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DERECHOS SOCIALES Y POLÍTICAS PÚBLICAS

Nieves Sániger Martínez

Universidad de Granada

Ponencia: Logros, deficiencias y retos de las políticas sociales en

Andalucía

Sevilla, 27 de junio de 2007


1

Buenas tardes.

En primer lugar, quisiera expresar mi más sincero agradecimiento a la

profesora Belén Blázquez por su generosa invitación para participar en este Seminario

con relevantes profesores del mundo del Derecho, área de conocimiento que me

interesa especialmente, sobre todo el Derecho Constitucional. Es, por lo tanto, para

mí un placer y un motivo de satisfacción formar parte hoy de esta mesa.

En segundo lugar, quisiera manifestar que mi contribución desde el área de

conocimiento de la Ciencia Política y de la Administración será modesta ya que no soy

una experta en el análisis de políticas públicas sociales en Andalucía aunque al

impartir durante varios cursos académicos la asignatura de Política Social he

estudiado con interés y entusiasmo la evolución que estas políticas han tenido en

nuestra Comunidad Autónoma.

El desarrollo en profundidad del título de mi ponencia presenta una gran

complejidad, y hacerlo en unas breves páginas incrementa aún más la dificultad, ya

que en él se engloban objetos de estudio diferentes que podrían dar lugar a trabajos

independientes como de hecho encontramos en la abundante literatura existente. Por

ello, me limitaré a poner de manifiesto la evolución y el desarrollo que han

experimentado, en poco tiempo relativamente, las políticas sociales en Andalucía, y,

aunque habría que hacer referencia tanto a los servicios sociales como a la sanidad,

la educación, el empleo y la vivienda, he decidido centrarme en los servicios sociales,

porque pienso que los avances en política social se ligan en la mente de todos a los

grandes logros del Estado de Bienestar: universalización de la asistencia sanitaria y

educativa, consolidación del sistema de pensiones e implantación del seguro por

desempleo, pero también en la actualidad se han generado determinadas actuaciones

ligadas a la exclusión y a la pobreza, y más recientemente aún a la dependencia, que

representan un ámbito nuevo y específico de la protección social, y que en el caso de


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las dos primeras cuentan con una trayectoria bien definida, con una elaboración

teórica y una técnica propia y, sobre todo, con unas referencias jurídicas, unas

estructuras político-administrativas y unas partidas presupuestarias diferenciadas de

las de los otros ámbitos de la política social. Y hasta la aprobación recientemente de

la Ley de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las personas en situación

de dependencia no se había dado el gran salto que permitiera situar al Sistema

Público de Servicios Sociales en el mismo eje que los otros sistemas que conforman

el Estado del Bienestar, situación que en muchos casos estaba originando una política

social subsidiaria y complementaria.

Voy a estructurar esta intervención en tres partes: en la primera, quiero poner

de manifiesto la importancia del análisis de políticas públicas y del análisis de

relaciones intergubernamentales en la actualidad y ligarlo al nuevo modelo de Estado

de Bienestar descentralizado en España, en el que las Comunidades Autónomas están

teniendo un papel activo y protagonista; en la segunda se analizarán brevemente las

grandes etapas por las que han atravesado los servicios sociales en nuestra

Comunidad Autónoma y la evolución experimentada que, aunque presenta algunas

especificidades, en general muestra una gran similitud con el resto de las

Comunidades, las acciones impulsadas a nivel estatal, aunque eso sí distanciadas de

las que encontramos en la mayor parte de los países desarrollados, sobre todo en los

que forman parte de la Unión Europea; todo lo cual nos permitirá concretar cuáles

creemos que son los logros conseguidos hasta el momento; y, por último, en la

tercera parte se alude tanto a las deficiencias como a los retos que centraré en tres

ejes diferentes: los déficits en el sistema de relaciones intergubernamentales, la

necesidad de mejorar e incrementar la participación de los ciudadanos y usuarios y el

papel de los interlocutores sociales y, por último, las lagunas y las dificultades con las


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que nace el nuevo Sistema de Autonomía Personal y de Atención a la Dependencia

(SAAD).

1.- El Estado de Bienestar y la descentralización de las políticas públicas sociales en

España

El objeto de este epígrafe, como ya se ha adelantado, es poner de manifiesto la

importancia del análisis de políticas públicas y del análisis de relaciones

intergubernamentales en la actualidad y recordar algunos elementos conceptuales

básicos sobre la redefinición del Estado de Bienestar y el papel jugado por las

Comunidades Autónomas, ya que, como se sabe, en España el proceso de

descentralización territorial ha ido ligado al desarrollo de políticas públicas propias por

parte de los gobiernos autonómicos en estas materias y más aún en el caso de los

servicios sociales al ser un sistema de protección que se implanta durante la

transición aunque, como ha señalado Rodríguez Cabrero (1996), la asistencia social y

la acción social tienen una larga e importante tradición histórica, casi siempre

asociada a la beneficencia, institucionalmente fragmentada, de escasa entidad

operativa y frecuentemente administrada de forma discrecional.

La preocupación de la Ciencia Política por las políticas públicas está

directamente relacionada con el aumento de las intervenciones del Estado, es decir,

con el surgimiento de un nuevo modelo de Estado, el Estado de Bienestar que es a su

vez el origen de la mayoría de las políticas públicas contemporáneas y, más

concretamente, de las políticas públicas sociales. Evolucionando las actuaciones en

esta materia en relación con la evolución del Estado. Es, por ello, que el origen del

análisis de políticas públicas, investigaciones que se llevan a cabo en torno a las

actividades del gobierno y la administración pública y que abarcan estudios de sus


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causas, puesta en práctica, efectos y evaluación, se sitúa con el surgimiento de este

nuevo modelo de Estado.

Como afirman Mény y Thoenig “el estudio de las políticas públicas no es otra

cosa que el estudio de la acción de las autoridades públicas en el seno de la

sociedad” es decir “¿qué producen quiénes nos gobiernan, para lograr qué resultados,

a través de qué medios?” (1992).

Como tantas veces se ha dicho es, en definitiva, el interés desde la Ciencia

Política por lo que hace el poder o como señalara Dye, “la preocupación por todo

aquello que los gobiernos deciden hacer o no hacer (1987).

Pero al mismo tiempo, el análisis de políticas públicas concretas puede servir

para conseguir mejorar el funcionamiento y las prestaciones de los servicios públicos,

al permitirnos conocer, entre otros aspectos, los procesos de decisión y planificación,

su articulación institucional y administrativa, su presupuesto, sus resultados, y así

valorar su eficacia y eficiencia y, en consecuencia, proponer su continuidad o su

reestructuración (Subirats, 1994).

Con carácter muy general también es necesario recordar que las políticas, y si

cabe más concretamente las políticas sociales, están relacionadas con los valores y

las ideas y que dado el pluralismo y la infinidad de concepciones existentes vamos a

encontrar múltiples modelos y soluciones. Es fundamental, por lo tanto, conocer las

percepciones de los principales actores implicados en una política porque de ello va a

depender la selección de conflictos y alternativas, no se puede olvidar que la definición

de los problemas es uno de los aspectos más importantes del proceso de las políticas

públicas y que éstos se derivan más que de las carencias objetivas de la sociedad de

la decisión subjetiva de calificar esas carencias como problemas. En este sentido creo

que la ya palabras clásicas de Dente son muy significativas: “la decisión es un suceso

fruto de la coincidencia casual entre problemas que buscan solución, soluciones que


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buscan problemas y participantes que buscan problemas para resolver, intereses que

satisfacer o alianzas que crear” (1985).

Asimismo, y esta cuestión es para mí verdaderamente importante en la

actualidad y a ella voy aludir en la tercera parte de este estudio, es preciso aceptar e

interiorizar que las políticas se sitúan cada vez con mayor importancia en entornos

intergubernamentales. Como señalara Rose (1985) la interdependencia es ahora la

norma y los vínculos auténticamente relevantes, entre las organizaciones implicadas

en la prestación de servicios, no son necesariamente los jurídicos, sino aquellos que

surgen de la necesidad de una actuación coordinada en la gestión del día a día. Es

decir, el proceso a través del cual una determinada política es objeto de mediaciones,

negociaciones y ajustes no se detiene en el momento de su formulación o adopción

legal, sino que continua recibiendo influencias susceptibles de modificar los objetivos

iniciales a través de la actuación de los ejecutores y de la reacción de los agentes

sociales afectados (Morata, 1991).

El objeto de las Relaciones Intergubernamentales (RIGs) consiste tanto en

definir los principios y las técnicas en función de los cuales se estructura el sistema de

relaciones entre los distintos niveles de gobierno como en explicar el funcionamiento

concreto de dichas relaciones aplicadas a la solución de problemas específicos,

detectando los obstáculos institucionales, políticos y administrativos que impiden o

frenan el desarrollo de la coordinación y la cooperación. La consecuencia directa de

un eficaz modelo de RIGs1 debe ser la creación de fórmulas de cooperación,

negociación institucional y de coordinación político-administrativa.

1El análisis de los mecanismos que relacionan a los diferentes niveles de gobierno ha dado lugar a la definición de tres tipos de modelos de RIGs: inclusivo, basado en relaciones de autoridad y jerarquía entre los sujetos en el que predominan las relaciones dependientes; exclusivo, en el que los distintos niveles de gobierno cuentan con su ámbito de actuación y se dan pocas ocasiones para la colaboración e interdependiente, en el que la función de gobierno involucra simultáneamente unidades nacionales, estatales (regionales, autonómicas) y locales (Wright, 1978). Este tercer modelo es el más representativo de las RIGs


6

El análisis de RIGs es hoy imprescindible tanto para entender cualquier política

pública como proceso en el que intervienen distintos niveles de gobierno, en situación

de interdependencia, como para lograr el éxito de las mismas y, por tanto, la

legitimidad de los gobiernos.

Por ello, es necesario analizar y valorar el complejo entramado de relaciones

institucionales entre los diferentes niveles de gobierno en esta política pública.

Pero desde mediados de la década de los 90, emerge un consenso creciente

en torno a la idea de que la eficacia y la legitimidad de la actuación pública no se

puede fundamentar sólo en la calidad de la interacción entre los distintos niveles de

gobierno, lo que ha dado lugar a un importante proceso de democratización

institucional que facilita la participación de la sociedad civil y las organizaciones

empresariales en la vida pública produciéndose una reestructuración de las funciones

tradicionales del Estado y, a su vez, y en consecuencia, de la Administración. Este

nuevo modo de gobernar se ha definido a través de diferentes conceptos como

gobierno multinivel, gobernanza, gobernabilidad, etc.

La evolución del concepto de RIGs al de Gobierno Multinivel implica reconocer

la existencia de nuevos factores como la integración de la complejidad como un

elemento intrínseco al proceso político, que los gobiernos no son hoy los únicos

protagonistas y que es necesario, en consecuencia, articular la cooperación entre los

nuevos actores, ya que los intereses generales deben surgir del conflicto, la

negociación y el consenso entre todos ellos. Por lo tanto, no puede existir monopolio

de éstos por las organizaciones gubernamentales sino interacción. No obstante, como

desde la propia Comisión Europea se ha puesto de manifiesto (Libro Blanco, 2001), el

concepto de Gobernanza no debe reducir el papel de los gobiernos a un actor más en en la actualidad caracterizándose por relaciones de negociación e intercambio y cooperación y esferas limitadas de autonomía.


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las redes o estructuras de interdependencia y éstos deben mantener una

responsabilidad diferenciada y reforzada.

Este importante proceso de democratización institucional está incidiendo

también en los servicios públicos de bienestar, que sólo consiguen funcionar si

asumen una nueva posición y se vinculan a los intereses sociales. El Estado no es ya

tampoco el único actor social, aunque siga ocupando una posición diferente y unos

medios y técnicas especiales. La participación se convierte en una de las salidas para

intentar solucionar los problemas que afectan a las políticas sociales como canalizar el

incremento de las demandas, el excesivo gasto público, la burocratización

administrativa o la debilidad del tejido asociativo.

Todas estas ideas nos dan pie para plantear que a pesar de producirse una

importante crisis del modelo de Estado de Bienestar el proceso de descentralización

política ha permitido que ésta afecte en menor medida ya que al ser el nivel regional

el responsable de la mayor parte de las políticas sociales los gobiernos autonómicos

para legitimarse ante sus votantes han apostado, con diferente grado de implicación

eso sí, por impulsar y desarrollar importantes políticas sociales. Más aún se puede

pensar que los factores que desde un planteamiento general explican la crisis del

Estado de Bienestar: demanda social incontrolable, elevado déficit público, pérdida de

capacidad de decisión del Estado como consecuencia del proceso de globalización y

protagonismo de los niveles subnacionales en aplicación del principio de

subsidiariedad, han favorecido la descentralización de las políticas sociales y han dado

lugar a un nuevo concepto régimen de bienestar aplicable a las Comunidades

Autónomas (Gallego, Gomá y Subirats, 2003).

No obstante, como se ha señalado, la política de servicios sociales se

diferencia del resto de las materias que integran la política social en la inconsistente

definición del derecho subjetivo a su cobertura y en el papel residual que ha ocupado


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en la configuración del Estado de Bienestar y esta situación es más acentuada que en

el resto de Europa (Gallego, Gomá y Subirats, 2003).

Con carácter general, la política de servicios sociales se ha caracterizado por

una débil intervención de los poderes públicos. Esta debilidad se refleja a nivel

estructural, tanto en su financiación que ha sido escasa, como en su estructura de

provisión fragmentada, tanto entre diferentes niveles de gobierno, como entre distintos

departamentos en cada uno de ellos, y entre oferta pública, privada y social. También

comparten el burocratismo, derivado de la regulación autonómica, la falta de

coordinación en la provisión y el bajo perfil municipal concedido en este ámbito de

intervención. Por lo tanto, resulta difícil establecer distinciones entre Comunidades

Autónomas, aunque cabe destacar que las autonomías con mayores niveles de renta

per capita suelen contar con un mayor porcentaje de servicios sociales públicos

(Gallego, Gomá y Subirats, 2003).

Pero, en definitiva y a pesar de todo, las acciones públicas en esta materia han

resistido y aunque se ha producido una reestructuración institucional y una

orientación ideológica no han desaparecido y, en general, en la actualidad las

preocupaciones y las alternativas de la mayoría de los partidos políticos y de los

gobiernos autonómicos giran en torno a las mismas ideas: por un lado, la necesidad

de mantener el sistema de Estado de Bienestar, hoy más que nunca como garante de

los derechos sociales, pero reformándolo en la línea de una mayor participación social

y mayor democratización del Estado, permitiendo dar respuestas eficaces a las

nuevas necesidades sociales y, por otro lado, la necesidad de reformar el modelo

productivo actual con políticas económicas radicalmente diferentes, que respondan al

proceso de globalización y sus consecuencias, sobre todo, en el terreno del empleo,

que necesariamente hay que repartir a medio plazo como un bien escaso y teniendo

en cuenta nuevos fenómenos como la inmigración.


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Es decir, el debate está centrado en cómo se puede compatibilizar el bienestar

colectivo y el crecimiento económico, ya que la demanda de satisfacción de

necesidades sociales ha adquirido legitimidad en las sociedades modernas, lo que no

implica que deba ser el Estado y sólo el Estado el encargado de atenderla. No

obstante, como ya se ha comentado, también se plantea que el papel de la sociedad

civil y del mercado deben ser relevantes, pero no únicos.

Para concluir este primer epígrafe creo que es preciso realizar una breve

delimitación conceptual en relación con algunos de los términos que se van a utilizar

en este estudio como servicios sociales, política social, bienestar social y

administración social ya que aunque son propios de la agenda política y pública de los

Estados occidentales desde la segunda mitad del siglo XX existe bastante confusión en

torno a los mismos2.

Entendemos por Servicios Sociales, las prestaciones técnicas que van dirigidas

a la prevención de carencias, la rehabilitación de capacidades, la accesibilidad social y

la asistencia a los afectados y a su familia. Incidiendo en dimensiones esenciales del

mundo contemporáneo como la promoción de condiciones de igualdad, la prevención

de la marginación y la desigualdad, la acción asistencial individual o colectiva y la

reinserción social y convirtiéndose, por tanto, en instrumentos decisivos para la

Política Social y el Bienestar Social y la principal diferencia entre estos dos términos

estaría en que el primero de ellos, la política social, sería la actuación gubernamental

deliberada y racional dirigida a establecer normas y principios, así como a organizar y

ordenar medidas, mientras que Bienestar Social serían todas las medidas tomadas

para satisfacer las necesidades de las personas y grupos. Por lo tanto, se trata de un

término que abarca la acción social no sólo de los poderes públicos sino del resto de

2Véase ALEMÁN BRACHO, C. y GARCÉS FERRER, F. (comps.) (1996) Administración Social. Servicios de Bienestar Social. Madrid, Siglo XXI.


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los agentes que pueden contribuir a la mejora de la calidad de vida de los individuos,

principalmente, la familia, el mercado y las entidades no lucrativas.

Por último, tanto el desarrollo de uno y otro concepto requiere poner en

marcha una serie de actuaciones para lo cual se necesita una Administración Social,

es decir, organizaciones y estructuras humanas especializadas dentro de la

Administración Pública que reglamenten, gestionen y coordinen tanto los recursos

públicos sociales como los recursos privados.

2.- La evolución y el desarrollo de la política pública de servicios sociales en la

Comunidad Autónoma de Andalucía

Para describir los logros de las políticas de servicios sociales de la Comunidad

Autónoma de Andalucía en la actualidad es preciso recordar la situación de la que se

parte y el contexto en el que nacen y, en este sentido, creo que existe una unanimidad

cuando se señala que uno de los principales ejes impulsores del proceso

preautonómico de Andalucía fue el subdesarrollo económico y social que padecía la

región ligándose la consecución de la plena autonomía a la resolución por parte de lo

nuevos poderes territoriales de los graves problemas del pueblo andaluz que en esas

fechas tenía uno de los niveles de renta más bajos junto con Extremadura y Castilla-La

Mancha. Jugando ese deseo de modernización un papel mucho más importante que

el de la afirmación de una identidad singular.

Por ello, las competencias y las funciones de asistencia y bienestar social

tienen, junto con la promoción del desarrollo económico, un fuerte protagonismo en el

Estatuto de Autonomía de Andalucía.

Sería preciso en este momento comentar cómo se articulan tanto en la

Constitución de 1978 como en el Estatuto de Autonomía, el primero y el actual, las


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cuestiones sociales, pero al estar prevista la intervención en este seminario de varias

ponencias sobre los derechos sociales, su protección jurídica y su desarrollo

estatutario creo que no es oportuno incidir en este aspecto y simplemente apuntar

que la Constitución de 1978 sanciona un Estado social y sienta las bases jurídicas y

políticas para el desarrollo de las políticas sociales por las Comunidades Autónomas

ya que en el apartado 20 del artículo 148 aparece como competencia atribuida a

éstas la asistencia social.

Es decir, la regulación de los servicios sociales en las diferentes Comunidades

se ha producido a partir de los Estatutos de Autonomía y la legislación específica

posteriormente aprobada y aunque no encontramos en el primer Estatuto Andaluz un

capítulo específico dedicado a los derechos de los andaluces como tampoco un

artículo concreto a los derechos sociales, el artículo 12 es el que establece los

objetivos básicos integrando una serie de principios que buscan conseguir la igualdad

efectiva de todos los andaluces. Esta situación se corrige en el actual en el que se

incorpora un nuevo Título dedicado a los derechos y deberes sociales, destacando el

artículo 37 que introduce novedosos principios rectores para las políticas públicas

andaluzas.

La configuración de la política andaluza de servicios sociales parte de 1988,

año que podemos considerar clave por varios motivos que se irán mencionado pero,

sobre todo, porque en éste se aprueba la Ley de Servicios Sociales de Andalucía3. No

obstante, para describir el contexto en el que nace esta política vamos a mencionar

las principales medidas que los poderes públicos andaluces adoptan en esta materia

desde la aprobación del Estatuto de Autonomía hasta la aprobación de dicha Ley, ya

que este período se puede considerar como una primera etapa.

3Ley 2/1988, de 4 de abril, de Servicios Sociales de Andalucía.


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Etapa que se caracteriza por un cierto desorden tanto a nivel de estructura

administrativa, como de planificación y de recursos presupuestarios, por otra parte

lógico, ya que los traspasos de funciones, servicios y medios se producen de forma

confusa por el desorden también existente en esta materia en la Administración

central y, en consecuencia, la inexistencia de un modelo para mimetizar como se

estaba haciendo en otras materias como sanidad o educación.

Las primeras transferencias en materia de servicios sociales se producen por

los RR.DD. 251/1982, de 15 de enero, y 1752/1984, de 1 de agosto. El primero se

refiere a los Centros del Instituto Nacional de Asistencia Social y de sus Direcciones

Provinciales, a los Centros Asistenciales dependientes de la Dirección General de

Acción Social y las competencias que las Delegaciones Territoriales de Sanidad y

Seguridad Social desarrollaban en materia de servicios sociales y el segundo transfiere

las funciones y los servicios del Instituto Nacional de Servicios Sociales.

Todos estos servicios y otros van siendo poco a poco reasignados a la

Consejería de Trabajo y Seguridad Social4, y en ella a una Dirección General de

Servicios Sociales que se convierte en el departamento que centraliza las

competencias más claras sobre esta materia. Imitando en este sentido la estructura

organizativa del Estado, ya que aún no existía el Ministerio de Asuntos Sociales (se

crea en 1988), y la mayoría de las competencias dependían del Ministerio de Trabajo.

El traspaso en agosto de 1984 de las funciones y servicios del Instituto

Nacional de Servicios Sociales (INSERSO) da lugar a la creación de un órgano

especializado la Administración de los Servicios Sociales de Andalucía de la Seguridad

Social (ASERSASS), que se convierte en una estructura paralela a la propia Consejería

para dirigir básicamente las actividades dirigidas a la tercera edad y a los

4Decretos 34/1982, de 27 de julio y 43/1982, de 4 de agosto. En la primera estructuración de Consejerías que efectúa la Junta de Andalucía los servicios sociales dependían de la Consejería de Sanidad y Seguridad Social.


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minusválidos hasta la creación en la Ley de 1988 del Instituto Andaluz de Servicios

Sociales.

Los servicios que se prestan en esta primera etapa no son muchos aunque en

1985 la Dirección General de Servicios Sociales se estructura en siete áreas

asistenciales5: tercera edad, minusválidos, infancia y juventud, toxicomanías,

marginación y voluntariado social, servicios sociales comunitarios y servicios para la

mujer, que ponen de manifiesto las materias sobre las que el Gobierno regional quiere

iniciar una actuación pública, aunque en esta primera legislatura aún no encontramos

convocatorias públicas ni presupuestos por programas.

Quiero también resaltar la creación en estos primeros años de dos órganos que

aún perduran, la Comisión Interdepartamental de Bienestar Social y la Comisión

Delegada de Bienestar Social que me parecen muy significativos porque reflejan de

nuevo el interés del gobierno autonómico.

La primera se crea en 19836 al creer que era necesario unificar y armonizar

criterios en la política de servicios sociales. Estaba presidida por el Consejero de

Trabajo y Seguridad Social y en ella participaban representantes de otras consejerías

como: Gobernación, Educación, Salud y Consumo y Cultura.

Al año siguiente y una vez aprobada la Ley de Gobierno y Administración de la

Comunidad Autónoma de Andalucía7, que crea las Comisiones Delegadas se crea8 la

Comisión Delegada de Bienestar Social. Recordemos que éstas son órganos

colegiados de la Junta de Andalucía que agrupan a consejeros con competencias en

una determinada área. Su importancia para mí radica en que sólo se crean 3

5Orden de 22 de abril de 1985 de la Consejería de Trabajo y Seguridad Social, por la que se desarrolla la estructura orgánica de la Consejería. 6Orden de 7 de febrero de 1983 de la Consejería de Presidencia. 7Ley 6/1983, de 21 de julio. 8Decreto 110/1984, de 17 de abril.


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Comisiones Delegadas: la Comisión General de Viceconsejeros, la Comisión Delegada

de Planificación y Asuntos Económicos y la de Bienestar Social9.

Desde junio de 1986, con el inicio de la II legislatura, hasta abril de 1988, en

que como ya se ha señalado se aprueba la Ley de Servicios Sociales, la situación

sigue siendo de cierta confusión, sobre todo a nivel de estructura, ya que se producen

en menos de dos años dos cambios en la adscripción de estos servicios a distintos

departamentos: el primero lógico ya que tras las elecciones se aprueba una

reestructuración de Consejerías y la de Trabajo y Seguridad Social pasa a

denominarse Trabajo y Bienestar Social10; el segundo, aunque en principio más raro,

está vinculado también a una nueva reestructuración de Consejerías y quizás también

ligado a la aprobación un mes más tarde de la Ley de Servicios Sociales, y es

significativo por que por primera vez el término de Servicios Sociales va a formar parte

de la denominación de una Consejería y esta materia se separa de Trabajo y se

integra con Salud11, lo que pone de manifiesto el impulso diferente que se pretende

dar a esta política.

Asimismo quiero destacar que será en 1986 cuando se produzcan las primeras

convocatorias públicas en materia de servicios sociales al elaborar la Junta de

Andalucía un presupuesto por programas.

Por último, hay que señalar que también en esta primera etapa, y en 1986

concretamente, el Gobierno andaluz se enfrenta al tema de las relaciones con los

entes locales en materia de servicios sociales, empujado por la aprobación en 1985

de la Ley Reguladora de Bases de Régimen Local, que establecía el marco

9A partir de este momento la Comisión Interdepartamental se dedicará sólo a preparar las reuniones y coordinar la ejecución de los acuerdos de la Comisión Delegada. 10Decreto 30/1986, de 30 de julio. Atribuyéndosele, además de las que ya tenía, las competencias de la Dirección General de Consumo y las funciones relativas a tutelas de menores, que venían siendo desempeñadas por la Consejería de Gobernación. 11Decreto 50/1988, de 29 de febrero.


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competencial básico de municipios y provincias -atribuyendo a los primeros

competencias propias en materia de servicios sociales, aunque éstas sólo se

contemplan como obligatorias para los municipios que superen los 20.000 habitantes

y otorgando a las provincias funciones de coordinación de los servicios municipales-

decide crear como instrumento básico de la política de bienestar social los llamados

Servicios Sociales Comunitarios12. Servicios dirigidos a todos los ciudadanos (lo que

supera el sistema de asistencia individual) que define como “el núcleo fundamental de

prestación de los servicios sociales”, cuyo fin es mejorar las condiciones de vida de la

población andaluza a través de una atención integrada y polivalente. El problema

radicó en que aunque se enumeraban las funciones de dichos servicios no se

especificaba cuáles eran y ello crea una gran confusión.

En 1988 comienza una nueva etapa y no sólo porque se aprueba la Ley de

Servicios Sociales y con ello se produce la regulación normativa de esta materia que

conlleva el establecimiento de las directrices generales del reparto de competencias al

poner en marcha las previsiones de la Ley reguladora de las Relaciones entre la

Comunidad Autónoma y las Diputaciones Provinciales13, aprobada unos meses antes,

sino también porque se establece una estructura administrativa distinta y más

adecuada para su gestión y porque también en 1988 se produce el primer

compromiso serio entre la Administración estatal y autonómica para financiar y asistir

técnicamente a la red municipal de servicios sociales empezando a funcionar el

sistema denominado Plan Concertado para el Desarrollo de Prestaciones Básicas de

Servicios Sociales, que inicia la municipalización de los servicios sociales

comunitarios.

12Decreto 49/1986, de 5 de marzo. 13Ley 11/1987, de 26 de diciembre, de Relaciones de la Comunidad Autónoma de Andalucía con las Diputaciones Provinciales.


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A continuación se van a desarrollar dichas cuestiones por separado debido a su

trascendencia.

La Ley de Servicios Sociales regula y garantiza en el ámbito de la Comunidad

Autónoma andaluza, mediante el ejercicio de una acción administrativa coordinada,

un sistema público de servicios sociales que pone a disposición de las personas y de

los grupos en que éstas se integran recursos, acciones y prestaciones para el logro de

su pleno desarrollo, así como la prevención, tratamiento y eliminación de las causas

que conducen a su marginación14.

Los principios generales que sustentan este sistema son de dos tipos:

sustantivos (responsabilidad pública, solidaridad, igualdad y universalidad,

participación, prevención, normalización, integración y globalidad) y organizativos

(planificación, coordinación y descentralización)15. La finalidad es conseguir un mayor

bienestar social y una mejor calidad de vida, así como prevenir y eliminar la

marginación social.

Se establece la naturaleza de los distintos servicios sociales, los grupos de

población a los que van dirigidos y los objetivos de actuación para cada grupo, se

delimitan las competencias de las distintas Administraciones Públicas en cada tipo de

intervención social y se decide la forma de articular la cooperación entre ellas, se

aclara el panorama presupuestario de los distintos programas, ordena al Consejo de

Gobierno la elaboración de un Plan Regional de Servicios Sociales y se toma una

decisión muy importante desde el punto de vista administrativo: crear un organismo

autónomo de carácter administrativo, el Instituto Andaluz de Servicios Sociales, para

que se encargue de la gestión de todos los temas sociales que correspondan a la

Junta de Andalucía, quedando la Consejería dedicada a partir de este momento sólo a

14Artículo 1 de la Ley 2/1988, de 4 de abril, de Servicios Sociales de Andalucía. 15Artículo 2. Ib.


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funciones de planificación general y de coordinación con las Corporaciones Locales.

Por último, la Ley también crea órganos de participación de los ciudadanos y

usuarios, los Consejos de Servicios Sociales, tanto a nivel regional como provincial y

municipal que, como veremos en la tercera parte, tendrán escaso protagonismo.

El Sistema Andaluz de Servicios Sociales se estructura en dos tipos de

actuaciones diferentes tanto desde el punto de vista organizativo como de

intervención:

- Los Servicios Sociales Comunitarios

- Los Servicios Sociales Especializados

Los Servicios Sociales Comunitarios, que ya se ha mencionado son regulados

por primera vez en 1986, se convierten en la estructura básica del Sistema de

Servicios Sociales, en el núcleo fundamental de las prestaciones y en el primer nivel

de atención de cualquier necesidad social.

Van dirigidos a todos los ciudadanos, no exclusivamente a aquellos individuos o

grupos con una problemática específica, y tienen como finalidades principales: la

promoción y el desarrollo pleno de los individuos, grupos y comunidades, el fomento

del asociacionismo y la participación de ciudadanos y usuarios en la promoción y el

control de los servicios sociales. Comprenden los siguientes servicios y prestaciones:

- Servicio de información, valoración, orientación y asesoramiento

- Servicio de cooperación social

- Servicio de ayuda a domicilio

- Servicio de convivencia y reinserción social.

Estas prestaciones y servicios se prestan básica, aunque no exclusivamente, a

través de los Centros de Servicios Sociales Comunitarios. Hay un Centro en todos los


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municipios de más de 20.000 habitantes y uno por cada una de las Zonas de Trabajo

Social que existen en Andalucía16.

Para explicar la gestión de estos servicios hay que aludir al acuerdo que se

suscribe entre la Junta de Andalucía y la Administración Central del Estado, el Plan

Concertado para el Desarrollo de Prestaciones Básicas de Servicios Sociales de las

Corporaciones Locales, ya que se convierte en el cauce para la financiación conjunta

de la red de atención de servicios sociales municipales y a su amparo los Servicios

Sociales Comunitarios experimentan una etapa de fuerte crecimiento tanto desde el

punto de vista de su extensión como de sus funciones.

Son, por lo tanto, la Administración central y la autonómica las que establecen

los mecanismos que después deberán aceptar los entes locales. Las Corporaciones

Locales no participan, pues, en la elaboración de unos criterios a los que después

deberán ajustar su actuación. Por este motivo después se necesitan firmar convenios

entre la Administración Autonómica y los entes locales.

En los municipios de menos de 20.000 habitantes, que son la inmensa

mayoría, los Servicios Sociales Comunitarios se prestan con el apoyo de las

Diputaciones Provinciales, elaborando generalmente éstas un Plan Provincial de

Servicios Sociales Comunitarios al que se adhieren los municipios que lo desean

mediante un Protocolo. Esto puede dar lugar a diferencias entre las Provincias

dependiendo de lo que recojan cada uno de los convenios, tanto los que firma la

Diputación con la Junta de Andalucía como los que firma esa Diputación con los

municipios. Diferencias que de hecho van a producir una ralentización del crecimiento

16Las Zonas de Trabajo Social son zonas geográficas de características similares en cuanto al nivel de vida y necesidades sociales de la población residente. Dentro de las Zonas de Trabajo Social existen Unidades de Trabajo Social. Los municipios con una población inferior a 20.000 habitantes se integran en las Zonas de Trabajo Social a la que le corresponderá un Centro de Servicios Comunitarios, situado en uno de los municipios de la zona.


19

del gasto y que hace que los conflictos y las tensiones políticas se incrementen y sea

más difícil la coordinación entre Administraciones.

Por su parte, los Servicios Sociales Especializados responden a las situaciones

de marginación, discriminación y pobreza. Van dirigidos, por lo tanto, a grupos de

población que presentan una problemática específica bien por su edad (mayores,

infancia, adolescencia y juventud), por su género (mujeres), por su pertenencia a una

comunidad étnica minoritaria (gitanos) o porque atraviesen una situación, transitoria o

no, de carácter problemático (marginados sin hogar, inmigrantes, detenidos, ex-

reclusos, toxicómanos y minusválidos).

Disponen de actuaciones asistenciales para situaciones individuales o

colectivas de grave necesidad (residencias, centros asistenciales y centros de

rehabilitación). Estas actividades, así como los Centros desde las que se prestan

pueden estar gestionados directamente por la Junta de Andalucía o por otras

instituciones públicas o privadas con las cuales se firma un convenio.

En conjunto se pueden clasificar en 4 tipos de prestaciones asistenciales que

se aplicarán por áreas de actuación:

- Información, valoración y diagnostico

- Terapia y rehabilitación psico-social

- Alojamiento alternativo al familiar

- Prestaciones económicas (no contributivas)

Pero estos servicios deben orientarse también a prevenir las causas que llevan

a esas situaciones de marginalidad, y para ello es imprescindible la colaboración de

otros departamentos como Educación, Sanidad, Trabajo y Cultura, ya que los

problemas sociales requieren un tratamiento global e integral.


20

Durante los primeros años de aplicación de la Ley estos servicios no

experimentan cambios significativos y se encuentran en una clara situación de

abandono.

Veamos ahora los principales cambios que sufre la estructura administrativa

para adaptarse a los nuevos principios, servicios y funciones. En 1990, y como

consecuencia de la reestructuración de Consejerías tras las elecciones que dan lugar

a la III legislatura, se crea por primera vez un departamento que unilateralmente

asume dichas competencias y funciones. Es decir, después de varios años de

cambios constantes de los servicios sociales por distintas Consejerías, se crea la

Consejería de Asuntos Sociales17.

Una Consejería que, de acuerdo con lo que establece la Ley, tiene como objeto

principal la planificación general y la coordinación con otras Administraciones y

conseguir la coordinación de las actuaciones del conjunto de la Administración

autonómica, ya que el Instituto Andaluz de Servicios Sociales (IASS), al que después

se aludirá, se encarga de la gestión de los Servicios Sociales Especializados y las

Corporaciones Locales de la gestión de los Servicios Sociales Comunitarios.

Quisiera destacar que, desde mi punto de vista, en esta legislatura se produce

un avance significativo al aprobarse en este período los primeros planes de actuación

fruto tanto de los cambios que se están produciendo a nivel nacional (creación del

Ministerio de Asuntos Sociales en 1988 y aprobación también de los primeros planes

a nivel nacional) como por la relevancia política que consigue esta Consejería, en

parte relacionado con el peso político de la persona que se encuentre al frente de ella,

en este caso Carmen Hermosín, persona bien situada tanto dentro del partido como

en el gobierno andaluz y con una voluntad fuerte de impulsar políticas públicas

sociales. 17Decreto 223/1990, de 27 de julio, de reestructuración de Consejerías.


21

Como había ocurrido en los primeros momentos, y vuelve a suceder en la

presente legislatura, en estos 4 años (1990-94) vuelven a convivir la política pública

de servicios sociales con la de igualdad entre los géneros. El Instituto Andaluz de la

Mujer que había sido creado en 1988 y adscrito a la Consejería de Presidencia se

adscribió a esta nueva Consejería, y desde ella se puso en marcha el I Plan para la

Igualdad de Oportunidades para las Mujeres (1990-92); también se adscriben

servicios de otras Consejerías como el Consejo de la Juventud de Andalucía y la

Empresa Andaluza de Gestión de Instalaciones y Turismo Juvenil.

Asimismo en este período hay que destacar la aprobación de un Decreto que

establece la naturaleza y prestaciones de los Servicios Sociales Comunitarios18 y la

aprobación del Plan Andaluz de Servicios Sociales 1993-1996, que aunque la Ley

señalaba que en el plazo de un año el Consejo de Gobierno debía elaborarlo y

remitirlo al Parlamento, habrá que esperar hasta esta fecha, y aunque hay que

destacar que en él se señalan importantes y ambiciosos proyectos también es preciso

recordar que nace con falta de apoyos y muchas críticas por su falta de concreción, al

no disponer de indicadores concretos, no priorizar las actuaciones, no establecer los

mecanismos de financiación, no establecer instrumentos de seguimiento y no

delimitar cuál iban a ser las funciones de los entes locales. No obstante, el período

que abarca el Plan 1993-96 puede considerarse como la fase de desarrollo de los

Servicios Sociales Especializados ya que éste se centra sobre todo en ellos.

A partir de aquí, se percibe como necesaria una mejora en la articulación de

los Servicios Sociales Comunitarios con los Especializados, es decir, desarrollar una

atención específica de base que permita afrontar desde los Servicios Sociales

18Decreto 11/1992, de 28 de enero, que establece la naturaleza y prestaciones de los Servicios Sociales Comunitarios.


22

Comunitarios las necesidades de prevención y reinserción que generan los Servicios

Sociales Especializados.

La situación tanto política como económica va a dificultar un proceso que

permitiera establecer de forma clara y definida las competencias y compromisos

presupuestarios de las distintas Administraciones, y la Consejería vuelve de nuevo a

sufrir cambios importantes en su estructura organizativa. Así, en 1994 tras la

reestructuración de Consejerías las competencias de servicios sociales se unen a la

gestión de las materias laborales y se crea la Consejería de Trabajo y Asuntos

Sociales, produciéndose una separación de todas las materias sociales, ya que pierde

mujer, juventud y las medidas de fomento del voluntariado, y en la siguiente

legislatura (1996-2000), aunque se separa de Trabajo, no consigue reunir las

competencias que había asumido en 1990, y podría decirse que sólo el Comisionado

para la Droga aplica una auténtica política pública autonómica.

Pongo de manifiesto estos cambios porque con ellos se evidencia el papel

secundario que jugaba la Consejería y cómo el gran protagonismo lo ejercía el

Instituto Andaluz de Servicios Sociales, que gestionaba los servicios sociales

especializados, y dentro de ellos los sectores más protegidos y a los que se dedicaba

más presupuesto, la tercera edad y los minusválidos.

A finales de la década de los 90, la política de servicios sociales en Andalucía

recibe un nuevo impulso al aprobarse importante normativa, sectorial o por colectivos

objeto de protección social, que tiene como objeto consolidar el Sistema Público de

Servicios Sociales en Andalucía. Así, cabe destacar la Ley 1/1998, de 20 de abril, de

Atención y Derechos al Menor, la Ley 1/1999, de 31 de marzo, de Atención a las

Personas con Discapacidad en Andalucía y la Ley 6/1999, de 7 de julio, de Atención y

Protección a las Personas Mayores.


23

Su desarrollo se producirá ya en la siguiente legislatura y a partir de aquí se

puede afirmar se abre la etapa de consolidación del Sistema Público de Servicios

Sociales de Andalucía, donde de nuevo la Consejería de Asuntos Sociales resurge con

evidente protagonismo y en la que no sólo se ponen en marcha importantes y

novedosos Planes y Programas como el Plan Director de Infraestructuras de Servicios

Sociales 2000-2006, el Plan Integral de Atención a la Infancia 2003-2007, el Plan

Integral para las personas con Discapacidad 2003-2006, el Plan Andaluz de Servicios

Sociales para Alzheimer 2003-2006, el Plan de Apoyo a las Familias Andaluzas 2002,

el Programa Tarjeta Andalucía Junta sesentaycinco, el I Plan Andaluz de

Voluntariado19, el II Plan Andaluz sobre Drogas y Adicciones 2002-2007, el Plan de

Acción del Gobierno Andaluz contra la violencia hacia las mujeres 2001-2004, el I

Plan Andaluz de Inclusión Social, etc., sino que se producen tres hechos importantes,

de muy distinta naturaleza.

En primer lugar, y en relación con el sistema de financiación, en julio de 2002,

se aprueba un Decreto20 que establece un nuevo sistema de financiación de los

Servicios Sociales Comunitarios en Andalucía estableciendo el traspaso automático de

los créditos a las entidades locales e introduciendo criterios de mayor justicia y

solidaridad en el reparto, al tener en cuenta no sólo el número total de habitantes sino

también otros parámetros como el porcentaje de población dependiente, la superficie

sobre la que la Administración Local ejerce su competencia, el número de núcleos

urbanos incluidos, el índice de pobreza relativa y las necesidades específicas de las

urbes de más de 100.000 habitantes. No obstante, hay que decir que esta voluntad

legislativa no se ha visto correspondida en la realidad, ya que aún hoy la base de las

relaciones Junta de Andalucía-Corporaciones Locales sigue siendo la figura de los

19Fruto de la Ley 7/2001, de 12 de julio, del Voluntariado. 20Decreto 203/2002, de 16 de julio, sobre financiación de los Servicios Sociales Comunitarios en Andalucía.


24

convenios aunque se producen transferencias presupuestarias estables al margen de

éstos.

En segundo lugar, desde el punto de vista de la estructura orgánica un Decreto

de julio de 200321 extingue el Instituto Andaluz de Servicios Sociales adscribiendo

todos sus fines y objetivos a la Consejería de Asuntos Sociales y, concretamente, a

dos nuevas Direcciones Generales: la Dirección General de Personas Mayores y la

Dirección General de Personas con Discapacidad.

Este hecho realmente singular en la Administración demuestra la falta de

coordinación y la situación caótica que prácticamente desde sus inicios había venido

manteniendo el Instituto como organismo autónomo con la Consejería de la cual

dependía. La aprobación de las leyes mencionadas de atención a la personas con

discapacidad y de atención y protección a las personas mayores, sectores que eran

competencia del Instituto, ponen de manifiesto la necesidad de una mayor integración

y coordinación con las restantes políticas de atención y promoción del bienestar

impulsadas por la Consejería.

En tercer lugar, y de manera breve, hay que mencionar la elaboración y

aprobación en febrero de 2004 del llamado Pacto por el Bienestar Social desde

Andalucía que se convierte en un nuevo marco de los derechos y los servicios sociales

al redefinirse conceptos y objetivos para adaptarse a los cambios que se están

produciendo como consecuencia de las nuevas demandas de necesidades de

determinados segmentos de la población y apostando porque el Sistema Público de

Servicios Sociales se convierta, junto con la Educación, la Salud y la Seguridad Social,

en un derecho materializado que debe plasmarse necesariamente en reformas en los

Servicios Sociales, ya que frente a las antiguas necesidades y los antiguos retos

21Decreto 220/2003, de 22 de julio, de modificación del Decreto 180/2000, de 23 de mayo, por el que se establece la estructura orgánica de la Consejería de Asuntos Sociales.


25

aparecen otros nuevos y por ello se basa en cuatro nuevas líneas de actuación: el

consenso social sobre el modelo de bienestar, la consolidación de los servicios a las

familias como cuarto pilar del sistema de protección, la relación entre Estado,

mercado y sociedad para lograr el Bienestar Social y la participación de la sociedad

civil en las políticas sociales.

En la presente legislatura se está viviendo una situación realmente nueva que

es difícil valorar con objetividad, pero en la cual se potencia un concepto nuevo, el de

política de Bienestar Social que busca conseguir un carácter transversal y que se

propone como objetivo posibilitar, mediante una adecuada política redistributiva, la

igualdad de derechos, la igualdad de oportunidades, la prevención de los problemas

sociales, el reconocimiento de la autonomía personal y la cohesión social, y para ello

se ha creado la Consejería de Igualdad y Bienestar Social con una estructura orgánica

nueva, cinco Direcciones Generales y dos organismos autónomos adscritos22,

adaptada a sus nuevas funciones: medidas para favorecer los derechos y libertades

en un ámbito de igualdad, infancia, juventud y familias, personas mayores,

discapacitados, dependientes, inmigrantes, drogodependientes, minorías étnicas,

servicios sociales e inclusión.

Pero, al mismo tiempo, ese compromiso se abre explícitamente a todas las

Administraciones Públicas y los agentes sociales con el fin de emplear el dialogo

institucional y la participación ciudadana como instrumentos de coordinación.

En definitiva, en Andalucía se están desarrollado nuevas fórmulas para

garantizar los derechos de las personas mayores, de los discapacitados, de la

infancia, se está promoviendo la igualdad de oportunidades, se progresa en las

22Dirección General de Infancia y Familia, Dirección General de Personas Mayores, Dirección General de Personas con Discapacidad, Dirección General de Servicios Sociales e Inclusión, Dirección General para las Drogodependencias y Adicciones, el Instituto Andaluz de la Mujer y el Instituto Andaluz de la Juventud. Decreto 205/2004, de 11 de mayo, por el que se establece la estructura orgánica de Consejería para la Igualdad y el Bienestar Social.


26

expectativas que se ofrecen a los jóvenes y se están poniendo en marcha fórmulas

que intentan mejorar la convivencia con las minorías étnicas y los inmigrantes. Se ha

impulsado igualmente la atención a los drogodependientes, los planes de apoyo a las

familias andaluzas y el reconocimiento de nuevos derechos ciudadanos.

Hay elementos que nos permiten afirmar que nuestra Comunidad Autónoma

disfruta en la actualidad de una política pública de servicios sociales equiparable,

aunque no suficiente, a la existente en otros ámbitos territoriales:

1.- Su estabilidad en la agenda política andaluza e incluso en las dos últimas

legislaturas un impulso fuerte y renovado y la consecución en la elaboración de

distintos planes y programas que manifiestan el compromiso político e institucional

del gobierno andaluz.

2.- Una estructura político-administrativa cada vez más sólida y diferenciada.

3.- Normativa nueva que potencia los derechos sociales.

4.- La existencia de toda una serie de recursos extendidos por toda la Comunidad de

los que los ciudadanos andaluces no podían disfrutar dos décadas atrás.

5.- El importante número de estudios y publicaciones realizados a iniciativa o con el

apoyo de la Consejería que ayudan a ir clarificando las deficiencias y a definir los

nuevos objetivos y fines.

6.- Incremento sucesivo del volumen de gasto anual. Así por ejemplo, el análisis de la

evolución de la financiación del Plan Concertado en Andalucía de 1988 a 2003 pone

de manifiesto un incremento superior al de la media estatal. Destacando también que

las previsiones mínimas de financiación que se preveían en los convenios siempre han

sido superadas, siendo la Administración Local la que destinaba mayores recursos

(62%) seguida de la Administración Autonómica (23%).

Por lo tanto, las políticas públicas de servicios sociales en Andalucía se están

convirtiendo ya hoy en una realidad para la que se libran cada vez más recursos


27

económicos, para la que se ha creado una estructura organizativa que está siendo

revisada, adaptada y ampliada continuamente y hacia la que los gobiernos muestran

una gran receptividad, pero en la que yo destacaría queda aún pendiente un gran

desafío como es el de conseguir la descentralización-municipalización de los Servicios

Sociales Comunitarios ya que, como se ha venido insistiendo, las competencias en

esta materia son objeto de delegación a favor sólo de los Ayuntamientos de más de

20.000 habitantes e igualmente a las Diputaciones Provinciales para que lleven a

cabo la coordinación y la gestión en los municipios de menos de 20.000 habitantes.

3.- Las deficiencias y los retos

Como se adelantó, esta última parte, que se dedica a poner de manifiesto, de

forma general, las deficiencias y los retos que afectan a las políticas de servicios

sociales en Andalucía, va a abordar tres aspectos diferentes pero interrelacionados y

dependientes los uno de los otros.

La primera gran deficiencia que ha perjudicado las políticas públicas de

servicios sociales en nuestra Comunidad, al igual por supuesto que al resto, es la

ausencia de un eficaz sistema de relaciones intergubernamentales (RIGs) que en

muchas ocasiones, y más en este caso, se reduce a la mera cooperación económica a

través de instrumentos como el convenio, el concierto y, sobre todo, las subvenciones,

y se lleva a cabo por una vía eminentemente política.

Un reto sería, pues, reforzar los mecanismos de RIGs aplicando el principio de

subsidiariedad como forma de distribución de funciones y competencias entre las tres

Administraciones y, concretamente, lograr un acuerdo entre los tres niveles de

Administración responsables de los Servicios Sociales Comunitarios que permita un

efectivo desarrollo hasta lograr la universalización del mismo, ya que éstos se prestan


28

en todos los municipios pero con importantes diferencias en cuanto al nivel de

implantación y de desarrollo. Para ello, desde luego, se requiere mejorar la estabilidad

financiera, potenciar los instrumentos de carácter interadministrativo e incluir a los

entes locales en los mecanismos e instrumentos de cooperación ya que su ausencia

en órganos como el Consejo de Política Fiscal y Financiera o las Conferencias

Sectoriales les ha situado en una posición de desventaja.

En esta legislatura parece que se intenta corregir esa situación, y en el Libro

Blanco elaborado sobre el Gobierno Local con la intención de aprobar una nueva Ley

de Gobierno y Administración que sustituya a la de 1985, el tema de las RIGs aparece

junto con el de la financiación como uno de los ejes vertebradores apostándose de

forma clara por el reforzamiento de un modelo basado en la cooperación y en la

coordinación de los diversos niveles de poder territorial, partiendo del respeto a las

competencias de las distintas Administraciones. De hecho ya se han dado algunos

pasos con la creación de la Conferencia Sectorial para Asuntos Locales, el primer

órgano de coordinación con representación de los tres niveles de gobierno cuyo fin es

proponer soluciones para todos los temas que afectan al ámbito local sobre la base de

la negociación y el consenso interinstitucional permitiendo así canalizar la

participación local en procedimientos normativos estatales. Asimismo se ha permitido

la participación de los entes locales en las Conferencias Sectoriales y órganos

análogos, y un ejemplo de ello lo señalaremos a continuación cuando al analizar la

llamada Ley de Dependencia se comente la creación del Consejo Territorial del

Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia.

Otro de los retos sería el fortalecimiento de las relaciones entre los Gobiernos

autonómicos y las Corporaciones Locales, ya que éstas sufren importantes problemas

motivados, entre otras causas, por la frecuente confusión de funciones que el actual

marco de competencias otorga a las diferentes Administraciones. Para ello habría dos


29

ejes que contemplar: por un lado, la reforma, como ya se ha mencionado, de la

regulación estatal sobre Gobierno y Administración Local y, por otro lado, la firma de

un Pacto Local en cada Comunidad Autónoma que permita una ampliación del ámbito

de responsabilidad funcional de los municipios de manera que se involucren en las

prestación de servicios complementarios a los de las CC.AA. más aún cuando el

principio de subsidiariedad establecido en el ámbito de la Unión Europea se ha

convertido en uno de los principios de organización interna de los Estados miembros23.

En este sentido, el Pacto Local, en su dimensión social, permitiría una

redistribución del poder con respecto a los servicios sociales en el ámbito autonómico

y ofrecería una excelente oportunidad para concretar y esclarecer la naturaleza de los

Centros de Servicios Sociales Comunitarios diferenciando entre su posible función de

instrumento de la política municipal de servicios sociales y su obligada función de

estructura básica del Sistema de Servicios Sociales encargada de desarrollar las

prestaciones básicas, asegurando la estabilidad y la agilidad de la financiación,

definiendo mecanismos de coordinación con otros sistemas de protección o políticas

de bienestar y articulando los distintos niveles de intervención. La reforma de los

Estatutos de Autonomía en un elevado número de Comunidades también es una

oportunidad para modificar la regulación institucional de los denominados Gobiernos

Locales, su marco competencial y su financiación.

No hay que olvidar que la Administración Central tiene funciones de impulso y

de coordinación de actuaciones procurando la homogeneidad en cuanto a mínimos,

función que se deriva del art. 149.1 de la Constitución, que la Administración

Autonómica tiene competencias exclusivas en materia de servicios sociales, por lo

23Desde 1993 la FEMP propone la asunción como competencia propia y exclusiva de la gestión y desarrollo de los equipamientos, servicios y programas que las Corporaciones Locales gestionan para no estar sometidas a los criterios de actuación y a las disponibilidades presupuestarias del resto de las Administraciones, sobre todo, autonómica.


30

tanto comprende la potestad legislativa y reglamentaria, la dirección política y la

titularidad jurídica, así como la planificación y la gestión, y que la Administración

Local, aunque formalmente es la encargada sólo de prestar determinados servicios

sociales en los ámbitos municipal y provincial, juega un papel básico a la hora de

establecer un verdadero equilibrio territorial y garantizar la igualdad de acceso de

todos los ciudadanos a las prestaciones sociales, dada su cercanía a las necesidades

y a las respuestas a los ciudadanos.

La delegación efectuada en materia de servicios sociales es bastante amplia, al

afectar al primer nivel de intervención en que consisten los servicios sociales

comunitarios y ello ha planteado problemas de coordinación entre la Administraciones

municipal y provincial y la Administración autonómica, e importantes solapamientos y

duplicidades en la actuación de las distintas Administraciones.

Una de las grandes cuestiones que se deben potenciar y mejorar en el

desarrollo de nuestro sistema de RIGs es el convencimiento pleno y absoluto, por

parte de todos los niveles afectados, de que estas relaciones no son un principio

teórico sino una auténtica necesidad en un Estado compuesto. Necesidad que va a

implicar tener que modificar hábitos y formas de funcionamiento (Saniger, 2005). En

materia de servicios sociales, concretamente, quizá va a ser la Administración

autonómica la que sin duda va a tener que sufrir un proceso más fuerte y traumático,

tanto desde el punto de vista cualitativo, redefinición de su papel, como cuantitativo,

reducción de su volumen.

Si la interdependencia entre actores públicos en España es aún un reto ¿en

qué situación se encuentra la interacción entre los actores públicos y los privados?.

Respecto a esta segunda cuestión, la necesaria participación de los ciudadanos

y usuarios en estructuras orgánicas, funcionales y corporativas y el papel de los

interlocutores sociales son muchas las consideraciones que se podrían realizar al


31

llevar implícita, como se señalaba en la primera parte, la relación entre democracia y

participación, aspecto teórico en el que no podemos entrar pero sobre el cual creo

necesario hacer una breve reflexión: si tradicionalmente se ha considerado la

participación como un refuerzo a la democracia, algunos autores ponen de manifiesto

todo lo contrario, la participación mal utilizada también puede ser un instrumento que

sirva para silenciar la oposición reduciendo el selecto círculo encargado de tomar las

decisiones, es decir, puede ayudar a legitimar las posiciones de los más favorecidos.

Desde el punto de vista de la organización administrativa hay que hacer

referencia a los cambios derivados de la entrada de la participación ciudadana en la

estructura institucional. La fórmula que más se ha utilizado es la creación de

Consejos, como órganos colegiados y democráticos, que se implantan en general en

la Administración en la década de los 80 y que permite la entrada de sujetos

(individuales o colectivos) dentro del propio marco administrativo, impulsando el

intercambio de información y buscando una mayor integración y corresponsabilidad

de los grupos sociales y económicos en los asuntos públicos, a la vez que gestionar el

poder político de manera coordinada con otros colectivos.

Como ya se ha mencionado, la Ley de Servicios Sociales de Andalucía creaba

el Consejo Andaluz de Servicios Sociales como órgano de participación de naturaleza

consultiva y asesora en el ámbito de la Comunidad Autónoma y además se refiere

también a la creación de Consejos de Servicios Sociales a nivel provincial y municipal,

éstos últimos obligatorios en los municipios de más de 20.000 habitantes24,

estableciendo quiénes habrán de estar necesariamente en ellos: la Administración

autonómica, las Corporaciones Locales, las organizaciones sindicales y empresariales

suficientemente representativas, las organizaciones de usuarios, las instituciones

24Artículos 23 y 24 y Disposición Final Primera de la Ley 2/1988, de 4 de abril, de Servicios Sociales de Andalucía.


32

privadas sin ánimo de lucro que presten servicios sociales en Andalucía y los

colectivos de profesionales del Trabajo Social.

Pero además a lo largo de estos años se han creado otros órganos, también de

naturaleza consultiva y asesora, pero restringidos a sectores concretos de la política

social, como el Consejo de la Juventud de Andalucía, el Consejo Andaluz de Mayores,

el Consejo Regional de la Infancia, el Consejo Asesor sobre Drogodependencias, etc.

La crisis del Estado de Bienestar coincide, pues, con la revitalización del papel

de la sociedad civil en su multiplicidad de formas (movimientos sociales, ONGs,

asociaciones) dentro del escenario público. Hecho que forma parte del nuevo modelo

definido como “Pluralismo de Bienestar” o “Sociedad del Bienestar”, en el que

diversos actores sociales, públicos y privados, comparten su responsabilidad en la

satisfacción de las necesidades de los ciudadanos.

De esta forma se tiende hacia una desregulación de la actividad pública, en la

que las actividades centralizadas tradicionalmente en la Administración social, tienden

a desconcentrarse o hacia el mercado o hacia las entidades voluntarias,

produciéndose, en consecuencia, un incremento de las relaciones entre los diversos

sectores implicados en la creación de bienestar.

Pero hasta ahora el modelo de participación institucional ha mantenido un

carácter fundamentalmente político basado en la representación colectiva y en el uso

de procedimientos formales por lo que en muchas ocasiones los verdaderos afectados

son los que menos posibilidades tienen de participar.

Respecto a la participación funcional y corporativa, las relaciones entre estas

organizaciones y el sector público se han caracterizado hasta hace relativamente

pocos años por una falta de entendimiento y de cooperación, consecuencia de la falta

de tradición filantrópica secular en España donde la Iglesia ha monopolizado toda la

intervención social altruista y la mayoría de las investigaciones centradas en la


33

participación ponen de manifiesto el escaso valor que ésta representa para las

instituciones y a pesar de que se han ido introduciendo cambios no se han cubierto

las expectativas, y aunque se ha integrado a muchos grupos y colectivos parece se ha

dejado fuera a los más desfavorecidos y que en la práctica ésta no se desenvuelve en

los términos de efectividad que serían deseables.

Es, por lo tanto, un reto para el Gobierno andaluz reformar el modelo de

participación colectiva en las instituciones públicas de servicios sociales promoviendo

una participación más amplia que reconozca las distintas realidades socio-económicas

y la heterogeneidad dentro de los mismos grupos, ayudándose con la puesta en

marcha de nuevos centros y organizaciones que recojan las demandas e iniciativas de

la sociedad civil para conseguir un modelo de sistema público de servicios sociales

que no sólo responda a situaciones de dificultad, sino que también busque conseguir

mayores cotas de bienestar social. Y si esto es necesario, con carácter general, en el

ámbito de los Servicios Sociales Comunitarios aún lo es más al constituir esta

participación social un elemento esencial para los mismos.

Por ello, el desarrollo del dialogo social es otro de los objetivos y retos de la

política social que debe de llevarse a cabo en colaboración con todo tipo de

asociaciones y organizaciones no gubernamentales. Desarrollando, sobre todo, su

protagonismo en el proceso de toma de decisiones e impulsando el papel que ya

vienen ejerciendo al colaborar con la Consejería en la gestión de algunos servicios,

centros y en la ejecución de bastantes programas.

Con carácter general también se pueden tener en cuenta todas aquellas

propuestas que persiguen hacer de las instituciones organismos más participativos,

como dar un sentido más pragmático a la participación reduciendo su carácter

simbólico y trabajando con criterios de eficacia y utilidad e impulsar la toma de

decisiones consensuada para así conseguir una ciudadanía comprometida.


34

Por último, me gustaría apuntar que esta reforma de la participación ciudadana

está siendo una cuestión fundamental en las reformas de la Administración, pero muy

singularmente en las reformas del Gobierno Local. De hecho, la Ley de Medidas para

la Modernización del Gobierno Local de 2003 propone la creación de órganos como:

el Consejo Social de la Ciudad como un órgano consultivo integrado por

representantes de las organizaciones económicas, sociales, profesionales y de vecinos

cuya función es emitir informes, estudios y propuestas en materia de desarrollo

económico local, planificación estratégica de la ciudad y grandes proyectos urbanos,

así como otras que le pueda encomendar el Pleno.

Pero la mejora de las políticas sociales para lograr incrementar el nivel de

Bienestar Social requiere aunar los esfuerzos del mayor número de actores y, por lo

tanto, también se requiere la participación del mercado. Relación que hasta el

momento está poco estudiada pero que, sin duda, está experimentando un relevante

crecimiento. Destacando dos estructuras empresariales nuevas: las empresas

privadas de Servicios Sociales (servicios socio-sanitarios) y las empresas de economía

social.

Las primeras nacen hace ya casi treinta años y cubren en la mayoría de las

ocasiones servicios que antes se ofrecían privadamente por el sector religioso,

destacando cada vez más el número de convenios que éstas firman con el sector

público.

Las empresas de economía social están representadas, sobre todo, por

cooperativas y sociedades laborales. Ofrecen una mejor redistribución solidaria de la

renta, al ser empresas participativas, y tratan de lograr la inserción en el mercado

laboral de los miembros que protagonizan dichas iniciativas. No obstante, carecen aún

del apoyo necesario de la Administración.


35

Por último, también habría que mencionar el papel que pueden desarrollar las

Fundaciones de Servicios Sociales, entidades que en los últimos años han ido

transformándose en eficaces suministradores y ejecutores de productos y servicios, y

que están ya respondiendo a las necesidades sociales, incluso anticipándose a las

demandas de los ciudadanos.

En definitiva, en la política pública de servicios sociales debe existir una

colaboración fluida de los poderes públicos con la sociedad en su conjunto para lograr

un impacto efectivo y generalizado, si bien hay que cuidar que ese entramado

complejo en el que se mezclan actores e intereses públicos y privados no genere

dificultades para poder distinguir fronteras entre lo público y lo privado, ya que la

responsabilidad de articular estas políticas en un Estado de Derecho debe

corresponder a los poderes públicos democráticamente elegidos.

Todas las consideraciones hasta el momento realizadas cobran un especial

sentido e interés si analizamos brevemente el proceso actual en el que estamos

inmersos con la aprobación el pasado 30 de noviembre de 2006 de la Ley de

Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las personas en situación de

dependencia25 que está dando lugar a un desarrollo normativo complementario para

su implantación tanto por el Estado como por las Comunidades Autónomas, que son

las responsables de la aplicación de la Ley26. Hasta el momento se han aprobado tres

Decretos, fruto de los acuerdos a los que se ha llegado en el Consejo Territorial, que

regulan el baremo de valoración, el nivel mínimo de protección del sistema

garantizado por la Administración General del Estado y la Seguridad Social de los

cuidadores de las personas en situación de dependencia27.

25Ley 39/2006, de 14 de diciembre. 26En Andalucía ya se ha aprobado el Decreto por el que se regula el procedimiento para el reconocimiento de la situación de dependencia y del derecho a las prestaciones del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia, así como los órganos competentes para su valoración, Decreto 168/2007, de 12 de junio. 27RR.DD. 504/2007, de 20 de abril, 614 y 615/2007, de 11 de mayo, respectivamente.


36

Esta Ley ha contado con el apoyo de empresarios, sindicatos, movimientos

asociativos de personas mayores y de personas con discapacidad y una amplia

mayoría de grupos políticos y, pese a la oposición de los grupos parlamentarios

nacionalistas CiU, PNV y EA, que temen que se invadan competencias autonómicas

en asuntos sociales, se ha aprobado con el consenso de los dos grupos políticos más

importantes PSOE y PP28.

En ella se configura el nuevo Sistema de Autonomía y Atención a la

Dependencia (SAAD) como cuarto pilar del Estado de Bienestar en España tras el

Sistema Nacional de Salud, el Sistema Educativo y el Sistema de Pensiones, que

fueron desarrollados en la década de los ochenta. Creándose con su aprobación un

nuevo derecho universal de ciudadanía: el derecho de las personas que no pueden

valerse por sí mismas a recibir atención y cuidados por parte del Estado.

Es decir, la Ley consagra los servicios sociales, desarrollados

fundamentalmente hasta ahora por las Comunidades Autónomas, como cuarto pilar

del Estado de Bienestar. Hecho de gran relevancia histórica, absolutamente necesario

como ha sido puesto de relieve por numerosos documentos y decisiones de

Organizaciones Internacionales como el Consejo de Europa y la Unión Europea como

consecuencia de los cambios demográficos y sociales que se están produciendo,

principalmente envejecimiento de la población e incorporación de la mujer al mundo

laboral29, pero que puede dar lugar a importantes conflictos políticos, jurídicos y

administrativos al presentar, como últimamente se está poniendo de relieve por 28En diciembre de 2005 el Consejo de Ministros aprobó el anteproyecto que posteriormente remitió para su análisis a los órganos consultivos –Consejo Nacional de la Discapacidad, Consejo Estatal de Personas Mayores, Conferencia Sectorial de Asuntos Sociales y Consejo Económico y Social- mientras el Gobierno inició una ronda de contactos con las CC.AA. para explicarles la propuesta. Las conversaciones acabaron a mediados de 2006 y el 30 de noviembre se aprobó el texto definitivo. 29En España, y según los datos del Libro Blanco de Dependencia, residen más de 1.125.000 personas dependientes, aunque esta cifra se prevé que aumentará considerablemente en los próximos años, de acuerdo con las previsiones demográficas. Hasta ahora la atención que recibían esas personas recaía sobre todo en su familia y, muy especialmente, en las mujeres que representaban el 83% de los cuidadores familiares lo que les impedía, casi siempre, acceder al mercado laboral. La mayoría de las personas dependientes en España tienen más de 65 años.


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diferentes sectores, importantes lagunas y dificultades, ya que hasta ahora las pocas

atenciones que se dispensaban se prestaban a través del sistema sanitario y en el

ámbito de los servicios sociales.

El gran reto que presenta es que en el nuevo Sistema participan todas las

Administraciones Públicas y que buena parte de la concreción de la Ley queda

encomendada a un órgano de cooperación que en ella misma se crea, el denominado

Consejo Territorial del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia30, del

que paradójicamente la Ley no establece una composición cerrada, aunque si

determina que estará constituido por el titular del Ministerio de Trabajo y Asuntos

Sociales, por un representante de cada una de las Comunidades Autónomas con

competencias en la materia y algunos representantes del Ministerio, señalando que

siempre tendrán mayoría los representantes de las Comunidades Autónomas, y en la

que se obvia la representación de las Entidades Locales, aunque es cierto que,

posteriormente, al determinar que la participación de éstas en la gestión de los

servicios se producirá de acuerdo con la normativa de sus respectivas Comunidades

Autónomas, señala que podrán participar en el Consejo Territorial en la forma y

condiciones que el propio Consejo disponga31.

Las discrepancias manifestadas por algunas Comunidades Autónomas en la

sesión constitutiva de este Consejo el 22 de enero pasado respecto, por un lado, a la

composición del mismo32, al considerar que la representación de la Administración

central es excesiva y reclamando mayor protagonismo autonómico y, por otro,

rechazando la decisión de que los dictámenes de este órgano se vayan a tomar por

doble mayoría (mayoría simple y mayoría por parte de las CC.AA.) y no por

30Art. 8 de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre. 31Art. 12. Ib. 32El Consejo Territorial está formado por 33 miembros: 12 que representan a la Administración Estatal, 17 representantes de las CC.AA., dos de las Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla y dos de la FEMP.


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unanimidad, como en otros órganos de cooperación, alerta de las dificultades que

puede tener la implantación de esta Ley al ser éste el instrumento que se encarga de

definir todos los aspectos esenciales de este nuevo derecho social como quién será

considerado dependiente y en qué grado, a qué servicios tendrá derecho y qué parte

de la factura le corresponde pagar a cada usuario y el más importante de todos, la

financiación.

De nuevo, y éste sería un segundo reto, en el nuevo Sistema participan todas

las Administraciones Públicas, pero es la Administración del Estado la que garantiza

un contenido mínimo en todo el territorio español.

Este aspecto, en principio, es positivo, ya que en teoría va a permitir corregir

importantes diferencias entre Comunidades Autónomas, pero se teme que no plantea

un modelo de financiación que garantice la estabilidad del sistema al establecer tres

niveles de protección: uno mínimo, cuyos costes financia íntegramente la

Administración central para velar por la igualdad de todos los ciudadanos, un segundo

nivel que financia igualitariamente la Administración central y las Comunidades

Autónomas; y un tercero que establece independientemente cada Comunidad

respecto a sus presupuestos y opta por presupuestos anuales y un sistema de

convenios anuales o plurianuales con las Comunidades Autónomas, lo que indica que

dicha financiación va a estar en permanente negociación.

De hecho, en la última reunión del Consejo Territorial celebrada el pasado 9 de

mayo en la que se acordaron los servicios y prestaciones que tendrán garantizados

este año las personas evaluadas como grandes dependientes ya surgieron

discrepancias entre los representantes de las distintas Comunidades; las autonomías

gobernadas por el PP votaron en contra, por los criterios propuestos por el Gobierno

para distribuir el fondo adicional aprobado por éste de 220 millones de euros que ha

tenido en cuenta criterios como el número de personas mayores y personas con


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discapacidad de cada Comunidad, la estimación de grandes dependientes, la

superficie o la insularidad, la dispersión de la población, y los emigrantes retornados

de cada Comunidad Autónoma. Además de esos 220 millones, 20 se han distribuido

según el nivel de renta para compensar a las Comunidades con menor riqueza.

También el nivel mínimo que el Gobierno se compromete a financiar, 250

euros mensuales por persona valorada con gran dependencia nivel II y 170 euros con

nivel I, fue objeto de debate al parecer insuficiente, ya que a esa cuantía habría que

sumar otros 257 euros que están condicionados al convenio con las CC.AA. porque

corresponde al nivel acordado. Ahora bien, el problema se plantea

en el caso de que una Comunidad no llegue a un acuerdo con el Gobierno, ya que tan

sólo recibiría esa cantidad, lo que en cierta manera puede obligar a éstas a tener que

Nieves Sániger Martínez Universidad de Granada€¦ · Comunidades, las acciones impulsadas a...

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