente a la

productividad del trabajo. (Marx 1967, Vol I, 604. Ver también Vol III, 240).

La importancia del problema de la distribución para el futuro reside en que

debido a la globalización y al desarrollo tecnológico, ya es crecientemente

evidente que el problema de la pobreza está principalmente asociado al de la

desigualdad, y ya no, si alguna vez lo estuvo, al de la escasez general. “Elevar

los ingresos de todos los pobres del continente a un nivel inmediatamente por

encima del umbral de pobreza costaría sólo un 0.7% del PIB regional, lo que

equivale a un impuesto a la renta del 2% aplicado a la quinta parte más rica

de la población. (Banco Mundial 1990, 161)

Por esa razón es cada vez más aceptado que el problema de la generación de

las cosas es, aunque estén relacionados, totalmente distinto al problema del

acceso a esas cosas por parte de la población. Cada vez menos personas

producen el conjunto de los bienes necesarios pero, justamente debido al

aumento de la productividad de dichas personas, esos bienes tienen que ser

comprados cada vez en mayor proporción por quienes no intervienen en su

producción. ¿Cómo obtienen el ingreso estos últimos? Las transferencias hacia

no-productores son crecientemente importantes. ¿En qué medida el desarrollo

humano debe depender de esa distribución? Como el ingreso es el vehículo

principal para acceder a las cosas necesarias, ese ingreso tiene que ser

distribuido mucho más ampliamente que en el entorno de los directamente

involucrados en la producción de cosas.

b. Resistencia al tema

La resistencia a darle la importancia del caso a la distribución es porque las

personas y colectividades con mayor acceso a las cosas indispensables para


71

vivir se resisten a compartir una parte de dichos bienes y sólo parecen

dispuestos a compartir parte de los incrementos de producción. Por eso, el

crecimiento sigue postulándose como condición ineludible de eliminación de

pobreza. Aun así, el aspecto distributivo del ingreso es definitivamente uno

de los aspectos fundamentales del desarrollo.

Llegamos así al segundo tema entre los mencionados por Krugman al

comienzo de este capítulo y considerado desde el comienzo de la economía

como muy importante: la distribución. David Ricardo, importante clásico de

la economía, definía así el objetivo de la disciplina:

“El producto de la tierra –todo lo que se obtiene de su superficie mediante la

aplicación aunada del trabajo, de la maquinaria y del capital- se reparte

entre tres clases de la comunidad, a saber: el propietario de la tierra, el

dueño del capital necesario para su cultivo, y los trabajadores por cuya

actividad se cultiva.”

“La determinación de las leyes que rigen esta distribución es el problema

primordial de la Economía Política.... [proveer] información satisfactoria con

respecto al curso natural de la renta, de la utilidad y de los salarios.” (Ricardo

1973, 5)

3.1.3 Visión del Desarrollo Con las Necesidades Básicas

La pregunta sobre si los bienes y servicios a los que uno accede alcanzan

para vivir introduce un tema que la economía no había incorporado

explícitamente. Hasta que este enfoque se hizo importante el supuesto era

que si una economía aumentaba su productividad y, por tanto, su producto

per cápita, la gente progresaría. Luego, como ya analizamos, se añadió la

preocupación por el reparto, y se concluyó que si se repartía mejor ese

producto entre la población en su conjunto el progreso beneficiaría a todos

y todos los que sufrían de privación terminarían saliendo de esa situación.

Pero en los países subdesarrollados ese proceso es muy lento y ello ha

llevado a preguntarse por el significado de “salir de la pobreza”.

Con el enfoque de las necesidades básicas la economía tiene que dialogar

con quienes especifican de diversos modos el límite entre sufrir privaciones

y no sufrirlas, entre ser pobre y no serlo. En algunos aspectos, ese diálogo

tiene que hacerse con nutricionistas, en otros con médicos, en otros con

educadores o expertos en vivienda y, en general, con especialistas en

requerimientos que se consideran fundamentales para el pleno desarrollo de

la persona o, por lo menos, para un desarrollo que hoy en el mundo se

considera normal. Así como en los otros temas era conveniente y necesario


72

el diálogo con otras disciplinas, en este es más claramente necesario;

resulta imprescindible de una manera más evidente.

Determinar lo “básico” es un asunto delicado que nos remite a otras

especialidades. Pero todo esto obliga a nuevas preguntas. ¿Qué es lo básico

en salud? ¿Y en educación? Al otro lado de nuestras expectativas, ¿Qué es

desarrollo pleno? Hasta qué punto lo básico debe ser lo que permite el

desarrollo pleno y nada por debajo de eso? Hay un desarrollo menos que

pleno que sea justo? La respuesta a esas preguntas es difícil porque

depende de factores históricos, culturales, climáticos, de las distancias que

hay que recorrer para obtener los bienes necesarios, etc.. También depende

de factores propios de las personas como la edad, el tipo de actividad, el

metabolismo y de otras características personales. Por ejemplo, una

persona que no digiere bien necesita de alimentos distintos y en distinta

cantidad que una normal. Sin embargo, en ciertos casos es relativamente

fácil la respuesta. Se trata de casos en los que las carencias son

clamorosas. Si los déficits son muy grandes no hay duda de que dicha

plenitud no existe. Son los casos en los que el ser humano lucha por

sobrevivir física y mentalmente.

Este enfoque parece muy específico e inmediatamente práctico pero su

profundidad más filosófica y ética reside en que pone de relieve algo que la

economía había dejado implícito o, en muchas circunstancias, había

olvidado haciendo de la vida del ser humano un mero instrumento; que el

fin de la actividad económica es la calidad de su vida. Al preguntarse por

cuánto y qué necesita un ser humano pone a éste como la referencia que

permite evaluar una situación. No basta ya suponer que el mero aumento

de la productividad y el reparto más igualitario resolverán “en algún

momento” las exigencias que tienen las personas y familias. La pregunta

ahora es: ¿Cómo sabemos que la economía ha contribuido a “dejar atrás” y

de manera definitiva las situaciones de privación grave? En los países con

altas proporciones de pobres hay una cierta y, sin duda, justificada

impaciencia por responder a estas preguntas. ¿Cuándo se resuelven?,

¿Cuánto falta para resolver el problema de las carencias fundamentales?

Todas estas preguntas requieren de un dato para ser respondidas: el de la

magnitud y características de las necesidades básicas. Sólo así se sabe si

están satisfechas o no lo están.

Aunque el enfoque de necesidades básicas sigue insistiendo como los

anteriores en la disponibilidad de bienes y servicios indispensables rompe

con ellos en el hecho de establecer una canasta que se considera básica

para vivir y no meramente para trabajar. Por su insuficiencia para adquirir

esa canasta en las condiciones de mercado en las que se está, se puede


73

establecer que un ingreso es inadecuadamente bajo y que sirve para

caracterizar una situación de pobreza de ingreso.

3.1.4 La Teoría del Desarrollo Humano: La Propuesta de Amartya

Sen

(Tomado de Esteban Picazzo Palencia,

http://www.scielo.org.mx/scielo.php?pid=S0188-

45572011000100010&script=sci_arttext

El pensamiento de Amartya Sen sentó las bases de la teoría del desarrollo

humano y propuso una concepción distinta para medir y abordar el

desarrollo. El enfoque superó la visión economicista centrada en el tener

(dinero y mercancías), por una visión holística centrada en el ser y hacer

del ser humano (bienestar y capacidades) en el cual la participación de las

instituciones juega un papel determinante en el desarrollo (Sen y Nussbaum

1993).

En la concepción teórica propuesta por Sen (2000: 19), se define al

desarrollo "como un proceso de expansión de las libertades reales de las

que disfrutan los individuos", donde "la libertad real (...) está representada

por la capacidad de la persona para conseguir varias combinaciones

alternativas de funcionamientos" (Sen, 1992: 81) que permite [a la

persona], en los entornos sociales, económicos, culturales, políticos y

medioambientales que se encuentre, realizar cosas valiosas para ellos y sus

familias (Sen, 2000).

Por lo tanto, el desarrollo no debe medirse con otro indicador que no sea el

aumento de las libertades de los individuos, entendida como la construcción

de entornos en los cuales se exprese la libertad individual de poder

desplegar las capacidades y las más preciadas aspiraciones de los seres

humanos. En este sentido, Amartya Sen (1992: 81) señala que la justicia

debe valorarse por las libertades reales que gozan los seres humanos para

poder elegir su destino en función de sus propios valores personales y de

ninguna manera por los bienes materiales o recursos que puedan disponer.

De esta manera, toda teoría de la justicia que tenga como postulado la

búsqueda de la equidad debe partir de un tratamiento directo y profundo de

las libertades reales que tengan las personas para elegir su propio estilo de

vida y buscarlo de manera consecuente, aun cuando sus valores sean

diferentes, dadas las enormes posibilidades de que cada individuo, en las

modernas sociedades, pueda tener objetivos divergentes del resto de los

individuos que componen la sociedad, siendo esos objetivos valorados todos

en condiciones de igualdad sin establecer jerarquías (Sen 1997).

http://www.scielo.org.mx/scielo.php?pid=S0188-45572011000100010&script=sci_arttext

http://www.scielo.org.mx/scielo.php?pid=S0188-45572011000100010&script=sci_arttext


74

Así, el objetivo del desarrollo "se relaciona con la vinculación de las

libertades reales que disfruta la gente de una población determinada" (Sen

2000: 53); en donde, "las personas deben ser vistas como agentes

activamente involucrados, (...) en la construcción de su propio destino y no

solamente como receptores" (Sen 2000: 53). Es decir, la libertad brinda la

oportunidad de lograr nuestros objetivos y metas de las cosas que tenemos

razones de valorar y engloba tanto los procesos que permiten las libertades

de toma de decisión y de las acciones consecuentes, así como las

oportunidades efectivas de hacerlo, en sus condiciones específicas de

existencia (Sen 2000).

Por lo tanto, "la libertad proporciona una perspectiva más amplia al juzgar

la ventaja humana y por medio de ella evaluar el éxito social." "Es en este

ámbito donde la capacidad surge", como lo señala Sen (2000: 75), como

"un tipo de libertad: la libertad fundamental para conseguir distintas

combinaciones de funcionamientos (o, en términos menos formales, la

libertad para lograr diferentes estilos de vida)".

Esta capacidad está fuertemente condicionada por el entorno económico,

político, social, cultural y ambiental en el que se desarrolla; por ello, para

garantizar la ampliación de las capacidades del ser humano y una mejora en

su calidad de vida, la definición de las políticas debe incorporar tanto las

necesidades individuales como las potencialidades colectivas en beneficio de

la libertad. Así para Amartya Sen en su dimensión integral clasifica las

libertades en dos grandes grupos: constitutivas e instrumentales.

Las libertades constitutivas son aquellas libertades básicas individuales que

conforman el fin del desarrollo humano, porque refieren a la vida humana.

Es decir, estamos hablando de las potencialidades del ser humano. Son las

que permitirán al ser humano alcanzar una vida plena con calidad; entre

ellas podemos incluir una serie de capacidades elementales, la de evitar las

privaciones básicas que limitan la vida (hambre, desnutrición, muertes

prematuras o evitables) y también la adquisición de capacidades sociales y

culturales básicas (lectura, escritura, cálculo elemental, expresión libre de

ideas y valores, participación directa o indirecta en el sistema de gobierno

de la comunidad). Cualquier programa de desarrollo humano debe asegurar

la adquisición y expansión de estas libertades.

Por el contrario, las libertades instrumentales son aquellas oportunidades y

derechos que contribuyen directa o indirectamente a la libertad general de

las personas y se ofrecen, a través de los sistemas económicos, sociales y

políticos de los cuales dependen principalmente las libertades constitutivas

básicas para su realización. Entre estas libertades se encuentran los

servicios económicos, las instituciones, las oportunidades sociales como los


75

servicios de salud, las libertades políticas, las garantías de transparencia y

la protección social y jurídica. Es decir, estamos hablando del entrono

construido por la sociedad en un territorio determinado. Así lo define

Amartya Sen:

El papel instrumental de la libertad se refiere a la forma en que contribuyen

los diferentes tipos de derechos y oportunidades a expandir la libertad del

hombre en general y, por lo tanto, a fomentar el desarrollo. La eficacia de la

libertad como instrumento reside en el hecho de que los diferentes tipos de

libertad están interrelacionados y un tipo de libertad puede contribuir

extraordinariamente a aumentar otras (Sen, 2000: 56).

Y agrega en otro texto: "Las opciones que una persona tiene dependen

grandemente de las relaciones con los otros y de lo que el Estado y otras

instituciones hagan. Deberíamos estar particularmente preocupados por

esas oportunidades que están fuertemente influenciadas por las

circunstancias sociales y las políticas públicas" (Sen y Dréze, 2002: 6).

Expuesto lo anterior, y centrándose en las libertades humanas, Amartya

Sen evita la definición estrecha del desarrollo que lo reduce al crecimiento

del PIB, al aumento de los ingresos, a la industrialización y al progreso

tecnológico, por ejemplo. Entiende las libertades humanas como

oportunidades determinadas por otras realidades, como lo son las

condiciones que facilitan el acceso a la salud. Consecuentemente, para Sen

es importante considerar en el análisis del desarrollo, además del indicador

de la expansión económica, el impacto de la democracia, las instituciones y

las libertades públicas sobre la vida y las oportunidades de los individuos. El

reconocimiento de los derechos cívicos, una de las aportaciones de la

democracia, que otorga a los ciudadanos la posibilidad de acceder a

servicios que atiendan sus necesidades elementales y de ejercer presiones

sobre una política pública adecuada.

La preocupación fundamental de Sen es que los individuos sean capaces de

vivir el tipo de vida que desean. El criterio esencial es la libertad de elección

y la superación de los obstáculos que impiden el despliegue de las

libertades, como, por ejemplo, la capacidad de vivir muchos años, de tener

acceso a la educación, de ocupar un empleo gratificante, de vivir en un

ambiente pacífico y seguro y de gozar de la libertad.

3.2. Conclusión. (Iguiñiz)

A pesar de los contrastes destacados en las páginas anteriores, todos los

enfoques pueden ser también vistos como complementarios; todos dejan algo

valedero. En efecto, el aumento de productividad puede contribuir, y de hecho


76

contribuye, a la obtención de las cosas que amplían el horizonte vital

(capacidades) de las personas y la posibilidad de desempeñarse con mayor

libertad en la vida, a la libertad respecto de los condicionamientos naturales, a

la facilidad para transferir a otros el resultado del trabajo propio. La equidad

de ingresos favorece el desempeño de las personas en sociedad y,

evidentemente, la satisfacción de las necesidades básicas también. La

pobreza absoluta o carencia de bienes indispensable es, como hemos dicho,

una restricción a la libertad y esa restricción reduce y mediocriza los

desempeños posibles de las personas.

Sin embargo, no es sólo cuestión de complementariedad. Ello sería así si es

que el marco más amplio incorporara a los demás y los colocara en su lugar

más adecuado, pero eso no sucede en la práctica. Cada enfoque aspira a ser

el ordenador de los demás y a imponer su propia jerarquía de prioridades.

También, hay pues, conflicto entre enfoques del desarrollo.

Ensayemos una nueva síntesis. El desarrollo no sólo incluye el aumento de

cosas que el ser humano produce con cierta dedicación al trabajo, también el

aumento de oportunidades de acción humana a la que cada cosa puede

contribuir. Si el aumento de la cantidad de cosas distintas y de la cantidad

producida de cada cosa lo asociamos con el término productividad 2 nos

tocaría buscar los términos correspondientes al nuevo enfoque. En la nueva

perspectiva, si el objetivo del proceso económico y social no es la generación

de productos sino de "vidas", al criterio de eficiencia en términos de

productividad hay que añadir el de la eficiencia en términos de algo que

llamaremos quizá con demasiada ambición "vitalidad". En este caso no se

trata de hacer más cosas; más bien buscaríamos "sacarle el jugo" a las cosas

en términos de la riqueza de la vida o vitalidad a la que contribuyen.

Esto puede ser fundamental para países que tienen y tendrán relativamente

pocas cosas en el futuro. Generar seres humanos lo más plenos posible desde

el punto de vista del tipo de desempeño que pueden tener en su sociedad, y

también en otras, puede requerir cantidades de cosas producidas muy

distintas. Desde este enfoque, la salida del subdesarrollo y no sólo, como

muestra Sen, la reducción de índices de mortalidad puede lograrse con

productos per cápita muy distintos. La métrica del producto per cápita es

limitada e incluso puede ser equivocada. En esta perspectiva, por ejemplo, el

daño ecológico o el resultante de la sobre-alimentación típica del Norte, son

ejemplos claros de reducción de vitalidad por aumento del producto.

2 Estamos estirando el significado tradicional de productividad que se puede aplicar a cada producto existente, pero

no estrictamente a la creación de productos. Hoy se podría, sin embargo hablar de la productividad del trabajo

humano en la generación de nuevos productos.


77

No es tan fácil diseñar indicadores de capacidades y desempeños de las

personas y colectividades pero ello no puede impedir el reconocimiento de su

importancia. Además, ya hay indicadores, por ejemplo, en el campo de los

efectos de las medicinas en el desempeño de las personas. El problema del

desarrollo, en la medida en que siga asociado al tema del trabajo, tendría que

preguntarse por la vitalidad a la que da lugar el trabajo humano y no

simplemente sobre la vitalidad que el trabajo humano consume traduciendo

el alimento en tedio, en frustración o en algo peor. Después de todo, puestas

las cosas en su debido orden, para eso se trabaja, para vivir.

El desarrollo puede concebirse… como un proceso de expansión de las

libertades reales de que disfrutan los individuos. El hecho de que

concentremos la atención en las libertades humanas contrasta con las

visiones más estrictas del desarrollo, como su identificación con el

crecimiento del producto nacional bruto, con el aumento de las rentas

personales, con la industrialización, con los avances tecnológicos o con la

modernización social. El crecimiento del PNB o de las rentas personales

puede ser, desde luego, un medio muy importante para expandir las

libertades de que disfrutan los miembros de una sociedad. Pero las

libertades también dependen de otros determinantes, como las instituciones

sociales y económicas (por ejemplo, los servicios de educación y de

atención médica), así como de los derechos políticos y humanos (entre

ellos, la libertad para participar en debates y escrutinios públicos). (Sen

2000, 19)


78

3.3. Glosario

Productividad: se refiere a la relación entre el esfuerzo y la

inteligencia humana utilizada durante un tiempo determinado y sus

resultados en términos de cosas producidas.

El fin de la producción: es alejar las carencias que sentimos. Pobre

es la persona, familia, grupo o país que, por la baja productividad de

su actividad, genera (y retiene para sí) insuficiente riqueza por

persona.

Dotación (endowmnets): es el acceso a las cosas necesarias para

vivir en una sociedad depende en parte que tenga esa persona o

colectivo. La fuerza de trabajo, las propiedades o posesión de tierra u

otros medios de producción o de renta, dinero, etc. son parte de esa

dotación en sociedades mercantilizadas.

Desarrollo según Sen: teórica propuesta por Sen (2000: 19), se

define al desarrollo "como un proceso de expansión de las libertades

reales de las que disfrutan los individuos", donde "la libertad real

(...) está representada por la capacidad de la persona para conseguir

varias combinaciones alternativas de funcionamientos" (Sen, 1992:

81) que permite [a la persona], en los entornos sociales,

económicos, culturales, políticos y medioambientales que se

encuentre, realizar cosas valiosas para ellos y sus familias (Sen,

2000).

Las libertades constitutivas: son aquellas libertades básicas

individuales que conforman el fin del desarrollo humano, porque

refieren a la vida humana. Es decir, estamos hablando de las

potencialidades del ser humano.

Las libertades instrumentales: son aquellas oportunidades y

derechos que contribuyen directa o indirectamente a la libertad

general de las personas y se ofrecen, a través de los sistemas

económicos, sociales y políticos de los cuales dependen

principalmente las libertades constitutivas básicas para su realización


79



IGUIÑIZ, Javier (2009). “Desarrollo como Libertad”. Paper de la

PUCP.

SEN, Amartya. (2000). “Desarrollo y Libertad”. Bogotá. Editorial

Planeta.


Informe del Desarrollo Humano 2014

www.google.com.pe/webhp?sourceid=chrome-

instant&ion=1&espv=2&ie=UTF-

8#q=informe%20de%20desarrollo%20humano%202014

El Desarrollo como libertad

www.redalyc.org/pdf/539/53905501.pdf

http://www.google.com.pe/webhp?sourceid=chrome-instant&ion=1&espv=2&ie=UTF-8#q=informe%20de%20desarrollo%20humano%202014




80



metacognición que te ayudará a asimilar lo estudiado en la Unidad

III.

Revisar el aula virtual – unidades – unidad III –

MO_Metacognición03





81

UNIDAD IV

ÍNDICE DE DESARROLLO HUMANO

Resumen

En esta Unidad se analizará el Índice de Desarrollo Humano, su naturaleza,

su importancia en la medida del hábitat de un conjunto poblacional. Se

analizará en el territorio peruano, en las diferentes áreas y localidades,

determinando los factores influyentes en los índices que acusan


82

4.1. Índice de Desarrollo Humano

A partir de la década de los noventas, las Naciones Unidas, a través de su

Programa para el Desarrollo (PNUD), han promovido el paradigma del

desarrollo humano como el mecanismo para integrar a la persona humana

como el centro de todos los procesos de desarrollo, considerándola el fin de

los mismos y promoviendo la generación y ampliación de oportunidades

para la consecución de una vida digna y feliz. Para lograrlo, se ha incidido

para que los Estados articulen esta noción en sus políticas y se han aplicado

como herramientas la elaboración de Informes Mundiales y Nacionales

sobre Desarrollo Humano, las que permiten medir los avances –o

retrocesos- y establecer vías de actuación, mediante la interpretación de

indicadores desagregados que conforman el Índice sobre Desarrollo

Humano (IDH).

4.1.1. El Perú en el mundo

Desde 1990, el PNUD publica su Informe Anual sobre el Desarrollo Humano

en el mundo. A partir de entonces estos Informes no pasan inadvertidos;

los gobiernos, la opinión pública, la academia y las organizaciones

internacionales, se motivan y dan a conocer sus reacciones. La prensa

siempre comenta el tema central que los informes discuten y concentra su

atención, de manera muy especial, en los Resultados del Índice del

Desarrollo Humano (IDH) y la posición de los respectivos países en la

clasificación que este IDH brinda.

En el Informe del 2001 el Perú aparece en el puesto 73, entre 162 países.

Sin embargo, la más inmediata y evidente utilidad del IDH, no es solamente

comparar, sino, sobre todo, buscar, explicar y discutir alternativas sobre los

diversos niveles y desigualdades en el desarrollo humano. El IDH puede ser

utilizado también como un testigo de la eficiencia o, incluso, como un

testigo crítico de las ineficiencias de las políticas de crecimiento y

distribución entre los países, grupos sociales, regiones y, en general, sobre

el tipo de ámbito al que se aplique su medición.

¿Por qué el hecho de nacer en un país altamente industrializado, y no en el

África sub sahariana, otorga una probabilidad de vida treinta años más

larga? O sin ir lejos, ¿por qué en el Perú, nacer en Lima Metropolitana da la

probabilidad de casi 20 años más de vida, que el nacer en una provincia alta

de la Sierra Sur?

El IDH invita a reflexionar sobre las causas del por qué quienes viven en las

zonas residenciales capitalinas tienen en promedio casi el doble de

esperanza de vida que los habitantes de las zonas andinas aisladas. O por


83

qué una abrumadora mayoría de personas en el área moderna de la capital

llegará a cursar la instrucción superior; mientras que una cantidad similar

de los indígenas de la Sierra llegará a la adultez como analfabeta funcional.

Más aún, los primeros vivirán con ingresos diarios de por lo menos 30 veces

más altos por persona, con otro grado de confort y otras perspectivas en su

vida; mientras que la mayoría de los segundos han estado y están en la

pobreza extrema, sin alternativas y negados al progreso.

Las diferencias entre Noruega o Estados Unidos de Norteamérica con

Nigeria o Sierra Leona, se reproducen entre algunas áreas de Lima y Callao

o Tacna, con otras de La Mar en Ayacucho, Angaraes en Huancavelica,

Cotabambas en Apurímac o Pachitea en Huánuco.

Circunscribiéndo el fenómeno, solamente a Lima Metropolitana, se tienen

igualmente reproducidos los extremos, entre las poblaciones residenciales

de San Isidro y las marginales de Ventanilla o Pachacamac; las brechas de

calidad de vida son muy amplias. Esto se repite, incluso, dentro de buena

parte de los distritos capitalinos como, por ejemplo: Surquillo, La Molina o

Ancón, donde coexisten físicamente, frente a frente, la opulencia con la

pobreza extrema.

Hay un proceso estructural, una dinámica que genera las diferencias, tanto

entre los países como dentro de ellos y que implica inclusive la ampliación

de esas desigualdades. A primera vista, éste es un proceso que puede

definirse alrededor de las inequidades en el acceso a recursos materiales y

humanos. La idea central en que se sostiene el desarrollo humano es,

precisamente, la urgencia de revertir esta desigualdad de oportunidades.

4.1.2. El IDH mundial

El instrumento que se emplea para medir el desarrollo humano, con los

argumentos ya adelantados, es el Índice de Desarrollo Humano (IDH).

Una primera apreciación general de los valores del IDH en el contexto

mundial desde 1975 hasta 19993, muestra que el conjunto de países ha

evolucionado de manera favorable y los índices, en promedio, han ido

creciendo progresivamente. Pero este crecimiento ha sido desigual (cuadro

3.1).

Otra razón es saber si se está frente a una tendencia mundial hacia la

convergencia o a la divergencia, es decir, hacia la disminución de las

desigualdades o hacia el aumento de éstas. Lo que se nota es que los

3 Reconstrucción uniforme elaborada por el PNUD para su Informe Mundial del 2001


84

cambios hacia la igualdad provienen en mayor medida de las mejoras

sostenidas en la esperanza de vida y el logro educativo de los países

pobres, los que se producen a pesar de la lenta evolución de los niveles

productivos e incluso distributivos, en la mayoría de naciones4.

4 Los Informes sobre Desarrollo Humano correspondientes a 1997 y 1998,

ponen especial atención al problema de las desigualdades internacionales y

las desigualdades internas de los países.


85

Una medición de la desigualdad entre países basada únicamente en la

producción per cápita, produciría resultados bastante más preocupantes que

la que se deriva del IDH, el cual rescata la progresiva y rápida mejora de la

salud y la educación entre los países de mayor pobreza relativa.

En tanto los países se han ido incorporando sucesivamente al sistema de

medición del IDH, la comparabilidad y ubicación ordinal no siempre refleja

la real evolución de cada país. Para 1975, se tiene datos uniformes de

solamente 97 naciones, pero para 1999, ya eran 162. Esto perturba la

medición, en especial porque los países que han ido ingresando, son países

pobres o empobrecidos, como en el caso de las nuevas naciones

desmembradas de la ex Unión Soviética y, por tanto, deben estar

produciendo efectos espurios en la clasificación, ya que estas poblaciones,

aunque no se les midiera, existian, o bien estaban “ocultas” al interior de un

agregado mayor.

La conclusión provisional, cuando se observa un mundo evidentemente

diferenciado por el aumento de las distancias entre los niveles de

producción de los países, es que el incremento de la difusión de

conocimientos, contrarresta estos efectos por las vías de las mejoras en la

salud y la educación, de manera lenta, pero sostenida. Un mayor detalle

sobre cada variable de las que componen el IDH internacional, podría

mejorar la certeza de esta apreciación.

¿Qué países están en los mejores puestos del ordenamiento según el IDH, y

cuáles están en los últimos lugares? Cuando se observan los cinco países

con IDH más altos, resalta el hecho que EUA y Japón, las economías

dominantes de la segunda mitad del siglo XX y Suiza, la capital financiera

mundial, están presentes hasta 1990, cediendo después lugares a Australia

y Canadá, que se alternan en los primeros puestos y luego, se observa la

presencia casi continua de los países nórdicos y Bélgica. Estas naciones

tienen valores de esperanza de vida y de logro educativo concentrados en el

extremo superior y sus diferencias responden especialmente a sus niveles

de producción.

A pesar de tratarse de países que tienen curso histórico, régimen político y

organización social diversos, tienen también rasgos comunes importantes y

definitivos, tal como su más temprana y mayor acumulación histórica de

riqueza, su visible desarrollo industrial y tecnológico, la superación de su

transición demográfica y una mayor igualdad interna que en los países en

desarrollo5.

5 En el Informe sobre el Desarrollo Humano 2001 del PNUD puede apreciarse, tomando como fuente los indicadores de igualdad recopilados por el Banco Mundial, que entre las naciones de mayor desarrollo existe mayor igualdad interna que entre las naciones de menor desarrollo.


86

Llama la atención también la presencia extendida, en cobertura de personas

y de riesgos, de la seguridad social y la seguridad en los ingresos. Las

naciones avanzadas dedican un porcentaje de su PBI que es, cuando

menos, 10 veces más alto que lo que dedican las naciones en desarrollo a la

protección social. Son Estados extendidos en el sentido de cobertura

nacional, con altas responsabilidades en el empleo directo, pero

especialmente, en la atención de los riesgos sociales.

Este desarrollo guarda armonía con una amplia participación de los salarios

privados y públicos en la renta nacional, siempre superior a las utilidades

empresariales, a pesar de las dimensiones de éstas. El elevado

“asalariamiento” es, a su vez, sustento del sistema de seguridad social y de

ingresos, del mercado interno, de la formalización económica y de la

cohesión nacional.

En el extremo opuesto, los países pobres pertenecen siempre al continente

africano, con mayor frecuencia al Sur del Sahara y los cambios de posición

del IDH que muestran, se producen más por la incorporación de nuevos

países a la estadística, que por otra razón. Esta Región, añade a las

características generales de los países pobres –crecimiento demográfico

alto, desarrollo industrial bajo o nulo, estados débiles e incompetentes,

inestabilidad política- la menor existencia de recursos naturales con los

cuales apoyar sus posibilidades de despegue.

Hay una distribución regional del desarrollo que ubica en los lugares

privilegiados a las naciones de la OCDE, en los lugares intermedios a

Latinoamérica y al Asia y, en la base, al Continente Africano. Existe también

una correspondencia entre el mejor nivel de los indicadores sociales, las

estructuras económicas pro- industriales y la responsabilidad de los Estados

en la protección social. Sería ingenuo adjudicar a estas características, que

son el resultado de procesos históricos extensos y complejos, la explicación

integral del progreso en materia del desarrollo humano. Pero es igualmente

inadecuado desvincular este progreso de las responsabilidades generales de

la sociedad, su organización y sus leyes, e imaginarlo como el resultado de

la libre iniciativa de personas y organizaciones con puntos de partida

evidentemente desiguales. En estos aspectos el IDH confirma –dando

mayores detalles– una verdad conocida, pero al hacerlo, justifica la

coherencia de sus resultados.

De otro lado, el IDH propone una clasificación de los países en categorías de

Alto, Medio y Bajo.


87

Para 1999, en el desarrollo humano Alto, están los primeros 48 puestos, en

el Medio estan del 49 al 126 (78 países) y en el Bajo, del 127 al 162 (36

países).

El Perú se ha ubicado permanentemente en el grupo Medio, junto con la

mayor parte de países de la Región.

4.1.3. El IDH en América Latina y el Caribe

Una mejor manera de apreciar el desempeño del Perú en términos del

desarrollo humano, es observar la ubicación que ha tenido entre las

naciones de Latinoamérica y el Caribe, que pertenecen a un mismo contexto

geográfico y a entornos económicos relativamente semejantes (cuadro 3.2).

Si se aprecia el promedio de los IDH, América Latina ha ido avanzando

como todo el conjunto, con una dinámica ligeramente inferior al promedio

total mundial, pero en un nivel más alto. Así, entre 1975 y 1999, los valores

del IDH de América Latina y el Caribe mejoraron solamente en un 13% (de

un promedio de 0.655 a otro de 0.742); mientras que el resto del mundo lo

hizo en un 17% (pero de un promedio de 0.585 a otro de 0.684).

La Región Latinoamericana, como ya se ha adelantado, tiene a la mayor

parte de sus países ubicados en el rango Medio del Desarrollo humano, con

ventajas de recursos y posibilidades de integración que tendrían que

haberla desplazado hacia mejores ubicaciones, si no hubiera sido por la

grave crisis financiera que la afectó en la década de los ochenta y en la

segunda mitad de los noventa. Esta crisis castigó especialmente a las

naciones con mayor incidencia económica en la Región, como son: México,

Brasil y, particularmente, Argentina.


88

Debe igualmente tenerse en cuenta, que la posibilidad de mejora de los

países latinoamericanos, como Región en el ranking global, tiene barreras

muy altas. Los primeros lugares se hallan copados por las naciones de más

temprana industrialización, tanto occidentales como ex socialistas, así como

por los países árabes exportadores de petróleo, con muy alto producto per

cápita.

En el grupo de los países clasificados como de Desarrollo Humano Alto, se

encuentran pocos países de Latinoamérica y el Caribe: Barbados, Argentina

y Uruguay y, gracias a su sostenido progreso económico desde mediados de

los años ochenta, Costa Rica y Chile.


89

En un siguiente grupo, en el sector de Desarrollo Humano Medio, pero con

mejores calificaciones que el Perú, se encuentran México, Venezuela y la

mayor parte de países caribeños vinculados a la órbita del Reino Unido.

Más próximos al Perú y siempre en el grupo Medio, están Brasil, Colombia y

Paraguay. Estos países se ubican en el entorno de los cinco IDH de la

Región superiores al nuestro y les acompañan Panamá y Jamaica.

En el segmento del Desarrollo Humano Medio, pero debajo de las posiciones

del Perú, se han ubicado con frecuencia Ecuador y los países

centroamericanos. También aquí se agrega que los países de la Región más

bajos del segmento Medio, han sido los de Centroamérica, recordando que

el único que ha estado clasificado como de Desarrollo Humano Bajo es Haití.

La performance peruana en el contexto latinoamericano es modesta, pues

se halla ubicado en el tercio inferior. Peor aún, si se tienen en cuenta las

poblaciones de los países, se notará que el Perú supera solamente a países

relativamente pequeños, que en su conjunto son apenas el 15 % de la

población latinoamericana y caribeña.

La baja ubicación peruana ha sido determinada sobre todo por sus escasos

logros productivos, ya que conocemos que en la esperanza de vida y en el

logro educativo, el país ha tenido una progresión importante, al menos, en

términos de extensión de la cobertura básica. Se da valor relativo a estas

mejoras porque, si bien se ha multiplicado la cobertura de los servicios en

educación y salud, la evolución de la calidad – especialmente educativa– va

en sentido contrario a la imagen positiva de las cifras. En cuanto al PBI per

cápita, se ha tenido entre 1975 y el fin de siglo, un periodo crítico signado

por la crisis financiera y de precios, de efectos negativos indudables. Un

mundo de lenta mejora en términos del desarrollo humano; una Región

situada en los lugares medios y dentro de ellos, un Perú igualmente,

ubicado en la mediana del orbe, pero en el tercio inferior de su Región. Son

los primeros grandes datos que se pueden entresacar de la observación del

IDH internacional.

4.1.4. El IDH en el Perú.

La utilidad del IDH, sin embargo, no se limita a la ubicación de un país en el

contexto internacional. En muchas naciones se han usado sus conceptos

para denotar y analizar las características y dimensiones de sus

desigualdades internas.


90

En 1997, el PNUD con la participación del Instituto Nacional de Estadísticas

e Informática (INEI) desarrolló un cálculo departamental del IDH para los

años 1991, 1993 y 1995.

En ese mismo año, 1997, un conjunto de organizaciones no

gubernamentales, reunidas como Grupo de Acción Ciudadana por el

Desarrollo Humano contra la Pobreza, publicó una Evaluación del Desarrollo

Humano en el Perú, que incluye un cálculo del IDH departamental,

siguiendo la estructura del IDH de los Informes anuales del PNUD y

efectuando sus cálculos para los tres censos nacionales anteriores (1972,

1981,1993)6.

En el presente Informe Nacional para el año 2002 se ha aplicado una

estimación del IDH para los años 2000 y 1993, pero en este caso con una

desagregación al nivel de las 194 provincias del país. A partir del IDH

provincial, es posible obtener el IDH a escala departamental y tener una

comparación de diversas metodologías anteriormente utilizadas para hacer

mediciones a este nivel.

Un punto de partida para evaluar estas diferencias es comparar las tres

versiones disponibles de los IDH para 1993, pues en ellas se dan las

diferencias metodológicas fundamentales, en especial, las debidas al cambio

de variable del PBI per cápita, por el ingreso de las familias. (cuadro3.3)

La comparación muestra que a pesar de los cambios señalados, la

estabilidad de los rangos es alta en el nivel de los departamentos. Como un

resultado indirecto de la comparación departamental con sus antecedentes,

los datos calculados para el nivel provincial en el presente Informe,

adquieren mayor confiabilidad.

Queda igualmente claro que salvo por el PBI en Moquegua y Pasco, Lima y

el Callao siguen siendo los primeros, mientras la Sierra alto andina es la

más rezagada y, en los planos intermedios, los departamentos costeros

aventajan en promedio a la Selva. Otro dato relevante, es que los

departamentos más poblados o densos son los que tienen IDH más alto, lo

cual es lógico en la medida que la población se ha ido agrupando alrededor

de la mayor disponibilidad de oportunidades de trabajo y acceso a los

servicios sociales. Este es el patrón de la distribución de recursos que

domina la segunda mitad del siglo XX.

En el Capítulo 1, se indicó que uno de los objetivos esenciales de este

Informe es la elaboración del Índice de Desarrollo Humano a escala

6 Fernando Eguren López y otros, “Evaluación del Desarrollo Humano en el Perú”, Acción Ciudadana,

Lima, 1997


91

provincial, por considerarlo de mayor justificación y utilidad práctica que las

opciones departamentales y distritales. La provincia tiene una sensibilidad

bastante mayor que los departamentos y por esa misma razón tiene mayor

utilidad y versatilidad para la definición de políticas. Además, tiene como

ventaja esencial sobre los distritos, la mayor estabilidad de sus variables en

el tiempo.


92

El cumplimiento de esta meta ha implicado un significativo esfuerzo

metodológico y de cálculos. En primer lugar, porque no hay posibilidad de

una reproducción mecánica de los indicadores del IDH en escalas

provinciales, no se tiene, por ejemplo, la posibilidad de disponer de datos

del PBI o del alfabetismo o la esperanza de vida calculados para las

provincias. Esto ha obligado a redefiniciones en función de los datos

disponibles que mantengan fidelidad con las dimensiones del IDH, aunque

se opte por indicadores equivalentes, como es el caso del ingreso per cápita

de las familias, en reemplazo del PBI per cápita.

En efecto, sucede que la estadística social no se elabora de manera

continua a niveles desagregados, excepto para unas pocas variables

vinculadas a los registros administrativos, usualmente con fuertes

problemas de elaboración, tardío procesamiento y con dificultades de

acceso y disponibilidad.

Esta ausencia de datos de fuentes directas, hace recurrir a procedimientos

de estimación que involucran toda la información disponible en el momento,

una mayor elaboración en los métodos estadísticos y el máximo de

controles para asegurar la confiabilidad de los resultados obtenidos.

Para leer el IDH provincial

El efecto de poblaciones de tamaño desigual.

Se dispone ahora de un IDH desagregado a nivel provincial. Su uso, sin

embargo, requiere de algunas prevenciones analíticas de mayor detalle y de

diverso orden, que se exponen a continuación. La más inmediata, es que

debe tenerse mucha cautela ante el hecho de estar comparando unidades

de tamaños poblacionales sumamente diferentes, impuestos por las

divisiones político administrativas.

En apariencia, 70 años de esperanza de vida al nacer en una provincia con

casi siete millones de habitantes como Lima, tendrían también el mismo

significado en una provincia como Purús, que tiene menos de cuatro mil

habitantes. Pero para efectos de política, esta similitud se relativiza.

Si los costos de mejora de la salud fueran semejantes, la posibilidad de

mejorar un año de esperanza de vida en Lima, demandaría una inversión,

aproximadamente dos mil veces mayor que en Purús. En realidad, los

costos son diferentes –por el diferente nivel de la mortalidad, por la

dispersión poblacional y por las diferencias de recursos previamente

disponibles en cada provincia–, pero lo que se intenta señalar es la


93

debilidad de comparaciones simples y directas en realidades diferentes

desde el punto de vista de sus dimensiones demográficas.

Debe advertirse también que el tamaño de las poblaciones, su

conglomeración y urbanización dentro del ámbito provincial, no significa

siempre una mejora de su situación económica y social. Si bien la

correlación entre IDH y población es muy elevada, superior a 0.967, las

discrepancias son llamativas.

En efecto, algunas provincias “grandes” son relativamente pobres en el

conjunto. Han crecido poblacionalmente de manera más rápida por

fenómenos que pueden considerarse ajenos a los procesos de desarrollo

económico. Esto sucede, particularmente, en la Sierra, en áreas que han

crecido como zonas de refugio a raíz del terrorismo en la década de los

ochenta y comienzos de los noventa –Tayacaja en Huancavelica,

Andahuaylas en Apurímac, La Mar en Ayacucho– concentrando población

pobre sin oportunidad de desplazarse a zonas más alejadas. También puede

suceder que se trate de provincias “grandes” que en realidad acumulan una

importante cantidad de poblados pequeños y medianos, concesivamente

considerados como urbanos por la estadística8. Tal es la situación, por

ejemplo, de la provincia de Piura, que incluye en su interior, además de la

capital departamental, una importante cantidad de pueblos y caseríos

dispersos.

En sentido inverso, una provincia pequeña puede tener valores

llamativamente positivos en el IDH. Especialmente si uno o un grupo de

unidades económicas de importancia, inciden en los resultados sociales.

Cuando las provincias son pequeñas y en su seno operan empresas de

importancia, como las mineras, el efecto salarial y de condiciones laborales

de los trabajadores relacionados con esa empresa, determinan un

comportamiento positivo de los indicadores sociales de toda la provincia.

Aunque el efecto de un enclave no sea óptimo en la perspectiva del

establecimiento de un patrón de acumulación nacional, es de evidente

incidencia sobre los niveles de vida locales. Un caso especial es el Callao,

provincia pequeña en extensión, pero densamente poblada y con IDH Alto.

7 El coeficiente de correlación, utilizado para estos fines, es un estadístico que adopta el valor

de –1 cuando dos ordenamientos son exactamente inversos, 0 si las series son totalmente

indiferentes y +1 si se trata de dos ordenamientos exactamente paralelos 8 La definición de “urbano” de las encuestas y proyecciones considera como tales a los centros poblados

con 2000 o más habitantes, independientemente de si cuentan o no con servicios adecuados. La

urbanización peruana es, en este sentido, más una figuración que el resultado objetivo del progreso.


94

La interpretación de promedios

El IDH provincial, desde sus componentes– incluida la esperanza de vida o

las tasas de matrícula– es esencialmente un promedio, un valor resumen

para un conjunto de valores desiguales y como tal, susceptible de ser

influido por uno o unos pocos valores extremos.

Los promedios pueden originar diferentes tipos de espejismos. Un distrito o

un pueblo dentro de una provincia, o en general una parte de la población,

pueden determinar los resultados. El efecto es más elevado en la medida

que la importancia relativa de ese distrito o poblado, dentro de la provincia,

sea mayor y será más fácil que esto suceda en las provincias de menor

cantidad de población.

Pero también puede suceder que lo que da importancia a los resultados, no

se deba al número de personas diferentes respecto de la provincia, sino

más bien a la elevada magnitud de sus diferencias con el resto, tal como

sucede en el caso de la provincia de Lima. Allí, a pesar del tamaño de la

provincia, una minoría “eleva” el resultado provincial, e inclusive el

nacional, “trasladando” -conjuntamente con la provincia amplios sectores de

población, con deficientes niveles de vida hacia mejores ubicaciones en el

ordenamiento nacional.

Los componentes del IDH en las provincias

El IDH nacional, calculado a partir de la ponderación del IDH de las

provincias con sus respectivas poblaciones, es de 0.620.9 Entre las

provincias, el valor más alto (0.755) es el de la provincia de Lima, sobre

todo por su mayor ingreso y, el más bajo (0.377) el de Pachitea ,

principalmente por su pobrísimo logro educativo.

Lo anterior indica que la lectura del IDH pasa por la lectura de sus

componentes, y la lectura de éstos, por el conocimiento de su

comportamiento particular.

El componente esperanza de vida, varía entre los 56.0 años (La Unión en

Arequipa) y los 74.4 años (Callao) en las provincias del Perú, lo que

equivale a un cociente de 1.33 entre el valor máximo y el mínimo.

9 Este valor es bastante menor que el de 0.743 con el que figura el Perú en el ranking del IDH

internacional del año 2000. Se debe subrayar que no son estrictamente comparables, por haberse tenido

que reemplazar en el IDH provincial el PBI per cápita, por el ingreso per cápita familiar y reducido la

matriculación a solamente la secundaria, por las razones que se detallan en la metodología.


95

El componente alfabetismo de las personas de 15 o más años, tiene valores

extremos de tasas porcentuales de 53.6% (Mariscal Luzuriaga en Ancash) y

97.4% (Callao), y la matriculación secundaria de 25.0% (Pachitea en

Huánuco) y 97.6% (Huaura en Lima). Con ello, las relaciones entre máximo

y mínimo son de 1.82% y 3.90%, respectivamente, lo cual hace, además,

que el logro educativo sea la variable intermedia – entre la esperanza de

vida al nacimiento y el ingreso per cápita– en influencia sobre el

ordenamiento provincial.

El componente ingreso per cápita familiar mensual, es el de mayor

variabilidad: fluctúa entre 116 nuevos soles (Chincheros en Apurímac) y

574 nuevos soles (Lima). Por tanto, la relación entre el mayor y el menor

valor, es de 4.94, más elevada que todas las otras variables y con mayor

incidencia en los resultados del IDH que las otras variables cuyos valores se

hallan más agrupados.

Por último, tal vez lo más importante, es que el IDH es un indicador

resumen. Inclusive la lectura de sus componentes es limitada para

comprender las posiciones relativas de las provincias. Las explicaciones

mayores las dan: la actividad de empresas grandes instaladas en el área,

proyectos de inversión pública, auge de la explotación de algunas materias

primas, presencia de instituciones estatales importantes en la

infraestructura social, cercanía a centros metropolitanos y ubicación en

corredores económicos.

Esto lleva a recordar la función mayor del IDH, en sus términos

provinciales: ser un testigo de importancia, un barómetro de la orientación

de las políticas públicas y de la dirección adoptada por las inversiones. Sus

grandes tendencias reflejan o deben reflejar, el curso de la atención del

gobierno y los inversionistas privados, sus cambios en el corto y mediano

plazo, las variaciones de la coyuntura política y la economía nacionales, sus

contrastes, la incompetencia de las políticas de distribución de ingresos o el

desaprovechamiento de los recursos locales.

El IDH se brinda como una herramienta susceptible de muchas lecturas, y

para el caso especial de este Informe, conexa a las potencialidades

nacionales. No se espera que sea el único uso de este indicador, pues

cualquier variable de importancia económica o social que pueda procesarse

en la escala provincial, es susceptible de contrastarse con el IDH con la

finalidad de juzgar su asociación con el desarrollo humano.


96

Una primera vista a los resultados: las capitales y los cambios

provinciales recientes.

En esta primera inspección se presentan los resultados analíticos más

elementales, en una forma que puedan ser de fácil reconocimiento,

asimismo, se desarrollan algunas indicaciones para la lectura y posteriores

análisis que los usuarios puedan hacer del presente Informe.

La importancia de vivir en las capitales.

La primera imagen es la del ordenamiento de los IDH en las provincias que

contienen capitales departamentales. Este recorrido tiene la ventaja de

referirse a un número limitado de provincias: se trata de 24 capitales

departamentales, más el

Callao, fácilmente identificables por quienes tengan un conocimiento básico

de nuestra realidad nacional (cuadro 3.4).

Previsiblemente, el IDH de Lima y Callao, es superior a cualquier otro de las

demás provincias con capitales departamentales, las cuales a su vez, tienen

en promedio mejores indicadores sociales que el resto de las provincias del

Perú.

Los resultados de Lima y Callao no se deben a una variable en particular.

Cualquiera sea la variable que se observe, se encontrará a estas provincias

en un rango elevado, siempre entre los primeros puestos, si no en el mejor.

Resultan ociosas las explicaciones sobre esta posición, cuando precisamente

los privilegios del centralismo capitalino se han convertido en uno de los

problemas principales para el desarrollo nacional.

Cabe anotar o recordar, tal vez, que a pesar de sus valores destacados, en

Lima y Callao se hallan enormes déficit en el desarrollo humano, sobre todo

para su significativa población marginal.

Once departamentos del Perú tienen acceso al litoral costero y sus

provincias capitales, generalmente, se ubican cerca de un puerto

importante.


97

Las tres provincias capitales no costeras son: Arequipa con vinculación al

puerto de Mollendo; Huaraz en la Sierra, vinculada a un puerto de la

trascendencia de Chimbote, pero sin acceso directo hacia él; Piura que no

es puerto, pero tiene acceso rápido hacia Paita. La provincia de Piura, sin

embargo, tiene una posición desmejorada en el ordenamiento de los IDH,

por la situación de diversos distritos ubicados en ella que tienen

proporciones altas de población rural, predominantemente agrícola.

Dos casos de provincias con capitales de departamentos no costeros son

dignos de comentario. El primer caso es el de Cusco, que ocupa el sexto

lugar de las 25 capitales de departamento, cuyo desarrollo es proveniente

de recursos comerciales, turísticos, agrarios, artesanales e incluso de


98

industria de bienes de consumo. El otro caso es el de Tambopata, provincia

capital de Madre de Dios, que ocupa el noveno lugar, a pesar de su

alejamiento de la Costa. Es una provincia pequeña –la 103 en cantidad de

población entre 194 provincias, con 54,000 habitantes en el 2000– cuyo

mayor recurso es la explotación y comercialización del oro y la explotación

de la madera. Los beneficios de esta explotación son en buena parte locales

y no al tratarse de una población numerosa; se explicaría su relativa buena

posición.

Cuando se observan las provincias capitales desde el ángulo de la mayor

pobreza en el desarrollo humano, se confirma el carácter andino de ésta.

Las seis capitales más pobres son: Puno, Huamanga, Huánuco, Cajamarca,

Abancay y Huancavelica. De ellas, solamente Huánuco no es serrana, es

más bien de Ceja de Selva. En el caso de Abancay y Huancavelica, el factor

más gravitante para determinar su situación en el extremo inferior de la

clasificación, es el bajo ingreso de sus habitantes.

Las provincias que son al mismo tiempo capitales de departamentos y

tienen predominancia de la región selvática, se ubican en una posición

intermedia. Se ha mencionado ya a Tambopata, capital de Madre de Dios y

le siguen, Maynas capital de Loreto, Coronel Portillo de Ucayali,

Chachapoyas de Amazonas y Moyobamba de San Martín.

Finalmente, no se ha mencionado dos provincias capitales que a pesar de

ubicarse en la Sierra ocupan lugares intermedios: Huancayo y Pasco.

Huancayo puede ser visto como un centro comercial vinculado a la capital

como proveedor de alimentos de origen agropecuario. En el caso de Pasco,

porque la población vive alrededor de un centro minero de importancia.

En suma, se encuentra que la importancia política de las capitales

departamentales, hace que su posición en el IDH sea relativamente mejor

que la de su entorno geográfico; aun cuando éstas se distribuyan en el

espectro que va desde las posiciones más elevadas hasta las de menor

desarrollo humano.

Los cambios entre 1993 y el 2000 y sus significados.

Se observará ahora, los cambios de posición de las provincias según su

IDH, entre el Censo de 1993 y el año 2000. Se encontrará provincias que

ascendieron al menos 15 posiciones –hasta 50 lugares en el caso

impresionante de Gral. Sánchez Cerro en Moquegua, valle del Tambo– como

las que descendieron también 15 o más lugares –hasta el extremo inferior

de 34- como en el caso de Condesuyos en Arequipa.


99

El primer dato resaltante, es que las provincias de los tramos altos en el

desarrollo humano, básicamente las provincias costeras, se mantuvieron

firmes en sus lugares, teniendo solamente cambios leves. La variaciones

priman en los tramos intermedios, donde los IDH de las provincias se hallan

más agrupados y en los que pequeños cambios del índice pueden traducirse

en traslados significativos de posiciones en el ranking (cuadro 3.5).

La mayor parte de las evoluciones positivas en esta comparación se debe a

provincias pobres, generalmente serranas, que escalan hacia lugares

intermedios. De las diez que más avanzan, ocho son provincias de la Sierra

y solamente Padre Abad y Purús, de Ucayali, pertenecen a la Selva. Purús


100

es la provincia de menor población en el 2000. Esta última característica, de

ser provincias con poblaciones pequeñas, es también notoria en el grupo.

Diez de las 28 provincias que mejoraron tienen menos de 20 mil habitantes

en el año 2000: Sánchez Cerro en Moquegua; A. Raimondi, Corongo,

Recuay y Ocros en Ancash; Canta, Cajatambo y Oyón en Lima; Pataz en La

Libertad, Páucar del Sara Sara en Ayacucho y Purús en Ucayali.

Entre las provincias con población mayor que se han ubicado mejor en la

comparación entre 1993 y el 2000, merecen mención por su importancia,

cinco de ellas. Se trata de Lambayeque, Huancavelica, Oxapampa en Pasco,

Huanta en Ayacucho y Pataz en La Libertad. Lambayeque y Oxapampa

mejoran dentro del tercio superior, y se trata de provincias que se han

considerado siempre prósperas. Huancavelica, Huanta y Pataz, por su parte,

evolucionan dentro del tercio inferior y tienen en común – sobre todo, las

dos primeras – el haber sido asoladas por el terrorismo en la década de los

ochenta y los primeros años de los noventa.

Los criterios que han servido para analizar las provincias que mejoraron en

su ranking, pueden emplearse para tener una primera explicación de las

provincias que han caído en su posición relativa.

Las provincias que han desmejorado su posición tenían en promedio, una

ubicación semejantea la que ahora ostentan las que mejoraron, las cuales a

su vez han pasado en promedio, al lugar de aquéllas. De manera figurada,

puede decirse que en la zona intermedia se ha dado una especie de

intercambio de posiciones, con algunas excepciones que no alteran el

conjunto.

Es importante tener en cuenta que los cambios “hacia abajo” se deben

básicamente a la lenta evolución, estancamiento o caída del ingreso de las

familias y personas. Con lo cual, los ingresos ejercen, nuevamente, un rol

central en las explicaciones de los cambios de posición de las provincias

según su IDH.

La mayor incidencia del ingreso se debe a su mayor variabilidad. Las

esperanzas de vida y los logros educativos son poco proclives a la baja, ya

que los progresos en materia de salud y educación se acumulan como

stocks. Los habitantes de los centros poblados no empeoran en materia de

sus conocimientos ni en la oportunidad de adquirirlos, tampoco en su

salubridad, salvo cambios muy importantes de la población, generalmente

debidos a la migración masiva. El ingreso real, en cambio, puede

descender, y de hecho eso sucede en el caso de crisis inflacionarias o

recesivas.


101

Más aún, el ingreso real es mucho más sensible en el corto plazo, a los

efectos migratorios. La inmigración de población pobre respecto a la

población receptora o la emigración de los “más ricos” de una provincia

hacia las mayores metrópolis, hace variar de inmediato, positiva o

negativamente, los promedios del ingreso local (cuadro 3.6).

Estas premisas cobran mayor importancia, cuando se nota que las

provincias que han perdido posiciones son notablemente más numerosas en

población que aquéllas que mejoraron. Es decir, mucho de su pérdida

relativa de ingresos, puede deberse a la recepción de inmigrantes pobres

durante los años noventa.


102

Solamente una de las provincias de poca población, La Unión, en Arequipa,

con menos de 20 mil pobladores, empeoró su ubicación, bajando del lugar

151 al 177. Se trata de una provincia sumamente aislada, pero en los años

recientes se ha organizado de manera muy positiva para hacer cambiar su

situación. Su caso ha sido incluido en este Informe (Ver cuadro 3.6).

El promedio poblacional de las provincias que han tenido retrocesos en su

posición relativa es de casi 100 mil habitantes en el año 2000. Sobresalen

del conjunto, por sus dimensiones, cuatro provincias que contienen

capitales departamentales: Piura, Cajamarca, Abancay y Moyobamba. En

estas provincias se ubican precisamente poblados intermedios de

importancia, que expulsan y reciben migrantes, pero tienen, finalmente, un

saldo positivo de recepción. Esto es así también, para casi todas las

provincias de este grupo que sobrepasan los 100 mil habitantes: Ayabaca,

Morropón y Talara en Piura, San Ignacio en Cajamarca, Abancay en

Apurímac y Tocache en San Martín.

Las pérdidas de posición relativa, por otra parte, afectan a cuatro

departamentos en particular. De un total de 29 provincias que

descendieron, 21 de ellas pertenecen, solamente, a cuatro departamentos:

Cajamarca (Cajamarca, San Marcos, San Miguel, San Pablo, San Ignacio y

Cajabamba); San Martín (Moyobamba, Tocache, Lamas, Mariscal Cáceres y

El Dorado); Piura (Piura, Talara, Paita, Ayabaca y Morropón); y Arequipa

(Islay, Caylloma, La Unión, Castilla y Condesuyos). ¿Qué tienen en común

de adverso estos departamentos y provincias, además de contener poblados

intermedios?.

Una hipótesis es que el lento avance del ingreso de las familias y las

personas, ha tenido una fuerte influencia de su producción agrícola. La

precaria situación del agro de estas áreas está ligada al carácter incipiente y

artesanal de su industria y a la pequeña escala del comercio de productos.

Estos sectores han sido posiblemente los más afectados por los procesos

económicos recesivos de los años noventa. Estas áreas, por ende, debieran

tener atención preferencial, no desde la perspectiva asistencial, sino desde

la definición de la política económica nacional y sus componentes

sectoriales.

Las provincias por estratos: una expresión de la desigualdad

A continuación se abordara una lectura rápida del conjunto, a partir del

ordenamiento en estratos de las provincias, según su IDH. Este

ordenamiento se efectúa mediante métodos estadísticos que tienen como

objetivo definir estratos, de manera que cada uno de éstos, sea lo más

homogéneo posible en su interior, pero a la vez, comparativamente


103

heterogéneos unos respecto de otros10. A pesar de tratarse de una revisión

rápida, este recorrido continuará proveyendo elementos de juicio para una

lectura integral posterior, asociada ya a las potencialidades de desarrollo

(cuadro 3.7).

Como se sabe, Lima y Callao se hallan en la cumbre de los IDH. Además,

dada su continuidad espacial, Lima y Callao deben observarse de manera

conjunta- como Lima Metropolitana- con mucha independencia del resto de

provincias, dado que la capital tiene características sumamente ajenas a lo

que podríamos denominar un enfoque “provincial”.

En principio está el tema de las dimensiones. Lima Metropolitana acumula

un tercio de la población nacional. Como conglomerado es largamente

mayor que cualquier departamento e inclusive, que la suma de los seis

departamentos más grandes; es doce veces mayor que la segunda ciudad

en tamaño (Arequipa) o que la suma de todos los conglomerados que

tengan al menos 10 mil habitantes, es decir, de los siguientes 120

conglomerado, en importancia, por su cantidad de población. Uno sólo de

los distritos limeños, San Juan de Lurigancho, con 740 mil habitantes en el

año 2000, es mayor en población que diez de los 24 departamentos del país

y que 190 de las 194 provincias.

Pero en Lima pueden encontrarse también distritos como Santa María del

Mar con algunas decenas de viviendas permanentemente ocupadas y otros

10 El procedimiento estadístico más corto para este fin, consiste en distinguir los quiebres de la

distribución y evaluar los mínimos del coeficiente de variación (del IDH) hasta delimitar la cantidad de

estratos que se han considerado como meta, en este caso, cinco. En el presente ejercicio, además, la

esperanza de vida promedio de los estratos, desciende, aproximadamente, de dos en dos años, desde

70 hacia los 62 años. Este procedimiento es preferible a una separación en quintiles - cinco grupos con

igual cantidad de provincias – ,pues obedece al comportamiento de la variable que queremos analizar y

no a una predeterminación arbitraria.


104

balnearios (Santa Rosa, San Bartolo, Punta Negra, Punta Hermosa)

establecidos como distritos a pesar de su escasa población (alrededor de

cinco mil habitantes), por la gestión y comodidad de sus veraneantes11.

No está demás señalar que un conglomerado tan grande como la capital

limeña, guarda dentro de sí enormes diferencias internas y, si bien, es la de

mayor riqueza promedio, puede mostrar, marcadamente, cerca de 400 mil

personas en situación de pobreza extrema y las lacras sociales más graves

del país.

Pero Lima, además, tiene una particularidad histórica como modelo de

desarrollo interno. En efecto, tal vez contra la impresión común, es una

creación republicana relativamente, reciente, si bien vertiginosa. Aún en el

primer cuarto del siglo XX, disputaba su supremacía económica, política y

cultural con otros ámbitos de poder regional, como es el caso notorio del

Sur, con centros en Puno, Cusco y Arequipa, vinculados ancestralmente a la

plata de Potosí, la producción lanera y la comercialización portuaria por

Mollendo y Matarani. Estaba también en competencia con la producción que

se asentaba en las economías serranas hacendarias y mineras, como las de

Cajamarca, Ancash o Junín12. Vale decir, que ya entrado el siglo pasado, el

país tenía todavía centrada su economía y sostenimiento en la Sierra y el

agro, tras sobrepasar el ciclo del guano y el salitre. Lima, en ese entonces,

era una sede con tamaños manejables de población, que guardaba aún sus

tradiciones culturales propias.

La aceleración del crecimiento demográfico de Lima ya se nota en el censo

de 1940, en que el departamento destaca en población (849 mil habitantes)

frente al resto. Pero aún en esta fecha, se halla seguido cercanamente por

departamentos serranos como Puno (646 mil habitantes), Cusco (565 mil

habitantes), Cajamarca (555 mil) y Ancash (469 mil). En otros términos, es

recién cuando se comienza a ver la declinación del carácter eminentemente

agrario y serrano del Perú. Este carácter será sustituido por el limeño y

costero, apoyado en la concentración de demanda de mano de obra para el

proceso industrial en Lima y, tras ella, la concentración del comercio, las

finanzas y la burocracia. Dado el auge del algodón y del azúcar asociado a

11 La división político administrativa del Perú, plantea desafíos importantes para la descripción y análisis

de información. En especial, hace patentes las desventajas de utilizar los departamentos, provincias

o distritos, como unidades de análisis de dimensiones, al menos, casi comparables, a pesar que las

referencias estadísticas se hallen clasificadas en estos términos.

12 Tanto es así, que nuestros más preclaros pensadores de la primera parte del siglo, no presagiaban el

destino limeño. José Carlos Mariátegui– en el ensayo sobre Centralismo y Descentralismo – arguye

una serie de razones para justificar la inviabilidad de un crecimiento explosivo de Lima, y Víctor Raúl

Haya de la Torre (en “El Antiimplerialismo y el Apra”) apostaba por un eje interandino como el gestor

del desarrollo nacional.


105

la expansión norteamericana, ya en los años 50 se registra que el 80% de

la producción nacional se había trasladado hacia la Costa.

Lima ha “explosionado”, literalmente, en términos demográficos, creciendo

nueve veces en volumen de población en los últimos sesenta años.

Frustrado el proyecto industrial, Lima aparece grande, pero débil. Si bien

concentra las ventajas del centralismo, ha entrado ya a padecer sus

desventajas: masas crecientes de población improductiva, hacinamiento,

caos social. (Cuadro 3.8)

Volviendo al ordenamiento del IDH, se constata la ya mencionada excepción

de Lima y Callao -cuyos indicadores son los más altos – que lo que “lleva

hacia arriba” al resto de provincias en su clasificación es el ingreso per

cápita, en mayor medida que el logro educativo y la esperanza de vida al

nacer.

Cuando se aprecian los elementos componentes del IDH, además, se verá

que en materia de ingresos no se observa excepciones: las provincias mejor

ubicadas tienen siempre ingresos altos, en el sentido relativo que esta

calificación tiene necesariamente en nuestro medio. Podemos confirmarlo

entre las 19 provincias que conforman el estrato Alto y que concentran al

44.4% de la población nacional del año 2000 (11.4 millones de habitantes,

de los cuales Lima y Callao representan 7.5 millones). Aquí, se ubican todas

las provincias con valores mayores de 400 nuevos soles de ingreso familiar

per cápita mensual, además, que nueve de los diez primeros lugares

cumplen esta condición.

Después del ingreso, la esperanza de vida al nacer es la siguiente variable

en influencia, para la determinación de las posiciones de las provincias en

el ordenamiento del IDH. En el estrato Alto, pueden por eso verse los

primeros cuatro puestos de esperanza de vida al nacer. Pero en el estrato

Medio Alto (conformado por 36 provincias y 4.4 millones de personas que

son 17% de la población) encontramos relegadas a provincias importantes

como Chiclayo (lugar 22 en IDH), Talara (lugar 24) y Virú en La Libertad

(lugar 41) que tienen los órdenes octavo, noveno y quinto,

respectivamente, en la esperanza de vida. Más aún, Huarochirí, está

ubicada en el lugar 23 del IDH, a pesar de tener el orden 86 en la

esperanza de vida.


106

En el caso del logro educativo, pueden apreciarse disfunciones más

marcadas entre su progreso y el IDH. En el estrato Alto, provincias como

Jorge Basadre de Tacna, Tacna mismo, Trujillo y Santa (en Ancash), tienen

lugares postergados de logro educativo: 26, 29, 35 y 37, respectivamente.

Igual sucede en el estrato Medio Alto, donde Cajatambo (Lima) está –

según el IDH -en el puesto 38, Virú (La Libertad) en el 41y Casma (Ancash)

en el 42, aunque sus posiciones en el ordenamiento del logro educativo

sean 64, 84 y 77, respectivamente.

¿Cómo explicarse, en términos generales, el hecho que los promedios de

ingresos sean mejores que los de las variables sociales? O, en otras

palabras, que aparezcan los ingresos con preeminencia sobre la salud y la

educación. La respuesta debe provenir, principalmente, de la desigualdad

en la distribución de recursos y capitales.

En el ingreso, las desigualdades son mayores y un grupo minoritario de

familias puede hallar el comportamiento estadístico del conjunto,

especialmente, en aquellas provincias donde hay focos productivos, como

es el caso de Tacna o de Chimbote en Santa o de Casma, o la agricultura

modernizada de Chao-Virú, cerca de Trujillo.


107

Se puede ir incluso más allá de las conclusiones iniciales basadas

simplemente en la observación de los datos. La esperanza de vida y el logro

educativo son indicadores que tienen menores variabilidades, están más

agrupados y muestran resultados que acercan más a ricos y pobres. Es lo

que dicen las cifras. Pero es igualmente cierto, que es posible profundizar

apreciaciones y recordar que las diferencias pueden explicarse, muy

especialmente, en la calidad de la salud y la educación.

Cuando no se ha llegado todavía a estándares altos, dos esperanzas de vida

semejantes, se pueden corresponder con realidades muy diferentes– todas

las que pueden adjudicarse a la calidad de la vida y el confort – y por ello,

tener tras de sí, en un caso, una existencia apacible y, en el otro, una vida

esforzada y azarosa.

En el caso de la educación, igualmente, las investigaciones han mostrado

que el país se halla en promedios de cobertura oficialmente elevados, pero

en la retaguardia de la calidad educativa de la región latinoamericana.

Incluso medida en términos de la cantidad de horas de instrucción o de

gasto por alumno en la educación pública. El Perú muestra grandes

diferencias internas en la calidad educativa en cualquiera de sus niveles,

aunque pueda evidenciar homogeneidad de la cobertura entre sus estratos

sociales.

Es interesante señalar, por su particularidad, los casos de las provincias que

no son de población numerosa (están en el lugar 100 o mayor, si se

ordenara las provincias por tamaño de población), pero sí tienen un IDH

elevado.

Los casos más relevantes son Jorge Basadre en Tacna (la provincia 182 en

población pero la tercera en IDH), Nazca en Ica (106 y 17,

respectivamente), Canta en Lima (185 y 19), Tambopata en Madre de Dios

(103 y 20), Huarmey en Ancash (157 y 25), Palpa en Ica (178 y 27),

Tahuamanu en Madre de Dios (192 y 31), Sánchez Cerro en Moquegua

(171y 35), Contralmirante Villar en Tumbes (179 y 37), Recuay en Ancash

(175 y 44) y Tarata en Tacna (190 en pobladores y 49 en IDH). De ellas,

Jorge Basadre, Nazca, Tambopata y Tahuamanu, pueden asociarse a la

explotación minera, Contralmirante Villar y Tarata se benefician del

comercio fronterizo y Huarmey es un puerto pesquero importante, además,

de estar cercano a Lima.

El resto es más difícil de explicar sin forzar el análisis. En Canta, por

ejemplo, lo relevante parece ser su cercanía a Lima Metropolitana, a través

de una carretera asfaltada. Sánchez Cerro y Palpa, en cambio, son valles

principalmente frutales y Recuay, cuando más, puede mostrar su inclusión


108

en el circuito turístico y comercial de la Cordillera Blanca por su cercanía a

la capital departamental, Huaraz.

El departamento de Lima tiene 10 provincias y su área metropolitana

comprende también a La Provincia Constitucional del Callao. De estas 11

provincias, incluyendo al Callao, 8 se ubican entre las 30 de mayor IDH.

Están en esta lista superior, todas las provincias costeras, incluso Canta y

Huarochirí, en la Sierra, vinculadas a través de carreteras asfaltadas al eje

metropolitano.

Las tres provincias restantes, Cajatambo, Yauyos y Oyón, ocupan los

lugares 38, 45 (en el estrato Medio Alto) y 57 (en el estrato Medio) del IDH

2000, respectivamente. La potencia del mercado de Lima tiene evidente

influjo territorial, no solamente sobre sus propias provincias, sino también

hacia algunas provincias de sus departamentos limítrofes.

La enorme influencia capitalina se asocia con las vinculaciones costeras y

con la importancia de la Carretera Panamericana, la primera vía nacional

asfaltada, concluida en la primera mitad del siglo pasado y paralela a los 3

mil kilómetros del litoral del Océano Pacífico. La Panamericana es la vía

nacional de mayor vitalidad, recibe la afluencia de alrededor de 300 vías

secundarias, además, se vincula al exterior con tres de los cinco países

limítrofes. En el mapa de las provincias por estratos del IDH (Capítulo 1), se

puede ver cómo las 31 provincias de la Costa peruana pertenecen a los

estratos Alto y Medio Alto. Si consideramos integradas a la Costa por la

carretera Panamericana a las provincias de Arequipa e Ilo, se cubre casi

todo el estrato Alto del IDH.

Fuera de esta franja, solamente quedaría en el estrato Alto el Cusco,

aislado, como una especie de testimonio de la existencia de la Sierra en el

grupo superior, rodeado de provincias pobres, sin diseminar efectos

positivos sobre ellas. No hallamos a ninguna provincia de Selva, sino hasta

pasar al estrato Medio Alto. El estrato Alto es abrumadoramente de la Costa

y lo más notorio es que las provincias con mejores indicadores se hallan

separadas de la amplia mayoría, de las menos favorecidas, por la rama

occidental de la Cordillera de los Andes.

El estrato Medio Alto, si queremos darle una interpretación territorial

simple, continúa sesgado –como sucede con el estrato Alto- hacia las

provincias de departamentos de la Costa. En efecto, 26 de las 34 provincias

de este nivel, son también costeras. (Cuadro 3.9)

El resto de este estrato, está conformado por las provincias de Selva como

Tambopata (Madre de Dios); San Martín que contiene a la ciudad de


109

Tarapoto (San Martín); Maynas, donde se encuentra Iquitos (Loreto);

Coronel Portillo (en Ucayali, conteniendo a Pucallpa), y Padre Abad (también

de Ucayali). Y en la Sierra, Huancayo (departamento de Junín), Yauli con la

refinería de La Oroya, y Jauja (Junín) y San Román (que contiene a Juliaca,

en Puno), cuya economía se vincula al comercio fronterizo con Bolivia.

Como puede apreciarse, se trata en su conjunto de provincias que en su

mayoría cuentan con centros productivos o áreas importantes.


110

De todo “Estrato Medio” se espera un híbrido. En nuestro caso, estamos

tratando de las siguientes 34 provincias del ordenamiento por IDH, de la 56

a la 88ª, con 2.8 millones de personas en el año 2000, que significaron el

10.9% de la población. (Cuadro 3.10)


111

Viendo en el mapa se nota la influencia de la Carretera Marginal de la Selva

en el IDH de este estrato. Esta vía, iniciada en los años 60 del siglo pasado,

continuada con intermitencias y actualmente con trechos asfaltados,

afirmados, en construcción y en proyecto; recorrería – de concluirse – 2 mil

kilómetros entre la frontera con Ecuador y la de Bolivia. La mayor parte de

provincias que tienen sectores asfaltados y afirmados de la Marginal,

básicamente, en los departamentos de Amazonas, San Martín, Huánuco,

Pasco y Junín, se han ubicado en el estrato Medio; mientras que los trechos

más hacia el Sur, aún en proceso de construcción, se hallan relegados hacia

los estratos inferiores, especialmente el estrato Medio Bajo.

Cabe admitir, que estas zonas relativamente emergentes de la Ceja de

Selva, son también las que han estado más asociadas con la producción y

comercialización de hoja de coca y sus derivados, en las últimas décadas

del siglo pasado y en la actualidad. El aporte poblacional a este estrato

proviene de provincias norteñas costeras relegadas, destacando por su

importancia el caso de provincias del departamento de Piura (Sullana, la

propia capital Piura que es la sexta en el ranking de población, Paita y

Sechura), un departamento de variada riqueza natural, del que se esperaría

mejor desempeño.

Complementan el estrato Medio, otras provincias de departamentos del

Norte con acceso a la Costa, como las de la Sierra de Ancash,

especialmente, en la zona de la Cordillera Negra. Y cerrando la lista, Puno y

Huamanga, en los lugares 87 y 88, capitales departamentales que ocupan

los puestos 19 y 22, en función de sus dimensiones de población, ya que en

ambos casos fluctúan alrededor de los 200 mil habitantes.

Los estratos menos favorecidos en el ordenamiento de las provincias, por

sus respectivos IDH son, el estrato Medio Bajo (54 provincias, de la 89ªa la

142ª, con 4.2 millones y 16.4% de la población) y el estrato Bajo (52

provincias, 2.9 millones de personas en el 2000, 11.3% de la población en

esa época).

A primera vista, llama la atención la cantidad de provincias agrupadas en

estos escalones inferiores – 106 de las 194 – que cobijan una población del

27.7% del total nacional. La suma de población de todas ellas, equivale en

cantidad de habitantes a la ciudad de Lima Metropolitana.

Las provincias con menor población tienden a presentar menor desarrollo

humano, con pocas y conocidas excepciones, generalmente enclaves

mineros o zonas influidas por otros centros productivos de importancia. Una

de las características atribuidas a la pobreza en el país es este su “carácter

rural”. Pero con esta afirmación, como se ha anotado anteriormente, se está


112

en realidad diciendo que la pobreza se ubica en zonas de poblados aislados

y dispersos. Usualmente, estos pequeños poblados aislados tienen

predominancia de producción agrícola y ganadera, pero es cada vez más

importante en su actividad económica la incidencia de la manufactura de

escala artesanal -agroindustrial, maderera y textil- y del comercio. (Cuadro

3.11)


113

Hay también provincias con población relativamente numerosa, que están

en estos lugares bajos de la clasificación. Andahuaylas en Apurímac,

Sánchez Carrión en la Sierra de La Libertad y Tayacaja en Huancavelica

superan los 100 mil habitantes. Hualgayoc en Cajamarca, La Mar en

Ayacucho y Chumbivilcas del Cusco, superan los 70 mil en el año 2000 y

pertenecen también a este grupo menos favorecido. Lo que tienen en

común es ser provincias serranas – con excepción de La Mar que tiene parte

de Ceja de Selva- y, con frecuencia, haber sido afectadas por el terrorismo.

Sin embargo, puede encontrarse algunos datos que van a contramano y que

cuestionen que es el ingreso la variable que generalmente lleva hacia arriba

a las provincias en su clasificación. Existen provincias cuyo desarrollo

humano es bajo a pesar de tener ingresos medios. Huaylas, en Ancash,

ocupa el puesto 51 en ingresos y el 127 en IDH; Pomabamba el 63 en

ingresos y 126 en IDH; Sihuas el 72 de ingresos y el 136 de IDH; Asunción

el 73 y 143; Carhuaz 56 en ingresos y 154 en IDH. Yungay, también en

Ancash y en el Callejón de Huaylas, tienen el puesto 61 de ingresos per

cápita, pero la baja ubicación en la esperanza de vida y el logro educativo la

llevan a figurar como la provincia 168 del ranking del IDH.


114

Sucede algo semejante con Mariscal Luzuriaga y Carlos F. Fitzcarrald,

ambas igualmente de Ancash: sus ingresos las ubican en los puestos 78 y

89, pero es, sobre todo, el bajo logro educativo la variable que las lleva

hacia los lugares 166 y 184 del IDH 2000.

Ocho provincias en Ancash –de las 20 que tiene este departamento–

muestran escasa asociación entre los ingresos y las otras dos variables del

IDH y ello no deja de llamar la atención. ¿Por qué en las provincias de este

departamento los ingresos han sido aceptables en comparación al promedio

nacional, pero insuficientes para contrarrestar los bajos niveles de la salud y

el logro educativo? ¿Cómo es que hay ingresos discordantes con el

desarrollo humano?

La primera hipótesis puede ser que en estos casos las familias despliegan

sus capacidades al máximo para mejorar sus economías, pero las

autoridades locales – y también centrales – no están a la misma altura y

más bien retrasan el progreso al no poner servicios sociales al alcance de la

población.

Una explicación alternativa está en la profusión de provincias en este

departamento. Tres de las provincias se encuentran en el Callejón de

Huaylas y vinculadas a la capital departamental, Huaraz, mediante una vía

asfaltada y las otras cinco pertenecen al denominado Callejón de

Conchucos. Podría ser que esta aglomeración incida en la planificación de

los servicios y se haya establecido tratamientos compartidos, ignorando las

divisiones provinciales. Las provincias de estas áreas se considerarían ya

atendidas por los servicios de otras, como Huaraz, en la consideración

regional, con resultados adversos respecto a la cobertura e intensidad de

sus demandas sociales.

En todo caso, la situación ancashina puede también denotar que las

estrategias y afanes locales que pugnan por la creación de provincias, no

tienen mayores retornos en atención del gobierno central, como puede

también constatarse en otros departamentos con numerosas provincias,

como Cajamarca, Cusco y Puno, cada uno de los cuales tiene 13 provincias.

Se pasará ahora a analizar las provincias en situación más desfavorable, las

ubicadas en el estrato Bajo en el desarrollo humano.

La condición serrana del escaso desarrollo económico y social es evidente.

Los IDH menores se concentran en el denominado trapecio andino,

compuesto por los departamentos de Huancavelica, Ayacucho y Apurímac,

las provincias de Cusco y Arequipa que limitan con estos departamentos e

incluso Puno, en la zona altiplánica. Les siguen una segunda “mancha” en


115

las zonas limítrofes de Ancash con el Norte de Huánuco, al Este de la

Cordillera Negra. Continúan siete de las once provincias de Huánuco

(incluyendo a Pachitea, en el último lugar de la clasificación por IDH);

mientras que hacia el Norte hay también provincias de estrato Bajo,

principalmente en Cajamarca y Amazonas. Casi todas estas provincias son

de la Sierra, con excepción de las de Ceja de Selva de Huánuco, de

Condorcanqui, en Amazonas, limitando con el Ecuador y de Atalaya en

Ucayali, que es limítrofe con Brasil, que concentran las comunidades

aborígenes selváticas. Ninguna provincia costeña pertenece al estrato Bajo.

(Cuadro 3.12)


116

Las altas connotaciones serranas y en segundo lugar selváticas de la

pobreza, son múltiples y han sido ya difundidas. Sin embargo, es necesario

que no se traduzca esta asociación como si tuviera carácter excluyente, en

el sentido de dejar de prestar atención a la pobreza en las áreas de Costa y

urbanas, sin comprender su diferente naturaleza13.

Una importante conclusión al respecto, es la que reconoce un tratamiento

diferente para el caso de la pobreza urbana de las áreas metropolitanas,

que es más coyuntural y depende de las reglas del mercado; mientras que

en las áreas rurales alejadas, es de carácter más estructural y permanente,

aun a pesar de políticas públicas de contención expresas en el área de la

asistencia social y los micro-proyectos productivos.

13 La normatividad del Fondo de Desarrollo y Compensación Social (FONCODES), propugna que el 70 %

de su inversión se haga efectiva en el área rural. Si se considera que el área rural comprende la

tercera parte de la población, se nota que la desproporción de la inversión no sería de 7 a 3, sino de

más de 5 a 1, bastante más lejos que la proporción de incidencia de la pobreza entre ambas áreas.


117

En el caso rural, inclusive la atención de las necesidades básicas es más

accesible y de menor costo, si bien existen enormes carencias de atención

social y de integración al mercado, que restringen severamente las

oportunidades de progreso. En el caso urbano metropolitano, en cambio, las

necesidades básicas suelen requerir para su satisfacción la posesión de

recursos monetarios y es mucho más alta la incidencia de lacras sociales

como la delincuencia, prostitución, drogadicción y violencia callejera.

De manera palpable, el estrato Bajo del IDH, refleja un problema de

dimensiones históricas más que de influencias momentáneas de la política

económica y social. Los “shocks” de precios, por ejemplo, han sido ajustes

de efectos eminentemente urbanos, en el sentido de incidir directamente

sobre los sectores de población más atados a los mercados de bienes y

trabajo, esencialmente metropolitanos.

La pobreza extrema del estrato Bajo del IDH, más “rural” y agraria, ha

trascendido ya diversos proyectos económicos y sociales, además, de

variados enfoques y acciones dirigidos a amenguar los déficit sociales más

acuciantes. Es levemente afectada por medidas de coyuntura como los

“shocks” de precios, pero se viene forjando y manteniendo secularmente,

por el abandono de su inclusión en los planes nacionales y la ausencia

histórica de atención social. Como suele afirmarse, con acierto, en las áreas

urbanas el actor principal debe ser el mercado y en las áreas rurales debe

ser el Estado, asociado con las propias organizaciones sociales y

productivas.

Esta diversa tipología obliga a revisar la orientación de las políticas pasadas

y con mayor atención, las grandes ausencias de esas políticas: atención al

problema agrario e indígena, redistribución de la inversión de

infraestructura hacia las provincias del interior, políticas públicas

descentralistas, participación de la población y políticas salariales, sobre

todo, en las ciudades.


118

4.2. Glosario

Desarrollo Humano: Proceso de expansión de las capacidades y

derechos de todas las personas. Sostenible en el tiempo, tanto en

el sentido de preservar los recursos naturales como para asegurar

los logros y evitar retrocesos.

Chispas del desarrollo humano: la creatividad, la

empresarialidad, el agenciamiento y la asociatividad.

Creatividad: Búsqueda de nuevas posibilidades de uso de las

cosas, es la invención, el poder imaginar algo diferente a lo

existente.

Empresarialidad: Capacidad de organizar, combinar factores y

liderar, es un talento que se muestra en sociedad.

Agenciamiento: Ser agente de su propio desarrollo, es una de las

actitudes más positivas que pueden tener los sectores pobres, los

segregados, los marginales, para hacer escuchar sus voces.

Asociatividad: Tendencia de los seres humanos a agruparse en

organizaciones de tamaño variable, para convivir, resolver

problemas, defenderse.

Índice de Desarrollo humano (IDH): es un indicador creado por

el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) con

el fin de determinar el nivel de desarrollo que tienen los países del

mundo. Fue ideado con el objetivo de conocer, no sólo los ingresos

económicos de las personas en un país, sino también para evaluar

si el país aporta a sus ciudadanos un ambiente donde puedan

desarrollar mejor o peor su proyecto y condiciones de vida. Para

esto, el IDH tiene en cuenta tres variables:

- Esperanza de vida al nacer. Analiza el promedio de edad de las

personas fallecidas en un año.

- Educación. Recoge el nivel de alfabetización adulta y el nivel de

estudios alcanzado (primaria, secundaria, estudios superiores)

- PIB per Cápita (a paridad de poder adquisitivo). Considera el

producto interno bruto per cápita y evalúa el acceso a los

recursos económicos necesarios para que las personas puedan

tener un nivel de vida decente


119



INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO . Perú 205. UNDP


http://www.mef.gob.pe/index.php?view=items&cid=1%3Apol

itica-economica-y-social&id=402%3A91-ique-es-el-indice-de-

desarrollo-humano-idh-y-que-

mide&option=com_quickfaq&lang=es

http://ipe.org.pe/content/indice-de-desarrollo-humanow.

http://www.mef.gob.pe/index.php?view=items&cid=1%3Apolitica-economica-y-social&id=402%3A91-ique-es-el-indice-de-desarrollo-humano-idh-y-que-mide&option=com_quickfaq&lang=es




http://ipe.org.pe/content/indice-de-desarrollo-humanow


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metacognición que te ayudará a asimilar lo estudiado en la Unidad IV.

Revisar el aula virtual – unidades – unidad IV –

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Mg. Julio Cesar HUERTAS RODRÍGUEZ · 3.1.2 El desarrollo como productividad con equidad. ......

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