Ministros del Presidente - CCDT-UdelaR · ISOC-AMÉRICA LATINA, Réseau Amérique-Latine,...

Ediciones Universidad

Salamanca Fecha de publicaciónde este volumen: agosto del 2013

ISSN 1130-2887 - CDU 3 (1-69 IBEROAMÉRICA)

Vol. 64, agosto del 2013

Ministros delPresidente

MONOGRÁFICO

La designación de gabinetes en Uruguay:estrategia legislativa, jerarquía de los ministeriosy afiliación partidaria de los ministrosDaniel CHASQUETTI, Daniel BUQUET yAntonio CARDARELLO

Escogiendo ministros y formando políticos:los partidos en gabinetes multipartidistasMagna INÁCIO

Los gabinetes de la Concertación en Chile(1990-2010)Mireya DÁVILA, Alejandro OLIVARES LAVADOS yOctavio AVENDAÑO

Presidentes outsiders y ministros neófitos:un análisis a través del ejemplo de FujimoriMiguel CARRERAS

Gabinetes de partido único y democraciaspresidenciales. Indagaciones a partirdel caso argentinoMarcelo CAMERLO

VARIA

Hacia una nueva institucionalidaddemocrática en MéxicoLeonardo VALDÉS ZURITA

Reforma de mercado, (des)alineamientoprogramático y estabilidad del sistema departidos en América LatinaKenneth M. ROBERTS

AMÉRICALATINAHOY

Vol.

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3AMÉRICALATINAHOY

ISSN: 1130-2887 Vol. 64, agosto del 2013

AMÉRICALATINAHOYRevista de Ciencias Sociales

Ministros del Presidente


Salamanca

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ISSN 1130-2887 - CDU 3 (1-69 IBEROAMÉRICA)Vol. 64, agosto del 2013

AMÉRICALATINAHOYREVISTA DE CIENCIAS SOCIALES

© Ediciones Universidad de Salamanca América Latina Hoy, 64, 2013, pp. 1-2

Sumario analítico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3-6

Analytical summary. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7-10

Presentación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11-12

MINISTROS DEL PRESIDENTE

• La designación de gabinetes en Uruguay: estrategia legislativa,jerarquía de los ministerios y afiliación partidaria de los ministrospor Daniel CHASQUETTI, Daniel BUQUET y Antonio CARDARELLO . . . . . . 15-40

• Escogiendo ministros y formando políticos: los partidos engabinetes multipartidistaspor Magna INÁCIO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41-66

• Los gabinetes de la Concertación en Chile (1990-2010)por Mireya DÁVILA, Alejandro OLIVARES LAVADOS y Octavio AVENDAÑO . 67-94

• Presidentes outsiders y ministros neófitos:un análisis a través del ejemplo de Fujimoripor Miguel CARRERAS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 95-118

• Gabinetes de partido único y democracias presidenciales.Indagaciones a partir del caso argentinopor Marcelo CAMERLO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 119-142

VARIA

• Hacia una nueva institucionalidad democrática en Méxicopor Leonardo VALDÉS ZURITA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 145-161

• Reforma de mercado, (des)alineamiento programático yestabilidad del sistema de partidos en América Latinapor Kenneth M. ROBERTS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 163-191

INFORMACIÓN BIBLIOGRÁFICA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 195-210

ISSN 1130-2887 - CDU 3 (1-69 IBEROAMÉRICA)Vol. 64, agosto del 2013



ISSN 1130-2887 - CDU 3 (1-69 IBEROAMÉRICA)Vol. 64, August 2013


Sumario analítico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3-6

Analytical summary. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7-10

Presentation. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11-12

MINISTERS OF THE PRESIDENT

• Cabinet Appointment in Uruguay: Legislative Strategy,hierarchy of portfolio and party affiliation of ministersby Daniel CHASQUETTI, Daniel BUQUET and Antonio CARDARELLO . . . . . 15-40

• Ministry selection and politics training:political parties in multiparty cabinetsby Magna INÁCIO. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41-66

• The Cabinets of the Concertación in Chile (1990-2010)by Mireya DÁVILA, Alejandro OLIVARES LAVADOS and Octavio AVENDAÑO 67-94

• Outsider Presidents and Neophyte Ministers:Evidence from the Fujimori Exampleby Miguel CARRERAS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 95-118

• Single Party Cabinets and Presidential Democracies:insights from the Argentinean caseby Marcelo CAMERLO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 119-142

VARIA

• Towards a New Set of Democratic Institutions in Mexicoby Leonardo VALDÉS ZURITA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 145-161

• Market Reform, Programmatic (De)Alignment and Party SystemStability in Latin Americaby Kenneth M. ROBERTS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 163-191

BIBLIOGRAPHIC INFORMATION . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 195-210


ISSN: 1130-2887

SUMARIO ANALÍTICO

CHASQUETTI, Daniel; BUQUET, Daniel y CARDARELLO, AntonioLA DESIGNACIÓN DE GABINETES EN URUGUAY: ESTRATEGIA LEGISLATIVA, JERARQUÍA DE LOSMINISTERIOS Y AFILIACIÓN PARTIDARIA DE LOS MINISTROSAmérica Latina Hoy, 64, agosto del 2013, pp. 15-40

El artículo analiza la formación y cambio de gabinetes presidenciales en Uruguaydurante el período 1985-2010. La primera sección presenta los rasgos institucionales ypolíticos del proceso de designación y renuncia de los ministros. La segunda describelos gabinetes formados en el período, mostrando que en general los presidentes cedencarteras a cambio de apoyo legislativo. La tercera sección analiza los atributos políticosde los ministros designados (filiación partidaria, experiencia previa) y el tipo de vínculoque desarrollan con el presidente. La cuarta analiza la relación entre la supervivencia delos ministros en su cargo, la responsabilidad política ante el Congreso y la existenciade mayorías legislativas favorables al gobierno. En la última sección se describe la exis-tencia en Uruguay de un patrón de designación del gabinete cuyos atributos principalesserían (i) el establecimiento de un orden jerárquico de las carteras, (ii) la nominación deindividuos con filiación partidaria (ya sean políticos insiders o adherentes) y (iii) la influen-cia de los apoyos legislativos en la definición del elenco ministerial.

Palabras clave: gabinetes, presidentes, gobierno, partidos políticos, Uruguay.

SUMARIO ANALÍTICO4


INÁCIO, MagnaESCOGIENDO MINISTROS Y FORMANDO POLÍTICOS: LOS PARTIDOSEN GABINETES MULTIPARTIDISTASAmérica Latina Hoy, 64, agosto del 2013, pp. 41-66

El artículo examina la selección ministerial y estima las posibilidades de selecciónde los políticos profesionales vis-à-vis la selección de técnicos o políticos novatos en gabi-netes multipartidistas. La selección ministerial es analizada como un cálculo partidariopara convertir la designación ministerial en un recurso para la retención y/o proyecciónde sus cuadros partidarios. Se testearon dos hipótesis: a) la lealtad, los vínculos par-tidarios y la pertenencia a partidos competitivos aumentan las chances de selecciónde políticos profesionales para el cargo de ministro; b) las probabilidades de selección depolíticos novatos o tecnócratas aumentan con la expertise o la pertenencia a partidos enfase de expansión organizacional. El análisis se concentra en los gobiernos multiparti-distas formados en Brasil (1995-2010). Los resultados muestran que la trayectoria den-tro del partido es decisiva para la selección de políticos profesionales, mientras que lapertenencia al partido del presidente favorece el ingreso de nuevos cuadros en el gobier-no. El estudio presenta evidencias sobre la complejidad de la selección ministerial engabinetes multipartidistas a la luz de los dilemas organizacionales enfrentados por lospartidos.

Palabras clave: partidos políticos, selección ministerial, coalición gubernamen-tal, Brasil.

DÁVILA, Mireya; OLIVARES LAVADOS, Alejandro y AVENDAÑO, OctavioLOS GABINETES DE LA CONCERTACIÓN EN CHILE (1990-2010)América Latina Hoy, 64, agosto del 2013, pp. 67-94

Este artículo analiza los perfiles ministeriales y la relación entre experticia y tipo deministerio en las cuatro administraciones de la Concertación de Partidos por la Demo-cracia en Chile entre 1990 y 2010. El objetivo es avanzar en el conocimiento empíricode estos temas, a través de la vinculación de la literatura como tecnocracia y élites minis-teriales. El argumento del artículo es que existe una relación entre tipo de ministerio(político, social, económico o mixto) y experticia (o tipo de educación formal) de losministros. El análisis estadístico de los datos confirma qué relación existe entre la forma-ción de doctorado en economía y los ministerios definidos como económicos.

Palabras clave: gabinetes, ministros, tecnocracia, Concertación, Chile.

SUMARIO ANALÍTICO5


CARRERAS, MiguelPRESIDENTES OUTSIDERS Y MINISTROS NEÓFITOS: UN ANÁLISIS A TRAVÉSDEL EJEMPLO DE FUJIMORIAmérica Latina Hoy, 64, agosto del 2013, pp. 95-118

Los críticos del sistema presidencialista señalan que la llegada al poder de outsiderses uno de los peligros del presidencialismo. Este trabajo analiza el impacto de los pre-sidentes outsiders para la composición del gabinete. El argumento central es que losoutsiders tienden a nombrar ministros técnicos e independientes. Los outsiders no tie-nen la voluntad o la capacidad para negociar con otras fuerzas políticas porque notienen una socialización política. Además, una estrategia de confrontación con lospartidos establecidos les da más réditos políticos y electorales. En este artículo, se apor-ta evidencia empírica a partir de un análisis detallado de los gabinetes peruanos en elperíodo 1980-1995. Se comparan los gabinetes de dos presidentes que eran líderes par-tidarios (Belaúnde y García) con los gabinetes de un outsider (Fujimori). También seanalizan las consecuencias de tener un gabinete compuesto mayoritariamente por inde-pendientes para el funcionamiento de ese gabinete.

Palabras clave: presidentes, ministros, gabinetes, outsiders, Fujimori, Perú.

CAMERLO, MarceloGABINETES DE PARTIDO ÚNICO Y DEMOCRACIAS PRESIDENCIALES.INDAGACIONES A PARTIR DEL CASO ARGENTINOAmérica Latina Hoy, 64, agosto del 2013, pp. 119-142

El estudio de los gabinetes presidenciales se ha focalizado predominantemente enlas formaciones de coalición, distinguiendo a los ministros en función de su afiliaciónpartidaria particularmente en los momentos de instauración y terminación del gabine-te. Este artículo desplaza el foco de análisis hacia los gabinetes de partido único paraindagar las modalidades de selección de ministros en situaciones donde el soporte legis-lativo de coalición pierde relevancia. Se propone un modelo de análisis que incluye laobservación de afiliaciones extrapartidarias, capacidades técnicas individuales y vínculospersonales con el presidente, y se lo aplica al estudio del caso argentino. Los resulta-dos sugieren que presidentes bien posicionados tienden a aplicar estrategias de distri-bución de ministerios más cerradas, con grados de institucionalidad que dependen dela organización partidaria del presidente y su estilo de liderazgo.

Palabras clave: ministros, afiliación política, gabinetes de partido único, presiden-cialismo, Argentina.

SUMARIO ANALÍTICO6


VALDÉS ZURITA, LeonardoHACIA UNA NUEVA INSTITUCIONALIDAD DEMOCRÁTICA EN MÉXICOAmérica Latina Hoy, 64, agosto del 2013, pp. 145-161

El artículo analiza la dinámica de la reforma constitucional en México, sus implica-ciones sobre el andamiaje normativo e institucional del país y aquellas que transformaronla organización de las elecciones federales, así como las condiciones de competenciapolítica durante los últimos treinta y cinco años. Después de este recorrido histórico, elartículo aborda las propuestas que podrían ser consideradas dentro de una eventual refor-ma electoral previa al inicio del proceso electoral federal 2014-2015.

Palabras clave: cambio constitucional, institucionalidad democrática, transición a lademocracia y reforma electoral.

ROBERTS, Kenneth M. REFORMA DE MERCADO, (DES)ALINEAMIENTO PROGRAMÁTICO Y ESTABILIDAD DELSISTEMA DE PARTIDOS EN AMÉRICA LATINAAmérica Latina Hoy, 64, agosto del 2013, pp. 163-191

Aunque los regímenes democráticos en América Latina desde la década de 1980han sido estables, los sistemas de partidos en la región continúan experimentando altosniveles de inestabilidad electoral. Un enfoque de las coyunturas críticas sobre el cam-bio institucional sugiere que la variación en la estabilidad de los sistemas de partidosestá relacionada con el impacto de la liberalización del mercado en el alineamiento o(des)alineamiento programático de la competencia partidaria en las décadas de 1980 yde 1990. Las reformas de mercado adoptadas por los líderes conservadores, y a las cua-les se opusieron un importante número de partidos de izquierda, alinearon a los sistemasde partidos de manera programática, permitiendo que la oposición social se canalizaramediante formas institucionalizadas de la competencia que eran altamente estables duran-te la era postajuste. Contrariamente, las reformas de «seducir y abandonar» adoptadaspor los líderes populistas y de izquierda provocaron un (des)alineamiento programáti-co de los sistemas de partidos, dejándolos vulnerables a secuencias reactivas desestabili-zadoras en el período posterior a la reforma –incluyendo protestas sociales masivas, ladesaparición de los partidos conservadores históricos y el reemplazo de los partidos popu-listas tradicionales o de izquierda por otros outsiders más radicales y antineoliberales–.Así, la dinámica política de los ajustes económicos y de mercado condicionaron seve-ramente la manera en que los sistemas de partidos pudieron procesar el revivir de lasalternativas populistas y de izquierda de la región durante el período postajuste.

Palabras clave: América Latina, partidos políticos, reformas del mercado, coyuntu-ras críticas, alineamiento programático, volatilidad electoral.


ISSN: 1130-2887

ANALYTICAL SUMMARY

CHASQUETTI, Daniel; BUQUET, Daniel and CARDARELLO, AntonioCABINET APPOINTMENT IN URUGUAY: LEGISLATIVE STRATEGY, HIERARCHY OFPORTFOLIO AND PARTY AFFILIATION OF MINISTERSAmérica Latina Hoy, 64, August 2013, pp. 15-40

The article analyzes the formation and change of presidential cabinets in Uruguayduring the period 1985-2010. In the first section we present the institutional andpolitical features of the process of appointment and resignation of the ministers. Thesecond section describes the cabinets formed in this period and shows that presidentshave exchanged seats in cabinet by legislative support. The third section analyzes thepolitical attributes of the ministers appointed (party affiliation, previous experience) andthe type of linkage that they keep with the president. The fourth analyze the relationshipbetween the time survival of the individuals in office, the political responsibility in frontof congress and the existence of a legislative majority that support the president. Thelast section describes the Uruguayan pattern of ministerial designation based in (i)the establishment of an order of importance of portfolios, (ii) the nomination of indi-viduals with party affiliation (weather insider or adherent politicians), (iii) the influenceof the legislative support in defining the ministerial team.

Key words: cabinets, presidents, government, political parties, Uruguay.

ANALYTICAL SUMMARY8


INÁCIO, MagnaMINISTRY SELECTION AND POLITICS TRAINING: POLITICAL PARTIES INMULTIPARTY CABINETSAmérica Latina Hoy, 64, August 2013, pp. 41-66

The article examines the ministerial selection and estimates the chances of selec-tion of professional politicians vis-à-vis the selection of technocrats or political novicein multiparty cabinets. The ministerial selection is analyzed as a supporter calculationto convert the ministerial appointment a resource for retention and/or projection of theirparty cadres. Two hypotheses were tested: (a) loyalty, the bonds belonging to suppor-ters and parties increase the chances of competitive selection of professional politiciansfor the posts of ministers; (b) the chances of selection of political novices or technocratsincrease with expertise and membership of parties under organizational expansion. Theanalysis focuses on multiparty governments formed in Brazil (1995-2010). The resultsshow that the trajectory within the party is decisive for the selection of professional politi-cians, while belonging to the party of the President favors the entry of new members inthe high command of the government. The study provides evidence of the complexityof multiparty cabinet ministerial selection in light of organizational dilemmas faced bythe parties.

Key words: political parties, ministerial selection, coalition government, Brazil.

DÁVILA, Mireya; OLIVARES LAVADOS, Alejandro and AVENDAÑO, OctavioTHE CABINETS OF THE CONCERTACIÓN IN CHILE (1990-2010)América Latina Hoy, 64, August 2013, pp. 67-94

This article analyzes ministerial profiles and the relation between expertise andtype of ministry for the case of the four Concertación de Partidos por la Democraciaadministrations in Chile between 1990 and 2010. The objective is to improve empiri-cal knowledge about these topics relating two different literatures: the one developedfor the study of ministerial elites and the other related to technocratic studies. The argu-ment is that there is a relationship between type of ministry (political, social, economic ormixed) and the expertise (formal education) of ministries. Statistical analysis confirmsour hypothesis; there is a relation between doctoral formation in economics and theministries defined as economic ones.

Key words: cabinets, technocracy, ministers, Concertación, Chile.

ANALYTICAL SUMMARY9


CARRERAS, MiguelOUTSIDER PRESIDENTS AND NEOPHYTE MINISTERS: EVIDENCE FROM THEFUJIMORI EXAMPLEAmérica Latina Hoy, 64, August 2013, pp. 95-118

The critics of presidentialism point out that the arrival to power of outsiders isone of the perils of presidentialism. This contributes to this literature by analyzing theimpact of outsider presidents on cabinet composition. The central argument is that out-sider presidents tend to appoint technocratic and independent ministers. Outsiders donot have the willingness or the capacity to negotiate with other political forces becausethey lack a political socialization. Moreover, a strategy of confrontation with establishedparties is politically and electorally more advantageous for outsider presidents. In thisarticle, I provide empirical evidence based on an in-depth analysis of the Peruviancabinets in the period 1980-1995. This work compares the cabinets of two presidentsthat were traditional party leaders (Belaúnde and García) with the cabinets of an outsider(Fujimori). I also analyze the consequences of having a cabinet made of political neo-phytes for the functioning of the cabinet.

Key words: presidents, ministers, cabinets, outsiders, Fujimori, Peru.

CAMERLO, MarceloSINGLE PARTY CABINETS AND PRESIDENTIAL DEMOCRACIES: INSIGHTS FROM THEARGENTINEAN CASEAmérica Latina Hoy, 64, August 2013, pp. 119-142

The study of presidential cabinets has mainly focused on coalitional formations, dis-tinguishing individual ministers in terms of their party affiliation particularly at cabinetinstauration and termination. This article moves the focus to single-party cabinets tostudy minister appointment in situations where the legislative support is less relevant.A model of analysis that observes extra-partisan affiliations, individual technical skillsand personal liaison with the president is proposed and exploratory applied to the Argen-tinean case. The results suggest that well positioned presidents tend to apply closer strate-gies of portfolio distribution, with levels of institutionalization that depends on thepresident’s party organization and the president’s style of leadership.

Key words: ministers, party affiliation, single-party cabinets, presidentialism, Argentina.

ANALYTICAL SUMMARY10


VALDÉS ZURITA, Leonardo TOWARDS A NEW SET OF DEMOCRATIC INSTITUTIONS IN MEXICOAmérica Latina Hoy, 64, August 2013, pp. 145-161

This paper analyzes the dynamics underlying constitutional reform in Mexico, itsimplications on the country’s legal and institutional framework, on the organization ofnational elections and on the conditions of political competition during the past thirty-five years. After this historical overview, the article focuses on proposals which mightbe considered for a new electoral reform prior to the start of the 2014-2015 federal elec-toral process.

Key words: constitutional change, democratic institutionalism, democratic transition,electoral reform.

ROBERTS, Kenneth M.MARKET REFORM, PROGRAMMATIC (DE)ALIGNMENT AND PARTY SYSTEM STABILITYIN LATIN AMERICAAmérica Latina Hoy, 64, August 2013, pp. 163-191

Although democratic regimes in Latin America since the early 1980s have been sur-prisingly durable, party systems in much of the region continue to experience very highlevels of electoral instability. A critical juncture approach to institutional change sug-gests that variation in party system stability is related to the impact of market libera-lization in the 1980s and 90s on the programmatic alignment –or de-alignment– ofpartisan competition. Market reforms that were adopted by conservative leaders andopposed by a major leftist rival aligned party systems programmatically, allowing societalopposition to be channeled into institutionalized forms of competition that werehighly stable in the post-adjustment era. By contrast, «bait-and-switch» reforms adoptedby populist or leftist leaders were programmatically de-aligning for party systems, leavingthem vulnerable to highly destabilizing reactive sequences in the aftermath to the reformprocess-including mass social protests, the demise of historic conservative parties, andthe outflanking of traditional populist or leftist parties by more radical, anti-neoliberaloutsiders. The political dynamics of market-based economic adjustment thus heavily con-ditioned the ways in which party systems would process the post-adjustment revival ofpopulist and leftist alternatives in the region.

Key words: Latin America, political parties, market reforms, critical junctures, pro-grammatic alignment, electoral volatility.


PRESENTACIÓN

En un principio, cuando el presidencialismo era peligroso para la supervivenciademocrática, los gabinetes presidenciales fueron considerados expresiones unilatera-les de los jefes de gobierno y consecuentemente desestimados como objeto de análisis.En un segundo momento, y en lo que algunos describen como enseñanzas sur-norte,estudiosos latinoamericanos demostraron que la formación de gabinetes presidencialespermite, al igual que en las democracias parlamentarias, el despliegue de diferentes estra-tegias de negociación y construcción políticas. La presente edición de América LatinaHoy está dedicada al aspecto central de lo que, a juzgar por la creciente atención cien-tífica, parece configurarse como un tercer momento en la agenda de estudios sobre gabi-netes presidenciales: los individuos que componen dichos gabinetes.

Los ministros de gobierno, ubicados en el vértice de la jerarquía decisional del Esta-do, son actores políticos clave. O cuando menos deberían serlo. ¿Cuáles son sus com-petencias personales y sus soportes externos? ¿Qué vínculos los unen con el presidente?¿Cómo estos atributos influyen en su selección y remoción bajo diferentes tipos de pre-sidencialismo? Daniel Chasquetti, Daniel Buquet y Antonio Cardarello (Universidad dela República, Uruguay) analizan casos de gabinetes donde predominan las coalicionesentre fracciones de un mismo partido. Un extenso examen de 129 ministros uru-guayos durante el período 1985-2010 les permite confirmar como principal factor expli-cativo de la definición del elenco ministerial a la búsqueda de apoyos legislativos, aunquesólo para el momento de selección dado que un 75% de las salidas responde a factoresdesvinculados del mantenimiento de la coalición de gobierno.

Magna Inácio (Universidad Federal de Minas Gerais, Brasil) estudia los criterios denominación en gabinetes de coaliciones alargadas y desde la óptica de sus partidos miem-bros. Sostiene que la selección ministerial responde a cálculos orientados sea a la con-solidación de la estructura y competitividad partidarias –mediante el nombramiento depolíticos profesionales–, sea a la expansión de las mismas –a través del reclutamientode técnicos o políticos novatos–. El argumento se basa en el estudio del caso brasi-leño durante los años 1995 y 2010, lapso que evidencia gabinetes compuestos por repre-sentantes de hasta 11 partidos diferentes.

Mireya Dávila, Alejandro Olivares (Universidad de Chile) y Octavio Avendaño (Uni-versidad de Alberto Hurtado, Chile) exploran la relación entre el perfil académico del

PRESENTACIÓN12


ministro y el tipo de ministerio asignado. A partir de la observación del total de minis-tros que integraron las administraciones chilenas ocurridas entre 1990 y 2010, los auto-res evidencian el control de los ministerios económicos por parte de economistas conformación de posgrado en universidades extranjeras. Como particularidad, el análisisregistra una preponderancia de ministros partidarios que sin embargo cuentan con esca-sa experiencia previa en cargos públicos y alta formación técnica.

Miguel Carreras (Universidad de Pittsburgh, Estados Unidos) explica la relaciónentre ministros y presidentes sin afiliación partidaria ni experiencia política relevantes.El argumento planteado es que presidentes outsiders tienden a nombrar ministros neó-fitos debido tanto a la falta de recursos políticos propios como a una deliberada estra-tegia de diferenciación con respecto a las élites políticas tradicionales. Se avanza asimismoen las consecuencias que la presencia de estos ministros tendrían sobre el funciona-miento del gabinete, particularmente sobre la autonomía individual y el trabajo enequipo. El análisis se sostiene empíricamente a través del estudio comparativo de losgabinetes peruanos del período 1980-1995.

Finalmente, Marcelo Camerlo (Universidad de Lisboa, Portugal) propone un mode-lo de análisis complementario al enfoque de las coaliciones y lo aplica al caso argentino(1983-2012). Los resultados sugieren que existen márgenes para la utilización estra-tégica de la distribución de carteras ministeriales incluso cuando los presidentes for-man gabinetes de partido único.

La sección VARIA complementa el número con dos artículos de relevante interés parala comprensión de los partidos políticos latinoamericanos y los sistemas políticos en gene-ral. Por un lado, Leonardo Valdés Zurita (Instituto Federal Electoral, Universidad deGuanajuato, México) ofrece un análisis de la evolución y dinámica del sistema electoralmexicano. Luego de trazar un recorrido por las principales reformas legislativas desdeinicios del siglo XX, el autor examina los contenidos e impactos de la actual legislacióny propone un conjunto de propuestas de mejoramiento con miras al proceso electoralfederal de 2014-2015 y en vistas del próximo proceso de reforma electoral.

Por su parte, Kenneth M. Roberts (Universidad de Cornell, Estados Unidos) vin-cula la actual dinámica de los sistemas de partidos de la región con las reformas de mer-cado de las décadas de 1980 y de 1990. El autor sostiene que las medidas de ajusteadoptadas por líderes conservadores promovieron la alineación programática y la cana-lización institucionalizada de la competencia mientras que, contrariamente, las refor-mas implementadas por líderes populistas y de izquierda provocaron la desestabilizacióndel sistema de partidos, incluyendo la desaparición de partidos conservadores históri-cos y la emergencia de outsiders radicales y antineoliberales.

Marcelo CAMERLOInstituto de Ciencias Sociais,

Portugal

MINISTROS DEL PRESIDENTE


LA DESIGNACIÓN DE GABINETES EN URUGUAY:ESTRATEGIA LEGISLATIVA, JERARQUÍA DE LOSMINISTERIOS Y AFILIACIÓN PARTIDARIADE LOS MINISTROSCabinet Appointment in Uruguay: Legislative Strategy, hierarchy ofportfolio and party affiliation of ministers

Daniel CHASQUETTIUniversidad de la República, Uruguay [email protected]

Daniel BUQUETUniversidad de la República, Uruguay [email protected]

Antonio CARDARELLOUniversidad de la República, Uruguay [email protected]

BIBLID [1130-2887 (2013) 64, 15-40]Fecha de recepción: 2 de febrero del 2013Fecha de aceptación: 7 de junio del 2013

RESUMEN: El artículo analiza la formación y cambio de gabinetes presidenciales en Uru-guay durante el período 1985-2010. La primera sección presenta los rasgos institucionales ypolíticos del proceso de designación y renuncia de los ministros. La segunda describe los gabi-netes formados en el período, mostrando que en general los presidentes ceden carteras a cambiode apoyo legislativo. La tercera sección analiza los atributos políticos de los ministros designados(filiación partidaria, experiencia previa) y el tipo de vínculo que desarrollan con el presidente. Lacuarta analiza la relación entre la supervivencia de los ministros en su cargo, la responsabilidadpolítica ante el Congreso y la existencia de mayorías legislativas favorables al gobierno. En laúltima sección se describe la existencia en Uruguay de un patrón de designación del gabinete cuyosatributos principales serían (i) el establecimiento de un orden jerárquico de las carteras, (ii) la nomi-nación de individuos con filiación partidaria (ya sean políticos insiders o adherentes) y (iii) la influen-cia de los apoyos legislativos en la definición del elenco ministerial.

Palabras clave: gabinetes, presidentes, gobierno, partidos políticos, Uruguay.

DANIEL CHASQUETTI, DANIEL BUQUET Y ANTONIO CARDARELLOLA DESIGNACIÓN DE GABINETES EN URUGUAY16


ABSTRACT: The article analyzes the formation and change of presidential cabinets in Uruguayduring the period 1985-2010. In the first section we present the institutional and political featuresof the process of appointment and resignation of the ministers. The second section describes thecabinets formed in this period and shows that presidents have exchanged seats in cabinet bylegislative support. The third section analyzes the political attributes of the ministers appointed(party affiliation, previous experience) and the type of linkage that they keep with the president.The fourth analyze the relationship between the time survival of the individuals in office, thepolitical responsibility in front of congress and the existence of a legislative majority that supportthe president. The last section describes the Uruguayan pattern of ministerial designation basedin (i) the establishment of an order of importance of portfolios, (ii) the nomination of individualswith party affiliation (weather insider or adherent politicians) and (iii) the influence of the legislativesupport in defining the ministerial team.

Key words: cabinets, presidents, government, political parties, Uruguay.

I. INTRODUCCIÓN1

Una de las características distintivas del régimen presidencial es la potestad del pre-sidente para nombrar y despedir a sus ministros o secretarios de Estado (Lijphart 1984;Linz 1990; Shugart y Carey 1992; Sartori 1994). Dada esta facultad, el gabinete presi-dencial estaría integrado por individuos cuyos atributos principales serían la lealtad alpresidente y cierta competencia técnica en la esfera administrativa que deberían orien-tar. El gabinete sería un área del gobierno conducida por el presidente y enfocada enla ejecución de políticas públicas. Sin embargo, la separación de poderes en AméricaLatina no es tan clara como la teoría del gobierno presidencialista lo establece.

Las investigaciones empíricas han abordado el estudio de los gabinetes presiden-ciales desde dos perspectivas diferentes. Por un lado, están los estudios centrados en eldiseño del gabinete que toman su composición como un indicador de las intencionesestratégicas del presidente. Esta perspectiva considera al gabinete como un órgano degobierno colectivo y, en función de la filiación partidaria de los ministros, analiza losfactores que determinan su formación y las consecuencias que genera su desempeño(Deheza 1998; Amorim Neto 1998; Altman 2000; Chasquetti 2008; Cheibub 2002). Porotro lado, están los estudios que enfocan la selección y relevo de ministros como deci-siones estratégicas de los presidentes con el fin de resolver problemas específicos de suagenda del gobierno. Los nombramientos y cambios estarían determinados por el tipode poder institucional que posee el mandatario, su nivel de apoyo en la opinión públicay en el Legislativo, además de otros factores coyunturales asociados al contexto políticode cada país (Martínez Gallardo 2005 y 2011). Ambos enfoques han aportado un cono-cimiento sustantivo sobre cómo funciona el presidencialismo en el continente, pero dejanabiertas muchas cuestiones todavía inexploradas, sobre todo aquellas relacionadas

1. Los autores agradecen los comentarios y las sugerencias de dos evaluadores anónimos de Amé-rica Latina Hoy, Revista de Ciencias Sociales, a una primera versión de este artículo.

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con las carreras de los individuos y la relación del presidente con los ministros (Camer-lo 2012).

Los escasos trabajos sobre el caso uruguayo se centran en el estudio de los gabinetescomo órganos colectivos de gobierno, considerando su composición como un indica-dor de la estrategia presidencial (Chasquetti 1999; Chasquetti y Moraes 2000; Altman2000). Este artículo muestra como en el caso uruguayo los presidentes designan minis-tros con el objetivo de alcanzar y mantener respaldos legislativos. El proceso de nomi-nación está casi siempre presidido por negociaciones entre el presidente y los partidoso sus fracciones internas y el resultado más común será la cesión de carteras ministe-riales a los grupos que finalmente apoyen el acuerdo2. De esta manera, la designaciónde los ministros será un complejo proceso donde las fracciones proponen nombres y elpresidente acepta o rechaza de acuerdo a sus preferencias. Por otra parte, el artículoanaliza la supervivencia de los ministros en el gabinete, sosteniendo que la permanen-cia en el cargo no está vinculada a la responsabilidad política ante el Congreso, dispuestaen la Constitución, sino a factores contingentes, vinculados con el retiro, la enferme-dad o el deseo del ministro de competir por un cargo electivo o la emergencia de cri-sis gubernamentales.

En la primera sección se repasan las características institucionales del gabinete y losministros en Uruguay. En la segunda, se examinan los nueve gabinetes formados en elperíodo 1985-2010, mostrando que, en general, los presidentes ceden carteras a las frac-ciones partidarias a cambio de apoyo en el legislativo. En la tercera sección se estudianlos atributos individuales de los ministros explicando los factores que pueden incidiren su selección para el cargo. En la cuarta sección se estudia la supervivencia en el car-go ministerial y su relación con la responsabilidad política ante el Congreso, la existenciao no de mayorías legislativas proclives al gobierno y el tipo de salidas efectivamente obser-vadas. En la última sección, se presentan las conclusiones finales y se establece la exis-tencia de un patrón de designación y reclutamiento de ministros en Uruguay.

II. CARACTERÍSTICAS INSTITUCIONALES DEL GABINETE Y EL CARGO DE MINISTRO

El régimen de gobierno uruguayo es básicamente presidencialista, aunque algunosdispositivos de naturaleza parlamentaria han promovido más de un debate académicoal respecto3. En la actualidad, parecería existir un consenso respecto a que el régimen

2. Un rasgo peculiar de los partidos uruguayos es la coexistencia en su seno de diversas fraccio-nes que gozan de gran visibilidad, autonomía y persistencia en el tiempo. Este rasgo ha sido promovi-do y mantenido por el sistema electoral que permite a las fracciones presentar sus propios candidatoso listas a los diversos cargos en disputa (D. BUQUET et al. 1998).

3. Por ejemplo, H. GROSS ESPIELL y J. ARTEAGA (1991) caracterizan al régimen de gobierno como«semipresidencialista››. J. SANGUINETTI y A. PACHECO SERÉ (1970) lo consideran «neoparlamentario››.G. SARTORI (1994) escribió que «Uruguay ha mostrado oscilaciones constitucionales poco caracterís-ticas entre el cuasi-presidencialismo (constituciones de 1830, 1934, 1942 y 1967) y formas que no lo son(1918, 1952)…››. J. LANZARO (1993) ha planteado que la Constitución de 1967 permitió en la década



cumple con los dos requisitos propuestos por Lijphart (1994) para considerarlo presi-dencialista: i) elección popular del jefe del Ejecutivo; y ii) mandatos fijos e independientestanto para el presidente como para el legislativo.

En Uruguay, el Poder Ejecutivo es ejercido por el presidente de la República actuan-do con uno o varios ministros, o directamente con el Consejo de Ministros, deno-minación que se atribuye al gabinete en su totalidad en tanto órgano de gobierno. Elpresidente cuenta con la potestad de designar y despedir a sus ministros como en todorégimen presidencial. Al momento de la designación, deberá escoger individuos «… que,por contar con apoyo parlamentario, aseguren su permanencia en el cargo» (art. 174de la Constitución).

Este requisito está establecido pues la Constitución asume que si el Parlamento noapoya a un ministro podría poner en marcha los dispositivos correspondientes parahacerlo caer. Adicionalmente, la reforma constitucional de 1996 incluyó en el mismoartículo la posibilidad de que el presidente, en caso de entenderlo conveniente, pre-sente ante la Asamblea General (reunión de las dos cámaras) la nómina de integrantesdel Consejo de Ministros con el fin de solicitar un apoyo explícito (voto de confianza dela mayoría de componentes) o implícito (para el caso de que el cuerpo no tome deci-sión). En ese caso el pronunciamiento de la Asamblea General tendría un valor estric-tamente político pues no genera consecuencias de tipo jurídico como podría aconteceren un régimen parlamentario. Este dispositivo de voto de confianza hasta el momentono ha sido empleado en Uruguay.

Los ministros son individual y colectivamente responsables ante la Asamblea Gene-ral por los decretos u órdenes que firman. Por un lado, cualquiera de las cámaras, conlos votos de un tercio de sus miembros, puede convocar a los ministros con el fin de rea-lizar preguntas y evaluar su desempeño (art. 119 de la Constitución). Por otro lado, cual-quiera de las cámaras puede juzgar a los ministros proponiendo por mayoría a la AsambleaGeneral la censura de sus actos. El voto de censura lo realiza la Asamblea General pormayoría absoluta de sus componentes y obliga al o a los ministros a renunciar (arts. 147y 148 de la Constitución). Sin embargo, si la votación no alcanza los 3/5 de componen-tes, el presidente puede observar la censura (vetarla) y activar un complejo mecanismoque eventualmente podría terminar con la disolución de las cámaras y la convocatoria aelecciones anticipadas, aunque este extremo tampoco ha ocurrido nunca en el país4.

——————————posterior a la dictadura el desarrollo de un «neo-presidencialismo››, pero en un trabajo posterior (1998)considera al régimen como un «presidencialismo pluralista››. L. GONZÁLEZ (1993) señala que por detrásde la confusa trayectoria constitucional uruguaya ha predominado una constante que denomina «cua-si-presidencialismo››. R. PÉREZ ANTÓN (1989) ha observado que los cambios constitucionales presen-taron una orientación parlamentarista hasta 1952 y posteriormente la Constitución de 1967 estableció«un presidencialismo atenuado, aún distante del tipo puro›› de los Estados Unidos.

4. Este procedimiento fue incorporado en la Constitución de 1934 y preveía, además de la diso-lución de las cámaras, la posibilidad de caída del presidente tras la realización de las elecciones legis-lativas anticipadas (D. CHASQUETTI 2002). En la sección V de este trabajo se analiza con mayordetenimiento este asunto.



La responsabilidad política de los ministros también se canaliza a través de otrosprocedimientos. El primero es el llamado a sala al ministro en régimen de comisióngeneral. Los reglamentos de las cámaras establecen la posibilidad de realizar sesionesespeciales para considerar un asunto específico sin que ello implique la toma de deci-siones. Esta modalidad de funcionamiento suele usarse para convocar a sala a los minis-tros con el objetivo de intercambiar opiniones sobre su gestión.

Los ministros no están constitucionalmente obligados a comparecer, pero como laconvocatoria suele estar acordada por los partidos en el Legislativo, normalmenteno les queda otra opción que concurrir. Como reglamentariamente en estas circunstanciaslas cámaras no pueden tomar decisiones, ese tipo de instancia no genera riesgos mayo-res para la supervivencia del ministro en el cargo. De todos modos, dichas convoca-torias suelen ser instancias importantes donde el gobierno y la oposición debaten ypublicitan sus puntos de vista respecto a asuntos importantes de la gestión.

El segundo procedimiento es la invitación al ministro a las comisiones perma-nentes del Legislativo. El sistema de comisiones de cada cámara tiende a reproducir laestructura del gabinete, por lo cual, cada ministro tiene una comisión permanente dereferencia. Aunque la Constitución establece expresamente la potestad de los minis-tros de participar en esas reuniones así como en las sesiones de cualquiera de las cáma-ras (art. 180), la concurrencia de un ministro al Legislativo por su propia iniciativa esinusual. En la práctica, el proceso funciona exactamente al revés; las comisiones invi-tan una y otra vez a los ministros con el fin de preguntar e investigar y ellos normal-mente concurren. Los ministros no están obligados a participar cada vez que se losconvoca, sin embargo, el hecho de que sean responsables ante el Legislativo les obligaa mantener una relación cordial con las comisiones correspondientes.

El tercer mecanismo de control es el pedido de informes de los legisladores indivi-duales, prerrogativa prevista por la Constitución de la República desde 1918 (actual-mente art. 118). Esta solicitud se realiza por la simple voluntad del legislador, quien porintermedio del presidente de la Cámara envía las preguntas al organismo correspondiente.El bajo costo de este procedimiento estimula la presentación de numerosos pedidos deinforme en cada legislatura. Sin embargo, la lentitud y poca precisión de las respuestasobliga a muchos legisladores a avanzar por otros caminos como la convocatoria del minis-tro a comisión o a sala (Chasquetti 2011).

Por tanto, el diseño institucional uruguayo determina que los ministros sean desig-nados y despedidos por el presidente, pero su permanencia en el cargo puede verse afec-tada por la opinión que los legisladores tengan sobre su actividad. El gabinete es unórgano institucional colectivo que actúa junto al presidente y como tal es responsableante el Parlamento. Estas peculiaridades del sistema incidirán obviamente sobre la for-ma de selección de los ministros por parte de los presidentes. Los poderes institucio-nales que la Constitución le reserva al jefe del Ejecutivo (fuerte poder de veto y deiniciativa exclusiva pero ausencia de poder de decreto) lo hacen más débil que muchosde sus colegas del continente (Mainwaring y Shugart 1997) y sus alternativas de gobiernose encuentran condicionadas por dichas restricciones. Por ende, el presidente urugua-yo buscará gobernar por ley (Sartori 1994) y su relación con el Legislativo será una de



sus preocupaciones centrales. La designación y el reemplazo de ministros supondrándecisiones estratégicas donde el presidente buscará ganar y mantener respaldo legisla-tivo. El siguiente apartado analiza la forma en que los presidentes diseñan sus gabine-tes ateniéndose a objetivos estratégicos.

III. GABINETES COMO COALICIÓN

Como ya se mencionó, los estudios centrados en el gobierno presidencial conside-ran al gabinete «un órgano colectivo cuya integración devela la estrategia que desarro-llará el Presidente›› (Amorim Neto 1998; Martínez Gallardo 2005). Cada vez que asumeun nuevo gobierno se designa un gabinete cuya integración responde a dicha estra-tegia. Pero mientras el presidente tiene un término fijo para su mandato, el gabinetepuede sufrir modificaciones a lo largo del período. De todas formas, no puede con-siderarse que todo cambio de ministros implique un cambio de gabinete. Un minis-tro puede ser sustituido por diversas razones, pero para hablar de un cambio degabinete deben existir causas y consecuencias políticas relevantes de dicha sustitución.Por lo tanto, para efectos de este trabajo, habrá un nuevo gabinete presidencial cuan-do (i) asume un nuevo presidente; ii) se produce un cambio en la composición par-tidaria del mismo; o (iii) se produce un cambio de más del 50% de los ministros(Amorim Neto 1998: 9).

La aplicación de estos criterios al caso uruguayo permite identificar la existencia denueve gabinetes en el período 1985-20125. La Tabla I muestra que en ese lapso 4 de los6 presidentes formaron un solo gabinete durante su mandato de cinco años, lo cual nosignifica que no hayan procesado cambios en su equipo de gobierno sino que la rota-ción fue gradual y mantuvo la composición partidaria inicial. Los 2 restantes presiden-tes se vieron obligados a rediseñar el gabinete como resultado de crisis políticas ocurridasdurante sus gobiernos de coalición.

La Tabla I también ilustra sobre otros tres fenómenos relevantes. En primer lugar,los gabinetes expresan diferentes estrategias de gobierno. Hay gabinetes de partido mayo-ritario, de coalición mayoritaria, de partido minoritario y de coalición minoritaria, lo cualindica que, durante los últimos veinticinco años, la democracia uruguaya ha sido con-ducida por diferentes formatos de gobierno. La variación se explica por la necesidadpresidencial de construir mayorías legislativas, situación no siempre resuelta por los man-datarios de turno (Chasquetti 1999). En segundo lugar, la casi totalidad de los minis-tros presentan filiación partidaria. Los ministros independientes (o sea, los que no tienenfiliación partidaria o que, teniéndola, no ocupan el cargo en representación de su par-tido sino a título personal) son muy pocos, lo cual induce a pensar que la lógica tecno-crática es subsidiaria de la representación partidista.

5. El resultado de la aplicación de estos criterios coincide con los resultados de la identificaciónrealizada en otros estudios. Ver, por ejemplo, M. MANCEBO (1993), O. AMORIM NETO (1998), D. CHAS-QUETTI (1999 y 2008) y D. ALTMAN (2000).



TABLA IGABINETES FORMADOS EN URUGUAY (1985-2012)

————————————————————————————————————————Presidentes Período Tipo de gabinete Minis- Partido Partidos Indepen-

ICPG* ICFG*tros del Pte. socios dientes

————————————————————————————————————————Sanguinetti I 1985-90 Partido minoritario 11 08 0 3 — 0,899Lacalle I 1990-92 Coalición mayoritaria 12 08 4 0 0,905 0,818Lacalle II 1992-93 Coalición minoritaria 12 10 2 0 0,744 0,742Lacalle III 1993-95 Coalición minoritaria 12 10 2 0 0,738 0,754Sanguinetti 1995-00 Coalición mayoritaria 12 07 4 1 0,887 0,813Batlle I 2000-02 Coalición mayoritaria 13 08 5 0 0,936 0,910Batlle II 2002-05 Partido minoritario 13 11 0 2 — 0,839Vázquez 2005-10 Partido mayoritario 13 12 0 1 — 0,801Mujica 2010-12 Partido mayoritario 13 12 0 1 — 0,835————————————————————————————————————————* Índice de Congruencia Partidista del Gabinete e Índice de Congruencia de Fracciones en el Gabinete.Fuente: Elaboración propia.

En tercer lugar, los datos muestran que a la hora del diseño del gabinete los presi-dentes tienden a aplicar un criterio de justicia distributiva entre partidos y fracciones.Los valores del Índice de Congruencia Partidista del Gabinete6 y su versión adaptadapara el caso de las fracciones (Índice de Congruencia de las Fracciones) muestran quelas designaciones se atienen a un criterio de representación según el aporte en bancasque haga cada grupo7. Es decir, los presidentes uruguayos construyen respaldos legis-lativos mediante el uso estratégico de los nombramientos, fenómeno nada novedo-so en la política uruguaya. Hace más de medio siglo, ante la posibilidad de ganar laelección e iniciar un nuevo período de gobierno, el entonces expresidente Luis BatlleBerres afirmaba8:

6. El Índice de Congruencia Partidista del Gabinete (ICPG) considera la relación entre la distri-bución de carteras en el gabinete y el peso legislativo de los partidos (o fracciones) allí representados(O. AMORIM NETO 1998). Cuando el gabinete no incluye ningún ministro de los partidos que apoyanlegislativamente al presidente, el valor del índice será 0; en cambio, cuando el gabinete presenta unarelación perfecta entre proporción de ministros y proporción de escaños legislativos de los partidos, elvalor será 1. La presencia de ministros sin filiación partidaria hace caer el valor del índice. La fórmu-la es ICPG = 1-1/2S(Si-Mi), donde Mi es la proporción de ministerios que reciben los partidos cuando seintegran al gabinete y Si la proporción de escaños legislativos que aportan los partidos que ingresan algabinete. El cálculo para el caso de las fracciones sigue el mismo procedimiento pero tomando comobase a las fracciones partidarias.

7. De acuerdo a datos de O. AMORIM NETO (1998), la media del ICPG para doce países de Amé-rica Latina con 73 observaciones era de 0,708. Ninguna medición de congruencia del caso uruguayose encuentra por debajo de ese promedio.

8. Discurso pronunciado por Luis Batlle Berres el 27 de marzo de 1954 en la ciudad de Merce-des al iniciar la campaña electoral de ese año.



[…] el Ejecutivo electo deberá mirar la geografía política de las Cámaras y según los núme-ros obtenidos por las distintas fracciones del Partido, hacer la distribución de los minis-terios. No hay nada que inventar; no hay nada que innovar; no hay caminos nuevos, sinorepetir los que la vida democrática del país nos ha enseñado […] (Rompani 1965: 235).

Esta forma de integración del gabinete se asemeja al de una típica coalición de gobier-no parlamentario, aun en los casos donde el presidente cuenta con el respaldo de unpartido mayoritario, ya que sus fracciones ingresan al gobierno a través de acuerdos basa-dos en su aporte en escaños legislativos. Por tanto, en Uruguay, incluso cuando el par-tido presidencial obtenga una mayoría legislativa, el presidente negocia apoyos al interior,dada la naturaleza fraccionalizada de los partidos (Buquet et al. 1998).

III.1. La asignación de los ministerios importantes

Si bien los presidentes han sido cuidadosos en mantener un equilibrio entre sus apo-yos a la hora de distribuir posiciones en el gabinete, no menos cierto es que han mos-trado especial interés en reservar las principales carteras para los miembros de su partidoy fracción. La clasificación de ministerios según su nivel de importancia de Escobar-Lemmon y Taylor-Robinson (2005) señala que el núcleo duro del gobierno está com-puesto por los ministerios de (I) Economía y Finanzas, (II) Relaciones Exteriores, (III)Interior y (IV) Defensa9.

La Tabla II muestra cómo los presidentes uruguayos distribuyeron esas cuatro posi-ciones. Como podrá apreciarse, salvo en Sanguinetti en sus dos períodos, los restantespresidentes reservaron las principales carteras para miembros de su propio partido (88%de los ministerios importantes).

9. Para crear esta clasificación, M. ESCOBAR-LEMMON y M. TAYLOR-ROBINSON (2005) consideranen términos generales el prestigio político y el volumen presupuestal de cada ministerio y se apoyan en laargumentación de H. WEISBERG (1987) para Estados Unidos y, fundamentalmente, en los trabajos deJ. BLONDEL y J. L. THIÉBAULT (1991) y M. LAVER y K. SHEPSLE (1994) para Europa. En un segundonivel se encontrarían las carteras de Agricultura, Fomento, Educación, Medio Ambiente, Sanidad, Indus-tria y Comercio, Justicia, Trabajo, y Transporte y Comunicaciones. El nivel menos importante estaríaintegrado por los ministerios relativos a Familia, Cultura, Ciencia y Tecnología, Deportes y Turismo.En términos generales la tipología se ajusta bien al caso uruguayo. Por un lado, se cuenta con algunasopiniones calificadas que así lo avalan y, por otro, nos apoyamos en una serie de conjeturas encontra-das en el estudio de los procesos de negociación del gobierno (al respecto, ver D. CHASQUETTI 2000).El único matiz podría ponerse con relación al Ministerio de Defensa, ya que Uruguay es un país peque-ño sin conflictos bélicos. Sin embargo, la cartera es políticamente relevante porque luego de la dicta-dura la cuestión de las violaciones a los derechos humanos ha estado permanentemente en la agenday ha requerido un manejo muy cuidadoso de la relación entre el gobierno y las Fuerzas Armadas. Adi-cionalmente, el Ministerio de Defensa es económicamente relevante ya que ocupa el segundo lugar –lue-go del Ministerio del Interior– en volumen presupuestal dentro de la administración central (J. GONZÁLEZ

GUYER 2013).



TABLA IIDISTRIBUCIÓN DE LOS 4 PRINCIPALES MINISTERIOS SEGÚN GABINETE PRESIDENCIAL

————————————————————————————————————————Partido del presidente Fracción del presidente

——————————————————————————% sobre carteras % sobre carteras

Presidente Período Carteras importantes del Carteras importantes delimportantes gabinete importantes partido

————————————————————————————————————————Sanguinetti 1985-90 2 050% 2 100%Lacalle I 1990-92 4 100% 4 100%Lacalle II 1992-93 4 100% 4 100%Lacalle III 1993-95 4 100% 3 075%Sanguinetti 1995-00 2 050% 2 100%Batlle I 2000-02 4 100% 2 050%Batlle II 2002-05 4 100% 2 050%Vázquez 2005-10 4 100% 3 075%Mujica 2010-12 4 100% 3 075%————————————————————————————————————————Total 1985-2012 32 089% 25 69%————————————————————————————————————————Fuente: Elaboración propia.

Aunque las dos excepciones señaladas responden a diferentes razones y criterios,sin embargo, presentan un patrón común. En ambos casos, el presidente cedió los minis-terios de Defensa y Relaciones Exteriores y reservó para su partido y fracción losministerios de Economía y Finanzas e Interior. En 1985, Sanguinetti ofreció el Minis-terio de Defensa a Juan Vicente Chiarino, uno de los principales actores del proceso denegociación con los militares que posibilitó la salida de la dictadura (Gillespie 1995).Si bien Chiarino era el principal líder del pequeño partido socialcristiano Unión Cívi-ca (contaba sólo con dos bancas en la Cámara de Representantes), su participación enel gabinete no fue el resultado de un acuerdo de coalición (asumió la cartera a títulopersonal). Algo similar ocurrió con Enrique Iglesias, prestigioso intelectual integrantedel Partido Nacional, quien asumió el Ministerio de Relaciones Exteriores a título per-sonal. La idea de Sanguinetti era contar con ministros afiliados a otros partidos que brin-daran confianza a la oposición en un momento tan delicado como el de la transición10.

Una década más tarde, al iniciar su segundo período de gobierno, Sanguinettivolvió a ceder las mismas carteras como resultado del acuerdo de coalición con el Par-tido Nacional. Por tanto, el núcleo del gobierno para Sanguinetti debe haber sido unpoco más estrecho o acotado que el de los demás presidentes. No obstante, puede decir-se que en general los presidentes uruguayos identifican a una serie de ministerios como

10. Algo similar ocurrió con el Ministerio de Salud Pública, asignado a Raúl Ugarte, de filiaciónnacionalista, quien ejerció la cartera durante los cinco años del mandato.



carteras estratégicas y a partir de ello realizan designaciones garantizando el control parasus propios partidos.

Ahora bien, cuando se analizan las designaciones de estos cargos (generalmente enmanos del partido presidencial) se observa la existencia de dos criterios diferentes. Porun lado, aparecen los presidentes que reservan posiciones para los miembros de su frac-ción con el probable objetivo de reforzar el control sobre esas áreas de gobierno (69%del total de carteras importantes). Por otro, están los presidentes que las ceden a miem-bros de otra fracción importante del partido con el objetivo de fortalecer la unidad delgobierno. La primera opción la desarrollaron los presidentes Sanguinetti y Lacalle11, yla segunda, los presidentes Batlle, Vázquez y Mujica. En estos últimos tres casos hubouna intención deliberada por fortalecer la unidad del gobierno a través de la copartici-pación de otros sectores del propio partido12. La distribución de carteras importantesdentro del propio partido presidencial puede ser considerada como otra decisión estra-tégica del presidente donde debe optar entre la confianza que brinda un miembro desu propia fracción o la fortaleza que garantiza la participación de un miembro de otrafracción importante del partido.

Por tanto, la designación de las carteras importantes suele seguir un patrón más omenos estable: son reservadas a miembros del partido del presidente variando su asig-nación según el fin estratégico que se persiga: ganar ejecutividad y control sobre las car-teras o fortalecer la unidad del gobierno en torno al presidente. En el primer caso, lascarteras son asumidas por los miembros de la fracción del presidente y en el segundopueden ser cedidas a miembros de otra fracción del partido o a algún otro partido queintegre la coalición de gobierno. Resumiendo el argumento, en Uruguay los presidentesdistribuyen las carteras del gabinete con un sentido estratégico. Mediante el nombra-miento de ministros, los presidentes buscan asegurar una mayoría legislativa que permi-ta tramitar la agenda del gobierno en el Parlamento. Para lograrlo, deben negociar alinterior del partido de gobierno o con otro partido, donde las carteras son utilizadascomo un bien de transacción. Sin embargo, en ese proceso los presidentes suelen reser-var las carteras más importantes para los miembros de su propio partido y fracción puesdesean mantener el control sobre esas áreas del gobierno. Aun así, algunos presidentes hancedido carteras importantes a otras fracciones de su partido o a otros partidos integrantesdel gobierno con el fin de fortalecer el gobierno.

11. Es cierto que Sanguinetti optó por ese camino tras ceder dos de las cuatro carteras impor-tantes. Sin embargo, lo sustantivo aquí es si alguna otra fracción del partido se benefició con algúnpuesto relevante en el gabinete. En ambos casos (cinco gabinetes) se encuentra la misma solución, osea, los ministerios importantes se entregan a políticos de la fracción presidencial.

12. Mientras el presidente Jorge Batlle entregó el Ministerio de Relaciones Exteriores a un miem-bro de la otra fracción colorada, liderada por el entonces expresidente Sanguinetti; los presidentesfrenteamplistas Tabaré Vázquez y José Mujica entregaron sus respectivos ministerios de Economíay Finanzas a la fracción liderada por Danilo Astori, segunda fracción en tamaño del Frente Amplio enambas administraciones.



IV. LA COMPLEJA DESIGNACIÓN DE LOS MINISTROS

Si los presidentes distribuyen las carteras con el propósito de alcanzar una mayoríalegislativa, se debe conocer el proceso que culmina en la designación del ministro.La primera etapa consiste en la negociación que se produce entre el presidente y sussocios (partidos o simplemente fracciones de su propio partido). En esa instancia, los par-ticipantes expresan sus preferencias en materia de políticas y cargos y, tras múltiplesencuentros, el presidente zanja, no sin dificultad, estableciendo una distribución finalque se atiene a un criterio de proporcionalidad (Chasquetti 1999).

La segunda etapa se inicia a partir del resultado del acuerdo. Cada fracción consi-gue un número limitado de carteras con diferente potencial en materia de políticaspúblicas y asignación de personal político. Algunos presidentes cederán la totalidad delministerio, lo cual significa que el grupo beneficiado completará la línea política de man-do (ministro, viceministro, director general y equipo de asesores). Rheren (1992) desig-na a esta forma de nominación «integración vertical›› del gabinete. Pero otros presidentespueden optar por diferentes estrategias, por ejemplo, combinar las líneas de mandocon personal de más de un partido o fracción. El mecanismo de intercalar políticos condiferentes filiaciones en la plana mayor de cada ministerio se denomina «integración hori-zontal›› del gabinete.

En Uruguay, los presidentes de los partidos tradicionales (Sanguinetti, Lacalle y Bat-lle) realizaron integraciones verticales de los ministerios, en tanto el primer presidentedel Frente Amplio (Vázquez) realizó una integración combinada y el segundo (Mujica)una integración perfectamente horizontal. Para demostrar esta afirmación se analizanlas designaciones de cada uno de los ministerios al inicio de las seis presidencias delperíodo, otorgando un valor 1 cuando la integración es vertical y un valor 0 cuando laintegración es horizontal. Se denomina Índice de integración vertical al promedio delos valores de cada presidencia. Cuanto más cerca de 1 está el índice más vertical hasido su integración.

La Tabla III presenta la información por ministerio y presidencia. Según los datos,todos los gabinetes presidenciales hasta el año 2000 obtienen un valor cercano a 1 (inte-gración vertical perfecta), pero en los dos últimos períodos, con la llegada del FrenteAmplio al gobierno, los valores caen drásticamente a 0,462 y 0,077. Estos resultadosmuestran que durante los gobiernos de los partidos tradicionales, las fracciones con-trolaron individualmente los ministerios, lo cual supuso un poder casi absoluto sobrela orientación de estos organismos. El dominio que ejercía la fracción sobre el ministe-rio permitía un manejo discrecional de la asignación de cargos internos (patronazgo)así como la posibilidad del reclamar públicamente el crédito por los logros de la polí-tica pública. Cuando se impone el criterio de integración horizontal, la influencia de lasfracciones decrece, pues el control sobre la orientación de un ministerio no es abso-luto. Lo mismo ocurre con la discrecionalidad para nombrar personal en los cargos deconducción del ministerio. Tan sólo sobrevive la posibilidad de que la fracción del titu-lar de la cartera se apropie públicamente de los logros de política pública, dada la nota-ble exposición que suele tener el ministro.



Se pueden extraer dos hipótesis principales acerca de este tipo de cambio en el patrónde designación. Por un lado, la primera es que los presidentes de los partidos tradicio-nales necesitan construir coaliciones de gobierno por lo que la negociación supone laentrega de una cartera en exclusiva a determinado grupo, en tanto el Frente Ampliocomo partido mayoritario no necesitó de una transacción basada en la autonomía delas fracciones. La segunda es que el partido que accedía al gobierno por primera vez ensu historia intente imponer una forma de organización del gobierno diferente a las ante-riores que intentaba evitar la fragmentación del gabinete y el desarrollo de áreas de polí-tica reservadas a los grupos.

El tipo de integración definida por el presidente condiciona las nominaciones quefinalmente realiza cada grupo político. Ahora bien, bajo un modo u otro de integración,la fracción deberá necesariamente seleccionar nombres y para ello debe tomar en cuen-ta dos criterios sustantivos: el designado i) debe tener competencia para el cargo y ii)debe ser un miembro leal al grupo y a su líder.

Esto es así porque en la política uruguaya esa posición es particularmente impor-tante. Existen dos factores que contribuyen a reforzar la valoración que los políticos tie-nen de un ministerio: en primer lugar, la visibilidad pública que tienen los ministros y,en segundo lugar, la posibilidad de desarrollar políticas que afectan directamente la cali-dad de vida de los ciudadanos.

TABLA IIIINTEGRACIÓN VERTICAL Y HORIZONTAL DE LOS MINISTERIOS

————————————————————————————————————————Sanguinetti Lacalle Sanguinetti Batlle Vázquez Mujica

Ministerio 1985 1990 1995 2000 2005 2010————————————————————————————————————————Interior 1 1 1 1 0 0Relaciones Exteriores 1 1 1 1 1 0Defensa Nacional 1 1 1 1 0 0Economía y Finanzas 1 1 1 1 1 0Industria y Energía 1 1 1 1 0 0Educación y Cultura 1 1 0 1 0 0Transporte y Obras Públicas 1 1 1 1 0 0Salud Pública 1 1 1 1 0 0Ganadería y Agricultura 1 1 1 1 1 0Trabajo y Seguridad Social 1 1 1 1 1 0Turismo 1 1 1 1 1 1Vivienda, Ordenamiento Territorial y MA 1 1 1 1 0 0Deporte y Juventud — — — 1 — —Desarrollo Social — — — — 1 0————————————————————————————————————————Índice de Integración vertical 1.000 1.000 0,917 1.000 0,462 0,077————————————————————————————————————————1 = Integración vertical / 0 = Integración horizontalFuente: Elaboración propia.



La alta visibilidad que presenta el cargo ministerial queda clara en un estudio delaño 2008 sobre la aparición de personas e instituciones en los informativos centrales detelevisión abierta13. Los cálculos realizados a partir de ese informe, presentados en Chas-quetti (2010), muestran que la mayor expectativa de visibilidad pública la tiene el pre-sidente de la República, algo esperable en un sistema presidencial como el uruguayo.Pero en segundo lugar se encuentra el cargo de ministro, que en el horario central dela TV abierta cuenta con una expectativa de aparición 2,8 veces mayor que la de un sena-dor promedio, 16 veces mayor que la de un intendente promedio y 73 veces mayor quela de un diputado promedio.

A la visibilidad del cargo ministerial se agregan las oportunidades políticas que laposición brinda a sus ocupantes. La posibilidad de desarrollar políticas públicas que afec-tan directamente al ciudadano representa una oportunidad inmejorable para ganar apo-yo en el electorado. Entre otros indicadores que dan cuenta de su relevancia, el cargoministerial ha sido una de las dos principales plataformas para lanzar una candidaturaa la Presidencia de la República (Buquet y Chasquetti 2008).

Entre 1942 y 2004, un 19% de los 78 candidatos a la Presidencia de la Repúbli-ca o a la Presidencia del Consejo Nacional de Gobierno (1955-1966) previamente habíaejercido como ministro. Esta cifra sólo es superada por el cargo de senador, que alcan-za el 31% del total y es seguido –bastante de lejos– por los cargos de diputado y pre-sidente (ambos con un 10%). Para el período que cubre este trabajo (1985-2010) laproporción se mantiene. En torno a un 20% de los candidatos o precandidatos presi-denciales ejerció previamente como ministro14. Sin embargo, esto no indica que elejercicio de un ministerio genera una alta probabilidad de una futura postulación pre-sidencial. Si se estudian al revés los datos de este período, se observa que tan sólo ocho(7,4%) de los 108 individuos que ejercieron alguna vez como ministros entre 1985 y2010 se postularon luego para la Presidencia.

Más aún, cuando se observan específicamente los casos en que un ministro luegofue candidato o precandidato presidencial, se aprecia que no se trata de la trayectorianatural de ascenso de un líder político. En realidad, los pasajes por un ministerio defuturos candidatos o precandidatos presidenciales constituyen más bien excepciones alos patrones que regulan las carreras políticas; o bien son candidatos promovidos porel presidente saliente que está imposibilitado de competir por la reelección, o bienson dirigentes de segunda línea que aprovechan la visibilidad que les proporcionó elcargo para desafiar al líder de su fracción. De todas formas, el cargo de ministro abre

13. Informe Anual 2008 de Agenda Setting, realizado por Foco Auditoría Multimedia. El estu-dio mide la participación de personas e instituciones en los informativos centrales de los canales detelevisión abierta entre el 1.º de enero y el 31 de diciembre de 2008. En línea: http://www.foco.com.uy/informes/Informe%20FOCO%20Agenda% 20Setting%202008.pdf. Fecha de consulta: 25 abril2010.

14. Hasta 1994 los partidos políticos podían presentar más de un candidato presidencial. A par-tir de 1999 comenzaron a realizarse elecciones primarias para designar candidatos únicos a la Presi-dencia por cada partido. Quienes hasta 1994 competían directamente como candidatos presidencialespasaron a hacerlo como precandidatos desde 1999.



posibilidades importantes de proyección política y por esa razón resulta muy valora-do por la dirigencia política uruguaya.

Por tanto, al momento de escribir una lista de nombres, los líderes de las fraccio-nes suelen tomar en cuenta este aspecto además de otros factores sustantivos. Por unlado, necesitan tener ministros competentes para mejorar la reputación de la etiquetadel grupo frente a las demás fracciones del partido y, sobre todo, ante la ciudadanía,sin resentir otras áreas políticas estratégicas del grupo como la bancada legislativa o losgobiernos municipales. Pero, por otra parte, los líderes cuentan con escasos incen-tivos para designar políticos carismáticos o ambiciosos que puedan utilizar el ministe-rio como plataforma para desafiar su liderazgo. Por esa razón, los líderes de las fraccionesno siempre escogerán personal de primera línea y, en cambio, preferirán políticos queadhieren al grupo pero que no forman parte del núcleo de la fracción.

Asimismo, los líderes de las principales fracciones (que usualmente ya han sido can-didatos o precandidatos presidenciales) casi nunca asumen ellos mismos los cargos deministro –lo que supondría ocupar una posición subordinada a la autoridad institucio-nal del presidente– pues pretenden negociar de igual a igual con el presidente sobre ladistribución de cargos y acerca de determinadas orientaciones del gobierno y eso puederealizarse más cómodamente fuera del gabinete, normalmente ocupando una banca enel Senado.

En la única ocasión donde los líderes de las fracciones asumieron cargos en el gabi-nete fue en el primer gobierno del Frente Amplio en 2005. En esa ocasión, existían almenos dos motivos para que fuera así. Por un lado, era la primera experiencia de laizquierda en el gobierno, por lo cual el presidente necesitaba todo el respaldo políticoposible de parte de su partido; y, por otro, Tabaré Vázquez, el presidente, era algo másque un simple líder de fracción –como sí lo es el actual presidente, José Mujica–, eraun líder de todo el partido situado por encima de las fracciones, algo por cierto muypoco común en el escenario partidario uruguayo.

Para mostrar las características generales del personal político que se designa paraintegrar los gabinetes se ha realizado un ejercicio que consistió en identificar a los minis-tros de acuerdo a la clasificación propuesta por Buquet y Chasquetti (2008). Los políti-cos de carrera provenientes del grupo central de la fracción cuya proyección resultanatural son clasificados como insiders, en tanto los políticos con un compromiso casualo momentáneo con la fracción son clasificados como adherentes. Los insiders serán enton-ces políticos profesionales que construyen su carrera compitiendo por cargos electivos.Los adherentes en cambio serán políticos ocasionales que ingresan a la vida pública paracumplir con una meta específica propuesta por el líder de la fracción. En términos teó-ricos, los adherentes serían políticos motivados por un tipo de ambición discreta, entanto los insiders serían políticos orientados por un tipo de ambición progresiva (Schle-singer 1967). La Tabla IV muestra la clasificación de ministros para los cinco mandatospresidenciales.

Las cifras agregadas muestran que la mitad de los ministros designados eran polí-ticos insiders y el 44% adherentes. Esto indica que el personal reclutado en la periferiade las fracciones no representa un grupo nada menor entre los ministros. El presidente



que contó con el mayor número de insiders fue Sanguinetti en su segunda administra-ción (70%) y el que tuvo el mayor número de adherentes fue Lacalle (61%).

TABLA IVMINISTROS SEGÚN TIPO DE RELACIÓN CON EL PARTIDO Y FRACCIÓN

(NÚMERO DE MINISTROS ENTRE PARÉNTESIS)————————————————————————————————————————

Políticos Políticos PolíticosPresidente insiders adherentes independientes* Total————————————————————————————————————————

52% 26% 21% 100%Sanguinetti (10) (5) (4) (19)————————————————————————————————————————

39% 61% 0% 100%Lacalle (12) (19) (0) (31)————————————————————————————————————————

70% 26% 4% 100%Sanguinetti (16) (6) (1) (23)————————————————————————————————————————

38% 52% 10% 100%Batlle (11) (15) (3) (29)————————————————————————————————————————

52% 44% 4% 100%Vázquez (14) (12) (1) (27)————————————————————————————————————————

49% 44% 7% 100%Total (63) (57) (9) (129)————————————————————————————————————————* Ministros independientes designados por el presidente.Fuente: Elaboración propia.

También se controló la experiencia política anterior de los ministros designados deacuerdo con su trayectoria previa como gobernante nacional, legislador o gobernan-te del nivel local15. Como se observa en la Tabla V el 38% de los ministros que ejercie-ron durante el período 1985-2010 había ejercido previamente algún cargo en el PoderEjecutivo como ministro, viceministro, director de ministerio o director de ente autó-nomo del Estado; el 29% había ejercido como legislador (diputado o senador); un 6%había ocupado un cargo en los gobiernos locales (intendente o director municipal); yun 27% asumió la función de ministro sin experiencia política previa. Esta información

15. Los datos incluyen a los ministros designados al comienzo del período y también a los queingresaron más tarde como reemplazante. Con frecuencia, los presidentes reemplazan a los ministroscon su viceministro, con algún director de ministerio o director de empresa pública vinculada a la polí-tica de la secretaría. Por tanto, un número importante de ministros que son clasificados como «conexperiencia en el Ejecutivo›› obedece a este tipo de situaciones. Un ejemplo claro de esta situación es elcaso del gobierno del presidente Vázquez, donde los once ministros con experiencia en el Ejecutivoejercieron precisamente otras posiciones menores del gobierno antes de asumir como ministros.



muestra que no todos los ministros del período son políticos de carrera. Por el contra-rio, una proporción importante o bien ejerció cargos cuya provisión no obedece a losresultados de la competencia política (los que provienen de la esfera del Poder Ejecu-tivo), o bien no tenían experiencia alguna en el servicio público.

Por tanto, los datos muestran que no existe una puerta específica de entrada al gabi-nete. La experiencia previa en el gobierno (ministro, viceministro, director) parece con-tar, pero los legisladores también tienen oportunidad de quedarse con una cartera. Asu vez, el gobierno local o municipal no parece ser una fuente de cuadros para el gobier-no, pues los ministros que de allí proceden son realmente pocos. Finalmente, indivi-duos sin experiencia política también tienen posibilidades de ser convocados al gabinete,sobre todo, porque la mayoría de éstos (un 80%) suelen ser políticos adherentes16.

TABLA VEXPERIENCIA EN CARGOS PÚBLICOS DE LOS MINISTROS SEGÚN PERÍODO PRESIDENCIAL

(NÚMERO DE MINISTROS ENTRE PARÉNTESIS)————————————————————————————————————————Presidente Poder Poder Gobiernos SinPeríodo Legislativo1 Ejecutivo2 Locales3 Experiencia Total————————————————————————————————————————

21% 16% 0% 63% 100%Sanguinetti (4) (3) (0) (12) (19)————————————————————————————————————————

32% 35% 6% 26% 100%Lacalle (10) (11) (2) (8) (31)————————————————————————————————————————

26% 39% 13% 22% 100%Sanguinetti (6) (9) (3) (5) (23)————————————————————————————————————————

24% 48% 0% 28% 100%Batlle (7) (14) (0) (8) (29)————————————————————————————————————————

37% 42% 14% 7% 100%Vázquez (10) (11) (4) (2) (27)————————————————————————————————————————

29% 38% 6% 27% 100%Total (37) (49) (8) (35) (129)————————————————————————————————————————1. Senadores o diputados.2. Ministros, viceministros, directores de ministerios, directores de empresas públicas.3. Intendentes, directores de intendencias.Fuente: Elaboración propia.

16. El cruce de ambas variables muestra que entre los ministros con experiencia en el Ejecutivo19 eran insiders y 29 adherentes; entre los que tenían experiencia legislativa, 32 eran insiders y 4 adhe-rentes; entre los que provenían del nivel local, todos eran insiders; y entre los que carecían de expe-riencia 6 eran insiders y 24 adherentes.



Recapitulando, el presidente negocia con los partidos y las fracciones que lo apo-yarán distribuyendo las carteras con base a criterios de proporcionalidad. Además, elpresidente suele imponer criterios de integración del gabinete que condicionarán ladecisión final de los grupos. Cuando la fracción conoce cuántos cargos ministeriales lecorresponden, iniciará un proceso de selección a partir de la calificación para el cargoy la lealtad que el nominado profese al liderazgo. El resultado de ese proceso será uningreso equilibrado entre políticos insiders y políticos adherentes.

V. LA SUPERVIVENCIA DE LOS MINISTROS EN EL CARGO

Para analizar el número de ministros utilizados por los presidentes y el tiempo enel que permanecen en el cargo (supervivencia), se construyó una base de datos que inclu-ye 129 observaciones, una por cada caso en que un individuo asume una cartera minis-terial en el período 1.° de marzo de 1985 hasta el 28 de febrero de 2010 (cinco mandatospresidenciales). Se han excluido los ministros que ingresaron en el último semestre decada período de gobierno, ya que en ese lapso se producen relevos que no obedecena circunstancias vinculadas al ejercicio del gobierno17. Tampoco se incluyen en la baselos directores de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto que, si bien tienen rango minis-terial según la Constitución, carecen de responsabilidad política ante el Parlamento. Ensuma, la base de datos está integrada por 129 observaciones y 108 individuos, ya quevarias personas asumieron como ministro más de una vez; ya sea que cambiaron de car-tera dentro de un mismo mandato (rediseño del gabinete), asumieron otro ministerioen forma interina por un período de tiempo superior a un mes o repitieron como minis-tros en una administración posterior.

Los cinco presidentes del período 1985-2005 designaron 129 ministros, esto repre-senta un promedio de 25,8 ministros por período presidencial. Considerando los minis-terios encontramos que cada uno contó con casi dos ministros (1,93) en promedio pormandato. La Tabla VI muestra un resumen del número de ministros por período presi-dencial. Allí se observa que los presidentes que formaron un solo gabinete (ver secciónIII) utilizaron menos ministros que aquellos que formaron dos o tres. Mientras Lacalle(tres gabinetes) y Batlle (dos gabinetes) nombraron 31 y 29 ministros respectivamente;Sanguinetti designó 19 ministros en su primer mandato y 21 en el segundo y Vázqueznombró a 27 ministros. La evidencia muestra además la existencia de distintas tasas derotación y obviamente de diferentes grados de supervivencia en el cargo.

17. Algún tiempo antes de la elección, ciertos ministros abandonan su cargo con el objetivo depostularse para un cargo electivo (diputado, senador, presidente, intendente, etc.); y tras los comicios,otros ministros se retiran con el fin de preparar su asunción en un cargo que ejercerán en el períodoposterior. Sus reemplazantes suelen ser figuras poco conocidas, algunas provenientes de la línea jerár-quica de los ministerios, que no desarrollan nuevas políticas y que apenas administran los negocios dela cartera durante ese corto tiempo.



TABLA VINÚMERO DE MINISTROS Y SUPERVIVENCIA EN EL CARGO

————————————————————————————————————————Media duración Mínimo / % del mandato Total de

Presidente Período en el cargo (días) Máximo presidencial Ministros————————————————————————————————————————Sanguinetti 1985-90 1042 89/1826 57% 19Lacalle 1990-95 701 42/1350 38% 31Sanguinetti 1995-00 947 190/1826 54% 23Batlle 2000-05 807 132/1826 44% 29Vázquez 2005-10 879 172/1826 48% 27————————————————————————————————————————Total 1985-2010 856 42/1826 47% 129————————————————————————————————————————Fuente: Elaboración propia.

La Tabla VI también muestra información sobre la supervivencia promedio de losministros en su cargo. Los datos agregados exponen que en Uruguay, durante el período1985-2010, un ministro se mantuvo en su cargo durante 856 días en promedio (esto es,2 años y 4 meses), lo cual representa el 47% del mandato presidencial. Estos prome-dios contrastan con los de otros países del continente donde la duración en el cargo esbastante menor. Por ejemplo, en Argentina un ministro permanece en promedio el 39%del mandato presidencial (574 días); en Ecuador el 27% (400 días), y en Colombia, el37% (533 días)18.

Si consideramos los mandatos presidenciales se observará que los ministros que menosduraron fueron los de Lacalle y Batlle, lo cual es consistente con el hecho de que for-masen más gabinetes que el resto y utilizaran por tanto más individuos para cubrir loscargos ministeriales. Es más, el primero de los presidentes mencionados es el único queno contó con al menos un ministro que permaneciera en su cargo durante todo el lap-so (1826 días). Por el contrario, los presidentes que contaron con ministros más esta-bles fueron los que formaron un único gabinete a lo largo del período: Sanguinetti ensus dos administraciones y Vázquez19.

El promedio de duración es alto en todos los mandatos, pero lo llamativo es que elmás alto se registra en el primer período de gobierno de Sanguinetti (1042 días, 57%del mandato). El primer gabinete tras la dictadura estaba integrado mayoritariamentepor miembros del partido presidencial que no controlaba una mayoría en las cámaras.

18. Los datos de Argentina corresponden al período 1983-2011 y fueron tomados de M. CAMER-LO (2012); los datos de Ecuador corresponden al período 1979-2012 y son tomados de J. POLGA-HECI-MOVICH et al. (2012); los de Colombia corresponden al período 1958-2006 y fueron suministrados porFelipe BOTERO en comunicación personal.

19. Pese a ello, la situación de estos tres gabinetes no es idéntica. El gabinete de la primera admi-nistración de Sanguinetti es el más estable y el de la segunda administración es el menos estable. Elgabinete de Vázquez se ubicaría en una situación intermedia. Este hecho nos estaría indicando que exis-ten factores coyunturales en cada administración que estarían incidiendo y haciendo una diferencia entreestructuras más o menos parecidas.



Este dato abre un interrogante sobre la influencia del estatus legislativo del presidenteen la duración en el cargo ministerial. Dado que los ministros son políticamente res-ponsables y que el Parlamento tiene la prerrogativa de censurarlos, debería existiralgún tipo de relación entre el tamaño del contingente legislativo del presidente y la super-vivencia de los ministros. En el siguiente apartado se define cómo funciona el diseñoinstitucional.

V.1. La responsabilidad política de los ministros y la supervivencia en el cargo

En la primera sección de este trabajo se afirmó que el diseño institucional uruguayoestablece la responsabilidad política de los ministros ante el Parlamento. Como las cáma-ras tienen la potestad de censurar a los ministros podría suponerse que el estatus legis-lativo del gobierno resulta crucial para explicar la supervivencia en el cargo. Laexistencia de una mayoría legislativa permitiría al gobierno mantener a los ministrostodo el tiempo que lo crea conveniente. Sin embargo, los datos indican que los minis-tros que más duraron en sus cargos integraron un gabinete partidario sin mayoría legis-lativa. La respuesta a esta aparente contradicción es muy simple: para que el Parlamentose deshaga de un ministro deben existir supermayorías legislativas según lo exige laConstitución.

Para que la Asamblea General se deshaga definitivamente de un ministro se nece-sita el voto afirmativo de 3/5 de sus componentes (78 legisladores en 130). En ese caso,el presidente debe aceptar la censura y remover al ministro. En cambio, si la votación esmayoritaria pero no alcanza esa exigencia (superior a 66 pero inferior a 78 votos), elpresidente puede observarla (vetarla) e iniciar un proceso que eventualmente podría cul-minar con la disolución de las cámaras y el llamado a elecciones legislativas anticipa-das. Un escenario de este tipo supone un riesgo muy alto para los legisladores (ponenen juego sus cargos) además de constituir una coyuntura de incertidumbre para el siste-ma político y el país. Desde 1934 a la fecha, solamente en una ocasión el sistema polí-tico se aproximó a un escenario de esa naturaleza. En abril de 1968, el legisladornacionalista Carlos Julio Pereyra interpeló al ministro de Industria y Comercio, JorgePeirano Facio, y abrió paso a la censura parlamentaria, que fue aprobada por mayoríaen la Asamblea General (AG). En esa ocasión, el entonces presidente colorado, JorgePacheco Areco, observó la decisión y desafió a la AG a mantener el voto de censura. Loslegisladores que apoyaban la censura conformaban una mayoría pero eran menos de 78y eso le daba la oportunidad al presidente de disolver las cámaras tal como había anun-ciado. Sin embargo, cuando la Asamblea General consideró la observación, una de lasfracciones coloradas cogobernantes, la Lista 15, modificó su postura; en lugar de apo-yar al ministro votó la moción de censura con lo que se superaron los 3/5 de votos y elministro quedó obligado a renunciar20.

20. Es lógico pensar que existió una negociación entre el presidente Jorge Pacheco Areco y ellíder de la Lista 15 Jorge Batlle, fracción que también integraba el gobierno colorado. Bottinelli narra



Concretamente, luego de la dictadura se han presentado nueve mociones de cen-sura en alguna de las cámaras que afectaron a todos los gobiernos del período. Sin embar-go, solo una de ellas llegó a ser tratada por la Asamblea General y fue rechazada; lasdemás ni siquiera fueron aprobadas en la cámara en la que fueron presentadas. Estono significa, de todas formas, que el Parlamento no cuestione a los ministros, sino quesuele hacerlo recurriendo a mecanismos más razonables como el llamado a sala (inter-pelación) y la declaración de insatisfacción con las respuestas del ministro. Vale aclararque, en general, antes de la dictadura y hasta el incidente del ministro Peirano, ese tipode resolución era condición suficiente –al menos se entendía así– para que el PoderEjecutivo removiese al ministro, ya que ningún gobierno deseaba contar con colabora-dores cuestionados por el Parlamento.

Sin embargo, con el retorno de la democracia, dicha práctica se vio sustancialmentemodificada. El 29 de octubre de 1985, el presidente Sanguinetti pasó por alto una decla-ración de insatisfacción contra su ministro del Interior, Carlos Manini Ríos, y lo man-tuvo en el cargo. Para muchos observadores y actores políticos de la época, esa decisiónsupuso un acto de soberbia del presidente pues se ignoraba la opinión del Parlamen-to sobre la gestión de un ministro. La reiteración de la estrategia presidencial en noviem-bre de 1986 (ante una declaración contra el ministro de Industria y Energía, JorgeSanguinetti) convenció al elenco político de que por la vía declarativa no se lograríaremover ministros. Desde entonces, los presidentes han contado con apoyos legislati-vos suficientes como para impedir que una mayoría de 3/5 de la Asamblea Generalcensure a un ministro. Como al gobierno le alcanzaba con garantizar el apoyo de 40legisladores en 130 para evitar la censura y como todos los presidentes han superado esenivel de respaldo, los partidos opositores jamás han logrado hacer caer a un ministropor esta vía. Es más, desde entonces, la interpelación ministerial se ha transformado conel tiempo en un acto público donde el Parlamento juzga la actuación del ministro con laesperanza de que la ciudadanía tome nota de lo ocurrido e imponga costos electora-les al partido de gobierno.

El presidente y sus ministros, mientras tanto, harán lo posible por justificar sus posi-ciones y mostrarle al público la obstinación de los partidos de oposición. Por tanto, lasdos posibles soluciones ante un cuestionamiento a un ministro serán: i) si el presiden-te cuenta con una mayoría legislativa disciplinada, las cámaras aprobarán una resolu-ción de satisfacción con lo actuado por el ministro; ii) si el presidente se encuentra enminoría, la cámara aprobará una declaración de insatisfacción que no tendrá conse-cuencias jurídicas para la supervivencia del ministro en el cargo. En este segundo caso,

——————————los acontecimientos de la siguiente manera: «Iniciada la sesión, Héctor Grauert, en nombre de la Lis-ta 15, que agrupaba lo que hoy son los sectores políticos de Jorge Batlle y Sanguinetti, declara que con-sidera inconveniente para el país el llamado a elecciones anticipadas y, para evitarlo, la Lista 15, queintegra el gobierno con ministros, se pliega a la censura y hace superar la barrera de los 78 votos». Dis-ponible en http://www2.factum.edu.uy/estpol/anapol/2000/anp00036.html. Tras los acontecimientosel presidente debió remover al ministro de su cartera, aunque seis meses más tarde lo volvió a desig-nar para otro ministerio.



los partidos opositores no avanzarán hacia una votación de censura porque saben deantemano que no la alcanzarán. Por esa razón, un gobierno minoritario para legislar(menos del 50% de las bancas de ambas cámaras), como el primero de Sanguinetti, pudomantener a sus ministros durante largo tiempo pues contaba con apoyos suficientescomo para evitar una censura. Esto deja en claro que la supervivencia de los ministros enel cargo no depende por ahora de este instituto legislativo y sí de otros factores.

La prueba final de este patrón de comportamiento inducido por las reglas y la estruc-tura de apoyos legislativos del presidente es el hecho de que los ministros más interpe-lados son los que más han durado en el cargo. Recientemente, ante el anuncio de unanueva interpelación a su ministro de Relaciones Exteriores, el presidente José Muji-ca deslizó una frase ilustrativa de la estrategia más común: «Cuanto más le peguen (alministro), más lo sueldan al sillón»21. Los Gráficos I y II muestran con precisión estatendencia. En el primero se incluye a los 129 registros de la base y en el segundo sóloa los 44 ministros de las carteras importantes. Como podrá apreciarse, los llamados asala y la duración en el cargo muestran una asociación débil, pero asociación al fin, sobretodo, cuando se considera el caso de las carteras importantes22. De este modo, podríapensarse que cuanto más tiempo sobrevive un ministro importante más interpelacioneshabrá de sufrir, y viceversa, cuantas más interpelaciones recibe un ministro importan-te, más tiempo habrá de sobrevivir en su cargo. Desde otra óptica, podría pensarse quelos partidos de la oposición suelen enfocarse más en el control de las principales posi-ciones del gabinete independientemente del resultado que obtengan en las interpe-laciones. De algún modo, este hallazgo nos muestra que las interpelaciones no influyendecisivamente en el nivel de supervivencia de los ministros, sobre todo, cuando se tra-ta de aquellos que ocupan carteras importantes.

Si se observan las razones por las cuales los ministros abandonan el cargo se con-firma esta conclusión. Considerando los gabinetes originales de los cinco presidentes,se aprecia que sólo 1 de cada 4 abandona el cargo como consecuencia de conflictos polí-ticos o serios cuestionamientos a su gestión (ver Tabla VII). Un 18% se mantiene en elcargo durante todo el mandato presidencial; un 34% se retira para jubilarse o pasar ala actividad privada; un 3% sale por problemas de salud o muerte; y un 20% para vol-ver al Parlamento y más tarde competir por un cargo. El restante 25% corresponde alos ministros que renuncian en el marco de una situación crítica y responden a dos moti-vos: la ruptura de la coalición de gobierno (10 casos) o un fuerte cuestionamiento a lagestión ministerial (5 casos).

21. Consultar declaraciones en http://www.elobservador.com.uy/noticia/227425/mujica-asu-mio-responsabilidad-y-respaldo-a-almagro/.

22. La correlación entre las variables número de interpelaciones y duración de los ministros enel cargo presenta un coeficiente de 0,362, pero cuando se controla sólo a los ministros importantes elcoeficiente mejora ascendiendo a 0,4757. El R2 en el primer caso es 0,131 y en el segundo es 0,226.



GRÁFICO I GRÁFICO IIINTERPELACIONES Y DURACIÓN EN EL INTERPELACIONES Y DURACIÓN EN EL

CARGO (TODOS LOS MINISTROS) CARGO (MINISTROS IMPORTANTES)

Fuente: Elaboración propia. Fuente: Elaboración propia.

Los casos de crisis ministerial responden a la ruptura de la coalición gobernanteque se manifiesta en la renuncia de los ministros pertenecientes a los partidos o secto-res que abandonan el gobierno. En estos casos, los presidentes deben rediseñar sus res-pectivos gabinetes cubriendo los cargos vacantes con políticos de su propio partido ofracción23. Los casos de cuestionamientos a la gestión ministerial representan situacio-nes donde el presidente resuelve deshacerse del ministro sin mediar una interpelaciónque genere efectos jurídicos24.

En suma, como los presidentes contaron con un respaldo legislativo suficiente comopara impedir la censura definitiva de sus ministros (al menos 2/5 de la Asamblea), lasinterpelaciones se sucedieron sin generar efectos jurídicos. A pesar de las 243 convo-catorias de ministros en el período (entre llamados a sala y llamados en régimen de comi-sión general), ningún ministro perdió su cargo como resultado de esos procedimientos.

23. El presidente Lacalle debió cubrir cinco cargos en sus dos crisis ministeriales de 1991 y 1993(ministerios de Salud, Vivienda, Transporte, Ganadería e Industria) y el presidente Batlle cinco cargosen 2002 (ministerios de Educación, Industria, Deportes, Trabajo y Vivienda).

24. Estos son los casos de Carlos Manini Ríos (ministro del Interior 1986), Enrique Braga (minis-tro de Economía 1992), Horacio Fernández Ameglio (ministro de Salud 2001), Alberto Bensión(ministro de Economía 2002) y José Díaz (ministro del Interior 2007).



TABLA VIIABANDONO DEL CARGO DE LOS MIEMBROS DEL PRIMER GABINETE

SEGÚN PRESIDENTE (1985-2010)————————————————————————————————————————Tipo de salida Sanguinetti Lacalle Sanguinetti Batlle Vázquez Total————————————————————————————————————————Completa el mandato del 27% 0% 25% 8% 31% 18%

presidente (3) (0) (3) (1) (4) (11)————————————————————————————————————————Se jubila o pasa a la actividad 55% 25% 50% 23% 23% 34%

privada (6) (3) (6) (3) (3) (21)————————————————————————————————————————Vuelve al Legislativo o compite 9% 25% 17% 8% 38% 20%

por un cargo electivo (1) (3) (2) (1) (5) (12)————————————————————————————————————————Presenta problemas de salud 0% 0% 8% 8% 0% 3%

o fallece en el cargo (0) (0) (1) (1) (0) (2)————————————————————————————————————————Ruptura coalición o 9% 50% 0% 54% 8% 25%

cuestionamientos (1) (6) (0) (7) (1) (15)————————————————————————————————————————

100% 100% 100% 100% 100% 100%Total (11) (12) (12) (13) (13) (61)————————————————————————————————————————Fuente: Elaboración propia.

VI. UN PATRÓN DE DESIGNACIÓN Y RECLUTAMIENTO DE LOS MINISTROS

La descripción empírica presentada en este trabajo permite ensayar la siguiente hipó-tesis: Uruguay cuenta con un patrón de designación del gabinete cuyos atributos centra-les son: (I) la existencia de un orden jerárquico de las carteras basado en su importanciapolítica; (II) la nominación de individuos con filiación partidaria (una parte son políti-cos insiders de las fracciones, y otra son adherentes a las mismas); y (III) la necesidadestratégica del presidente de alcanzar apoyos legislativos.

La evidencia muestra que los presidentes uruguayos tienen preferencias muy defi-nidas a la hora de designar a sus colaboradores. Como no todos los ministerios tienenel mismo valor político, normalmente, los presidentes tienden a designar al frente delos más importantes (Economía y Finanzas; Relaciones Exteriores; Interior; y DefensaNacional) a políticos de su partido o fracción con el objetivo de asegurar el control deesas políticas.

En segundo lugar, el estudio muestra que los presidentes designan preferentemen-te políticos con filiación partidaria. Existen muy pocos casos de personas independientesu outsiders de la política que alcancen la posición de ministro. Sin embargo, una bue-na proporción de ministros no son políticos de carrera sino simplemente adherentes aalguna de las fracciones partidarias que apoyan al gobierno.



Es probable que los líderes de las fracciones prefieran promover a este tipo de per-sonas antes que a dirigentes políticos ambiciosos. Dada la visibilidad y proyección polí-tica que favorece la posición ministerial, la nominación de simples adherentes permiteal liderazgo mantener el control de las carreras políticas y evitar la emergencia de poten-ciales desafiantes. La evidencia empírica confirma esta idea pues no existen casos depolíticos adherentes al frente de un ministerio que hayan intentado desafiar al líderde una fracción ni hayan desarrollado una carrera política autónoma.

En tercer lugar, la distribución de las posiciones menos relevantes del gabinete obe-dece básicamente a criterios estratégicos del presidente a la hora de construir apoyoslegislativos para su programa de gobierno. Presidentes como Lacalle, Sanguinetti en susegunda administración o Batlle formaron coaliciones de gobierno utilizando los car-gos del gabinete como moneda de cambio. En esas transacciones los presidentes cedíanministerios y aceptaban modificar algunos aspectos de sus programas de gobierno, a cam-bio de votos en el Parlamento para sus principales medidas legislativas.

La supervivencia de los ministros en sus cargos parece responder a las lógicas defuncionamiento de las coaliciones (ruptura y formación de un nuevo gabinete) o a con-tingencias vinculadas con decisiones personales de los individuos (retiro de la vida públi-ca u opción por competir por cargos electivos). Los casos de renuncias por escándalosson prácticamente inexistentes y los apartamientos por crisis representan una propor-ción muy pequeña de la serie estudiada. La prerrogativa constitucional que permite alParlamento censurar ministros tampoco parece influir en la salida del cargo debido aque el estatus legislativo de los gobiernos impide sistemáticamente esta clase de solu-ciones políticas. Esto no significa que las diferentes oposiciones no lo hayan intentado(el número de interpelaciones es realmente alto), sino que la ausencia de mayorías paravotar censuras permite a los ministros mantenerse en el cargo pese a los cuestionamientosparlamentarios.

En términos comparados, Uruguay cuenta con gabinetes estables y duraderos,independientemente del partido que ejerza el gobierno o de la beligerancia que mues-tre la oposición de turno. Nueve gabinetes en veintiocho años de democracia pareceser un registro aceptable, sólo comparable con los de cualquier democracia consoli-dada. El estudio, sin embargo, deja abierta una serie de preguntas relacionadas conel proceso político y las metas presidenciales. ¿Cómo influye la estabilidad ministe-rial sobre los resultados gubernativos?, ¿cuál es la relación entre las interpelacionesa los ministros y los cambios en las políticas públicas que éstos desarrollan?, ¿cuál esla dinámica que desata la filiación partidaria del ministro sobre el proceso legislati-vo?, etc. Sobre esas líneas deberán transcurrir las futuras investigaciones sobre los gabi-netes ministeriales en Uruguay.



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ESCOGIENDO MINISTROS Y FORMANDO POLÍTICOS:LOS PARTIDOS EN GABINETES MULTIPARTIDISTASMinistry selection and politics training: political parties inmultiparty cabinets

Magna INÁCIOUniversidade Federal de Minas Gerais, Brasil [email protected]


RESUMEN: El artículo examina la elección de los ministros y estima las posibilidades de selec-ción de los políticos profesionales vis-à-vis la selección de técnicos o políticos novatos en gabi-netes multipartidistas. La selección ministerial es analizada como un cálculo partidario para convertirla designación ministerial en un recurso para la retención y/o proyección de sus cuadros partida-rios. Se testearon dos hipótesis: a) la lealtad, los vínculos partidarios y la pertenencia a partidoscompetitivos aumentan las chances de selección de políticos profesionales para el cargo de minis-tro; b) las probabilidades de selección de políticos novatos o tecnócratas aumentan con la exper-tise o la pertenencia a partidos en fase de expansión organizacional. El análisis se concentra en losgobiernos multipartidistas formados en Brasil (1995-2010). Los resultados muestran que la tra-yectoria dentro del partido es decisiva para la selección de políticos profesionales, mientras quela pertenencia al partido del presidente favorece el ingreso de nuevos cuadros en el gobierno. Elestudio presenta evidencias sobre la complejidad de la selección ministerial en gabinetes multi-partidistas a la luz de los dilemas organizacionales enfrentados por los partidos.

Palabras clave: partidos políticos, selección ministerial, coalición gubernamental, Brasil.

ABSTRACT: The article examines the ministerial selection and estimates the chances of selec-tion of professional politicians vis-à-vis the selection of technocrats or political novice in multi-party cabinets. The ministerial selection is analyzed as a supporter calculation to convert theministerial appointment a resource for retention and/or projection of their party cadres. Twohypotheses were tested: (a) loyalty, the bonds belonging to supporters and parties increasethe chances of competitive selection of professional politicians for the posts of ministers; (b) thechances of selection of political novices or technocrats increase with expertise and membershipof parties under organizational expansion. The analysis focuses on multiparty governments formed


MAGNA INÁCIOESCOGIENDO MINISTROS Y FORMANDO POLÍTICOS:

LOS PARTIDOS EN GABINETES MULTIPARTIDISTAS42

in Brazil (1995-2010). The results show that the trajectory within the party is decisive for the selec-tion of professional politicians, while belonging to the party of the President favors the entry ofnew members in the high command of the government. The study provides evidence of the com-plexity of multiparty cabinet ministerial selection in light of organizational dilemmas faced by theparties.

Key words: political parties, ministerial selection, coalition government, Brazil.

I. INTRODUCCIÓN1

El presente artículo analiza la selección ministerial en gabinetes multipartidistas cen-trado en la variación del perfil de los ministros. Los puestos ministeriales, en númeroreducido, ostentan una posición privilegiada de mando político del Ejecutivo y sonun recurso estratégico para los políticos profesionales y sus partidos. Sin embargo, losgabinetes de composición heterogénea son cada vez más frecuentes. La creciente pre-sencia de ministros no partidarios, seleccionados en base a su expertise, en gobiernosde coalición ha despertado el interés en relación a los modelos de decisión que tra-tan de la elección de estos actores políticos. El objetivo del trabajo es investigar la selec-ción ministerial y estimar las posibilidades de designación de los políticos profesionales(PPs) vis-à-vis la selección de técnicos o políticos novatos en gabinetes multipartidistas.A lo largo del texto se argumenta que los análisis respecto a quién resulta seleccionadodeben considerar los cálculos de los partidos en relación a la participación en el gabi-nete así como la política de distribución de carteras seguida por el presidente.

Una parte de los estudios sobre selección ministerial procuran explicar las decisio-nes partidarias a la luz de los retornos esperados de adhesión al gobierno de coalición.El acceso a recursos de patronazgo, la politización de las carteras y la influencia de lospartidos sobre las políticas públicas constituyen parte de los incentivos involucrados enel cálculo partidario.

Dichos análisis sostienen que las recompensas electorales que resultan de la actua-ción en el gobierno son el principal, si no el único, incentivo que motiva dicho cálculo.Otras motivaciones, como objetivos de la organización del partido, están relativamen-te descuidadas en el estudio de la selección ministerial. Ambas brechas inhiben losavances teóricos y empíricos en el análisis de las decisiones de los partidos respecto aquién seleccionar para los puestos ministeriales en gabinetes multipartidistas. En pri-mer lugar, se ha prestado poca atención al reclutamiento de los ministros como parte delos cálculos que los líderes partidarios realizan en pos de ampliar la competitividad delpartido a través de la expansión vertical y horizontal de la organización. En segundo

1. El presente trabajo se realizó bajo el patrocinio del Conselho Nacional de Desenvolvimento Cien-tífico e Tecnológico-CNPQ. Fundação de Amparo à Pesquisa do Estado de Minas Gerais-FAPEMIG. La auto-ra agradece los comentarios y las sugerencias de dos evaluadores anónimos de América Latina Hoy,Revista de Ciencias Sociales, a una primera versión de este artículo. Este trabajo ha sido traducido porMara Pegoraro, con la asistencia de Daniela Paiva.




lugar, se ha explorado poco el impacto de la interacción partido-presidente en el pro-ceso de preselección y nominación de los titulares de las carteras ministeriales.

Esa interacción tiene implicaciones importantes en los arreglos institucionales don-de no existe regla de investidura del gabinete y donde el jefe del Ejecutivo tiene la potes-tad de nominar y remover a sus ministros, tal el caso de los diseños presidenciales yalgunos semipresidenciales. Dichas brechas evidencian los límites de los análisis sobrela selección ministerial que no han explorado el doble constreñimiento vivido por lospartidos: la dinámica interpartidista y las condiciones de negociación con el jefe delEjecutivo. Concentrarse en tales constreñimientos puede contribuir, significativamen-te, en el entendimiento sobre los modelos de decisión partidaria involucrados en la selec-ción ministerial. Por ejemplo, quién será seleccionado, por qué los partidos escogenperfiles diferentes de ministros según la cartera y el gobierno, por qué es mayor la rota-ción ministerial en algunos partidos que en otros.

El artículo se propone analizar algunas de estas brechas al estudiar el perfil de losministros seleccionados a la luz de los dilemas organizativos que los partidos enfrentany cómo la actuación y el gabinete contribuyen a superarlos. Se argumenta que los parti-dos, en tanto organizaciones, adoptan diferentes estrategias de preselección de minis-tros a lo largo del proceso de negociación con el jefe del Ejecutivo. La estrategia dereclutamiento es analizada como un cálculo partidario para transformar la designaciónministerial en un recurso para retener o proyectar cuadros partidarios. El grado de con-solidación de la estructura partidaria tanto como su competitividad en la arena electo-ral y de gobierno son elementos cruciales para identificar el objetivo que el partido buscamaximizar: retener o proyectar sus cuadros partidarios. Sin embargo, la estructura deoportunidades vinculada a la carrera ministerial asume características diferentes segúnlas carteras que controlen los partidos y en consecuencia la naturaleza y el volumen derecompensas potenciales. Por lo tanto, la política de distribución de las carteras utili-zada por el jefe del Ejecutivo importa en la decisión del partido de quién debe ser ele-gido para el ministerio.

El estudio se concentra en los gobiernos multipartidistas formados en el presi-dencialismo de coalición brasileño en el período comprendido entre 1995 y 2010. Esteperíodo contempla cuatro mandatos presidenciales, los dos mandatos consecutivosde Fernando Henrique Cardoso (FHC) y los dos mandatos, también consecutivos, deLuis Inácio Lula da Silva (Lula). Esta práctica permitió a los partidos el acceso a los cen-tros de decisión del país, con impactos considerables sobre su actuación en los demásniveles de gobierno. A pesar de la participación activa de los partidos en las carte-ras presidenciales y su influencia en la selección de la élite dirigente, existe un gap entreel análisis sobre los gobiernos de coalición y los estudios sobre carreras políticas en Bra-sil. Estos últimos tienden a focalizar la participación de los políticos en el gobiernodesde la perspectiva del cálculo individual o de los grupos intrapartidarios, sin explo-rar los vínculos entre los incentivos de nivel individual y de nivel partidario.

El modelo de decisión partidaria analizado en este texto se concentra en la selecciónentre políticos profesionales y nuevos políticos o técnicos a ser nombrados en posicio-nes ministeriales. La selección entre esos perfiles varía de acuerdo con la estructura de




oportunidades configurada por la designación ministerial, que debe ser vista a la luz delos dilemas organizativos de los partidos y de los límites impuestos a la selección parti-daria por el jefe del Ejecutivo. Se consideran dos movimientos diferentes: el primerobusca retener a los políticos profesionales dentro de una estructura partidaria consoli-dada y competitiva. El segundo, se orienta a la expansión de tal estructura a través delreclutamiento de nuevos cuadros y la profesionalización de sus miembros.

El artículo se organiza en cuatro secciones. La primera discute la estructura de opor-tunidades que la selección de ministros representa en función de los dilemas organiza-tivos que enfrentan los partidos y para las decisiones de actuar en el gobierno. Las dossecciones siguientes problematizan la experiencia brasileña de gobierno de coalición ylos dilemas organizativos de los partidos integrantes de la cartera ministerial, destacan-do cómo la selección de ministros funciona como un elemento para enfrentar esos dile-mas. Las hipótesis de trabajo se discuten a lo largo de esas dos secciones. Finalmente,se presentan los datos y modelos empleados así como los resultados.

II. SELECCIÓN MINISTERIAL Y DILEMAS ORGANIZATIVOS:LA ELECCIÓN PARTIDISTA DE LOS MINISTROS

El modelo de análisis propuesto en el presente trabajo busca dimensionar, desde laóptica de los partidos, la estructura de oportunidades configurada por la participaciónen el gabinete a través de la selección de los ministros. Adaptando la propuesta de Roh-de (1979), tal estructura fue analizada a partir de los beneficios de cada posición minis-terial, los costos de ocupar y mantener tal posición y la probabilidad del partido dereclutar al ministro para dicho cargo.

La relación entre beneficios y costos de participar en el gabinete multipartidista hasido extensamente tratada por la literatura sobre gobiernos de coalición. Las tesis sobreel gobierno ministerial destacan la discrecionalidad de los ministros como un incenti-vo para adherir al gobierno en función de las ganancias partidarias potenciales asocia-das a ocupar esos puestos en el centro decisorio. Desde una lógica de rendición mutua,los partidos verían ampliado su margen de acción por los acuerdos tácitos de no inter-ferencia interministerial (Laver y Shepsle 1996). Los avances recientes de esta agendade investigación, sin embargo, han señalado los límites a la discrecionalidad de los minis-tros que representan los mecanismos de control adoptados por el jefe del Ejecutivo(Müller y Strøm 2000; Thies 2001) así como la posibilidad de revisión legislativa a laque están sujetas las decisiones ministeriales que entran en contradicción con la agen-da de coalición de los demás miembros del gabinete (Carroll y Cox 2005; Martin yVanberg 2005, 2011).

Esta última vertiente afirma que la participación en coaliciones de gobierno invo-lucra un mixed-game con incentivos y constreñimientos paralelos (Martin y Vanberg 2005,2011). Por un lado, ocupar posiciones ministeriales genera oportunidades de dife-renciación interpartidaria entre los miembros del gabinete, incrementando los activosde cada partido en elecciones futuras (Fortunato 2010). Por el otro, participar en el




gabinete implica costos pues se asienta sobre una dinámica de compromiso mutuo enrelación al desempeño del gobierno. Esta situación puede limitar los movimientos delpartido para incrementar la diferenciación partidaria en la medida en que se requieranajustes programáticos, revisión de políticas y de prioridades de gobierno así como eltiempo para su implementación.

El valor esperado de la posición ministerial no está exclusivamente definido porfactores exógenos a la organización partidaria. La construcción de un cuadro más exhaus-tivo de selección ministerial requiere incorporar la dinámica intrapartidaria en el análisis.En el marco de este trabajo, esa dinámica es tratada desde una perspectiva organiza-cional. Esto es, analizar los dilemas de naturaleza organizacional como filtros a partirde los cuales los partidos evalúan la estructura de oportunidades asociada a la desig-nación ministerial.

Se argumenta que los partidos adoptan diferentes estrategias de designación minis-terial en relación al perfil de los ministros en función del tipo de dilema organizativoque enfrentan. El modelo propuesto se concentra en dos dilemas relativos a la conso-lidación de la organización y a su participación en la selección de las élites políticas. Lejosde considerar a los partidos aisladamente, el análisis de la consolidación organizativa serealiza centrándose en la dinámica interpartidaria y utiliza como indicadores el gradode competitividad y capilaridad (cobertura territorial) de los partidos. El primer indi-cador toma como referencia el contingente legislativo del partido en el nivel nacional.Los partidos con mayor peso en el Congreso tienen mayor poder de negociación enla nominación de los ministros aun contra la resistencia del presidente. Esto aumenta lacapacidad del partido de recompensar a sus cuadros a la vez que el costo de colocar unlegislador experimentado en el Ejecutivo es menor que para un partido con una ban-cada legislativa reducida. El contingente legislativo del que dispone un partido es unfactor decisivo que, en el modelo propuesto, actúa como indicador de la selección depolíticos profesionales para cargos ministeriales. El grado de capilaridad de un partidose refiere a la capacidad que tiene de presentar candidatos a lo largo de todo el terri-torio nacional. Este rasgo indica la presencia de una máquina robusta y consolidada concapacidad de reclutamiento y retención en diferentes ámbitos electorales2.

Los partidos organizacionalmente estructurados y competitivos tienen como desafíomantener un flujo continuo de recompensas para sus miembros. El acceso a recursospúblicos ha sido señalado como una respuesta a tal desafío organizacional entre los par-tidos cartel (Katz y Mair 1996, 2002, 2009). Los estudios sobre el control partidario delos legislativos (Cox y McCubbins 1993, 2005) así como la producción sistemática res-pecto a las ventajas para los incumbents se concentran, principalmente, en el Legislati-vo y en las ganancias electorales derivadas de la reputación partidaria fortalecida a través

2. En el caso brasileño tal atributo asume una importancia especial. Aun cuando prevalezcan lasmismas reglas electorales en todo el territorio nacional, existen variaciones entre las dinámicas loca-les y estaduales de competencia política. El desempeño electoral de los partidos varía considerable-mente entre los estados (distrito electoral para los cargos legislativos nacionales) y los municipios (distritoelectoral para el gobierno local).




de esa estructura de poder. Los análisis sobre las ganancias asociadas a las posicionesen el Ejecutivo se han desarrollado a partir de las experiencias de los gobiernos de coa-lición. Bajo tales arreglos, la designación ministerial constituye un vector importante derecompensas, aunque su valor sea variable en función de los sesgos en la asignaciónde ministerios entre los partidos y de la importancia e influencia relativa de la cartera(Bright, Doring y Little 2012) en el modelo de decisión del gabinete (Müller y Strøm2000, 2006).

Los gabinetes multipartidistas configuran un ambiente más complejo de selecciónministerial por los partidos. El cálculo del partido está constreñido por la actuación deljefe del Ejecutivo y por su política de delegación de tareas de gobierno a los miembrosde la coalición (Müller y Strøm 2000; Andeweg 2000; Strøm, Müller y Bergman 2008;Huber y Gallardo 2008; Inácio 2006) así como por la actuación de los demás socios dela coalición (Carroll y Cox 2005; Martin y Vanberg 2011). Los efectos de esos constre-ñimientos aumentan los costos de participación en el gabinete pero también puedenincentivar a escoger políticos con expertise y experiencia política, con poder en la mesade negociación.

La hipótesis a ser testeada indica que los partidos que tratan con dilemas organizati-vos relativos a la consolidación partidaria tienden a seleccionar políticos profesionales paralos ministerios. Ese movimiento busca ampliar los activos partidarios, manteniendoun cuadro partidario con expertise y experiencia política a la vez que aumenta la influen-cia del partido en el centro decisorio del gobierno. La asignación al ministerio favorecela retención de cuadros con carrera política de larga duración, políticos profesionalesexperimentados y con reputación consolidada. Esta estrategia puede ser descrita, porlo tanto, como un movimiento que busca consolidar la posición del partido en el cen-tro decisorio del gobierno.

La segunda estrategia se orienta a la expansión de la organización partidaria, unavez que la designación ministerial busca incentivar o promover la carrera política denuevos miembros o especialistas vinculados al partido. Los partidos menos competiti-vos o poco nacionalizados, con una oferta de candidatos con poca capilaridad, enfren-tan barreras considerables en la expansión de la maquinaria partidaria. Esas barrerasse agravan en sistemas en los que el acceso a los recursos públicos es crucial para esaexpansión y reducen el atractivo del partido así como su capacidad de reclutar cuadroscon potencial electoral. Interesa, por lo tanto, investigar en qué medida esas organi-zaciones recurren a la designación ministerial como un recurso para ampliar la ofertade nuevos candidatos o dirigentes para el partido en otros niveles de gobierno. En estecaso, la actuación en el ministerio cumpliría el doble papel de proyección de esos cua-dros: por un lado, les permite ganar expertise en la gestión; por el otro, contribuye aconstruir reputación política y formar redes de apoyo. La selección de políticos nova-tos o afiliados de perfil técnico tiende a ser más frecuente en los partidos que enfrentaneste tipo de desafío organizacional.

Un punto clave del argumento es que esas estrategias se ven condicionadas porla política de delegación adoptada por el jefe del Ejecutivo. Así, la osbservación en losmovimientos de los partidos y de los presidentes en las negociaciones respecto a la




composición del gabinete ministerial puede dilucidar cómo esa dinámica afecta lasvariaciones en los perfiles de los ministros reclutados por los partidos en los gobier-nos de coalición.

Dada su participación en coaliciones consecutivas, algunos partidos ejercen el con-trol partidario de determinados ministerios a lo largo de los mandatos presidenciales.En estos casos, el potencial de credit claiming de la posición ministerial se dilata dadoque el partido tiene la oportunidad de beneficiarse de los resultados de la implementa-ción de políticas en un período más largo. Se espera así que cuanto mayor sea el con-trol partidista de un ministerio, mayores serán los incentivos que tendrá para seleccionarpolíticos experimentados, con reputación sólida y que no están presionados por ofre-cer retornos inmediatos de la posición ministerial.

La jurisdicción del ministerio importa en la medida en que la capacidad de influen-cia de los ministros varía de acuerdo con el impacto que sus acciones tienen en eldesempeño del gobierno. Dadas las complejidades, exigencias técnicas y presiones pormayor despolitización de determinadas agendas, es probable que los tecnócratas seanseleccionados para los ministerios que constituyen el núcleo coordinador del gobierno.De esta manera, los partidos tienden a reservar las carteras situadas al margen de esenúcleo para los políticos profesionales.

¿Qué miembros son seleccionados dentro del pool de alternativas de las que dis-pone un partido? Dos atributos individuales son considerados en el análisis. En primerlugar, se espera que los políticos leales al partido sean preferidos, considerando que laposición de ministro es crucial para la consecución de los objetivos partidarios. Comose ha mencionado anteriormente, la selección de políticos profesionales es una estrate-gia de retención de miembros de la élite interna de cada partido. Por otro lado, se esperaque la expertise favorezca la selección de políticos novatos o tecnócratas porque en estecaso la estrategia del partido es la de actuar en relación con los nuevos issues que sonrelevantes para su base electoral. La selección de ministros con ese perfil se orienta, porlo tanto, a aumentar la oferta de candidatos futuros con registros positivos en esasáreas de política.

Con relación a la política de distribución y designación de las carteras ministeria-les seguida por el jefe del Ejecutivo importa resaltar que el volumen y las característi-cas de las carteras concedidas a cada partido definen diferentes condiciones y alteranlos retornos esperados de la participación en el gobierno. La política de delegación nose limita al mayor o menor ajuste a la ley de Gamson, relativa a la distribución propor-cional de carteras vis-à-vis el contingente legislativo del partido (Carroll y Cox 2007;Verzichelli 2008; Amorim Neto y Samuels 2010). Además de ese parámetro, interesaconsiderar los rasgos que adopta la delegación en relación a las áreas de políticas atri-buidas a cada partido y la indicación de límites a la acción ministerial que realiza el jefedel Ejecutivo.

Las complejidades asociadas a la distribución de carteras ministeriales deben serincorporadas en el análisis, pues los criterios de preselección de ministros por los par-tidos varían de acuerdo con la naturaleza de las opciones disponibles para los partidos.Esto es, el número, área de política y centralidad de el/los ministerio/s asignados a cada




partido. Aunque el número de ministerios define diferentes escenarios para el cálculopartidario, es la diferencia entre la fuerza del partido en el Parlamento y en el gabine-te la que mejor describe la complejidad de la selección ministerial. La despropociona-lidad en la distribución de ministerios permite observar qué partidos han sido favorecidosy cuáles han sido penalizados. Los partidos beneficiados por este tipo de sesgo –pro-porcionalmente más ministerios que escaños en el Legislativo– tienen un margen amplia-do de selección y se espera que ello favorezca la selección de novatos o técnicos endetrimento de la selección de los políticos profesionales. Por el contrario, los partidospenalizados serán más selectivos en la designación de sus ministros, concentrando susopciones en los políticos profesionales. Cuando un partido ocupa proporcionalmentemenos ministerios en comparación a su peso parlamentario, es fundamental evitar laselección adversa de sus agentes, cosa que puede ocurrir en caso de escoger políticosnovatos o sin vínculos políticos más consistentes con el partido.

La atención a estas dos dimensiones busca captar cómo la selección de ministrosconfigura una estructura de oportunidades para los partidos que enfrentan problemasorganizacionales específicos y que hace variar el perfil de los ministros seleccionados.

III. LOS GABINETES MULTIPARTIDISTAS EN EL PRESIDENCIALISMO DECOALICIÓN EN BRASIL

La experiencia reciente del presidencialismo de coalición de Brasil ofrece condi-ciones excepcionales para testear las hipótesis sobre la selección ministerial con foco enla complejidad de las negociaciones entre partidos y presidente para la formación degabinetes.

En primer lugar, el presidente es, recurrentemente, electo en «situación de mino-ría» y la formación de gabinetes multipartidistas se ha convertido en la regla. Los par-tidos legislativos han sido considerados actores decisivos en la formación de coaliciones(Figueredo y Limongi 1999; Amorim Neto 2002; Santos 2003) asegurando apoyo legis-lativo al gobierno a cambio de posiciones ministeriales. Sin embargo, la política de dis-tribución de carteras adoptada por los presidentes en el período posredemocratizaciónvarió considerablemente (Amorim Neto 1998, 2002; Inácio 2006). Los partidos actúandirectamente en la selección de los ministros pero lo hacen con constreñimientos impor-tantes impuestos por el presidente. Tales restricciones modelan de manera no trivial laestructura de oportunidades que representa la nominación ministerial.

Formalmente, la palabra final sobre quién ocupará los puestos ministeriales y porcuánto tiempo es del jefe del Ejecutivo y considerando que el armado de los gabineteses poselectoral, el poder presidencial de nominar tiene un impacto aún mayor. El sis-tema de elección presidencial de doble vuelta retrasa las negociaciones relativas a la coa-lición de gobierno y no existen acuerdos formales sobre la agenda de gobierno y ladistribución de posiciones ministeriales. Más allá de las coaliciones electorales, la nego-ciación interpartidaria es efectivamente conducida en dos momentos: después de conocerel peso electoral de cada partido en las elecciones legislativas y en la primera ronda pre-sidencial y después del ballotage.




La política de distribución y designación ministerial adoptada por el presidente inter-fiere en los cálculos partidarios una vez que define el número, el área de política y elalcance distributivo de los puestos ministeriales de cada partido. Más allá del accesorestringido al núcleo coordinador, la recompensa ministerial de cada partido varía enfunción de la mayor o menor fragmentación de la coalición, de qué cargos son politi-zados –o reservados a los tecnócratas– y del acceso a las áreas de políticas más impor-tantes para sus redes políticas y electorales.

A lo largo del período analizado se formaron 11 gabinetes multipartidistas3, comomuestra la Tabla I. Conforme subraya Inácio (2012) los dos presidentes distribuían entrelos partidos de la coalición entre el 60% (Cardoso) y el 85% (Lula) de los ministerios.En el caso de Cardoso, los tecnócratas ocuparon los ministerios restantes o cargos constatus ministerial vinculados a la presidencia. Más allá del menor número de tecnócra-tas en los ministerios, la politización de los gabinetes durante los dos mandatos del gobier-no Lula incluye tanto a los ministerios como a los cargos de la presidencia con statussimilar (Inácio 2012). En lo que respecta a la duración, los gabinetes funcionaron entre3 y 45 meses, siendo la duración del mandato presidencial de 48 meses. Mientras queCardoso experimentó una relativa estabilidad en la composición de su gabinete, hubouna mayor circulación de partidos en el gobierno de Lula, que resultó en la formaciónde 5 gabinetes durante su primer mandato presidencial.

En relación al recurso de negociación interpartidaria, el número de posiciones minis-teriales ha variado a lo largo del período analizado aumentando de 22 a 314. Con menosministerios y órganos con status ministerial durante el gobierno de Cardoso, los gabi-netes experimentaron una expansión importante bajo el fragmentado y heterogéneo sus-tento político del gobierno de Lula. Esta expansión no fue solamente numérica, ya querepresentó la creación de estructuras orientadas a nuevos issues y políticas, como porejemplo el ministerio de Ciudades, Asistencia y Desarrollo Social, políticas para las muje-res, derechos humanos y promoción de la igualdad racial.

3. Los criterios utilizados para clasificar los gabinetes fueron las elecciones de entrada y/o de sali-da de los partidos en los gabinetes multipartidistas.

4. Las variaciones en el total de ministerios a lo largo del mandato es producto de la creación,fusión o extinción de los órganos (A. FIGUEREIDO 2008). El presidente tiene la prerrogativa de alterarla estructura del Poder Ejecutivo mediante aprobación legislativa y también como medida provisoria.Desde 2001, el presidente posee un tipo especial de decreto (decreto autónomo) para efectuar modi-ficaciones en la estructura del Ejecutivo, que no requiere aprobación legislativa, en tanto el cambio noimplique creación o extinción de carteras.




TABLA IGABINETES MULTIPARTIDISTAS EN BRASIL (1995-2010)

Fuente: Elaboración propia. Banco de datos de la investigación «Presidentes y sus agentes: el Poder Ejecu-tivo por dentro», 2012.

Desde el gobierno de Cardoso (1995-2002), los presidentes han establecido gabi-netes «cohesivos» (Amorim Neto 2002, 2008; Figuereido 2008) pero con sesgos en ladistribución de ministerios. Desde el punto de vista de los cálculos partidarios en rela-ción a la selección ministerial, tales sesgos afectan de manera distinta a los partidos dela coalición. Más allá de eso, la permanencia de los partidos en control de los ministeriosha variado a lo largo del período, siendo la rotación ministerial utilizada no solo pararecomponer el gabinete, en caso de salida o entrada de nuevos partidos, sino como ins-trumento para mitigar el control partidario sobre ministerios específicos.

PARTIDO GRADO DE

COALICIÓN DELINICIO FIN DURACIÓN PARTIDOS N.º DE APOYO

PARTIDISMO

PRESIDENTE(meses) MIEMBROS PARTIDOS LEGISLATIVO

DEL GABINETE

PSDB-PTB-FHC I 1 PSDB 01/01/95 25/04/96 15,8

PMDB-PFL4 56,34 66,7

PSDB-PTB-FHC I 2 PSDB 26/04/96 31/12/98 32,2 PMDB-PFL 5 77,00 65,2

PPB

PSDB-PMDB-FHC II 1 PSDB 01/01/99 05/03/02 38,1

PPB-PTB-PFL5 73,88 69,0

PSDB-PSDB-FHC II 2 PSDB 06/03/02 31/12/02 9,8

PPB3 45,42 46,2

PT-PL-PCdoB-LULA I 1 PT 01/01/03 22/01/04 12,7 PSB-PTB-PDT- 8 42,69 87,1

PPS-PV

PT-PL-PCdoB-LULA I 2 PT 23/01/04 31/01/05 12,3 PSB-PTB-PPS- 8 77,19 87,1

PV-PMDB

PT-PL-PCdoB-LULA I 3 PT 01/02/05 19/05/05 3,6 PSB-PTB-PV- 7 73,10 83,9

PMDB

PT-PL-PCdoB-LULA I 4 PT 20/05/05 22/07/05 2,1 PSB-PTB- 6 73,10 83,9

PMDB

PT-PL-PCdoB-LULA I 5 PT 23/07/05 31/12/06 17,3 PSB-PTB-PP- 7 69,40 80,0

PMDB

PT-PC-doB-PSB-LULA II 1 PT 01/01/07 01/04/07 3,0

PTB-PP-PMDB6 53,80 85,7

PT-PC-doB-LULA II 2 PT 02/04/07 31/12/10 45,0 PTB-PP-PMDB- 8 68,62 81

PR-PDT-PV




TABLA IIDISTRIBUCIÓN DE MINISTROS POR MANDATO PRESIDENCIAL Y TIPO DE CARGO

OCUPADO. BRASIL (1995-2010)

————————————————————————————————————————SECRETARÍA

MANDATO MINISTERIOMINISTERIO ESPECIAL/ESTATUS TOTAL

PRESIDENCIAL EXTRAORDINARIOMINISTERIAL

————————————————————————————————————————FHC I 18 02 02 22FHC II 20 02 07 29LULA I 22 01 07 30LULA II 24 01 06 31

————————————————————————————————————————Fuente: Elaboración propia. Banco de datos de la investigación «Presidentes y sus agentes: el Poder Ejecu-tivo por dentro», 2012.

Las estrategias de centralización de tareas de gobierno, inclusive a través del forta-lecimiento de la presidential office, han sido utilizadas para definir ex-ante el alcancede la actuación de los partidos en el gobierno. A través de esas estrategias, los presiden-tes mantienen en sus manos el control de los ministerios que forman el corazón del gabi-nete, mediante la nominación de tecnócratas o de miembros de su partido. Los dosmandatos de Cardoso ejemplifican bien la primera estrategia, en el caso, por ejemplo,del Ministerio de Hacienda, principal centro de decisiones de gobierno, que fue con-trolado por un tecnócrata seleccionado directamente por el presidente que mantuvo sucargo durante ambos períodos presidenciales. Por el contrario, durante el gobierno deLula la politización del núcleo coordinador del gabinete fue el rasgo distintivo, solo losmiembros del partido del presidente asumieron tal cargo. Como señalan Power y Mochel(2004), los gabinetes presidenciales luego de la redemocratización en 1985 indican unamayor diversidad de perfiles reclutados por el presidente y los partidos,

desde el retorno de la democracia en 1980, el porcentaje de ministros con origen legisla-tivo se ha incrementado. Sin embargo, no alcanza los niveles previos al Golpe de Estadode 1964. Solo el 44% de los 109 ministros entre 1995 y 2003 pueden clasificarse por habertenido un background legislativo, aunque esta cifra esconce la mayor diferencia entrelos gabinetes de Lula (más políticos) y los de Cardoso (más tecnocráticos). Más de untercio de todos los ministros de Cardoso (34 de 88) tienen un background tecnocrático oburocrático (Power y Mochel 2004: 10).

En este escenario, ¿por qué participar del gabinete sigue siendo atractivo en Bra-sil? La literatura sobre carreras políticas ha caracterizado al caso brasileño como un sis-tema centrado en el Ejecutivo –executive-centric system– dado el control ejercido porel Poder Ejecutivo sobre la producción legislativa (Figuereido y Limongi 1999, 2008),sobre el aparato estatal (Amorim Neto 2002; Santos 2003) y sobre los recursos presu-puestarios (Pereira y Müller 2002; Raile, Pereira y Power 2011).

Para parte de la literatura, los cargos en el Ejecutivo ejercen una atracción especialsobre los políticos en un sistema de representación proporcional de lista abierta (RPLA)que incentiva estrategias individuales de construcción de reputación política con basepersonal (Samuels 2003; Ames 2003). Desde esa perspectiva, las carreras políticas enBrasil se caracterizan como dinámicas, marcadas por la circulación entre puestos elec-tivos, en el Legislativo y el Ejecutivo, y cargos de nominación política en el interior delaparato estatal.

Estas tesis, no obstante, dicen poco sobre la dinámica de la selección ministerial.Argumentar por la preferencia de los políticos en relación a tales cargos no esclarececómo son seleccionados, particularmente en un diseño en el que la formación de gabi-netes ocurre con bases partidarias. Analizar cómo los partidos seleccionan a los minis-tros y a partir de qué cálculos es un paso crucial para entender el sesgo partidario delas carreras políticas.

IV. PARTIDOS Y SELECCIÓN MINISTERIAL EN BRASIL

Los partidos políticos brasileños actúan en un contexto que promueve la competi-tividad. Multipartidismo, RPLA, distritos electorales de alta magnitud, una amplia gamade cargos electivos5 son algunos de los rasgos institucionales que exigen a los partidosrespuestas organizacionales con miras a la supervivencia y al éxito político.

Desde mediados de la década de 1980, la configuración partidaria de Brasil vienemostrando una tendencia creciente de dispersión de fuerzas políticas. Al inicio del actualperíodo democrático (1986), dos partidos concentraban casi el 90% de los escaños legis-lativos en el nivel federal, para 2010 ese porcentaje estaba distribuido entre 10 parti-dos. El resultado es reflejo de la dispersión de la fuerza electoral de los partidos, lo queha modificado los patrones regionales de competencia interpartidaria.

Partidos con estructuras consolidadas, remanentes de las agrupaciones del perío-do militar, se enfrentaron al incremento de la competencia en áreas antes fuertementecontroladas por sus miembros. Desde el punto de vista organizacional, el Partido delMovimiento Democrático Brasileño (PMDB) y el Partido Democrático Social (PDS) sufrie-ron fracturas importantes con la consecuente deserción de parte de sus miembros queformaron nuevas organizaciones, el Partido de la Social Democracia Brasileña (PSDB) yel Partido del Frente Liberal (PFL, actualmente Partido de los Demócratas, DEM) respec-tivamente. Asimismo, el aumento de la competitividad en «distritos electorales seguros»,antaño controlados por sus cuadros locales, incrementó la presión por la provisión decompensaciones a los candidatos derrotados así como de nuevos recursos para contraba-lancear el avance de nuevas fuerzas políticas en sus dominios políticos. El porcentaje

5. Son electos por votación mayoritaria el presidente de la República (1), los gobiernos estadua-les y del Distrito Federal (27), los alcaldes municipales (5560) y los senadores de la República (81). Porrepresentación proporcional son electos los diputados federales, estaduales y los vereadores munici-pales. En Brasil, las candidaturas sólo pueden ser formalizadas ante la justicia electoral por los parti-dos políticos registrados.

52MAGNA INÁCIO

ESCOGIENDO MINISTROS Y FORMANDO POLÍTICOS:LOS PARTIDOS EN GABINETES MULTIPARTIDISTAS


de votos del PMDB para la Cámara de Diputados descendió del 47,8% al 14,6% entre1986 y 2006 (Braga 2009: 124). El partido vio disminuir su peso electoral a lo largo deltiempo y aumentar su número de políticos perdedores y sin cargos. Dado el incrementode la competitividad del sistema de partidos, la capacidad de retención de los cuadrospor los partidos pasa a ser una variable crítica para su supervivencia organizacional.

Este aumento de la competitividad se relaciona con el fortalecimiento de los parti-dos que ocuparon la Presidencia desde 1995, el PSDB y el Partido de los Trabajadores(PT) y que transitaron de una organización regionalmente concentrada en el sudeste delpaís a una estructura partidaria capilar y competitiva en diferentes regiones.

Creado en 1988 por políticos disidentes del PMDB, el PSDB tuvo inicialmente unabancada equivalente al 8% del total de la Cámara de Diputados. Con la elección y ree-lección de FHC, esa bancada alcanzó el 12% en 1994 y el 19,3% en 1998. A lo largode los dos períodos presidenciales, el partido experimentó una considerable dispersiónterritorial, inicialmente concentrada en la región sudeste del país6. La evolución de esadispersión, en tanto, señala la importancia del acceso del partido a posiciones de poderpara mantener la oferta política descentralizada. La participación de la región sudeste enla formación de la bancada de diputados federales del PSDB descendió del 43% al 31%entre 1998 y 2002. En ese mismo período, el crecimiento a nivel municipal fue notable,pasando de 290 a 988 el número de alcaldes afiliados al partido entre 1994 y el 2000.

El PT, cuya evolución es singular en vista de la ampliación de sus articulaciones conmovimientos sindicales y sociales, tuvo una expansión organizativa excepcional, comodestaca Meneguello (2012: 2):

De su primera experiencia electoral en 1982 a las elecciones generales de 2010, la ban-cada de diputados federales creció de 8 a 88, de 13 diputados estaduales pasó a 149, deun senador electo en 1990 a 13 senadores. A nivel local, su crecimiento fue aún más des-tacado: de 2 prefecturas conquistadas en 1982 el partido pasó a gobernar 558 municipiosen 2008, de 118 bancas de vereadores en el país, pasó a 4162 en la última elección local.En 25 años, el partido construyó bases organizativas capaces de presentar en la contien-da electoral más de 35 mil candidatos para elecciones locales y más de 1200 candidatosen elecciones generales.

En relación al aumento de la competencia interpartidaria y los consecuentes desa-fíos que cada partido enfrenta en pos de mantener su participación en la oferta políti-ca de candidatos, la retención de candidaturas competitivas es un indicador crítico. Enun estudio reciente, Meneguello (2012) presenta un cuadro exhaustivo de la capacidadde retención de candidatos por los partidos7. Pese a que la evolución de la tasa de reten-ción de los partidos más antiguos, como el PMDB o el PFL, es significativa, se registra,igualmente, un movimiento de élites entre los partidos. Entre 1998 y 2010 el PMDB

6. La región sudeste, principal base electoral del PSDB y del PT, se destaca por el alto nivel de indus-trialización y de urbanización concentrando cerca del 55% del producto interno del país en 2010.

7. Las tasas de retención mencionadas a continuación fueron extraídas de R. MENEGUELLO (2012)y refieren a las candidaturas para los cargos de diputado federal y estadual, senador y gobernador.


53MAGNA INÁCIO

ESCOGIENDO MINISTROS Y FORMANDO POLÍTICOS:LOS PARTIDOS EN GABINETES MULTIPARTIDISTAS




retuvo, en promedio, el 70% de sus candidaturas de una elección a otra; el PFL, para elmismo período, mantuvo en promedio el 60% de sus candidaturas.

En el caso de partidos que compiten por el cargo presidencial, la trayectoria delPSDB y del PT en lo referente a la retención de sus cuadros difiere en función de las basesorganizacionales de cada partido. Como señala Roma (2002: 72), el hecho de que el PSDBhaya sido creado como un «partido interno al sistema legislativo proporcionó una estruc-tura organizacional flaca, descentralizada, con escasas actividades por fuera de lo electo-ral, una pequeña participación de los afiliados y carente de instancias democráticas deveto sobre las decisiones de las élites dirigentes». Estas características confirieron ampliosmárgenes de acción a las cúpulas partidarias tanto en relación a las estrategias electo-rales como en la conducción del gobierno. La expansión organizacional del partido estu-vo signada por la flexibilidad, con un reclutamiento difuso de sus miembros, incluidala migración partidaria. En función de esto, los desafíos que enfrentó el PSDB en mate-ria de retención fueron considerables, alcanzando una media de retención del 67% entrelos candidatos que participaron en las elecciones entre 1998 y 2010.

La trayectoria del PT, en cambio, estuvo marcada por tasas elevadas de retenciónde sus cuadros entre elecciones. Según Meneguello (2012), fue del orden del 93,4% entre1998 y 2002 y del 91,8% entre 2006 y 2010, con un ligero declive (78,8%) en las elec-ciones intermedias de 2002-2006. Si por un lado ese resultado puede ser interpreta-do como consecuencia de una estructura partidaria poco permeable y de una dinámica deselección de élites entre los propios afiliados (Ribeiro 2012); por el otro, indica lapresión sobre la organización para generar oportunidades de acomodación de los polí-ticos derrotados electoralmente. Cabe señalar que los vínculos del PT con los movimientossindicales y sociales diversificaron, desde la perspectiva de la trayectoria personal, el poolpotencial de candidatos a ser nominados para puestos de gobierno.

Por otra parte, los pequeños y medianos partidos experimentaron movimientosde expansión de sus cuadros por medio de la migración partidaria así como tambiénpor el crecimiento de la organización. La primera tendencia fue, hasta 2007, alimenta-da por la expectativa de retornos derivados de la participación en el gobierno. Entre1987 y 1999, en promedio, el 29,5% de los diputados federales cambiaron de partido,siendo un fuerte polo de atracción los partidos de base gubernamental (Melo 2000). Par-te de este movimiento es resultado de iniciativas deliberadas de los partidos políticospara reclutar cuadros de otros partidos con miras a aumentar su poder de negociaciónfrente al presidente. El PTB, por medio de la migración partidaria, duplicó el tamaño desu base parlamentaria en el primer año del gobierno de Lula, pasando de un 5% a un10% el contingente de diputados federales.

Otro movimiento de expansión de los partidos pequeños y medianos está relacio-nado con las oportunidades abiertas por la política de coalición que, en los años recien-tes, ha asumido una dinámica federativa más clara. La participación en la coalición degobierno, más allá de visibilizar el control de ministerios y estructuras del aparato esta-tal, tiene impacto sobre las alianzas electorales en el nivel subnacional. De forma recu-rrente, las coaliciones electorales para la presidencia involucran acuerdos para que elpartido del candidato a presidente, a cambio de apoyo, desista de competir y apoye a

los demás partidos en las elecciones a senadores y gobernadores a nivel estadual. Elefecto arrastre del presidente, derivado de estos acuerdos, les genera a estos partidosoportunidades para el acceso al poder, con un impacto positivo en la expansión de laorganización partidaria, aun cuando ésta se dé en el nivel local. La trayectoria recientedel PSB ilustra bien ese movimiento. El partido se mantuvo en la oposición a FHC, obte-niendo en 1996 el equivalente al 2,7% de prefectos municipales y al 3,3% del total dediputados federales y, en 1998, el 7% de los gobernadores. Como miembro del gabi-nete, durante los dos mandatos del presidente Lula, el partido logró controlar cerca del7% de los gobiernos locales en 2008 y como consecuencia de ello aumentó su área deinfluencia logrando la elección del 22% de los gobernadores y del 6,6% de los diputa-dos federales en 2010.

Esa evolución debe ser entendida a la luz de la dinámica de la disputa presidencial,marcada persistentemente por la polarización entre el PSDB y el PT8, que impone un efec-to estructurador a la competencia política en el país (Melo y Câmara 2012). La conso-lidación del sistema partidario que se hace evidente a partir de la década de 1990 se daen paralelo a la alineación de los partido en el eje gobierno-oposición (Inácio 2006) en elnivel nacional. En consecuencia, el cleavage entre, de un lado, partidos con vocaciónpresidencial y, del otro, partidos orientados a la disputa legislativa y subnacional tieneun elevado valor relativo a las posiciones ministeriales. En el caso de los partidos que noson competitivos en la contienda presidencial, la nominación ministerial se vuelve cru-cial para el acceso al centro decisorio del gobierno. Cabe señalar, sin embargo, que lasposiciones ministeriales son recursos escasos. Como se señalara anteriormente, en la nego-ciación de ministerios con el gobierno, los partidos mantienen un ojo en lo que ofreceel presidente y otro en las demandas y presiones internas de su organización. El análi-sis del perfil de los ministros debe, por lo tanto, mirar en ambas direcciones.

V. DATOS Y RESULTADOS

El proceso de selección ministerial involucró 102 posiciones y 164 nominacionesministeriales a lo largo de los cuatro mandatos presidenciales analizados, distribuidasentre 13 partidos9 a la vez que ocupados, en parte, por ministros sin vínculos partida-rios. Los gabinetes formados por FHC en sus dos mandatos presidenciales contaron conla participación de 6 partidos, mientras que 11 siglas controlaron posiciones ministe-riales en los gobiernos de Lula.

La Tabla III presenta la distribución de las posiciones y nominaciones ministeria-les por partido en cada gobierno. Los números refieren el conjunto de ministerios




8. Desde el retorno a la elección directa para presidente en 1989, el PT participó de todas las elec-ciones realizadas. Su candidato disputó la segunda vuelta en 3 de 5 elecciones y fue electo consecuti-vamente en 2002 y 2006. A partir de la elección de 1994, el PSDB asumió la posición de principaladversario del PT.

9. Se incluyen las posiciones con status ministerial atribuido por la legislación que regula la organi-zación del Poder Ejecutivo. El total de cargos incluye, por lo tanto, ministerios, secretarías y otros cargos.




por los que circularon miembros designados por los partidos a lo largo del período. Paracada partido, la circulación de sus ministros es indicada por la relación entre el númerode carteras y el total de ministros nominados a tales cargos. Algunos partidos destacanpor la mayor circulación de sus miembros, como el PMDB que nominó, en promedio,3,3 y 2,2 ministros para cada cartera en los gobiernos de FHC y Lula, respectivamente.

Aunque el partido del presidente controlaba el mayor número de ministerios, la cir-culación de sus miembros se sitúa próxima a la media de nominados por ministerio obte-nida para el conjunto del gabinete: 1,7 (FHC I/II) y 1,6 (Lula I/II).

TABLA IIIPARTICIPACIÓN DE LOS PARTIDOS EN EL GABINETE MINISTERIAL EN BRASIL (1995-2010)

————————————————————————————————————————FHC (I/II) LULA (I/II)

———————————————————————————————————PARTIDOS MINISTERIOS (A) MINISTROS (B) B/A MINISTERIOS (A) MINISTROS (B) B/A————————————————————————————————————————PSDB(1) 13 24 1,8PFL/DEM 5 11 2,2PMDB 3 10 3,3 7 15 2,1PPB/PP 3 5 1,7 1 1 1,0PPS 1 1 1,0 1 1 1,0PTB 3 4 1,3 2 3 1,5PT(2) 21 36 1,7PCDOB 2 3 1,5PV 1 2 2,0PL/PR 3 4 1,3PRB 1 1 1,0PSB 2 3 1,5PDT 2 2 1,0S/F 17 20 1,2 14 18 1,3————————————————————————————————————————TOTALES 45 75 1,7 57 89 1,6————————————————————————————————————————Fuente: Banco de datos de la investigación «Presidentes y sus agentes: el Poder Ejecutivo por dentro», 2012.Partido del Presidente FHC.Partido del Presidente Lula.

Conforme se ha señalado previamente, la variable dependiente de este estudio esel perfil del ministro seleccionado, diferenciado en dos grupos. El primer grupo inclu-ye a los políticos profesionales (PP), ministros con experiencia electiva previa (2 o másmandatos previos) independientemente de que sea en cargos legislativos o ejecutivos yen cualquier nivel de gobierno. El segundo grupo considera a los políticos novatos (pri-mera elección) o tecnócratas (N/T). Este segundo grupo es la categoría de referencia deesta medida dicotómica dado el interés del estudio en evaluar la selección de los polí-ticos profesionales y experimentados.

Una magnitud considerable de posiciones ministeriales fueron ocupadas por minis-tros sin vínculos partidarios y cuya nominación no fue realizada por un partido político.




En términos generales, tales nominaciones se refieren como «cuota presidencial». Esto es,ministerios que el presidente no involucra en la mesa de negociación con los partidos ypara los cuales se nominan personas del círculo de confianza o con preferencias políticasconvergentes con las del presidente. Esos casos fueron excluidos del análisis dado que elfoco de este estudio recae en las nominaciones negociadas entre los partidos y el presidente.El estudio se concentra, por tanto, en los ministros partidarios, con un total de 126 casos,siendo 55 nominaciones en los gobiernos de FHC y 71 en las dos gestiones de Lula.

La Tabla IV presenta la distribución de ministros designados por los partidos deacuerdo con su perfil. La comparación entre los gabinetes presidenciales verifica que, enrelación a los ministerios partidarios, la selección de políticos profesionales prevaleceen ambos gobiernos. Este resultado refleja la lógica del gobierno de coalición que per-mite la partidarización del gabinete. Como señala D’Araújo (2009), los ministros nomi-nados desde la redemocratización cuentan con experiencia y un alto involucramientoen la vida partidaria. La experiencia acumulada es resultado de la circulación previade esos ministros en posiciones en el Ejecutivo así como en el ejercicio de mandatoslegislativos en los tres niveles de gobierno.

Llama la atención, sin embargo, el hecho de que son los partidos que compiten parael cargo presidencial los principales responsables de generar, dentro de su cuota parti-daria, las oportunidades de acceso a puestos ministeriales de políticos nuevos o tecnó-cratas. Diversos trabajos han destacado la presencia de técnicos y especialistas en elgobierno de FHC, pero se ha prestado poca atención a ese grupo que, pese a su escasao ninguna experiencia en cargos electivos y carente de reputación como «especialista»,tiene vínculos con el partido del presidente. La partidización del Ejecutivo está fuerte-mente asociada al gobierno del PT no solo por el mayor porcentaje de ministerios dis-tribuidos entre los partidos, sino por la diversificación de las estrategias de reclutamiento.D’Araújo (2009) destaca el crecimiento de la participación de exdirigentes sindicalesen los gabinetes formados por el gobierno de Lula, señalando un patrón diferenciadode reclutamiento de la élite gobernante con el ascenso del PT a la Presidencia. La con-traposición entre técnicos y partidarios en los gabinetes requiere, por lo tanto, una eva-luación más exhaustiva de los cálculos que los partidos realizan al momento de escogerministros que se mueven en ambos campos.

Con relación a los demás partidos, la preferencia por los PPs en los ministerios espredominante en la coalición de FHC, la imagen es menos clara en el gobierno de Lula.Los partidos consolidados diversifican sus estrategias con la selección de nuevos polí-ticos y tecnócratas para la conducción de las carteras conquistadas. El PMDB recluta ala mitad de sus ministros con ese perfil y el Partido Progresista (PP) designa a un téc-nico para el único ministerio obtenido en el gabinete del gobierno de Lula10. Entre los

10. El PP se destaca como partido tradicional situado a la derecha del espectro político, rema-nente del partido de gobierno durante el período militar, el PDS. El PP adhirió al gobierno durante lamás grave crisis de corrupción (el escándalo de mensalão) y asumió el Ministerio de Ciudades, una inno-vación del gobierno Lula, hasta entonces controlado por el PT. El ministro señalado por el PP, de per-fil técnico, tenía una larga trayectoria en órganos del Ejecutivo, ocupando posiciones en nivelesjerárquicos inferiores a la de ministro, en gobiernos anteriores.




pequeños partidos que accedieron al gobierno con la victoria del PT, la selección de polí-ticos sin trayectoria política consolidada también se registra en el caso de las nomina-ciones del Partido Verde (PV) y del PSB.

TABLA IVDISTRIBUCIÓN DE MINISTROS PARTIDARIOS POR PERFIL EN BRASIL (1995-2010)

————————————————————————————————————————FHC (I/II) LULA (I/II)

———————————————————————————————————MINISTROS SELECIONADOS MINISTROS SELECIONADOS——————————— ———————————

NÚMERO DE NÚMERO DEPARTIDOSMINISTERIOS

PP N/TMINISTERIOS (A) PP N/T

————————————————————————————————————————PSDB 13 10 14PFL/DEM 5 9 2PMDB 3 8 2 7 10 5PPB/PP 3 4 1 1 0 1PPS 1 0 1 1 1 0PTB 3 2 2 2 3 0PT 21 23 13PCDOB 2 2 1PV 1 0 2PL/PR 3 3 1PRB 1 0 1PSB 2 1 2PDT 2 2 0————————————————————————————————————————TOTALES 28 33 22 43 45 26————————————————————————————————————————Fuente: Banco de datos de la investigación «Presidentes y sus agentes: el Poder Ejecutivo por dentro», 2012.

La distribución de ministros por perfil muestra que los partidos adoptan estrate-gias diversificadas de selección ministerial. Si los partidos son un vector importantepara la entrada tanto de políticos profesionales como de tecnócratas y políticos sintrayectoria consolidada, importa analizar qué factores intervienen en la selección deesos perfiles.

El modelo propuesto busca estimar las razones que explican la probabilidad de selec-cionar políticos profesionales frente a los novatos o tecnócratas por medio de modelosde regresión logística. Para testear las hipótesis propuestas, se construyeron dos con-juntos de medidas. El primero relativo a las condiciones de participación de los parti-dos en la selección ministerial. El segundo relativo a las condiciones relacionadas a laacción del Ejecutivo en el proceso. La Tabla II muestra las estadísticas descriptivas delas variables del modelo.




El primer conjunto de variables incluye medidas sobre las relaciones entre los minis-tros y el partido y el grado de consolidación de la organización:

1) lealtad partidaria: años de filiación del ministro al partido responsable de sunominación;

2) expertise: si el área de formación del ministro se corresponde con el campodel ministerio. En caso de que el ministro tenga una formación distinta, lavariable tendrá valor 0 (cero) –categoría de referencia–;

3) vínculo partidario: si antes de la nominación el ministro era (1) apenas afi-liado al partido, (2) miembro de la ejecutiva nacional o (3) ocupó posiciónformal de líder partidario en instituciones representativas;

4) capilaridad del partido en el nivel subnacional: número de gobernadores elec-tos por el partido en la elección inmediatamente anterior a su nominacióncomo ministro;

5) contingente legislativo del partido: proporción de bancas legislativas ocupa-das por el partido en la Cámara de Diputados en el año anterior a la nomi-nación del ministro;

6) control partidario del ministerio: si el partido ha nominado al ministro ante-rior (1) o si éste fue nominado por otro partido (0);

7) jurisdicción del ministerio: variable categórica discriminando 6 grupos deministerios. El primero es «economía y gestión» (categoría de referencia queincluye los ministerios de Hacienda, Planeamiento y Presupuesto, Justicia,Defensa y la Casa Civil)11; «Desarrollo Económico y Regional» (ministeriosrelacionados con Industria, Comercio, Integración Nacional y Turismo); «Agri-cultura, Política Agraria y Medio Ambiente»; «Infraestructura» (Minas y Ener-gía, Transportes, Comunicaciones, Ciudades y Ciencia y Tecnología);«Políticas Sociales» (Seguridad Social, Salud, Educación, Trabajo, Desarro-llo Social y las Secretarías para Mujeres, Derechos Humanos y Promoción dela Igualdad Racial); «Asesoramiento Presidencial» (Secretarías subordinadasa la Presidencia con estatus ministerial).

En cuanto a los constreñimientos al reclutamiento ministerial impuestos por el jefedel Ejecutivo fueron introducidas en el modelo las siguientes medidas:

18) desproporcionalidad bancas-ministerios: diferencia entre la proporción debancas de cada partido en la Cámara de Diputados y la proporción de minis-terios controlados por ese partido;

19) curso del mandato presidencial: número de meses entre la nominación delos ministros y la siguiente elección presidencial;

10) partido del presidente: si el ministro es nominado por el partido del presi-dente o por los demás partidos (categoría de referencia).

11. Se incluyó la Casa Civil debido a sus competencias en la coordinación y articulación de lasacciones de gobierno.




La Tabla V presenta los estadísticos descriptivos relativos a estas variables inde-pendientes.

TABLA VESTADÍSTICOS DESCRIPTIVOS DE LAS VARIABLES DEL MODELO DE SELECCIÓN DE

POLÍTICOS PROFESIONALES PARA EL CARGO DE MINISTRO EN BRASIL (1995-2010)

————————————————————————————————————————ESTADÍSTICOS DESCRIPTIVOS

————————————————————————VARIABLES N(OBS) MEDIA S.D. MÍN MÁX.————————————————————————————————————————LEALTAD 126 11,18 7,40 0,288 29,62EXPERTISE 126 0,44 ,497 0 1VÍNCULO PARTIDARIO 126 2,61 1,73 1 5CAPILARIDAD DEL PARTIDO 126 4,13 2,64 0 9CONTINGENTE LEGISLATIVO 126 14,72 5,49 0,77 21,44CONTROL PARTIDARIO DEL MINISTERIO 126 0,44 ,50 0 1ÁREA DE JURISDICCIÓN DEL MINISTERIO 126 3,68 1,69 1 6DESPROPORCIONALIDAD 126 3,78 6,35 –6,6 17CURSO DEL MANDATO 126 30,99 16,01 4,17 46,56PARTIDO DEL PRESIDENTE 126 0,48 0,50 0 1————————————————————————————————————————Fuente: Elaboración propia.

Se construyeron tres modelos de regresión logística para estimar las probabilida-des de selección de un político profesional vis-à-vis un político novato o tecnócrata parael cargo de ministro. El primer modelo incluye las variables relativas al vínculo parti-dario del ministro; el segundo incorpora las variables relativas a la competitividad y con-solidación de la organización partidaria a la cual el ministro está afiliado y el últimomodelo incluye las variables relativas al presidente y su mandato.

La Tabla VI presenta los resultados de los modelos, mostrándose las probabilida-des estimadas. En el modelo 1, la dirección de los efectos de las variables independientesestá de acuerdo con lo esperado: lealtad y vínculo partidario aumentan las chances deun político profesional de ser escogido, mientras que la expertise actúa en sentido con-trario. Sin embargo, el vínculo partidario apenas presentó significancia estadística. Laactuación como dirigente o líder partidario contribuye fuertemente a la selección de unpolítico profesional para que desempeñe el papel de agente del partido en el gabinete.Haber participado en la dirección nacional del partido aumentó 5,8 veces las chancesde ser seleccionado en comparación a las de un militante de partido. El liderazgo par-tidario presentó un efecto considerablemente mayor en la selección de este perfil parael ministerio. Um miembro del partido con experiencia previa tiene 70,1 veces más posi-bilidades de ser seleccionado para una posición ministerial. Este resultado confima lahipótesis de que los partidos utilizan la selección ministerial para recompensar a susmiembros, retenidos a través de la oferta de nuevas posiciones.




TABLA VIMODELOS DE REGRESIÓN LOGÍSTICA: PROBABILIDAD DE SELECCIÓN DE POLÍTICOS

PROFESIONALES PARA EL CARGO DE MINISTRO EN BRASIL (1995-2010)————————————————————————————————————————

MODELOS———————————————————

variables 1 2 3———————————————————

lealtad 1,035 1,031 1,121**(0,036) (0,039) (0,057)

expertise 0,475 0,517 0,416(0,224) (0,271) (0,262)

vínculo partidario (0=miembro)Dirección partidaria 5,829*** 7,128*** 5,932***

(3,344) (4,364) (4,080)líder partidario 70,14*** 88,21*** 120,0***

(74,03) (97,47) (143,6)capilaridad 1,014 1,007

(0,127) (0,155)contingente legislativo 1,053 1,203**

(0,010) (0,089)control partidario del ministerio 1,217 3,622*

(0,637) (2,787)área de política (0=economía y gestión)

desarr. econ. y regional 0,442 0,0871*(0,439) (0,110)

agricultura, pol. agraria y medio ambiente 7,417* 2,933(8,305) (3,892)

infraestructura 0,980 0,186(0,850) (0,217)

políticas Sociales 1,302 0,588(1,048) (0,593)

asesoramiento presidencial 1,682 1,952(1,659) (2,266)

desproporcionalidad 0,944(0,044)

mandato presidencial 1,062**(0,0271)

partido del Presidente 0,0636***(0,0533)

constante 0,505 0,154* 0,0107***(0,247) (0,172) (0,0176)

Observaciones 126 126 126pseudo r-squared 0,333 0,383 0,496

————————————————————————————————————————*** p < 0,01, ** p < 0,05, * p < 0,1Variable dependiente: 1 = político profesional; 0 = novato o tecnócrata.Error estándar entre paréntesis.Fuente: Elaboración propia.




En el segundo modelo se introdujeron las variables relativas a la competitividad yla consolidación del partido y el área de política para la cual el partido debe indicar unministro. Las tres variables que buscan captar el efecto de la fuerza política del parti-do (capilaridad, contingente legislativo y control partidario del ministerio) presentaronefectos en la dirección esperada, elevando las chances de selección de políticos profe-sionales. Esos resultados, no obstante, no fueron estadísticamente significativos. Con laintroducción de esas variables, aumentó la magnitud del efecto del vínculo partidario.Con relación a la variable asociada a la jurisdicción del ministerio, los ministerios quetratan temas como Agricultura, Política de Tierras y Medio Ambiente, Políticas Socia-les y de Asesoramiento Presidencial tienden a aumentar las chances de los PPs, pero sóloel primer grupo presentó significancia estadística a nivel del 10%. De forma no espe-rada, en el grupo relativo a los ministerios de infraestructura, codiciado por los políti-cos debido a su aparato territorial disperso y su impacto potencial sobre sectoreseconómicos y grupos de presión, tiende a disminuir las chances de selección de PPs. Esteresultado, sin embargo, no es estadísticamente significativo.

Las variables vinculadas a la actuación presidencial fueron incluidas en el últimomodelo (3). Los resultados obtenidos fueron bastante interesantes para el análisis encurso. En primer lugar, algunas variables ganaron significancia estadística al mantenerbajo control la (des)proporcionalidad entre bancas y ministerios de cada partido, el timingde seleción partidaria (mandato presidencial) y el perfil del ministro que el partido esco-ge. La lealtad partidaria (1,12), el contingente legislativo del partido (1,20) y su controlsobre la cartera (3,62) aumentan las chances de selección de los PPs. Con respecto a laconsolidación y competitividad del partido, la fuerza parlamentaria apenas mostró sig-nificación estadística. Los resultados indican que, cuando la selección es para los minis-terios de las áreas de desarrollo económico, disminuyen las chances de los PPs. De hecho,esas carteras son reservadas para el ingreso de ministros asociados a la iniciativa priva-da, ya que implementan política para el sector industrial y comercial.

El timing de selección mostró relevancia en la selección ministerial, cuanto más dis-tante está la elección presidencial, mayores son las chances de los PPs de ser escogidos.En otras palabras, en la fase inicial del mandato presidencial, cuando está en curso lanegociación no sólo para escoger ministros sino para definir la participación del par-tido en el gobierno, la selección partidaria recae en los miembros experimentados. Elefecto de la desproporcionalidad en la distribución de los ministerios, que busca cap-tar el sesgo partidario en la política de la coalición, es negativo como se esperaba, indi-cando que los partidos beneficiados con ministerios «extras» pueden realizar eleccionesmás flexibles. Sin embargo, ese resultado no es estadísticamente significativo. En estegrupo se destaca el efecto de selección del partido presidencial, si el ministro pertene-ce a este partido hay una reducción del 94% en las chances de los políticos profesio-nales de ser escogidos. Esto evidencia que, de hecho, los partidos que llegaron a lapresidencia abrieron las puertas para ministros novatos o tecnocráticos.




VI. DISCUSIÓN

El artículo partió de una cuestión central en el estudio de la elección de los minis-tros: ¿qué perfil de ministros privilegian los partidos políticos? Esta pregunta cobra rele-vancia a medida que los gabinetes se vuelven estructuras con una composición cada vezmás heterogénea, reuniendo ministros con diferentes perfiles y trayectorias. En el con-texto de gabinetes multipartidistas, en los que volver a un ministro agente del partidoes el cemento básico de la política de coaliciones, es fundamental comprender si, y enqué medida, la selección de los partidos contribuye a esa heterogeneidad.

La discusión se concentró en la selección partidaria sin ser un análisis de selecciónde ministros partidarios versus apartidarios. Por el contrario, se focalizó en el conjun-to de agentes del gobierno indicados por los partidos del gabinete presidencial. Los hallaz-gos son particularmente interesantes para la discusión en tanto mostraron evidenciasimportantes de que la selección partidaria respecto a quién indicar para el gabinete res-ponde a las demandas intrapartidarias y a los costos y beneficios calculados de la par-ticipación en el gabinete.

Los resultados mostraron que la recompensa ministerial a los políticos profesiona-les se destina a aquellos con fuertes vínculos con la organización partidaria. La trayec-toria en el interior del partido se mostró como un factor determinante, indicando quela selección tiende a privilegiar a la élite interna, en especial a aquellos que ocuparonpuestos claves en la organización. Más que el cargo en la conducción partidaria, es elejercicio de liderazgo partidario en los legislativos lo que configura una trayectoria exi-tosa en dirección a los puestos ministeriales. Lejos de ser una inversión individual, lamovilidad de los políticos del Legislativo hacia el Ejecutivo, carrera zigzag, está media-da por la elección partidaria que se concentra en los políticos que registran actuacio-nes previas como agentes del partido o que se encuentran en la cúspide de la estructurainterna de poder.

La hipótesis de que los partidos competitivos utilizan la selección ministerial parapremiar o conservar cuadros es corroborada por el último modelo. Con excepcióndel partido del presidente, los partidos con mayores bancadas legislativas tienden a selec-cionar PPs para los puestos ministeriales, principalmente en el inicio del mandato pre-sidencial. Dado que las chances de nominación de PPs son mayores cuando el partidocontrola el ministerio en forma ininterrumpida, los partidos legislativos con bancadassignificativas utilizan las posiciones ministeriales para mantener un flujo constante derecompensas para sus cuadros dentro de la estructura del Ejecutivo. En dirección con-traria, los partidos menos competitivos tienden a crear oportunidades de acceso al gabi-nete para políticos inexpertos, con trayectorias en burocracias externas al Estado. Esteresultado debe ser analizado más exhaustivamente con la ampliación de la serie tem-poral, dado que en el período analizado la participación de pequeños partidos legisla-tivos en el gabinete ganó ímpetu solamente con la coalición del gobierno de Lula.

Los resultados relativos a la lealtad partidaria, medida por los años de afiliación,señalan el bajo potencial de este atributo en lo referente a la selección ministerial.Esto indica que en el período de consolidación del sistema partidario, pero con tasas




significativas de migración partidaria, el reclutamiento de las élites internas fue másporoso y abierto, facilitando que miembros de afiliación reciente ascendieran a pues-tos estratégicos, tanto internos como externos a la organización partidaria. Basta conseñalar que el propio PSDB cuando ganó la Presidencia y tuvo que formar el gabineteministerial era un partido de formación reciente, construido por políticos prove-nientes de otras organizaciones partidarias. Un hallazgo importante del análisis de losdatos es que la lealtad parece importar cuando es el partido del presidente el que selec-ciona a los ministros. Conforme se ha demostrado con el último modelo, la seleccióndel partido que ocupa la Presidencia tiende a disminuir las chances de los PP en favor deun tecnócrata o un novato. Lo interesante es que, en este caso, la lealtad sí es conside-rada. Si bien el partido del presidente tiene un margen de maniobra mayor para usarlos cargos ministeriales para proyectar nuevos políticos o incorporar especialistas algobierno, escoge entre aquellos que tienen historia partidaria.

Este punto sirve para calificar la visión recurrente de que el gobierno de FHC pro-movió gabinetes más gerenciales mientras que el gobierno Lula politizó el Ejecutivo.De hecho, el número de ministros apartidarios de perfil tecnocrático es más recurren-te en el gobierno de FHC. Sin embargo, cuando se considera la cuota del partido presi-dencial, queda claro que tales cargos son movilizados con intereses distintos, tanto paraincorporar especialistas como para promover nuevos cuadros del partido. Como seha destacado previamente, tanto en el PSDB como el PT llegaron a la Presidencia comopartidos regionalmente concentrados, con una capilaridad reducida a lo largo de todo elterritorio nacional y presionados por expandir su estructura con miras a dar sustentopolítico al gobierno y ampliar sus chances electorales futuras. El uso de la cuota parti-daria para incluir tales cuadros describe un escenario más complejo de decisión sobreesas posiciones y, como se argumentó, esas decisiones se vinculan a los objetivos de expan-sión de la organización partidaria.

Los resultados obtenidos contribuyen a ampliar el estudio del gobierno de coali-ción haciendo hincapié en el papel que la selección ministerial tiene a los ojos par-tidarios. Más allá del análisis de los recursos de patronazgo, del acceso a los recursospresupuestarios y de formación de la agenda legislativa, este estudio llamó la atenciónrespecto a las oportunidades para la retención y renovación de los cuadros partidariosque surgen a partir de las posiciones ministeriales. Estas oportunidades dan espacio paraponer en práctica las estrategias electorales de mediano y largo plazo basadas en la capa-cidad del partido para participar en la oferta política de candidatos con experiencia, siestán disponibles, y de nuevos cuadros cuando sea necesario.

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LOS GABINETES DE LA CONCERTACIÓN EN CHILE(1990-2010)The Cabinets of the Concertación in Chile (1990-2010)

Mireya DÁVILAUniversidad de Chile [email protected]

Alejandro OLIVARES LAVADOSUniversidad de Chile [email protected]

Octavio AVENDAÑOUniversidad Alberto Hurtado [email protected]

BIBLID [1130-2887 (2013) 64, 67-94]Fecha de recepción: 1 abril del 2013Fecha de aceptación: 10 de junio del 2013

RESUMEN: Este artículo analiza los perfiles ministeriales y la relación entre experticia y tipode ministerio en las cuatro administraciones de la Concertación de Partidos por la Democracia enChile entre 1990 y 2010. El objetivo es avanzar en el conocimiento empírico de estos temas, a tra-vés de la vinculación de la literatura como tecnocracia y élites ministeriales. El argumento deltrabajo es que existe una relación entre tipo de ministerio (político, social, económico o mixto) yel tipo de educación de los ministros. El análisis estadístico de los datos confirma que existe rela-ción entre la formación de doctorado en economía y los ministerios definidos como económicos.

Palabras clave: gabinetes, ministros, tecnocracia, Concertación, Chile.

ABSTRACT: This article analyzes ministerial profiles and the relation between expertise andtype of ministry for the case of the four Concertación de Partidos por la Democracia administra-tions in Chile between 1990 and 2010. The objective is to improve empirical knowledge aboutthese topics relating two different literatures: the one developed for the study of ministerial elitesand the other related to technocratic studies. The argument is that there is a relationship betweentype of ministry (political, social, economic or mixed) and the expertise (formal education) ofministries. Statistical analysis confirms our hypothesis; there is a relation between doctoralformation in economics and the ministries defined as economic ones.

Keywords: cabinets, technocracy, ministers, Concertación, Chile.

MIREYA DÁVILA, ALEJANDRO OLIVARES LAVADOS Y OCTAVIO AVENDAÑOLOS GABINETES DE LA CONCERTACIÓN EN CHILE (1990-2010)68


I. INTRODUCCIÓN1

Los gabinetes son el ámbito de la administración del Poder Ejecutivo que los par-tidos, particularmente los dirigentes, aspiran a conquistar para poder incidir en la con-ducción del gobierno y en la ejecución de políticas públicas. Esto ocurre tanto en lossistemas parlamentarios como en los presidenciales. En el caso de estos últimos, y comoconsecuencia de la separación de poderes, estudiar los gabinetes implica conocer las diná-micas de poder entre el presidente y los partidos, que aspiran a ocupar los cargos degobierno. Por esta razón, es que la investigación académica ha considerado el estudiode los gabinetes en el contexto de los presidencialismos desde dos ópticas o aproxima-ciones: la aplicación de la «Teoría de las Coaliciones», desarrollada para sistemas par-lamentarios, y la literatura sobre las élites de gobierno. Una variante de esta última esel análisis del conocimiento experto en los gabinetes, específicamente a través del estu-dio de los capitales de los ministros.

La aplicación de la Teoría de las Coaliciones ha permitido una mirada institucio-nal, que se concentra en el análisis de la composición de los gabinetes de coalición ensistemas presidenciales, además de cómo se forman, cuánto duran y cómo éstos termi-nan. Esta literatura ha aportado un importante conocimiento teórico y empírico paraentender y explicar cómo se reparte el poder en los gabinetes en los sistemas presi-denciales. Se ha hecho especial hincapié en el estudio de la cooperación entre los par-tidos, la forma en que éstos se distribuyen el poder y la duración a lo largo del tiempode coaliciones y gabinetes. Esta reflexión se ha desarrollado tanto para el estudio de sis-temas parlamentarios como para los sistemas presidenciales (Altman 2000). Para estosúltimos, el análisis se ha centrado principalmente en un enfoque de la estabilidad/ines-tabilidad de gabinetes y coaliciones a partir del argumento institucional (Linz 1978; Main-waring 1990). Investigaciones más recientes se han dedicado a estudiar la relación entregabinetes y políticas públicas (Amorim Neto 2006; Altman y Castiglioni 2008).

La literatura sobre las élites de gobierno ha permitido entender quiénes gobiernan.Esta retórica identifica la relación entre estas élites y su origen en términos de familia,educación y redes políticas; con esto es posible entender la dinámica de funciona-miento del poder y sus lazos en las democracias contemporáneas, y tiene por finalidadentender cómo ciertos miembros de las élites desarrollan una experticia de gobiernoque les posibilita mantenerse en el poder por más tiempo. Un ámbito específico de estaargumentación es la que analiza las trayectorias o carreras de quienes ocupan los car-gos de ministros (Rodríguez Taruel 2009). La finalidad es describir y explicar ciertospatrones de carrera dentro de las élites de gobiernos en los diferentes países. Un aspec-to importante, que ha sido destacado por los investigadores, es el capital simbólico conque cuentan quienes llegan a formar parte de las élites de gobierno (Joignant 2011).

1. Los autores agradecen los comentarios y las sugerencias de dos evaluadores anónimos de Amé-rica Latina Hoy, Revista de Ciencias Sociales, a una primera versión de este artículo. La participaciónde Mireya Dávila fue posible por el patrocinio de la Vicerrectoría de Investigación y Desarrollo de laUniversidad de Chile por medio del proyecto U-Inicia 2012.

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Parte importante de la discusión de este argumento se ha centrado en entender el papeldel conocimiento experto en la toma de decisiones en las democracias contemporá-neas (Centeno y Silva 2008; Fischer 1990, 2009).

En la literatura sobre las élites se concentra el estudio del fenómeno denomina-do de la «tecnocracia». Es decir, aquellos tomadores de decisiones que basan su influen-cia en el conocimiento experto. Particularmente, los diferentes perfiles políticos yexpertos de quienes ocupan los cargos de gobierno más importantes (Meynaud 1963,1968; Centeno 1993, 1998; Silva 2009). Una mirada diferente, pero muy interesante,respecto a los políticos que llegan al gobierno o al Congreso, la constituye el artícu-lo de Alcántara (2013), que desarrolla una argumentación respecto de la calidad quedebe tener un político profesional y que dicha cualidad influiría, asimismo, en la cali-dad de la política.

En el caso particular de la Concertación de Partidos por la Democracia, coaliciónde centro-izquierda que gobernó en Chile entre 1990 y 2010, el análisis de los gabine-tes y sus miembros cobra especial relevancia. En primer lugar, porque la Concertaciónha sido una de las coaliciones de gobierno más estables a nivel latinoamericano. En segun-do término, porque desde el momento de su constitución logró hacer confluir, medianteuna política de coalición, a partidos que hasta antes de 1973 habían sido adversarios ydistantes en términos doctrinarios. Por último, porque logró ser una fuerza mayorita-ria en términos electorales, que debió enfrentar las limitaciones en su representaciónimpuestas por el sistema binominal y por los enclaves autoritarios en la Constitución. Porel hecho de estar sustentada en una política de coalición, los partidos integrantes de laConcertación privilegiaron entre ellos la colaboración y el acuerdo programático (Boe-ninger 2009; Hidalgo 2011; Varas 2012).

La retórica, sobre la experiencia de esta coalición de gobierno, se ha centrado enel estudio de la transición –de la cual dicha coalición fue artífice– y en los factores insti-tucionales que hicieron posible la estabilidad que primó durante sus cuatro administra-ciones (Garretón 1992; Siavelis 2000). Solo en los pasados años, la literatura se hadedicado a los gabinetes y las élites de gobierno. Dentro de esto último, existen traba-jos dedicados a caracterizar el perfil político y profesional de quienes ocuparon los prin-cipales cargos en el gobierno (Dávila 2011; Joignant 2011).

En una perspectiva muy similar, Joignant (2011) se centra en el análisis de los miem-bros de la élite, cuyo rasgo más notorio ha sido el de combinar la experticia técnica conla política. Silva (2009), en tanto, ha descrito el protagonismo de la tecnocracia en losgobiernos de la Concertación, destacando además la evolución de ese segmento en expe-riencias gubernamentales anteriores. Dávila (2011) ha señalado el círculo íntimo de laConcertación subrayando las condiciones de muchos de sus integrantes, quienes ade-más se acompañan de competencias técnicas. Particularmente, esta autora se ha carac-terizado en describir y explicar el papel del conocimiento experto (tecnocracia) en losgabinetes de la Concertación; es decir, caracterizar empíricamente este tipo de conoci-miento, el de la economía, y su función en los gabinetes de la Concertación entre 1990y 2010, por medio de un análisis principalmente cualitativo. A partir de la tipología plan-teada por Dávila (2010), en el presente trabajo se avanza en identificar desde un punto



de vista empírico la relación entre conocimiento experto y la ubicación ministerial delos tecnócratas.

En los avances teóricos y empíricos antes mencionados, existen áreas en las cualesel estudio es parcial. Por ejemplo, es necesario identificar qué tipo de vinculación pre-valece entre élites ministeriales, específicamente las trayectorias de los ministros, y elconocimiento experto manejado por éstos. En este sentido, el presente artículo contri-buye con evidencia empírica a llenar este vacío, por medio de un análisis exploratoriode las trayectorias de los ministros en los gabinetes. Lo anterior se aborda de tres mane-ras: primero, se analizan las trayectorias ministeriales de los gabinetes de la Concerta-ción, es decir, qué posiciones gubernamentales ocuparon los ministros antes y despuésde llegar a encabezar un ministerio. Esto permite esbozar un panorama general. Segundo,por medio del estudio estadístico de la carrera ministerial de los tecnócratas, que se abor-da de manera cualitativa debido a que el número de tecnócratas es bajo en compara-ción con los políticos. Tercero, la relación entre ministerio y tecnocracia, es decir, enqué ministerios se tiende a ubicar el conocimiento experto. Esto último se expone demanera cuantitativa, con el fin de avanzar en el conocimiento general sobre la ubica-ción institucional de los tecnócratas en el Estado chileno.

La Concertación desarrolló un tipo de presidencialismo de coalición caracteri-zado por la combinación de una fuerte presencia partidaria y una autonomía del pre-sidente para asignar los cargos. En este contexto se inserta la tecnocracia, desde unamirada política sobre cómo integrar este conocimiento en las tareas de gobierno. A dife-rencia de otros países en la región, en los gobiernos de la Concertación la tecnocraciasí tuvo, mayoritariamente, vínculo partidario (Dávila 2010). Es decir, la influencia delconocimiento experto estuvo mediada por la política y, más concretamente, por estavinculación basada en la militancia.

El principal argumento, sobre el que se estructura este trabajo, es que existe unarelación entre conocimiento experto, carrera ministerial y tipo de ministerio, ya que lostecnócratas están más presentes en ministerios económicos y los políticos en los ministe-rios de carácter político. Dicho vínculo se da en un contexto de presidencialismo decoalición, caracterizado por la influencia de los partidos en el gobierno –influenciaque se entiende como el número de cargos ocupados en el gabinete– y la mediación delpresidente en la asignación de estos cargos, por medio de la aplicación de reglas infor-males de distribución del poder –es decir, la conocida y probada proporcionalidad y latransversalidad, que es la asignación interpartidaria de los cargos de ministro y subse-cretario– (Dávila 2010; Fuentes 1999).

De acuerdo a Dávila (2010), se da una mayor importancia a la economía, pues laformación en esa disciplina da cuenta de un tipo de conocimiento experto más influ-yente y se vincula con el modelo de gobernabilidad por el que optó la Concertación,esto ya que las élites de la dicha coalición asumieron la necesidad de administrar el mode-lo socioeconómico heredado desde la experiencia autoritaria, optando por la estabili-dad macroeconómica bajo un diseño de economía de mercado, pero introduciendo uncomponente social importante. De esta manera, se utiliza una metodología mixta, cuan-titativa y cualitativa, y se trabaja con una base de datos secundarios sobre los ministros



entre marzo de 1990 y marzo de 2010. En ésta se considera el tipo de educación: uni-versitaria completa, maestría completa (excepto economía), maestría completa en eco-nomía, doctorado o PHD excepto economía y doctorado o PHD (completo o incompletoen economía). Para el análisis se distinguen los ministerios, según la naturaleza pre-dominante de su función (político, económico, social o mixto tal como se detalla en laTabla I).

TABLA ICLASIFICACIÓN DE MINISTERIOS

Fuente: Elaboración propia.

En el análisis estadístico se emplean regresiones logísticas para comprobar si es queexiste una relación entre conocimiento experto y el tipo de ministerio. La metodolo-gía cualitativa será aplicada para establecer la relación entre los tipos de político y tec-nócrata, y la carrera ministerial. Estos elementos, que parecen aceptados por parte dela literatura especializada, no han sido testeados empíricamente. Por esta razón, el pre-sente artículo constituye un aporte al estudio de la Concertación, toda vez que permi-ta descartar (o comprobar) hipótesis que son comúnmente utilizadas.

El trabajo está estructurado de la siguiente forma: se comienza con la presentaciónde las consideraciones teóricas y metodológicas, donde se analiza la retórica sobre pre-sidencialismo de coalición y sobre tecnocracia, focalizando los hallazgos empíricos enel caso chileno; se sigue con el análisis cualitativo y cuantitativo, para luego finalizarcon las conclusiones.

II. TECNOCRACIA Y PRESIDENCIALISMO DE COALICIÓN

En esa sección se presentan los principales argumentos teóricos, a partir de los cua-les se ordena el artículo. En primer lugar se analiza la teoría sobre política de coalición,luego se analizan las aproximaciones de la literatura al estudio de las élites de gobier-no y se finaliza con la literatura referida a la tecnocracia.

MINISTERIOS ECONÓMICOS

Hacienda, Economía, Energía, Medio Ambiente, Obras Públicas, Trabajo, Transportes y Telecomunicaciones; Corporación de Fomento (CORFO).

MINISTERIOS POLÍTICOS

Interior, Secretaría General de la Presidencia (SEGPRES), Secretaría General de Gobierno (SEGEGOB), Relaciones Exteriores.

MINISTERIOS SOCIALES

Justicia, Salud, Servicio Nacional de la Mujer (SERNAM), Ministerio de Planificación (MIDEPLAN), Cultura, Educación, Vivienda.



II.1. La política de coalición

El estudio de los gabinetes estuvo vinculado al desarrollo de la Teoría de las Coa-liciones (Riker 1962). El interés por los gabinetes surgió de la necesidad de entendercómo y por qué los actores, que compiten por ganar poder, deciden cooperar entre ellos.Esta preocupación se ha desarrollado, principalmente, en los sistemas parlamentarios(Riker 1962; Laver y Shepsle 1996; Muller y Strøm 2000; Axelrod 1970; Browne y Fran-klin 1973; De Swaan 1973; Huber y Martínez 2008). Investigaciones formales y empí-ricas han generado conocimiento sobre los gabinetes, en términos de quiénes lo integran(Laver 1996, 1998), cuánto tiempo duran, cómo terminan y, sobre todo, cómo se repar-te el poder entre los miembros del gobierno y qué ganancia o recompensa esperan obte-ner los partidos cuando integran el gabinete (Warwick y Druckman 2001).

La idea principal es que la distribución del gabinete es proporcional a la represen-tación partidaria en el Congreso (Browne y Franklin 1973). Se determinó además queel tamaño del partido influía en esta proporcionalidad, los grandes son subrepresen-tados y los pequeños están sobrerrepresentados. Otros argumentos han enfatizado la capa-cidad de negociación de los actores (Schofield y Laver 1985). También se ha destacadoel papel privilegiado del partido formador de la coalición (Warwick y Druckman 2001;Baron y Ferejohn 1989; Warwick 1996). Por otro lado, la investigación ha destacado laimportancia de factores históricos y de contexto en la formación de gobiernos y asig-nación de puestos en el gabinete (Müller y Strøm 2000).

Un tema ampliamente debatido se refiere a la duración de los gabinetes, es decir,sus niveles de estabilidad e inestabilidad (Baron y Ferejohn 1989). Este aspecto tieneparticular importancia, pues ha servido para documentar la inestabilidad de los propiosgobiernos. De esta forma, se ha avanzado en el conocimiento sobre la diferencia entreministerios a la hora de asignar los puestos (Warwick y Druckman 2001; Laver yShepsle 1996; Carmignani 2001).

La investigación se ha desarrollado en menor proporción respecto de las coalicio-nes en sistemas presidenciales, a pesar de que, como señalan Samuels y Shugart (2009),desde fines del siglo XX, la mayoría de las democracias tienen presidentes elegidos direc-tamente. Por razones históricas, el estudio de los gabinetes en sistemas presidenciales,especialmente en América Latina, ha estado fuertemente vinculado a las característicasinstitucionales del presidencialismo (Linz 1978; Mainwaring 1990). Solamente en los últi-mos años los gabinetes se han convertido en el objeto de estudio relacionado a otrosaspectos como las estrategias legislativas del presidente (Amorim Neto 1998) o la influen-cia sobre determinadas políticas (Amorim Neto y Borsani 2003; Alemán 2006; Altmany Castiglioni 2008). A nivel latinoamericano, se ha avanzado en el conocimiento de otrasdimensiones que definen y caracterizan a los gabinetes (Altman 2000; Amorim Neto ySamuels 2010; Alemán y Tsebelis, 2012).

Autores como Amorim Neto (1998) y Amorim Neto y Samuels (2010) han anali-zado la relación entre las estrategias presidenciales de policy making y los patrones deasignación del gabinete. Amorim Neto (1998) establece una tipología de gabinetes a par-tir de dos variables. La primera alude al tipo de negociación que lleva o no a cabo el



presidente para designar a los ministros; en el caso del pacto se pregunta si lo hace consu propio partido o con otros. La segunda variable considerada indica la relación con elcriterio de selección ministerial: si el futuro ministro es militante de un partido, si esindependiente o si se encuentra en una condición intermedia. En base a estos determi-nantes, se establecen seis tipos de gabinete: estrecho, estrecho de un solo partido, gabi-nete de cooptación, gabinete amplio, amplio de un partido y gabinete no partidario. Conrelación a esto último, Amorim Neto y Strøm (2006) señalan que, junto con el aumen-to en la combinación de presidentes directamente elegidos con las características típi-cas de las democracias parlamentarias, la frecuencia de designaciones de ministrosindependientes ha aumentado. Posteriormente, Amorim Neto y Samuels (2010) con-firman que los gabinetes tienden a ser menos militantes y proporcionales en demo-cracias presidenciales que en las parlamentarias. En la medida en que los presidentesson más autónomos del Poder Legislativo lo son también para nombrar el gabinete, locual se relaciona con el uso de diferentes estrategias legislativas en cuanto a gobernarmediante leyes o decretos (para el primer caso se tiende a nombrar ministros militantesy para lo segundo, independientes).

En el caso de Chile, el estudio ha sido abordado como parte de una temática másgeneral vinculada al sistema político, al sistema de partidos o a los diferentes gobiernosen la historia del país. A partir de 1990, se pueden reconocer dos tipos de análisis acer-ca de los gabinetes: indirecto y directo. Los estudios indirectos consideran los gabine-tes como parte de una observación mayor centrada en las características del sistemapolítico chileno, especialmente a partir del diseño institucional creado en la Constitu-ción de 1980. Los directos, en cambio, tienen como principal objeto de estudio a lospropios gabinetes. Los indirectos han explicado la estabilidad de la Concertación comocoalición de gobierno, centrándose en retóricas institucionales, históricas, de contexto yde liderazgo presidencial.

El argumento institucional sostiene que los incentivos institucionales han ayudadoa la unidad de la Concertación (Siavelis 1997, 2000; Valenzuela y Siavelis 1991; Valen-zuela 1994). También los autores mencionan la existencia de «reglas informales» comomecanismo complementario a las rigideces del diseño institucional (Garretón 1990;Rehren 1993, 1998; Huneeus 2005; Siavelis 1997; Carey y Siavelis 2006). Estas reglasinformales son mencionadas como un factor esencial para explicar las democracias enAmérica Latina, particularmente para el caso chileno son consideradas como acomo-daticias, pues ayudan a disminuir la presión sobre las instituciones formales (Helmke yLevitsky 2006).

En cuanto al contexto histórico, la Concertación es vista como una coalición amplia,típica de aquellas sociedades que han transitado desde la dictadura a la democracia(Huneeus 2005). Los líderes políticos tenderían a generar relaciones de confianza quepermiten los acuerdos. Se añade además que la transición a la democracia hizo que lasrelaciones entre los poderes ejecutivo y legislativo fueran cooperativas, moderando deeste modo el excesivo presidencialismo (Siavelis 1997). Estos buenos lazos se debierontambién a dos motivos: cada ministerio poseía un ministro y subsecretario de dife-rente partido, y la coordinación ejecutivo-legislativa se realizaba a través del Ministerio



Secretaría General de la Presidencia (Siavelis 1997). Posteriormente Siavelis (2004) sin-tetiza los argumentos institucionales e históricos señalando que el efecto del sistemaelectoral, en la formación y mantención de la coalición, fue influenciado por el contexto.

II.2. El estudio de los ministros y sus experticias

Parte importante de la literatura sobre gabinetes se funda en la premisa de que, paraentender el funcionamiento de las democracias contemporáneas, es necesario conocery explicar quiénes gobiernan. Este enfoque se ha desarrollado especialmente respectode sistemas parlamentarios, donde el gabinete es, por excelencia, la expresión de la pre-sencia partidaria en el poder (Rodríguez Teruel 2011). En este contexto, se ha puestoen boga el concepto de carrera ministerial para dar cuenta de quiénes integran los gabi-netes y cómo estos miembros van cambiando a lo largo del tiempo. El estudio de la carre-ra ministerial se ha centrado en los motivos que explican la llegada de una persona algabinete (Blondel 1988; Rodríguez Teruel 2009), la importancia relativa de algunos minis-tros en el Poder Ejecutivo, así como el aporte de los ministros a nivel de la competen-cia política (Silva 1991; Joignant 2011). Se busca caracterizar a los actores que ingresanal gabinete (por nivel educacional, militancia, experticia) y dar cuenta de la genera-ción de redes, siendo común el uso de marcos teóricos asociados al elitismo y con méto-dos sociohistóricos.

Según Rodríguez Teruel (2009), el proceso de nombramiento de ministros puedeser comprendido desde dos ángulos. El primero entiende la formación de gabinetes comoel resultado de una serie de pugnas, negociaciones, compensaciones y equilibrios de pode-res, que se anteponen al proceso de toma de decisiones del presidente. La segunda pers-pectiva asume que la formación del gabinete es de exclusiva responsabilidad del jefedel Ejecutivo, quien, por sobre cualquier discusión entre y con su base electoral (par-tido o coalición), va a realizar discrecionalmente los nombramientos, pudiendo incluira actores que no están en el campo político. En cualquiera de las dos dimensiones, elestudio de la formación de gabinetes permite identificar procesos y criterios en la selec-ción de la élite política, lo que explica algunas dinámicas del sistema político.

El estudio de los ministros se ha centrado en su origen social, educacional y políti-co; en los mecanismos de reclutamiento y en la trayectoria que realizan dentro de los gabi-netes. Por ejemplo, Tavares De Almeida, Costa Pinto y Bermeo (2003) estudian casoscomo los de España, Grecia, Italia y Portugal. El análisis se centra en los orígenes delos ministros, las trayectorias y los mecanismos de reclutamiento. Lo mismo hace Well-man (2001) con los gabinetes en Estados Unidos, describiendo quiénes los formaron através de la historia. Blondel, Muller-Rommel y Malová (2007) analizaron los gabinetesen las democracias postcomunistas en Europa del Este, a través de encuestas a los minis-tros –los países analizados fueron Estonia, Letonia, Lituania, Polonia, República Checa,Eslovaquia, Hungría, Eslovenia, Rumania y Bulgaria–. Asimismo, la anatomía del reclu-tamiento y trayectoria de los ministros españoles a la vuelta de la democracia, entre 1977y 2004, fue analizada por Botella Corral y Rodríguez Teruel (2005).



En América Latina se han dado diversas investigaciones respecto de las élites minis-teriales y los patrones de reclutamiento. Ai Camp (1983, 1985, 1995, 2002) ha analiza-do profusamente el caso mexicano, estableciendo el origen así como la profesión de losmiembros de la élite política de gobierno, entre otros aspectos. También se han utili-zado estudios de caso para dar cuenta de la formación de gabinetes en diferentes paí-ses. Blanco (2010) analiza el papel de las redes políticas en la formación de gabinetesen Costa Rica entre 1986 y 2010. Similar análisis fue desarrollado por De Luca (2011),para estudiar en profundidad el proceso de formación de gabinetes de los gobiernoskirchneristas. El tema de la presencia femenina en los ministerios también ha sido obje-to de análisis en los últimos años. Krook y O’Brien (2011) analizan el reclutamiento demujeres en los gabinetes a nivel mundial. Escobar-Lemmon y Taylor-Robinson (2009)estudian la presencia femenina en los gabinetes y concluyen que hay patrones de géne-ro en el reclutamiento de los gabinetes en América Latina.

Diversos autores, desde hace décadas, han venido analizando el papel del conoci-miento experto en las decisiones de gobierno. Generalmente, la aproximación al estudiode los expertos y la tecnocracia se realiza de dos formas: i) considerando la relación entreinstituciones o agencias técnicas dentro del Estado y su influencia e injerencia en deci-siones políticas; y ii) observando a los actores que detentan este conocimiento expertoy su ubicación en espacios de por sí políticos. El debate sobre la tecnocracia se originóen la década de 1960, especialmente en Estados Unidos y Francia (Akin 1977; Picon2007). Existe acuerdo en que la tecnocracia es un fenómeno político, pues guarda rela-ción con quién decide y finalmente influye en los asuntos públicos, en las políticas y enel poder. Los tecnócratas ocupan espacios de decisión tradicionalmente reservados alos políticos. Desde su origen, se ha visto a la tecnocracia como opuesta a la democra-cia por la naturaleza no electa de sus actores (Meynaud 1968; Fischer 1990; Centeno1993). De acuerdo a Meynaud (1968), el concepto fue oficialmente establecido en elárea científica en 1949, pero había sido acuñado en Estados Unidos después de la Pri-mera Guerra Mundial, para describir un sistema de pensamiento económico inspiradoen el análisis racional basado en las ciencias físicas. La base fundamental de la tecno-cracia es su fe en la eficiencia (Centeno 1998).

A nivel de la bibliografía más especializada, una de las características sobre las queparece haber acuerdo tiene relación con la naturaleza de la influencia alcanzada por lostecnócratas. Diversos autores coinciden en que una primera diferencia es que aqué-llos basan su influencia en su experticia, mientras que los políticos lo hacen a partir desu experiencia en las elecciones competitivas (Fischer 1990; Centeno y Silva 1998). Porotro lado, la literatura diferencia también a los tecnócratas de los técnicos, por el nivelde influencia que tienen los primeros en el proceso de toma de decisiones (Meynaud1968). Los técnicos son expertos que operan bajo la dirección de otras élites, mientrasque los tecnócratas son actores que tienen acceso a decisiones que van más allá de suárea de experticia, y que generalmente han sido monopolizadas por los políticos. Otracaracterística de esta retórica es que no existe una única definición de tecnócrata (Cen-teno 1998; Silva 1991). Algunos autores centran sus definiciones en la trayectoria aca-démica de los tecnócratas para poder caracterizarlos (Ai Camp 1985); otros en las



características de sus decisiones (Fischer 1990), mientras que algunos los relacionan condeterminadas ideologías en particular (Teichman 2001).

Para definir a los tecnócratas, buena parte de la literatura se ha centrado mayo-ritariamente en la trayectoria académica, como forma de establecer la experticia enque se basa su influencia –como lo hace Ai Camp (1985) para México–. Con ello sebusca caracterizar a los decision makers distinguiendo su trayectoria académica, loque los diferencia en general de los políticos tradicionales (Ai Camp 1985 y 1995;Domínguez 1997). Ai Camp (1985) sostiene que si bien todos los principales decisionmakers son políticos, se puede distinguir entre ellos a determinados tipos a partir desu educación, carrera, patrones de reclutamiento y fuente de influencia. Para el casomexicano, el autor analiza los gabinetes de ministros y subsecretarios entre 1935 y 1983y nota que, si bien la mayoría son abogados, ha habido un aumento de economistas,ingenieros y arquitectos.

Para Ai Camp (1995), la mejor definición de tecnocracia se relaciona con la forma-ción de doctorado. También caracteriza a los tecnócratas-políticos mexicanos como líde-res, que tienen entrenamiento en economía y estudios fuera del país, conocimiento delmodelo norteamericano, una carrera nacional ejecutiva y experiencia profesional rela-cionada con agencias económicas. Además, señala, los tecnócratas no son un fenóme-no nuevo en la política mexicana; lo agregado es que dominen los niveles superiores,incluso la presidencia. Esto último daría cuenta de un cambio de valores donde la exper-ticia es vista como un activo para mantener la estabilidad del sistema (Ai Camp 1983).Por ende, para el caso mexicano Ai Camp (1983, 1985) habla de tecnócratas-políticosen vez de tecnócratas a secas, esta versión híbrida es definida por Domínguez (1997)como technopols.

No existe acuerdo entre los autores respecto de qué profesiones se relacionan conel concepto de tecnócrata. Hay quienes argumentan que provienen de las ciencias socia-les duras, como negocios, administración y leyes (Schneider 1998); otros los asocian espe-cialmente con la profesión de economistas (Ai Camp 1983; Montecinos 2010; Whitehead1997; Dávila 2010). Silva (2009) argumenta que, si bien la mayoría son ingenieros, eco-nomistas, expertos financieros o administradores, personas con educación formal enSociología y Ciencia Política pueden ser «tecnocratizadas» y aceptar que las decisio-nes pueden ser tomadas por expertos. Montecinos (1998b) relaciona la introducciónde reformas estructurales con la influencia tecnocrática y la creciente influencia de loseconomistas. Una perspectiva diferente sostiene que la delegación de poder de la auto-ridad política a los expertos no está relacionada con el neoliberalismo ni es un fenó-meno nuevo en América Latina. Lo que sí es, a partir de la crisis de 1980, es el tipo deexperto. Antes eran intelectuales o generalistas; en cambio, hoy están inspirados en laeconomía y son economistas profesionales (Whitehead 1997).

Esta investigación rescata la idea de la economía como principal actividad profe-sional para distinguir a los tecnócratas. Siguiendo a Dávila (2010), más que ninguna otraprofesión, la de economista es la que más se repite en quienes investigan la tecnocra-cia. Desde la perspectiva de la trayectoria académica de los tecnócratas, los decisionmakers tienen un doctorado o son candidatos a doctor en economía. El grado de doctor



expresa la importancia de la experticia, pues es el grado académico más importan-te. La economía, como disciplina del conocimiento, se vincula con estabilidad en laspolíticas y el manejo del gobierno. Como consecuencia de la implementación del Con-senso de Washington en América Latina, la economía se transforma en una de las dis-ciplinas predominantes a nivel de la definición de la política pública, debido a lasorientaciones adoptadas por el propio modelo de desarrollo. Silva (1994, 1996 y 2009)muestra que la importancia de los tecnócratas en el Estado chileno data de la décadade 1920, aunque ya destaca una cierta racionalidad tecnocrática en algunos intelectualesdecimonónicos. Desde esa época, los tecnócratas han ocupado posiciones estratégi-cas como mediadores entre actores sociales y políticos, que muchas veces articulabanlógicas contrapuestas.

Como se señaló previamente, en el caso chileno también los tecnócratas se relacio-nan con la economía. Se argumenta que el papel de los economistas en el proceso detoma de decisiones ha aumentado desde que el primer economista ocupó la Direcciónde Presupuestos del Ministerio de Hacienda, durante el gobierno de Jorge AlessandriRodríguez (Markoff y Montecinos 1993a). Se añade, además, que los economistas nosólo han penetrado el Estado, sino también los partidos políticos. Los economistas die-ron un nuevo discurso a los partidos que se oponían a la dictadura. Al igual que en laexperiencia comparada, las investigaciones han mostrado que en el caso chileno lostecnócratas jugaron una labor central en la introducción de las reformas neolibera-les (Huneeus 1998; Teichman 2001). Se ha sugerido que la influencia que tuvieron lostecnócratas, una vez terminado el régimen autoritario, se originaría en el papel que juga-ron los economistas en el proceso de renovación ideológica sufrido por los partidos deizquierda que se oponían a la dictadura.

Como propone Montecinos (1998a), los tecnócratas habrían empezado a ganar terre-no dentro de la política partidaria. Además, los planteamientos políticos, basados enargumentos económicos, se desarrollaban en diversos centros de estudios independientesque surgieron en aquella época, ligados a los partidos de centro y de centro-izquierda.En ellos se generaron importantes lineamientos sobre las políticas públicas, las queserían posteriormente aplicadas durante el primer gobierno democrático. Por su par-te, muchas de las personas que luego ocuparían cargos claves en el diseño de políticaspúblicas en democracia se habrían nutrido de las nuevas corrientes teóricas aprendi-das durante sus estudios de postgrado en el exilio.

Según Montecinos (1998a), el despliegue de economistas indicó la conformidadde los partidos con algunos de los rituales nuevos, que presuntamente garantizaban tan-to la legitimidad política como el interés por la eficiencia, la estabilidad macroeconó-mica y la competitividad internacional. Lo anterior explicaría la influencia que tuvieronlos tecnócratas y el espacio que los políticos tradicionales les cedieron dentro de lospartidos. Además se argumenta que existe relación entre la presencia tecnocrática y lanecesidad de disminuir la inestabilidad política, como los períodos entre 1931 y 1938,y entre 1988 y 1990 (Silva 2006). Siguiendo esta lógica, era de esperar una mayor pre-sencia de tecnócratas en el primer gobierno de la Concertación, debido al carácter degobierno de transición a la democracia.



En la trayectoria de los gobiernos de la Concertación, parece aplicarse lo sosteni-do por diversos autores (Ai Camp 1995; Domínguez 1997) respecto de que los tecnó-cratas son también políticos. Sin embargo, los primeros difieren de los tradicionales ensu trayectoria en la política. El análisis de los datos confirma este argumento: de todoslos ministros tecnócratas de los gobiernos de la Concertación, sólo uno no tenía mili-tancia política. Por otro lado, la presencia tecnocrática, al menos a nivel de ministros,no permite concluir que Chile sea un caso de democracia tecnocrática, como lo argu-menta Centeno (1998) para el caso mexicano. Por el contrario, si algo se puede evidenciares precisamente el balance entre la experticia técnica y política. Este artículo avanza sobrelo anterior al relacionar la presencia de los tecnócratas con determinados ministerios.En este contexto, es posible argumentar que existe una relación entre tecnocracia y losministerios económicos, por lo que sería esperable que los tecnócratas no tengan mayorparticipación en los ministerios políticos y sociales.

III. LOS GABINETES EN LOS GOBIERNOS DE LA CONCERTACIÓN (1990-2010)

El objetivo de esta sección es identificar las principales características de los minis-tros de la Concertación entre 1990 y 2010. Se presentan las observaciones descriptivasde la composición de los gabinetes de la Concertación. Primero se cuenta del controlpartidario de los gabinetes en el sentido de que la mayoría de los ministros son mili-tantes de los partidos de la Concertación. En segundo lugar se analizan las trayectoriasministeriales, así como la diferencia entre trayectorias ministeriales de políticos y tec-nócratas. Tercero, se presenta el análisis cuantitativo que relaciona el tipo de ministe-rio con la tecnocracia.

III.1. Presidencialismo de Coalición: el dominio de los partidos

La experiencia de los gobiernos de coalición se enmarca en la lógica de funciona-miento de los presidencialismos de coalición (Lanzaro 2001; Chasquetti 2008). La Con-certación ha sido una coalición de centro-izquierda que, tras el fin del régimen militar,logró orientar el accionar de los partidos integrantes para asumir la gestión guberna-mental y garantizar la gobernabilidad del sistema democrático. Para alcanzar estos obje-tivos fue fundamental, en un primer momento, el protagonismo que tuvieron lasdirigencias partidarias y luego, el papel que jugaron los presidentes de las cuatro admi-nistraciones y las figuras que emergieron al interior de los distintos gabinetes. Comobloque político se inició con más de 10 movimientos y partidos políticos. Su proce-so de institucionalización finaliza en 1994 con la fusión entre el Partido Radical y el Par-tido Social Demócrata, formando el Partido Radical Social Demócrata (PRSD), desde esemomento está conformada por cuatro partidos: Partido Demócrata Cristiano (PDC), Par-tido Socialista (PS), el Partido por la Democracia (PPD) y el ya citado PRSD.

En el caso de los partidos miembros de la coalición, cabría agregar que fueron éstosquienes promovieron a los principales cuadros técnicos que integraron el aparato



administrativo del Estado y buena parte de la gestión gubernamental, tanto a nivel cen-tral como provincial. A pesar de que los cuadros técnicos, e incluso quienes integraron losgabinetes de los dos primeros gobiernos, encabezados por Patricio Aylwin (1990-1994)y Eduardo Frei (1994-2000), se formaron en centros de estudios ligados al PDC y al PS.

Los partidos mantienen una importante presencia en las cuatro administracio-nes gubernamentales, tomando decisiones respecto al énfasis puesto en la agenda deesos gobiernos, en temas como la modernización y la ampliación de los mercados y lareactivación económica (para diversos análisis sobre estos temas ver: Morales 2008; Mar-dones 2007; Joignant 2003). Por esta razón no es extraño confirmar que los gabine-tes de la Concertación estuvieron conformados, en su gran mayoría, por militantesde los partidos miembros de ésta. De los 180 ministros que integraron los gabinetes delas cuatro administraciones de la coalición de centro-izquierda, la presencia de minis-tros sin filiación partidaria fue más bien marginal estando por debajo del 6,7%. Porel contrario, en las cuatro administraciones hubo una clara presencia de ministros que,no obstante el tipo de cartera, poseían vinculación partidaria. El gobierno de la Con-certación (Patricio Aylwin) no tuvo independientes. A medida que se suceden lassiguientes administraciones de la Concertación, la presencia de ministros independientesaumenta levemente.

En el análisis de la vinculación partidaria de los ministros, el PDC obtiene en todaslas administraciones una amplia mayoría (que se reduce sólo en el último gobierno). Laparticipación de este partido es cercana al 50% de los nombramientos de ministrosdurante los veinte años. Desde el punto de vista del funcionamiento de la coalición estocorrespondió a dos aspectos: la relación con el balance de poder de los partidos miem-bros de la coalición en el Congreso (proporcionalidad), y a una estrategia para mante-ner al centro político como eje de la coalición (Dávila 2011). La proporcionalidad operóen el mismo sentido que presenta la literatura para los sistemas parlamentarios (War-wick y Druckman 2001), en cuanto a subrepresentar al partido mayoritario (en este casodel PDC), y sobrerrepresentar al partido más pequeño, en este caso, el Partido Radi-cal (Dávila 2011).

Aunque los presidentes no fueran militantes del PDC buscaron que este partido tuvie-se, siempre, una alta participación en los gabinetes, toda vez que esto era entendido –porel sistema político y por la sociedad– como señal de moderación política. Con todo,desde el primer gobierno hubo un esfuerzo por generar una élite transversal de líderes,que junto con representar a sus partidos dieran cuenta de una lógica compartida. Al ana-lizar la estrategia del presidente Aylwin para la formación de los gabinetes es posibleidentificar una clara intención de crear un equipo transversal de trabajo que tuviera expe-riencia política, y que además fueran líderes en cada uno de sus partidos, ya sea de lasestructuras institucionales de cada uno, como en las diversas fracciones internas (Ega-ña y Chateau 2011; Hidalgo 2011; Dávila 2011). Durante este gobierno la permanen-cia de los ministros, en promedio, fue de 37 meses (el ministro que menos tiempo estuvoduró tres meses, y el que más tiempo estuvo lo hizo por 48 meses, que equivale a la dura-ción total del gobierno). Expresado porcentualmente, un ministro estuvo el 77% deltiempo total del gobierno. Desde el punto de vista de la distribución entre los partidos,



hubo 27 ministros (de los cuales sólo uno fue mujer) para los 21 ministerios que exis-tían, es decir, prácticamente no existió rotación.

GRÁFICO IMILITANCIA DE LOS MINISTROS DE LA CONCERTACIÓN DURANTE TODO EL

PERÍODO (1990-2010)


TABLA IIMILITANCIA DE LOS MINISTROS DE LA CONCERTACIÓN (1990-2010)


El diseño de gobierno del presidente Frei, que incluyó como ministros a los máximoslíderes de los partidos, tenía como supuesto que esta lógica facilitaría la convergenciaentre los intereses de todos los partidos y que además se solucionarían los problemasde comunicación entre el gobierno y los partidos (Otano 2006: 240). Este raciocinio fueconocido en los medios como «troika» o «alianza de tres personas con idéntico podery las mismas atribuciones». Estos dirigentes de partidos, que asumieron como ministros,

6,66%

46,11%

20,56% 20,56%

5,56%

0,56%

no militantes PDC PPD PS PRSD PAC

GOBIERNO

AYLWIN (PDC) FREI (PDC) LAGOS (PPD) BACHELET

(PS)

PARTIDOS

INDEPENDIENTE — 4 (7,4%) 4 (7,5%) 4 (8,7%) PDC 13 (48,1%) 28 (51,9%) 26 (49,1%) 16 (34,8%) PPD 4 (14,8%) 10 (18,5%) 10 (18,9%) 13 (28,3%) PS 7 (25,9%) 9 (16,7%) 11 (20,8%) 10 (21,7%)

PRSD 2 (7,4%) 3 (5,6%) 2 (3,8%) 3 (6,5%) PAC 1 (3,7%) — — —

TOTAL 27 MINISTROS 54 MINISTROS 53 MINISTROS 46 MINISTROS



fueron Genaro Arriagada (DC) en la Secretaría General de la Presidencia, Víctor ManuelRebolledo (PPD) en la Secretaría General de Gobierno y Germán Correa (PS) en el Minis-terio del Interior (Otano 2006: 241).

El otro líder de partido en el gabinete fue Luis Maira (secretario general del PS),que asumió en el Ministerio de Planificación –con este nombramiento el PS debió ree-legir a sus dos máximas autoridades–. Según Garretón (2003: 55), el hecho de que Freinombrará como ministros a los dirigentes de los partidos provocó la excesiva politiza-ción del gabinete, lo que dificultó la toma de decisiones. Por lo tanto, este diseño nopodía durar mucho tiempo y estaba destinado al fracaso. Según Garrido (2003: 46) el«círculo de hierro» de Frei Ruiz-Tagle eran militantes de la DC, que tenían dos cuali-dades: a) formaban parte de un círculo íntimo del presidente, pues habían trabajadocon él en la campaña o bien tenían una historia militante con Frei; y b) habían tra-bajado en el gobierno de Eduardo Frei Montalva (1964-1970), fundador del PDC y padredel presidente Frei Ruiz Tagle.

Desde el punto de vista de la estabilidad ministerial, los ministros permanecieron27 meses en el cargo (siendo el mínimo tres meses y el máximo 72 meses, lo que equi-vale a la duración total del gobierno); expresado porcentualmente, quiere decir que unministro estaba en su cargo un 38% del tiempo total del gobierno. Desde la lógica dela rotación ministerial, hubo 54 ministros para 21 ministerios. Aunque fueron sólo tresmujeres las que asumieron como ministras, al compararlo con el gobierno de Aylwin fueun avance (en el gobierno anterior sólo una mujer integró gabinetes: Soledad Alvear),en este caso las tres mujeres eran militantes con larga trayectoria en el PDC: SoledadAlvear en Justicia, Adriana del Piano en Bienes Nacionales y Josefina Bilbao en el Ser-vicio Nacional de la Mujer (SERNAM).

En cuanto al nombramiento de sus ministros, el presidente Lagos demostró volun-tad política para integrar a diferentes líderes de los partidos de la alianza. Sus ministros,además de capacidad política, tenían alta presencia mediática y popularidad en las encues-tas (Hidalgo 2011: 148); da cuenta de ello la gran cantidad de precandidatos presiden-ciales que hubo entre sus ministros. Desde el punto de vista de la estabilidad ministerial,la permanencia promedio de los ministros fue de 28 meses (siendo el mínimo tres y elmáximo 72 meses, lo que equivale a la duración total del gobierno), expresado por-centualmente significa que un ministro estaba en su cargo un 39% del tiempo total delgobierno. Desde la lógica de la rotación ministerial hubo 53 ministros para 22 ministe-rios. Por último, desde la perspectiva de género, 12 de esos cargos fueron ocupados pormujeres.

Existe una coincidencia en señalar que el gobierno de Bachelet tuvo dos momen-tos (Moreno 2011; Hidalgo 2011; Funk 2009), el primero caracterizado por la lejanía delos partidos de coalición y el segundo por la gestión de la crisis internacional, la altapopularidad de la presidenta y la vuelta de los partidos al centro de toma de decisio-nes. Durante los dos primeros años de gobierno, Bachelet sufrió varios problemas.El año 2006 debió hacer frente a la primera gran movilización social desde el retornode la democracia. Ese año, los estudiantes secundarios generaron una serie de mani-festaciones que provocaron, entre otros efectos, la salida de algunos ministros. A esto

se sumaron inconvenientes de gestión por la puesta en marcha del plan metropolitano detransporte, baja popularidad en las encuestas y el malestar de las élites tradicionalesde la Concertación (sobre el proceso de toma de decisiones del gobierno). Además,por primera vez, desde el retorno a la democracia, la coalición vivió divisiones dentrode sus partidos, con los llamados «díscolos» que renunciaron a sus militancias para man-tener sus cupos parlamentarios o iniciar una carrera política independiente.

Desde una perspectiva general del gobierno de Bachelet, es posible concluir queexistió un avance significativo en el tema de género ya que de los 46 ministros delperíodo, 21 de ellos fueron mujeres (46%). Durante los cuatro años que duró la admi-nistración, hubo 46 ministros para 22 ministerios. La permanencia de un ministrofue en promedio de 23 meses (siendo dos meses el mínimo y 48 meses el máximo, lo queequivale a todo el gobierno). En términos porcentuales, la permanencia de un minis-tro en el gabinete fue de un 47,3% del tiempo total del gobierno. Aunque los ministrostenían un perfil más técnico y menos político, esto no significó que los técnicos fue-ran outsiders, ya que un 74% de ellos desempeñó dos o más cargos políticos y/o téc-nicos en los gobiernos anteriores de la coalición. De ellos, seis ministros habían ejercidoen los gobiernos anteriores en algún gabinete: Francisco Vidal (dos veces ministro conLagos); Edmundo Pérez (una vez ministro con Frei y una vez con Lagos); Sergio Bitar(ministro durante el gobierno de Lagos); René Cortázar (ministro durante el gobier-no de Aylwin); Yasna Provoste (ministra durante el gobierno de Lagos); y AlejandroFoxley (ministro durante el gobierno de Aylwin).

III.2. Análisis exploratorio de las carreras ministeriales

Existe un consenso en la literatura sobre la Concertación, al destacar que los crite-rios de reclutamiento de los cargos de confianza política y formación de los gabinetesavanzaron desde «lógicas eminentemente políticas» hacia «premisas de orden técnico».Aunque con miradas distintas, Dávila (2011), Avendaño (2010) y Delamaza (2011) coin-ciden en que la capacidad técnica es uno de los atributos mejor evaluados al momentode elegir las personas que tuvieron algún cargo de confianza durante los gobiernos dela Concertación. La importancia que adquieren los grupos de asesores durante el gobier-no de Ricardo Lagos y las comisiones de expertos durante el gobierno de Michelle Bache-let puede entenderse como posible pérdida de influencia institucional en las decisionesde gobierno. No obstante que los partidos de la Concertación mantuvieron la influen-cia histórica en cuanto al nombramiento de miembros de sus filas en los cargos de gobier-no; sin embargo, y a diferencia del presidencialismo de coalición anterior a 1973, lainfluencia en términos doctrinarios y de aprobación fue menor.

Cada presidente llegaba con un conjunto nuevo de ministros, salvo algunos queadquirieron prestigio como ministros y formaron parte de la élite de gobierno de laConcertación. Esto es más evidente aún cuando se analiza, en detalle, cada una delas administraciones. En el caso del gobierno de Aylwin, era esperable que los ministrostuviesen como primer cargo ese nombramiento, ya que se trataba el primer gobierno


82MIREYA DÁVILA, ALEJANDRO OLIVARES LAVADOS Y OCTAVIO AVENDAÑO

LOS GABINETES DE LA CONCERTACIÓN EN CHILE (1990-2010)

después del régimen autoritario. Las administraciones de Frei y Lagos siguieron, conalgunos pequeños matices, los patrones desarrollados durante el gobierno de Aylwin.En este sentido, se entiende que cada gobierno desarrollara elementos de continuidady cambio. Los ministros más populares en el gobierno anterior solían ser ministros enla nueva administración. Por ejemplo, Soledad Alvear, que fue ministra de Aylwin, lofue también en los gobiernos de Frei y Lagos. Asimismo, José Miguel Insulza se desem-peñó como ministro en el gobierno de Frei y se mantuvo en el gobierno de Lagos.

Para sostener que existe una determinada carrera ministerial en el nivel superior delas cuatro administraciones concertacionistas, es necesario identificar tres posicionesque permiten trazar una línea de trayectoria: el primer cargo en el Estado, el cargo inme-diatamente anterior y el seguidamente posterior a ser nombrado ministro. Respecto alo primero, existe un importante número de ministros (42,2%) que tuvo como primerpuesto el de ministro de Estado. Considerando que la Concertación es una alianza decuatro partidos y que gobernó durante veinte años seguidos, este número es más bienalto.

TABLA IIIPRIMER CARGO EN EL ESTADO A PARTIR DE 1990


En relación con el cargo inmediatamente anterior de ser nombrado ministro, el 15%fueron subsecretarios antes de ser llamados al gabinete, es decir, en un grupo pequeñode personas se aplicó la lógica de ascender políticamente. A esto le sigue el haberse des-empeñado como directivo en un servicio público. El porcentaje de ministros que se des-empeñaron en el sector privado antes de ser llamados por el presidente no debe conducira engaño en términos de su importancia. Al desglosar por gobierno, resulta que la mayo-ría de ese 17,2% se lo lleva el gobierno de Aylwin (10%), lo cual resulta obvio pues fueel primer gobierno de la Concertación.




CARGO PORCENTAJE SUBSECRETARIO 11,7

ASESOR MINISTERIAL 12,2 CARGO DE ELECCIÓN POPULAR 4,4

DIRECTIVO DE EMPRESA PÚBLICA 2,8 EMBAJADOR 3,3 MINISTRO 42,2

CARGO DIRECTIVO EN SERVICIO PÚBLICO 23,3

TABLA IVOCUPACIÓN INMEDIATAMENTE ANTES DE SER MINISTRO


Al analizar el cargo inmediatamente posterior a la salida de los ministerios, más deun tercio (35%) se fue a la actividad política (entendida como actividad partidaria), mien-tras que un 14,4% fue nombrado en otro ministerio, es decir, movimiento horizontal.Al examinar aquellos ministros cuyo cargo posterior fue el sector privado, no hay queconsiderar el porcentaje del gobierno de Bachelet como ámbito de comparación puesal final de su gobierno la Concertación perdió las elecciones presidenciales.

TABLA VOCUPACIÓN INMEDIATAMENTE POSTERIOR A SER MINISTRO


Desde el punto de vista cualitativo, al considerar solamente la trayectoria de los minis-tros definidos como tecnócratas es posible destacar un patrón, al igual que los políti-cos, casi la mitad de los tecnócratas tuvieron como primer cargo, en el Estado, el deministro. Con todo, no es posible establecer algún patrón destacable. La única salve-dad es que algunos tecnócratas estuvieron vinculados antes o después de ser ministrosal Banco Central. Esto es esperable dado que se genera una cierta masa crítica expertaen el manejo de los aspectos económicos de la administración del Estado.

En el desarrollo de la carrera (entendida como obtención de más cargos políticosequivalentes en importancia: superintendente, embajador, intendente, entre otros) es nece-sario el apoyo político. Esto quiere decir que cuando el capital técnico está acompañado




PRESIDENTE SUBSECRETA-

RIO ASESOR

MINISTERIAL

CARGO

DE

ELECCIÓN

DIRECTIVO

EMPRESA

DEL ESTADO EMBAJADOR MINISTRO

DIRECTIVO

EN SERVICIO

PÚBLICO INTENDENTE PRIVADO ACTIVIDAD

POLÍTICA TOTAL

N % N % N % N % N % N % N % N % N % N % N %

AYLWIN 1 0,6 0 0,0 0 0,0 0 0,0 0 0,0 1 0,6 0 0,0 0 0,0 18 10,0 7 3,9 27 15,0

FREI 8 4,4 4 2,2 0 0,0 4 2,2 5 2,8 11 6,1 5 2,8 2 1,1 4 2,2 11 6,1 54 30,0

LAGOS 13 7,2 5 2,8 5 2,8 4 2,2 1 0,6 11 6,1 9 5,0 2 1,1 3 1,7 0 0,0 53 29,4

BACHELET 5 2,8 4 2,2 3 1,7 6 3,3 4 2,2 3 1,7 11 6,1 0 0,0 6 3,3 4 2,2 46 25,6

27 15,0 13 7,2 8 4,4 14 7,8 10 5,6 26 14,4 25 13,9 4 2,2 31 17,2 22 12,2 180 100

PRESIDENTE MURIÓ EN

CARGO SUBSECRE-

TARIO CARGO DE

ELECCIÓN

DIRECTIVO

EMPRESA

PÚBLICA EMBAJADOR MINISTRO

DIRECTIVO

EN SERVICIO

PÚBLICO INTENDENTE PRIVADO ACTIVIDAD

POLÍTICA TOTAL

N % N % N % N % N % N % N % N % N % N % 0,0 AYLWIN 0 0,0 0 0,0 0 0,0 1 0,6 2 1,1 5 2,8 2 1,1 0 0,0 9 5,0 8 4,4 27 15,0

FREI 1 0,6 0 0,0 0 0,0 6 3,3 9 5,0 11 6,1 5 2,8 2 1,1 3 1,7 17 9,4 54 30,0 LAGOS 0 0,0 1 0,6 3 1,7 5 2,8 4 2,2 8 4,4 9 5,0 0 0,0 7 3,9 16 8,9 53 29,4

BACHELET 0 0,0 0 0,0 1 0,6 0 0,0 3 1,7 2 1,1 3 1,7 0 0,0 15 8,3 22 12,2 46 25,6

1 0,6 1 0,6 4 2,2 12 6,7 18 10,0 26 14,4 19 10,6 2 1,1 34 18,9 63 35,0 180 100

de redes políticas, es posible que el sujeto desarrolle una trayectoria política, lo que enúltima instancia puede influir en una posible candidatura a cargos de elección popular.A continuación se presenta la relación entre variables: tipo de ministerio y tipo de edu-cación o formación experta. Al considerar la relación, es posible observar que existeuna correlación entre los cargos en ministerios económicos y el poseer un doctorado eneconomía, lo que resulta consistente con la retórica sobre la tecnocracia que se ha pre-sentado en este artículo. Esta semejanza deja en evidencia la preocupación por el fun-cionamiento de la estabilidad macro- y microeconómica, ya que sus políticas públicasestaban diseñadas por ministros que tienen capacidad técnica avalada por grados de doc-tor en importantes universidades a nivel mundial.

Durante los gobiernos de la Concertación hubo un especial énfasis en el crecimientoeconómico, en el control de la inflación y del desempleo como requisitos para la pro-pia gobernabilidad y estabilidad institucional (Boeninger 1998; Hidalgo 2011). Esto per-mite suponer que la presencia de economistas altamente calificados no se relaciona conuna agenda redistributiva, sino más bien con la estabilidad del conjunto de la institu-cionalidad económica y política.

Del mismo modo, los ministerios políticos aparecen relacionados con dos tipos deministros. En primer lugar, existe una relación estadísticamente significativa con per-sonas que tienen educación universitaria completa, mayoritariamente abogados de la Uni-versidad de Chile, y luego con personas que tienen doctorados en disciplinas distintasa economía. En el último caso, la correlación es de mayor intensidad que el primero, loque resulta consistente con lo argumentado en trabajos previos sobre la profesionali-zación de la actividad política en Chile (Joignant 2004; Cordero y Funk 2011). En gene-ral, se confirma que para dedicarse a la actividad política en un alto nivel es necesariotener algún grado de conocimiento en diseño de políticas públicas. Aunque existe unagran variedad de postgrados entre los ministros, es evidente la tendencia a que éstossean en public policy o algún área afín (por ejemplo, Ciencia Política).

Uno de los hallazgos más interesantes del trabajo es el tipo de relación entre los minis-terios sociales y mixtos con el perfil de los ministros. Tal como se muestra en la TablaVI, el hecho de ser economista disminuye las posibilidades de ser titular en alguna car-tera social o mixta. Los ministros con doctorados en economía están en los ministerioseconómicos, pero en el resto de las carteras no tienen mayor influencia. Para confir-mar estos hallazgos se realizó una segunda serie de correlaciones, esta vez entre elperfil político de los ministros y el tipo de ministerio. En general, los modelos demues-tran que los ministros de la Concertación tenían un perfil político muy claro, salvo enlos ministerios sociales. Como era esperable, el hecho de ser independiente resultó sig-nificativo, es más, la ausencia de militancia es un factor negativo en las posibilidadesde ser ministro en un ministerio mixto y político. La asociación más alta se encuentraentre ser dirigente de partido y ser ministro de ministerio político.




TABLA VICORRELACIÓN ENTRE LAS VARIABLES

**. La correlación es significativa al nivel 0,01 (bilateral).*. La correlación es significativa al nivel 0,05 (bilateral).Fuente: Elaboración propia.

Esto confirma que la Concertación privilegió a los militantes con experiencia polí-tica en los cargos que implicaran una responsabilidad política mayor. Por otro lado,un segundo hallazgo, que es necesario relevar, es la vinculación política de la tecno-cracia. Como se observa en la tabla anterior, no existe una correlación estadísticamentesignificativa entre estar en un ministerio económico y el no tener militancia políticao ser independiente. Esto confirma cuantitativamente los hallazgos de Dávila (2010,2011), respecto de la vinculación de la tecnocracia concertacionista con los partidosde la coalición. Del mismo modo, se confirman los supuestos de este artículo en cuan-to a la importancia de los partidos en el acceso a los cargos en el gobierno durantelas administraciones de la Concertación.




MINISTERIO ECONÓMICO

MINISTERIO POLÍTICO

MINISTERIO SOCIAL

MINISTERIOS MIXTOS

EDUCACIÓN UNIVERSITARIA COMPLETA

COEFICIENTE DE CORRELACIÓN TAU_B DE KENDALL –0,082 0,195** –0,068 –0,037

SIG. (BILATERAL) 0,275 0,009 0,366 0,616

MAESTRÍA COMPLETA (EXCEPTO EN ECONOMÍA)

COEFICIENTE DE CORRELACIÓN TAU_B DE KENDALL –0,276** 0,011 0,176* 0,157*

SIG. (BILATERAL) 000 0,884 0,019 0,035

MAESTRÍA COMPLETA EN ECONOMÍA

COEFICIENTE DE CORRELACIÓN TAU_B DE KENDALL 0,063 –0,112 0,04 –0,005

SIG. (BILATERAL) 0,397 0,133 0,595 0,948

PHD COMPLETO (EXCEPTO EN ECONOMÍA)

COEFICIENTE DE CORRELACIÓN TAU_B DE KENDALL –0,115 –0,245** –0,099 –0,006

SIG. (BILATERAL) 0,124 0,001 0,184 0,932

PHD O CANDIDATO A PHD EN ECONOMÍA

COEFICIENTE DE CORRELACIÓN TAU_B DE KENDALL 0,391** –0,139 –0,165* –0,177*

SIG. (BILATERAL) 000 0,063 0,027 0,018

TABLA VIICORRELACIÓN ENTRE LAS VARIABLES

** La correlación es significativa al nivel 0,01 (bilateral).*. La correlación es significativa al nivel 0,05 (bilateral).Fuente: Elaboración propia.

IV. CONCLUSIONES

Este artículo tuvo como primer objetivo caracterizar la trayectoria de los ministrosde la Concertación considerando los cargos anteriores a ser ministros, la cantidad deveces que fueron nombrados y los cargos posteriores a éstos. En segundo lugar, se inten-tó avanzar en el conocimiento empírico de la relación entre experticia y tipo de ministe-rio por medio de una metodología cuantitativa. La pregunta de investigación plantea sies que existe o no alguna relación entre tecnocracia y tipo de ministerio.

De acuerdo a la información empírica presentada, los partidos mantuvieron unaimportante presencia en los gabinetes que se organizaron durante las cuatro adminis-traciones de la Concertación. Por el contrario, el número de independientes fue bajoen los cuatro gobiernos que se sucedieron a partir de 1990. El menor número de inde-pendientes se presentó durante el gobierno de Patricio Aylwin. Esta situación, que seregistra al interior de los gabinetes, contrasta con lo sucedido en otras instancias en lasque, efectivamente, los partidos fueron perdiendo protagonismo y poder de incidencia.En gran medida, el debilitamiento que sufrieron los partidos puede ser entendido porla importancia asignada a los grupos de asesores y a las comisiones de expertos que apa-recieron durante los gobiernos de Ricardo Lagos y, sobre todo, de Michelle Bachelet(Silva 2011). Por tanto, en términos formales, los partidos mantuvieron su liderazgo enel nivel superior del gobierno y, sobre todo, al interior de los gabinetes. Este control no




MINISTERIO ECONÓMICO

MINISTERIO POLÍTICO

MINISTERIO SOCIAL

MINISTERIOS MIXTOS

SIN MILITANCIA

COEFICIENTE DE CORRELACIÓN TAU_B DE

KENDALL 0,034 –0,158* 0,181* –0,103

SIG. (BILATERAL) 0,651 0,035 0,015 0,17

MILITANTE DE BASE


KENDALL 0,102 –0,160* 0,02 0,028

SIG. (BILATERAL) 0,172 0,032 0,786 0,711

CANDIDATO A CARGOS DE ELECCIÓN POPULAR


KENDALL -0,133 –0,018 0,075 0,121

SIG. (BILATERAL) 0,075 0,808 0,319 0,104

LÍDER DE PARTIDO


KENDALL –0,013 0,232** –0,164* –0,054

SIG. (BILATERAL) 0,863 0,002 0,028 0,472

CANDIDATO A CARGO DE ELECCIÓN POPULAR Y LÍDER DE PARTIDO


KENDALL –0,032 0,177* –0,106 –0,035

SIG. (BILATERAL) 0,673 0,018 0,157 0,643



impidió el desarrollo de cierta élite experta dentro de la élite de gobierno, la cual estu-vo principalmente vinculada al manejo de los temas económicos.

Además de la presencia de ministros partidistas, hay que destacar que durante losgobiernos de Aylwin y de Frei fue notoria la participación de los principales dirigentesde los partidos que integraban la coalición de centro-izquierda. Durante el gobierno deAylwin destacó la presencia de importantes figuras de los partidos de la Concertación,como Enrique Silva Cimma, Ricardo Lagos, Jorge Arrate, Edgardo Boeninger y GermánCorrea. Algo similar ocurrió en el gobierno de Frei, con la presencia de Germán Correa,Jorge Arrate, Ricardo Lagos, Soledad Alvear y Edmundo Pérez Yoma, quienes desem-peñaban papeles claves dentro de sus respectivos partidos y dentro de la propia coalición.La presencia de ministros con altos cargos y funciones partidarias decayó completamenteen la década siguiente, pese a que en su gran mayoría los ministros estaban vinculadosa los partidos. En términos más sustantivos, durante los dos últimos gobiernos de la Con-certación, que se suceden a partir del 2000, la presencia de altos dirigentes fue reem-plazada por la presencia de ministros cuyo capital político fue acumulado a raíz de suparticipación en los gabinetes que fueron organizados, como ocurrió con ministros comoJosé Miguel Insulza, Edmundo Pérez Yoma, Sergio Bitar y Francisco Vidal.

Por otra parte, se observó una mayor preponderancia del PDC en la distribución delos cargos en los gabinetes. De los cuatro gobiernos de la Concertación, el de Aylwintendió a generar mayores equilibrios entre los partidos de la coalición al momento denominar a los titulares de cada ministerio. En ese mismo gobierno, el porcentaje de minis-tros del eje PS-PPD fue similar al del PDC. A diferencia de las tres primeras administra-ciones, durante el gobierno de Bachelet, el eje PS-PPD superó con creces la presencia deministros ligados al PDC, siendo de 51,1% y 34,9% respectivamente. En la distribuciónde los ministerios, la búsqueda de equilibrios se asume en función de la coalescencia,o proporcionalidad, entre el número de cargos asignados a un partido con aquellos queposee al interior del Congreso Nacional. Dicha relación ha sido largamente estudiadaen los sistemas parlamentarios. En cambio, en el marco de los sistemas presidenciales,y en particular de los presidencialismos de coalición, se depende de los equilibrios par-tidarios que asuma el propio presidente. En la experiencia chilena de los gobiernos dela Concertación, la proporcionalidad fue aplicada por el presidente considerando nosólo el peso electoral de los partidos, sino también la necesidad de mantener la estabi-lidad de la coalición (Dávila 2011).

En cuanto a la trayectoria de los ministros, los datos permiten deducir que la rota-ción entre cargos de alto nivel fue elevada. Adicionalmente, se observa que un 15% delos ministros fue subsecretario y un 14,4% fue ministro en otra cartera, lo cual permi-te concluir que el ser subsecretario no forma parte de una carrera ministerial propia-mente tal. Por otro lado, es interesante destacar que más de un 40% de los ministrosde la Concertación tuvo como primer cargo el de ministro. Es decir, en 20 años de gobier-no, cuatro de cada diez nombramientos realizados por los presidentes correspondierona políticos y/o tecnócratas que no tenían carrera dentro del Estado.

Por último, al analizar la relación entre tipo de ministerio y experticia, se observaque existe una correlación entre desempeñarse en un ministerio económico y poseer un



doctorado en economía. Siendo la Concertación una coalición de centro-izquierda, éstahizo hincapié en la presencia de ministros altamente calificados y en la búsqueda deequilibrios partidarios. Esto se explica en la definición estratégica que la coalición rea-lizó desde su primer gobierno, la apuesta por el control de las variables macroeconó-micas como requisito para la estabilidad política, y así evitar situaciones de tensión yconflicto social, como ocurrió durante la experiencia del gobierno de la Unidad Popu-lar (1970-1973).

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PRESIDENTES OUTSIDERS Y MINISTROS NEÓFITOS:UN ANÁLISIS A TRAVÉS DEL EJEMPLO DE FUJIMORIOutsider Presidents and Neophyte Ministers:Evidence from the Fujimori Example

Miguel CARRERASUniversidad de Pittsburgh [email protected]


RESUMEN: Los críticos del sistema presidencialista señalan que la llegada al poder de outsiderses uno de los peligros del presidencialismo. Este trabajo analiza el impacto de los presidentes outsi-ders para la composición del gabinete. El argumento central es que los outsiders tienden a nombrarministros técnicos e independientes. Los outsiders no tienen la voluntad o la capacidad para negociarcon otras fuerzas políticas porque no tienen una socialización política. Además, una estrategia de con-frontación con los partidos establecidos les da más réditos políticos y electorales. En este artículo, seaporta evidencia empírica a partir de un análisis detallado de los gabinetes peruanos en el período1980-1995. Se comparan los gabinetes de dos presidentes que eran líderes partidarios (Belaúnde yGarcía) con los gabinetes de un outsider (Fujimori). También se analizan las consecuencias de tener ungabinete compuesto mayoritariamente por independientes para el funcionamiento de ese gabinete.

Palabras clave: presidentes, ministros, gabinetes, outsiders, Fujimori, Perú.

ABSTRACT: The critics of presidentialism point out that the arrival to power of outsiders is oneof the perils of presidentialism. This contributes to this literature by analyzing the impact of outsiderpresidents on cabinet composition. The central argument is that outsider presidents tend to appointtechnocratic and independent ministers. Outsiders do not have the willingness or the capacity to nego-tiate with other political forces because they lack a political socialization. Moreover, a strategy of con-frontation with established parties is politically and electorally more advantageous for outsider presidents.In this article, I provide empirical evidence based on an in-depth analysis of the Peruvian cabinets inthe period 1980-1995. This work compares the cabinets of two presidents that were traditional partyleaders (Belaúnde and García) with the cabinets of an outsider (Fujimori). I also analyze the conse-quences of having a cabinet made of political neophytes for the functioning of the cabinet.

Key words: presidents, ministers, cabinets, outsiders, Fujimori, Peru.


MIGUEL CARRERASPRESIDENTES OUTSIDERS Y MINISTROS NEÓFITOS: UN ANÁLISIS A TRAVÉS

DEL EJEMPLO DE FUJIMORI96

I. INTRODUCCIÓN1

El acceso al poder de outsiders es considerado como uno de los peligros del pre-sidencialismo. El carácter personalizado de las elecciones presidenciales facilita que can-didatos con muy poca experiencia política obtengan buenos resultados, especialmentecuando el sistema de partidos es débil. En las elecciones presidenciales, los votantes con-sideran las cualidades personales de los candidatos y eso los puede llevar a apoyar a unneófito cuando los partidos están desprestigiados (Linz 1994; Suárez 1982). La reali-dad política latinoamericana parece dar razón a los críticos del presidencialismo. Ochopolíticos outsiders lograron llegar a la presidencia en diversos países latinoamericanos.Tres de ellos (Alberto Fujimori en Perú, Hugo Chávez en Venezuela y Rafael Correa enEcuador) lograron cambiar la Constitución de sus países y se mantuvieron en el poderpor períodos prolongados. Muchos otros candidatos presidenciales obtuvieron muy bue-nos resultados aunque no lograron ganar las elecciones (Carreras 2012).

Tomando en cuenta que el acceso al poder de outsiders es una posibilidad real enlos sistemas presidenciales latinoamericanos, es indispensable analizar las consecuen-cias de la elección de presidentes neófitos. En este trabajo se investiga este tema anali-zando el impacto que tienen los outsiders para la composición y el funcionamiento delgabinete presidencial. Los presidentes outsiders llegan al poder con muy pocos víncu-los con la clase política y los partidos establecidos. No tienen un equipo de gobiernolisto para asumir los diferentes cargos en el gabinete cuando resultan elegidos. En gene-ral, llegan al poder a través de partidos que son poco más que vehículos electorales parasus ambiciones personales. Esto les impide también reclutar a muchos miembros de supropio partido para asumir responsabilidades en el gabinete. Los outsiders tiendenentonces a nombrar ministros que provienen de otros ámbitos y que no tienen muchosvínculos con la clase política. Este trabajo propone que los gabinetes formados poroutsiders son más técnicos, pero están formados por ministros con menos experienciapolítica.

Este artículo analiza cómo la composición y el funcionamiento del gabinete cam-bian cuando el presidente es un outsider. Lo hace a través de un análisis detallado delos gabinetes peruanos luego del retorno a la democracia. Me focalizo en el período 1980-1995, lo que me permite comparar los gabinetes del primer gobierno de un outsider (Fuji-mori) con los gabinetes de los dos presidentes anteriores que eran líderes de partidostradicionales (Beláunde y García). Este trabajo no intenta demostrar de manera defi-nitiva la relación entre un tipo de presidente (el outsider) y una cierta composición delgabinete (ministros no afiliados a partidos políticos y con menos experiencia política).El objetivo central de este caso de estudio es la construcción de una teoría que vinculaa los presidentes outsiders con la composición de gabinetes formados por neófitos. En

1. Este trabajo forma parte de una investigación mayor sobre el surgimiento de presidentes outsi-ders en América Latina que ha sido financiada por el Centro de Estudios Latinoamericanos (CLAS) de laUniversidad de Pittsburgh. El autor agradece los comentarios y las sugerencias de dos evaluadores anó-nimos de América Latina Hoy, Revista de Ciencias Sociales, a una primera versión de este artículo.




particular, el estudio detallado del caso peruano en el período 1980-1995 nos permiteidentificar los mecanismos causales que explican por qué los presidentes outsiders tien-den a formar gabinetes formados por individuos neófitos en política.

En este trabajo se presenta primero una definición de outsider y se muestra que Fuji-mori es un ejemplo paradigmático de outsider. Luego, se presenta el argumento teó-rico central de este trabajo, a saber, que los presidentes outsiders tienden a nombrar másministros sin experiencia política ni afiliación partidaria. En las últimas secciones deltrabajo se corrobora esta teoría haciendo un análisis de los gabinetes del primer gobier-no de Fujimori. No solo estudio las causas del nombramiento de ministros neófitos porFujimori, sino que también analizo las consecuencias de esta práctica para el funciona-miento del gabinete.

II. PRESIDENTES OUTSIDERS: UNA DEFINICIÓN

El concepto outsider parece emanar del sentido común, pero la literatura de polí-tica comparada no ha llegado a una definición consensuada del término. De hecho,los estudios que se han interesado en la llegada al poder de presidentes indepen-dientes lo han hecho generalmente bajo el ángulo del populismo o neopopulismo(Armony 2002; Barr 2003; Cammack 2000; Crabtree 1999; Freidenberg 2007; Hawkins2010; Knight 1998; Madrid 2008; Panizza 2000; Roberts 1995; Walker 2008; Weyland1999). Otros han preferido usar el término «antipolítica» para referirse a líderes quepersiguen el poder usando una retórica agresiva contra la clase política (García Mon-tero 2001; Kenney 1998).

Por eso, es indispensable empezar con una definición del término outsider, quees la que se va a utilizar en varias oportunidades a lo largo del trabajo. Dos dimensio-nes principales del concepto outsider han sido identificadas en trabajos previos. Laprimera dimensión está relacionada con las características del partido de un candida-to. Barr define un outsider como «alguien que gana relevancia política, no a través deun partido establecido, sino como independiente o en asociación con un nuevo parti-do» (Barr 2009: 33). De la misma manera, Kenney (1998: 59) usa el término outsiderpara referirse «a políticos que se convierten en figuras políticas importantes por fueradel sistema de partidos nacional». Seawright (2011) también señala como una de las prin-cipales características de los outsiders que no pertenecen a los partidos políticos tra-dicionales. Por último, Weyland (1993: 23) define al presidente brasileño Collor de Mello–presidente entre 1990 y 1992– como un outsider debido a su «distancia con los parti-dos nacionales más establecidos».

La segunda dimensión del concepto outsider se focaliza en la carrera política pre-via de los políticos. Varios trabajos describen a diversos candidatos a la presidencia comooutsiders cuando no tienen una experiencia previa en política o en la administraciónpública. En uno de los pocos estudios cuantitativos sobre la emergencia de outsidersen América latina, Corrales (2008: 5) los define como «aquellos candidatos a presi-dente que no tienen experiencia electoral previa y no tienen una gran experiencia en




administración pública». En un trabajo reciente, Samuels y Shugart (2010) también sefocalizan en la carrera política previa de los presidentes y primeros ministros. Consi-deran a los políticos con poca experiencia política previa (dentro de un partido, en elgabinete, o en el poder legislativo) como outsiders.

En definitiva, el concepto de outsider tiene dos dimensiones constitutivas: 1) inex-periencia política y 2) búsqueda del poder a través de un partido nuevo. Si bien la mayo-ría de los estudios anteriores privilegian una de las dos dimensiones del concepto outsider,en este artículo se define el término de una manera sartoriana y se considera que ambasdimensiones constitutivas son necesarias para que un político sea definido como un out-sider2. Usando esta definición, se pueden identificar ocho presidentes outsiders en Amé-rica Latina en el período 1980-2012 (ver Tabla I). Muchos otros candidatos outsidersobtuvieron un gran apoyo entre los electores a pesar de no ser elegidos3.

TABLA IPRESIDENTES OUTSIDERS EN AMÉRICA LATINA (1980-2012)


III. PRESIDENTES OUTSIDERS Y MINISTROS NEÓFITOS: CONSIDERACIONES TEÓRICAS

El reclutamiento de ministros neófitos cuando el presidente es un outsider se pue-de entender desde dos perspectivas diferentes. En primer lugar, se puede pensar comouna falta de experiencia y de socialización política. Esta inexperiencia política reducela voluntad de los outsiders para construir consensos y negociar con otras fuerzas polí-ticas. También lleva a una cierta incapacidad de los outsiders para reclutar políticos de

2. En un trabajo anterior, se presenta una tipología más detallada de los candidatos presidencia-les en América Latina a partir de estas dos dimensiones –experiencia política y origen partidario– (M.CARRERAS 2012).

3. Se puede consultar una lista detallada de todos los candidatos outsiders que obtuvieron másdel 5% de los votos en elecciones presidenciales en América Latina en el período 1980-2010 en el siguien-te link: http://miguelcarreras.com/documents/outsiders_LA1980-2010.doc.

PAÍS AÑO DE LA ELECCIÓN PRESIDENTE

Nicaragua 1990 Violeta ChamorroPerú 1990 Alberto FujimoriVenezuela 1998 Hugo ChávezPerú 2001 Alejandro ToledoEcuador 2002 Lucio GutiérrezEcuador 2006 Rafael CorreaParaguay 2008 Fernando LugoPerú 2011 Ollanta Humala




otros partidos debido a su falta de experiencia y recursos políticos. En segundo lugar,se puede entender como una apuesta estratégica por parte de los outsiders con el obje-tivo de distanciarse de una clase política extremadamente desprestigiada. Estas expli-caciones son complementarias pero se las analiza por separado solamente por razonesde claridad teórica.

III.1. Falta de experiencia política

Por definición, los outsiders son políticos amateurs que no tienen vínculos con par-tidos políticos establecidos. Esta característica tiene un fuerte impacto sobre la mane-ra de gobernar de los outsiders. Los partidos políticos tienen un rol fundamental en elreclutamiento y la socialización de las élites políticas democráticas. Según Levitsky yCameron (2003: 4), los partidos políticos «proporcionan la base de una clase políticademocrática». Aunque hayan experimentado graves conflictos políticos a lo largo desu carrera, los líderes partidarios están generalmente imbuidos de una cultura políticademocrática. Los políticos tradicionales saben perfectamente que las decisiones políti-cas muchas veces requieren negociaciones y concesiones, tanto entre los partidos comodentro de los partidos. Este proceso de negociación entre partidos para la implemen-tación de políticas públicas es a veces visto de manera negativa por la opinión públi-ca, pero es esencial para el buen funcionamiento de un sistema político democrático.Los políticos tradicionales reciben una socialización dentro de los partidos políticos queles permite conocer estas reglas implícitas del juego político democrático. Por el con-trario, los outsiders no han recibido esta socialización cuando llegan al poder. Levitskyy Cameron (2003: 5) señalan que los outsiders tienen menos probabilidades de «haberexperimentado prácticas democráticas como la negociación, las concesiones y la cons-trucción de consensos».

Esta falta de socialización política democrática explica que los outsiders tengan unestilo de gobierno más directo y agresivo que a veces rechaza oportunidades de nego-ciar con otras fuerzas políticas. En lo que concierne a la composición del gabinete, estose ve en la falta de voluntad de los outsiders para reclutar ministros de otras fuerzaspolíticas. Los outsiders tienden a llegar al poder con partidos débiles que son solamen-te vehículos electorales que les permiten llegar al poder. Sin embargo, una vez que sonelegidos se enfrentan a la oposición de los partidos tradicionales en el Congreso. En gene-ral, los presidentes que se encuentran en una situación de minoría en el Legislativointentan negociar con otros partidos para llegar a alianzas políticas que llevan a incluirmiembros de otros partidos en el gabinete a cambio de apoyo en el Congreso (AmorimNeto 2006; Zelaznik 2001). Los outsiders, sin embargo, tienden a preferir gabinetes com-puestos por personas sin experiencia en política y en administración pública –tecnó-cratas independientes y personas de su círculo profesional y familiar más cercano–(Siavelis y Morgenstern 2008).

La inexperiencia política afecta no solo la voluntad sino también la capacidadpara llevar a cabo negociaciones políticas de alto nivel con líderes de otros partidos.




Aunque los outsiders intenten en algún momento reclutar a miembros de otros parti-dos en sus gabinetes para obtener apoyo en el Legislativo, la probabilidad de que lle-guen a acuerdos con otros partidos es menor porque no disponen de los recursos y dela experiencia necesaria para llevar a buen puerto estas negociaciones. Rospigliosi (1994)argumenta que la negociación política y la construcción de consensos requieren muchahabilidad y experiencia que los outsiders no tienen4. Como se mencionó en el párrafoanterior, los políticos de carrera experimentan continuamente prácticas como la nego-ciación y las concesiones. Los líderes de partidos establecidos tienden a ser muy hábi-les negociadores porque están acostumbrados a buscar acuerdos con otros grupospolíticos y con otras facciones dentro de sus propios partidos. Conocen el modus ope-randi de las negociaciones interpartidarias y saben hacer las concesiones necesarias parallegar a un acuerdo. Los outsiders no tienen ninguna experiencia y cometen a veces erro-res graves que hacen que sus intentos por contar con políticos experimentados en susgabinetes fracasen.

III.2. Estrategia política

Además de la falta de voluntad y experiencia política para formar gabinetes parti-darios, hay otra causa fundamental que tiene que ver con la estrategia política y elec-toral de los presidentes outsiders. La elección de outsiders a la presidencia tiende a ocurriren momentos de grave crisis económica en los cuales hay un gran desencanto de los ciu-dadanos con el sistema político (y en particular los partidos políticos). Esa coyunturasociopolítica puede llevar a los outsiders a distanciarse de los partidos políticos tradi-cionales para sacar rédito político. Para ilustrar este argumento, resulta factible tomarel ejemplo de los tres outsiders más estudiados en la literatura de política comparadalatinoamericana (Chávez, Correa y Fujimori).

El primer ejemplo de un outsider exitoso en América Latina luego del comienzode la Tercera Ola de la democratización es Alberto Fujimori. Es también el caso quemás interesa en este trabajo. Fujimori llegó al poder en medio de la más severa crisiseconómica y sociopolítica que ha sufrido el Perú en su historia contemporánea. En elfrente económico, los dos gobiernos de la década de 1980 (Belaúnde entre 1980 y 1985–Acción Popular– y García entre 1985 y 1990 –APRA–) no pudieron enderezar una eco-nomía en crisis. El PIB per cápita en Perú cayó un 28% en diez años desde 5314 dóla-res en 1980 hasta 3839 dólares en 19905. Las políticas heterodoxas intentadas por Garcíadurante su gobierno tuvieron consecuencias catastróficas: hiperinflación y un granaumento de la deuda externa (Kenney 2004: capítulo 2; Murakami 2012: 159-178).Además de estos graves problemas económicos, Perú sufría el recrudecimiento de laviolencia interna con el surgimiento de Sendero Luminoso, y los esfuerzos del gobier-no para derrotar al grupo guerrillero no fueron exitosos. Sendero Luminoso fue el

4. Caretas, 7 de mayo, 1990.5. Calculado usando las Penn World Tables. https://pwt.sas.upenn.edu/.




grupo insurgente armado más letal de la historia moderna del Perú. Entre 1980 y 1992,el grupo terrorista asesinó a más de 25.000 personas (Gorriti 1990; Kenney 2004: 24).En definitiva, a comienzos de la década de 1990 el Perú estaba sufriendo una grave cri-sis económica y de seguridad pública. Esta coyuntura era atribuida en parte al fracasode los partidos establecidos para gobernar de manera eficiente después de la transi-ción democrática6. El desencanto de los ciudadanos peruanos con la clase políticafacilitó la llegada al poder de un neófito como Fujimori.

El contexto que llevó a la elección de Chávez en Venezuela y Correa en Ecuadortambién está marcado por problemas económicos y una severa crisis de representaciónpolítica. En lo que respecta a la situación económica, tanto Ecuador como Venezuela,sufrieron un largo período de declive económico antes de la llegada al poder de estosoutsiders. Mientras que la mayoría de los países latinoamericanos incrementaron su PIBper cápita entre 1990 y 2000, el PIB per cápita cayó en Ecuador y en Venezuela duranteese período –8% en Ecuador y 17% en Venezuela– (Philip y Panizza 2011: 5). La tran-sición del modelo ISI (industrialización por sustitución de importaciones) al neolibera-lismo llevó a una pérdida de importancia de los partidos de masas que representabana los sectores obreros en países como Ecuador o Venezuela (Roberts 2002). Los pro-blemas económicos y la falta de representatividad de los gobiernos llevaron a unarápida caída en el apoyo a los partidos políticos tradicionales que allanaron el caminoa candidatos outsiders ambiciosos. Estos ejemplos muestran que los outsiders tienden allegar al poder en situaciones excepcionales cuando la clase política está muy desacre-ditada y el sistema de partidos está en crisis.

Este contexto de severa crisis económica y sociopolítica, así como el desencanto dela población con la clase política, muchas veces llevan a los outsiders a cometer graves exce-sos contra los desprestigiados partidos políticos. La mayoría de los presidentes outsi-ders hicieron uso de una retórica agresiva contra la clase política y los partidos políticos,acusándolos de todos los males que ellos pretendían solucionar. Esta actitud desafian-te hacia los partidos políticos les da claros réditos políticos y electorales a los outsiders,si se juzga por los índices de popularidad y la fácil reelección de los outsiders que eli-gieron este camino. Esta estrategia de confrontación con la clase política tiene clarasconsecuencias para la composición del gabinete. Si el presidente outsider elige un esti-lo agresivo y critica duramente a los partidos políticos, difícilmente puede luego nom-brar a ministros que provienen de esos partidos. Por un lado, los políticos de carrerase niegan a colaborar con un outsider que los ataca públicamente. Por el otro, los out-siders prefieren no incorporar a ministros afiliados a partidos políticos para manteneruna clara postura antipolítica que les da réditos políticos y electorales.

6. Un partido establecido es un partido que fue competitivo a nivel nacional en elecciones legis-lativas o presidenciales durante varios ciclos electorales luego de la transición democrática. Consideroque un partido es competitivo a nivel nacional cuando obtiene por lo menos el 10% de los votos.Los partidos que se forman a través de alianzas entre partidos existentes también son considerados comopartidos establecidos en mi análisis.




IV. LOS GABINETES DE FUJIMORI

En este trabajo se analiza el impacto de los presidentes outsiders sobre la com-posición y el funcionamiento del gabinete a partir de un análisis detallado del caso deAlberto Fujimori, que fue presidente del Perú entre 1990 y 2000. Fujimori puede serconsiderado como el ejemplo paradigmático de un outsider exitoso. Unos meses antesde ser elegido presidente, Fujimori era un completo desconocido para la ciudadanía.Era el rector de la Universidad Agraria La Molina, pero no tenía ninguna experien-cia política y participó en las elecciones presidenciales de 1990 con un nuevo movimientopolítico llamado Cambio 90. Fujimori no tenía un programa claro y no tenía conexio-nes con la clase política tradicional. Probablemente, ni siquiera Fujimori pensaba teneruna posibilidad real de ganar las elecciones presidenciales en 1990. Pero quería ganar visi-bilidad para su nuevo movimiento y para su campaña para senador de la República (lasleyes electorales permitían que un político participara simultáneamente como candida-to a presidente y a senador)7.

IV.1. Estadísticas descriptivas: los gabinetes y los ministros de Fujimori

La mejor manera de entender la especificidad de los gabinetes de Fujimori (un out-sider) es comparar su composición con la de los gabinetes de los dos presidentes queprecedieron a Fujimori que eran políticos de carrera y líderes de partidos tradiciona-les: Fernando Belaúnde y Alan García. Estos dos hombres llegaron al poder como líde-res de partidos políticos establecidos. Belaúnde era el líder histórico de Acción Popular(un partido de centro-derecha) y llegó a la presidencia al ganar las primeras eleccionesluego de la restauración de la democracia en el Perú a finales de la década de 1970.Gobernó el Perú entre 1980 y 19858. García tomó las riendas del APRA –un partidode centro-izquierda con una larga trayectoria en la vida política peruana– luego delfallecimiento del líder histórico del partido (Haya de la Torre). Ganó las elecciones pre-sidenciales en 1985 y gobernó entre 1985 y 1990.

Para realizar este análisis comparativo, elaboré una base de datos sobre ministrosen el Perú desde 1980 hasta 1995. Usando como base el codebook de SEDEPE9 y el code-book elaborado por Camerlo y Pérez-Liñán sobre gabinetes en sistemas presidenciales(Camerlo y Pérez-Liñán 2012), recolecté información biográfica detallada sobre cada

7. Para entender mejor la sorpresiva llegada al poder de Fujimori se pueden consultar varios tex-tos académicos o periodísticos (S. BOWEN 2000; J. DAESCHNER 1993; L. JOCHAMOWITZ 1993; Y. MURA-KAMI 2012).

8. Belaúnde ya había sido presidente del Perú entre 1963 y 1968, cuando su mandato fue inte-rrumpido por un golpe militar.

9. SEDEPE (Selection and Deselection of Political Elites) es una red de investigadores que estudiala selección y deselección de ministros en diferentes sistemas políticos. Esta red elaboró un codebookpara facilitar la colecta y el intercambio de datos entre investigadores. Para saber más sobre el pro-yecto, se puede leer K. DOWDING y P. DUMONT (2009). El codebook está disponible en Internet en lasiguiente dirección: http://sedepe.net/wp-content/uploads/2010/11/SEDEPE_Codebook_Jan2010.pdf.




uno de los ministros que estuvieron en los gabinetes de Belaúnde, García y el primergobierno de Fujimori. Esta base de datos incluye información sobre la edad, el nivel deeducación, la experiencia profesional y la carrera política que tuvieron los diferentesministros antes de llegar al gabinete. Obtuve estos datos consultando la hemeroteca dela Biblioteca Nacional del Perú y otras bibliotecas especializadas como la biblioteca delInstituto de Estudios Peruanos (IEP). Fueron particularmente útiles para la recolecciónde datos dos libros de Víctor Andrés García Belaúnde sobre los ministros de Belaúnde(García Belaúnde 1988) y de García (García Belaúnde 2011).

La Tabla II presenta estadísticas descriptivas que muestran la experiencia políti-ca previa y la afiliación partidaria de los miembros de los gabinetes en los diferentesgobiernos del Perú entre 1980 y 1995. En primer lugar, la tabla muestra el porcentajede ministros en los diferentes períodos presidenciales que estaban afiliados a un partidopolítico ya sea como simples miembros, como miembros del ejecutivo nacional del par-tido o como líderes partidarios. En segundo lugar, la tabla muestra el porcentaje de minis-tros de cada gobierno que tenían algún tipo de experiencia legislativa antes de ocuparsu cargo en el gabinete. Este porcentaje incluye a todos los ministros que habían sidosenadores, diputados o miembros de una legislatura local antes de llegar al gabinete.

TABLA IIEXPERIENCIA LEGISLATIVA Y AFILIACIÓN PARTIDARIA DE LOS MINISTROS EN PERÚ

(1980-1995)


Lo primero que queda claro al observar la tabla con las estadísticas descriptivases la gran diferencia que hay entre los gabinetes compuestos por políticos tradiciona-les (Belaúnde y García) y los gabinetes compuestos por un outsider en lo que respectaa la afiliación partidaria de sus ministros. La gran mayoría de los ministros de Belaún-de y de García pertenecían naturalmente a sus propios partidos (Acción Popular y APRA).Esto se debía principalmente a razones de afinidad programática e ideológica. Los miem-bros de una familia política tienden a tener objetivos e ideas similares y defienden unprograma común. El reclutamiento de ministros del partido del presidente también res-ponde a razones políticas. Tanto Belaúnde como García tomaban en cuenta el equili-brio de fuerzas dentro de su partido en sus nombramientos y pretendían dejar satisfechasa las diferentes facciones o tendencias dentro del partido10. Por otro lado, Belaúnde y

10. Entrevista con José Carlos Requena, noviembre 2012, Lima, Perú.

Porcentaje de ministros Porcentaje de ministroscon afiliación partidaria con experiencia legislativa

Fernando Belaúnde 1980-1985 84,6 34,1Alan García 1985-1990 90,5 42,1Alberto Fujimori 1990-1995 16,6 8,3




García negociaron alianzas políticas con otros partidos. Estas alianzas les aseguraban alos presidentes apoyo en el Legislativo pero exigían en contrapartida el nombramientode algunos ministros afiliados a estos partidos.

En el caso de Belaúnde, se trató de una alianza con el Partido Popular Cristiano(PPC). Acción Popular tenía mayoría en la Cámara de Diputados pero no en el Senado.El acuerdo con el PPC aseguraba apoyo en el Senado para el programa de Belaúnde acambio de dos carteras en el gabinete para el PPC (la de Justicia y la de Industria). Esteacuerdo sólo se rompió cuando se aproximaban las elecciones de 198511. El APRA nego-ció una alianza con el Partido Demócrata Cristiano (PDC) cuando García llegó al poderen 1985. Esa alianza no era indispensable porque el APRA tenía mayoría absoluta en elLegislativo. El acuerdo se hizo por razones de marketing político porque el APRA que-ría deshacer la idea de que el partido iba a avasallar con todo cuando llegara al poder.García quería mostrar que estaba dispuesto a colaborar con otras fuerzas políticas. Eseacuerdo le dio al PDC una cartera en el gabinete durante gran parte del gobierno de Gar-cía (primero la de Trabajo y luego la de Justicia)12.

El caso de Fujimori es radicalmente diferente. Solamente el 16,6% de los ministrosde Fujimori tenían una afiliación partidaria antes de entrar al gabinete. Como vimos,en los gabinetes de Belaúnde y García la gran mayoría de los ministros provenían desus propios partidos. Por el contrario, Fujimori nombró muy pocos ministros de su pro-pio partido durante sus años de gobierno. Cambio 90 era poco más que un vehículoelectoral y no tenía cuadros experimentados para llevar a cabo estas tareas. Los miem-bros de Cambio 90 estaban repartidos en cuatro grupos principales: los molineros (ungrupo de allegados con los que Fujimori gobernaba cuando era rector de la Universi-dad Nacional de La Molina), los evangélicos (un grupo de activistas de la comunidadevangélica que ayudó a organizar la campaña de Fujimori), los pequeños empresariosy los familiares y miembros de la comunidad nisei (Degregori y Meléndez 2007: 23-29).Esos grupos fueron de gran ayuda para Fujimori durante la campaña electoral y miem-bros de estos cuatro grupos entraron al Legislativo representando a Cambio 90. Peroestos individuos tenían muy poca experiencia política o en administración pública.

Dada la grave situación que enfrentaba el Perú cuando Fujimori llegó al poder, ésteprefirió optar por un grupo de tecnócratas independientes. Esta tendencia se mantuvodurante todo el período de gobierno de Fujimori, más allá de algunos casos puntualescomo el de Víctor Paredes (ministro de Salud entre 1991 y 1993) y el de Jaime Yoshi-yama (ocupó varias carteras entre 1991 y 1997). Por razones que se analizarán más ade-lante, Fujimori tampoco logró incorporar a miembros de otros partidos políticos a sugabinete a través de grandes acuerdos o alianzas políticas. Es importante mencionar tam-bién que los pocos ministros afiliados a partidos políticos que no eran Cambio 90 entra-ron al gabinete a título personal y no como representantes de sus partidos. En muchoscasos, debían soportar una gran presión de parte de sus partidos para no asumir una car-tera o para renunciar si ya habían aceptado el cargo. Por ejemplo, Félix Canal (un

11. Entrevista con Lourdes Flores Nano, noviembre 2012, Lima, Perú.12. Entrevista con Grover Pango, diciembre 2012, Lima, Perú.




militante aprista) aceptó ser ministro de Pesquería en 1991 a pesar de las presiones delíderes del APRA para disuadirlo13. De la misma manera, Gloria Helfer (ministra de Edu-cación en el primer gabinete de Fujimori) recibía constantes presiones de los militan-tes de su partido (Izquierda Unida) para que abandone su cargo14.

Otra diferencia importante entre los ministros de Fujimori y los de los otros presi-dentes es la experiencia política adquirida en el Legislativo. Más de un tercio de loscongresistas de Belaúnde y García habían sido diputados o senadores antes de asumirsus cargos en el gabinete. En otras palabras, una proporción importante de los minis-tros de Belaúnde y García participaban en la política activamente y tenían una trayecto-ria política reconocida antes de llegar al gabinete. Muchos otros ministros de losgobiernos de Acción Popular y de APRA intentaron llegar al Congreso pero perdieronlas elecciones. Por el contrario, los ministros de Fujimori con experiencia legislativason una ínfima minoría (8,3%). Solo cinco ministros tenían experiencia legislativa y dosde ellos habían adquirido esa experiencia como miembros de una legislatura local. Lagran mayoría de los ministros de Fujimori estaban alejados de la política activa en elmomento de asumir su cargo en el gabinete.

En esta sección, se ha visto que los ministros de Fujimori por lo general no teníanafiliación partidaria y tenían muy poca experiencia política antes de llegar al gabinete.Ahora, vamos a presentar algunas estadísticas descriptivas que muestran el perfil tipodel ministro fujimorista. En la Figura 1, se puede observar el sector en el que se desem-peñaban los ministros de Fujimori justo antes de entrar al gabinete. La figura muestrala proporción de ministros que provenían de la esfera política (cargo de diputado o sena-dor), del sector militar, del sector público y del sector privado.

La figura muestra claramente que muy pocos ministros provenían del mundo polí-tico. Solamente el 6,3% de los miembros del gabinete (cuatro ministros) proveníande la esfera política. Se trata de ministros que fueron reclutados cuando ocupaban esca-ños en el Legislativo como diputados o miembros del Congreso Constituyente Demo-crático (CCD)15. Una proporción relativamente importante de los ministros (14,1%)provenían del sector militar. Se trata principalmente de los ministros de defensa, peroFujimori también nombró a algunos ministros del sector militar para ocupar otros car-gos de su gabinete16. Cerca de un tercio de los miembros del gabinete de Fujimori pro-venían del sector público. Entre estos ministros, hay dos perfiles principales. En primerlugar, los técnicos que tenían experiencia específica adquirida en la administración públi-ca. En segundo lugar, había un grupo de académicos o médicos que tenían conocimientosespecializados ligados a la cartera que eran llamados a dirigir. Por último, la mayoría delos ministros de Fujimori provenía del sector privado. Estos individuos eran técnicos

13. Entrevista con Félix Canal, noviembre 2012, Lima, Perú.14. Entrevista con Gloria Helfer, noviembre 2012, Lima, Perú.15. Resulta quizás un poco exagerado decir que estos ministros vienen de la esfera política por-

que en realidad tenían una experiencia política muy limitada como congresistas de Cambio 90. Nin-guno de estos cuatro individuos eran políticos de carrera.

16. Por ejemplo, nombró a un almirante retirado (Raúl Sánchez Sotomayor) para ocupar el Minis-terio de Pesquería en su primer gabinete.




FIGURA ISECTOR DE ORIGEN DE LOS MINISTROS DE FUJIMORI


con experiencia en el sector privado en diferentes ocupaciones (empresarios, ingenie-ros, abogados, entre otros). La gran mayoría de los ministros del ámbito económico enel primer gobierno de Fujimori (ministros de Economía, ministros de Industria, minis-tros de Vivienda) provenían del sector privado. En definitiva, casi el 80% de los minis-tros de Fujimori fueron tecnócratas del sector público o del sector privado que no tienenun vínculo fuerte con la actividad política. La gran mayoría de los miembros del gabi-nete son también independientes.

Es importante también analizar la actividad de los ministros luego de su paso porel gabinete de Fujimori. La Figura II muestra la actividad principal de los ministros fuji-moristas cuando dejaron sus carteras.

El gráfico muestra que sólo un tercio de los ministros siguieron en la política acti-va luego de dejar sus cargos en el gabinete. Un 19% de los miembros de los gabinetesde Fujimori ocupó cargos legislativos después de dirigir algún ministerio. Un númeromenor (casi 12% de los ministros) pasó a ocupar otras funciones en el gobierno deFujimori17. Algunos de los ministros técnicos usaron la notoriedad que les dio su pasopor el gabinete para empezar una carrera política. Por ejemplo, Jaime Yoshiyama Tana-ka es un ingeniero que ocupó dos carteras entre 1991 y 1992 (Ministerio de Transpor-te y Comunicaciones, Ministerio de Energía y Minas). Luego, salió elegido para ocuparun escaño en el CCD y se convirtió en el presidente de ese órgano. Pero lo más impor-tante que revela este gráfico es que casi el 70% de los ministros de Fujimori volvierona ocupar cargos técnicos (tanto en el sector público como en el sector privado) y se ale-jaron rápidamente de la política.

17. Por ejemplo, algunos ministros ocuparon cargos diplomáticos o cargos de asesores políticos.

6,30%

14,10%

28,10%

51,60%

Esfera política

Sector militar

Sector público

Sector privado




FIGURA IIACTIVIDAD POSTERIOR DE LOS MINISTROS DE FUJIMORI


En definitiva, esta sección muestra claramente que la gran mayoría de los ministrosde Fujimori eran técnicos con conocimientos específicos. Provenían principalmente delsector privado, pero también había varios tecnócratas que habían trabajado en el sec-tor público. En general, estos ministros tuvieron un paso fugaz por la política y volvie-ron a su actividad técnica (pública o privada) cuando abandonaron sus cargos en elgabinete de Fujimori.

V. MINISTROS NEÓFITOS E INDEPENDIENTES: LAS CAUSAS

La sección anterior permite percibir con claridad que la composición de los gabi-netes cambió radicalmente con la llegada al poder de Fujimori. Los gabinetes de la déca-da de 1980 estaban compuestos por individuos afiliados a partidos políticos, muchosde los cuales tenían también una cierta experiencia política y parlamentaria antes de ocu-par su cargo. Los gabinetes de Fujimori estaban formados por independientes que eranneófitos en política aunque muchas veces tenían una experiencia técnica importanteadquirida en el sector privado o en el sector público. En esta sección vamos a analizarlas principales razones de estas diferencias. Para esto, es necesario retomar el marco teó-rico que se presentó en páginas anteriores.

54,80%

14,30%

19,00%

11,90% Sector privado

Sector público

Posiciones políticas (legislativo)

Posiciones políticas (otras)




V.1. Falta de experiencia política

La principal razón que explica la falta de políticos experimentados y de individuosafiliados a partidos políticos en los gabinetes de Fujimori radica en la falta de experienciay socialización política del presidente que redujo su voluntad política de negociar y degenerar consensos. Fujimori favorecía un enfoque gerencial del gobierno que debía inten-tar solucionar los problemas de la gente. Según la visión de Fujimori, había que dejarde lado los intereses de los burócratas y de los políticos que eran presentados comoegoístas, corruptos e ineficientes. El fujimorismo tenía un claro desdén por la delibe-ración y la creación de consensos dentro de las instituciones políticas18. La «política dela antipolítica» –como el mismo Fujimori muchas veces describía esta visión– conside-raba que gobernar era asegurar una gestión eficiente realizada por un equipo de tec-nócratas y especialistas. No había espacio para la negociación y la deliberación, porqueel enfoque estaba puesto en alcanzar una serie de objetivos preestablecidos (Conaghan2005; Degregori 2000; Lynch 2000). Esa visión de la democracia fue defendida por Fuji-mori en una entrevista con el Houston Chronicle: «Queremos una democracia que esmás eficiente, que resuelve nuestros problemas. Democracia es la voluntad del pueblo–buena administración, honestidad, resultados. No quieren discursos o ser engañadospor imágenes» (citado en Conaghan 2005: 3).

En concreto, esta visión tecnocrática y gerencial de la política tuvo un impacto sobrela composición del gabinete. Los presidentes que se encuentran en una situación de mino-ría en el Legislativo tienden a buscar alianzas o coaliciones con otras fuerzas políticaspara facilitar el trabajo legislativo y la implementación de su programa (Cheibub, Prze-worski y Saiegh 2004; Negretto 2006; Zelaznik 2001). La ecuación para obtener estascoaliciones es bastante simple. El presidente distribuye posiciones en el gabinete alos partidos que se comprometen a apoyar al gobierno en el Congreso. Esto lleva muchasveces a un aumento en la proporción de ministros con experiencia política y afiliaciónpartidaria dentro del gabinete cuando el presidente está en situación de minoría enel Poder Legislativo (Amorim Neto 2006). Fujimori enfrentaba una situación de claraminoría en el Congreso ya que Cambio 90 solo había obtenido el 18% de los escañosen el Congreso.

Sin embargo, reaccionó de manera muy diferente a lo que predice la literatura depolítica comparada. En vez de intentar crear un equipo de gobierno conformado pormiembros de partidos políticos con peso en el Legislativo, Fujimori seleccionaba a susministros uno por uno según criterios técnicos. El político de izquierda y académicoHenry Pease afirma que Fujimori segmentaba la relación con cada persona y preferíauna relación vertical entre él y sus ministros. Esa visión se prestaba más al nombra-miento de ministros técnicos antes que miembros de otros partidos que tuvieran un pesoespecífico propio. Hasta cuando Fujimori reclutaba a individuos afiliados a partidos

18. Esto no solamente se vio en las relaciones de Fujimori con sus ministros. También se veía cla-ramente en las relaciones del Ejecutivo con otras instituciones como el Parlamento, el Poder Judicialy los medios (C. CONAGHAN 2005; C. KENNEY 2004).




políticos tradicionales en sus primeros años de gobierno, lo hacía más pensando en lascaracterísticas individuales de los ministros que en los partidos a los que representa-ban19. Bowen (2000: 258) va más allá y afirma que Fujimori se veía a sí mismo como unmanager general administrando un equipo de subgerentes –sus ministros–.

La falta de voluntad política de Fujimori para incorporar miembros de partidos polí-ticos tradicionales o de su propio partido al gabinete explica en gran parte por qué losgabinetes peruanos de la década de 1990 eran tan apolíticos. Sin embargo, hubo momen-tos en los que Fujimori intentó reclutar a algunos políticos más experimentados parasu gabinete y fracasó rotundamente. Este fracaso está ligado a la falta de pericia políti-ca de Fujimori. Puede considerarse la formación del primer gabinete de Fujimori comouna coyuntura crítica20. Fujimori llegó al poder sin un equipo de gobierno y parecíadispuesto a tender la mano a los partidos tradicionales e incluir a representantes de variasfuerzas políticas en su gabinete. En efecto, poco tiempo después de ser elegido Fujimorideclaró que estaba dispuesto a reclutar talentos de los diferentes partidos políticos21.Sin embargo, en esas semanas clave Fujimori cometió varios errores que delataban suamateurismo político y que terminaron llevando a un gabinete compuesto principalmentepor tecnócratas. En primer lugar, irritó a muchos líderes partidarios porque intentó nego-ciar directamente con algunos individuos ligados a partidos políticos sin negociar conlos jefes del partido, lo cual es la norma cuando un presidente quiere llegar a una cola-boración con otros partidos. Un líder del FREDEMO (Javier Silva Ruete) comentabapor ejemplo en julio de 1990 que «lo normal es llamar a los jefes de los partidos polí-ticos que se considere oportunos para, después de las consultas del caso, hacer los anun-cios que corresponda. Aquí lo que se ha producido, hasta donde yo sé, son sondeoso contactos con ciertas personas de los partidos políticos […]. No ha habido nada claro»22.En la misma línea, una editorial del diario El Comercio de la misma época señalaba quevarios políticos «sostuvieron que el procedimiento empleado [para formar el gabinete]fue inadecuado, toda vez que se debió conseguir el concurso de los nuevos ministros através de los organismos competentes de los partidos a los que pertenecen».

Algunos líderes partidarios rechazaron de plano cualquier acuerdo con Fujimori yprohibieron en ese momento a los miembros de sus partidos entrar al gabinete de Fuji-mori. El caso más emblemático es el de Acción Popular. Fernando Belaúnde (líder delpartido) se ofuscó por el intento de Fujimori de reclutar a algunos miembros de AcciónPopular sin negociar directamente con él. Eso les cerró las puertas del gabinete de Fuji-mori a algunos miembros de Acción Popular que rechazaron una cartera en el primergabinete de Fujimori por disciplina partidaria. El primer ministro en el primer gabine-te de Fujimori (Hurtado Miller) debió renunciar a Acción Popular para asumir su nuevocargo, lo que mostraba claramente que el nombramiento no era la consecuencia de un

19. Entrevista con Henry Pease, octubre 2012, Lima, Perú.20. Una coyuntura crítica es una decisión contingente que establece una trayectoria de desarro-

llo institucional que luego es difícil de revertir (K. A. THELEN 1999).21. La República, 15 de julio de 1990.22. Caretas, 9 de julio de 1990.




acuerdo entre los líderes partidarios. En segundo lugar, Fujimori también fracasó cuan-do intentó negociar con líderes políticos de más peso para incorporarlos al gabinete.Por ejemplo, Fujimori se reunió con Henry Pease (por entonces líder de uno de los prin-cipales partidos de izquierda –Izquierda Unida–) cuando estaba armando su primer gabi-nete en julio de 1990 para ofrecerle la cartera de Educación. La incorporación de Peasehubiera significado un apoyo de peso para un neófito como Fujimori. Pero el presi-dente electo no tenía la experiencia necesaria para lograr un acuerdo de estas caracte-rísticas. Pease esperaba un acuerdo político y programático pero Fujimori no le dioningún detalle específico del programa que pensaba implementar. Según las palabrasdel propio Pease, Fujimori «era pura improvisación y no tenía idea de adónde iba. […]Llamaba a gente para sumarse al gabinete pero no les decía hacia a dónde iba el barcoal cual los invitaba a embarcarse»23.

V.2. Estrategia política

Por último, hay una serie de factores de estrategia política que ayudan a entenderla reticencia de Fujimori para sumar a su gabinete a ministros afiliados a partidos polí-ticos y con más experiencia política. Como ya se ha mencionado, Fujimori llegó al poderen medio de una grave crisis económica y sociopolítica. Esta situación dramática eraatribuida en gran parte al fracaso de las políticas económicas y de las políticas de segu-ridad adoptadas por los partidos políticos tradicionales luego del retorno a la demo-cracia. Los partidos establecidos estaban muy desprestigiados a comienzos de la décadade 1990 (Rospigliosi 1994). Fujimori conocía la insatisfacción de la ciudadanía con lospartidos políticos y atizó este desencanto con críticas despiadadas hacia la clase políti-ca y los partidos. Durante su gobierno, Fujimori criticó en incontables ocasiones a lospolíticos tradicionales y a los partidos a los que describía como corruptos e ineficien-tes. Esta actitud desafiante le daba grandes réditos políticos al presidente. La ciudada-nía se puso rápidamente del lado del presidente en esta confrontación entre Fujimoriy los partidos tradicionales. En diciembre de 1991, Fujimori tenía un índice de apro-bación del 95% mientras que el Congreso tenía un índice de aprobación del 8% sola-mente (Kenney 2004)24. Si bien al principio de su gobierno Fujimori intentó incorporara algunos representantes de los partidos políticos establecidos a su gabinete, una vezsuperada esta coyuntura crítica el presidente outsider eligió la vía de la confrontación.Esta relación conflictiva le impedía contar con ministros con un conocido perfil polí-tico dentro de su gabinete. La ciudadanía no hubiera comprendido que Fujimori critica-ra con dureza la ineficiencia de los partidos y la corrupción de los congresistas para luegoformar un gabinete formado por miembros de la clase política tradicional. Por otro lado,la confrontación con los partidos políticos establecidos llevó a éstos a rechazar cualquier

23. Entrevista con Henry Pease, octubre 2012, Lima, Perú.24. El desprestigio de los partidos políticos explica también el apoyo masivo de la ciudadanía al

autogolpe de Fujimori contra el Congreso en abril de 1992 (C. MCCLINTOCK 1994).




posibilidad de colaboración institucionalizada con Fujimori a través de una presenciaestable en el gabinete. La desconfianza mutua entre el presidente y los partidos y la estra-tegia de confrontación de Fujimori llevaron naturalmente a un gabinete compuesto prin-cipalmente por tecnócratas independientes.

Otro factor importante a tener en cuenta es que los outsiders llegan al poder conun capital político limitado. Al llegar al poder, Fujimori no disponía de ningún pesopolítico propio, más allá del que le daba la investidura presidencial. Varios ministrosseñalaron, en conversaciones con el autor, que la falta de capital político de Fujimorilo llevaba a ser muy desconfiado. Esto puede explicar por qué Fujimori no llamó amuchos políticos experimentados para formar parte de su gabinete. Según las palabrasde un cercano asesor de Fujimori (Víctor Paredes), «Fujimori tenía miedo de que alguienusara un ministerio como una plataforma para oponerse a él»25. Si Fujimori hubierallamado a políticos experimentados para unirse al gabinete, éstos podrían haber usa-do ese espacio de poder para desafiar al neófito presidente. Por la misma razón, Fuji-mori prefirió reclutar tecnócratas independientes antes que confiar en individuos desu partido que podrían haber utilizado ese espacio para intentar disputarle el lideraz-go del movimiento.

VI. MINISTROS NEÓFITOS E INDEPENDIENTES: LAS CONSECUENCIAS PARA ELFUNCIONAMIENTO DEL GABINETE

Este trabajo ha analizado las causas de la llegada al poder de ministros con pocaexperiencia política y sin afiliación partidaria. En esta sección, se analizan las conse-cuencias del nombramiento de este tipo de ministros para el trabajo del gabinete y parala relación entre el presidente y los ministros.

La primera consecuencia de tener un gabinete compuesto por individuos neófitosen política es una pérdida de autonomía por parte de los ministros. Cuando los minis-tros tienen un peso político propio, los presidentes están prácticamente obligados a otor-garles una cierta autonomía en el ejercicio de sus funciones. Por el contrario, los ministrosque no tienen ninguna experiencia en política deben todo su capital político al presi-dente que los nombra. La diferencia entre los presidentes insiders (Belaúnde y García)y el presidente outsider (Fujimori) es muy clara a este respecto. Belaúnde y García repre-sentaban a partidos establecidos que preguntaban y a veces se oponían a sus líderes(Bowen 2000: 209). Estos presidentes respetaban la autonomía de los ministros que repre-sentaban a las diferentes tendencias dentro del partido que dirigían porque no queríanalterar el equilibrio de fuerzas existente. Belaúnde era extremadamente respetuoso dela actividad de sus ministros, tanto los de su propio partido (Acción Popular) como losdel PPC26. Un ministro de Pesquería durante el gobierno de Belaúnde afirma que ellíder de Acción Popular dejaba trabajar tranquilamente a los ministros. Belaúnde daba

25. Entrevista con Víctor Paredes, noviembre 2012, Lima, Perú.26. Entrevistas con Alberto Musso y Lourdes Flores Nano, noviembre 2012, Lima, Perú.




las grandes orientaciones pero les dejaba a sus ministros una gran autonomía para cum-plir los objetivos trazados27. Aunque se acusa a veces a García de gobernar de maneramás directa y no siempre respetando la investidura de sus ministros, el líder aprista era muyconsciente del equilibrio de fuerzas dentro del partido y compartía los cargos en el gabi-nete entre las diferentes tendencias dentro del partido. García respetaba las principa-les personalidades dentro del partido como Luis Alberto Sánchez o Armando Villanueva,que tuvieron carteras importantes durante su gobierno. Estos líderes históricos del apris-mo tenían un capital político propio y el presidente García se vio obligado a reservar-les una esfera de poder y a respetar su autonomía28.

Por el contrario, la mayoría de los ministros de Fujimori carecían de capital políti-co y, por lo tanto, eran más fácilmente maleables por el presidente outsider. Esto que-da claro en la justificación que dio Fujimori a De Soto de la elección de Hurtado Millercomo primer ministro en su primer gabinete. De Soto recuerda que Fujimori le dijo losiguiente: «Hurtado no tiene otro sitio donde ir; por lo tanto es mi hombre» y agrega-ba lo siguiente: «Teme que si entras con un equipo, el equipo responderá ante ti y noante él; pero si el hombre está aislado, Fujimori es su única fuente de vida» (citado enBowen 2000: 37). En la misma línea, el principal asesor de Fujimori durante sus prime-ros años de gobierno afirma que Fujimori era muy consciente de que él era el quemandaba y no dejaba escapar a nadie de la línea que él establecía. Por ejemplo, la inclu-sión de ministros de izquierda en el primer gabinete no reflejaba un acuerdo políticoque hubiera llevado a Fujimori a dar una cierta autonomía a estos individuos. Por elcontrario, lo que Fujimori buscaba era cooptar a gente que le podía molestar, pero sinofrecer un real espacio de poder independiente a estos militantes de izquierda29.

De todas maneras, estos ministros con un perfil político más marcado estuvieronmuy poco tiempo en el gabinete. A partir del momento en que esos militantes deizquierda se retiraron, el gabinete estuvo compuesto por técnicos más obsecuentes ycon un perfil más bajo (Conaghan 2005: 25-26). La cualidad esencial exigida a los nue-vos ministros era la lealtad. Fujimori podía aceptar ministros ineficientes, pero nuncaaceptaba una traición. En estas condiciones, los ministros muchas veces temían hablarante la prensa por miedo a desagradar al jefe (Bowen 2000: 40, 362). Según GloriaHelfer, ministra de Educación en el primer gabinete de Fujimori, «el presidente limi-taba la autonomía de sus ministros dando órdenes muy precisas y detalladas de lo quehabía que hacer. Fujimori no dejaba prácticamente ningún margen de maniobra a susministros»30.

Una práctica muy utilizada por Fujimori para controlar a sus ministros era la nomi-nación por parte del presidente de los viceministros. Mientras que los ministros de lasdiferentes carteras rotaban, Fujimori mantenía a los viceministros y éstos respondían

27. Entrevista con Fortunato Quesada Lagarrigue, noviembre 2012, Lima, Perú.28. Entrevista con Grover Pango, diciembre 2012, Lima, Perú.29. Entrevista con Víctor Paredes, noviembre 2012, Lima, Perú.30. Entrevista con Gloria Helfer, noviembre 2012, Lima, Perú.




ante él31. Felix Canal (ministro de Pesquería en 1991) afirma que Fujimori intentabacontrolar las medidas que él tomaba a través de un viceministro. Canal relata que undía el viceministro le dijo lo siguiente: «Lo que usted va a disponer, primero lo tengoque ver yo». Canal pretendía tener un rol más importante y luego de algunos desen-cuentros con Fujimori, renunció solo seis meses después de haber asumido su cargo32.Carlos Amat y León (ministro de Agricultura en el primer gabinete de Fujimori) sufrióalgo parecido. Poco después de asumir su cartera, Fujimori le quiso imponer un equi-po de trabajo y un viceministro33. Amat y León terminó renunciando porque consi-deraba que los ministros tenían un papel demasiado subordinado en el gobierno deFujimori (Kenney 2004: 135-136).

Los ministros neófitos estaban de cierta manera obligados a trabajar con sus vice-ministros. Al no tener ninguna experiencia previa en política o en administración públi-ca, había muchas cosas que no conocían cuando llegaban al ministerio34. Esta realidadle permitía a Fujimori limitar la autonomía de sus ministros a través del accionar de susviceministros. Algunos ministros de Fujimori tienen una visión más matizada del mar-gen de maniobra que tenían los ministros. Si bien reconocen que Fujimori daba órde-nes muy precisas y controlaba a través de técnicos o viceministros a los ministros en losque no confiaba, también afirman que dejaba trabajar a los ministros si creía que esta-ban jugando limpio35. En líneas generales, sin embargo, no caben dudas de que los minis-tros de Fujimori tenían poca autonomía en su toma de decisiones y su falta de pesopolítico propio los llevaba en muchas ocasiones a ser simples ejecutores de una líneapolítica muy precisa dictada por el presidente.

Otra consecuencia del nombramiento de ministros técnicos e independientes es unamayor dificultad para trabajar en equipo. Un gabinete es mucho más que la suma desus partes. Una buena colaboración y coordinación entre los diferentes ministerios esesencial porque hay muchas políticas públicas que competen a más de una cartera. Lacoordinación entre los ministros es más complicada cuando los ministros provienen dediferentes esferas profesionales y no tienen experiencia política previa. Por el contra-rio, si la mayoría de los ministros pertenecen a una misma familia política y se conocencon antelación, la colaboración se da con más facilidad. Desde un punto de vista pura-mente institucional, poco cambió entre los gobiernos de la década de 1980 y los gobier-nos de Fujimori en lo que respecta a los órganos de coordinación entre ministros. Unavez por semana había un Consejo de Ministros presidido por el presidente. Por otrolado, había reuniones semanales más informales a las que asistían los ministros para pre-parar los temas a debatir en el consejo de ministros36. Fujimori mantuvo en pie estas

31. Entrevista con Lourdes Flores Nano, noviembre 2012, Lima, Perú.32. Entrevista con Félix Canal Torres, noviembre 2012, Lima, Perú.33. Entrevista con Carlos Amat y León, diciembre 2012, Lima, Perú.34. Entrevista con Gustavo Caillaux, noviembre 2012, Lima, Perú.35. Entrevista con Alfonso de los Heros, noviembre 2012, Lima, Perú.36. No todos los ministros asistían a estas reuniones. En general, asistían los ministros que tenían

un interés particular en los temas que se iban a discutir en el Consejo de Ministros esa semana. Losministros del ámbito militar estaban casi siempre ausentes.




instituciones pero les quitó relevancia37. Víctor Paredes afirma que Fujimori prefería unarelación directa con cada ministro y que solo había Consejos de Ministros cuando él locreía conveniente38.

Pero más allá de la dimensión institucional, los gabinetes de Fujimori tendían atrabajar de manera atomizada. Fujimori favorecía una relación directa entre el presi-dente y sus ministros con poca deliberación entre los diferentes miembros del gabine-te (Conaghan 2005: 4). Como ya se ha mencionado, los ministros eran para Fujimorimanagers que debían ejecutar las políticas decididas por el presidente. Un ministro deJusticia recuerda que Fujimori no quería que los Consejos de Ministros se convirtie-ran en largos debates39. El relato de Félix Canal (ministro de Pesquería en 1991) esmuy revelador. Según este antiguo ministro fujimorista, «cada ministro hablaba por sulado con el presidente y no se trabajaba como equipo […]. Todo era muy dividido».Canal da como ejemplo un complejo de desarrollo industrial que fue despedazado entrevarios ministerios. Cada cartera reclamó una parte del proyecto para sí sin colaborarcon los otros ministerios. Esta falta de coordinación llevó al fracaso del proyecto pocotiempo después.

Las razones que avanza este antiguo ministro para explicar esta falta de coordina-ción también son interesantes. Canal menciona que «Fujimori no era un líder de un par-tido que lleva a un equipo que se conoce al gabinete». Esto llevó a una sorda resistenciaentre autoridades ya que no había confianza entre los diferentes ministros. Gloria Hel-fer también señala graves problemas por falta de coordinación. Esta antigua ministrade Educación del primer gobierno de Fujimori menciona que puso en marcha un pro-grama de alimentación en las escuelas que quedó paralizado porque el Ministerio deEconomía no facilitó los fondos necesarios. La falta de trabajo en equipo queda claratambién en la gran sorpresa que se llevaron muchos ministros ante algunas medidas cla-ve del gobierno de Fujimori. Esto demuestra que Fujimori no consultaba a su equipode gobierno antes de tomar decisiones trascendentales. Por ejemplo, Gloria Helfer men-ciona que varios ministros de izquierda no sabían nada del shock y que se enteraron unrato antes del anuncio40. De la misma manera, el primer ministro De los Heros fue sor-prendido por el autogolpe de Fujimori en abril de 1992. De los Heros había logradoun difícil acuerdo con los congresistas para que el Parlamento apoyara las medidas queFujimori proponía contra el terrorismo. Fujimori había apoyado a De los Heros en estabúsqueda de un acuerdo, pero tomó unos días después al primer ministro (y a los otrosministros) por sorpresa cuando decidió disolver el Congreso41.

37. No hay estadísticas oficiales que permitan corroborar que los Consejos de Ministros eran menosfrecuentes durante el gobierno de Fujimori, pero la información proviene de una fuente muy cercanaa Fujimori.

38. Entrevista con Víctor Paredes, noviembre 2012, Lima, Perú.39. Entrevista con Sandro Fuentes Acurio, noviembre 2012, Lima, Perú.40. Entrevista con Gloria Helfer, noviembre 2012, Lima, Perú.41. Entrevista con Alfonso de los Heros, noviembre 2012, Lima, Perú.




El contraste con los gabinetes de Belaúnde y García es muy grande en lo que res-pecta a la coordinación y a la colaboración entre ministerios. Un ministro de Justicia deBelaúnde afirma que había una «magnífica colaboración entre ministerios en el tiempode Belaúnde». Según este ministro, los diferentes miembros del gabinete debatían y seponían de acuerdo pero siempre con buena camaradería. También señala que el hechode que había una afinidad ideológica de centro común ayudaba a reducir las tensiones42.De la misma manera, Grover Pango describe el gabinete de García como «cohesionadoy coherente». Según este antiguo ministro aprista, el gabinete siempre funcionaba demanera muy fraternal y era relativamente fácil lograr compromisos43.

VII. CONCLUSIÓN

La composición y el funcionamiento de los gabinetes en los sistemas presidencia-les de América Latina son temas que no han sido muy explorados por la comunidadacadémica. Este artículo analiza uno de los aspectos de esta línea de investigación, a saber,la relación entre un tipo de presidente (el outsider) y la composición del gabinete. El argu-mento central del texto es que los presidentes outsiders tienden a nombrar a ministrosque son neófitos en política y que no tienen afiliación partidaria. Esto se debe a dos cau-sas principales. En primer lugar, la inexperiencia política de los outsiders reduce su volun-tad y su capacidad de negociar acuerdos con otras fuerzas políticas. En segundo lugar,los outsiders pueden preferir ministros menos ligados a la clase política por estrategia polí-tica ya que confrontar a los partidos les da más réditos políticos y electorales que cola-borar con ellos. Un análisis detallado de los gabinetes peruanos en el período 1980-1995confirma nuestra hipótesis y nuestro argumento. Los datos muestran claramente quela composición del gabinete cambia según el perfil del presidente. Fujimori (un outsi-der) reclutó técnicos independientes en su gabinete en una proporción mucho mayor quesus predecesores Belaúnde y García que eran líderes partidarios.

La última sección de este trabajo analiza las consecuencias de nombrar ministrossin experiencia política o partidaria para el funcionamiento del gabinete. Las princi-pales conclusiones son 1) que los ministros de Fujimori tenían menos autonomía pararealizar sus tareas que los ministros nombrados por políticos de carrera; y 2) que en losgabinetes de Fujimori había menos colaboración y trabajo en equipo que en los gabi-netes de Belaúnde y García. Un aspecto que no estudiamos en este artículo pero quesería interesante explorar es el de las consecuencias de los gabinetes neófitos para lagobernanza. Por un lado, la gobernanza puede ser más complicada si los ministros sonneófitos porque el presidente no obtiene ningún apoyo en el Legislativo como sucede-ría si los ministros fueran miembros de partidos políticos con una presencia fuerte enel Congreso. Por otro lado, los gabinetes compuestos por individuos neófitos en polí-tica pueden llevar a una administración más eficaz porque le permiten al presidente

42. Entrevista con Alberto Musso, noviembre 2012, Lima, Perú.43. Entrevista con Grover Pango, diciembre 2012, Lima, Perú.




implementar de manera más rápida y directa sus políticas sin tener que negociar cons-tantemente con otras fuerzas políticas. El análisis de esta relación entre los gabinetes delos outsiders y la gobernanza será la próxima etapa de esta investigación.

VIII. BIBLIOGRAFÍA

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GABINETES DE PARTIDO ÚNICO Y DEMOCRACIASPRESIDENCIALES. INDAGACIONES A PARTIRDEL CASO ARGENTINOSingle Party Cabinets and Presidential Democracies: insights fromthe Argentinean case

Marcelo CAMERLOInstituto de Ciências Sociais, Portugal [email protected]


RESUMEN: El estudio de los gabinetes presidenciales se ha focalizado predominantementeen las formaciones de coalición, distinguiendo a los ministros en función de su afiliación partida-ria particularmente en los momentos de instauración y terminación del gabinete. Este artículo des-plaza el foco de análisis hacia los gabinetes de partido único para indagar las modalidades deselección de ministros en situaciones donde el soporte legislativo de coalición pierde relevancia.Se propone un modelo de análisis que incluye la observación de afiliaciones extrapartidarias, capa-cidades técnicas individuales y vínculos personales con el presidente, y se lo aplica al estudiodel caso argentino. Los resultados sugieren que presidentes bien posicionados tienden a aplicarestrategias de distribución de ministerios más cerradas, con grados de institucionalidad que depen-den de la organización partidaria del presidente y su estilo de liderazgo.

Palabras clave: ministros, afiliación política, gabinetes de partido único, presidencialismo,Argentina.

ABSTRACT: The study of presidential cabinets has mainly focused on coalitional formations,distinguishing individual ministers in terms of their party affiliation particularly at cabinet instau-ration and termination. This article moves the focus to single-party cabinets to study minister appoint-ment in situations where the legislative support is less relevant. A model of analysis that observesextra-partisan affiliations, individual technical skills and personal liaison with the president is pro-posed and exploratory applied to the Argentinean case. The results suggest that well positionedpresidents tend to apply closer strategies of portfolio distribution, with levels of institutionalizationthat depends on the president’s party organization and the president’s style of leadership.

Key words: ministers, party affiliation, single-party cabinets, presidentialism, Argentina.

MARCELO CAMERLOGABINETES DE PARTIDO ÚNICO Y DEMOCRACIAS PRESIDENCIALES.

INDAGACIONES A PARTIR DEL CASO ARGENTINO120


I. INTRODUCCIÓN1

¿Quiénes llegan a ser ministros de gobierno en América Latina? ¿Por qué son selec-cionados? ¿Cuándo y cómo son removidos y reemplazados? Las respuestas más elabo-radas a estas preguntas han sido desarrolladas desde lo que podría denominarse laliteratura presidencialista de las coaliciones, promotora destacada del estudio del poderejecutivo presidencialista durante los últimos años. Desplazar la atención hacia las for-maciones de partido único facilita la observación de aspectos hasta ahora marginalespero potencialmente relevantes para una comprensión más integral de los gabinetes pre-sidenciales. En la primera sección de este artículo se identifican tres de estas cuestio-nes, relacionadas con la caracterización restringida de los ministros y sus limitacionespara el examen de la distribución y redistribución de ministerios. En la segunda sec-ción se propone un modelo de análisis que concibe a la distribución de ministerios comoun instrumento para la obtención de recursos políticos múltiples, el cual puede ser imple-mentado a través de estrategias de apertura o clausura con diferentes grados de insti-tucionalidad. Dicho modelo requiere observar a los ministros tanto en el momento deformación del gabinete como durante el ciclo de vida del mismo, e incluye el registrode: grado y tipo de afiliación política, competencias técnicas individuales, vínculo per-sonal con el presidente, adhesión a la candidatura presidencial, momento y modalidadde la remoción, vinculación de la remoción a eventos conflictivos, y posiciones previasy posteriores de los ministros entrantes y salientes. En las dos siguientes secciones, elmodelo de análisis propuesto se aplica al estudio exploratorio del sistema político argen-tino, sistema que ha producido predominantemente gabinetes de partido único. Se ana-lizan tanto los criterios de formación de gabinetes como los modos de gestión de lainestabilidad interna de los mismos desde la transición democrática hasta la actualidad.Finalmente se presentan las conclusiones.

II. MÁS ALLÁ DE LA LITERATURA DE LAS COALICIONES

En correspondencia con los estudios parlamentarios, la literatura presidencialistade las coaliciones ha observado a los ministros en función de su potencial contribuciónpara la obtención de soportes legislativos. El núcleo del argumento es que el estatus legis-lativo del gabinete –coalición/partido único– es el resultado de una decisión estratégi-ca del presidente, tomada en función del grado de control del Congreso que estimanecesario para afrontar su mandato. El reclutamiento de ministros miembros de parti-dos con representación parlamentaria facilitaría dicho control (Altman 2000; Altmany Castiglione 2010; Amorim Neto 2006; Chasquetti 2008; Cheibub 2002; Cheibub y

1. El autor agradece los comentarios y sugerencias de dos evaluadores anónimos y al Consejo Edi-torial de América Latina Hoy, Revista de Ciencias Sociales, así como también a Andrés Malamud, MaríaEugenia Coutinho e Inácio Matt i Clareta por sus valiosos comentarios y contribuciones a versionesprevias de este artículo.




Limongi 2002; Cheibub, Przeworski, y Saiegh 2004; Dehesa 1998; Martínez-Gallardo2012; Mejía Acosta 2009; Negretto 2006)2.

El objeto de análisis predominante de esta corriente han sido los gobiernos de coa-lición. El cambio de eje hacia los gabinetes de partido único permite registrar al menostres aspectos que reclamarían mayor consideración. El primer aspecto refiere al modode caracterizar los ministros. Desde la literatura de las coaliciones, la variable relevan-te para identificar y describir a los miembros del gabinete es la afiliación partidaria. Esesta pertenencia –o su ausencia– la que da sentido a su inclusión, permanencia y remo-ción del gabinete. Dicha variable resulta insignificante en los gabinetes de partido único,donde todos los ministros califican como miembros del partido del presidente o comoindependientes, con escaso interés para la interacción cooperativa con el Congreso. Sinembargo, la apertura propia de los gabinetes presidenciales, derivada tanto de la pre-rrogativa presidencial para la nominación y remoción de sus ministros como de la auto-nomía del Ejecutivo con respecto al Congreso, alerta sobre las limitaciones de la variableen cuestión. Por un lado, los ministros considerados partidistas pueden tener diferen-tes grados de vinculación con su propio partido. A diferencia de la mayoría de los regí-menes parlamentarios, donde el individuo accede a la cartera ministerial luego de haberrecorrido una cierta carrera partidaria y/o legislativa mayormente regulada por lospartidos, los jefes de gobierno presidencialistas tienen mayor margen para nombrar indi-viduos que, si bien suelen ser calificados como partidarios, no se encuentran activamenteintegrados a las dinámicas partidarias. Por otro lado, aquellos ministros etiquetados comoindependientes, mayormente asumidos como expertos o amigos del presidente, podríana su vez ser miembros de grupos organizados diferentes a los partidos políticos y, en con-secuencia, estar sujetos a otras lealtades, proveyendo al presidente de soportes dife-rentes al Legislativo pero igualmente importantes para la gobernabilidad del sistema.Por el momento, estas distinciones internas de la categoría de los «no partidistas» sehan mantenido implícitas o no han sido abordadas específicamente (son excepcionesEscobar-Lemmon y Taylor Robinson 2011; Martínez-Gallardo 2013).

El segundo aspecto refiere a los criterios de selección de los ministros. Mientras losgabinetes de coalición constituyen una opción –el presidente tiene la alternativa de noformarlos–, lo mismo no siempre sucede con los gabinetes de partido único. Esta res-tricción se manifiesta claramente en democracias con sistemas bipartidistas donde tan-to presidentes mayoritarios –que en principio tendrían el soporte legislativo garantizado–como presidentes minoritarios –con el control del Congreso en manos del partido deoposición– están obligados a formar gabinetes de partido único. En estos casos, la

2. Esta corriente comienza a delinearse a finales de la década de 1990 en contraposición con lasconcepciones predominantes que enfatizaban los peligros del presidencialismo y sus escasos incenti-vos para construir y mantener coaliciones de gobierno (ver J. LINZ 1994). La evidencia empírica apor-tada indica que los gobiernos de coalición en los sistemas presidenciales: (I) no son excepcionales sinofrecuentes; (II) no son la consecuencia de procesos fallidos o indeseados sino el resultado de cálculosestratégicos; (III) no están per se relacionados con la inestabilidad democrática ni con situaciones depugna de poderes entre el Ejecutivo y el Legislativo; y, bajo ciertas circunstancias, (IV) pueden funcio-nar tan bien (o tan mal) como los gobiernos parlamentarios.




selección de ministros no respondería a la preferencia por una determinada estrategiadecisional condicionada por las circunstancias, sino, permaneciendo en la óptica lin-zeana, a la prerrogativa unilateral del presidente. Sin embargo, y en correspondenciacon el punto tratado anteriormente, si los ministros fuesen observados considerandoatributos complementarios a la mera presencia/ausencia de afiliación partidaria, seríaesperable encontrar indicios de estrategias no necesariamente orientadas a la búsque-da del soporte legislativo. Por ejemplo, ministros vinculados a grupos organizados –quehasta ahora calificarían como independientes– podrían estar implicando tanto la pre-sencia de procesos de negociación previos a su inclusión en el gabinete como la expec-tativa de soportes extraparlamentarios para la gestión del mandato. En el otro extremo,la inclusión de ministros de baja integración efectiva a sus partidos pero miembros de laesfera privada del presidente –que calificarían como partidistas– podría estar indican-do la presencia de estrategias de reclutamiento puramente personalistas.

TABLA IINESTABILIDAD INTERNA DE LAS ADMINISTRACIONES PRESIDENCIALES

Proporción de salidas ocurridas durante la administración, tomando como referencia el tamaño del gabine-te al inaugural. Por ejemplo, 1,50 para un gabinete de diez ministerios indica la salida anticipada de 15 minis-tros. Se observan administraciones completas desde la transición a la democracia hasta 2008.Fuente: Keesing’s Record of World Events. Elaboración propia para el caso argentino.

El tercer aspecto refiere a la consideración de los ministros salientes. Las salidas deministros significativas para la literatura de las coaliciones son aquellas que alteran lacomposición partidaria del gabinete, dado el impacto que las mismas tienen sobre elsoporte legislativo del presidente. En tanto este tipo de alteraciones constituye uno delos criterios utilizados para determinar la finalización de un gabinete, quedan desesti-madas las remociones ocurridas durante el ciclo de vida del gabinete, es decir, el totalde salidas que experimentan las formaciones de partido único. Sin embargo, dicha ines-tabilidad interna presenta tasas de variación importantes, tanto entre países como entreadministraciones de un mismo país, que sugieren la necesidad de avanzar en su estudio

Administraciones I II III IV V VI VII VIII IX X XI Promedio

Brasil 1,50 1,12 1,80 0,85 1,6 1,00 - - - - - 1,31 Uruguay 0,73 0,92 0,46 0,43 - - - - - - - 0,64 Costa Rica 0,54 0,75 0,42 0,3 0,39 0,31 0,84 - - - - 0,51 Colombia 0,85 2,15 2,77 1,57 2,13 1,38 0,69 - - - - 1,65 México 0,76 0,12 0,82 1 0,71 - - - - - - 0,68 Chile 0,4 1,07 1,31 - - - - - - - - 0,93 Paraguay 1 1,9 0,2 2 2 - - - - - - 1,42 Ecuador 1,33 2 1,08 0,58 1,79 0 0,5 0,87 0,93 1,93 2,07 1,19 Perú 2,53 2,63 3 3 0 0,13 3,18 - - - - 2,07 Argentina 2,9 3,2 1 1,6 0,6 0,7 1,1 - - - - 1,59 Venezuela 0,56 1,38 2,4 0 1,73 0,8 2,56 - - - - 1,35 Bolivia 3,29 1,24 1,33 1 1,95 0,38 0,38 1,07 0,2 - - 1,20




(ver Tabla I). Por su parte, la incipiente literatura sobre rotación ministerial está demos-trando que estas remociones se deben a dinámicas no siempre relacionadas con la obten-ción del soporte legislativo sino también con aspectos tales como conflictos externos ola popularidad del presidente (Camerlo y Pérez-Liñán 2013; Martínez-Gallardo 2011).No obstante, no existen hasta el momento indagaciones pormenorizadas sobre las carac-terísticas específicas de estas salidas y los criterios de reselección de ministros.

Recapitulando, el desplazamiento del foco de observación de los gabinetes de coali-ción a los de partido único sugiere considerar: diferentes grados de «particidad» –entrelos ministros partidistas– y las afiliaciones extrapartidarias –principalmente entre los con-siderados independientes–; los criterios de selección de ministros en situaciones dondela afiliación partidaria y el soporte legislativo de coalición pierden relevancia; y, bajocondiciones similares, los criterios por los que se remueven y reseleccionan ministrosdurante el ciclo de vida del gabinete. La siguiente sección propone un modelo de aná-lisis que incorpora estos aspectos.

III. DISTRIBUCIÓN DE MINISTERIOS: UN MODELO DE ANÁLISIS

La distribución de ministerios puede ser concebida como un instrumento para laobtención de recursos políticos múltiples. Los más importantes son tres. Un primer recur-so son los soportes de gobernabilidad. Siguiendo con la lógica de la literatura de las coa-liciones, se asume que en ciertas ocasiones los presidentes nombran ministros paraasegurarse el apoyo de actores colectivos externos. Dicho apoyo será consistente en lamedida en que estos ministros sean miembros activos de sus respectivos colectivos, loque, como contracara, supone ciertos condicionamientos organizativos sobre el pro-pio ministro. El soporte de gobernabilidad tradicional es el Legislativo, provisto porministros miembros de partidos políticos parlamentarios que, en principio, se encuen-tran condicionados por la disciplina de partido. Asimismo, otros tipos de soportes –nolegislativos– pueden estar provistos por otro tipo de grupos organizados, tales como sin-dicatos, cámaras empresarias, sectores eclesiásticos o burocracia militar. En estos casosse trataría de soportes de gobernabilidad menos ortodoxos, cuya negociación y mante-nimiento discurrirían por vías extrainstitucionales. Un segundo recurso son las capa-cidades técnicas individuales adecuadas para el desempeño de la función ministerial.Una expectativa generalizada es que, dado el grado de complejidad que exige la ges-tión de un ministerio de gobierno del Estado, es esperable que los respectivos respon-sables sean individuos con alta formación y/o experiencia específica en el área. Este esun aspecto presente en la literatura aunque no específicamente abordado (son excep-ciones Blondel 1991; Beckman 2006; Escobar-Lemmon y Taylor-Robinson 2009a, 2009b,2011). Por otra parte, la proximidad ideológica entre los ministros y el jefe de gobier-no es considerada por la literatura como un factor relevante. En particular, se ha utili-zado como indicador de «riesgo moral», esto es, de la posibilidad de que una veznominados los ministros decidan seguir estrategias de acción autointeresadas o cuandomenos alejadas de las preferencias del presidente (Huber y Gallardo 2008; Indridason




y Kam 2008). En correspondencia, aquí se asume que un tercer recurso buscado a tra-vés de la distribución de ministerios es el alineamiento personal del ministro sea con elprograma de gobierno, cierta política específica o con el propio presidente. Los tres recur-sos de gobernabilidad identificados no son excluyentes –un mismo ministro puedeaportar más de uno–; pueden estar fuertemente interrelacionados –por ejemplo, todamembresía a actores colectivos implica, aunque no de modo excluyente, un tipo de ali-neamiento–; y asumen una distribución variable –difícilmente un gabinete esté compuestoexclusivamente por ministros aportantes de un mismo tipo de recurso–.

Amorim Neto (2006) argumenta que los presidentes, condicionados por factoresinstitucionales, económicos e ideológicos, tienen la posibilidad de optar entre una estrate-gia decisoria «estatutaria», que implica el seguimiento del procedimiento legislativo tra-dicional basado en la articulación cooperativa con la rama legislativa, y una estrategiade tipo «ejecutivo», basada en los poderes unilaterales del presidente y que reduceal mínimo la interacción con el Congreso. Mientras la primera resultará en la selecciónequilibrada de ministros afiliados a partidos, la segunda se restringirá al reclutamientode no partidistas. Haciendo una relectura de este enfoque, aquí se sostiene que la dis-tribución de ministerios puede ser implementada a través de una estrategia de apertu-ra o de clausura. Mientras la primera implica la inclusión de actores ajenos al equipode gobierno del presidente y supone la puesta en juego de diversas instancias de coo-peración, la segunda estrategia se restringe a la incorporación de actores «propios», adop-tando en cierto modo la forma de un mecanismo de compensación a quienes apoyaronde modo más o menos activo y/o explícito al presidente en su carrera hacia la pre-sidencia (De Luca 2011).

Las modalidades de implementación de las dos estrategias indicadas pueden variaren cuanto a su grado de institucionalidad. Un modo de registrar dicha variación insti-tucional es a través de la observación de los perfiles de los ministros nominados. El Grá-fico I propone cinco perfiles a partir de la consideración de los tipos de soportes y dealineamientos provistos por los miembros del gabinete.

Mientras la presencia de «partidaristas estrictos» –sujetos a disciplina de partido yproveedores de soporte legislativo– indicaría la presencia de modalidades de reclutamientoinstitucionales clásicas, en el otro extremo, los ministros «subordinados» –vinculadosdirectamente al presidente y sin apoyos de actores colectivos externos– representa-rían modalidades de selección más personalistas. Los ministros miembros de gruposorganizados representan en este sentido una modalidad intermedia, donde soportes yalineamientos responden a dinámicas parainstitucionales –extrapartidarias y extrapar-lamentarias–. Los ministros «partidista-simpatizantes» e «independientes», al igualque los ministros subordinados, no aportan soportes de gobernabilidad y por lo tantono suponen instancias de mediación con actores colectivos externos. Sin embargo, mien-tras los primeros suponen cierto grado de alineamiento ideológico con el partido delcual se manifiestan adherentes, en los segundos el vínculo presidente/ministro es indi-vidual aunque no de tipo personal-privado.




GRÁFICO IPERFILES DE MINISTROS SEGÚN SOPORTES DE GOBERNABILIDAD Y ALINEAMIENTOS

Finalmente, la distribución de ministerios es un instrumento que puede ser utiliza-do tanto para la formación del gabinete –como enfatiza la literatura de las coaliciones–cuanto durante el ciclo de vida del gabinete –como lo explica la literatura sobre rota-ción ministerial (por ejemplo, Dowding y Dumont 2009)–.

GRÁFICO IIESTRATEGIAS Y OBJETIVOS DE LA DISTRIBUCIÓN Y REDISTRIBUCIÓN DE MINISTERIOS

Alineamiento

Institucional

Extrainst.

Personalista

Ninguna

Ninguno Extrainstitucional InstitucionalSoporte de gobernabilidad

•Partidistas

Simpatizantes

•Subordinados

•Independientes

•Miembros de Grupos

•Partidistas estrictos

Estrategia de aperturaInstitucionalHeterodoxaPersonalista

Estrategia de clausuraInstitucionalHeterodoxaPersonalista

Objetivos SoportesObjetivos Expertise

Alineamiento

(Re)Distribución deministerios




En correspondencia con la evidencia empírica existente, la expectativa central esque presidentes bien posicionados, con menos necesidad de abrirse al diálogo y desometerse a las restricciones propias de los procesos cooperativos, tenderán a adoptarestrategias de selección más cerradas. A su vez, se espera que el grado de instituciona-lidad de la estrategia adoptada esté condicionado por el tipo de organización parti-daria y el estilo de liderazgo.

En las dos siguientes secciones se aplica el modelo de análisis propuesto al estudioexploratorio del sistema político argentino durante el período 1983-2012. La seleccióndel caso resulta pertinente en tanto la democracia argentina evidencia una predomi-nancia de gabinetes de partido único en el marco de un sistema básicamente bipar-tidista, aunque con intervenciones fluctuantes de terceros partidos menores (Malamud2004). De este modo se reduce de modo considerable la incidencia de variables clavede la literatura de las coaliciones. Adicionalmente, el diferente grado de institucio-nalidad que presentan los dos partidos tradicionales favorece la comparación interna,dado que introduce variación en una dimensión relevante, tanto para el despliegue deestrategias de selección y remoción, como para la articulación del vínculo entre el minis-tro partidista y su partido. A su vez, estas diferencias entre los dos principales partidosse correlacionan con la presencia de diferentes tipos de liderazgo entre presidentes radi-cales y peronistas (De Luca 2008).

Durante el período de análisis se nominaron un total de 168 ministros –29 de loscuales fueron ratificados en el siguiente gabinete–. Para detectar los diferentes recur-sos políticos a los que se orienta la distribución de ministerios –soportes, alineamien-tos y capacidades– e identificar los distintos perfiles ministeriales se registraron, paracada ministro, los siguientes aspectos: (I) vínculo con el partido político de referencia,observando número y tipo de cargos públicos a los que accedió representando a su par-tido así como posiciones jerárquicas ocupadas dentro de las estructuras partidarias. Estosaspectos permitieron distinguir a los individuos estrictamente partidistas de aquellos conlazos organizacionales más débiles o nulos; (II) vínculo con el presidente, observandotipo y lugar de la trayectoria profesional del ministro y sus relaciones personales con elpresidente para explorar el contenido de dicho vínculo (distinguiendo lo público delo privado); (III) existencia de afiliaciones extrapartidarias, observando si los ministros fue-ron miembros jerárquicos y activos de grupos organizados diferentes a los partidos polí-ticos. La intención es captar la presencia de actores colectivos externos, posibles agentesde negociación para la formación del gabinete y de provisión de soportes extraparla-mentarios en la fase sucesiva; (IV) competencias específicas, observando formación, tipoy duración de experiencia profesional, tanto pública y privada, relativa al cargo ocupa-do. El objetivo aquí es registrar el nivel de competencias técnicas de los diferentes minis-tros constatando al mismo tiempo los alcances de la dicotomía partidista/experto.

Para detectar el tipo de estrategia implementada –de apertura/clausura–, se regis-tró: (V) el involucramiento del ministro con la carrera hacia la presidencia del respecti-vo presidente, observando si fueron activos colaboradores o explícitos adherentessea durante la campaña electoral como en instancias previas; (VI) la posición ocupadaantes de acceder a la cartera ministerial.




Asimismo, para cada evento de salida y entrada de ministros durante el ciclo de vidadel gabinete se observó: (VII) si existió asociación a conflictos o eventos externos; (VIII)el momento del cambio (en relación al calendario electoral y al ciclo de mandato); (IX)la modalidad del cambio –individual/colectivo–; (X) la posición inmediatamente pos-terior ocupada por el ministro saliente (Tabla II).

IV. LA SELECCIÓN DE LOS MINISTROS INAUGURALES

Desde la transición democrática en diciembre de 1983 hasta fines de 2012, en Argen-tina se formaron nueve gabinetes inaugurales –correspondientes con el número de pre-sidentes que asumieron para gobernar– con una variación del tamaño entre 8 y 16ministerios, resultando en un total de 92 ministros inaugurales. A continuación se inda-gan los modos en que los presidentes utilizaron la distribución de ministerios para laformación de dichos gabinetes.

Raúl Alfonsín, primer presidente electo del período de reinstauración democráti-ca, asumió su mandato siendo el presidente indiscutido del partido radical (UCR). Dis-tribuyó siete de los ocho ministerios a individuos que formaban parte de su equipo decolaboradores, asignando el ministerio restante a un miembro histórico del partido yantiguo rival interno. Los siete recompensados presentaban las siguientes característi-cas. Cuatro de ellos eran afiliados radicales reconocidos, exfuncionarios de segunda líneade la administración del presidente radical Illia (1963-1966) y cofundadores en el año1972 de una línea interna de la UCR que desde entonces disputó el liderazgo del parti-do. El quinto era un sindicalista crítico que formaba parte del equipo de la campañapresidencial. Los dos restantes no poseían ninguna afiliación política fuerte pero veníancolaborando con Alfonsín desde hacía entre 7 y 12 años en cuestiones programáticasde política externa y salud respectivamente. El primero de ellos era miembro y refe-rente de una agrupación de académicos, y el segundo contaba con trayectoria en el cam-po de la salud y cierto prestigio académico y, si bien era afiliado radical, no tenía militanciaactiva. Por otra parte, el 75% de los miembros del gabinete contaban con competen-cias relativas a las áreas a las que fueron destinados.

De la Rúa, segundo presidente radical del período observado, llegó a la presiden-cia como el líder formal de una alianza electoral institucionalizada (ALIANZA). Asignó10 de los 11 ministerios que componían el gabinete inaugural a diferentes simpati-zantes, dejando el ministerio restante a un independiente con perfil marcadamente téc-nico. Cuatro de los diez simpatizantes eran líderes políticos de los dos partidos quecomponían la alianza –a diferencia del caso anterior, no se trata de un equipo de cola-boradores reunidos en torno a un proyecto de larga duración aunque sí de una moda-lidad altamente institucionalizada–. Los otros seis simpatizantes eran individuos con perfilmarcadamente técnico que formaban parte de los equipos técnicos de la alianza. Estosministros habían tenido poca o ninguna participación partidaria activa, pero eran encierta medida conocidos adherentes del partido radical e incluso de la línea internaliderada por De la Rúa. Son individuos con carrera profesional propia y experiencia en




el área de la gestión –algunos incluso bajo gestiones peronistas–, que expresan afinidadideológica con el partido radical o algunas de sus líneas internas y son reconocidos comotales. A su vez, el ministro independiente, si bien exviceministro y declarado votante deotro candidato presidencial, resaltaba por su perfil técnico y presentaba además corres-pondencia ideológica y de pertenencia a redes institucionales con los otros ministrostécnicos. Más del 50% del gabinete contaba con competencias técnicas relativas alas áreas a las que fueron destinados. Se trata de los seis simpatizantes y del ministroindependiente.

El presidente Menem en su primer mandato exhibe una modalidad considera-blemente diferente. En primer lugar, casi no recurre a partidistas estrictos. Sólo uno desus ministros es un político de peso, que por otra parte formaba parte de una facciónrival dentro del partido del presidente. En segundo lugar, convocó a individuos desu círculo personal y con trayectorias públicas y –a veces privadas– fuertemente subor-dinadas a la trayectoria del propio presidente, principalmente durante sus diferentes ges-tiones como gobernador en su provincia de origen. Estos ministros, generalmente eti-quetados como peronistas, no tenían participación partidaria relevante. En tercer lugar,su gabinete exhibió una importante variedad de perfiles. Reclutó individuos vincu-lados a grupos organizados externos, incluyendo un ejecutivo de alto rango de un pode-roso grupo económico y un peronista de larga trayectoria sindical y experiencia mínimacomo diputado –una legislatura–. Incorporó además dos ministros técnicos con sólidasrelaciones con la Iglesia católica y el establishment financiero, respectivamente. Por últi-mo, sólo tres de los ocho ministros contaban con competencias relativas al cargo ocu-pado, aunque no adquiridas en la función pública sino en el campo privado y sindical.

Rodríguez Saá, nominado por el Congreso Nacional en un contexto de extrema gra-vedad institucional, conformará un gabinete de tan sólo cuatro ministros para cinco minis-terios. Nombró a su secretario privado en la Jefatura de Gabinete y a tres políticosperonistas de trayectoria, dos de los cuales eran gobernadores mientras el tercero eraun diputado de extracción sindical y extensa experiencia legislativa. Constituye el úni-co caso de gobierno peronista que no logró cumplir con su mandato. Su gestión duróuna semana y fue reemplazado, también a instancias del Congreso Nacional, por Eduar-do Duhalde.

Duhalde, al igual que el presidente Menem, conformó un gabinete abierto y hete-rogéneo en cuanto a perfiles, y con presencia de individuos de vinculación personal.Las diferencias estuvieron dadas por el mayor número de políticos partidistas convo-cados y el incremento del nivel de competencias técnicas presentadas por el gabineteen su conjunto. En particular, incluyó cuatro políticos peronistas, dos políticos del par-tido radical, un dirigente empresarial, un técnico independiente y dos ministros con carre-ras personalmente subordinados al presidente. 10 de los 12 ministros del gabinetecontaban con competencias relativas a la cartera ocupada.

Kirchner distribuyó las 11 carteras de su gabinete inicial del siguiente modo. Dosfueron asignados a personas vinculadas a la campaña electoral, siendo el primero unode los principales operadores políticos de la carrera presidencial y el segundo un asesortécnico con lazos sindicales. Cuatro fueron asignados a exfuncionarios del presidente




saliente Duhalde, quien en segunda instancia se había volcado a favor de la candidatu-ra de Kirchner. Se trató de dos partidistas de cierta trayectoria, un experto con expe-riencia en gestiones peronistas y, en particular, un experto independiente y consideradoresponsable de la política económica en curso que se mostraba exitosa. Tres ministe-rios fueron atribuidos a miembros de partidos políticos en el momento comprometidoscon la competición electoral por la Jefatura de la Ciudad de Buenos Aires, que fue inter-pretado por la prensa como un modo del presidente de influir en dichas elecciones. Final-mente, completó el gabinete con dos ministros técnicos, uno de ellos su hermana, cuyastrayectorias públicas se habían realizado bajo gestiones del propio Kirchner en su pro-vincia natal. Más de la mitad de los ministros –seis– presentan competencias relativasal área ocupada.

CUADRO IPERFILES Y COMPETENCIAS TÉCNICAS

Valores en porcentajes. Número de ministros entre paréntesis. * Coincide con el número de ministerios delgabinete inaugural.Fuente: Elaboración propia.

Los gabinetes inaugurales de los presidentes reelectos –o cuasi-reelectos– son confor-mados en gran parte con los ministros de la administración precedente y funcionariosde segundas líneas. Menem retuvo al 100% de los ministros de su gobierno anterior, ensus respectivas carteras. El primer gabinete de Fernández incluye a 7 de los 11 ministros

Alfonsín

Menem

I Menem

II De la Rúa

R. Sáa

Duhalde

Kirchner

Fernández

I Fernández

II tot.

Partidistas estrictos

62,5 (5)

12,5 (1)

11,1 (1)

36,4 (4)

80 (4)

6,67 (8)

55,4 (6)

58,3 (7)

43,7 (7)

46,7 (43)

Subordinados

-

37,5 (3)

22,2 (2)

-

20 (1)

16,7 (2)

18,2 (2)

16,7 (2)

12,5 (2)

15,2 (14)

Simpatizantes

25 (2)

-

11,1 (1)

54,5 (6)

-

8,3 (1)

18,2 (2)

-

-

12

(11)

Grupo (sindicalistas)

12,5 (1)

12,5 (1)

-

-

-

-

-

-

-

2,2 (2)

Grupo

(empresarios) -

12,5 (1)

11,1 (1)

-

-

8,3 (1)

-

-

-

3,3 (3)

Independientes

estrictos - 25 (2)

44,4 (4)

9,1 (1)

-

-

9,1 (2)

25 (3)

43,7 (7)

20,6 (19)

Competencias

técnicas 75 (6)

37,5 (3)

88,9 (8)

54,5 (6)

40 (2)

83,3 (10)

54,6 (6)

83,3 (10)

93,7 (15)

71,7 (66)

Total * 100 (8)

100 (8)

100 (9)

100 (11)

100 (5)

100 (12)

100 (11)

100 (12)

100 (16)

100 (92)

Al

nísnofAl menMeI

menMeII

aúRalDe aáSR. edlahDu

e renhcrKi zednánrFeI

Fern

zednáII

tto .

satsiditrPasoctirtes

osdnaidorSub

sentazitapmSi

opuGr)stasilacidni(s

62,5)(5

12,5)(1

11,1)(1

- 37,5)(3

22,2)(2

25)(2

- 11,1)(1

12,5)(1

12,5)(1

-

36,4)(4

80)(4

6,67)(88)

- 20)(1

16,7)(2

54,5)(6

- 8,3)(1

- - -

55,4)(66)

58,3)(77)

43(7

18,2)(2

16,7)(2

12(2

18,2)(2

-

- -

43,7)(77)

46,7)3(4

12,5)(2

15,2)4(1

- 12)1(1

- 2,2)(2

opuGr)soiraserpm(e

s etneidnepedInsoctirtes

saicnetepmCosacincté

*latTo

- 12,5)(1

11,1)(1

-25

)(244,4

)(4

75)(6

37,5)(3

88,9)(8

100)(8

100)(8

100)(9

- - 8,3)(1

9,1)(1

- -

54,5)(6

40)(2

83,3)0(1

100)1(1

100)(5

100)2(1

- -

9,1)(2

25)(3

43(7

54,6)(6

83,3)0(1

93(1

100)1(1

100)2(1

100(1

- 3,3)(3

43,7)(7

20,6)9(1

93,7)5(1

71,7)6(6

100)6(1

100)2(9




de la administración de su esposo, seis de los cuales continuaron a cargo de la mis-ma cartera. De los tres salientes que no continúan en el gabinete uno pasa a ocupar unabanca en el Senado y otro la embajada chilena. Mientras que los nuevos nominados fue-ron un partidista estricto y exministro de gobierno de la provincia de Buenos Aires, unaafiliada a un partido menor y exdirectora de un importante organismo público nacio-nal, y tres técnicos, también funcionarios estatales de áreas relacionadas a su respec-tiva cartera ministerial. El 83% del gabinete exhibía competencias relativas al áreaocupada. En su segunda administración Fernández retuvo a trece de los dieciséis de sugestión anterior. Los tres salientes pasaron a ocupar respectivamente la vicepresiden-cia, una banca en Diputados y otra en el Senado. De tres entrantes dos eran partidis-tas estrictos y uno independiente, todos provenientes de otras áreas de la gestiónpública. Con excepción de un ministro, todos los miembros del gabinete tenían com-petencias relativas al área ocupada.

En conclusión, las estrategias de distribución de ministerios utilizadas para la con-formación de los gabinetes inaugurales combinaron diferentes grados de apertura y deinstitucionalidad. Los dos presidentes del partido radical aplicaron estrategias de selec-ción más cerradas e institucionales. Fueron más cerradas en tanto tendieron a priorizarla inclusión de individuos que ya estaban involucrados con la carrera hacia la presidenciade quien luego los nominaría. Fueron más institucionales en tanto priorizaron la incor-poración de partidistas estrictos y simpatizantes partidarios o programáticos. Por su parte,los presidentes peronistas tendieron a ser por el contrario más abiertos y menos ins-titucionales aunque no necesariamente personalistas, cuando asumieron su primermandato. En términos de apertura, todos estos gabinetes incluyeron un cierto núme-ro de individuos que hasta el momento no se habían mostrado como adherentes delcandidato presidencial. En términos de institucionalidad, incorporaron un bajo núme-ro de partidarios estrictos –aunque esta es una tendencia que se fue revirtiendo con eltiempo–, se inclinaron a convocar a representantes de grupos organizados –o muyvinculados a ellos– y coincidieron en incluir subordinados –todos los gabinetes peronis-tas contaron con al menos dos individuos cuyas carreras políticas se habían desarrolladopreviamente bajo la esfera del presidente–. Finalmente, los presidentes reelectos, todosellos peronistas, formaron sus gabinetes revalidando a los ministros de la gestión salien-te y promocionando funcionarios de segundo rango.

En relación a los expertos, cabe notar su significativa presencia en todas las admi-nistraciones, con la excepción del primer mandato de Menem. La proporción de minis-tros con formación y/o experiencia pública y privada relacionada con el área a la queson asignadas fue en promedio del 71,7% y atravesó todos los perfiles de ministros (verCuadro II). Queda así parcialmente cuestionada la identificación independiente-experto.Si bien la casi totalidad de los ministros sin afiliaciones políticas calificarían como tec-nócratas, técnicos o especialistas, el resto de los ministros exhibe asimismo un impor-tante nivel de competencias técnicas. La expertise, específica o indirecta, atraviesa todoslos perfiles.




CUADRO IICOMPETENCIAS TÉCNICAS SEGÚN PERFILES

Número de ministros entre paréntesis.Fuente: Elaboración propia.

V. LA REDISTRIBUCIÓN DE MINISTERIOS

La inestabilidad interna de las administraciones observadas presenta tasas marca-damente disímiles, registrando variaciones que van desde el equivalente al 60% y 70%del gabinete inicial de Duhalde y Kirchner hasta el 290% y 320% de los de Alfonsín yMenem, respectivamente (ver Tabla I). En tanto la literatura de las coaliciones acota suinterés a una porción restringida de estos cambios –para el caso argentino, el momentoen que los ministros de la coalición abandonan al gobierno de De la Rúa–, la literaturamás incipiente sobre rotación ministerial ha asociado el conjunto de dichas remocionesa la presencia de shocks externos. En esta sección se realiza una exploración sistemáti-ca de los contenidos de dicha inestabilidad interna, indagando hasta qué punto y dequé modo se encuentra vinculada con situaciones conflictivas, y en qué medida varíanlos modos en que los presidentes han lidiado con la misma.

V.1. Desempeños deficientes

Un primer tipo de salidas aparecieron asociadas a situaciones en las que se eviden-cian graves dificultades para la implementación de determinadas políticas públicas, lascuales a su vez suelen estar acompañadas de reacciones como movilizaciones de grupos

Perfiles

Competencias

técnicas Partidistas estrictos

53,5% (23)

Partidistas subordinados

71,4% (10)

Partidistas simpatizantes

91,7% (11)

Grupo (sindicato)

100% (2)

Grupo (empresario)

100% (3)

Independientes estrictos

94,4% (17)

Total

71,7% (66)

F




organizados, protestas sociales y caída del respaldo público hacia la gestión presidencial.Los presidentes realizaron estos cambios después de un tiempo variable de protecciónde los ministros cuestionados, los cuales son luego removidos de modo consensuado ymuchas veces intercambiando posiciones con funcionarios de segunda línea. En gene-ral, este tipo de remociones han estado orientadas a descomprimir la situación de recla-mo, manifestar intención de un cambio de rumbo y aprovechar, en algunos casos, pararenovar o reformar el equipo ministerial. Dentro de esta modalidad, las salidas más deter-minantes han sido las que afectaron al área económica, dadas las repercusiones que laremoción o protección de ministros de Economía cuestionados han tenido tanto sobreotras áreas y carteras del gabinete como sobre el éxito de la propia administración.

Este tipo de salidas afectaron a la primera administración de Menem y a las dos radi-cales. Mientras que la administración de Alfonsín las experimentó durante toda su ges-tión, la de Menem lo hace al inicio, y la De la Rúa al final. Alfonsín nombró cuatroministros de Economía. Removió al primero, uno de los principales referentes del pro-yecto político del presidente, luego de tan sólo 14 meses de mandato y de fuertes resis-tencias nacionales e internacionales al programa económico inicial. El siguiente ministro,que desde la Secretaría de Planificación intercambia puesto con el ministro saliente, serámantenido en el cargo por más de cuatro años, y tres programas económicos de éxitorestringido o nulo. Dicha «protección» en el cargo le valió al presidente la generaciónde tensiones dentro del gabinete y la pérdida de apoyo de miembros de su propio par-tido, quienes en diversas ocasiones se negaron a integrar el equipo de gobierno. Los res-tantes ministros de Economía ocuparon el cargo durante los últimos tres meses demandato sin mayores pretensiones que las de mantener bajo control las variables macro-económicas básicas, pretensiones que no fueron cumplidas. Esta administración sufriótambién salidas por problemas de performance en las áreas de Salud y Trabajo. En rela-ción a esta última, la decidida pero frustrada intención de aplicar una ambiciosa refor-ma de las organizaciones sindicales quedó reflejada en la inestabilidad sufrida por lacartera de Trabajo con cinco diferentes ministros en menos de cuatro años. Un aspec-to interesante es que Alfonsín resuelve estas tensiones y realiza los diferentes acomo-damientos del gabinete a través de cambios colectivos y en momentos específicos,particularmente después de las diferentes elecciones, como se verá más adelante.

Domingo Cavallo, el superministro menemista, asumió la cartera de Economía a seismeses de iniciado el mandato presidencial. Con anterioridad, Menem había nombradoa dos ministros de perfiles diferentes –más uno inicial que fallece a poco de asumir–,donde cada cambio de estos ministros implicó una reacomodación importante del equi-po de gobierno, aunque sin introducir nuevos miembros. Con posterioridad a la llega-da de Cavallo, con quien se inicia la implementación exitosa de la política económica,se verificarían sólo dos casos de salidas por problemas de desempeño en las áreas deSalud y Seguridad Social, después de una serie de paros de docentes y un paro gene-ral. Después de casi 15 meses de estabilidad en la cartera económica, donde sólo se veri-ficaron salidas asociadas a escándalos o conflictos internos.

De la Rúa tuvo que lidiar con la remoción de tres ministros de Economía en elplazo de ocho meses. Cada una de estas salidas implicó respectivamente la ruptura




definitiva de la coalición de gobierno, el intento de armar una nueva coalición, y final-mente la caída de la administración con la salida anticipada del presidente. La carterade Desarrollo Social también se verá afectada por una salida por bajo desempeño, quese verificará apenas iniciada la fase de inestabilidad en la cartera de Economía. A dife-rencia de Alfonsín y Menem, que controlan la gestión de los cambios, la salida del pri-mer ministro de Economía sorprende al propio De la Rúa, que tarda un par de días ennombrar reemplazante, mientras que las salidas colectivas asociadas se dan por el aban-dono de los ministros –como se verá más adelante–.

V.2. Escándalos

Un segundo tipo de salidas fueron las motivadas por supuestos actos ilegales o com-portamientos impropios de los ministros. Estos casos presentan una dinámica fuerte-mente mediática tanto por su origen –suele tratarse de actos visibilizados a través deinvestigaciones o filtraciones periodísticas, como por su desarrollo lograron permane-cer en la agenda mediática, promoviendo debate público así como la activación de otrosactores políticos e institucionales–, y su impacto con el cambio de gabinete se produjocomo resultante, en gran medida, de la verosimilitud de la versión, aunque varias vecesel pedido de indagatoria judicial funcionó como disparador.

Este tipo de cambios se experimentan en las administraciones de Menem, De la Rúay Kirchner. En el caso de Menem se presentaron de modo extendido durante sus dosmandatos, representado respectivamente casi el 30% y el 50% del total de inestabili-dad interna. A casi seis meses del inicio de su primera administración se observa un cam-bio colectivo que afectó al 50% de su gabinete, al que posteriormente se suman tressalidas individuales en el área de Interior y Salud. Durante su segunda administración,realiza tres expulsiones individuales en las áreas de Justicia y Defensa. La mayoría deestos casos estuvieron motivados por sospechas de corrupción, tales como tráfico de armas,derivación de fondos y sobornos a empresas. De los diez ministros removidos sólo unofue reubicado en otra posición del gabinete. El resto, al menos de modo inmediato, «vuel-ve a la calle».

En el cuarto año de la administración de Kirchner, y a pocos meses de las eleccio-nes presidenciales, se encontró una bolsa sospechosa con el equivalente a 50.000 dóla-res en el baño personal del despacho de la ministra de Economía. A 22 días de hacersepúblico el hecho, con una fuerte repercusión mediática y justificaciones poco convin-centes de la sospechosa, el presidente sustituyó a la ministra con un secretario de la mis-ma área. De modo similar a la administración de Menem, el ministro saliente no esreubicado en otra posición de la función pública.

Por su parte, el gabinete de De la Rúa experimentó un único pero relevante cam-bio vinculado con un escándalo de soborno a diez meses de iniciado su mandato. Elpresunto hecho involucraba al ministro de Trabajo en maniobras ilegales tendientes ala aprobación de una ley clave para el gobierno. Después de siete meses de fuerte expo-sición mediática, y con el vicepresidente y líder del segundo partido de la coalición de




gobierno asumiendo un papel activo en el esclarecimiento del hecho, De la Rúa remue-ve a cuatro ministros y elimina un ministerio. A diferencia de lo ocurrido en las admi-nistraciones anteriores, el ministro cuestionado no es expulsado sino reubicado en lainfluyente Secretaría de la Presidencia, a la vez que son removidos ministros alineadoscon el vicepresidente. Este movimiento inicia la ruptura de relaciones del presidentetanto con el partido aliado como con sus propias filas.

V.3. Conflictos con el Congreso

Sugestivamente, con una sola excepción, no se identificaron salidas explícitamen-te asociadas a conflictos con el Congreso. La excepción está dada por el ministro deEconomía de la administración de Duhalde, que renunció luego de que el Senado deci-diera no tratar el proyecto de ley de canje de plazo fijos por bonos. Esta medida veníasiendo resistida con demostraciones públicas y no contaba con el aval de organismosinternacionales.

V.4. Conflictos internos

Más de un 21% del total de salidas observadas estuvieron vinculadas con tensio-nes internas al gabinete, tanto entre los propios ministros, como entre los ministros yel presidente. Estas salidas afectaron a todas las administraciones, con excepción de lade Duhalde, y presentan diversas modalidades.

Por un lado, existieron casos donde el ministro fue expulsado del gabinete. Mayor-mente se trató de situaciones en las que el presidente contaba con cierto grado de con-solidación y que pueden interpretarse como estrategias para reforzar la alineación internadel gabinete. Menem en su segunda administración y Kirchner removieron a sus res-pectivos ministros de Economía, provenientes de las administraciones anteriores y máxi-mos responsables de la política económica en marcha; Fernández expulsó a su jefe degabinete, también heredado de la administración anterior; Duhalde dejó ir y debilitórespectivamente a los dos ministros del partido radical que había convocado para sugabinete inaugural. Con alcances diferentes, muchos de estos ministros asumieron pos-teriormente un papel activo de oposición al gobierno, en algunos casos formando parti-dos políticos propios y/o participando en competiciones electorales.

En el extremo opuesto se verificaron situaciones en las que los ministros renuncianostentosamente, expresando de modo más o menos enfático su divergencia con el gobier-no y su presidente. El caso más claro de esta modalidad se dio en la administración deDe la Rúa cuando, después de la presentación del programa del recién asumido segun-do ministro de Economía, renuncian simultáneamente ministros aliados y propios. Seconstataron también algunas salidas aisladas individuales como fue el caso del ministrodel Interior de Menem a mediados de su primer mandato o el de la ministra de Segu-ridad Social en el final del mandato de De la Rúa.




Existieron modalidades intermedias, en las que es difícil determinar quién tomóla decisión de la salida. Existen algunos casos donde, por detrás de la renuncia pre-sentada por el propio ministro, se percibe cierta intencionalidad del presidente. Sonministros que el presidente «dejó caer», boicoteándolos, desautorizándolos a través deterceros, o simplemente quitándoles el apoyo interno. Inversamente, existen otras situa-ciones en las que ministros en desacuerdo con el gobierno deciden abandonar el car-go, pero permiten gestionar la salida al propio presidente de modo de provocar el menordaño posible.

V.5. Elecciones

El calendario electoral constituye una variable clave en la literatura de las coalicio-nes, dado su potencial impacto sobre la composición partidista del gabinete. En el casoargentino, las salidas asociadas con elecciones –legislativas intermedias y presidencia-les– representan cerca de un 20% de la inestabilidad interna. Se trata en su gran mayo-ría de cambios colectivos y que tienen lugar luego de la realización del sufragio. Unaparticularidad es que la competencia o los resultados electorales no constituyeron el moti-vo directo o único en gran parte de estas salidas, siendo más bien utilizadas como momen-to estratégico para resolver conflictos externos, asignar nuevas funciones a los ministroso revitalizar el equipo de gobierno (la Tabla II codifica como salidas asociadas a elec-ciones sólo a aquellas directamente motivadas por éstas).

Las administraciones de Alfonsín y Fernández realizaron cambios colectivos de susrespectivos gabinetes luego de haber obtenido resultados electorales adversos.

Alfonsín modifica la mitad del gabinete luego del decepcionante desempeño del par-tido radical en las segundas elecciones legislativas intermedias. Con estas remociones elpresidente intentó ratificar a su cuestionado ministro de Economía, dirimir tensionesinternas removiendo ministros críticos al programa económico e introducir cambios enlos ministerios cuestionados por bajos desempeños. Los ministros entrantes fueron fun-cionarios provenientes de segundas líneas. De modo similar, luego de los inesperadosresultados negativos de las elecciones legislativas intermedias de su primer mandato, Fer-nández introduce un cambio de gabinete colectivo que afectó al jefe de Gabinete y alos ministros de Economía y Justicia. En este caso, las modificaciones se realizarona mitad de la administración y la mayoría fueron reubicaciones. De los tres salientes,uno mejoró su posición asumiendo la Jefatura de Gabinete mientras los otros, aunquepenalizados, continuaron en las filas del kirchnerismo. Los nuevos ministros fueron fun-cionarios de segundas líneas.

Kirchner también introdujo un cambio colectivo después de sus elecciones legisla-tivas intermedias, aunque siguiendo una lógica muy diferente. Primero, tres de los cua-tro ministros salientes habían participado en la competencia electoral. Segundo, y talcomo se esperaba, los resultados del sufragio fueron holgadamente positivos. Tercero,aprovechó el cambio para remover a su exitoso pero heredado y poco dócil ministro deEconomía.




En otro sentido, se verificaron algunas salidas marginales previas al momento delas elecciones y en contextos favorables. Fueron durante la primera administraciónde Menem, cuando el presidente removió a dos de sus ministros para colocarlos en lacompetición por una banca en el Senado y la vicepresidencia, respectivamente. Aquí elobjetivo parece ser no tanto el de modificar el gabinete cuanto el de colocar a un par-ticular ministro en otra función.

Finalmente, cabe mencionar las salidas verificadas sobre el final de la administra-ción de Alfonsín. Este presidente introduce un cambio colectivo de su gabinete 16 díasdespués de las adversas elecciones presidenciales, ocurridas en un contexto sociopolí-tico altamente complicado. Se trata sin embargo de un cambio que, más que reaccio-nar a las elecciones pasadas, procuró un reajuste para cumplir los meses restantes delmandato. Es una modalidad similar a la aplicada por Duhalde, en un contexto difícilaunque sin competición electoral de por medio. Cuatro meses después de una laborio-sa conformación del gabinete, a pocos días de nombrar a su segundo y definitivo minis-tro de Economía, y sin ningún evento conflictivo relacionado, Duhalde introduce unpequeño cambio colectivo, expresando su intención de «oxigenar» el gabinete en lo quele restaría de mandato (codificados como «otros» en la Tabla II).

V.6. Otros

Finalmente existieron algunas salidas que, si bien se manifestaron de modo margi-nal, presentan aspectos interesantes para ser considerados. En algunos casos los minis-tros fueron removidos del gabinete para desempeñarse en otras funciones tales comohacerse cargo de un nuevo ministerio u ocupar la dirección de nuevos entes públicos.Esta modalidad se utilizó tanto para aprovechar el capital político o técnico de los minis-tros como para desembarazarse de ellos de modo discreto o colocarlos en áreas de menorvisibilidad.

Algunos ministros fueron nombrados como interinos, modalidad mayormente uti-lizada luego de salidas inesperadas para ganar tiempo en la búsqueda de un nuevo minis-tro o en la directa eliminación del ministerio. Estos ministros duraron poco en el cargoy, con una sola excepción, dejaron la cartera antes de la salida del presidente.

En seis casos los ministros abandonaron el gabinete por graves problemas de salud.Tres de estas vacantes fueron cubiertas por titulares de otras carteras, cuya posición fuea la vez ocupada por un ministro entrante.

Finalmente, existe un tipo de inestabilidad que está dada no por la salida de un com-ponente del gabinete, sino por la inclusión de uno nuevo a través de la creación de minis-terios. En este sentido, Fernández incrementa el tamaño del gabinete de 12 a 16 carteras,incorporando los ministerios de Agricultura, Industria, Turismo y Seguridad.




V.7. Reacomodaciones internas

La inestabilidad del gabinete nunca es mayor que la inestabilidad de los ministe-rios, dado que los ministros pueden ser removidos entre diferentes carteras sin dejar elgabinete. Con la excepción de Kirchner, todos los presidentes realizaron este tipo dereacomodaciones internas, para lidiar con situaciones tales como problemas de salud,desempeños deficientes –seis casos–, resultados electorales negativos –dos casos–, nece-sidad de oxigenación –un caso– y la creación de nuevos ministerios –dos casos–. En lamayoría de los casos esas iniciativas estuvieron orientadas al refuerzo de la alineacióninterna del gabinete en torno a la figura del presidente.

Recapitulando, si bien todos los presidentes recurrieron de modo significativo a laredistribución de ministerios, sus modalidades de uso parecerían estar mayormente con-dicionadas por el grado de consolidación del presidente y su programa de gobierno. Laevidencia empírica indica que a medida que la implementación de las políticas claveadquiere cierto nivel de afianzamiento, sumando adeptos y reduciendo rechazos, la redis-tribución de ministerios es utilizada para: (a) reforzar el alineamiento interno del gabi-nete –a través de la expulsión de elementos externos, díscolos o desafiantes–; (b)mantener o aumentar el nivel de capacidad técnica –con la incorporación de ministroscon competencias en el área asignada–; mientras (c) se suspende la búsqueda de indi-viduos proveedores de soportes de gobernabilidad externos.

Bajo estas circunstancias los gabinetes tienden a seguir estrategias de clausura aun-que con alto nivel de competencias técnicas. Ejemplos de estas dinámicas se observa-ron en las administraciones de Menem (primer mandato) y Duhalde –principalmentedesde la incorporación de los ministros de Economía que luego serían exitosos en laimplementación de sus políticas–, la administración de Kirchner –más claramente a par-tir de la expulsión del heredado y ya exitoso ministro de Economía– y las administra-ciones de los tres presidentes reelectos (o cuasi reelectos).

Por el contrario, la fase previa al afianzamiento presidencial presenta dinámicasdiferentes. En el proceso inicial de implementación de políticas, la redistribución deministerios estuvo, en la mayoría de los casos, orientada a: (a) incluir o sostener a loscompetentes, (b) recurrir a individuos con soportes externos, (c) descuidando la ali-neación interna –tercer recurso planteado por el modelo de análisis propuesto– con elmantenimiento de ministros no siempre del mayor agrado del presidente o perdiendoapoyos internos. Con diferentes grados, estas modalidades son adoptadas por la mayo-ría de los presidentes peronistas en sus primeras administraciones. Es también la moda-lidad que intentó Alfonsín, particularmente durante el largo período en el que sostienea su cuestionado segundo ministro de Economía, con consecuentes resquebrajamien-tos de la cohesión interna del gabinete y dificultades para encontrar reemplazos paralos ministros salientes. Actuó de modo similar en relación al Ministerio de Trabajo, aun-que con menor impacto en el resto del gabinete.

La diferencia entre Alfonsín y los peronistas –aquellos que iniciaron en contextosdesfavorables– fue que, además de partir inicialmente con un gabinete más cerrado,no logró luego consolidar la implementación de sus políticas. Por su parte, el segundo




presidente radical utilizó la distribución de ministerios de modo opuesto. De la Rúa prio-rizó la búsqueda de alineación interna al comienzo de su gestión en un estadio inicialde la implementación, mientras que se abrió a la búsqueda de ministros con afiliacio-nes diferentes y soportes externos promediando su mandato en una situación de fuer-te debilitamiento y a poco de lo que sería el final de su administración.

TABLA IISALIDAS ANTICIPADAS, POSICIÓN POSTERIOR DE LOS MINISTROS SALIENTES Y

POSICIÓN PREVIA DE LOS MINISTROS ENTRANTES

No incluye los ministros que salen junto con el presidente. Valores en porcentajes. Número de ministros entreparéntesis.Fuente: Elaboración propia.

Alfonsín Menem I

Menem II

De la Rúa Duhalde Kirchner Fernández I

Total

Salidas

Congreso — — — — 12,5 (1)

— — 1,06 (1)

Desempeños 25 (5

33,33 (8

29,41 (5)

— — — 19,2 (18)

Escándalos 29,17 (7)

50 (4

23,53 (4)

— 12,5 (1)

— 17 (16)

Elecciones 55 (11)

— — — — — 33,33 (3)

14,9 (14)

C. Internos 5 (1)

12,5 (3)

37,5 (3)

35.29 (6)

37.5 (3)

44,44 (4)

21,3 (20)

Otros 15 (3)

25 (6)

12,5 (1)

11,8 (2)

25 (2)

12,5 (1)

22,22 (2)

26,6 (25)

Total 100 (20)

100 (24)

100 (8)

100 (17)

100 (8)

100 (8)

100 (9)

100 (94)

Posición siguiente (salientes)

Gabinete 10 (2)

20,83 (5)

12,5 (1)

11,76 (2)

12,5 (1)

- 22,22 (2)

13,83 (13)

Segundas líneas

10 (2)

16,67 (4)

— 11,76 (2)

— 25 (2)

22,22 (2)

12,77 (12)

Partido 10 (2)

— — 5,88 (1)

— 12,5 (1)

— 4,26 (4)

Congreso o Senado

5 (1)

4,17 (1)

— — — 37,5 (3)

— 5,32 (5)

Otros 65 (13)

58,33 (14)

87,5 (7)

70,59 (12)

87,5 (7)

25 (2)

55,56 (5)

63,83 (60)

Total 100 (20)

100 (24)

100 (8)

100 (17)

100 (8)

100 (8)

100 (9)

100 (94)

Posición previa (entrantes)

Gabinete — 12,5 (3)

62,5 (5)

17,65 (3)

37,.5 (3)

12,5 (1)

44,44 (4)

20,21 (19)

Segundas líneas

30 (6)

37,5 (9)

37,5 (3)

5,88 (1)

— 62,5 (5)

55,56 (5)

30,85 (29)

Partido 20 (4)

— — 5,88 (1)

— 12,5 (1)

— 6,38 (6)

Congreso o Senado

10 (2)

16,67 (4)

— 23,53 (4)

37,5 (3)

— — 13,83 (13)

Otros 40 (8)

33,33 (8)

— 47,06 (8)

25 (3)

12,5 (2)

— 28,72 (27)

Total 100 (20)

100 (24)

100 (8)

100 (17)

100 (8)

100 (8)

100 (9)

100 (94)

F




Por último, cabe notar que ninguna de las coaliciones o paracoaliciones de los gabi-netes inaugurales sobrevive por demasiado tiempo. De la Rúa ilustra el caso infructuo-so, donde la ruptura de la coalición de gobierno constituye el inicio del proceso dedebilitamiento y aislamiento presidencial, seguido por la incapacidad para formar unacoalición alternativa sustentable. Kirchner ilustra el caso exitoso, donde la expulsióno conversión de ministros de otras facciones o heredados acompaña el proceso defortalecimiento del presidente y su gestión. En el gabinete inaugural de la siguiente admi-nistración, liderada por su esposa, todos los ministros sobrevivientes serán etiqueta-dos como «kirchneristas», incluso aquellos que al principio habían pertenecido a otrasfacciones (Zelaznik 2012).

VI. HACIA LA ESPECIFICIDAD PRESIDENCIALISTA

El último y más importante avance experimentado por la investigación sobre losgabinetes presidenciales estuvo mayormente orientado a la búsqueda de similitudes conlos gabinetes parlamentarios. Afiliación partidaria, coaliciones e instauración y termi-nación del gabinete fueron las dimensiones de análisis privilegiadas. Desplazando el focode análisis hacia los gabinetes de partido único, este artículo exploró aspectos hasta elmomento menos considerados aunque fuertemente vinculados a los atributos específi-cos del presidencialismo, particularmente aquellos derivados de las prerrogativas unila-terales de los jefes de gobierno. Los resultados del estudio sugieren tres conclusiones.

En primer lugar, la variable dicotómica de afiliación partidaria en boga constituyeun instrumento limitado para registrar perfiles relevantes de ministros. En el caso ana-lizado, del total de miembros del gabinete usualmente etiquetados como afiliados par-tidarios, menos del 50% registraba una participación activa dentro del partido. Esteaspecto pone parcialmente en cuestión la expectativa de la literatura de las coalicionessobre los soportes legislativos implícitos de estos ministros. Entre el resto de los minis-tros se identificaron simpatizantes del partido –individuos de conocida afinidad ideo-lógica con el partido aunque sin participación activa–, subordinados del presidente–individuos con trayectorias dependientes del primer mandatario–, representantesde grupos organizados –portadores de soportes externos extraparlamentarios– y final-mente independientes estrictos. Cada uno de estos perfiles dispone de atributos estra-tégicos diferenciales.

En segundo lugar, el proceso de formación de gabinetes monocolor muestra quelos presidentes pueden desplegar estrategias de distribución de ministerios específicasy complementarias a la búsqueda del soporte legislativo. Las opciones realizadas porlos presidentes argentinos variaron en cuanto a (a) institucionalidad –en función del gra-do de aplicación de criterios de selección personalistas, partidistas o extrapartidarios–y (b) apertura –en función del grado de aplicación de criterios de compensación a adhe-rentes e inclusión de elementos externos–.

En tercer lugar, las potencialidades estratégicas de la distribución de ministerios tras-cienden el momento de la formación del gabinete y se extienden a su ciclo de vida. Los




presidentes observados gestionaron de modo diferenciado la inestabilidad interna desus gobiernos, tanto en el momento de la remoción –escogiendo tiempos y modosde salidas– como en el momento de la reselección –con opciones de apertura e insti-tucionalidad variada–. Si bien un porcentaje importante de salidas estuvo asociado aconflictos puntuales y fueron los presidentes en condiciones desfavorables quienes sufrie-ron mayores niveles de inestabilidad interna, todos los presidentes recurren a la distri-bución ministerial y en la mayoría de los casos con amplio margen de maniobra. Laexistencia de más de un cuarto de las salidas no asociadas a conflictos directos, suma-das a aquellas conflictivas pero incentivadas por el propio presidente, refuerzan laevidencia a favor de los usos proactivos de la inestabilidad interna.

Estos elementos sugieren promover el estudio de los gabinetes presidenciales entres direcciones. Primero, la profundización de las estrategias ejecutivas propias de losjefes de gobierno presidenciales (Amorim Neto 2006). En este sentido, el reconocimientode perfiles con atributos diferenciados, en particular entre los que hasta ahora eranagrupados bajo la marginal categoría de los «no partidistas», permitirá una mejor com-prensión de los procesos específicos relativos.

Segundo, la articulación entre dichas estrategias ejecutivas y aquellas orientadas a laconsecución de relaciones cooperativas con la arena legislativa, propias de los gobiernosde coalición. Las dificultades derivadas de los diferentes grados de «intensidad» partidistaque fueron identificadas es un llamado de atención en este sentido. Raile et al. (2011), porejemplo, presentan evidencias sobre el papel que prácticas propias de las estrategias eje-cutivas –como el clientelismo– tienen en el mantenimiento de las coaliciones.

Tercero, el diálogo con la literatura europea focalizando en los potenciales aportesdel presidencialismo para con el estudio de los gabinetes no presidencialistas. La inves-tigación internacional sobre rotación ministerial ha tendido a explicar las remocionesde ministros como derivaciones de los arreglos institucionales propios del parlamenta-rismo (Huber y Gallardo 2008; Indridason y Kam 2008). La evidencia presentada eneste trabajo muestra que los jefes de gobierno pueden estar respondiendo a otras lógi-cas, tanto en relación a las salidas conflictivas (Berlinski et al. 2012) como a las salidasno forzadas.

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HACIA UNA NUEVA INSTITUCIONALIDADDEMOCRÁTICA EN MÉXICO*Towards a New Set of Democratic Institutions in Mexico

Leonardo VALDÉS ZURITA1

Instituto Federal Electoral y Universidad de Guanajuato, México [email protected]

BIBLID [1130-2887 (2013) 64, 145-161]Fecha de recepción: 5 de febrero del 2013Fecha de aceptación: 15 de mayo del 2013

RESUMEN: El artículo realiza un breve análisis sobre la dinámica de la reforma constitu-cional en México, sus implicaciones sobre el andamiaje normativo e institucional del país y aque-llas que transformaron la organización de las elecciones federales, así como las condiciones decompetencia política durante los últimos treinta y cinco años. Después de este recorrido histórico,el artículo aborda las preguntas que podrían ser consideradas dentro de una eventual reforma elec-toral previa al inicio del proceso electoral federal 2014-2015.

Palabras clave: cambio institucional, institucionalidad democrática, transición a la democra-cia, reforma electoral.

ABSTRACT: This paper analyzes the dynamics underlying constitutional reform in Mexico,its implications on the country’s legal and institutional framework, on the organization of nationalelections and on the conditions of political competition during the past thirty-five years. After thishistorical overview, the article focuses on proposals which might be considered for a new elec-toral reform prior to the start of the 2014-2015 federal electoral process.

Key words: constitutional change, democratic institutionalism, democratic transition, electoralreform.

* El autor agradece los comentarios realizados por los educadores de América Latina Hoy, Revis-ta de Ciencias Sociales.

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I. REFORMA CONSTITUCIONAL E INSTITUCIONALIDAD DEMOCRÁTICA

En una sociedad democrática la crítica y la autocrítica pueden ser mecanismos decambio y renovación. Son factores que nutren los cambios institucionales en el proce-so de sincronización de las demandas de la sociedad y la articulación de intereses en laclase política. Normalmente, la magnitud de las reformas está vinculada con la esta-bilidad o inestabilidad del régimen: mientras más tensiones provocan, más profundosson los cambios. De ahí que las reglas de acceso y ejercicio del poder expresen las prio-ridades de una sociedad y la orientación del diseño institucional consensuado.

A través de los cambios institucionales se pueden identificar las principales preocu-paciones de la sociedad y se contribuye a generar esquemas de gobernabilidad, los cua-les, en el caso de México, son procesos de apertura e inclusión política a través de lareforma constitucional. Es conveniente destacar que los cambios propiciados por el cami-no de la reforma constitucional en modo alguno son lineales y carecen de paráme-tros definidos a priori. Es decir, los cambios pueden ser continuos, discontinuos, defondo, de forma, de vanguardia o, incluso, regresivos. Este es el desafío que tienen lasdemocracias contemporáneas: generar los cambios que atiendan la dinámica y la transfor-mación permanente de las sociedades, así como la legitimidad que requiere el ejerciciodel poder público de manera democrática. Para algunos autores: «Si los ciudadanos con-sideran legítimos a los que detentan ciertos cargos, es probable que consideren legíti-mas también las instituciones respectivas y, consiguientemente, todo el régimen» (CarrilloPrieto 1987: 46).

A diferencia de varios países de Europa del Este y de América Latina, en Méxicose experimentó un proceso gradual de apertura democrática que permitió incorporara la competencia electoral a partidos políticos de viejo cuño y a otros nuevos, con dife-rentes niveles de representatividad y vigencia. El país avanzó hacia una democracia mar-cada por la existencia de contrapesos en el ejercicio del poder, por la coexistencia degobiernos provenientes de distintos partidos políticos y por el desarrollo de gobiernosdivididos emanados del pluralismo que impera en la conformación del Congreso de laUnión y en las legislaturas de los 32 estados de la República.

De acuerdo con el modelo conceptual de Lijphart (2000), actualmente en la tomade decisiones gubernamental y parlamentaria en México, se está procurando la parti-cipación de un mayor número de actores y fuerzas políticas. Es decir, se están ejerciendolos poderes públicos en un esquema similar al de las democracias consensuales, no obs-tante que el acceso al poder se dio en elecciones auténticas y legítimas, en un régimenplural de partidos políticos que compitieron en condiciones de equidad y de reglas apro-badas por la vía del consenso. Recuérdese que Lijphart distingue en la democracia entreun modelo mayoritario y otro de carácter consensual1.

1. «El modelo mayoritario concentra el poder político en manos de una mayoría escasa… mien-tras el modelo consensual intenta dividir, dispersar y limitar el poder de distintas formas. Una dife-rencia estrechamente relacionada es que el modelo mayoritario de democracia es excluyente, competitivoy de confrontación, mientras que el modelo consensual se caracteriza por la inclusión, el pacto y el com-promiso» (A. LIJPHART 2000: 14).


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Esta forma de ejercer el poder refleja el reconocimiento de segmentos de la socie-dad y de la clase política que influyen y participan en la vida pública, pero que son afi-nes a fuerzas políticas distintas al partido gobernante. Expresa la intención de que laspolíticas públicas sean producto del consenso y contribuyan a la gobernabilidad demo-crática. Naturalmente, en México, como en la mayoría de los países con una tradiciónde excesos en el ejercicio del poder, la reforma constitucional constituye la vía más ade-cuada para garantizar el cumplimiento de los grandes acuerdos nacionales y encauzarlas demandas y exigencias de una ciudadanía cada vez más participativa, por la víainstitucional.

Los cambios constitucionales tradicionalmente han significado importantes instru-mentos de transformación social y avances para la vida democrática mexicana. En laactualidad, una vez más, los cambios a la Constitución representan la piedra angulardel proceso de transformación de nuestra democracia. Como instrumento de cambio,las reformas afectan ciertas disposiciones, sus estructuras políticas y los ordenamientosreglamentarios que las sustentan y respaldan. Igualmente, modifican y amplían el régi-men de participación vigente que se encuentra vigente antes de la reforma constitucio-nal (Carrillo Prieto 1987: 21).

María Amparo Casar ubica en 1921 la primera reforma a la Constitución Políticade los Estados Unidos Mexicanos. De entonces a la fecha se han emitido 206 decre-tos de reforma constitucional que han modificado 555 veces los artículos constituciona-les (Casar 2013: 13). Cabe subrayar que la conformación del Congreso de la Unión noes un factor que incida de manera determinante en la aprobación de reformas de carác-ter constitucional. Por ejemplo, mientras en el periodo 1946-1982 se emitieron 59 decre-tos de reforma constitucional bajo un escenario de mayorías superiores al 85% en laCámara de Diputados y del 100% en el Senado de la República, en el periodo 1982-2012 el Congreso de la Unión aprobó 108 reformas constitucionales a partir de condi-ciones marcadas por una mayor y creciente pluralidad (Casar 2013: 13). En tal sentido,podría decirse que el pluralismo en el Congreso no garantiza un incremento en el núme-ro de acuerdos o leyes aprobadas. Sin embargo, la tensión política derivada de la com-petencia electoral o de las crisis del régimen sí ha sido el motor de transformacionesestructurales al sistema electoral y de partidos, y ha motivado la necesidad de construirconsensos en la maquinaria legislativa.

Una revisión de los cambios institucionales en materia electoral durante el siglo XXy los primeros años del siglo XXI comprueba los planteamientos anteriores. De 1946 ala fecha, el sistema electoral mexicano ha tenido más de una decena de reformas. Estaspueden identificarse en cinco periodos generales: 1946 a 1976, 1977 a 1988, 1989 a 1994,1996 a 2006 y la reforma de 2007-2008. El periodo de 1946 a 1976, que podría deno-minarse de consolidación del sistema de partido hegemónico, se caracteriza por la uni-versalización del sufragio; la centralización de los organismos electorales con controlgubernamental; la autocalificación electoral y el acceso controlado a espacios legislati-vos para partidos de oposición, a través de la figura de diputado de partido.

De 1977 a 1988, caracterizado por la liberalización política y la fragmentación del sis-tema político al término del periodo, los cambios institucionales en materia electoral

dieron lugar a la Ley Federal de Organizaciones y Procesos Electorales (LFOPPE); se esta-bleció el sistema de representación mixto; se reconoció constitucionalmente el plu-ralismo político; se incluyó la figura de «prerrogativas» para expresar el compromisodel Estado mexicano para financiar la actividad electoral y ordinaria de los partidos polí-ticos, y se instauró el registro condicionado a los nuevos partidos políticos de oposición.

De 1989 a 1994, se distingue la gran transformación que experimentaron las autori-dades electorales, con la promulgación del Código Federal de Instituciones y Pro-cedimientos Electorales, que modificó la integración y atribuciones de la autoridadelectoral; se suspendió el voto a los partidos políticos en el principal órgano decisoriodel Instituto Federal Electoral (IFE); se modificaron las condiciones de la representa-ción proporcional, y se estableció un marco jurídico para garantizar la imparcialidad delas decisiones de la nueva autoridad electoral.

De 1996 a 2006, que podría definirse como el periodo de la transición y la alternancia,las adecuaciones institucionales se caracterizaron por la ciudadanización de la autoridadelectoral; el otorgamiento de la autonomía al IFE y la eliminación de la intervencióndel gobierno en la organización de las elecciones; se consolidó la autoridad jurisdiccio-nal otorgándole la calificación de la elección presidencial; se dispuso constitucionalmenteel predominio del financiamiento público sobre el privado en los gastos de los partidospolíticos, y se otorgó el derecho al voto a los mexicanos residentes en el extranjero.

La reforma constitucional y electoral de 2007-2008, caracterizada por el impulso ala equidad y transparencia, dispuso que el IFE se convirtiera en autoridad única entodo el territorio nacional para administrar los tiempos del Estado en radio y televisión,empleados para la difusión de propaganda político-electoral; fortaleció las actividadesde fiscalización y eliminó para el IFE los secretos fiscal, bancario y fiduciario; otorgó mayo-res facultades en materia de arbitraje en los procesos electorales locales y federales, yamplió las causales para recontar la votación, tanto en las casillas como en los cómpu-tos distritales. Además de estos aspectos, actualmente la legislación electoral compren-de un conjunto de disposiciones que define la estructura y el ámbito de competencia delInstituto Federal Electoral como la autoridad electoral encargada de organizar loscomicios federales y del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación comola instancia que resuelve controversias de carácter jurisdiccional; la estructura orgáni-co-institucional sobre la cual se realiza la fiscalización de los ingresos y gastos de lospartidos políticos y el régimen de medios de impugnación.

Una de las enseñanzas de este proceso de cambio político es que en materia elec-toral no existe legislación o reforma definitiva. En el caso de la autoridad electoral admi-nistrativa, la evolución normativa permitió que la organización de las elecciones federalesdejara de ser una responsabilidad gubernamental y se convirtiera en una función esta-tal y en una tarea esencialmente ciudadana. A partir de los principios de autonomía,independencia, profesionalismo, ciudadanización y máxima publicidad, el Instituto Fede-ral Electoral ejerce sus atribuciones constitucionales y configura un organismo quese distingue por la colegialidad en los procesos de toma de decisiones, por la existen-cia de una estructura orgánica especializada y por la vigencia de procedimientos quegarantizan absoluta transparencia y una eficaz rendición de cuentas.


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HACIA UNA NUEVA INSTITUCIONALIDAD DEMOCRÁTICA EN MÉXICO

II. LA REFORMA ELECTORAL DE 2007-2008

Entre 2007 y 2008, el Congreso de la Unión aprobó la última reforma electoral.Los cambios constitucionales y a la legislación electoral se centraron en desarrollarelecciones más equitativas y transparentes. La reforma comprendió esencialmente cua-tro vertientes:

— Fortalecer el régimen de partidos políticos a través de la afiliación individualy la prohibición de la afiliación de carácter gremial.

— Reducir el financiamiento público y los plazos para el desarrollo de campa-ñas electorales.

— Un modelo de fiscalización de los recursos de los partidos políticos basado enla especialización, a cargo de la Unidad de Fiscalización de los Recursos de losPartidos Políticos, órgano técnico del Consejo General, creado por mandatoconstitucional, dotado de autonomía técnica y de gestión, y sin las limitantesde los secretos bancario, fiduciario y fiscal en el ejercicio de sus funciones.

— Un nuevo modelo de comunicación política en el que el IFE es la autoridadúnica para administrar, distribuir y monitorear los tiempos del Estado mexi-cano en la radio y la televisión, a través de los cuales se realizará la difusiónde toda la propaganda de carácter político-electoral.

III. EL ALCANCE DE LA REFORMA ELECTORAL

Concluidos los comicios federales de 2012, con base en las propuestas presentadasen torno a nuevas formas de participación ciudadana que fortalecieran la democraciarepresentativa en el país, el Congreso de la Unión aprobó, en el mes de agosto de 2012,una nueva reforma política que reconoció las candidaturas independientes y las con-sultas populares.

Junto con las nuevas disposiciones constitucionales en materia de candidaturas inde-pendientes y consultas populares, los compromisos del Pacto por México suscrito porlos tres principales partidos políticos del país, las experiencias de las elecciones fede-rales de 2009 y 2012 anticipan la posibilidad de una nueva reforma electoral que, entreotros aspectos, propicie la aprobación de un conjunto de leyes secundarias encamina-das a atender los vacíos jurídicos y perfeccionar los procedimientos desarrollados comoconsecuencia de la reforma electoral de 2007-2008.

El propósito de una eventual reforma electoral consistiría en revisar y ajustar el mode-lo de comunicación política a la luz de las modificaciones que se aprueben definiti-vamente en cuanto a la ley federal de telecomunicaciones y precisar las condicionesque prohíben la contratación de tiempos en la radio y la televisión para la difusión depropaganda político-electoral.

Asimismo, se deberá analizar la funcionalidad del modelo del voto postal que dis-pone la ley electoral para recibir el sufragio de los mexicanos residentes en el extranje-ro, examinar las condiciones y los plazos que la legislación vigente establece para el




desarrollo de los procedimientos de recuento de votos que se llevan a cabo en el mar-co de los cómputos distritales y ajustar, en su caso, los plazos y el régimen que aplicaen la sustanciación de los procedimientos especiales sancionadores.

Evidentemente, el análisis y la aprobación de una reforma electoral previa al iniciodel próximo proceso electoral federal se llevará a cabo en el marco de la ausencia demayorías en el Congreso de la Unión, de la dinámica que establece la existencia de gobier-nos divididos y de la aprobación de otro conjunto de reformas de carácter estructuralque eventualmente pudieran incidir en el alcance y profundidad de los cambios que sepropongan para ajustar la legislación electoral federal.

IV. ADECUACIÓN DE LA NORMATIVIDAD ELECTORAL

El Instituto Federal Electoral evalúa permanentemente sus procedimientos a la luzde las disposiciones legales vigentes y de acuerdo a las decisiones que asume con rela-ción a aspectos de carácter administrativo, financiero y de gestión pública. Particular-mente, desde el año 2009 documenta la problemática que ha afrontado en la aplicaciónde la reforma electoral 2007-2008 y los posibles ajustes al marco legal, con el propósi-to de perfeccionar sus procedimientos.

Más allá de las iniciativas que presenten los partidos políticos para ajustar y perfec-cionar la legislación electoral, resulta conveniente que el legislador considere una refor-ma integral que incluya, entre otros temas, la aprobación de la legislación secundariaque resuelva definitivamente aspectos dispuestos por el artículo 134 constitucional y aque-llos relacionados con el derecho de réplica.

Así, el Consejo General aprobó, el 8 de febrero de ese año, las normas reglamen-tarias sobre la propaganda gubernamental que podía ser transmitida durante el proce-so electoral federal 2011-2012 en los comicios locales de carácter coincidente y durantelas elecciones extraordinarias de municipios de los estados de Hidalgo y Michoacán.Dispuso la supresión y el retiro de toda propaganda gubernamental en radio y televi-sión, entre el 30 de marzo y hasta el 1.° de julio de 2012; incluyó, por supuesto, a lospoderes federales y estatales, a los municipios, al Distrito Federal, a las delegaciones ya cualquier otra institución pública.

Por otra parte, a raíz del desarrollo del sistema de partidos en el país y de la refor-ma constitucional de 2012 que reconoció nuevas figuras de participación ciudadana,resulta conveniente también la aprobación de una Ley General de Partidos Políticos yotra Nacional Electoral, que regule las candidaturas independientes y las consultas popu-lares. Si bien la regulación de los partidos políticos se encuentra incluida desde hacemás de veinte años en el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electora-les, su desarrollo como entidades de interés público y sujetos obligados de transparen-cia hace viable la posibilidad de aprobar una Ley General de Partidos Políticos, que,además de incluir disposiciones relacionadas con su registro y ejercicio de prerrogati-vas, contemple incorporar normas vinculadas a procedimientos de democracia interna(elección de dirigentes, mecanismos de selección de candidatos y protección de derechos




políticos) y un esquema integral de transparencia que podría estar bajo la jurisdiccióndel Instituto Federal de Acceso a la Información y Protección de Datos.

Una ley en este sentido fortalecería la participación ciudadana al interior de los par-tidos políticos y la intermediación que llevan a cabo con los poderes públicos. Recien-temente, Sánchez de Dios (2012) precisó la relación de interlocución que mantienen lospartidos políticos con la ciudadanía2.

Por otro lado, la aprobación de una Ley General de Partidos Políticos permitiríadelimitar también el ámbito de competencia de las autoridades electorales con relacióna la vida interna de los partidos, su organización y estructura, en el marco de una demo-cracia más dinámica en términos de transparencia y rendición de cuentas.

Las leyes electorales se han visto acompañadas regularmente de leyes de asociacio-nes y, más recientemente, de leyes de partidos, que vienen ocupándose de los límites deactuación de los mismos, de su financiación, de los controles judiciales, de la vida ordi-naria y extraordinaria que mediante reglamentos internos se ocupa de los cargos, líde-res y otras funciones de la acción política-partidista (Martínez y Mella 2012: 14).

De esta manera, avanzar hacia una Ley General de Partidos Políticos es una con-secuencia lógica de su evolución como entidades de interés público y de la diversifica-ción de sus funciones. La constitucionalización de los partidos políticos… «es unaevidente manifestación y, al mismo tiempo, un reconocimiento en el plano institucio-nal de la importancia y universalidad actuales que ha adquirido el fenómeno partidista»(Bravo de Laguna 2012: 58). De acuerdo a un análisis comparado, Zovatto (2012) des-taca que Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Perú, Uruguay y Vene-zuela son los países de América Latina que han promulgado una ley de partidos políticos.

Con excepción de Venezuela y el Ecuador, toda la legislación destinada a regularespecíficamente a los partidos políticos fue sancionada, en el resto de los países, des-pués de 1985 (Zovatto 2012: 51-52). De esta manera, una legislación específica rela-cionada con los partidos políticos es consecuencia de su reconocimiento constitucional,del desarrollo de normas especializadas dentro del ámbito electoral y de la transformaciónpaulatina que han experimentado en cuanto a estructura y funciones.

De organizaciones formadas por amplias militancias y cuya misión se centraba esen-cialmente en la movilidad social, los partidos políticos evolucionan hacia estructuras orgá-nicas flexibles que trascienden las diferencias ideológicas y enfocan sus esfuerzos adestacar sus programas de gobiernos, modelos de gestión pública, criterios de ejerciciopresupuestal y contenidos de políticas públicas.

Por lo anterior, resulta evidente que la integralidad de una Ley General de PartidosPolíticos generaría un marco normativo completo y acorde a la problemática que afron-tan los partidos políticos con relación al financiamiento de carácter ilícito, la compra delvoto y la inequidad de género en la postulación de candidatos. Con independencia

2. «Los sistemas democráticos se basan en una estructura de delegación de poder entre los ciuda-danos y los gobernantes que implica la existencia en paralelo de una relación de responsabilidad desde losgobernantes hacia los ciudadanos… los partidos son una cuña que incide en los mecanismos institucio-nales de delegación y responsabilidad entre ciudadanos y gobernantes» (M. SÁNCHEZ DE DIOS 2012: 83).




de las tendencias que muestra el desarrollo de los partidos políticos, generalmente desa-rrollan un conjunto de actividades básicas.

Cabe señalar que las tres funciones más relevantes que tienen… «en la democraciade nuestro tiempo son movilizar al electorado; reclutar a los líderes y regular el accesoa los cargos públicos; y facilitar la actividad de gobierno y la toma de decisiones» (Sán-chez de Dios 2012: 91)3.

A partir de las condiciones de competencia vigentes, convendría que el análisis sobreel alcance de la reforma considerara diferenciar el porcentaje de votación mediante elcual un partido político mantiene su registro, recibe financiamiento público y tiene acce-so a los órganos legislativos.

Con relación a la fiscalización los cambios legislativos tendrán que orientarse tam-bién hacia la reducción de los plazos para la entrega y revisión de los informes de pre-campaña y campaña electoral e incluir disposiciones encaminadas a desarrollar unaplataforma tecnológica capaz de verificar y registrar los movimientos financieros de pre-candidatos y candidatos de los partidos políticos y de aquellos registrados en formaindependiente. En suma, la reforma y una nueva ley de partidos contribuirían al forta-lecimiento y transparencia del régimen de partidos.

La sostenibilidad de la democracia, su profundización y consolidación demandanel fortalecimiento e institucionalización de los partidos políticos. La experiencia com-parada de América Latina evidencia que para lograr la consolidación de la democracia,el crecimiento económico y el desarrollo, importa, y mucho, la calidad de las institu-ciones y de la política (Zovatto 2012: 63).

Con respecto a una eventual Ley de Participación Ciudadana, es conveniente des-tacar en primer término el contexto general sobre el cual fueron reconocidas las figu-ras de candidaturas independientes y consultas populares. En este sentido, resultaoportuno destacar que la ciudadanía como categoría de análisis y estatuto jurídico esun concepto que viene evolucionando a raíz de los flujos migratorios que propician elcambio de residencia de las personas, el reconocimiento de las diferencias culturales entrelos distintos grupos sociales y étnicos que conforman los países del mundo bajo un esce-nario de globalización y la ampliación de derechos que favorecen diferenciadamentea determinados subconjuntos de ciudadanos. Rubio Carracedo concibe actualmente ala ciudadanía como un concepto de carácter polisémico.

3. Más allá de las motivaciones, sin ninguna duda, la aprobación de este tipo de ley representauna respuesta puntual a la crisis de credibilidad que muestran los partidos políticos a partir de diversascausas: «El progresivo alejamiento de los partidos respecto de sus bases sociales tradicionales –comose pone de manifiesto, al menos en Europa occidental, con el incremento de la volatilidad electoral yla merma de la identificación de los ciudadanos con los partidos…–, la incapacidad de dar respuestadesde los poderes públicos a los nuevos problemas mediante políticas públicas adecuadas… la crecienteincapacidad para su autofinanciación –lo que origina una mayor dependencia de las subvenciones públi-cas y de los procedimientos de financiación irregulares e incluso ilegales– y el… reforzamiento de losintereses de los políticos y de los funcionarios profesionales con la consiguiente consolidación delas burocracias oligárquicas internas, reproducidas persistentemente mediante mecanismos endogámicosde cooptación y la correspondiente pérdida de democracia» (M. MARTÍNEZ y M. MELLA 2012: 36).




Es una categoría multidimensional que engloba, al menos, los aspectos de libertadindividual, igualdad básica, estatuto jurídico, participación política para el bien comúny lealtad para la propia comunidad política (Rubio Carracedo 2007: 12). De este modo,el reconocimiento de nuevos derechos y la inclusión de grupos sociales que en otrosmomentos experimentaban situaciones de exclusión, vulnerabilidad y discriminación for-talecen la convivencia en el espacio público y propicia el desarrollo de una ciudadaníamás democrática.

Con independencia de la aprobación de la legislación secundaria que permita regu-lar con eficiencia las candidaturas independientes y las consultas populares, tanto a nivelfederal, como en el ámbito de las entidades federativas, resulta necesario reflexionartambién en torno a las condiciones de gobernabilidad que se generarían a partir del triun-fo de uno o varios candidatos independientes.

Si bien la presencia de ciudadanos independientes de los partidos políticos en elejercicio de gobierno y en los órganos legislativos fortalece la democracia representati-va y la participación ciudadana, constituye, del mismo modo, un factor que incidirá deforma determinante sobre la colaboración entre los poderes públicos y, por ende, en lagobernabilidad del país.

Más allá del análisis de estos aspectos, es importante revisar los antecedentesque se registran en México con relación a las candidaturas independientes. Por unaparte, Yucatán es uno de los estados de la República que permiten la participación delos partidos políticos y de los ciudadanos independientes en las elecciones estatales ymunicipales.

Por otro lado, cabe destacar que las candidaturas independientes en modo algunoconstituyen un tópico de análisis reciente. En el año 2009 ya se proponía que para elregistro de las candidaturas independientes a cargos de elección popular, era convenienteacreditar el aval del 1% de los ciudadanos inscritos en el padrón electoral de la demar-cación respectiva. Posteriormente, durante 2010, el Partido de la Revolución Democrática(PRD), el Partido del Trabajo (PT) y el otrora partido Convergencia plantearon que el1% debería ser sobre el listado nominal.

Sobre el registro de candidaturas independientes, Crespo (2010) sostuvo en sumomento que a nivel de distrito electoral ese requisito implicaba el acceso a una can-didatura con aproximadamente 2.600 firmas. Igualmente, estimaba que para la elecciónpresidencial la cifra ascendería a cerca de 750.000 (Crespo 2010: 284-285). Sobre estabase, de considerarse el listado nominal de 79,4 millones de electores registrado en elproceso electoral federal de 2012, el número de firmas requeridas para una candidatu-ra presidencial hubiera ascendido en ese año a 794.000 firmas.

Sobre el mismo tema, Castañeda (2010) ha señalado que mientras en Chile y enColombia se requiere un número de firmas de ciudadanos, en Francia se requiere deun determinado número de funcionarios electos. En Chile se establece el 0,5% con rela-ción a los votantes de la elección anterior y en Colombia se dispone un porcentaje queno puede ser superior a los 50.000 votos (Castañeda Gutman 2010: 57).

Por otra parte, una legislación en materia de candidaturas independientes requeri-ría necesariamente establecer disposiciones relacionadas con la representación de los




candidatos ante los órganos del Instituto Federal Electoral, con un modelo especial definanciamiento público y de fiscalización, con la limitación del financiamiento de carác-ter privado, con el acceso a los tiempos oficiales de radio y televisión, con las obliga-ciones de transparencia, con las causales para el retiro de candidaturas y con los términosdel sistema de medios de impugnación aplicable.

Bajo el mismo análisis Castañeda (2010) advierte que, en Chile, Colombia y Fran-cia, los candidatos independientes reciben financiamiento público para el desarrollo desus campañas electorales. Sin embargo, existen diferencias con respecto al acceso a losmedios de comunicación. Mientras en Francia los candidatos independientes accedena los tiempos oficiales en forma igualitaria, en Chile se divide el tiempo de acuerdo a unafórmula que considera la votación más baja obtenida por el partido político o candidatoen la elección anterior y el número de candidatos independientes (Castañeda 2010: 59).

Con relación a las consultas populares establecidas en el artículo 35 de la Consti-tución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la reforma tendría que definir y pre-cisar las reglas para la organización de este instrumento de participación ciudadana, lasactividades a desarrollar durante la jornada electoral, el procedimiento de escrutinio ycómputo en las casillas, los cómputos en los consejos del Instituto Federal Electoral,los supuestos para declarar la validez de las consultas populares y los medios de impug-nación que se consideraran para este tipo de elección.

V. PERFECCIONANDO EL MODELO DE COMUNICACIÓN POLÍTICA

Con el propósito de generar mayor equidad en la competencia que sostienen lospartidos políticos para obtener el voto ciudadano, los cambios institucionales de 2007-2008 dispusieron el desarrollo de un nuevo modelo de comunicación política. La refor-ma refrendó el carácter público del espectro radioeléctrico del país y prohibió la comprade tiempos de radio y televisión a los partidos políticos y a las personas físicas y moralesque tuvieran como propósito influir en las preferencias electorales de los ciudadanos. Deesta manera, México se unió a Brasil y Chile como en el grupo de países latinoameri-canos que prohíben a partidos y candidatos contratar publicidad pagada en medios elec-trónicos (Navarro 2005: 75-78).

Esta modificación tuvo como propósito esencial evitar la injerencia de instanciasajenas a los procesos electorales y reducir significativamente la proporción de financia-miento público que utilizan los partidos políticos para la contratación de propagandaelectoral en los medios de comunicación masiva.

Durante las elecciones federales de 2012, el Instituto Federal Electoral mantuvouna estrecha relación institucional con 2.335 emisoras de radio y televisión. Se pauta-ron un total de 43.756.493 promocionales para partidos políticos y autoridades elec-torales y se registró un cumplimiento del 97,08%, por parte de la industria de radio ytelevisión.

Con independencia del saldo positivo que arrojó para el Instituto Federal Electo-ral la administración de los tiempos oficiales de radio y televisión, resulta necesario hacer




nuevos ajustes a la legislación electoral, a fin de precisar con mayor detalle los supues-tos que prohíben la contratación y/o adquisición de tiempos de radio y televisión, porparte de los sujetos obligados.

Igualmente, con el propósito de hacer más eficiente el proceso de distribución delos promocionales pautados por la autoridad electoral y atender diversos criterios emi-tidos por el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, podría resultar via-ble incorporar en la legislación electoral la obligación de transmitir por cada título deconcesión o permiso, el pautado ordenado por el propio Instituto Federal Electoral.

Con relación a diversos planteamientos vertidos en torno a la posibilidad de agili-zar y flexibilizar el modelo de comunicación política que dispone la ley electoral, resul-taría oportuno considerar la acumulación de tiempos oficiales para el desarrollo dedebates y la transmisión de mensajes de inicio y cierre de campaña electoral. Finalmente,en aras de mayor certidumbre, podrían precisarse los criterios para la difusión de losinformes de los servidores públicos, en términos de la legislación vigente y fuera del perio-do de campañas políticas.

VI. RECUENTO DE VOTOS. UNA CUESTIÓN DE CERTEZA

La certeza y la oportunidad en la difusión de los resultados electorales contribu-yen desde hace 20 años a fortalecer la transparencia y la confiabilidad de la democra-cia mexicana. Con el propósito de difundir a la sociedad mexicana resultados electoralespreliminares la noche de la jornada electoral y resultados oficiales durante las sesionesde cómputo distrital, durante el proceso electoral federal 2012, el IFE adoptó nuevamentemedidas encaminadas al:

— Perfeccionamiento del Programa de Resultados Electorales Preliminares(PREP), a fin de facilitar la captura de actas de escrutinio y cómputo de casi-lla, disminuir los tiempos de transmisión de la información, incrementar lasmedidas de seguridad informática requeridas, simplificar el contenido y laaccesibilidad de cada una de las pantallas dispuestas para este programa, eincorporar la imagen digitalizada de las actas capturadas.

— Mejoramiento del Conteo Rápido mediante la precisión de los métodos deprocesamiento de la información.

— Actualización del Reglamento de Sesiones de los Consejos Locales y Distri-tales, con el objeto de afrontar estrechos márgenes de victoria durante las sesio-nes de cómputo distritales, así como las solicitudes de los partidos políticospara la realización de los recuentos parciales y totales de votos, dispuestospor el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales.

Por primera vez en su historia, el Instituto Federal Electoral recontó 241.790 paque-tes electorales de las tres elecciones a nivel federal que se celebraron durante el año 2012.Es decir, durante el proceso electoral pasado el recuento fue 5,7 veces mayor con res-pecto a 2009, ya que se recontó el 56% de las casillas.




TABLA IFECHAS DE CONCLUSIÓN DE LOS CÓMPUTOS EN JULIO DE 2012

Fuente: Dirección Ejecutiva de Organización Electoral.

TABLA II

Fuente: Dirección Ejecutiva de Organización Electoral.

A partir del número de paquetes electorales recontados en la reciente elección fede-ral, del esfuerzo humano que representó realizar los cómputos distritales y de los pro-cedimientos de recuento de votos dentro de los plazos dispuestos por la ley electoral,resulta imprescindible que el legislador ajuste el Código Federal de Instituciones y Pro-cedimientos Electorales, con la finalidad de abrir la posibilidad de integrar más de 5grupos de trabajo al interior de los Consejos Distritales del Instituto Federal Electoral.

Del mismo modo, habrá que considerar la participación del personal de la ramaadministrativa del Instituto en la integración de esos grupos de trabajo e incluso revi-sar los plazos en torno al desarrollo de las propias sesiones de cómputo distrital y delos procedimientos relacionados con los recuentos parciales y totales de votos. Segura-mente el análisis correspondiente llevará a revisar las condiciones en que se ejerce elsufragio en México y a explorar otras modalidades de voto de acuerdo al desarrollo quemuestran en la actualidad las Tecnologías de la Información y la Comunicación.

VII. VOTO DE LOS MEXICANOS EN EL EXTRANJERO

La extensión del sufragio constituye una de las particularidades de la democra-cia mexicana y uno de los mayores desafíos del mundo para el desarrollo de socie-dades mucho más incluyentes y participativas. En diferentes momentos de su vidaindependiente, México eliminó el voto censitario y lo extendió a mujeres, jóvenes de 18años y mexicanos residentes en el extranjero. De esta manera, la democracia en el país




FECHAS NÚMERO DE DISTRITOS PORCENTAJE

Jueves 5 1 0,3%Viernes 6 111 37%Sábado 7 180 60%

Domingo 8 8 2,7%TOTAL 300 100%

PROMEDIO DE TIEMPO DE DURACIÓNTIPO DE ELECCIÓNDE LOS CÓMPUTOS

PRESIDENTE 24:48 HDIPUTADOS 19:18 HSENADORES 14:33 H

se encuentra vinculada al desarrollo de un modelo de convivencia que reconoce prin-cipios de inclusión y tolerancia.

En el caso del ámbito internacional, la extensión del sufragio está supeditada a ladinámica de los flujos migratorios, a la aceptación de las diferencias e identidades decarácter social y cultural de los inmigrantes y al reconocimiento de sus derechos porparte de los países que acogen a distintos grupos de migrantes. Ello podría considerar-se como una consecuencia de la globalización. De acuerdo con Ferrajoli (2008: 46) «Laglobalización está haciendo surgir, precisamente a causa de la creciente integración eco-nómica, el valor tanto de las diferencias como de las identidades».

Más allá de las medidas que adoptan los distintos países para conservar una vincu-lación con sus ciudadanos residentes en el exterior y mantener vigente el ejercicio desus derechos políticos, la dinámica demográfica a nivel mundial propicia una reflexiónen torno a las posibilidades de extender el sufragio dentro de los países donde se concen-tra un número importante de inmigrantes. No es posible que en un mundo globaliza-do, en el cual las fronteras nacionales cada vez son más porosas y los fundamentos dela soberanía nacional tienen derroteros distintos a los que predominaban en los siglosXIX y XX, el lugar de residencia sea un factor que inhiba el ejercicio de un derecho fun-damental. De ahí que Nohlen y Grotz señalen que «La tendencia histórica apunta cla-ramente hacia la concepción del derecho al voto como un derecho individual de losciudadanos independientemente de su lugar de residencia» (2008: 86).

En México desde 2005 se reconoce en la legislación electoral el voto de los mexi-canos que residen en el extranjero. Bajo la modalidad de voto postal que dispone laley, los mexicanos que viven en otros países han emitido el sufragio en dos ocasiones:para las elecciones presidenciales de 2006 y las de 2012.

Para ello, en 2012, se integró un listado nominal de 59.044 electores mexicanos resi-dentes en 105 países, se dispuso un plazo para el envío de sufragios y el conteo de losvotos emitidos en el extranjero se llevó a cabo en un solo centro de recepción a nivelnacional y de manera simultánea al cómputo que se realizó durante la jornada electo-ral del 1 de julio de 2012.

De esta manera, dentro de los plazos establecidos por la legislación electoral vigen-te y de acuerdo a las determinaciones del Consejo General del Instituto Federal Elec-toral, se recibieron 40.737 votos emitidos, es decir, un 25% más de los captados en loscomicios presidenciales del año 2006.

Naturalmente la modalidad de voto postal permitió abrir una oportunidad real pararecibir el sufragio de los connacionales en el exterior. Sin embargo, en las dos ocasio-nes ha demostrado los límites de su implementación. Hay acuerdo entre las organiza-ciones de inmigrantes que participaron y el IFE de revisar esta modalidad de votacióne impulsar los cambios legislativos que faciliten un incremento significativo en el votodesde el exterior. Incluso, se ha señalado que, en caso de prevalecer este modelo, esindispensable avanzar hacia medidas que faciliten el registro de electores fuera delas fronteras de México, así como diversificar la suscripción de convenios con serviciospostales o de mensajería para el envío de la documentación electoral relacionada coneste tipo de voto.






A partir de las Tecnologías de la Información y la Comunicación (TIC) disponi-bles en el mercado, resulta factible explorar modalidades de votación electrónica(máquinas automatizadas de votación o Internet) para recibir el sufragio de los ciu-dadanos mexicanos residentes fuera del país. De este modo, los cambios vertiginososen la tecnología marcan una tendencia mundial hacia el desarrollo de una democra-cia de carácter digital y hacia la implementación de dispositivos electrónicos encami-nados a facilitar el ejercicio del sufragio y la transparencia. Es de señalar que casi 30países alrededor del mundo están en este momento atravesando un momento de prue-ba o implementación del voto electrónico, y en por lo menos 10 países este tipo devoto es ya el método principal usado para elegir a representantes nacionales (Álva-rez, Katz y Pomares 2012: 97). En suma, las modalidades de votación electrónica segu-ramente transformarán las democracias del mundo, expandirán los derechos políticosy facilitarán los procesos de toma de decisiones.

VIII. PROCEDIMIENTO ESPECIAL SANCIONADOR (PES)

La justicia y la equidad electoral constituyen temas presentes a lo largo del desarrollode la democracia mexicana. Las últimas reformas en esta materia alinearon el sistema demedios de impugnación al nuevo modelo de comunicación política, establecieron medi-das cautelares para evitar daños irreparables derivados de conductas contrarias a laley, dispusieron los términos para el desarrollo de procedimientos administrativos san-cionadores y elevaron a rango constitucional la regulación a la que debe sujetarse la pro-paganda electoral.

Como consecuencia de las características de las quejas presentadas por los sujetosobligados en materia electoral desde la aprobación de la última reforma, de las resolu-ciones tomadas por el IFE y los criterios emitidos por el Tribunal Electoral del PoderJudicial de la Federación, es deseable que en la próxima reforma electoral se delimi-te el PES al proceso electoral federal, así como las conductas irregulares que se inves-tigan y resuelven mediante este medio de impugnación, es decir, aquellas relacionadascon la compra de tiempos oficiales, las violaciones al 134 constitucional, el incum-plimiento de pautas, la denigración y calumnia, así como la difusión de propagandaelectoral prohibida.

En cuanto a los concesionarios de la radio y la televisión, es conveniente precisarel régimen de prohibiciones en la contratación de tiempos de radio y televisión y con-siderar como propaganda política toda la distinta a la establecida por la legislaciónelectoral, como pueden ser los llamados «productos integrados» y los «infomerciales».

Asimismo, podrían revisarse y ampliarse los plazos, así como los montos de lassanciones en el caso de los concesionarios y permisionarios de la industria de la radioy la televisión. En este sentido, sería atractivo también explorar la posibilidad de incluirun catálogo de sanciones y precisar el ámbito de competencia de los órganos localesdel IFE.



IX. CONCLUSIÓN

Además de estos aspectos, es altamente probable que la reforma electoral incluyatambién algunas disposiciones vinculadas a la Cédula de Identidad Ciudadana, a la tipi-ficación de diversos delitos electorales y a la creación de una autoridad nacional res-ponsable de todas las elecciones del país, ya sean estatales, municipales o procesos departicipación ciudadana y plebiscitos.

Este último aspecto ha sido motivo de compromisos por parte de las fuerzas políti-cas más numerosas del país y el Gobierno Federal. En efecto, al día siguiente de habertomado posesión el nuevo gobierno de la República se formalizó un acuerdo políticodenominado «Pacto por México». De concretarse los compromisos de este instrumen-to la reforma podría traer como consecuencia un nuevo diseño institucional en la orga-nización y vigilancia de las elecciones en México. Independientemente del impactopresupuestal que seguramente tendría la creación de un nuevo sistema de administra-ción electoral y de los cambios en el orden operativo, la iniciativa abrirá un debate entorno a la forma en que ha evolucionado la democracia mexicana desde las entidadesfederativas y las condiciones para aceptar la jurisdicción de esa nueva autoridad en laorganización los comicios estatales y municipales.

De llevarse a cabo los compromisos incluidos en el «Pacto por México», los pri-meros cambios institucionales de la naciente democracia consensual mexicana traeríancomo consecuencia una transformación estructural del sistema electoral y de la estruc-tura responsable de organizar las elecciones.

Para muchos analistas una de las preocupaciones que subyacen en la creación deuna autoridad nacional electoral es la presupuestal. Se piensa que los recursos desti-nados al ejercicio de la democracia casi se duplican al tener dos autoridades electora-les distintas, la federal y la estatal. Ciertamente son significativos los recursos públicosdestinados para organizar los comicios en donde se eligen los miles de cargos públi-cos que se renuevan anualmente en elecciones imparciales y confiables.

Por ejemplo, de 2008 a 2013 se destinaron 105.486 millones de pesos a la organi-zación de la vida democrática en todo el país (incluyendo el presupuesto anual del IFEy de los 32 órganos electorales locales). De estos recursos, los órganos locales han ejer-cido el 37,2% y el IFE el restante 62,8% en 5 años. Sin embargo, si llegaran a desapa-recer los organismos locales, aunque podría haber ahorros presupuestales, sería necesarioadecuar la estructura del IFE o de la nueva autoridad nacional para que supla las fun-ciones específicas que realiza cada órgano local en términos de organización, logística,participación ciudadana y educación cívica. Por ello, me parece que sería erróneo esti-mar que el ahorro de los recursos sería el 100% de lo que ejercen actualmente las auto-ridades locales. Ello, sin considerar que, además, habría que estandarizar las solucionesa los juicios laborales tanto de las autoridades, funcionarios administrativos y miem-bros del servicio profesional electoral en cada entidad, tanto de los órganos electoraleslocales como de los tribunales electorales locales.

Otro factor que podría impulsar el consenso para conformar una autoridad nacio-nal de elecciones es eliminar la influencia de los congresos y gobiernos locales en el



funcionamiento de sus autoridades electorales. El objetivo es fomentar una competen-cia política más equitativa e imparcial. Esta preocupación podría ser común a todas lasfuerzas políticas y tiene datos duros que alimentarían las inconformidades con el actualmodelo federalizado de organización electoral.

En síntesis, el equilibrio de poderes y el enraizamiento del pluralismo político a nivelnacional y sus diferentes manifestaciones estatales impiden que el poder político en Méxi-co se ejerza como en el pasado. No hay más presidencialismo autoritario, ni partido hege-mónico, ni partidos satélites. La disputa por los poderes públicos es auténtica. Hemosdesarrollado gradualmente un sistema de partidos plural y competitivo a nivel federaly 32 sistemas de partidos, uno en cada entidad, con distintas características de compe-titividad e imparcialidad. Por ello, la justificación de crear una autoridad nacional res-ponsable de las elecciones federales, locales y municipales debe buscarse en las injerenciasindebidas de actores ajenos a las contiendas en el desarrollo de los procesos electora-les. El desarrollo de mejores condiciones de competitividad e imparcialidad electoralson, en el fondo, los factores que sí podrían activar los motores del cambio político.

El contenido y el espíritu del «Pacto por México» reflejan una concepción del ejer-cicio del poder político similar al de las democracias consensuales. Su viabilidad depen-derá del proceso de sincronización de las demandas del pluralismo político y los cambiosinstitucionales a cargo de la clase política. Más allá de los alcances de la próxima refor-ma electoral, invariablemente la calidad de la democracia mexicana estará vinculada,sin ninguna duda, a la civilidad democrática de quienes compiten en las elecciones, alreconocimiento de la voluntad expresada en las urnas y al fortalecimiento de la gober-nabilidad democrática en el país.

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REFORMA DE MERCADO, (DES)ALINEAMIENTOPROGRAMÁTICO Y ESTABILIDAD DEL SISTEMA DEPARTIDOS EN AMÉRICA LATINAMarket Reform, Programmatic (De)Alignment and Party SystemStability in Latin America

Kenneth M. ROBERTSCornell University [email protected]

BIBLID [1130-2887 (2013) 64, 163-191]Fecha de recepción: 17 de enero del 2012Fecha de aceptación: 11 de abril del 2013

RESUMEN: Aunque los regímenes democráticos en América Latina desde la década de 1980han sido estables, los sistemas de partidos en la región continúan experimentando altos nivelesde inestabilidad electoral. Un enfoque de las coyunturas críticas sobre el cambio institucional sugie-re que la variación en la estabilidad de los sistemas de partidos está relacionada con el impactode la liberalización del mercado en el alineamiento o (des)alineamiento programático de la com-petencia partidaria en las décadas de 1980 y de 1990. Las reformas de mercado adoptadas porlos líderes conservadores, y a las cuales se opusieron un importante número de partidos de izquier-da, alinearon a los sistemas de partidos de manera programática, permitiendo que la oposiciónsocial se canalizara mediante formas institucionalizadas de la competencia que eran altamenteestables durante la era postajuste. Contrariamente, las reformas de «seducir y abandonar» adop-tadas por los líderes populistas y de izquierda provocaron un (des)alineamiento programático delos sistemas de partidos, dejándolos vulnerables a secuencias reactivas desestabilizadoras en elperíodo posterior a la reforma –incluyendo protestas sociales masivas, la desaparición de los parti-dos conservadores históricos y el reemplazo de los partidos populistas tradicionales o de izquierdapor otros outsiders más radicales y antineoliberales–. Así, la dinámica política de los ajustes eco-nómicos y de mercado condicionaron severamente la manera en que los sistemas de partidos pudie-ron procesar el revivir de las alternativas populistas y de izquierda de la región durante el períodopostajuste.

Palabras clave: América Latina, partidos políticos, reformas de mercado, coyunturas críticas,alineamiento programático, volatilidad electoral.

KENNETH M. ROBERTSREFORMA DE MERCADO, (DES)ALINEAMIENTO PROGRAMÁTICO Y ESTABILIDAD

DEL SISTEMA DE PARTIDOS EN AMÉRICA LATINA164


ABSTRACT: Although democratic regimes in Latin America since the early 1980s have beensurprisingly durable, party systems in much of the region continue to experience very high levelsof electoral instability. A critical juncture approach to institutional change suggests that variationin party system stability is related to the impact of market liberalization in the 1980s and 90son the programmatic alignment –or (de)alignment– of partisan competition. Market reforms thatwere adopted by conservative leaders and opposed by a major leftist rival aligned party systemsprogrammatically, allowing societal opposition to be channeled into institutionalized forms ofcompetition that were highly stable in the post-adjustment era. By contrast, «bait-and-switch»reforms adopted by populist or leftist leaders were programmatically de-aligning for party systems,leaving them vulnerable to highly destabilizing reactive sequences in the aftermath to the reformprocess-including mass social protests, the demise of historic conservative parties, and theoutflanking of traditional populist or leftist parties by more radical, anti-neoliberal outsiders.The political dynamics of market-based economic adjustment thus heavily conditioned the waysin which party systems would process the post-adjustment revival of populist and leftist alterna-tives in the region.

Key words: Latin America, political parties, market reforms, critical junctures, programma-tic alignment, electoral volatility.

I. INTRODUCCIÓN1

Tal como afirmó E. E. Schattschneider, «la democracia moderna es impensable sinreferencia a los partidos políticos» (1942: 1). Si la afirmación de Schattschneider es correc-ta América Latina plantea un gran enigma. Por un lado, los regímenes democráticosinstalados en la región durante las décadas de 1980 y de 1990 han demostrado sermás duraderos y resistentes que lo imaginado al comienzo de la ola de transiciones, dadala oscilación histórica de América Latina entre regímenes democráticos y autoritarios(Mainwaring y Pérez Liñán 2005). Por otro lado, los sistemas de partidos –institucio-nes de representación preeminentes en las democracias liberales, según Schattschnei-der y otros– han sido mucho menos estables en la región. En gran parte de AméricaLatina, los partidos inspiran poca confianza y apoyo del público, y muchos regímenesdemocráticos se han visto plagados por la volatilidad electoral crónica, la ruptura de lossistemas de partidos históricos y el surgimiento de nuevos movimientos de protesta y/opopulistas outsiders que movilizan en contra del establishment político. Paradójicamenteentonces, la consolidación democrática –o al menos la supervivencia democrática– hacoincidido con una «crisis de representación» y un desencanto generalizado con res-pecto al establishment político en gran parte de la región (Hagopian 1998; Cavarozzi yCasullo 2002; Mainwaring, Bejarano y Leongómez 2006; Oxhorn 2011; Yashar 2005).

Sin embargo, esta crisis de representación parece afectar más a algunos sistemas departidos que a otros. A lo largo de la década de 1990 y principio de la de 2000, los

1. La version final y definitiva de este artículo ha sido publicada en inglés en Comparative Poli-tical Studies, 2012, vol. 9 (September): 1-31, «SAGE Publications Ltd.», All rights reserved. © [as appro-priate]. Esta traducción estuvo a cargo de Carola Lustig y fue revisada por el autor.




sistemas de partidos colapsaron en Perú, Venezuela, Colombia, Ecuador y Bolivia, mien-tras que en Argentina y Paraguay ocurrieron rupturas parciales, así como también suce-dió en Costa Rica, el faro de la estabilidad democrática en la región. Los sistemas departidos demostraron ser más resistentes en Uruguay, Chile y la República Dominica-na, y se hicieron más institucionalizados o competitivos en Brasil, México y El Salva-dor. Así, la institucionalización de la competencia electoral en las décadas finales delsiglo XX alentó la creación de identidades partidarias estables y las alineaciones competi-tivas se solidificaron en algunos países, tal como lo anticipó Dix (1992). En otros paí-ses, probablemente la mayoría, los partidos estables se marchitaron bajo la presión dela competencia en curso y cedieron terreno a nuevos contendientes políticos con dis-tintos grados de organización partidista. ¿Cómo se explica tal variación en la fortalezay la estabilidad de los sistemas de partidos?

Algunos estudios recientes han puesto de relieve los factores históricos, estructu-rales e institucionales que han condicionado a las organizaciones partidistas y a la com-petencia electoral en América Latina (véase, por ejemplo, Madrid 2005; Kitschelt et al.2009; Samuels y Shugart 2010). Este trabajo sugiere, sin embargo, que la variación enla estabilidad de los sistemas de partidos contemporáneos de América Latina tambiénha estado influida por los legados institucionales que dejaron los recientes desafíos polí-ticos asociados con la crisis económica y la reforma del mercado. Es decir, por lascoyunturas críticas que marcaron la transición desde la industrialización por sustituciónde importaciones (ISI) hacia el neoliberalismo en las décadas de 1980 y de 1990, y porlas «secuencias reactivas» (Mahoney 2001) que fueron provocadas por la propagaciónde la resistencia social y política a la liberalización del mercado durante la coyunturacrítica y en el período inmediatamente posterior (véase Silva 2009; Roberts 2008).

Esta coyuntura crítica fue el punto de inflexión en el desarrollo político y econó-mico de las sociedades latinoamericanas. Los modos de representación política que esta-ban enquistados en la lógica estática de la ISI en la mitad del siglo XX, es decir, lospoderosos movimientos de trabajadores urbanos y sus partidos de masas junto conlos patrones corporativistas de intermediación basados en intereses de clases, se vie-ron socavados por el colapso del modelo de la ISI a partir de la crisis de deuda en ladécada de 1980 y la adopción de programas de ajuste estructural orientados hacia el mer-cado. Más afín a los efectos de este trabajo, los sistemas de partidos variaron amplia-mente en su capacidad para canalizar y resistir a las demandas sociales con respecto ala protección de las inseguridades del mercado así como giraron hacia la izquierda engran parte de los países de América Latina en el período postajuste.

En algunos países, la coyuntura crítica neoliberal alineó a los sistemas de partidosde manera programática, estabilizando al electorado y ofreciendo canales instituciona-les para la articulación del disenso social con respecto a la ortodoxia de mercado. Engran parte de la región, sin embargo, estas coyunturas críticas desalinearon al sistemade partidos generando incertidumbre con respecto a los compromisos programáti-cos de los partidos. Esta incertidumbre erosionó los vínculos programáticos entre lospartidos y los votantes, y canalizó las disidencias en formas antisistema de la protestasocial y política. Así el (des)alineamiento dio lugar a un legado de alta volatilidad




electoral y generalizó los cambios de votos desde los partidos tradicionales a los nue-vos partidos o movimientos políticos. La experiencia latinoamericana sugiere que inclu-so cuando los regímenes democráticos son razonablemente estables, la dependenciaeconómica y la vulnerabilidad a choques económicos exógenos pueden generar formasde incertidumbre política que son altamente disruptivas para los sistemas de partidos.En particular, la incertidumbre en cuanto a lo que los partidos pueden hacer durantela función pública puede inhibir la creación o reproducción de lealtades de parte delelectorado.

El alineamiento o (des)alineamiento programático dependió en gran medida delcarácter político de los actores que lideraron el proceso de liberalización del mercadoen la década de 1980 y de 1990. La adopción de las reformas de mercado por parte departidos populistas, de centro-izquierda o laboristas –contraintuitivamente, un fenó-meno frecuente en la década de crisis de 1980 y 1990 (Stokes 2001)– podría haber hechoincrementar la viabilidad política de las políticas de liberalización y haber proporcio-nado más tiempo de vida a los partidos reformistas en un contexto de agudas restric-ciones de mercado. Sin embargo, durante el proceso, las reformas han (des)alineadode manera programática a los sistemas de partidos, dejándolos vulnerables a una serie detendencias desestabilizadoras presentes en el período postajuste, incluyendo la emer-gencia de movimientos de protesta masivos, nuevos partidos de izquierda o figuras popu-listas antisistema (Madrid 2010). Todos estos actores desafiaron a los sistemas de partidosque no lograron proporcionar canales institucionalizados para la articulación del disen-so sobre la ortodoxia neoliberal. En cambio, cuando actores políticos conservadores,proempresariales, tomaron la iniciativa en el proceso de liberalización del mercadoy un partido grande de izquierda estuvo presente para canalizar la disidencia, estosúltimos fueron capaces de mantener puestos programáticos más ideológicamente con-sistentes en oposición al modelo neoliberal, manteniendo e incluso reforzando los ali-neamientos programáticos sistémicos. Los alineamientos competitivos producidos poreste último patrón de la reforma tendieron a ser bastante estables en el período post-ajuste, en parte porque pudieron canalizar la resistencia social al liberalismo de merca-do en ámbitos institucionalizados tanto partidistas como electorales2.

Ambos patrones de reformas de mercado fueron susceptibles a los desafíos de laizquierda en el período posterior a las reformas. Sin embargo, tendieron a generartipos muy diferentes de izquierdas y de patrones de movilización social, con implica-ciones importantes para el régimen y la estabilidad del sistema de partidos. La lógicapolítica de la liberalización del mercado durante la coyuntura crítica, por lo tanto, dejólegados institucionales que pesaron enormemente tanto en la estructuración programáticacomo en la consolidación de la organización de los sistemas de partidos, así como enla expresión política de la oposición social a la ortodoxia neoliberal. Estas intercone-xiones se analizan en el siguiente apartado.

2. Para una elaboración más profunda sobre la perspectiva de la coyuntura crítica para el cam-bio en los sistemas de partidos en América Latina, que incluye un análisis comparativo de casos dife-rentes, véase K. M. ROBERTS (próximamente).




II. EL ROMPECABEZAS DE LA ESTABILIDAD DEL SISTEMA DE PARTIDOS ENAMÉRICA LATINA

Algunos estudios recientes han permitido un avance en el conocimiento sobre lascondiciones que fomentan o inhiben la construcción de partidos y de sistemas de par-tidos fuertes y durables en América Latina. Samuels y Shugart (2010), por ejemplo, argu-mentan que la separación de poderes entre el Ejecutivo y el Legislativo bajo elpresidencialismo genera organizaciones partidistas débiles, indisciplinadas y personalis-tas. Desde el momento en que el Poder Ejecutivo y el Legislativo tienen orígenes sepa-rados y diferentes electorados, los partidos presidencializados deben trabajar en dosespacios apartados con distintas estructuras de incentivos, generando élites partida-rias no responsables, conflictos internos, una autoridad central débil y principios pro-gramáticos ambiguos.

Estas características organizacionales ayudan a diferenciar a los partidos de Amé-rica Latina de aquellos presentes en las democracias parlamentaristas de Europa occi-dental. La identificación de un tipo de partido presidencializado, sin embargo, no puedeexplicar la extensa variación con respecto a la fortaleza y la durabilidad de los siste-mas de partidos en América Latina. Esta variación es el foco principal de análisis deotros trabajos que analizan los factores de largo plazo y corto plazo de la estabilidadelectoral en la región. Roberts y Wibbels (1999) concluyen que la volatilidad electo-ral está relacionada con la inestabilidad institucional del régimen y las crisis económi-cas de corto plazo. Madrid (2005) demuestra que las fallas históricas para incorporarpolíticamente a la población indígena son un factor desestabilizador de los sistemasde partidos. Igualmente, Lupu y Stokes (2010) muestran que la experiencia de largoplazo de la competencia electoral ayuda a estabilizar las identidades partidistas, talcomo Converse (1969) ha argumentado. Tomados todos juntos, estos trabajos aporta-ron potenciales causas explicativas al hallazgo central del influyente trabajo de Main-waring y Scully (1995): el hecho de que algunos sistemas de partidos de América Latinason relativamente estables e institucionalizados y otros son inestables y rudimentarios.

Sin embargo, los patrones de estabilidad e inestabilidad en los sistemas de partidosde América Latina siguen siendo desconcertantes. En contra de diversos supuestos teó-ricos, en la mayoría de los países, la institucionalización de la competencia electoraldesde la década de 1980 no ha logrado estabilizar los sistemas de partidos y provocar,como es de esperar, una cristalización de las identidades partidistas, un congelamientode los alineamientos competitivos y un comportamiento electoral rutinario. En realidad,ocurrió lo opuesto, como se puede ver en la Figura I. El índice de volatilidad electoralagregada de Pedersen (1983) –un indicador de los cambios de votos agregados en unsistema electoral de una elección a la siguiente–3 muestra que la volatilidad en las

3. El índice de Pedersen (1983) se calcula sumando todos los votos (o bancas legislativas) gana-das o perdidas por cada partido y luego se divide este número por dos. El resultado cero indica queningún partido ganó o perdió votos (o bancas); el resultado 100 indica que todos los votos (o bancas)fueron obtenidos por diferentes partidos.




elecciones presidenciales creció bruscamente de 17,4 entre 1980 y 1990 a 27,2 entre 1990y 2000 y 31,1 entre 2000 y 2012. De manera similar, la volatilidad electoral para las elec-ciones legislativas cayó de 19,6 entre 1980 y 1990 a 22,8 entre 1990 y 2000 y 26,7 des-pués de 2000. Sin duda, la competencia democrática no alcanza para consolidar lossistemas de partidos.

FIGURA IPROMEDIO DE VOLATILIDAD ELECTORAL EN AMÉRICA LATINA, 1980-2010

Fuente: Cálculos del autor del índice Pedersen de volatilidad (1983) en base a datos provistos en D. NOHLEN (1993);D. NOHLEN (2005); y Georgetown University’s Political Database of the Americas (http://pdba.georgetown.edu/).

Además, se ha vuelto cada vez más claro que el nivel de institucionalización no esun atributo natural de los sistemas de partidos. La institucionalización es una dinámi-ca más que una propiedad estática y varía longitudinalmente dentro de cada uno de lossistemas de partidos. Intentar explicar las variaciones en cada país a lo largo del tiem-po puede ser tan desalentador como explicar las variaciones entre los casos. En efecto,la experiencia reciente de América Latina provee ejemplos de sistemas de partidosde larga data que se desplomaron rápidamente, como el de Venezuela (Coppedge 1994)y Colombia (Pizarro Leongómez 2006), así como sistemas de partidos rudimentariosque se institucionalizaron progresivamente, como es el de Brasil (Hagopian, Gervaso-ni y Moraes 2009). El rompecabezas de la estabilidad de los sistemas de partidos en Amé-rica Latina después de las reformas estructurales no puede ser resuelto comparándoloscon el pasado. En los casos donde están presentes los procesos dinámicos de institu-cionalización y desinstitucionalización, las caracterizaciones esencialistas o las mediciones

Heritage Foundation/Wall Street Journal “Index of Economic Freedom” (

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de una sola vuelta de los sistemas de partidos pueden ser anacrónicas, y puede ser mejorapostar a explicaciones longitudinales relacionadas con el desarrollo institucional y dela decadencia.

Los esfuerzos por explicar la estructuración programática (y no estructuración) delos sistemas de partidos de América Latina enfrentaron desafíos similares. El estudiopionero de Kitschelt et al. (2009) presentó abundantes datos de sondeos para demos-trar que algunos sistemas de partidos nacionales a fines de la década de 1990 ofrecie-ron a los votantes alternativas programáticas razonablemente coherentes y diferenciadas.Estos niveles de alineamiento programático, que están estructurados mayoritariamentepero no exclusivamente en preferencias opositoras con respecto a las políticas econó-micas y redistributivas, están entonces trazados por patrones históricos de desarrollopolítico y económico. La competencia programática a finales del siglo XX existía en paí-ses que se desarrollaron económicamente relativamente temprano, que experimentaronperíodos extensos de competencias democráticas y que adoptaron políticas de bienes-tar social durante la era ISI. Los países donde estas condiciones históricas favorables estu-vieron ausentes fueron más propensos a una estructura de competencia partidistaalrededor de vínculos no programáticos y clientelares, o no contaron con una estruc-tura de competencia partidista. La competencia programática se ha presumido durabley se ha heredado, como una dependencia de rumbo, de las experiencias de desarrollode los primeros años del siglo XX.

¿Hasta qué punto, sin embargo, los desafíos políticos y económicos más recientesalteraron estos alineamientos programáticos históricos? Kitschelt et al. (2009) debe-rían ser felicitados por demostrar que la historia importa y que las estructuras econó-micas dan forma a la competencia política. Pero también existe la posibilidad de queel alineamiento programático –similar a la institucionalización del sistema de partidos–pueda variar a lo largo del tiempo en cualquier sistema nacional de partidos. Tal varia-ción en efecto existe, como lo pueden afirmar quienes observaron la polarización de losprogramas partidistas en Estados Unidos (Aldrich 2011; !Hetherington 2011). En Amé-rica Latina, el colapso de la ISI y la expansión de la liberalización de mercado a finesdel siglo XX minaron la competencia programática de algunos sistemas de partidos,mientras la fortalecieron en otros. Si bien estos cambios no negaron la importanciade contar con los incentivos de largo plazo para la estructuración –aquella identifi-cada por Kitschelt et al. (2009)–, sugirieron que los factores de corto plazo y contin-gentes juegan un rol. En efecto, los sondeos que aportaron evidencia empírica para elestudio de Kitschelt et al. (2009) fueron realizados en el máximo punto de inflexión enla historia política reciente de América Latina: 1997-98, exactamente el período en elque la crisis financiera asiática se expandía hacia América Latina, el tecnocrático «Con-senso de Washington» (Williamson 1990) sobre el liberalismo de mercado comenzabaa desenmarañarse y un cambio político sin precedentes hacia la izquierda se ponía enmarcha. Durante el apogeo del Consenso de Washington, la competencia programáti-ca fue frecuentemente minada por agudas restricciones de la balanza fiscal y de pagosque limitaron las opciones políticas de los partidos y, en algunos casos, forzaron alos partidos tradicionales estables a implementar las recetas del modelo neoliberal. Por




el contrario, la competencia electoral en el período posterior al ajuste junto con ungiro hacia la izquierda ayudó a realinear (o reestructurar) a varios sistemas de partidosde manera programática, sobre la base de nuevas alternativas partidistas. Este realinea-miento fue facilitado por el mayor acceso a los mercados internacionales y el boom expor-tador de commodities después de 2003 que expandió las capacidades políticas de lospartidos en el poder (Levitsky y Roberts 2011).

Estos patrones de (des)alineamiento y (re)alineamiento programático no fuerondeterminados por los factores históricos de largo plazo como los presentados por Kits-chelt et al. (2009). En cambio, fueron fuertemente influidos por la dinámica políticade la crisis económica, las reformas de mercado y la resistencia social durante la tran-sición de la ISI al neoliberalismo y su período posterior. A pesar de que estas dinámicaspolíticas eran contingentes en función del posicionamiento estratégico de los actores polí-ticos claves –en particular, la orientación política de los reformistas de mercado yde sus rivales– no fueron elegidas al azar y produjeron legados institucionales identifi-cables. Las coyunturas críticas neoliberales y las secuencias reactivas que produjeronreconfiguraron a los sistemas de partidos históricos y alteraron las configuraciones pro-gramáticas al punto de condicionar profundamente la estabilidad de la competencia par-tidista en el período posterior.!

III. LAS COYUNTURAS CRÍTICAS NEOLIBERALES Y EL (DES)ALINEAMIENTOPROGRAMÁTICO

Tal como lo afirmaron Collier y Collier, una coyuntura crítica es «un período decambio profundo que ocurre de distintos modos en diferentes países (o en otras uni-dades de análisis) y que hipotéticamente producen distintos legados» (1991: 29). Losenfoques de las coyunturas críticas, así como los del institucionalismo histórico, estándiseñados para explicar por qué similares desafíos económicos y políticos producen patro-nes institucionales de dependencia de rumbo distintos. Este enfoque es especialmen-te interesante para comprender cómo las crisis y los shocks exógenos pueden trastocarlas instituciones existentes y abrir el espacio político (o crear presión política) para inno-vaciones institucionales o políticas. Las coyunturas críticas son momentos o períodosde incertidumbre y potencial discontinuidad institucional, cuando el equilibrio políti-co está en disputa y una serie de rumbos están presentes en el horizonte. Los actorespolíticos, por lo tanto, deben tomar decisiones sobre un inusual número de políticaso alternativas institucionales que tienen consecuencias durables (con frecuencia, nointencionales).

El enfoque de la coyuntura crítica facilita los análisis longitudinales en tres etapassecuenciales del desarrollo institucional: (1) una serie de «condiciones anteriores» (Colliery Collier 1991: 30) que establecen la base institucional para el análisis comparado y queinfluyen sobre cómo se desarrolla una crisis; (2) la coyuntura crítica donde la repro-ducción de la base institucional es severamente desafiada (aunque no necesariamenteeliminada en todos los casos) y donde los resultados están supeditados a las decisiones




estratégicas y a la interacción de los actores principales; y (3) un período posteriordonde el alineamiento político y los resultados institucionales de la coyuntura crítica secristalizan mediante mecanismos de autorretroalimentación (Pierson 2000), o son modi-ficados mediante «secuencias reactivas» provocadas por los actores sociales y políticosopositores (Mahoney 2001: 10-11). Para que una «coyuntura» sea «crítica», el alinea-miento político y las opciones institucionales y de política en la segunda etapa debenalterar la base heredada de la primera etapa en un número significativo de cuestionesy generar legados políticos con propiedades identificables para que se produzca una ter-cera etapa.

El colapso de la ISI y la transición al neoliberalismo constituyó esa coyuntura críti-ca en el desarrollo de las sociedades de América Latina. La coyuntura crítica neoliberalen América Latina, que implicó un proceso regional de liberalización de mercado, duróun cuarto de siglo –desde el golpe de Estado a Salvador Allende en Chile en 1973, queprodujo el desembarco en la región (y en el mundo) del primer gran experimento delfundamentalismo de mercado de la escuela de Chicago, hasta la elección de Hugo Chá-vez en Venezuela en 1998–. La elección de Chávez, junto con la difusión de la crisisfinanciera asiática en América Latina, provocó la ruptura del momentum hacia el libe-ralismo de mercado, perforó el Consenso de Washington y condujo al retroceso de lasreformas de mercado en una gran cantidad de países.

La coyuntura crítica en determinados países, sin embargo, comprometió un perío-do más corto de tiempo. La mayoría de los países ingresó en esa coyuntura crítica duran-te el comienzo de la crisis de la deuda en 19824. Esta crisis colocó al ajuste estructuralen el primer lugar en la agenda política, y provocó que los países tomaran profundasdecisiones liberalizadoras entre mediados de 1980 y mediados de 1990. Si bien los paí-ses variaron en la profundidad, alcance, tiempo y ritmo de las reformas de mercado, losgobiernos de la región (excepto la Cuba socialista, que experimentó su propia ver-sión de las reformas promercado luego del colapso del comunismo soviético) intenta-ron un paquete ambiguo de estabilización promercado y políticas de ajuste que fuerondiseñadas para desmantelar formas históricas de intervencionismo estatal y abrieron suseconomías al comercio global, las inversiones y las finanzas internacionales.

Esta apertura doméstica e internacional a las fuerzas del mercado no solo revirtiómedio siglo de desarrollo capitalista Estado-céntrico y hacia adentro. Más fundamen-talmente, se alteraron el carácter y el propósito del poder del Estado, los patrones deasociación civil, y las formas en que los intereses y demandas sociales eran articula-dos y representados en la arena política (Yashar 2005; Collier y Handlin 2009). Por lo

4. En los países económicamente más avanzados del Cono Sur –Argentina, Chile y Uruguay– losmodelos ambiciosos de la ISI se agotaron relativamente temprano, y las reformas neoliberales comen-zaron a mediados de la década de 1970 bajo regímenes militares que reprimieron los movimientos popu-lares y sindicales. Las dictaduras de Uruguay y Argentina, sin embargo, no alcanzaron a completar elproceso de liberalización de mercado, dejando el ajuste estructural en manos de los sucesores demo-cráticos en el período posterior a la crisis de la deuda, como en el resto de la región. La excepciónfue Chile.




tanto, cambiaron los amarres estructurales de los sistemas políticos nacionales y debi-litaron a los sistemas de partidos que mediaban entre los actores estatales y sociales enel marco de la matriz «estado-céntrica» de la ISI (Cavarozzi 1994).

Las discontinuidades institucionales fueron más abruptas y dramáticas en algunospaíses más que en otros. Sin embargo, dependieron de las condiciones anteriores esta-blecidas por los patrones históricos del desarrollo del sistema de partidos que siguióal inicio de la política de masas al comienzo del siglo XX. Contrariamente a EuropaOccidental donde la industrialización y la emergencia de la clase obrera dio lugar a cli-vajes de clase y partidos políticos democráticos con base social obrera que estanda-rizaron a los sistemas de partidos (Bartolini 2000: 10), el comienzo de la política de masasen América Latina diferenció a los sistemas de partidos de acuerdo a diferentes lógi-cas de incorporación de las clases populares a la política. En algunos países, los siste-mas de partidos fueron reconfigurados mediante la emergencia de partidos de masas,con movilización populista o partidos de izquierda con vínculos orgánicos con el movi-miento obrero (o campesinos) durante el período de la ISI. En otros países, los partidoscontrolados por las élites se mantuvieron dominantes electoralmente, e incorporaron alas clases populares mediante un patrón vertical-clientelar. Estos sistemas de partidosde élites o de movilización popular fueron anclados en matrices de desarrollo distin-tos o en «variaciones del capitalismo» (Hall y Soskice 2001). Los sistemas de partidosde movilización popular contaban con una organización trabajadora más extensa y tuvie-ron modelos de desarrollo estado-céntricos más ambiciosos.

Estas características crearon un formidable conjunto de medidas de ajuste gravo-sas para los sistemas de partidos de movilización popular durante la transición hacia elneoliberalismo –con costos políticos por las severas y prolongadas crisis económicas,una dislocación social producida por los tratamiento de shock del libre mercado y losprogramas de ajuste estructural, el descrédito de las políticas públicas que históricamentehabía dado a los partidos políticos programáticos sus vínculos con el electorado popu-lar, y la desaparición de los modelos de organización de masas de la sociedad civil y polí-tica–. Las crisis económicas y las reformas de mercado debilitaron a los sindicatos ycrearon sociedades civiles más fragmentadas y pluralistas que fueron progresivamente des-vinculándose de los partidos tradicionales. Sin sorpresas, estos ajustes fueron asociadosa un aumento de la volatilidad electoral y a patrones más disruptivos del cambio del sis-tema de partidos en los casos de movilización de la clase trabajadora, incluyendo (re)ali-neamientos electorales más profundos o, en algunos casos (e. g. Perú), el colapso virtualde todo el sistema de partidos (Roberts, próxima publicación).

Las condiciones estructurales e institucionales previas pesaban, por lo tanto, sobrelas dinámicas políticas de las coyunturas críticas neoliberales. Siguiendo a Slater y Sim-mons (2008: 8), hubo «causas condicionantes» que «predispusieron a estos casos a diver-gir como lo hicieron». La diferencia de categoría entre sistemas de partido elitistas ycon movilización de la clase obrera, sin embargo, provee una primera división en unplano teórico de los cambios y continuidades del sistema de partido avanzado el siglo XXen América Latina. Si estas condiciones previas hubiesen sido decisivas para deter-minar los resultados, la coyuntura asociada con el colapso de la ISI y la transición al




neoliberalismo no hubiese sido crítica; hubiese simplemente representado los resulta-dos de la dependencia de rumbo del cambio institucional.

En realidad, sin embargo, existieron significativas variaciones dentro de las cate-gorías de élites y de movilización laboral, tales como el acomodamiento, (re) o des-composición de los sistemas de partido en respuesta a coyunturas críticas con dinámicasmás contingentes y de corto plazo, y las secuencias reactivas que siguieron en su des-pertar. Los alineamientos políticos en torno al proceso de liberalización de mercado inten-sificaron la estructuración programática de algunos sistemas de partidos, contribuyendoa formas relativamente estables de competencia partidista en el período del postajus-te. En otros sistemas de partidos, sin embargo, la liberalización de mercado minó losalineamientos programáticos y desestabilizó a los sistemas de partidos en el período pos-terior. Consecuentemente, como Capoccia y Kelemen (2007: 324) sostuvieron, las tra-yectorias institucionales divergentes no pueden ser comprendidas focalizando solo enlas condiciones o en los mecanismos de retroalimentación que reproduce el legado ins-titucional de la coyuntura crítica; requiere un cuidadoso análisis de las elecciones e inter-acciones estratégicas de los actores políticos durante los «momentos de génesis» queprodujeron distintos «equilibrios institucionales». En la experiencia actual de AméricaLatina, estos momentos de génesis –asociados con la adopción de políticas de ajustesneoliberales durante las coyunturas críticas– produjeron alineamientos del sistema departidos con equilibrios institucionales en algunos países, pero desequilibrios en otrosque resultaron vulnerables a las secuencias reactivas altamente desestabilizadoras en elperíodo posterior.

Para entender los diversos legados institucionales de la liberalización de mercado,resulta necesario identificar tres requerimientos básicos para la estructuración progra-mática de los sistemas de partidos, más allá de las condiciones históricas identificadasen Kitschelt et al. (2009). Primero, los partidos deben adoptar estándares relativamen-te coherentes en cuestiones claves de forma tal que dividan al cuerpo político y apelena los votantes en base a estos compromisos, y así construir vínculos programáticos entrelos partidos y la sociedad. Los vínculos programáticos son difusos cuando diferentes líde-res o facciones de un partido adoptan posiciones diferentes sobre las principales cues-tiones, haciendo de la postura programática del partido algo incoherente o incierto.Asimismo, la estructuración programática se debilita cuando los partidos compiten sobrela base de cuestiones no programáticas, como las apelaciones personalistas, la distri-bución de recompensas clientelares o su capacidad relativa para alcanzar los obje-tivos sobre los que todos están de acuerdo (como «limpiar» el gobierno o el crecimientoeconómico).

En segundo lugar, las políticas adoptadas por el partido en el poder deben teneruna semejanza significativa con la plataforma propuesta en campaña y con los princi-pios y compromisos de política que históricamente ha defendido. Pocos partidos gober-nantes implementaron plenamente sus plataformas de campaña, debido a la emergenciade circunstancias imprevistas y de los inevitables compromisos y modificaciones quepueden surgir durante los procesos legislativos y la toma de decisiones. La adherenciarígida a una plataforma de campaña o a unos compromisos históricos que ya se han




visto superados por el curso de los acontecimientos no son señales de un habilidoso lide-razgo político. Sin embargo, para que los vínculos políticos se sostengan, los votantesdeben tener la certeza de que las plataformas proporcionan una política básica o unaorientación filosófica que pueda guiar al partido frente a momentos de cambio.

La incoherencia programática o las tácticas de «seducir y abandonar» –cuando lospartidos ganan promoviendo un paquete de políticas y al estar en el poder ejecutanotro paquete distinto– perjudica la relación entre los resultados electorales y el conte-nido de las políticas públicas, y así impide al electorado formar expectativas razonablessobre el comportamiento de los partidos. Por lo tanto, crean altos niveles de incerti-dumbre política: allí donde las plataformas políticas no son creíbles, los vínculos pro-gramáticos no se pueden sostener y los resultados electorales no colaboran en laconstrucción de expectativas políticas. De hecho, los veredictos electorales se convier-ten en simples actos retributivos en contra de representantes fallidos o saltos al vacío afavor de candidatos impredecibles.

Como se discutió más arriba, los cambios de política eran comunes en 1980 y 1990en América Latina, pero no eran simples resultados del oportunismo político o de ladecepción; eran frecuentemente respuestas al endurecimiento de las restricciones delmercado mundial durante la transición al liberalismo de mercado, así como a la nece-sidad de dar señales de credibilidad a los prestamistas internacionales que condiciona-ban los prestamos a la adopción de las reformas de mercado. Cualesquiera que fueransus preferencias políticas, los gobiernos se encontraron de manos atadas –o al menoscon opciones limitadas– debido a los crecientes déficits fiscales, a la crisis de la balan-za de pagos y las agudas presiones inflacionarias. Estas limitaciones, sin embargo, ero-sionaron la precondición necesaria para la estructuración programática de los sistemasde partidos –qué diferencias significativas existen en las alternativas de políticas ofre-cidas por los principales partidos opositores–. Durante el período de la ISI, los sistemasde partidos –especialmente aquellos sistemas que incluyeron partidos de izquierda opopulistas– ofrecieron una amplia gama de opciones de políticas de desarrollo, desdeel liberalismo económico propuesto por la derecha hasta el desarrollo capitalista lide-rado por el Estado y socialismo desde la izquierda.

Sin embargo, la crisis y la desaparición de los modelos de la ISI y socialistas duran-te la década de 1980 redujeron drásticamente el debate sobre las políticas de desarrollo.Aun cuando el Consenso de Washington encontró una oposición significativa (aunquepolíticamente fragmentada) en las bases, fue netamente hegemónico en los círculosde decisión hacia fines de 1980, especialmente cuando los experimentos heterodo-xos de estabilización en Argentina, Brasil y Perú fueron profundamente desacredi-tados por las crisis hiperinflacionarias. A partir de ese momento, aun los partidos ylos líderes que no aceptaban la ortodoxia neoliberal en sentido normativo, aceptarondiversas maneras de liberalizar el mercado como «el único juego en la ciudad». Esteconsenso tecnocrático –mientras duró– diminuyó el conflicto ideológico en AméricaLatina (Colburn 2002), pero también dificultó, para los partidos políticos, la cons-trucción de identidades colectivas o vínculos sociales sobre la base de distincionesprogramáticas.




La transición hacia el liberalismo de mercado minó las tres precondiciones básicaspara la estructuración programática. En primer lugar, el cambio de política fue gene-ralizado, con una amplia gama de partidos populistas y de centro-izquierda liderandoo colaborando en el proceso de liberalización de los mercados. Esto muestra una para-doja central de las coyunturas críticas neoliberales: los partidos conservadores, empre-sariales y promercado fueron frecuentemente incapaces de liderar el proceso de reformasde mercado, especialmente en los países con sistemas de partidos basados en la movi-lización de los trabajadores durante la era ISI. Dado que los partidos conservadores esta-ban seguros de encontrar una oposición sólida a las reformas neoliberales en esos países,los partidos con lazos históricos con la clase trabajadora tuvieron ventajas comparati-vas en los procesos de reforma: podían ofrecer incentivos para la cooperación, cooptarlíderes sindicales y recurrir al capital político para contener la movilización popular,por lo menos en el corto plazo (véase Murillo 2000; Levitsky 2003; Burgess 2004).Consecuentemente, los partidos populistas o con base sindical (como el peronismo enArgentina, el PRI en México, AD en Venezuela y el MNR en Bolivia) asumieron la res-ponsabilidad política de iniciar las políticas de ajuste estructural en medio de las crisiseconómicas, aun cuando estas políticas iban en contra de sus compromisos programá-ticos históricos. En otros países con movimientos obreros más débiles –como Costa Ricay Ecuador– los partidos de izquierda lideraron o colaboraron con el proceso de refor-ma (e. g. el PLN en Costa Rica e ID en Ecuador). En otros lugares, la liberalización fuerealizada por las dictaduras militares (Chile y Uruguay) o por figuras independientescon características populistas pero sin organizaciones partidistas significativas (FernandoCollor en Brasil y Fujimori en Perú). Los partidos conservadores jugaron los roles másimportantes en los procesos de reforma en los países donde los partidos sindicales riva-les eran históricamente débiles, y/o donde recientes experiencias autoritarias constri-ñeron la movilización política de los sectores populares –e. g. Colombia, Honduras,Paraguay, República Dominicana, El Salvador y Uruguay–.

Segundo, donde las reformas de mercado provocaron profundos cambios en los par-tidos tradicionalmente apoyados por la clase obrera, populistas o de centro-izquierda,éstas produjeron disenso interno y faccionalismo que minaron la coherencia programáticade los partidos gobernantes. Las facciones del partido con vínculos tradicionales a sec-tores populares o con plataformas entraron en disidencia o incluso rompieron con loslíderes del partido en el gobierno, mientras que los defensores de las reformas se unie-ron a sectores no tradicionales. Frente a este panorama, los votantes se preguntaban quiénhabló en nombre de qué partido y qué intereses representaban, haciendo difícil paralos partidos mantener vínculos programáticos.

Finalmente, en tercer lugar, los cambios de política produjeron una convergenciatecnocrática que disolvió las históricas diferencias programáticas entre los partidos con-servadores y los partidos populistas o laboristas. Muchos tecnócratas de distintospartidos se unieron bajo los preceptos del Consenso de Washington, haciendo la compe-tencia electoral menos programática, más personalista y clientelar. Más aún, mientrasque los partidos de base sindical esperaban atraer a los nuevos sectores beneficiarios dela estabilización económica y la liberalización compensando así la pérdida de parte del




electorado que tradicionalmente los apoyaba, los partidos conservadores se veían debi-litados porque antiguos rivales más adaptables a las reformas de mercado se apropia-ban de las ideas tradicionales de las plataformas de esos partidos. Así, los partidosconservadores podían también verse debilitados por la erosión de los vínculos cliente-lares con los sectores populares a medida que el ajuste económico y la liberalización demercado eliminaba las oportunidades en la captación de rentas (rent seeking) (Luna2006). Consecuentemente, muchos partidos conservadores y de centro comenzarona desaparecer en países donde predominaron las experiencias de reformas de «seduciry abandonar», mientras que sus partidos rivales con base sindical fueron sobrepasadosa la izquierda a partir de la emergencia de nuevos partidos o movimientos políticos conclaras expresiones opositoras al modelo neoliberal.

Sin embargo, el (des)alineamiento programático de los sistemas de partidos en Amé-rica Latina no fue una consecuencia directa de la liberalización de mercado. De hecho,las reformas de mercado lideradas por actores políticos conservadores fueron compa-tibles con los alineamientos programáticos. En efecto, las coyunturas críticas neolibe-rales pueden promover la estructuración programática bajo dos condiciones: que losactores políticos conservadores (partidos, militares, líderes independientes) liderenla adopción de las reformas de mercado y que la resistencia social a la liberalización demercado pueda ser canalizada dentro del sistema por un partido grande de la izquierdaen oposición. Donde esto ocurrió, la competencia electoral gira en torno al eje que divi-de a los defensores de los críticos del modelo neoliberal o, al menos, provee votos bajouna coherente elección entre la ortodoxia promercado o las alternativas que defiendenun rol interventor del Estado en la reducción de inequidades y de protección social –auncuando las restricciones del mercado mundial reduzcan la distancia política entre estasdos alternativas programáticas–.

El enfoque de la coyuntura crítica desarrollado aquí sugiere que los alineamientos par-tidistas en torno a decisiones estratégicas con respecto a la liberalización fortalecieron odebilitaron la estructuración programática de los sistemas de partido, con consecuenciaspara la estabilidad de los sistemas en la era posterior al ajuste. Este enfoque difiere del deBurgess y Levitsky (2003), dado que pone el foco en la estabilidad del sistema en lugarde analizar la adaptación de los partidos particulares, y subraya las consecuencias dis-ruptivas de las reformas de mercado impuestas por los históricos partidos populistas.

Las condiciones organizacionales y del contexto que permitieron a estos partidospopulistas adaptarse a la era neoliberal implementando las reformas de mercado no con-dujeron a la estabilidad sistémica en la era posterior al ajuste. Este enfoque también ofre-ce explicaciones teóricas sobre el nivel macro y el contexto histórico que están presentesen los estudios del colapso del sistema de partidos en Perú, Venezuela, Italia y Japón.Estos argumentos enfatizan factores económicos (Carter 1998; Fukui 2007), la divisiónde los líderes (Tanaka 2006) y la «disolución de las marcas partidistas» que suele acom-pañar a la convergencia programática (Lupu 2011; Morgan 2011). El enfoque decoyuntura crítica explica cuándo las respuestas de los partidos a una crisis económicaproducen patrones de des-alineamiento programático que exacerban el faccionalismointrapartidario y desestabilizan la competencia partidaria a lo largo del tiempo.




IV. LAS COYUNTURAS CRÍTICAS NEOLIBERALES Y SUS EFECTOS SOBRE LOSSISTEMAS DE PARTIDOS

Al identificar a los líderes reformistas y a sus principales opositores en un país, esposible distinguir entre tres tipos básicos de coyunturas críticas: aquellos que alineana los sistemas de partidos de manera programática; aquellos que los desalinean; y aque-llos que son neutrales en sus efectos sobre el alineamiento programático. Los alinea-mientos programáticos ocurren cuando los actores conservadores lideran la adopciónde reformas y un partido de izquierda está presente como una clara opción opositora,creando así un legado que llamo liberalismo contestatario. Las coyunturas críticas queproducen (des)alineamiento ocurren cuando partidos de centro-izquierda o populistas,u otras figuras populistas independientes que hicieron campaña en contra de las polí-ticas de ajuste estructural, juegan un rol fundamental en la implementación de lasreformas de mercado. Las coyunturas críticas neutrales ocurren cuando los actores con-servadores lideran el proceso de reforma de mercado pero no existe una consistenteoposición de izquierda.

Estas dos últimas formas de coyunturas críticas crearon una convergencia neoli-beral, donde todos los partidos principales apoyaron o participaron en el proceso deliberalización de mercado. Bajo esta convergencia neoliberal, las alternativas de izquier-da a la ortodoxia neoliberal fueron electoralmente insignificantes durante la coyunturacrítica; al punto tal que participaron del proceso de reformas de mercado, o eran opcio-nes electorales muy marginales. Consecuentemente, no hubo divisiones programáti-cas consistentes que estructuraran la competencia electoral. Como se explicó antes, esteresultado no produjo un equilibro institucional estable, como sí lo hizo el liberalismocontestatario. En lugar de producir mecanismos de retroalimentación en el período pos-terior, la convergencia neoliberal generó un legado de secuencias reactivas desestabili-zadoras y que polarizan cuando la oposición social a la liberalización del mercado seintensificó en el período de postajuste.

La Tabla I muestra la lista de países que experimentaron estos diferentes tipos decoyunturas críticas, basándose en los índices de la liberalización económica desarrolla-das por Lora (2001) y Morley, Machado y Pettinato (1999), identificando los momen-tos de auge de las reformas del mercado y el líder político (o líderes) que las llevó acabo. Los patrones de reforma «seducir y abandonar» produjeron coyunturas críti-cas de (des)alineamiento en Argentina, Bolivia, Costa Rica, Ecuador, Perú y Venezue-la, donde históricos partidos populistas o de centro-izquierda, o una figura populistaen el caso de Perú (Alberto Fujimori), jugaron importantes roles en la adopción de lasreformas de mercado5. A pesar de que en México el PRI, un partido populista histórico,

5. El caso ecuatoriano es mixto. Las principales reformas fueron adoptadas por un líder con-servador, Sixto Durán Ballén, al principio de la década de 1990. Sin embargo, Rodrigo Borja, de Izquier-da Democrática (ID) del centro-izquierda, también adoptó importantes reformas de mercado antes deDuran Ballén, como luego lo hicieron el líder populista Abdalá Bucaram y Lucio Gutiérrez, creandouna profunda dinámica de desalineamiento del sistema de partidos.




adoptó reformas tipo «seducir y abandonar», el estatus hegemónico y la heterogenei-dad interna del partido crearon una dinámica diferente: el PRI se dividió relativamente pron-to durante la coyuntura crítica, produciendo un nuevo partido de izquierda que ayudóa alinear la competencia electoral a lo largo de líneas programáticas. La coyuntura crí-tica en México produjo primero un (des)alineamiento, pero luego realineó al sistema departidos sobre un eje programático de competencia. Así, se asemeja a las coyunturascríticas en países donde las reformas de mercado fueron implementadas por líde-res conservadores o de centro, con partidos de la izquierda en oposición: Brasil, Chile,República Dominicana, El Salvador, Uruguay y Nicaragua6. En estos países, las coyun-turas críticas alinearon los sistemas de partidos de manera programática, dejando unaherencia de liberalismo contestatario. En los países restantes –Colombia, Guatemala,Honduras, Panamá y Paraguay– patrones neutrales de reforma ocurrieron bajo el lide-razgo conservador en ausencia de un partido de izquierda competitivo. Como en loscasos de (des)alineamiento y de tácticas de «seducir y abandonar», las coyunturas crí-ticas en estos últimos casos produjeron una dinámica competitiva de pluralismo neo-liberal, donde los partidos opositores del modelo neoliberal fueron escasamente definidoso electoralmente marginales.

¿Cuáles fueron las implicancias de estos diferentes tipos de coyunturas críticas yde alineamiento programático para la estabilidad del sistema de partidos, especialmen-te en el período posterior a las reformas? Como se mostró anteriormente, los siste-mas de partidos caracterizados por la convergencia neoliberal, especialmente aquellosproducidos por el patrón de reformas (de)/(des)alineamiento de «seducir y abandonar»,probaron ser más susceptibles a las secuencias reactivas desestabilizadoras a medida queel Consenso de Washington se quebraba y la resistencia popular al liberalismo de mer-cado se intensificaba en arenas sociales y políticas. En cambio, donde las coyunturascríticas alienaron a los sistemas de partidos de manera programática y produjeron unlegado de liberalismo contestatario, la resistencia popular fue canalizada dentro de patro-nes institucionalizados de representación con una competencia electoral relativamenteestable. Estos resultados sugirieron que las coyunturas críticas neoliberales produjeronlegados que variaron ampliamente en su capacidad para soportar las secuencias reacti-vas liberadas por las cambiantes condiciones sociales y políticas de la era postajuste. Algu-nas investigaciones académicas anteriores encuentran una fuerte relación entre losalineamientos programáticos y la estabilidad del sistema de partidos (véase Lupu 2011;Morgan 2011). Sin embargo, estos estudios sugieren que la estructuración programáti-ca de la competencia partidaria identificada por Kitschelt et al. (2009) puede ser trans-formada por alineamientos políticos más contingentes y de corto plazo decisivos en losperíodos de cambios de políticas.

6. En Nicaragua, dolorosas medidas de austeridad fueron adoptadas –presionados por las altastasas de inflación– por el gobierno revolucionario Sandinista en 1988. Posteriormente, cuando asumieronel poder después de 1990, la coalición conservadora adoptó políticas de ajuste estructural más amplias,mientras los sandinistas regresaron a su posición natural en la izquierda opositora.




TABLA IREFORMAS DE MERCADO, PARTIDISMO, Y TIPO DE COYUNTURA CRÍTICA

(1973-1998)

Fuente: S. MORLEY, R. MACHADO y S. PETTINATO (1999); E. LORA (2001).

PrincipalesPaís Líder años de la Partido (Tipo) Líder opositor

reformista ReformaCoyuntura crítica del

des-alineamientoBrasil Collor de Melo 1990-92 Personalista/Derecha

Cardoso 1994-99 Centro PT (izquierda)Chile Pinochet 1974-79 Régimen Militar PDC (centro)

(derecha) PSCh (izquierda)República Dominicana Balaguer 1990-95 PRSC (derecha) PLD (centro)

PRD

(centro-izquierda)El Salvador Cristiani 1990-93 ARENA (derecha) FMLN (izquierda)

México De la Madrid 1983-88 PRI PRD

Salinas de Gortari 1989-94 (centro-derecha) (centro-izquierda)Nicaragua Chamorro 1990-94 Coalición Multipartidista FSLN

(centro-derecha) (izquierda)Uruguay Régimen Militar 1973-81 Régimen Militar (derecha)

Lacalle 1990-94 PN (derecha) FA (izquierda)Coyuntura crítica del

(Des)alineamientoArgentina Menem 1989-92 PJ (populista) UCR (centro)

Bolivia Paz Estenssoro 1985-89 MNR (Populista) VariadoCosta Rica Arias 1986-90 PLN (centro-izquierda) PUSC

(centro-derecha)Ecuador Borja Durán 1989-92 ID (centro-izquierda)

Ballén 1992-95 PUR (personalista/derecha) VariadoPerú Fujimori 1990-94 Personalista/populista Variado

Venezuela Pérez 1989-92 AD (populista/ COPEI

centro-izquierda) centro-derecha)Coyuntura crítica neutral

Colombia López Michelson 1974-78 PL (centro-derecha)Gaviria 1992-93 PL (centro-derecha) PSC (derecha)

Guatemala Cerezo 1986-88 PDC (centro) VariadoHonduras Callejas 1991-93 PN (derecha) PL (centro-derecha)Panamá Pérez Balladares 1994-98 PRD (centro-derecha) VariadoParaguay Rodríguez 1989-93 ANR (derecha) PLRA (centro)




V. LA ESTABILIDAD DEL SISTEMA DE PARTIDOS EN LA ERA POSTERIOR AL AJUSTE

A pesar de que en la década de 2000 en algunos países de América Latina ocurrióuna moderada profundización de los procesos de liberalización de mercado, el auge de lasreformas transcurrió en la década de 1990. En efecto, el consenso sobre el modelo neo-liberal fue derrumbado por una confluencia de eventos al final de la década: la extensiónde la crisis financiera asiática a las economías liberalizadas de América Latina, que deses-tabilizó los mercados financieros y produjo recesión e inflación –estanflación económica–a finales de la década de 1990 y principios de la de 2000; la erupción de las protestas masi-vas en contra de los gobiernos liberales, que derrocaron a presidentes en Argentina, Ecua-dor y Bolivia; y el inicio de un cambio político sin precedentes hacia la izquierda, queculminó con la elección de presidentes de centro o de izquierda en once países diferen-tes, representando a dos tercios de la población regional para el año 2011. Como mues-tra la Figura II, los índices agregados de liberalización económica, como los medidos porla Fundación Heritage/el índice de libertad económica del Wall Street Journal, cayeron apartir del año 2000. Los mayores descensos se registraron en los cuatro países que expe-rimentaron los patrones más profundos de protesta social en contra de las reformas neo-liberales durante la coyuntura crítica (Venezuela) o en el período siguiente (Argentina,Bolivia y Ecuador): entre 2000 y 2010, el índice de Argentina cayó de 70 a 51,2, el de Boli-via de 65 a 49,4, el de Ecuador de 59,8 a 49,3, y el de Venezuela de 57,4 a 37,6.

FIGURA IIÍNDICE DE LIBERTAD ECONÓMICA EN AMÉRICA LATINA, 1998-2010

(PROMEDIO REGIONAL)

Fuente: Heritage Foundation/Wall Street Journal «Index of Economic Freedom» (http://www.heritage.org/Index/).

Heritage Foundation/Wall Street Journal “Index of Economic Freedom” (

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Índice de Libertad

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Índice de Libertad Económica

Índice de Libertad




Las reformas de mercado de estos cuatro países activaron poderosas secuencias reac-tivas –en términos de Polanyi (1944), el doble movimiento dialéctico asociado con laresistencia social hacia la expansión tecnocrática de las relaciones de mercado–. Estassecuencias reactivas comenzaron con masivas protestas contra los gobiernos y los par-tidos gobernantes que pusieron en marcha y continuaron reformas neoliberales –lasprotestas callejeras en Venezuela conocidas como el Caracazo en 1989, una serie de rebe-liones indígenas y populares en Ecuador después de 1990, los piqueteros argentinos fue-ron el mayor movimiento de desocupados de finales de siglo, y la «Guerra del Agua»y la «Guerra del Gas» en Bolivia en 2000 y 2003 (véase Silva 2009)–. Estas protestasculminaron con la elección de presidentes de izquierda que rechazaron abiertamente elmodelo neoliberal e implementaron políticas públicas más estatistas y nacionalistas. Enel camino, se sumergieron en profundas crisis los sistemas de partidos nacionales; losprincipales partidos centristas y conservadores fueron eclipsados en los cuatro países,así como los principales partidos populistas o de centro-izquierda en Venezuela, Boli-via y Ecuador. Solo el partido peronista argentino (PJ) quedó en pie, un testimonio dela capacidad del partido y de sus facciones de liderar el proceso de liberalización delmercado en la década de 1990, y luego canalizar la resistencia social frente al modeloneoliberal, bajo la mirada de sus rivales políticos durante la crisis financiera de 2001-2002. En los otros países, la resistencia social encontró expresión electoral en movi-mientos outsiders antisistema (el Movimiento al Socialismo MAS en Bolivia) y en figuraspopulistas (Hugo Chávez en Venezuela y Rafael Correa en Ecuador) que desplazarona los mayores partidos tradicionales de izquierda.

Todos estos países habían experimentando coyunturas críticas de (des)alineamien-to con patrones de reforma «seducir y abandonar» bajo liderazgos populistas o partidosde centro-izquierda. Los otros dos países con coyunturas críticas de (des)alineamiento –Perúy Costa Rica– también experimentaron profundos desórdenes en sus sistemas de parti-dos, aunque con resultados políticos diferentes. En Perú, el sistema de partidos fue devas-tado por la crisis hiperinflacionaria y la violencia política de finales de la década de 1980,que llevaron a la adopción de política de shock por un líder populista outsider (AlbertoFujimori) que hizo campaña antineoliberal y en contra de las alternativas del establishment.Después de eso, la competencia electoral en Perú consistió en tener personalidades domi-nantes con organizaciones de partidos mínimas. La resistencia social a la liberalización demercado fue más lenta en desarrollarse, dado el diezmo en las organizaciones popularesal final de la década de 1980, pero los movimientos de protesta en las provincias se for-talecieron después de 2000, y un outsider populista de izquierda, Ollanta Humala, final-mente ganó la presidencia en su segundo intento en 2011. En Costa Rica, la adaptaciónde reformas neoliberales por el partido PLN de centro-izquierda llevó a un (re)alinea-miento electoral y una reconfiguración parcial del sistema de partidos en el período pos-terior, pero no condujo a un colapso. Un nuevo desafío populista emergió a la izquierdadel PLN, movilizando una fuerte oposición en contra del CAFTA, mientras el PLN se corrióhacia la derecha y en gran medida desplazó al corrupto partido conservador.

Como muestra la Tabla II, la competencia electoral fue inestable en estos seis paí-ses que experimentaron una coyuntura crítica de (des)alineamiento, y un aumento de la




volatilidad electoral en respuesta a las secuencias reactivas de la era posterior al ajuste.Los sistemas de partidos que fueron relativamente estables durante la coyuntura críti-ca en 1980 y 1990 –Costa Rica y Argentina– se volvieron más volátiles después de 2000,mientras que en los otros cuatro países que ya eran inestables durante la coyuntura crí-tica se volvieron más volátiles en el período posterior. Como muestra el índice de Peder-sen, la volatilidad electoral neta (el promedio agregado de los cambios en los votos enlas elecciones presidenciales y legislativas) aumentó del 28 por ciento como promediode los seis países desde 1980 a 2000, al 41 por ciento entre 2000 y 2010. En todos estospaíses, los patrones de reforma «seducir y abandonar» dejaron a los sistemas de parti-dos sin un competidor serio frente al modelo liberal –en suma, con una dinámica com-petitiva de convergencia neoliberal–. El resultado fue un equilibrio inestable,especialmente a medida que la resistencia social al modelo neoliberal se fortalecía enel período posterior a la coyuntura crítica. Los partidos conservadores o proempresa-riales se derrumbaron en los seis países –en parte porque los opositores de izquierda opopulistas se apropiaron de sus agendas programáticas– mientras que el espacio polí-tico vacante a la izquierda del centro fue ocupado por nuevos contendientes popu-listas o de izquierda (o como en Argentina, la fracción de izquierda del PJ) que ofrecieronuna oposición más sólida al modelo neoliberal.

Aunque de manera menos dramática, la convergencia neoliberal también fue ines-table en los países que experimentaron coyunturas críticas neutrales. Esto es, aquellospaíses donde la liberalización de mercado ocurrió bajo el liderazgo de los partidos con-servadores, sin un patrón «seducir y abandonar» o un importante partido de izquierdaen la oposición. La volatilidad electoral neta promedio fue del 24,3 para Colombia, Hon-duras, Panamá, Paraguay y Guatemala durante la coyuntura crítica de 1980 a 2000, lue-go aumentó al 29,3 en el período posterior entre 2000 y 2010. Aunque los partidosconservadores o de centro tradicionales declinaron después de 2000 en numerosos paí-ses –más notablemente en Colombia y Paraguay–, este patrón fue menos consistente queen los casos de «seducir y abandonar». Del mismo modo, fueron desplazados a la izquier-da por la emergencia de nuevos líderes populistas o de izquierda durante el períodoposterior, especialmente en Paraguay, pero estos patrones fueron más moderados en com-paración con el explosivo crecimiento de estos movimientos en numerosos casos de«seducir y abandonar». Variaciones sustanciales existen entre estos casos, como el sis-tema de partidos de Honduras, que fue el más estable durante la tercera ola democra-tizadora, mientras que Guatemala fue uno de los más inestables. Como se discutiópreviamente, la situación anómala de Honduras no persistirá.




TABLA IIVOLATILIDAD ELECTORAL DURANTE COYUNTURA CRÍTICA NEOLIBERAL Y

PERÍODOS POSTERIORES (ÍNDICE PEDERSEN DE VOLATILIDAD)

Fuente: Calculado con datos de NOHLEN 1993; NOHLEN 2005; y Georgetown University’s Political Databa-se of the Americas (http://pdba.georgetown.edu/). Volatilidad neta es el promedio combinado del índice Peder-son de Volatilidad electoral agregada para todas las elecciones presidenciales y legislativas de cada país.

Finalmente, las coyunturas críticas de alineamiento –donde los conservadores lide-raron el proceso de reformas de mercado y un partido de la izquierda se mantuvo enla oposición– produjeron un legado de liberalismo contestatario que fue relativamenteestable y estabilizador, en el resto de los casos (Brasil, Chile, República Dominicana, ElSalvador, México, Nicaragua y Uruguay). Ninguno de estos países con coyunturascríticas de alineamiento experimentaron un aumento de la volatilidad electoral en elperíodo posterior, y tres de ellos –Brasil, El Salvador y Nicaragua– vivieron significati-vos descensos de la volatilidad. En total, la volatilidad neta promedio cayó del 23,7 por

Volatilidad neta Volatilidad neta Cambio neto dePaís 1980-2000 2000-2010 volatilidadCoyuntura Crítica del (des)alineamiento

Argentina 18,6 35,0 16,4Bolivia 27,5 50,7 23,2

Costa Rica 10,3 25,6 15,3Ecuador 33,5 44,7 11,2

Perú 44,8 48,5 3,7Venezuela 33,4 41,3 7,9Promedio 28,0 41,0 13,0

Coyuntura Crítica NeutralColombia 12,0 37,4 25,4Guatemala 45,4 49,4 4,0Honduras 7,1 9,7 2,6Panamá 36,7 23,2 –3,5Paraguay 20,4 26,9 6,5Promedio 24,3 29,3 4,0

Coyuntura Crítica de AlineamientoBrasil 30,7 22,0 –8,7Chile 15,9 19,6 3,7

República Dominicana 18,3 21,0 2,7El Salvador 22,2 11,3 –0,9

México 17,9 20,0 2,1Nicaragua 49,5 21,7 –7,8Uruguay 11,4 12,6 1,2

Promedio 23,7 18,3 –5,4




ciento en los 1980 y 1990 al 18,3 por ciento de 2000-2010, menos de la mitad del nivelde volatilidad registrado en los países que experimentaron coyunturas críticas de (des)ali-neamiento (ver Tabla II y Figura II). Donde las coyunturas críticas alinearon a los siste-mas de partidos de manera programática, la oposición al modelo neoliberal durante elperíodo posterior al ajuste fue canalizada dentro de sistemas de partidos por los esta-bles partidos de izquierda; la protesta social fue más limitada, y el sistema de partidono fue desplazado por la emergencia de ningún nuevo líder de izquierda o populista.

Igualmente sorprendente, en los países en los que un partido de izquierda institu-cionalizado era un competidor serio, un partido centrista o conservador permaneció via-ble electoralmente en el período posterior para defender el liberalismo de mercado ymoderar las inclinaciones estatistas de los rivales de izquierda cuando accedieron alos cargos ejecutivos (como se produjo con el tiempo en todos los países, excepto enMéxico). En estos países, por lo tanto, el liberalismo de mercado fue impugnado y modi-ficado, pero no se deshizo cuando la izquierda llegó al poder, y las formas programá-ticas de la competencia electoral se institucionalizaron en el período de posguerra.

FIGURA IIIVOLATILIDAD ELECTORAL Y TIPOS DE COYUNTURAS CRÍTICAS


Estos hallazgos sugieren que las coyunturas críticas de alineamiento y (des)alinea-miento ofrecían legados muy diferentes respecto a la estabilidad del sistema de parti-dos. Los patrones de la reforma neoliberal que alinearon a los sistemas de partidos de

Fuente: Elaboración propia

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Volatilidad 1980-1990 Volatilidad 2000-2010

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29,3 28

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Coyunturas críticas de alineamiento

Coyunturas críticas neutrales

Coyunturas críticas de des-alineamiento

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Coyunturas críticas de alineamiento

Coyunturas críticas neutrales

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Volatilidad 1980-1990

Volatilidad 2000-2010

neutrales

Coyunturas críticas de des-alineamiento

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2

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a

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manera programática produjeron sistemas de partidos más estables en el tiempo; don-de la liberalización del mercado des-alineó a los sistemas de partidos de manera pro-gramática, se volvieron más volátiles en el período posterior. Medidas agregadas devolatilidad electoral, sin embargo, sólo muestran cuál es el porcentaje de votos (o asien-tos) que cambian en el tiempo; no nos dicen nada acerca de dónde van los votos. Enparticular, no se hace distinción entre los votos que se traspasan a otros partidos polí-ticos establecidos (es decir, la volatilidad intrasistémica) y los que van a los nuevospartidos o candidatos outsiders (es decir, volatilidad extrasistémica). Un enfoque alter-nativo para evaluar la volatilidad, entonces, es desarrollar una medida directa de los cam-bios extrasistémicos. Aunque esto se podría hacer con datos elección por elección (Powelly Tucker 2010), una medida acumulativa es teóricamente más útil para evaluar el lega-do de una coyuntura crítica en el tiempo. En consecuencia, he calculado para cada elec-ción el voto presidencial agregado (y la banca legislativa) para todos los partidos omovimientos políticos que se formaron en 1990 o después, aproximadamente en la mitadde la coyuntura crítica, y en el punto más álgido del Consenso de Washington, cuandotodos los países de la región habían comenzado a liberalizar los mercados. Este indica-dor capta así el desarrollo acumulativo de nuevos partidos, ya sea a favor o en contrade la reforma del mercado tras los disturbios iniciales asociados con la crisis de la deu-da, el fracaso de las políticas de estabilización heterodoxas y la adopción de las refor-mas neoliberales7.

Como se muestra en la Figura IV, esta medida de votos de los partidos nuevos varíadramáticamente a través de los diferentes tipos de coyunturas críticas. Las coyunturascríticas que alinearon a los sistemas de partidos de manera programática –es decir,aquellos que producen un legado de liberalismo contestatario– crearon alineamientoscompetitivos altamente resistentes. En efecto, los partidos establecidos cerraron elmercado electoral a nuevos competidores, que en promedio alcanzaban sólo el 6,5 porciento de la votación presidencial y el 2,2 por ciento de los escaños legislativos en ladécada de 1990. Estos porcentajes quedaron estables en la primera década del siglo XXI,cuando los partidos formados a partir de 1990 obtuvieron un 5,5 por ciento de los votospresidenciales y un 4,4 por ciento de los escaños legislativos. Aunque los partidos deizquierda se fortalecieron gradualmente durante este período en la mayoría de estos paí-ses, este crecimiento se dio entre partidos de izquierda establecidos que formabanparte de la oposición durante el período de la liberalización del mercado, en lugar dehacerlo hacia una alternativa de izquierda nueva, populista, outsider o «extrasistémica».En pocas palabras, donde los conservadores lideraron el proceso de reforma del mer-cado y un partido de la izquierda se mantuvo en la oposición, las coyunturas críticasdejaron una herencia institucional de la competencia electoral estructurada de maneraprogramática y muy estable.

7. Los partidos fueron codificados como «nuevos» solo si no fueron fundados antes de 1990.Los partidos formados antes como resultado del cambio de nombre, fusión o coalición con los par-tidos emergidos antes de 1990 fueron codificados como sucesores de partidos previos, antes que nue-vos partidos.




FIGURA IVVOTOS AGREGADOS PARA LOS NUEVOS PARTIDOS POLÍTICOS BAJO LOS DIFERENTES TIPOS

DE COYUNTURAS CRÍTICAS, 1990-2010 (ELECCIONES PRESIDENCIALES Y LEGISLATIVAS)

Nota: Los porcentajes incluyen los votos para todos los partidos políticos fundados después de 1990.Fuente: Elaboración propia.

Las dinámicas competitivas no podrían haber sido más distintas en los lugares don-de las coyunturas críticas eran de (des)alineamiento o neutrales, dejando una herenciainstitucional de la convergencia neoliberal. La vulnerabilidad de este legado a las secuen-cias reactivas, que generaron o empoderaron a nuevos partidos, es evidente al observarlos datos. En los países que han experimentado coyunturas críticas neutrales, los par-tidos o movimientos formados a partir de 1990 promediaron un modesto 13,2 porciento de la votación presidencial y el 9,5 por ciento de los escaños legislativos en ladécada de 1990. Durante la década siguiente, sin embargo, es decir, en el período pos-terior, los niveles de apoyo a los nuevos partidos aumentó, incluso teniendo en cuentala notable excepción de Honduras (que registró una puntuación de cero en este indi-cador para las elecciones presidenciales y legislativas en ambas décadas). En estos casos,el apoyo a nuevos partidos aumentó a un promedio del 48,6 por ciento de los votos enlas elecciones presidenciales y al 34,1 por ciento de los escaños legislativos entre los años2000 y 2010. Y en los países con coyunturas críticas de (des)alineamiento, el cambio devoto hacia los nuevos partidos durante la primera década del siglo XXI fue masivo ysistemático entre 2000 y 2010. Los partidos que se formaron a partir de 1990 captura-ron un impresionante 70,7 por ciento de los votos en las elecciones presidenciales,




junto con el 58,5 por ciento de los escaños legislativos. En suma, donde las reformasde mercado fueron adoptadas en forma de «seducir y abandonar» por partidos de cen-tro-izquierda o populistas, los votantes abandonaron a los tradicionales partidos de masasy dieron su apoyo a una amplia gama de nuevos partidos y movimientos políticos, tan-to en la izquierda como la derecha del espectro ideológico.

El consenso tecnocrático de América Latina para la liberalización del mercado pudohaber proporcionado una cobertura política para las políticas de ajuste estructural encontextos de graves crisis financieras e inflacionarias en la década de los años 1980 yde 1990, cuando históricos movimientos populares y sindicales estaban en decadenciay a la defensiva. No obstante, la resistencia social a las inseguridades de las reformasde mercado se fortaleció en la era del postajuste, y los sistemas de partidos que care-cían de canales institucionalizados para la disidencia –el equilibrio inestable de la con-vergencia neoliberal– se plagaron de secuencias reactivas tumultuosas y polarizadoras.Por el contrario, cuando una parte importante de la oposición de izquierda canalizó lareacción Polanyi en formas institucionalizadas de competencia programática, un equi-librio relativamente estable del liberalismo contestatario fue reproducido en el períodoposterior. Las coyunturas críticas neoliberales, por lo tanto, produjeron tipos de lega-dos institucionales muy diferentes con distintos modelos de competencia partidista enla era posterior al ajuste.

VI. CONCLUSIÓN

La experiencia de América Latina en la última década sugiere que los vínculos pro-gramáticos de la competencia electoral ayudan a anclar al electorado y estabilizar a lossistemas de partidos. Permiten a los partidos forjar vínculos con los votantes y con gru-pos sociales sobre bases durables, sobre intereses y preferencias de políticas relevantes,facilitando la construcción de identidades y lealtades partidistas. La vulnerabilidada los shocks económicos externos que forzó a los partidos a comprometerse con susorientaciones programáticas, sin embargo, creó incertidumbre sobre los efectos delos resultados electorales y debilitó los vínculos de los votantes con los partidos.

Los efectos de esta incertidumbre pueden ser vistos en la transición, azotada porla crisis, de la ISI al neoliberalismo, un hito político y económico que descolocó y recon-figuró los sistemas de partidos en América Latina. Aunque la capacidad de los siste-mas de partidos nacionales para soportar estas tribulaciones estuvo condicionada porlos patrones históricos de desarrollo político y económico, también fueron formadaspor una dinámica más contingente que obedecía a las reformas de mercado y a la resis-tencia social a las mismas, durante la coyuntura crítica y el período posterior al ajuste.Las reformas neoliberales impulsadas por actores políticos conservadores y a las quese opuso un importante partido de izquierda en la oposición, alinearon los sistemasde partidos de manera programática. Por otra parte, las reformas «seducir y abando-nar» adoptadas por los gobiernos populistas o de centro-izquierda (des)alinearonla orientación programática de los sistemas de partidos y los dejaron vulnerables a la




desestabilización de las secuencias reactivas, tal como la oposición social a la liberaliza-ción de mercado se intensificó en el período posterior. En particular, los movimientosde protestas y la emergencia de nuevos contendientes populistas o de izquierda mina-ron los sistemas de partidos tradicionales y desestabilizaron la competencia electoral.

Las alternativas de izquierda emergieron o se fortalecieron en casi todos los paísesde la región en el período posterior al ajuste, pero el alineamiento y (des)alineamiento delas coyunturas críticas produjeron distintos tipos de partidos y movimientos de izquier-da con diferentes implicaciones para la estabilidad del sistema de partidos (Weyland,Madrid y Hunter 2010; Levitsky y Roberts 2011). Las coyunturas críticas que alinea-ron de manera programática a los sistemas de partidos permitieron que los reclamossociales en contra de las inseguridades del mercado fueran institucionalizados por parti-dos establecidos. En los países donde ocurrió el giro a la izquierda en el período pos-terior, hicieron esto mediante las alternativas institucionalizadas en el poder dentro delos sistemas de partidos relativamente intactos. En cambio, cuando las coyunturas crí-ticas desalinearon a los sistemas de partidos programáticos, la resistencia social al libe-ralismo de mercado fue expresado por movimientos masivos de protesta que desafiarona toda la clase política y, finalmente, dio lugar a alternativas más radicales, extrasisté-micas y populistas (Madrid 2010).

Claramente, estas alternativas nuevas, antineoliberales y de izquierda en países comoVenezuela, Ecuador, y Bolivia hicieron revivir una oposición programática en los siste-mas de partidos. Como tal, podrían dar lugar eventualmente a la fundación de la recon-figuración de los sistemas de partidos en torno a clivajes ideológicos y programáticos.Hasta la fecha, sin embargo, ambas caras de este clivaje se encuentran pobremente ins-titucionalizadas en términos partidistas. Los nuevos partidos de izquierda han luchadopara cristalizarse en torno a figuras populistas o movimientos sociales de masas, mien-tras que la oposición conservadora se ve afectada por la fragmentación y la fluidez orga-nizativa. La reconstrucción de los nuevos sistemas de partidos dependerá no solo de lahabilidad de ambos lados del clivaje para organizarse, sino también de su voluntad deabstenerse de proyectos hegemónicos y aceptar el pluralismo institucionalizado comola característica definitoria de la gobernabilidad democrática.

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ISSN: 1130-2887

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El libro reseñado aquí es un excelente trabajo que, al estudiar el caso de Ecuador,describe un fenómeno crucial en la segunda década del siglo XXI: el cambio de ciclo dela política indígena en América Latina. Los dos autores ofrecen un análisis en profun-didad del nacimiento, primeros pasos, la emergencia, el éxito, la crisis y la supuestacaída de una de las organizaciones indígenas más emblemáticas de la región: Pachaku-tik. Además de describir el surgimiento de un movimiento que tenía la capacidad deconvertirse en un partido político exitoso, también señalan las contradicciones y limi-taciones que un movimiento social se enfrenta cuando se involucra en las elecciones yel poder gubernamental, a saber, el episodio que se produjo durante el período 2000-2003, cuando el movimiento tuvo la oportunidad de formar parte del gobierno de LucioGutiérrez, refleja lo difícil que es para un movimiento para cambiar rápidamente y lle-gar a ser un iniciado en el statu-quo.

Mijeski y Beck enmarcan este análisis en el debate sobre las relaciones entre los movi-mientos sociales y la democracia, y entre los movimientos sociales y los partidos indíge-nas en América Latina. Este debate, que es de vital importancia en el contexto de lareflexión sobre «la democracia realmente existente», se lleva a cabo a través de un aná-lisis consistente que apela a las teorías clásicas de la democratización. Además, los auto-res ofrecen un profundo conocimiento empírico del caso estudiado a la par que analizanla movilización indígena en el Ecuador a través de las categorías empleadas por la lite-ratura sobre movimientos sociales. De esta manera, el libro interpreta el auge y caídade Pachakutik desde la perspectiva de la Estructura de Oportunidades Políticas, la teo-ría de la movilización de recursos, así como desde las perspectivas relacionadas con loselementos simbólicos y cognitivos. Por otra parte, el libro también analiza el desempe-ño electoral del partido en cada elección en la que ha participado, con especial énfasisen las elecciones de 2002 y 2006.

Ciertamente, en las últimas décadas del siglo XX, la aparición de los diferentes acto-res políticos que reclamaban una «identidad social básica» indígena se hizo evidente.Hay muchos eventos que reflejan esto. Sin embargo, de todos estos ejemplos, uno delos más relevantes y sorprendentes –debido a su visibilidad, consistencia y éxito– fue elde las confederaciones indígenas de Ecuador que ya en la década de 1960, con la influen-cia de la Iglesia católica (con la pastoral indígena), sembró las semillas de un liderazgoautónomo.

INFORMACIÓN BIBLIOGRÁFICA196


Como resultado de este largo proceso, el lento despertar de los movimientos indí-genas tomó forma. El hecho de que un partido surgiera del movimiento fue una reve-lación y, para algunos analistas, un «signo de los tiempos». De hecho, muchos estudiosfueron publicados hace pocos años con el objetivo de entender cómo era posible crearpartidos desde los movimientos étnicos. Sin embargo, el surgimiento de la política étni-ca se produjo de maneras muy diversas y con diferentes grados de éxito en diferentespaíses. En algunos, como Ecuador, la aparición de un partido a nivel nacional fue rela-tivamente rápido aunque fugaz; a diferencia de Bolivia que fue más lento y sólido, domi-nado por un liderazgo robusto e ideologizado.

El libro reseñado trata de explicar por qué los pueblos indígenas de Ecuador tuvie-ron éxito en la organización de un movimiento, pero no como un partido en el poder.Los autores destacan la paradoja de «perder ganando». Obviamente, la respuesta no essimple. Parte de la razón de que la desaparición de Pachakutik fue la falta de madurez ycomplejidad de su objetivo, pero también tuvo que ver con un cambio en el ciclo de lapolítica internacional, donde las comunidades indígenas perdieron aliados y visibilidad.

Con ello no se pretende afirmar que los movimientos y demandas indígenas ya noestán presentes en la región, simplemente que ha cambiado la forma de presentarseen la política nacional. Sin duda la capacidad de aprovechar la experiencia adquirida alo largo de estas décadas respecto a la forma de organizarse y a la defensa de sus dere-chos serán dos factores que marcarán su presencia en la escena política. Sin embargo,todo indica –tal como señalan también los autores del libro– que la lucha será menosprotagónica. En este sentido, el libro reseñado ofrece una lección importante que pue-de resumirse en una frase: el éxito puede ser un peligro para los movimientos sociales.

Salvador MARTÍ I PUIG

Olivier DABÈNE (dir.). La gauche en Amérique latine (1998-2012). París: SCIENCESPO.Les Presses, 2012. 456 pp. ISBN: 978-2-7246-1270-7.

El giro político dado en algunos países relevantes de la región a mediados de la déca-da pasada ha producido un número de estudios interesantes, alguno de los cuales ya hasido reseñado en esta revista como es el caso del de Levistky y Roberts (2011) The Resur-gence of the Latin American Left, y el de Weyland, Madrid y Hunter (2010) Leftist Govern-ments in Latin America. Successes and Shortcomings. A ellos se puede añadir el de Philipy Panizza (2011) The Triumph of Politics. La irrupción de Chávez y el consiguiente efec-to dominó sobre países como Ecuador y Bolivia se vio acompañado por cambios signi-ficativos de naturaleza endógena en Brasil, Uruguay y El Salvador, sin dejar de lado lastransformaciones acaecidas en el peronismo gobernante en Argentina a partir de 2003y el regreso de Ortega en Nicaragua.

El libro coordinado por Olivier Dabène no sólo se incorpora a este listado de estudiossino que lo hace de una manera muy original al adoptar un criterio de aproximación



cuádruplo. En efecto, combinando en los diferentes capítulos el estudio de caso con elenfoque comparado aborda en un primer interrogante la posibilidad de que haya mar-gen para hacer la política en la región de otra manera. Es el terreno para los actores enel que los autores abordan la renovación de la clase política brasileña (Louault), la movi-lización perredista mexicana y su frustrado alcance (Combes) y el perfil de representa-ción mediática desempeñado por la izquierda en Argentina, Brasil, Venezuela y Colombia(Guevara).

El segundo bloque, el más breve de los cuatro, acoge los casos de Bolivia y de Ecua-dor desde la perspectiva estatista. Pone el acento en el carácter descolonizador delEstado boliviano en un marco de recreación del clientelismo político más ancestral (Cal-vo y Recondo) en paralelo a los efectos de la revolución ciudadana ecuatoriana en unmarco de fuerte personalización (Lacuisse).

El tercer bloque da cabida a cinco estudios que combinan dos casos de estudio deVenezuela (Lévy) y de El Salvador (Bosetti y Lazreg) cuya naturaleza es muy distinta,ya que el primero enfatiza el papel de las políticas sociales participativas mientras queel segundo confronta la enorme dificultad que supone para un gobierno de izquierdatener que lidiar con los problemas de seguridad ciudadana. Los restantes tres capítulosrealizan estudios comparados con respecto a la relación de la izquierda con los regula-dores independientes en Bolivia, Brasil y Chile (Mayaux y Maillet), el peso del pasadoen el marco de la justicia transicional en Brasil, Uruguay, Argentina y Perú (Lecombe)y el dilema que confrontan las izquierdas de Bolivia, Ecuador y Venezuela con relacióna la continuidad del modelo de economía extractiva.

El último bloque tiene un carácter muy novedoso sobre todo si se compara con laspublicaciones arriba citadas puesto que se aborda el papel de la izquierda en la dimen-sión regional o, si se prefiere, ante el reto de la unidad latinoamericana. Tres aspectoscentran la atención. La izquierda y los proyectos de integración regional (Dabène), laizquierda y la integración social en Centroamérica (Parthenay) y las izquierdas latinoa-mericanas y las relaciones sur-sur (Brun).

El libro es deudor de la afirmación de Dabène en las páginas introductorias de que,a diferencia de la ola neoliberal, la ola rosa no descansa en un cuerpo de ideas cohe-rentes y homogéneas, lo que produce proyectos diferenciados de alternancia política queconstituyen cada uno respuestas a los desafíos considerados como prioritarios en cadapaís. En este sentido la oposición frontal a la visión de las dos izquierdas por reduc-cionista y superficial. La apuesta por contextualizar e historiar las apreciaciones del cam-bio es venturosa y es uno de los valores más destacables de esta obra.

Manuel ALCÁNTARA SÁEZ



David R. MARES y David Scott PALMER. Poder, instituciones y liderazgo en la paz y laguerra. Aprendizajes de Perú y Ecuador (1995-1998). Quito: FLACSO, 2012. 229 pp.ISBN: 978-9978-67-370-6.

Las investigaciones sobre las consecuencias de los procesos de guerra y sus poste-riores resoluciones pacíficas han sido extensamente analizadas por los académicos delas Relaciones Internacionales y la Ciencia Política. Estas disciplinas trabajaron de mane-ra separada. Desde hace algunos años se observa un despliegue de estudios que anali-zan los conflictos interestatales adoptando ambas disciplinas. Este libro se centra en unode los conflictos recientes que vivió América Latina y que enfrentó a Perú y Ecuadorpor sus fronteras. El aporte novedoso, y tal como lo enuncian los autores al comienzode la obra, es «emplear varios marcos analíticos para explicar por qué se produjo tan-to la Guerra del Cenepa en 1995 como el Acuerdo de Paz en 1998 [entre Perú y Ecua-dor] y qué aprendizajes podemos asimilar y que pueden aplicarse a las otras disputasfronterizas terrestres y marítimas que involucran casi a todas las naciones del hemisfe-rios occidental» (9).

El objetivo del trabajo es tomar este estudio de caso y explicarlo desde «un núme-ro de factores internos y externos relacionados a consideraciones de las dinámicas depoder militar, la capacidad relativa de instituciones políticas y sociales y las caracterís-ticas de liderazgo» (9) y que además tenga posibilidades de ser aplicado a otros casosde disputas fronterizas en la región. Las más de doscientas veinte páginas del librose dividen en siete capítulos. Los autores realizaron estudios de campo durante y des-pués de la Guerra del Cenepa con entrevistas a altos funcionarios gubernamentales, diplo-máticos y militares de Perú, Ecuador y de otros países involucrados.

El capítulo que introduce el libro describe los conflictos interestatales en la regióny analiza las variables explicativas principales de esos conflictos tales como el modo enque se ejerce el poder, el rol de las instituciones y el liderazgo de los presidentes;toma en cuenta las instituciones nacionales al resaltar la importancia de los incentivoselectorales para los políticos, la política burocrática y los intereses militares en las deci-siones de hacer la guerra y la paz; se centra en la capacidad de las instituciones inter-nacionales para facilitar la cooperación interestatal; examina la relación entre poder einstituciones y discute la calidad del liderazgo político. El segundo capítulo realiza unaresumida descripción del contexto histórico del conflicto de 1995 y abre el caminoa los siguientes capítulos donde se analizan los factores claves que explican el estalli-do de la guerra y las razones que llevaron a los Acuerdos de Paz.

Los capítulos tercero, cuarto y quinto se adentran en las cuestiones relacionadas conel poder, las instituciones y el liderazgo político en cada país. Así, en el tercer capítulo,los autores toman en cuenta las sanciones electorales de los votantes y el rol del siste-ma de partidos en el estallido del conflicto para ambos países; estudian las relacionesentre los Poderes Ejecutivos y los Poderes Legislativo y Judicial en cada caso; se obser-van las relaciones civiles-militares, así como las características de los líderes de ambospaíses (Alberto Fujimori y Sixto Durán Ballén).



En el cuarto capítulo, los investigadores analizan la dinámica de la política internade ambos países que llevaron a la guerra utilizando un enfoque del rational choice. Así,se sostiene que los costos del conflicto fueron aceptados por los partidarios de los líde-res y por parte de la sociedad. El capítulo quinto analiza los fundamentos internos pre-sentes en la resolución del conflicto. El capítulo sexto analiza el papel de los garantesinternacionales del Protocolo de Río de Janeiro (Argentina, Brasil, Chile y Estados Uni-dos) que fueron mediadores en el proceso de paz. El último capítulo cierra con las con-clusiones principales del libro.

Este libro constituye un aporte fundamental en los debates interdisciplinarios sobrelos conflictos fronterizos por varias razones. En primer lugar, estudia en profundidad uncaso considerado anómalo en la región dado que con el fin de la Guerra Fría la nuevaAmérica Latina democrática se caracterizaba por ser una zona pacífica. En segundo lugar,pone en cuestión la tradicional hipótesis que sostiene que las democracias no hacen laguerra. En efecto, en pleno auge de las categorías de análisis de la interdependencia eco-nómica dentro de la disciplina de las Relaciones Internacionales, este libro estudia uncaso que muestra que las buenas relaciones comerciales y diplomáticas no son suficien-tes y que la guerra puede reaparecer como una vía legítima para resolver un conflictohistórico. En tercer lugar, analiza los factores nacionales que llevan a la decisión de hacerla guerra y de firmar la paz, esto es, cuál es el rol del poder, de las instituciones y de losindividuos en estas decisiones. Por último, su contribución esencial no se limita simple-mente a su contenido sino también a su metodología dado que se trata de un estudio decaso realizado por medio de una investigación cualitativa longitudinal.

Carola LUSTIG

Jason SEAWRIGHT. Party-System Collapse. The Roots of Crisis in Peru and Venezuela. Cali-fornia: Stanford University Press, 2012. 293 pp. ISBN: 978-0-8047-8236-4.

El gran declive electoral que sufrieron los partidos tradicionales de Perú y Vene-zuela durante fines de la década de 1980 y 1990 despertó mucho interés en la políticacomparada. Esta transformación fue denominada «colapso del sistema de partido» y esel objeto de estudio de este libro. En la obra se revisan las causas y consecuencias delcolapso mediante el análisis de los casos y su comparación con países en los que los par-tidos tradicionales han sufrido una crisis, pero el sistema ha sobrevivido (Argentina yChile).

En la introducción, el autor plantea cuáles han sido las explicaciones que se handado respecto al colapso y cuáles han sido sus carencias. En cuanto a los enfoques sobreel colapso, el autor discute tanto con aquellos académicos que explican sus causas enlas características de los sistemas de clases sociales, como con aquellos que lo funda-mentan en el voto económico de los ciudadanos en contra de los partidos como grupo.También busca mejorar las teorías que dan un lugar central en el colapso a la percepción



de corrupción y los escándalos por parte de los ciudadanos, y aquellas que plantean alcolapso como un problema de coordinación de elites y error de estrategia, o incluso comoun problema de organización interna de los partidos tradicionales.

Seawright argumenta que una comprensión más profunda del fenómeno sólo es posi-ble mediante el estudio de los procesos de toma de decisión que llevan a los votantes aabandonar a los partidos tradicionales y de los factores que impiden a los líderes par-tidarios realizar el ajuste necesario en sus partidos para contener la deserción. Tambiénenfatiza la necesidad de estudiar las consecuencias del colapso sobre las percepcionesde los ciudadanos sobre la política.

En el segundo capítulo, se realiza una descripción del sistema de partidos, las ins-tituciones y los hechos ocurridos durante el periodo a estudiar en Perú, Venezuela yArgentina. También se define conceptualmente qué se entiende por colapso, por par-tido tradicional («los partidos que han tenido la oportunidad de desarrollar una tradi-ción del partido vibrante y extensa dentro de un electorado determinado») y por sistemade partidos tradicional («aquellos sistemas en que los partidos tradicionales logran domi-nar la competencia electoral»), para luego focalizarse (capítulo 3) en estudiar la rela-ción entre las crisis económicas y el colapso. El autor concluye en que estas crisis nopueden explicar por sí mismas el colapso, pero ayudan al mismo mediante el debili-tamiento del sistema de partidos y el incremento de la ansiedad individual sobre la situa-ción política y el futuro, que tiene efecto sobre el comportamiento electoral.

El autor plantea que otro de los factores que afecta la decisión de los votantes es eldeclive en su identificación con los partidos tradicionales. Las causas de este declive lasencuentra en el odio y desilusión relacionados con sus preocupaciones por la corrup-ción, que solamente pueden ser mitigados por el uso de prácticas clientelares, comoha hecho el Partido Peronista en Argentina. En el capítulo 5, el autor agrega la falta derepresentación ideológica al análisis, concluyendo en que su aumento, en conjuncióncon el declive en la identificación partidaria, puede explicar la decisión de no votar aun partido tradicional y sí a uno nuevo.

El elemento más innovador de este libro es el análisis experimental realizado en Perúque es descrito en el capítulo 6. El experimento consiste en exponer a diferentes gru-pos a estímulos visuales y auditivos generadores de ciertas emociones, que luego afec-tarán las decisiones de los individuos en una simulación electoral. El autor concluye eneste capítulo que el odio que siente una persona está relacionado con la probabilidadde apoyar a un outsider, tal como se había planteado teóricamente. Asimismo, los votan-tes más preocupados por la corrupción y aquellos que se sienten menos identificadosson los que suelen romper lazos con los partidos tradicionales.

Seawright intenta explicar, por medio de análisis estadístico, la falta de flexibilidadde los partidos tradicionales en Perú y Venezuela, que impidió mitigar la desafecciónsufrida por sus partidos y detener el colapso. Luego de analizar la organización inter-na de los partidos y las variables que podrían estar asociadas, concluye en que aquellasmás relacionadas con la falta de flexibilidad son el antrincheramiento organizacional,la falta de diversidad ideológica dentro del partido y la poca capacidad de canalizar prác-ticas clientelares.



Finalmente, el autor se centra en las percepciones de la población sobre la políticaque se generan como consecuencia del colapso. Considera que existen dos grandes con-secuencias, que no necesariamente son generalizables. En primer lugar, la población tien-de a tener una visión menos favorable al expansionismo estatal y a la idea del Estadocomo solucionador de los problemas más graves de la sociedad. En segundo lugar, lapercepción de aumento en la capacidad de influir en la política y en los procesos deelaboración de políticas públicas.

El libro permite conocer una explicación innovadora del colapso del sistema departidos, que se sustenta no sólo en la ciencia política, sino también en la psicologíasocial. El autor plantea que la utilización de fundamentos microdeductivos compa-rados basados en la psicología permite una visión más completa que aquella que sesustenta solamente en el enfoque de la elección racional. A través del análisis de los com-portamientos individuales de los votantes y dirigentes partidarios, se intenta estudiarun tema de gran interés académico y se dejan asentadas las bases metodológicas parael análisis, desde esta perspectiva, de otros cambios en los sistemas de partidos.

Julia María RUBIO

Ana María MUSTAPIC, Alejandro BONVECCHI y Javier ZELAZNIK (comps.). Los legisla-dores en el Congreso argentino. Prácticas y estrategias. Buenos Aires: Instituto Tor-cuato Di Tella, 2012. 256 pp. ISBN: 978-950-621-026-7.

El estudio de las instituciones de gobierno ha sido una de las áreas que más inte-rés ha despertado de parte de los cientistas políticos. No sólo analizando, por ejemplo,los órganos legislativos, sino también sus interacciones e interrelación mutua con losEjecutivos. La gran mayoría de los trabajos se ha concentrado en las instituciones entanto órganos con competencias, funciones y poderes, dejando de lado el papel que cum-plen los actores políticos en su interior.

Los legisladores en el Congreso argentino viene a cubrir ese bache. Compilada y coor-dinada por Ana María Mustapic, Alejandro Bonvecchi y Javier Zelaznik, la obra reúnea un grupo de prestigiosos y destacados académicos del Programa de Estudios Electo-rales y Legislativos de la Universidad Torcuato Di Tella en Argentina. Desde un primermomento se destaca la preocupación central de los autores por detectar, analizar y corro-borar sus hipótesis sobre el comportamiento de los legisladores argentinos desde el retor-no a la democracia. Realizando un recorrido que se caracteriza tanto por sus importantescomponentes históricos como por el fuerte marco comparativo de sus estudios, los com-piladores se propusieron polemizar con el saber convencional sobre el Congreso argen-tino. Y así lo han logrado.

El primer artículo del libro, escrito por Natalia Feretti, busca romper con las teo-rías generalmente aceptadas sobre las estrategias adoptadas por los oficialismos a la horade administrar los espacios de poder en los órganos legislativos. Para ello, estudia cómo



y por qué el partido de gobierno reformó los procedimientos de la Cámara de Dipu-tados en 1963, pasando de un «modelo cartel» hacia uno «consensual». Para ello, inda-ga sobre la influencia que tuvieron los cálculos estratégicos partidarios, el contextopolítico imperante y las previsiones de supervivencia futura.

Javier Zelaznik intenta identificar los factores que contribuyeron a que los legisla-dores del Partido Justicialista, durante tres gobiernos distintos y en los últimos 20 años,apoyaran iniciativas del Poder Ejecutivo con marcadas diferencias programáticas. Paraello toma en cuenta la estructura y la ideología del partido, y la ambición política de loslegisladores, resaltando esta última como principal motor del apoyo a la agenda presi-dencial vigente en ese momento.

Un segundo artículo sobre apoyo legislativo lo desarrolla Germán Feierherd, peroextendiendo el marco temporal entre 1983 y 2008. El autor parte del supuesto de que lasiniciativas de los presidentes de turno, sin importar su color partidario, fueron apoya-das por coaliciones legislativas sobredimensionadas. Para ello, toma en cuenta las votacio-nes nominales y los dictámenes de comisión, y concluye que la progresiva desnacionalizacióndel sistema de partidos llevó a que los líderes políticos buscaran apoyos legislativos mayo-res al mínimo requerido para la aprobación de las propuestas legislativas.

Otros dos artículos se centran en la relación Ejecutivo-Legislativo. Alejandro Bon-vecchi y Javier Zelaznik, por un lado, estudian las reacciones del Congreso argenti-no frente al uso de Decretos de Necesidad y Urgencia (DNU) por parte del presidente.Lo interesante de su hallazgo radica en que, si bien se acepta generalmente que la apro-bación tácita de los DNU por el Congreso implica un avance del Ejecutivo sobre éste, enrealidad responde a un patrón de división del trabajo legislativo. Plantean así que, siem-pre y cuando traten sobre materias de exclusiva competencia del presidente, los DNUno son motivo de conflicto entre poderes.

Por otro lado, Constanza Figueroa Schibber estudia el uso de las insistencias porparte de los legisladores frente a los vetos presidenciales. La autora detecta diferentescomportamientos de los diputados dependiendo si se trata de iniciativas que afectansus intereses personales o si son vetos totales o parciales. Entiende así que el uso de insis-tencias funciona como instrumento de presión y negociación entre ambas ramas degobierno.

El último artículo, desarrollado por Bárbara Engelhardt, rompe la línea temporalde los demás y analiza la producción legislativa durante la primera presidencia de JuanDomingo Perón (1946-1949). Arriba a dos conclusiones interesantes y que, nuevamente,rompen el saber convencional: un papel más activo del Congreso en relación al PoderEjecutivo y la colaboración entre oficialismo y oposición para elaborar dictámenes decomisión.

La publicación resulta, así, atractiva en tanto profundiza en el estudio de los legis-lativos desde una perspectiva innovadora e interesante. Pero, por sobre todo, permitereplantear algunos supuestos y premisas que habían guiado las investigaciones sobre eltema. Y, más interesante aún, deja la puerta abierta para una (esperada) secuela.

Facundo CRUZ



Marta Teresa da Silva ARRETCHE. Democracia, federalismo e centralização no Brasil. Rio deJaneiro: Fundação Getúlio Vargas; Fiocruz, 2012. 232 pp. ISBN: 978-85-225-1231-7.

Tradicionalmente, la literatura académica sobre el federalismo brasileño se funda-mentó en una tradición de estudios que hacía hincapié en las consecuencias negativasque el diseño de las instituciones políticas heredadas del contexto postautoritario teníaen el proceso decisorio nacional. En términos generales, se afirmaba que la Consti-tución democrática de 1988 determinaba un movimiento bastante extenso de des-centralización política, conllevando un fortalecimiento de las entidades subnacionales(provincias y municipios) en detrimento del gobierno federal (la União).

El escenario correspondía, por tanto, a una ampliación súbita de la cantidad de acto-res con poder de veto, lo que implicaba una dinámica predatoria, o inclusive anárqui-ca, en el juego federativo. En ese ambiente, las políticas nacionales pasaron a ser definidas,principalmente, en base a las preferencias de las élites locales, las cuales comandabanlas negociaciones políticas por medio de la distribución de recursos presupuestarios.

Revisando y rebatiendo empíricamente esas argumentaciones, la politóloga MartaArretche en el libro Democracia, federalismo e centralização no Brasil echa luz sobrela tradicional disyuntiva «centralización» versus «descentralización», característicade los estudios sobre el federalismo, e incorpora algunos elementos del análisis de polí-ticas públicas y de política comparada para reinterpretar el verdadero papel que el gobier-no federal ha jugado en el sistema político brasileño.

Correspondiendo a la tesis que Arretche había defendido en el concurso de Libre-Docencia del Departamento de Ciencias Políticas de la Universidad de São Paulo, ellibro está compuesto por cinco capítulos, acompañados de una introducción generalque, además de enumerar los principales resultados empíricos, revisa parte de la biblio-grafía más actual sobre el federalismo brasileño. Al adoptar el Neo-Institucionalismocomo marco teórico, Arretche busca examinar cuáles serían, y cómo se explicarían, losefectos de las instituciones federativas (variable independiente) en la producción de polí-ticas públicas (variable dependiente).

La asociación entre «federalismo» y «resultados de política» busca aportar al deba-te teórico sobre las variedades de federalismo por medio de la comprobación –o no–del efecto «dispersión de autoridad política». Para ello, le fue preciso concentrarseen dos dimensiones específicas de los Estados federativos: a) la dimensión «poderde veto de las unidades constituyentes en las arenas decisorias centrales» o dimensiónshared-rule; y b) la dimensión «autonomía de los gobiernos subnacionales para decidirsobre sus políticas públicas» o dimensión self-rule.

En términos metodológicos, fue necesario examinar ambas dimensiones a través delos siguientes procedimientos: I) un análisis del trámite parlamentario de todas las pro-puestas de legislación que afectaron las preferencias de las unidades constituyentes entre1989 y 2009 y II) un examen de las políticas y de los gastos de todos los municipios enlas áreas de políticas públicas que afectaron la provisión de servicios sociales entre 1996y 2006.



Amparada en una rigurosa metodología cuali-cuantitativa, Arretche sustenta con sufi-ciente evidencia que: a) en Brasil, el modelo de Estado federativo ha dispuesto, desde1988, una amplia y extensa autoridad jurisdiccional al gobierno federal, a pesar de laexistencia de pocas y restrictas oportunidades institucionales de poder de veto porparte de los gobiernos subnacionales (capítulo 1); b) ha habido un movimiento de cen-tralización decisoria en las arenas federales, haciendo del Congreso Nacional el locusdecisorio máximo en temáticas federativas. Existen, así, constreñimientos instituciona-les que posibilitan el cambio del statu quo sin la necesidad de «supermayorías». Ade-más, las preferencias de las bancadas parlamentarias estaduales inciden menos queaquellas de los líderes partidarios (capítulo 2).

También se evidencia que, en Brasil, un bicameralismo fuerte ha convivido con cam-bios que produjeron pérdidas para los entes subnacionales, al mismo tiempo que la dis-ciplina partidaria ha prevalecido por sobre la cohesión de las representaciones regionalesen el Senado brasileño (capítulo 3).

Asimismo, la União ha regulado la ejecución de las políticas de competencia de losgobiernos subnacionales, promoviendo la convergencia regulatoria en lo atinente a estaspolíticas en todo el territorio nacional (capítulo 4). Por último, se comprueba que ladisminución generalizada de las desigualdades entre los entes subnacionales fue el prin-cipal resultado y la motivación central de la adopción de la fórmula federativa en Bra-sil (capítulo 5).

En el libro, Marta Arretche ofrece un estudio referencial cuya lectura es obligato-ria para entender la política (politics) del federalismo brasileño. También demuestra, exi-tosamente, la relevancia de la aplicación de metodología cuali-cuantitativa, en conjuntocon el análisis institucional, para investigar temas clásicos de la política comparadadesde América Latina.

Marcelo RAIMUNDO DA SILVA

Laura WILLS OTERO y Margarita BATTLE (comps.). Política y territorio. Análisis de laselecciones subnacionales en Colombia, 2011. Bogotá: PNUD-IDEA-NIMD, 2012. 220 pp.ISBN: 978-958-8758-46-6.

El libro Política y territorio: Análisis de las elecciones subnacionales en Colombia, 2011forma parte de la nueva corriente de la Ciencia Política que se enfoca en los procesospolíticos subnacionales. El objetivo del libro es ilustrar la variación de las dinámicas polí-ticas en los ámbitos regionales y locales en términos de sus características estructu-rales y contextuales y con este fin presenta un rico análisis cuantitativo y cualitativo delas elecciones subnacionales de 2011. En el primer capítulo, José Ricardo Puyana Val-divieso describe el panorama de las reformas políticas que se han dado en los últimosaños y da un análisis de la implementación de las mismas. El autor muestra que estas refor-mas deben ser entendidas como una búsqueda hacia partidos más responsables, lo que



forma un buen punto de partida para el análisis de la dinámica política en el ámbitoregional y local que se presenta en los siguientes capítulos.

¿Qué es lo que se puede aprender sobre esta dinámica? Principalmente, que no sonlos partidos los que eligen a los candidatos, sino que muchas veces son los candidatosmismos que se aproximan a los partidos en la búsqueda de un aval/apoyo para su can-didatura. Laura Wills Otero, Margarita Battle y Fredy Barrero ilustran eso claramenteen su capítulo, donde analizan el uso de las diferentes formas de selección de candida-tos. Además es un tema que surge en los capítulos siguientes que discuten el papel dela oficina central del partido en el ámbito subnacional (Rodrigo Losada), la relación entreel partido nacional y subnacional (Felipe Botero y David Alvira), la movilización elec-toral indígena (Virginie Laurent) y la representación femenina (Bibiana Ortega y GabrielCamargo). Los capítulos de Laura Wills et al. y Rodrigo Losada tocan tentativamenteel tema de la influencia de los representantes nacionales en la selección de candidatosa nivel subnacional y así muestran la importancia de las redes personales –en vez de laorganización partidaria– como factor organizativo clave de los partidos. En este senti-do, la dinámica política subnacional no difiere mucho de la dinámica personalista de lapolítica en la arena nacional –algo que se puede adscribir a la débil institucionalizaciónde los partidos políticos en Colombia–. De eso se puede deducir que todavía hay un lar-go camino a recorrer hacia partidos más responsables ante su electorado.

Por su buena ilustración de los procesos políticos subnacionales el libro abre la puer-ta a una serie de preguntas fundamentales sobre el papel que los partidos políticos jue-gan hoy en día en Colombia. Los tres capítulos que discuten la selección de candidatosy la relación entre el partido nacional y subnacional a veces parecen enfocarse más enlo que los partidos no hacen; lo que deja al lector con inquietudes sobre cuál es la ver-dadera función de los partidos. Una excepción a eso es el capítulo de Rodrigo Losadaque da el primer paso a la reconceptualización de los partidos políticos colombianoscuando dice que «serían propiamente federaciones o confederaciones de partidos polí-ticos. En el caso colombiano, cada partido que integra la federación… está conformadopor un congresista o por un líder regional o local, quien con su respectivo equipo decampaña puede hacerse elegir» (p. 128). De esta manera, el libro abre la puerta a unanueva agenda del análisis de los partidos políticos en Colombia, tomando en cuenta suestructura vertical y las relaciones personalizadas entre los distintos niveles políticos.

Aunque el libro toca varios temas electorales importantes –como la selección de can-didatos y la representación de grupos subrepresentados– dos temas brillan por su ausencia.Estos temas son el financiamiento de las campañas electorales subanacionales y la for-ma en que los candidatos subnacionales organizan sus campañas. Dado el gran escán-dalo de la parapolítica que estalló en 2006, la cual consistía en el descubrimiento derelaciones estrechas entre políticos y actores ilegales en el escenario político nacional(se puede ver el reciente libro editado por Claudia López), el libro deja de lado el mayorproblema que enfrenta la política colombiana hoy en día. De manera similar, dado queel proceso electoral nacional tiene un carácter puramente individual que muchas vecesse estructura con la compra de líderes locales y sectoriales, hubiera sido interesante cono-cer cómo funciona esa dinámica en las campañas subnacionales. Sin embargo, hay que



reconocer el valioso esfuerzo de los autores en llevar el análisis a las elecciones subna-cionales y así arrojar luz sobre el comportamiento de los partidos políticos en Colom-bia desde la perspectiva local.

Fransje MOLENAAR

Mauricio MORALES y Patricio NAVIA (eds.). Democracia municipal en Chile, 1992-2012.Santiago de Chile: Ediciones Universidad de Diego Portales, 2012. 403 pp. ISBN:978-956-314-182-5.

La competencia a nivel local en Chile ha recibido mucha menos atención acadé-mica que la ampliamente estudiada dinámica electoral nacional. El libro Democraciamunicipal en Chile, 1992-2012, editado por Mauricio Morales y Patricio Navia, cubre unaimportante laguna y representa el primer libro completo sobre política a nivel subna-cional en Chile. Asimismo, esta publicación se inscribe y fortalece las líneas de investi-gación ya desarrolladas por los editores y autores de la obra. El libro fue publicado pocoantes de las elecciones municipales de 2012, lo cual le agregó actualidad, pero imposi-bilitó incluir los datos de estos últimos comicios en el volumen reseñado.

El libro se podría dividir en (al menos) tres partes. Tras una reflexión introducto-ria de los editores que intentan enmarcar las elecciones municipales en la lógica de lademocracia participativa y la desinstitucionalización del sistema de partidos chileno, siguencinco capítulos dedicados más al análisis de las instituciones electorales; luego siete capí-tulos donde se analiza la evolución electoral de los respectivos partidos políticos y susbases electorales; por último, se revisan algunos temas de la campaña electoral, carre-ras políticas locales y el voto femenino. Por tanto, el voluminoso libro abarca la mayo-ría de los temas de análisis electoral.

La principal fortaleza del libro es la riqueza de datos empíricos e información reu-nidos en un solo volumen. Además, la mayoría de los trabajos están anclados en unsólido marco teórico, tomando referencias tanto nacionales como internacionales, dentrodel cual se pone a discusión el caso chileno y se refuerzan las conclusiones. Varios tra-bajos hacen uso de la Encuesta Nacional de opinión pública del Observatorio Político-Electoral del Instituto de Ciencias Sociales de la Universidad de Diego Portales a la quepertenecen en su mayoría los autores. Estos datos les permiten construir modelos esta-dísticos sobre todo para los capítulos de los partidos individuales, mostrando los per-files socioeconómicos de los votantes.

Sin embargo, hay básicamente dos temas, cuya inclusión hubiera completado aúnmás el alcance del estudio. Por un lado, el tema de la descentralización (fiscal y admi-nistrativa) y su evolución a lo largo del período democrático (la política se analiza en elcapítulo sobre la elección directa de los Consejeros Regionales) y, por el otro y vincu-lado al anterior, la importancia de los temas locales frente a los nacionales en las cam-pañas electorales para la competencia municipal. De manera más general, hubiera sido



oportuno un capítulo de conclusiones que vinculara la introducción con los respecti-vos capítulos individuales y que enriqueciera la discusión teórica.

Asimismo, el libro se hubiera beneficiado de un capítulo que sintetizara los resul-tados electorales de los partidos principales, aunque estos se analizan en profundidaden cada capítulo dedicado a los partidos, en clave de los recientes análisis de naciona-lización y congruencia de los sistemas de partidos multinivel, que permitiría entendermejor las interacciones entre los niveles nacional y local, tanto respecto de la compe-tencia electoral como dentro de los propios partidos políticos (campañas electorales,carreras políticas, desempeño electoral).

El libro también presenta algunas limitaciones de menor importancia. En el mismono se encuentra la ficha técnica de la encuesta de opinión pública pese a que varios capí-tulos utilizan los datos provenientes de ella. Asimismo, como advierten los autores, hayque tomar con cautela algunas de las conclusiones del análisis estadístico debido a lospocos casos en algunas de ellas, una «n» bastante reducida. Para ver las razones de voto,sería interesante comparar los perfiles de los simpatizantes con los votantes de cada par-tido en las elecciones municipales. El libro se beneficiaría de un anexo estadístico conlos resultados de los comicios locales.

Las críticas anteriores no restan valor al esfuerzo colectivo realizado que reúne unagran información sobre la política local. Se trata de un libro que ofrece una imagen muycompleta sobre este ámbito en Chile y una referencia obligatoria para el estudio de estetema. Además, llama la atención sobre cuestiones que han recibido menor atención comola participación de las mujeres en los partidos políticos, el voto femenino, la coordina-ción electoral (subpactos y listas de los partidos dentro de la Concertación), la posibi-lidad de competencia en el nivel intermedio y su diseño institucional o un tema quees más difícil de estudiar como el financiamiento de las campañas. Por último, uno de losmayores aciertos de los editores del libro es reunir un grupo de autores cuya mayoríason estudiantes de la Carrera de Ciencia Política o recién graduados y jóvenes investi-gadores del ya mencionado Observatorio, lo cual da cuenta la calidad de la formacióncientífica en el país.

Tomá" DO#EK

Tullia FALLETI, Lucas GONZÁLEZ y Martín LARDONE (eds.). El federalismo argentinoen perspectiva comparada. Córdoba: Editorial de la Universidad Católica de Cór-doba, 2012. 340 pp. ISBN 978-987-626-209-5.

El libro compilado por Falletti, González y Lardone se propone analizar el federa-lismo argentino en su dimensión política, administrativa y fiscal. Su gran mérito, másallá de ofrecer investigaciones rigurosas y bien fundadas tanto teórica como empírica-mente, es la eliminación de mitos vigentes sobre la ausencia o debilidad del elementofederal en el sistema político argentino superando el sesgo nacional que suele caracte-rizar a los trabajos sobre federalismo.



El volumen parte de una concepción de federalismo que combina cuatro elemen-tos: instituciones, intereses, poder y territorio, y que impone una especial dinámica decoordinación y representación de los intereses territoriales. Esta definición permite intro-ducir la idea de política territorial como la política que se pelea a través del territorio(Falletti: 15) tanto horizontal (relaciones entre subunidades territoriales) como verti-calmente (relación entre diferentes niveles de gobierno), observando así el papel quelos gobernadores tienen no sólo en sus ámbitos de acción (las provincias), sino en todoel sistema político argentino. Esta coincidencia inicial hace del libro una obra colecti-va bien integrada y que pone atención a dinámicas claves para comprender el fun-cionamiento de los sistemas federales.

Compuesto por nueve capítulos, el libro recorre las principales corrientes de estu-dio sobre el federalismo y la descentralización, identificando las lagunas teóricas yanalíticas sobre cómo se organizan política, administrativa y fiscalmente los países fede-rales. La perspectiva comparada aporta conocimiento sobre las diferencias entre las pro-vincias argentinas y en relación a otros países de América Latina.

Así, por ejemplo, los trabajos de Juan C. Olmeda y Lucas González aportan evi-dencia sobre cómo la lógica de negociación que caracteriza el vínculo fiscal entre nacióny provincias y la posición de los gobernadores en el eje gobierno-oposición en rela-ción al gobierno federal expresan la diferencia entre provincias centrales y periféri-cas y explican la asignación y distribución de recursos, distinguiendo entre distritosbeneficiados y afectados o penalizados. Estos trabajos se completan con los análisispropuestos por Germán Lodola y Alejandro Bonvecchi, que evalúan la naturaleza redis-tributiva del sistema federal argentino a partir de observar la estructura de incenti-vos para el comportamiento político –en particular la construcción de coaliciones deapoyo– que se deriva de las herramientas fiscales y financieras como son las transfe-rencias intergubernamentales.

La gran virtud de la obra es el diálogo generado entre los capítulos. Cada capítulofocaliza en una dimensión específica del «arreglo» federal y su análisis se construye sobrela indagación realizada por los restantes artículos respecto a las demás dimensiones. Lostrabajos sobre la arista fiscal y económica del federalismo argentino serían difíciles decomprender sin la lectura previa de los estudios realizados por Marcelo Leiras y JulietaSuárez Cao, que prestan atención a la matriz político-partidaria y representativa-elec-toral del diseño territorial argentino. Ambos politólogos se concentran en analizar elfenómeno de la [des]nacionalización del sistema de partidos argentino. Sin embargo,mientras para Leiras el nivel de nacionalización es la variable que explica los incentivospara la descentralización o recentralización administrativa, Suárez Cao lo trata comovariable dependiente, indicando que la desnacionalización es resultado de las divergenciasinstitucionales entre las distintas arenas territoriales de gobierno y de las reformas elec-torales orientadas a volver a las provincias distritos seguros para sus propios gobernantes.

En respuesta a las deficiencias que cada uno encuentra en la literatura sobre el aná-lisis de partidos y sistemas de partidos en contextos federales, Suárez Cao sugiere elconcepto de sistema federalizado de partidos y Leiras propone una tipología que com-bina la dimensión horizontal (agregación) y vertical (congruencia) de la nacionalización



partidaria, dentro de la cual el concepto propuesto por Suárez Cao constituye una delas configuraciones posibles. La integración teórica y el doble tratamiento de la varia-ble [des]nacionalización partidaria que presentan estos artículos brindan al lector unaimagen completa de este fenómeno tan complejo.

El trabajo de Marcelo Nazareno, Víctor Mazzaly y Mónica Cingolani revela en unestudio de caso cómo la distribución fiscal de diferentes tipos de recursos tiene efectoselectorales. Dialoga con el capítulo de González pues abre la caja negra provincial. Mien-tras González se concentra en las diferencias en la distribución de recursos entre pro-vincias, los autores lo hacen entre los municipios de la provincia de Córdoba. El capítulocentrado en el nivel municipal ofrece una innovación teórica sugerente, a partir de obser-var el uso de las transferencias para políticas de pork y patronazgo, clasifican las trans-ferencias en visibles o invisibles según el grado de visibilidad que el modo en que losrecursos son distribuidos tiene para los votantes. A partir de esa distinción indican quela lógica de asignación de los recursos provinciales se considera una variable que pue-de explicar la performance electoral de los partidos a la vez que las decisiones de losvotantes de castigarlos o premiarlos.

El libro se completa con el estudio realizado por Martín Lardone respecto al papelque los Bancos Multilaterales de Desarrollo (BMD) juegan en los procesos de descen-tralización. El análisis resulta pertinente porque incorpora el vínculo internacional comovariable relevante para comprender el proceso político doméstico asociado a las rela-ciones y negociaciones entre Nación y provincias. Asimismo, a partir del estudio de casode los procesos de reforma administrativa llevados adelante en las provincias de Córdo-ba y Salta, Lardone muestra cómo la manera en que los gobiernos condujeron sus rela-ciones con los organismos internacionales para lograr adhesión y apoyo a las reformasestructurales explica el cambio de signo político en el Ejecutivo provincial.

Con el propósito de superar las limitaciones que presenta el hecho de elaborar unamera compilación de artículos particulares, el libro ofrece al lector un capítulo intro-ductorio, a cargo de Tulia Falleti, y un corolario escrito por González y Lardone. Estoscapítulos fijan los puntos coincidentes de los estudios individuales y señalan la agendade investigación futura. Un hallazgo teórico que vale ser destacado es la identifica-ción del carácter dual la representación y de las transferencias que caracterizan los arre-glos federales. Desde la dimensión representativa la dualidad se expresa en la dimensiónpartidaria o ideológica y la afiliación territorial; desde la óptica fiscal se reconoce quelas transferencias intergubernamentales están caracterizadas por la lógica de la discre-cionalidad y la lógica de la seguridad.

La lección que deja el libro es que los gobernadores, como jefes territoriales y cabe-zas de partido en el nivel subnacional, son los verdaderos articuladores y garantes de la[in]gobernabilidad política en Argentina. No solo por el control político-partidario queostentan, sino por la ampliación en sus áreas de gestión tras los procesos descentrali-zadores llevados a cabo en la década de 1990 así como por el volumen de recursos eco-nómicos que controlan.

El análisis del nivel de descentralización-centralización que presenta la RepúblicaArgentina y los efectos transformadores que estas dinámicas tienen sobre los dilemas



de coordinación entre unidades y niveles de gobierno tanto institucional como partida-riamente es, sin duda, uno de los principales aportes de este libro. Esto implica ponerel acento en los problemas de coordinación interjursidiccional de políticas, de cons-trucción de coaliciones políticas interregionales y en la interrelación entre acuerdos políti-cos y transferencias de recursos para explicar la configuración de las políticas públicas(González y Lardone: 334).

Finalmente, permítaseme una nota personal. Martin Lardone, politólogo argentinofallecido hace pocos meses, fue uno de los compiladores de este libro. Para quienes tuvi-mos el placer de conocerlo y contarlo entre los amigos, este libro es, además de un dig-no homenaje, una manera de tenerlo siempre presente, acompañando a viejas y nuevasgeneraciones de investigadores.

Mara PEGORARO

Máster Oficial de Antropologíade Iberoamérica

Curso 2013-2014

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Sumario de números anterioresNúm. 64 (agosto, 2013): Ministros del PresidenteNúm. 63 (abril, 2013): Cooperación internacional para el desarrolloNúm. 62 (diciembre, 2012): Organizaciones de partidosNúm. 61 (agosto, 2012): Justicia postransicional y políticas de la memoriaNúm. 60 (abril, 2012): ParaguayNúm. 59 (diciembre, 2011): Políticas públicas y economía de la comunicaciónNúm. 58 (agosto, 2011): El Caribe: cultura y literaturaNúm. 57 (abril, 2011): Análisis histórico-comparadoNúm. 56 (diciembre, 2010): República DominicanaNúm. 55 (agosto, 2010): Inmigración, adaptación e integraciónNúm. 54 (abril, 2010): Argentina: la transformación de los consensos políticosNúm. 53 (diciembre, 2009): Las políticas petroleras andinas frente a la crisis energéticaNúm. 52 (agosto, 2009): A 50 años de la Revolución CubanaNúm. 51 (abril, 2009): Gobernanza electoralNúm. 50 (diciembre, 2008): Inseguridad, violencia y ciudadaníaNúm. 49 (agosto, 2008): Nuevas formas de inestabilidad políticaNúm. 48 (abril, 2008): Pobreza y desigualdadNúm. 47 (diciembre, 2007): Ensayos sobre cultura, intelectuales y poderNúm. 46 (agosto, 2007): ChileNúm. 45 (abril, 2007): Calidad de la democraciaNúm. 44 (diciembre, 2006): Uruguay: de la transición democrática al triunfo de la izquierdaNúm. 43 (agosto, 2006): Bolivia 2005 ¿Una nueva revolución democrática?Núm. 42 (abril, 2006): Participación ciudadanaNúm. 41 (diciembre, 2005): Religión y política en una época del pluralismoNúm. 40 (agosto, 2005): Cumbres PresidencialesNúm. 39 (abril, 2005): Reformas judiciales: una perspectiva comparadaNúm. 38 (diciembre, 2004): LegislativosNúm. 37 (agosto, 2004): El impacto del gobierno de Lula sobre la política brasileñaNúm. 36 (abril, 2004): Nuevas formas de protesta políticaNúm. 35 (diciembre, 2003): América CentralNúm. 34 (agosto, 2003): Exilios. Historia reciente de Argentina y UruguayNúm. 33 (abril, 2003): MéxicoNúm. 32 (diciembre, 2002): Cultura políticaNúm. 31 (agosto, 2002): Nuevos espacios para las relaciones internacionalesNúm. 30 (abril, 2002): Literatura y alienaciónNúm. 29 (diciembre, 2001): Sistemas electorales y elecciones


Núm. 28 (agosto, 2001): PerúNúm. 27 (abril, 2001): Partidos políticosNúm. 26 (diciembre, 2000): Globalización y sociedadNúm. 25 (agosto, 2000): Medios de comunicación y democraciaNúm. 24 (abril, 2000): Democracia, participación y descentralización local: experiencias exitosasNúm. 23 (diciembre, 1999): Colombia, violencia y conflicto políticoNúm. 22 (agosto, 1999): Perspectivas y situación económicaNúm. 21 (abril, 1999): VenezuelaNúm. 20 (diciembre, 1998): Derechos humanosNúm. 19 (julio, 1998): Cuestiones indígenasNúm. 18 (marzo, 1998): CubaNúm. 17 (noviembre, 1997): IntegraciónNúm. 16 (agosto, 1997): Élites y democraciaNúm. 15 (abril, 1997): CiudadesNúm. 14 (noviembre, 1996): Brasil: la potencialidad de los contrastesNúm. 13 (mayo, 1996): Elecciones en América LatinaNúm. 11-12 (diciembre, 1995): ArgentinaNúm. 10 (junio, 1995): Violencia, política y negociaciónNúm. 9 (noviembre, 1994): Mujeres: identidad y participaciónNúm. 8 (agosto, 1994): Gobernabilidad y democraciaNúm. 7 (enero, 1994): Estructura social y estrategias de desarrolloNúm. 6 (julio, 1993): Reforma del Estado (II)Núm. 5 (diciembre, 1992): Reforma del Estado (I)Núm. 4 (junio, 1992): Cumbre IberoamericanaNúm. 3 (marzo, 1992): Partidos políticos y elecciones (II)Núm. 2 (noviembre, 1991): Partidos y elecciones (I)Núm. 1 (julio, 1991): Movimientos sociales y democracia

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2. El autor debe enviar una copia del trabajo, que debe ser de carácter inédito y respetar las normas de estilo deAmérica Latina Hoy, a la siguiente dirección electrónica: [email protected]. Adjunta al trabajo, el autor debe enviaruna carta en la que indique su interés en que el artículo sea publicado en América Latina Hoy y en dondemanifieste que el estudio no está bajo consideración en otra revista o editorial.2.1. América Latina Hoy acusará recibo de todos los originales recibidos en el plazo de treinta días desde su

recepción. Los artículos serán evaluados por revisores externos a la revista a través del método de dobleciego. Este proceso será de carácter anónimo y puede durar seis meses como mínimo, período durante elcual el Comité de Evaluación puede no tener comunicación con el autor.

2.2. Una vez resuelta la evaluación, el Comité se comunicará con el autor para indicarle la situación del artículo.En caso de que hubiere comentarios por parte de los evaluadores, serán remitidos al autor para que seanrevisados e incorporados en el texto. En todos los casos, la inclusión de las revisiones que señalen losevaluadores será considerada como requisito para su posterior publicación, debiendo quedar expresados enla nota a pie inicial del artículo publicado los agradecimientos a los evaluadores.

2.3. Los artículos una vez aceptados deben adecuarse a las siguientes características:2.3.1. La copia en soporte electrónico debe pre sentarse como un documento único en Microsoft Word,

tamaño folio A4.2.3.2. El texto debe incluir título, nombre del autor (autores) y adscripción institucional de los mismos

y sus correspondientes correos electrónicos (en caso de que quiera que se publique el mismo).2.3.3. En la primera nota a pie de página se indicará el organismo que financió la investigación de la cual

el artículo es resultado; asimismo se detallará, si corresponde, el proyecto de investigación en quese enmarca la investigación suscrita.

2.3.4. Cada artículo deberá tener una extensión no mayor a las 8.000 palabras. El título debe tener 90caracteres como máximo (espacios incluidos)

2.3.5. Las reseñas de libro no tendrán más de 750 palabras.2.3.6. Cada artículo deberá ser acompañado por un resumen analítico en castellano y su correspondiente tra-

ducción en inglés no mayor a 550 caracteres. Además, deberán presentarse cinco palabras clave enambos idiomas. Estas palabras clave deben resumir claramente los elementos centrales del artículo.

2.3.7. Las palabras en otros idiomas que estén en el texto deberán escribirse en cursiva.2.3.8. Quienes se desempeñen como Coordinadores de los números monográficos deberán responsabi-

lizarse de la edición de los textos; del cumplimiento por parte de los autores de la edición de losmismos y de la redacción de la presentación de la revista.

2.3.9. La fuente de texto central debe ser Garamond, tamaño 12.2.3.10. El texto NO puede tener ningún símbolo, palabra, gráfico o cuadro en negrita.2.3.11. La primera vez que aparezcan siglas deberá escribirse su significado completo; poste riormente sólo

las siglas.2.3.12. La primera página de los artículos deberá respetar el siguiente formato:

El título del artículo deberá colocarse en tamaño de letra 12, en versales. Debajo, en cursiva, eltítulo en inglés. Luego, una línea por debajo, el nombre y apellido del autor o los autores, contamaño de letra 12, en el margen izquierdo y en versalita los apellidos. A continuación deberáubicarse el resumen en español y las cinco palabras clave; seguido de la traducción del mismoresumen en inglés y las correspondientes palabras clave. Tanto la palabra Resumen como la deAbstract deben ubicarse en el margen izquierdo del folio, tamaño 11, en VERSALITA y cursiva. Elresto del contenido debe colocarse debajo dejando un margen de 1 cm a cada lado.

3. La edición debe someterse a las siguientes condiciones:3.1. Configuración de página:

3.1.1. Márgenes: 20 mm inferior, 20 mm superior, 20 mm izquierdo, 20 mm derecho. Activar en elprograma de edición la opción destinada a crear páginas o márge nes simétricos.

3.1.2. Numeración de páginas: en el encabezado, a la derecha.3.1.3. Las comillas en el texto serán bajas.3.1.4. Los números romanos y las siglas irán en versalitas.3.1.5. Formato para el texto general (párrafos):

3.1.5.1. Formato: Alineación justificada. Sin sangrías. La primera línea de cada párrafo con unsangrado a 12,5 mm. Espacio entre párrafos posterior de 12 puntos.

3.1.5.2. Interlineado sencillo. Activar en el programa de edición la opción des tinada al controlde líneas viudas y huérfanas para evitar que la primera o última línea de un párrafoquede aislada al principio o final de una página.

3.1.5.3. Incluir saltos de sección sólo antes del inicio de cada capítulo o cuan do se produzcancambios de orientación de vertical a apaisado o de apaisado a vertical.

3.1.5.4. Fuente: Garamond 12 puntos.3.1.6. Formato para las citas en el texto: Deben ser citas americanas en las que se pone el apellido del

autor, el año: la página. Ej. (Auyero 1993: 2). En las citas, la expresión et al. siempre irá en cursiva.3.1.7. Formato para notas a pie de página:

3.1.7.1. Formato: Alineación justificada. Sin sangrías. La primera línea de cada nota con unsangrado de 10 mm. Interlineado sencillo.

3.1.7.2. Activar en el programa de edición la opción destinada al control de líneas viudas yhuérfanas.

3.1.7.3. Numeración continua y automática, siendo la primera nota que apa rezca la número 1.3.1.7.4. Fuente: Garamond 9 puntos.3.1.7.5. Los números de las notas a pie van delante del signo de puntuación.

3.1.8. Formato para cuadros, gráficos y tablas:3.1.8.1. Deberán integrarse dentro del texto, debidamente ordenados y con referencia a las fuentes

de procedencia. Cada uno de ellos deberá tener título y número (romano) ordenados demenor a mayor.

3.1.8.2. Los cuadros, gráficos, tablas y mapas deberán enviarse en formato RTF (también sepueden mandar independientemente en formato TIFF o EPS).

3.1.8.3. Los títulos de los cuadros deberán enviarse en tamaño 10. El conte nido con tamaño 9 yla fuente con tamaño 8, todo en Garamond.

3.1.8.4. Para imágenes vectoriales usar cualquier formato estándar de calidad. Por ejemplo: WMF,CDR, EPS, PCT, WPG o DXF.

3.1.8.5. Para fotografías o imágenes digitalizadas usar cualquier formato están dar de calidad. Porejemplo: TIFF, JPG, TGA, JPEG, PCD o GIF.

3.1.8.6. Las tablas, gráficos y su contenido deben ir centrados.3.1.8.7. Las tablas no llevarán bordes laterales.

4. Referencias bibliográficas:4.1. Se pondrán al final del texto, siguiendo el orden alfabético de los autores y se colocará en primer lugar la

publicación más antigua cuando se trate de un mismo autor. Si dos referencias son del mismo año, debecolocarse junto a la fecha la letra a…

4.2. Monografías:APELLIDOS, Nombre. Título. Edición. Lugar de edición: Editorial, año.

Ejemplo:SARTORI, Giovanni. Teoría de la Democracia. 1.ª edición. Madrid: Alianza, 1988.

4.3. Partes o capítulos de monografías:APELLIDOS, Nombre. Título del capítulo. En APELLIDOS, Nombre del responsable principal del libro.Título. Lugar de edición: Editorial, año, páginas del libro en el que se encuentra el capítulo.

4.4. Artículos en publicaciones en serie:APELLIDOS, Nombre. Título del artículo. Título de la publicación en serie. Localización en el documento,año, volumen, número: páginas.

Ejemplo:NEWMARK, Peter. La enseñanza de la traducción especializada. Cuadernos de tra ducción, 1986, vol.7: 81-96.

4.5. Las reseñas de texto:Nombre APELLIDOS. Título del libro. Lugar de publicación: Nombre de la editorial, año de publicación,número de páginas. ISBN …

Ejemplo:Álvaro ARTIGA-GONZÁLEZ. La política y los sistemas de partidos en Centroamérica. San Salvador:FUNDAUNGO, 2000. 233 pp. ISBN: 99923-29-06-8.

4.6. Cuando se trate de referencias en las notas a pie de página, se mantienen las mismas con diciones de citacon excepción del nombre del autor. En este caso, se empieza por la ini cial del nombre y se sigue con elapellido. Ejemplo S. MAINWARING (1994: 125).

4.7. Es condición para la publicación que el autor o autores ceda(n) a la revista los derechos de reproducción.Para ello, deberán rellenar con sus datos y firmar un compromiso de cesión de derechos. Si se producenpeticiones de terceros para reproducir o traducir artículos o partes de los mismos, la decisión correspon-derá al Consejo de Redacción.

4.8. Cualquier incumplimiento de las presentes Normas constituirá motivo para el rechazo del original recibido.


Salamanca Fecha de publicaciónde este volumen: agosto del 2013

ISSN 1130-2887 - CDU 3 (1-69 IBEROAMÉRICA)

Vol. 64, agosto del 2013

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MONOGRÁFICO

La designación de gabinetes en Uruguay:estrategia legislativa, jerarquía de los ministeriosy afiliación partidaria de los ministrosDaniel CHASQUETTI, Daniel BUQUET yAntonio CARDARELLO

Escogiendo ministros y formando políticos:los partidos en gabinetes multipartidistasMagna INÁCIO

Los gabinetes de la Concertación en Chile(1990-2010)Mireya DÁVILA, Alejandro OLIVARES LAVADOS yOctavio AVENDAÑO

Presidentes outsiders y ministros neófitos:un análisis a través del ejemplo de FujimoriMiguel CARRERAS

Gabinetes de partido único y democraciaspresidenciales. Indagaciones a partirdel caso argentinoMarcelo CAMERLO

VARIA

Hacia una nueva institucionalidaddemocrática en MéxicoLeonardo VALDÉS ZURITA

Reforma de mercado, (des)alineamientoprogramático y estabilidad del sistema departidos en América LatinaKenneth M. ROBERTS

AMÉRICALATINAHOY

Vol.

64, a

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o de

l 201

3AMÉRICALATINAHOY

ISSN: 1130-2887 Vol. 64, agosto del 2013

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