MODERNIZACIÓN EN LA CONTRATACIÓN DE OBRAS PÚBLICAS EN EL PERÚ: ANALISIS COMPARATIVO Y APLICACIÓN DEL BENCHMARKING (I)...
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MODERNIZACIÓN EN LA CONTRATACIÓN DE OBRAS PÚBLICAS EN EL PERÚ: ANALISIS COMPARATIVO Y APLICACIÓN DEL BENCHMARKING (I)
Por: Ing. Carlos J. Jerí De Pinho, Perú Ingeniero Civil UNFV, Diplomado en
Gerencia de Proyectos PMI, UNMSM‐FCE En nuestro país, es bien conocida la evolución en la normatividad y práctica de las Contrataciones de Obras Públicas, así como los problemas y fallas del actual sistema, según el Decreto Legislativo Nº 1017, Nueva Ley de Contrataciones del Estado, y su Reglamento. La presente serie de documentos intenta recoger un análisis de cómo otros países manejan las Contrataciones de Obras Públicas, y compararlo respecto a nuestros procedimientos, aplicando el Benchmarking y poder obtener así, mejores resultados en el ramo de la Construcción de Edificaciones y Servicios Públicos en el Perú, comenzando obviamente, por el marco normativo.
La Contratación de Obras en Chile En Chile hay un Sector del Gobierno especializado en el tema, que es el Ministerio de Obras Públicas (www.mop.cl), del cual se han obtenido las siguientes referencias: Institución que Regula los Contratos de Obras Públicas (COP): El Ministerio de Obras Públicas, el cual cuenta con 9 Direcciones: Dirección General, Aguas, Aeropuertos, Arquitectura, Contabilidad y Finanzas, Obras Hidráulicas, Obras Portuarias, Planeamiento y Vialidad. Asimismo, cuenta con una Fiscalía Nacional de Obras, la cual se descentraliza en Fiscalías Regionales. La Fiscalía es el órgano jurídico y defensor en los temas de Procesos de selección y problemas legales relacionados con los mismos. Asimismo, es la autoridad normativa en los Contratos de Concesión, Convenios de Cooperación, y Contratos con Terceros (el caso más frecuente). Los Inspectores Fiscales no sólo son expertos en los temas normativos, sino también en los técnicos, cuyo símil en Perú serían los Supervisores de Obra. Mecanismos (Ley o Reglamento): El Reglamento se divide principalmente en la parte relativa a los Contratos y la parte relativa al Registro de Contratistas. El Reglamento especifica que las Obras cuyo monto de inversión sea inferior a 3000 Unidades Tributarias Mensuales (UTM 1 ), serán tratadas como Obras Menores, con un Registro diferenciado de las que superan dicho monto, las cuales se llaman Obras Mayores.
1 El valor de la UTM a Septiembre 2009: 36 645 pesos chilenos (aprox. 67,13 dólares americanos), según el Servicio de Impuestos Internos de Chile a la fecha indicada.
En cuanto a los Expedientes de Contratación, deberán incluir el Expediente Técnico, en el cual debe figurar el Plan de Gestión de Riesgos y el Plan de Manejo Ambiental. Las Bases exigen a los postores sus propuestas de Gestión de Riesgos y Medio Ambiente, las cuales son factor decisivo en la calificación técnica. En cuanto al Proceso de Selección, si las Bases así lo requieren, se puede solicitar al Registro de Contratistas mayores datos de los postores, para así poder analizar su performance económica y actuar en consecuencia, antes de calificar al postor ganador. Asimismo, en Chile se pide la Boleta de Garantía de Seriedad de Oferta (aquí sería una Fianza por Seriedad de Oferta), la diferencia es que en el Perú es obligatoria y en Chile es facultativa, según la Entidad Contratante que lo requiera. Las Obras pueden ser licitadas por dos sistemas solamente: Suma Alzada y Precios Unitarios. Se observa además, que no existen las Bases Integradas, es decir, las Bases se respetan tal como fueran publicadas al convocar a los postores. En todo caso, las observaciones pertinentes las comunica el Inspector Fiscal o el Asesor Especializado antes de la Convocatoria. También existe en Chile la Comisión de Apertura (similar al Comité Especial en Perú) a la cual acompaña un Inspector Fiscal, el cual da su visto bueno técnico al proyecto a licitar, previo a la adjudicación. Las propuestas, tanto técnica como económica, por lo general son abiertas y calificadas según el procedimiento básico siguiente: Recepción y Apertura de Propuestas Técnicas; Evaluación de las Ofertas Técnicas; Apertura de Ofertas Económicas; Análisis de las Ofertas Económicas donde se consideran la preselección económica y la validación aritmética; Informe de Adjudicación, y Comunicación de Adjudicación. Se estila por Reglamento que, si las ofertas en una Licitación fueran inferiores a tres, se considere insuficiente y se descarten todas, esto es facultativo, pero posible, es decir, se puede declarar desierto un proceso en este caso. También, si las Bases lo contemplan, puede exigirse un Seguro de Responsabilidad de Daños ante Terceros, previo a la adjudicación, el cual por convención se asume del 2% respecto al monto de referencia. Otro punto que hay que mencionar es que el Reglamento es flexible en cuanto a plazos, criterios de calificación, etc., dando el poder de regularlo así, previa sustentación a la Entidad Contratante. En cuanto a la Gestión de la Obra: En el caso de Garantías, estas son similares en existencia a las que se tiene en Perú: por fiel cumplimiento, adicional por menor monto al valor de referencia, por adelantos.
En el caso de Inicio de Obra, este tiene un plazo similar al del Perú, de 15 días después de la suscripción del Contrato, como máximo. Además, después de 30 días de la suscripción del Contrato, el Inspector Fiscal debe revisar y aprobar la Programación de Obra Actualizada. Esta Programación se basa en la Ruta Crítica (PERT‐CPM). Se pueden dar como Anticipos (Adelantos) amortizables hasta el 50% del valor del Contrato (por todo concepto). Los Mayores Gastos Generales sólo podrán darse hasta un 12% del valor del Contrato. Los aumentos de Obra (léase Adicionales) tendrán como tope máximo, el 35% del valor del Contrato. Los aumentos de Obra que superen este margen, serán considerados para una Obra Nueva, e inmediatamente se procederá a cerrar y liquidar el Contrato actual. Existe una retención del 10% de cada valorización, como garantía de fiel cumplimiento, la suma de dichas retenciones no debe superar el 5% del valor del Contrato incluidos Adicionales. Estas retenciones serán devueltas si no se llegara a ejecutar total o parcialmente la Fianza por Fiel Cumplimiento. El Fiel Cumplimiento debe ser garantizado por el Contratista con Boleta Bancaria por el 10% del Valor del Contrato. Los Reajustes tienen un sistema que debe ser formulado en las Bases; caso contrario, se sigue el reajuste con el Índice de Precios al Consumidor (IPC). Los pagos de Reajustes se entregan en un solo acto con las Valorizaciones, pero reconocidos en forma separada. No existe Calendario Reprogramado. La norma dice que si se incumple el PERT‐CPM por más de 15 días en cualquiera de la ejecución de los componentes, sea por atraso o por paralización (salvo ampliación de plazo sustentada y aprobada), o un atraso acumulado superior al 30%, la Entidad está facultada a resolver el Contrato. No hay intervención económica. Inspección Fiscal de Obras: tiene similares funciones a las del Supervisor de Obra en el Perú. Debe mantener sus comunicaciones con el Contratista en el Libro de Obra (Cuaderno de Obra). El incumplimiento de las órdenes escritas del Inspector por parte del Contratista, se castiga con una multa de 0,5 a 3 UTM para Obras Menores, y de 3 a 8 UTM para Obras Mayores. Si el desacato es grave, podrá la Entidad ejecutar las Garantías correspondientes (mínimo el 25% de la Garantía de Fiel Cumplimiento). Por lo demás, las funciones son similares al Supervisor de Obra peruano. Las multas por atraso no pueden superar el 15% del valor del Contrato. Su fórmula de cálculo es de 0,075 x Monto del Contrato (actualizado + adicionales, etc.) / Plazo en días (con ampliaciones, etc.) por cada día de atraso. No todo es penalización; existen premios por cada día de adelanto respecto al plazo original, los cuales no pueden superar el 10% del Valor del Contrato. Este premio es adicional a dicho valor.
En cuanto a la Planilla, el Residente entrega mensualmente al Inspector Fiscal, copia de la misma. Si no lo hace, tiene una multa de 1 UTM por cada día de atraso. En el caso de la Recepción, todos los documentos técnicos de cálculo de costos y metrados relativos a la obra, deberán ser enviados (una copia) al Ministerio para ser verificados y para que quede registro de lo actuado. Si el Contratista no cumple en levantar las observaciones en el plazo fijado, puede ser suspendido del Registro General de Contratistas. La responsabilidad por vicios ocultos o defectos es de 5 años para el Contratista o Profesional responsable de la ejecución de la Obra. En cuanto al Registro de Contratistas, debe informarse sobre la capacidad económica, experiencia (que puede ser la propia o como asistencia o asesoría) y staff técnico para poder registrarse. Los Contratistas, de acuerdo a su capacidad para ejecutar, también se subdividen como Contratistas de Obras Mayores o Menores. En el caso de las Obras Mayores, el Registro diferencia las Civiles de las de Montaje. Cada Registro presenta categorías, los cuales, según el puntaje por obra promedio que tengan, hace a un Contratista ganar categoría o perderla. Para el caso de Consorcios, pueden ser conformados por dos o más personas jurídicas, semejante a la legislación peruana. Ahora bien, si uno de los Contratistas que quiere consorciarse, obtuvo una sanción preliminar, no podrá integrar dicho Consorcio. La calificación de experiencia por una Obra terminada, se reparte como puntaje proporcional a la participación de cada consorciado. Siguiendo con el tema de Experiencia, son considerados los siguientes casos, para puntuar la experiencia resultante de la Empresa o Consorcio, en base a la experiencia de sus integrantes:
Fuente: Reglamento para Contratos de Obras Públicas, Ministerio de Obras Públicas de Chile, 2004
El cálculo de la Experiencia según Obras Mayores o Menores, está altamente pormenorizado en el Reglamento, con indicadores según la especialidad (que pueden ser volúmenes, unidades construidas, metros instalados o cubiertos, áreas, etc.), los cuales indican el gran nivel de avance en cuanto a calificar a un postor en un rango adecuado, e inclusive, también se ponderan los períodos de inactividad del Contratista. Un Contratista puede ser suspendido por incumplimiento del Contrato. En este caso, si el Contratista no suscribe el Contrato en el plazo fijado, será suspendido hasta por un año, y, si habiendo firmado el Contrato, estando en ejecución, no renovase las Cartas Fianzas en su momento (que en Chile se denominan Boletas Bancarias), también será suspendido por un año. Los Contratistas, al terminar la Obra, reciben un puntaje en base a lo calificado por la Comisión de Recepción, la que es conformada por funcionarios del Ministerio, y pueden asistir los representantes de la Entidad, el Inspector Fiscal y el Contratista. La calificación dada por los funcionarios del Ministerio, basándose fundamentalmente en lo expuesto y documentado por el Inspector Fiscal, es de 1 a 7, pudiendo emplear una cifra decimal. El plazo para que se levanten las observaciones no está fijado por el Reglamento. Se toman las siguientes ponderaciones para calificar el desempeño en Obra: 1) Calidad de la construcción, o cumplimiento de las especificaciones técnicas y de los planos, y normativas medioambientales. (Ponderación A, mín. 0,65), 2) Cumplimiento de los plazos. (Ponderación B), 3) Cumplimiento de las bases administrativas. (Ponderación C = 0,10), y 4) Cumplimiento de las Normas sobre Prevención de Riesgos y estadísticas relativas de accidentabilidad. (Ponderación D = 0,10) El promedio ponderado se obtendrá aplicando los factores de ponderación A, B, C, D respectivamente, a los aspectos 1), 2), 3) y 4) señalados precedentemente. Cada aspecto es calificado con una nota de 1 a 7. La ponderación sumando los factores A y B debe sumar siempre 0,80. Por defecto, si las Bases no especifican otro cálculo, el factor A tiene ponderación 0,70 y el factor B tiene ponderación 0,10. Si un Contratista obtiene menos de 4,5 en su calificación final, será registrado en su Historia y rebaja una categoría en su Registro; si está en la última categoría, será suspendido un año. Si le sucede dos veces en un lapso no mayor a 5 años, será suspendido dos años. Los que tengan nota inferior promedio a 5,5, de las obras acumuladas en los dos años anteriores a una convocatoria, no podrán, en ningún modo, consorciarse.
Se pueden apreciar las categorías de Contratistas, según las Obras Mayores, en los siguientes cuadros (Fuente: Reglamento de Contratación de Obras Públicas, Ministerio de Obras Públicas de Chile, 2004).