Modernizar la investigación penal en la provincia de Buenos Aires
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7/29/2019 Modernizar la investigacin penal en la provincia de Buenos Aires
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Modernizar lainvestigacinpenal en laprovincia deBuenos airesla participacin ciudadana esfundaMental para lograr unaMejor seguridad deMocrticay terMinar con la coMplicidadde las estructuras de poder.los foros de deBate soBrela organizacin de la policajudicial en la provincia deBuenos aires son un BuenejeMplo.
guillerMo nicoraAbogado, posgraduado en Derecho Empresario.
Investigador y miembro de la Junta Directiva Nacional
del Instituto de Estudios Comparados en Ciencias
Penales y Sociales (INECIP). Profesor Asociado de la
Universidad Atlntida Argentina, y Agente Fiscal del
Departamento Judicial Mar del Plata.
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2. Investigacin judicialy seguridad pblica
Los oros demostraron que la ciudadana ha madu-rado mucho la relacin entre el uncionamiento de
la justicia penal y la seguridad pblica.
Desde el propio nombre de la iniciativa, Foros
para una Seguridad Democrtica, el giro parlamen-
tario del proyecto a las comisiones de Seguridad
de ambas cmaras, y el contenido de los discursos,
se ha asimilado como debi ser siempre que al
hablar de la agencia de investigaciones criminales
se est hablando de seguridad y no slo de justicia.
Esta asociacin no es del tipo patolgico que
suele verse en los discursos simplistas de algunos
comunicadores, vinculados a la anticuada ideologade la neutralizacin y que se encadena ms o menos
as: ms delincuentes presos con condenas ms
largas = ms tiempo uera de circulacin = menos
delitos en las calles = ms seguridad pblica. Al
contrario, vase un ejemplo de un mejor modo de
vincular una efcaz investigacin penal con la segu-
ridad, en boca del Dr. Carlos Can, copresidente
de la CPM, en el ltimo oro (La Plata):
La Polica Judicial tiene que dedicarse esencial-
mente a la investigacin de los delitos complejos, que
tienen que ver realmente con la inseguridad que sure
la sociedad, en la medida en que hay un entramado
de complicidades de la polica, del poder poltico, de
sectores que lucran con los grandes negocios de la
piratera, de los desarmaderos, del narcotrfco, de la
trata de personas. Y que se corra el eje de los delitos
de menor cuanta que estn estigmatizando a los
excluidos y a los marginados, y que no ocaliza donde
hay que ocalizar. Para esto se requiere una polica
muy especializada y con nivel cientfco elevado y que
tenga tambin una alta moral, y que sea incorruptible
para que pueda uncionar para investigar lugares muy
sensibles del poder.Ya no se trata de pura neutralizacin del inadap-
tado ni de demagogia punitiva: en varios discur-
sos se seal la importancia de una agencia de
investigaciones civil y democrtica, que tendr un
rol central a la hora de corregir este problema que
seala Can, y que tcnicamente se llama selec-
tividad del sistema penal: el uso de la persecucin
penal para perseguir y castigar a los vulnerables,
aumentando as el poder de los poderosos, perpe-
tuando y agudizando las desigualdades sociales.
A
caba de concluir la ronda de ocho Foros por una Seguridad
Democrtica con los que la Legislatura bonaerense propuso
(y logr) abrir el debate pblico sobre el proyecto de ley de
organizacin de la polica judicial, manda constitucional incumplida desde
la reorma provincial de 1994. El modelo de amplifcacin y horizontaliza-
cin del debate es un avance en s mismo: todo lo que lleve hacia ormas
ms directas de participacin ciudadana debe ser bienvenido, y mucho ms
an cuando se trata de un tema como el de la articulacin entre seguridad y
justicia, que est demasiado ausente del debate poltico, ms all de la agita-
cin meditica vinculada ms al mercado de la seguridad y al uso del miedo
como herramienta de control social que a la construccin democrtica.
Algunas buenas nuevas1. El rechazo a la denominacin polica judicialDesde el principio, muchos cuestionaron la denominacin polica judi-
cial, tomada en el proyecto del Poder Ejecutivo y en su antecedente, el
anteproyecto de la Comisin Provincial de la Memoria (CPM), desde la
propia Constitucin provincial. Tuvimos ocasin de sostener la viabilidad y
conveniencia de abandonar esa denominacin en la primera intervencin
que hicimos desde INECIP en el oro inaugural, en la ciudad de San Martn.
En eecto, la manda constitucional del art. 166 Organizar la policajudicial se cumplir a cabalidad cuando exista un organismo para cumplir
esa uncin. Eso no obliga a llamar polica a ese organismo, nombre que
producir una identifcacin social de la polica judicial como otra polica
ms (de hecho, representantes de organismos de derechos humanos
resaltaron esta identifcacin diciendo en el ltimo oro no queremos ms
policas en nuestra provincia).
Las voces se multiplicaron a la hora de proponer una agencia entera-
mente civil, proesional, tcnica, destinada a la investigacin de los casos
penales, enteramente apartada de las disunciones de las agencias policiales
con que hoy contamos.
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3. Fortalecimiento y autonomade la defensa pblica
Quiz parezca extrao que en este artculo orientado hacia la modernizacinde la persecucin penal se hable de la deensa pblica, y ms an que haya sido
uno de los reclamos ms potentes en los que coincidieron quienes participaron
de los oros. Pero no lo es, si se considera que el ms veloz y ms poderoso de
los automviles de carrera es del todo intil si no cuenta con un sistema de
renos an ms efcaz.
Es por eso que se levantaron en los oros muchas voces en avor de asegurar
que la deensa cuente con recursos investigativos propios. Ms an: se reorz
la necesidad de contar con deensores autnomos y competentes y de toda una
estructura autnoma de sostn y ortalecimiento de la deensa pblica. Ha sido
una de las conclusiones ms instaladas en los ocho oros, la conveniencia de
separar totalmente las estructuras de Fiscala y Deensa, para mejor unciona-
miento de ambas instituciones.
4. El fortalecimiento de latransparencia y el control republicanoTambin ue muy defnida la opcin de la gran mayora de los participantes,
que reclamaron dotar a la nueva agencia de investigaciones de mecanismos de
transparencia y control republicano. En particular, hubo coincidentes y cons-
tantes reclamos para reinstalar dos herramientas que el Ministerio de Justicia
elimin al hacer propio el anteproyecto de la CPM: en primer lugar, la obliga-
toriedad de la audiencia pblica para la designacin de las autoridades del
organismo, desde la primera designacin y sin aceptar un perodo especial de
diseo y consolidacin de la institucin en manos de un uncionario nombrado
discrecionalmente por el Ejecutivo.
La segunda medida reclamada por muchos de los oradores es la instalacin
de un Observatorio Parlamentario que uncione a manera de auditora externa,
impidiendo que la agencia de investigaciones pueda ser sesgada por los intere-
ses del uncionariado (aunque de alguna manera responda a la expresin ma-
yoritaria del pueblo), en detrimento del respeto a los derechos de las minoras.
5. La implementacin gradual en todos los sentidosSe ha insistido con gran nasis en la necesidad de que la nueva agencia de
investigaciones no herede los graves problemas uncionales provenientes del
uncionamiento real y concreto de la Polica de la Provincia. Una medida prof-
lctica que ha tenido varios impulsores pero que no despierta entusiasmo entrelos fscales y los sectores ms comprometidos con el xito de las tareas inves-
tigativas es la prohibicin radical de traspasar uncionarios desde los cuerpos
policiales a la nueva polica.
Esto determinara (as ue sealado por INECIP, entre otros) una enorme de-
mora para la puesta en marcha de la agencia, ya que si no se puede incorporar a
ninguno de los uncionarios que hoy prestan servicios en la Polica de Seguridad
y en la Polica Cientfca, que depende de ella, y debe confarse en la ormacin
de nuevos especialistas desde cero, est claro que la provincia quedar sin
servicios competentes de escena del crimen (base de la investigacin de un
gran nmero de delitos violentos) por al menos un lustro, si no dos, adems de
la enorme inversin que demandar la ormacin y
entrenamiento de los nuevos criminalistas.
Ante esa realidad, se ha destacado en los oros
(no quiz por el nmero de las intervenciones
en ese sentido, pero s con contundencia en los
argumentos) el criterio de que la nueva agencia de
investigaciones tendr que intervenir al menos
durante los primeros aos slo en los casos que el
fscal a cargo de la investigacin le asigne, y no enun catlogo de delitos preestablecido por ley.
Tambin se ha puesto nasis en que, a la hora
de disear las estructuras y organizar los programas
de ormacin inicial y pereccionamiento de los
cuadros, la nueva agencia de investigaciones tiene
que orientarse hacia el delito complejo y cometido
al amparo de las estructuras de poder, ms que a la
persecucin indiscriminada del delito comn, como
sugeran tanto el proyecto del Ejecutivo como de su
antecedente de la CPM.
Todo lo que lleve
hacia ormasms directas departicipacinciudadana debeser bienvenido, ymucho ms ancuando se trata deun tema como el
de la articulacinentre seguridad yjusticia, que estdemasiado ausentedel debate poltico.
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Se disea una organizacin de excelencia y se la
pretende insertar dentro de un Ministerio Pblico
cuyo diseo copia las estructuras judiciales sin
razn para ello, donde todos los cargos de conduc-
cin son vitalicios, donde no existe una autntica
carrera ni visos de proesionalizacin (de hecho, lo
nico a lo que puede aspirar un fscal una vez que
es nombrado en el cargo es a seguir en l o aban-
donar el Ministerio Pblico tras una nominacin
como juez), donde el presupuesto de capacitacin
es insignifcante, donde no se orma a los fscales en
la investigacin criminal moderna, salvo esuerzos
personales loables.
Qu sentido tiene exigir un inorme anual sobre
el modo en que trabaj la Agencia de Investiga-
ciones si el Ministerio Pblico a cuyo servicio est
no tiene obligacin de hacerlo? En qu cambia-
r agregar transparencia a la designacin de las
autoridades de la Agencia cuando los fscales y sus
auxiliares siguen siendo designados por procedi-
mientos oscuros y generalmente insatisactorios?Por qu se ponen seversimos requisitos de incom-
patibilidad a los aspirantes a ingresar a la Agencia
de Investigaciones y sin embargo se permite a esas
personas concursar como fscales o ser designados
como auxiliares directos de estos?
Las esperanzas de que el debate sobre la
organizacin de la polica judicial activara produc-
tivamente el debate sobre el imperioso rediseo
institucional del Ministerio Pblico se han visto
bastante diluidas.
Sin embargo, debe prestarse atencin a un punto: la especializacin en
la investigacin de delitos complejos no debe ser (a pesar de los anhelosmayoritariamente expresados) una decisin de diseo, sino ms bien una
estrategia de implementacin. En el largo plazo ha sido contundente el
reclamo de que se acabe por transerir a la nueva estructura las responsabi-
lidades sobre toda la investigacin criminal, de orma de apartar de ella en
orma prcticamente total a la polica de seguridad. Por lo tanto, parece
conveniente fjar en la ley orgnica las cuestiones centrales vinculadas a las
especialidades cientfcas y tcnicas y la posibilidad de intervenir en delitos
de toda ndole, aunque en el proceso de implementacin estas potestades
no sern desarrolladas de manera prioritaria, y durante unos cuantos aos
la intervencin primaria en la escena del crimen, tanto desde el aspecto del
relevamiento de evidencia sica como en la primera actividad de recoleccin
de inormacin, seguir a cargo en orma masiva de la cuestionada polica de
la provincia. Volveremos enseguida sobre esta cuestin.
No todo son rosasEscaso diagnstico sobre el Ministerio PblicoLlama la atencin que, cuando muchas voces se levantaron para denunciar
las inefcacias del sistema en la persecucin de delitos complejos o que
se cometen al amparo de estructuras de poder, y no pocas de esas voces
mostraron una enorme deuda del Ministerio Pblico con la sociedad, sin
embargo, hubo pocos que alertaron sobre la imperiosa necesidad de echarles
un ojo a las fscalas antes de entregarles una nueva y poderosa herramienta
investigativa.Se ha discutido incesantemente sobre la importancia de la ormacin, de
la asignacin de recursos econmicos y materiales sufcientes para aron-
tar los modernos desaos investigativos, de la instalacin de un sistema de
audiencias pblicas para la designacin de uncionarios, de la creacin de
un Observatorio Legislativo que monitoree el uncionamiento de la Agencia,
etc., etc. Pero no se han levantado muchas voces advirtiendo que todo ese
esuerzo de avanzar en los valores organizacionales de democracia, partici-
pacin, transparencia, excelencia, etc., se malgastar si, paralelamente, no se
pone nasis en la generacin de una cultura organizacional anloga dentro
del Ministerio Pblico, que es donde se insertar la nueva organizacin.
La Polica Judicial tiene que dedicarse esencialmentea la investigacin de los delitos complejos, que tienenque ver realmente con la inseguridad que sure la
sociedad, en la medida en que hay un entramadode complicidades de la polica, del poder poltico, desectores que lucran con los grandes negocios de lapiratera, de los desarmaderos, del narcotrfco, de latrata de personas.
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Las aporas dela implementacinSurge con claridad de la redaccin original del
proyecto del Ejecutivo (que reproduce casi textual-
mente el de la CPM) que el viento que hincha las
velas de esta decisin de organizar la polica judicial
proviene ms de la inefcacia en delitos comunes
de alta exposicin meditica que de la preocupa-cin por los crmenes de los poderosos. No de otra
manera debe leerse la disposicin que impone a la
nueva estructura organizativa la intervencin en to-
dos los homicidios dolosos, que en realidad slo son
delitos complejos cuando son cometidos y encubier-
tos desde el poder. Integran esta preocupacin las
disposiciones que (repitiendo lo que ya est previsto
en el Cdigo Procesal) mencionan minuciosamente
el rol de los miembros de la agencia en el lugar
del hecho y en las primeras diligencias previas a
la asuncin de la direccin del caso por un fscal,
reglas generalmente intiles a la hora de investigar
los principales delitos complejos, que son los vincu-
lados a la corrupcin, a actividades econmicas y a
organizaciones criminales, y no a hechos de sangre.
De hecho, sera mucho ms importante (como
reclamaron casi todos los fscales que participaron
de los oros) que se regulara el modo por el que la
nueva agencia podr acceder a los cuantiosos (y
valiosos) datos almacenados en bases ofciales y
privadas, o el modo en que se transerir la activi-
dad de intercepcin y anlisis de comunicaciones
electrnicas, hoy coto vedado de la SIDE y loscuerpos policiales. En este punto se juega no slo
mucho de la efciencia investigativa, sino adems la
suerte del control sobre las principales uentes de
amenaza a la privacidad de los ciudadanos. Nada de
esto surge del proyecto ofcial, y es de esperar que
la revisin parlamentaria del texto se haga cargo de
que este autntico nudo gordiano debe estar entre
las primeras competencias investigativas a trans-
erir. Slo as se justifcar tanta preocupacin por
la transparencia y el control.
El centralismo y la construccinde nuevas burocraciasOtro tema en el que ser undamental hacer eje a la hora de reescribir el
proyecto es el vinculado a la necesidad de deconstruir el potente aparato
burocrtico centralista que la CPM y el Ejecutivo han previsto para la
nueva agencia.
Al Director General (cargo de evidente necesidad y relieve) se le agrega
un Director Adjunto y una segunda lnea de uncionarios (los secreta-rios) del todo inconvenientes e innecesarios, ya que relegan a las jeatu-
ras territoriales a un tercer plano intrascendente, siendo que son estas las
que debern arontar las presiones de los fscales y del pblico. Se replica
la lgica de la Polica Bonaerense: hay jees platenses entre los cortina-
dos del poder, y las responsabilidades se diluyen y desdibujan. La selec-
cin ms o menos transparente de estos cargos intermedios no soluciona
el problema central, que es que restan en vez de sumar.
Poner las decisiones en una mesa chica de seis o siete personas que
viven y trabajan en la capital de la provincia, interactuando de todas las
ormas posibles con las otras cpulas metropolitanas, produce el en-
meno de que controlantes y controlados, investigadores e investigados,
comparten palcos en los actos pblicos, pertenecen al mismo ncleo
social y, en defnitiva, son muy ciles de cooptar.
En lugar de esta nueva burocracia (una ms), desde INECIP hemos
propuesto que por debajo del Director General slo exista un Directorio,
compuesto por todos los jees departamentales, ms uno o dos uncio-
narios (del mismo nivel que los anteriores) encargados de las cuestiones
que necesariamente deben centralizarse, como la coordinacin de los
laboratorios y otros recursos tecnolgicos de alto costo que no se justifca
replicar en cada jurisdiccin o la cooperacin entre agencias investigati-
vas. Este Directorio de ms de veinte miembros es un rgano colegiado,
distribuido en todo el territorio provincial, y mucho ms resistente a los
acuerdos de cpula y a las intrigas palaciegas que un pequeo gabinetecapitalino.
Tambin debe ponerse el reno a la expansin burocrtica compar-
tiendo reas clave con las fscalas: no hay razn para que no compartan
una nica estructura administrativa, y una nica rea de capacitacin. Al
contrario, el compartir estos servicios crear una muy superior permeabi-
lidad entre dos organizaciones (la de fscales y la de investigadores) que no
pueden trabajar disociadas y que necesitan compartir principios, objetivos
y cultura. Especialmente, no puede permitirse que existan brechas admi-
nistrativas ni de ormacin entre investigadores y fscales: cada desinteli-
gencia entre ellos equivale a un racaso investigativo, cuando menos.