Nota de Clase Estado
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I. Lecturas sobre el Estado
Como Nota de Clases, la presente es un compendio de diversas
fuentes del amplio debate sobre el Estado, el Gobierno, la Nacin,
la Sociedad, la Democracia, que constituyen un insumo primordial
para la Economa del Sector Pblico, las Finanzas Pblicas y el
Rgimen Tributario de los pases.
El Estado es un conjunto de instituciones y relaciones sociales,
sancionadas y respaldadas por un sistema legal, que controla un
territorio y los habitantes que ese conjunto pretende delimitar
geogrficamente. Esas instituciones tienen como ltimo recurso,
para efectivizar las decisiones que toman, la supremaca en el
control de los medios de coercin fsica que algunas agencias
especializadas del mismo Estado normalmente ejercen sobre aquel
territorio.
El Estado incluye tres dimensiones. Una, la ms obvia y reconocida
por la literatura contempornea, es el Estado como un conjunto de
entes burocrticos. Estas burocracias, generalmente organizaciones
complejas, tienen asignadas responsabilidades formalmente
apuntadas a lograr o proteger el bien comn o inters general. En
segundo lugar, el Estado es tambin un sistema legal, un entramado
de reglas legales que regulan numerosas re- laciones sociales.
Las burocracias del estado y el sistema legal pretenden generar,
para los habitantes de su territorio, el gran bien pblico del orden y
la previsibilidad generales, como as tambin, la promulgacin y
garanta, sustentada por el poder coercitivo del estado, de las
relaciones sociales en las que los habitantes estn inmersos. Al
hacer esto, el Estado presume garantizar la continuidad histrica de
la unidad territorial respectiva, usualmente concebida como una
nacin. Estas pretensiones nos llevan a la tercera dimensin del
estado: ste intenta ser un foco de identidad colectiva para todos o
casi todos los habitantes del territorio. Es necesario recalcar que las
tres dimensiones del estado no deben ser atribuidas a todo Estado.
Ellas son solo tendencias que ningn estado ha logrado
completamente, y en algunos estados distan bastante de serlo.
Las tres dimensiones del estado (y el gobierno) son histricamente
contingentes. En la mayor parte de Amrica Latina estas
dimensiones exhiben severas deficiencias: las agencias estatales
carecen frecuentemente de eficacia, la efectividad del sistema legal
a travs de las distintas categoras sociales y el territorio est
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truncada y las pretensiones de ser un estado-para-la-nacin no
son crebles para muchos.
Rgimen y Gobierno
Por rgimen se entienden los patrones, formales e informales,
explcitos e implcitos, que determinan los canales de acceso a las
principales posiciones de gobierno, las caractersticas de los actores
que son admitidos y excluidos de ese acceso, los recursos y las
estrategias que les son permitidos para ganar tal acceso, y las
instituciones a travs de la cuales el acceso es procesado y, una vez
obtenido, son tomadas las decisiones gubernamentales.
Por su parte, el Gobierno est constituido por posiciones en la
cspide del aparato del estado; el acceso a dichas posiciones se
realiza a travs del rgimen, el cual permite a quienes ocupan esas
posiciones tomar, o autorizar a otros funcionarios del estado a
tomar, decisiones que son normalmente emitidas como reglas
legales vinculantes sobre el territorio delimitado por el estado.
Cuando estas instituciones establecen control sobre un territorio,
incluyendo superioridad en el control de los medios de coercin, se
transforman en ese fenmeno moderno que llamamos el Estado.
Los estados pretenden que lo que hacen est orientado hacia el
logro del bien comn (o general) de los habitantes de su territorio.
Por supuesto, tal pretensin puede oscilar desde la racionalizacin
del despotismo hasta situaciones en las que puede razonablemente
argumentarse que el inters de todos, o de muchos, de los
habitantes ha sido activamente buscado y logrado.
Generalmente, el lado organizacional del Estado, el Gobierno, est
ordenado burocrticamente. Por burocrtico se entiende relaciones
sociales de comando y obediencia que estn jerrquicamente
organizadas de acuerdo a reglas formales y explcitas. Asimismo,
la burocratizacin de una asociacin es concomitante a su
legalizacin: varios tipos de reglas son emitidas con el objetivo de
regular el funcionamiento interno de la asociacin, incluyendo las
relaciones entre sus miembros.
El Estado es un fenmeno relativamente reciente. Emergi en
Europa, luego de largas y violentas luchas, y luego de que ciertos
gobernantes realizaran algunos importantes avances, como la
expropiacin de otras asociaciones polticas (especialmente seores
feudales, ciudades autnomas y algunas instituciones religiosas)
del control de los medios de coercin, y establecieron el monopolio
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de ese control sobre el territorio que esos constructores del estado
(state-makers) reclamaban.
Segundo, como analiz Max Weber, esos gobernantes expropiaron
dichas asociaciones y otros grupos del control de los medios de
administracin, con lo cual crearon burocracias de funcionarios
asalariados y jerrquicamente subordinados al poder central que
ellos estaban creando. Esto implic terminar con varias formas
patrimoniales de apropiacin de los medios de administracin. De
esta manera, las semillas fueron plantadas para el Estado de
Derecho, o Rechsstaat. En su expresin original, Prusia, la
intencin de los gobernantes no era en absoluto democrtica; la
legalizacin y burocratizacin del Estado fue consecuencia del
inters percibido por los gobernantes en normalizar tanto el
funcionamiento interno del Estado como las relaciones con sus
principales interlocutores internos, la nobleza y la burguesa, y al
hacerlo aumentar el podero externo de Prusia.
Los state-makers, con la colaboracin estrecha de juristas que eran
versados en el recientemente recuperado Derecho Romano vieron
la legalizacin como un medio de poder poltico del estado para
afirmar una voluntad central uniforme en el conjunto de la
comunidad. Este fue un movimiento, primero en el mbito del
derecho privado y ms tarde en el del derecho pblico, que
establecieron los medios para establecer un Estado burocrtico,
un Gobierno, mediante el cual los prncipes pudieron contrarrestar
la independencia de los poderosos seores feudales.
El derecho ya no sera entonces emanacin de la tradicin o de la
religin sino resultado de la voluntad del gobernante, quien lo
usaba no slo para eliminar otros tipos de derechos y asociaciones
polticas, sino tambin para crear un poder judicial de su confianza;
los state-makers vean la codificacin como una manera de limitar
la independencia de los juzgados, cuyos jueces habitualmente
representaban los intereses atrincherados de la aristocracia
provincial.
Estos procesos fueron coetneos, aunque complejamente
relacionados, con la expansin del capitalismo. Una conexin
crucial provista por la extensin del estado y su legalidad, la cual
por un lado institucionaliz la autoridad de la burocracia estatal y
por el otro promulg las reglas legales que establecieron la
comercializacin de la propiedad de la tierra y la libertad de
contratar, especialmente la libertad de vender fuerza de trabajo.
Esto facilitado por la recepcin del derecho romano, el cual era
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un derecho altamente individualista, incentiv la libertad de
contratar sin ningn reconocimiento a la desigualdad en el poder de
negociacin.
La construccin del Estado incluy la intensa expansin y
formalizacin del derecho al centro del poder. Esto era percibido
como crucial para homogeneizar a la poblacin, en dos
direcciones: dentro del territorio, para arrasar con lealtades y
sistemas legales locales, lo cual ayud a crear una economa
nacionaly capitalista que contribuira a los crecientes gastos
del centro; hacia afuera del territorio, en los intentos de crear una
identidad colectiva directamente vinculada al estado emergente y
as diferenciar su poblacin frente a otros estados competidores.
Es lo mismo el gobierno que el Estado?
Aunque muchas veces se iguala el significado de Estado con el de
Gobierno, pocos trminos tienen tan amplio y variados conceptos
como el Estado, mientras que el Gobierno se utiliza en un sentido
ms restringido como la organizacin pblica que desempea
algunas funciones. La preocupacin para comprender los
complejos problemas que produce la relacin entre el desarrollo
poltico y el econmico se extiende a medida que estos procesos
difieren. El problema del desarrollo parece ser un problema de
coordinacin social y de organizacin. Las sociedades capaces de
mantener una mejor coordinacin, ya sea a travs de los mercados
o con la intervencin del Estado, logran un mejor desarrollo. Y los
gobiernos parecen estar en el centro de estos problemas. Los malos
gobiernos explican muchas veces por qu las sociedades son
pobres o no logran un desarrollo sostenido. En la literatura se han
desarrollado conceptos tales como Estados fallidos, o frgiles,
capacidad del Estado, Estados patrimonialistas, Estados
Depredadores, etc.
Si se define al Estado en trminos generales, como la configuracin
del poder entre organizaciones e individuos poderosos en una
sociedad, entonces parece claro que los gobiernos como
organizaciones forman parte del Estado algunas veces y otras no.
Ms an, el proceso de alcanzar decisiones coordinadas entre los
individuos y las organizaciones, se considera casi siempre un tema
de Estado, pero no siempre un tema de los gobiernos. Esto implica
que los cambios en la poltica de los gobiernos pueden tener poco
efecto en los resultados sociales, a pesar que se supone que los
gobiernos son la palanca para el cambio en las sociedades.
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La emergencia de sociedades capaces de formular reglas
impersonales, cuando estas estn explcitamente definidas con
aplicacin a todos por igual, sin referencia a la identidad particular
de las personas, parece central a los procesos modernos de
desarrollo poltico y econmico. Pero la mayora de sociedades no
soportan reglas impersonales. La razn parece estar ntimamente
conectada a la naturaleza de las organizaciones y sus relaciones de
poder dentro de la coalicin dominante. Y si el orden social
depende ms en las organizaciones que en las reglas, entonces stas
no sern nunca verdaderamente impersonales.
Por Estado, Weber entiende a: un instituto politico de
actividad continuada, cuando y en la medida en que su cuadro
administrativo mantenga con xito la pretensin al monopolio
legtimo de la coaccin fsica para el mantenimiento del orden
vigente. Por eso, slo se puede definir el carcter poltico de una
asociacin por el medio elevado en determinadas circunstancias al
fin en s- que sin serle exclusivo es ciertamente especfico y para su
esencia indispensable: la coaccin fsica. Para Weber, este Estado
es una relacin de dominio. el Estado moderno es una asociacin
de dominio de tipo institucional, que en el interior de un territorio
ha tratado con xito de monopolizar la coaccin fsica legtima
como instrumento de dominio, y rene a dicho objeto los medios
materiales de explotacin en manos de sus directores pero
habiendo expropiado para ello a todos los funcionarios de clase
autnomos, que anteriormente disponan de aquellos por derecho
propio, y colocndose a s mismo, en lugar de ellos, en la cima
suprema. Es la organizacin terrenal del poder de la nacin. En
otras palabras, una comunidad cultural, tnica, lingstica no es
para Weber una nacin si no tiene realmente una aspiracin al
poder poltico. Lo nacional para Weber es un tipo especial de
pathos que vincula a un grupo humano unido por una comunidad
de lengua, religin, costumbres y destino, a la idea de una
organizacin poltica. Cuanto ms se carga el acento sobre la idea
de poder tanto ms especfico resulta ese pathos. Esto separa el
concepto de nacin de Weber de quienes entendan la nacin como
pueblo, una comunidad en sentido lingstico o tnico.
La primera parte de su definicin reconoce que los estados
desempean infinidad de funciones, de manera que su definicin es
problematica. En lugar de eso, los Estados son mejor definidos por
los medios que utilizan en vez de sus fines u objetivos, y esos
medios pueden sintetizarse finalmente en la violencia: En ltima
instancia, se puede definir al Estado moderno, sociologicamente,
como toda asociacin poltica, en trminos de los medios
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especficos peculiares que utiliza, esto es, en el uso legtimo de la
fuerza fsica. Por supuesto, la fuerza, ciertamente, no es el medio
normal o el nico que utiliza el Estado, pero es su forma especfica.
En el pasado, las ms variadas formas institucionales han conocido
el uso de la violencia, pero en nuestros das, el Estado es una
comunidad humana que reclama el monopolio del uso legitimo de
la fuerza fisica dentro de un territorio dado. Y territorio es una de
las caractersticas del estado. El derecho de uso de la fuerza es
delegado a cualquier otra institucin o individuos, solo si es
concedido por el Estado, que es la nica fuente legtima con
derecho al uso de la violencia. En consecuencia, la poltica
significa la lucha por el poder, o por la influencia en la distribucin
del poder, ya sea entre estados, o entre grupos dentro de un
estado.
La gran mayora de los intelectuales de la academia concuerdan
que el Estado es un fenmeno comparativamente reciente en
trminos de la larga historia de la existencia humana. No se puede
negar la importancia central de los estados modernos en el proceso
de desarrollo econmico, politico y social desde fines del siglo 18.
Sin embargo, la mayora de sociedades en el mundo de hoy no
tienen estados modernos en el sentido de la definicin weberiana.
Y aunque la definicin iguala estados con los gobiernos, la
literatura sobre el Estado reconoce que es algo ms que el gobierno
de la sociedad.
La asociacion del concepto de Estado con la violencia, es un
problema ms profundo. Toda ciencia social reconoce la
importancia de las reglas y la forma en que son formuladas y
aplicadas. Las reglas y las normas son la fuente de seguridad de los
derechos de propiedad, derechos civiles, humanos y an de la
dignidad personal. En ausencia de reglas y normas, las sociedades
seran verdaderamente terrorficas. En cierto sentido lgico, la
habilidad de obligar a obedecer las reglas parece depender en
ltima instancia de la violencia. Esta necesidad require que el
Estado tenga acceso privilegiado a la coercion.
Antes que los estados modernos se desarrollen histricamente en el
siglo 19, pocos gobiernos tenan el monopolio de la coercion fisica,
y el acceso privilegiado a la violencia fue siempre contestado y
problematico. La violencia que realmente importa en el mundo, es
la violencia organizada y comprender como las sociedades
controlan la violencia a travs de la amenaza de la coercion. Sin
embargo, la violencia no puede ser organizada a travs de la
coercion o su amenaza. Al contrario, debe existir algn incentivo o
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ventaja para poder conceder la facultad de la coercion a alguna
institucin.
Las organizaciones no gubernamentales y los individuos en
general, desearn otorgar tal concesin si creen en el compromiso
del gobierno a ser controlado por otros medios distintos de la
violencia, a saber, la interaccin poltica, econmica y social. Esto
coloca en el centro de la balanza la conformacin de reglas sociales
que sern obligadas por el gobierno, a ser ubicadas dentro del
proceso mismo de gobierno. Por eso resulta tan importante
distinguir entre el reconocimiento de los estados y el
reconocimiento de gobiernos. Los gobiernos son un instrumento al
servicio del Estado, que es una entidad compuesta por un territorio,
una poblacin y una autoridad pblica. Por ejemplo, Suiza, desde
el final de la II Guerra Mundial, solo reconoce estados y no
gobiernos. Un elemento central en el reconocimiento es el ejercicio
de la autoridad soberana sobre el Estado. Un cambio de gobierno
no hace ninguna diferencia a la condicin de Estado como tal.
La esencia del aparato del estado comprende un conjunto de
diversas instituciones y organizaciones cuya funcin aceptada
socialmente es definir y hacer cumplir colectivamente decisiones
obligatorias por los miembros de una sociedad en virtud de o en el
nombre de su inters comn o deseo general. De manera que no
todas las formas de organizacin macropoltica pueden clasificarse
como estado, ni el estado puede ser igualado al gobierno, la ley y el
orden, la burocracia, un aparato de coercion, o cualquier otra
institucin poltica.
Los estados son coaliciones dominantes, coaliciones de individuos
y organizaciones. Pocos miembros de la coalicin dominante son
poderosos como individuos, independientes de sus organizaciones,
pero algunos individuos son ms poderosos que otros. El material
que sostiene la coalicin, el tejido social, es la renta que los
individuos obtienen de la organizacin, a travs de la paz y la
coordinacin. Sin embago, algunas organizaciones pueden usar la
violencia o la amenaza, por ello una coalicin dominante es
necesaria, como el Estado, para solucionar el problema de la
violencia interna. Pero esta solucin es algo frgil que depende del
balance de intereses dentro de la coalicin y la sociedad.
Los gobiernos son tambin un tipo de organizacin que utiliza la
violencia, al igual que otras organizaciones dentro de la coalicin,
pero el aspecto que caracteriza a los gobiernos es lo pblico de su
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condicin. Los gobiernos son siempre visibles e identificables
aunque algunos de sus miembros y actividades no lo sean.
La nacin
El Estado que result de estos procesos es un estado absorbente,
porque intenta regular un amplio y diverso conjunto de relaciones
sociales en su territorio. Cuando la nacin no precede al Estado,
ste se esfuerza por crearla.
La nacin es una construccin poltica e ideolgica de un arco de
solidaridad, que postula la existencia de un nosotros
histricamente constituido, que es usualmente interpretado como
un entramado de expectativas de lealtad que valen por encima y
ms all de otras identidades e intereses. De acuerdo a esta visin,
las naciones son construcciones polticas e ideolgicas, el resultado
de historias, memorias, mitos y, al menos en algunos perodos, de
esfuerzos movilizadores polticos. Como Suny apunta, la
identidad nacional es un acto de suscripcin a una comunidad
continua con un pasado y un futuro, un destino compartido. Esta
visin contrasta con versiones de nacionalismo tnico o
etnocultural.
Sabemos que algunas naciones carecen de Estado y que otras estn
contenidas en estados donde otra nacionalidad predomina. Los
estados tratan de llegar a ser, y de lograr un amplio reconocimiento
como estados-para-la-nacin. Esta intencin ha generado
tragedias horribles en Amrica Latina y en otras regiones, por
medio de la cruel eliminacin o a veces la no menos cruel
asimilacin de otras asociaciones polticas e identidades
colectivas. sta no es la nica pero s la principal razn, porque la
historia de los estados en Europa es, en parte, la historia de la ms
abominable violacin de derechos humanos. La pretensin de ser
un estado-para-la-nacin tiene dos componentes. Primero, como
demarcacin frente a mltiples otros. Segundo, como pretensin
del Estado de ser la instancia principal de proteccin,
interpretacin y realizacin de los intereses de la nacin (o, a
veces, del pueblo) como un todo. Llevado al lmite, el discurso
nacional del Estado espera que estemos dispuestos a morir en la
guerra. Estas pretensiones son continuamente repetidas en
elaborados rituales, smbolos, historias y ceremonias, desde las
coronaciones de reyes hasta las inauguraciones presidenciales. Los
rituales reproducen la divisin entre gobernantes y gobernados y, al
mismo tiempo, exhiben la cara solemne con la cual el poder
poltico, corporizado en el Estado y el Gobierno, presenta la
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versin oficial de s mismo. Estos rituales le dicen al gobernado
que cualquiera sea el poder que tenga el centro, cruel o
benevolente, es en ltima instancia para su bien. Citando a
Durkheim, no puede haber sociedad que no sienta la necesidad
de plantear y afirmar a intervalos regulares los sentimientos
colectivos y las ideas colectivas que constituyen su unidad y
personalidad.
Como dice Habermas, la emergencia de la democracia estuvo
inextricablemente ligada a la idea moderna de nacin la nueva
forma de comunidad, legal y polticamente mediada. La nacin o
Volksgeit la verdadera primera forma de identidad colectiva
dio la base cultural para el estado constitucional.
Fue debido a esta interseccin que la democracia naci con un
sentido de nacionalidad. Las dos estn fundamentalmente
interrelacionadas y ninguna puede ser propiamente entendida
independientemente de esta conexin. Este hecho conduce a la
crtica de algunos autores a la omisin por parte de la teora
democrtica de la funcionalidad fundamental que la nacin ha
tenido para la existencia y el funcionamiento de la democracia.
La naturaleza adscriptiva de este lado de la ciudadana significa
que el Estado no es y no puede ser una asociacin voluntaria. Para
la gran mayora de la poblacin, la ciudadana no puede sino ser un
estatus impuesto y atribuido. Esta asociacin peculiar no
voluntaria, basada en un territorio, sustentada en ltima instancia
por la coercin, altamente burocratizada y densamente legalizada
es el asentamiento histrico y social de un rgimen democrtico.
Un rgimen democrtico
Un rgimen democrtico es uno en el cual el acceso a las
principales posiciones gubernamentales (con la excepcin del
poder judicial, fuerzas armadas y eventualmente los bancos
centrales) se determina mediante elecciones limpias,
institucionalizadas, que son competitivas, libres, igualitarias,
decisivas e inclusivas, y libertades polticas relevantes de
expresin, asociacin y acceso a informacin de carcter pluralista.
En un estado democrtico de derecho todos estn sujetos a la
autoridad legal de alguna otra institucin (o instituciones); este
sistema legal cierra, en el sentido de que supuestamente nadie
est por encima o ms all de sus reglas. En una democracia, se
supone que los gobernantes estn sometidos a tres tipos de
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rendicin de cuentas (accountability): 1) La primera, la
accountability vertical electoral, resulta de las elecciones; 2) Otro
tipo de accountability vertical, de tipo societal, es ejercida por
grupos y aun por individuos con el propsito de movilizar el
sistema legal para plantear demandas al estado y al gobierno con el
fin de prevenir, compensar y/o condenar acciones (o inacciones)
presumiblemente ilegales perpetradas por funcionarios pblicos. 3)
Existe un tercer tipo de accountability, horizontal: sta resulta
cuando algunas instituciones debidamente autorizadas del Estado
actan para prevenir, compensar y/o condenar acciones o
inacciones presumiblemente ilegales de otras instituciones del
estado o funcionarios/as. Estas caracteristicas son relevantes para
evaluar la calidad de la democracia; por ejemplo, la falta de una
sociedad vigorosa y autnoma, o la imposibilidad o falta de
voluntad de ciertas instituciones del estado de ejercer su autoridad
sobre otras instituciones son indicaciones de una democracia de
baja calidad.
El estado en Amrica Latina
De acuerdo a la serie de datos anuales de opinin popular de
Latinobarmetro, la democracia no se est desempeando bien en
Amrica Latina. Una razn importante es que frecuentemente la
imagen de los gobiernos elegidos democrticamente es que son
incapaces de, o no estn dispuestos a, encarar cuestiones bsicas de
desarrollo, as como tampoco cuestiones de desigualdad social y
aun de violencia. Subyace a esta imagen el triste hecho de que en
las dos ltimas dcadas el Estado se ha debilitado enormemente y,
en algunas regiones de estos pases, virtualmente se ha evaporado.
Crisis econmicas, la furia antiestatista de muchos de los planes de
ajuste econmico, la corrupcin y clientelismo ampliamente
extendidos han confluido en generar un estado anmico. Esta
anemia tambin se manifiesta en el sistema legal. De hecho,
muchos de nuestros pases tienen un rgimen democrtico que
coexiste con una legalidad intermitente y sesgada. Simplemente, la
legalidad del estado no se extiende a vastas regiones de no pocos
de nuestros pases (y parte de sus ciudades), donde otros tipos de
legalidad, bsicamente variaciones de derecho mafioso, son los que
en realidad operan. Asimismo, aun en regiones donde el sistema
legal tiene alcance, ste es aplicado no pocas veces con sesgos
discriminatorios contra varias minoras y aun mayoras, tales como
las mujeres y los pobres. Este sistema legal truncado genera lo que
se ha llamado una ciudadana de baja intensidad
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Muy serios problemas resultan cuando el estado sufre importantes
dficit en la eficacia de sus instituciones, en la efectividad de su
sistema legal y, no menos importante, en su credibilidad en tanto
estado-para-la-nacin. Este tipo de estado de baja capacidad es
un viejo problema de Amrica Latina.
Un Estado burocrticamente ineficiente y econmicamente
colonizado no puede cumplir su dimensin de legalidad. Ofrece,
como mucho, una legalidad truncada. En consecuencia, este tipo de
Estado es incapaz de actuar como filtro y moderador de las
desigualdades sociales. Este estado de baja eficacia burocrtica,
legalidad truncada y afirmaciones nacionales poco crebles puede
coexistir, apenas precariamente, con un rgimen democratico.
Si existe un Estado ineficaz burocrticamente, truncado legalmente
y colonizado econmicamente, hay entonces muy poco Estado.
Esta visin presume que el Estado es, o debera ser, una entidad
neutral, limitada a la administracin de cuestiones tcnicas por
medio de sus mltiples y (de hecho) pobremente coordinadas
burocracias. Sin embargo no existe un Estado neutral: en sus tres
dimensiones el estado es un espacio de compleja condensacin,
mediacin y produccin de relaciones de poder. La visin
neutralista es una manera de defender un tipo de estado que, de
hecho, a travs de sus polticas y, asimismo, de sus omisiones, es
un activo reproductor de la desigualdad. Con esta desigualdad se
reproduce una dominacin social y econmica que es acentuada
por un tipo de economa capitalista particularmente salvaje, cuya
contracara son las enormes dificultades encontradas para implantar
y extender derechos civiles y sociales elementales. Este tipo de
Estado, en lugar de ser creble como estado-para-la-nacin,
devuelve una cara hostil a la mayora de la poblacin.
Muchas voces han intentado explicar el debilitamiento de los
estados en Amrica Latina como una consecuencia ineludible de la
globalizacin, frente a la cual slo la adaptacin pasiva es posible y
hasta recomendable. Esto es equivocado, y no pocas veces
interesado. Debido precisamente a que los vientos de la
globalizacin son tan fuertes, los pases necesitan ms que nunca
estados-para-sus-naciones. stos no tendran por qu ser estados
grandes o pesados. Pero seran estados fuertes, en el sentido de que
efectivamente procesan los impactos de la globalizacin,
adaptndose selectivamente y redirigiendo otros. La globalizacin
econmica de ninguna manera se traduce necesariamente en la
disminucin del poder del estado; ms bien, est transformando las
condiciones bajo las cuales el poder del estado es ejercido.
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Touraine: En realidad, los estados que no son verdaderamente
nacionales son los que han resistido la globalizacin con ms
dificultad Esta dificultad no es la consecuencia de la
globalizacin; por el contrario, es la consecuencia de la debilidad y
la corrupcin de dichos estados La idea de una globalizacin
econmica que elimina la importancia de los estados,
especialmente de los estados-nacin, es falsa
Estos estados funcionan sobre la base de instituciones informales
tales como el personalismo, familismo, prebendarismo, caciquismo
y similares. Pero el mundo actual funciona de acuerdo a un
conjunto elaborado de normas (a veces no escritas), donde en
contraste con sociedades tradicionales existen burocracias
estatales, algunas de ellas grandes y complejas, y donde la
conducta de burocracias politizadas y pobremente remuneradas
hace nebuloso el significado mismo del trmino corrupcin En
ellas, abundan bandas terroristas, y mafias vigilantes.
Entre los pases europeos hubo una variacin bsica. Gran Bretaa,
Francia, Escandinavia y otros siguieron aproximadamente la
secuencia postulada por T.H. Marshall. Esto es, primero el logro de
la extensin significativa de derechos civiles, luego los polticos, y
ms tarde los sociales. En cambio, la secuencia Prusia/Alemania
signific primero el logro de derechos civiles, luego derechos
sociales y ms tarde polticos. Con algunas salvedades la primera
secuencia se aplica de manera bastante aproximada a Costa Rica,
Chile y Uruguay. Esta no fue la ruta seguida por el resto de
Amrica Latina, donde el patrn modal ha sido: primero, se
otorgaron algunos derechos sociales, ms tarde, adquisicin de
derechos polticos, y tercero, an hoy, derechos civiles implantados
de manera sesgada e intermitente. ste es el patrn nacional-
populista seguido por la Argentina, Bolivia, Brasil, Ecuador,
Mxico y Per.
Hay derechos que, al menos en trminos de su validez formal, no
son problemticos. Bajo un rgimen democrtico, los derechos a la
participacin poltica as como tambin los de expresin,
asociacin, movimiento y similares deben estar en vigor por la
misma definicin de dicho rgimen. Asimismo, el ncleo histrico
de los derechos civiles (a la vida, a la integridad fsica, proteccin,
y compensacin eventual por varios tipos de vio- lencia,
inviolabilidad del domicilio, creencia religiosa, debido proceso
legal y similares) ha sido sancionado por los sistemas legales de
prcticamente todos los pases del mundo moderno.
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Nadie es dueo de la autoridad que se ejerce desde el Estado y/o
el gobierno; esa autoridad le es prestada por la ciudadana
mediante las elecciones.
Un Estado de y para la democracia, es algo ms que un Estado
adecuado, agrega ahora la muy probable de su amplia credibilidad
como verdadero agente del bien pblico. Es un Estado fuerte y
ancho, capaz no slo de promover paz interior, crecimiento y
desarrollo econmico sino tambin de sustentar y reforzar la
democracia y el desarrollo humano. Por supuesto ningn Estado ha
logrado plenamente estas caractersticas. Pero ellas marcan un
horizonte al que hay que ir aproximando, aunque a veces el punto
de partida lo haga parecer lejano. De esto tambin surge que un
Estado dbil, angosto y fragmentado reproduce la desigualdad y es
impotente para democratizar: Governance (Gobernabilidad) es la
capacidad del gobierno de decidir e implementar polticas, en otras
palabras, de conducir la sociedad.
II. El Rol o Papel del Estado en la economa
1. Tamao. Es necesario advertir que el tamao del Estado, no es
una medida completa del Rol o el Papel del Estado en la
Economa. Esta parte tiene en cuenta solamente lo que corresponde
a la Poltica Fiscal, que junto a la Poltica Monetaria y Cambiaria,
conforman la Poltica Macroeconmica. Por otro lado, la Poltica
Sectorial y la Poltica Microeconmica, conforman con la anterior
la Poltica Econmica propiamente dicha, que constituye el ncleo
del papel del Estado en la Economa. Tambin es necesario tener
en cuenta la incidencia de la Regulacin en sus distintos matices,
que en un sentido muy amplio llega a abarcar hasta el Marco
Institucional de los pases, incluyendo lo que se ha denominado el
ambiente de negocios, clima de inversin, seguridad jurdica, para
considerar en su totalidad el Rol del Estado en la Economa.
El Tamao del Estado en la Economa, usualmente se mide por el
nivel del Gasto Pblico. Sin embargo, tambin influye el tamao
de los Ingresos Pblicos, ya sean tributarios o no, y si se incluyen
las Empresas Pblicas o no, y la forma de su inclusin.
Existen dos fuentes de informacin que permiten estimar el tamao
del sector pblico dentro de las economas: las cuentas fiscales y
las cuentas nacionales. La primera proviene del balance fiscal del
gobierno, preferiblemente del sector pblico consolidado, donde la
variable que aproxima el tamao del Estado es el gasto total como
proporcin del PIB. La segunda de ellas proviene de la
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descomposicin del PIB por el lado de la demanda, donde el
tamao del Estado est asociado con el consumo de bienes y
servicios por parte del sector pblico, expresado nuevamente como
porcentaje del PIB. Los resultados de estas dos aproximaciones no
son perfectamente coincidentes, toda vez que la segunda tiene en
cuenta el gasto pblico en bienes y servicios finales, bsicamente
asociados al costo de la provisin de servicios de distinta
naturaleza, mientras que la primera incluye tambin la inversin,
las transferencias que realiza el sector pblico, la adquisicin de
bienes intermedios (gastos generales) y los gastos financieros.
Con el nacimiento del capitalismo, los economistas clsicos y los
filsofos polticos, de fines del siglo 18 y principios del 19,
postulaban un Estado con una mnima intervencin en la
economa. Claro que en un contexto monrquico y feudal, esto era
favorable a la ampliacin de un mercado incipiente como principal
asignador de recursos. Mas aun, como dijo Keynes en su ensayo
El Fin del Laissez-Faire en 1926, Casi todo lo que hizo el
Estado en el siglo XVIII, por encima de sus funciones mnimas,
fue, o pareci, perjudicial o desafortunadoy el progreso material
entre 1750 y 1850 vino de la mano de la iniciativa individual. Y
siguiendo naturalmente este estado de cosas, el tamao del Estado
fue mnimo en todo el siglo XIX, como lo muestra el Cuadro 1, en
el caso de los pases desarrollados para 1870, con un Gasto Pblico
Consolidado en un promedio del 8.3% del PIB.
Ya antes del comienzo de la I Guerra Mundial, debido a las
dificultades sociales generadas por aquel laissez-faire, los gastos
pblicos sociales, liderados por la Educacin y la Seguridad Social,
comenzaron a ganar importancia, que luego fue aumentada en gran
medida por los gastos militares de guerra, llegando en 1920 a casi
duplicar su significacin hasta un 15.4% del PIB.
En esta poca, Adolph H. G. Wagner (1835-1917), formul lo que
se conoce como la Ley de Wagner de Crecimiento de los Gastos
del Estado dando una serie de razones para explicar su crecimiento
en las economas en vas de industrializacin: aumento de las
funciones administrativas y protectoras del Estado, aumento de la
densidad de poblacin y la consecuente urbanizacin, aumento de
los gastos culturales y de bienestar, especialmente los relativos a
educacin y redistribucin de la renta, dado que estos bienes son
superiores y su elasticidad ingreso mayor a la unidad. Por ltimo
Wagner sugiri que el aumento de la industrializacin dara lugar a
la aparicin de grandes monopolios que requeriran la presencia del
Estado para su regulacin. (Ver Cuadro 1)
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En la misma poca se produce la I Guerra Mundial y la Gran
Depresin (1929), y las investigaciones posteriores debidas a
Peacock y Wiseman (1967), demuestran que los gastos de guerra
principalmente, son los que producen lo que llamaron un efecto
desplazamiento en la lnea de tendencia creciente que vena
sealando Wagner, con lo cual, terminada la guerra, los gastos
quedaban en un nivel superior. Esto tambin se evidencia con
posterioridad a la II Guerra Mundial y se puede observar en el
Cuadro 1, con un nuevo nivel al 28.5% del PIB, para 1940. Sin
embargo, despus de la II Guerra, ya las ideas keynesianas se han
consolidado y ganado espacio en la agenda poltica, dando lugar al
denominado Estado de Bienestar, un programa que produjo la Era
de Oro del Capitalismo (1945-75), tambin llamada por los
franceses Les Trente Glorieuses. Esto dio lugar a un gran
crecimiento de la intervencin del Estado, no solo en tamao,
apuntalado por las Empresas Pblicas y la carrera de la Guerra
Fra, sino tambin por la regulacin. En 1959, Richard Musgrave
publica el famnoso libro Hacienda Pblilca, donde define las tres
funciones del Estado: Asignacin, Distribucin y Estabilidad. En la
misma poca Paul Samuelson desarrolla la teora de los bienes
pblicos y las externalidades, todo lo cual apuntala la tendencia
hacia el crecimiento de los gastos pblicos. Esta es la tendencia
que se observa en el Cuadro 2, llegando en 1980 significar un
45% del PIB.
Sin embargo, una gran crisis sobrevendra a raz de la Guerra de
EE.UU. con Vietnam, que implic enormes dficits pblicos, a lo
que se sum la gran crisis del petrleo, produciendo la cada del
rgimen de convertibilidad del dlar por oro, y su devaluacin a la
tercera parte de su valor en la dcada de 1970.
Hoy en los pases desarrollados, el Gasto Publico es alrededor del
50% del Producto Bruto Interno de sus economas, mientras que
hasta 1930, constitua alrededor del 15% en promedio. Hay
evidencia de un mayor gasto pblico a medida que los pases se
desarrollan, y la explicacin ha ido variando desde los gastos
necesarios para la guerra, y posteriormente en un mayor papel del
Estado en la infraestructura, los gastos sociales en educacin y
salud, y hoy parece ser la seguridad social.
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Cuadro 1. Teoras sobre el Tamao del Estado
Ley de Wagner de Crecimiento
de los Gastos del Estado
Pases en vas de industrializacin,
aumento poblacional y urbanizacin
Aumento de funciones administrativas y
protectoras
Aumento de funciones sociales (educacin
y redistribucin = elasticidad Y > 1
Surgimiento de monopolios y consecuente
regulacin
Efecto Desplazamiento (Peacock
y Wiseman)
Guerras y conflictos
Crisis
Public Choice (Buchanan y
Tullock)
Efecto burocracia
Efecto poltica populista
Ilusin Fiscal
Transferencias a provincias
Subsidios
El Tamao del Estado en Amrica Latina
La estimacin fiscal al tamao del Estado en Amrica Latina, da
cuenta de una tendencia a la expansin desde 1950, aunque
interrumpida bruscamente por la crisis de la deuda de 1980, antes
de reiniciarse de nuevo. Adems hay que sealar que existen
diferencias considerables tanto en el tamao como en el
crecimiento del sector pblico entre los distintos pases de Amrica
Latina. (Ver Cuadro 3)
La aproximacin fiscal al tamao del Estado en Amrica Latina
presenta, adems, una gran limitacin en trminos de la
disponibilidad de datos. Algunos pases no cumplen con toda la
transparencia que las ltimas normas indican.
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Cuadro 2. Gasto Pblico Consolidado (% del PIB)
Pases
Desarrollados
sXIX
(1870)
WWI
(1920)
WWII
(1940)
198
0
199
0
199
8
201
2
Austria ... 14.7 35.7 48.1 48.6 49.7 51.7
Belgium ... ... 30.3 58.6 54.8 50.8 55.0
Canada ... 13.3 28.6 38.8 46 42.6 40.6
Francia 12.6 27.6 34.6 46.1 49.8 52.4 56.6
Alemania 10 25 32.4 47.9 45.1 47.3 44.7
Italia 11.9 22.5 30.1 41.9 53.2 48.6 50.6
Japn 8.8 14.8 17.5 32 31.7 36.9 42.0
Holanda 9.1 13.5 33.7 55.2 54 43.5 50.4
Noruega 3.7 13.7 29.9 37.5 53.8 46.4 43.3
Espaa ... 9.3 18.8 32.2 42 39.4 47.8
Suecia 5.7 8.1 31 60.1 59.1 56.6 52.0
Suiza ... 4.6 17.3 32.8 33.5 37.6 34.1
Reino Unido 9.4 26.2 32.2 43 39.9 40.1 47.9
Estados Unidos 3.9 7 27 31.8 33.3 30.5 40.0
Promedio 8.3 15.4 28.5 43.3 46.1 44.5 49.9
Cuadro 3. Gasto del Sector Pblico Consolidado (% PIB)
Pases Latinoamericanos 1990 1997 2003 2008
Argentina 22.5 24.95 25.16 35.03
Bolivia 22.34 27.06 31.67 32.74
Brasil 37.28 40.22 40.96
Chile 20.73 21.38 23.05 22.57
Colombia 18.32 30.39 31.78 31.07
Costa Rica 21.58 21.69 25 24.44
Ecuador 26.38 22.01 22.73 40.76
El Salvador 15.86 17.16 19.92 21.26
Mxico 25.21 21.67 21.81 23.76
Nicaragua 22.43 20.93 27.02 29.24
Panam 23.8 24.79 27.03 25.55
Paraguay 21.31 33.52 30.76 28.07
Per 21.05 19.65 19.27 18.56
Uruguay 28.64 29.82 31.62 27.89
Venezuela 35.78 30.17 32.18 34.3
Promedio 23.28 25.5 27.28 29.08
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2. Regulacin. Hace ms de un siglo, la regulacin de la economa
por el Estado, naci en los EEUU. El Estado influencia los
negocios a travs del sistema legal, los mecanismos de regulacin,
los subsidios directos e indirectos, el crdito y los servicios
pblicos. Luego de la ola desregulatoria de la era Reagan, ahora en
muchas de las industrias desreguladas se ven los resultados de
alzas indiscriminadas de precios oligopolsticos (aerolneas) y
escndalos de fraude (banca), y aumenta la preocupacin por las
condiciones sociales de la pobreza. El Impuesto a la Renta slo
adquiri importancia hace 50 anos.
3. Provisin y Produccin Pblica. Es importante distinguir entre
bienes pblicos (defensa), y bienes privados provistos por el
Estado (como la Educacin y la Salud), aunque con externalidades,
que en principio podran ser provistos por el sector privado.
4. En qu tiene el Estado una ventaja comparativa? El enfoque
estrictamente econmico se sintetiza as:
El Estado tiene dos caractersticas que lo distinguen de otras
organizaciones: 1) Es universal, todos los que viven en un Estado
pertenecen a l y deben obedecer sus reglas; 2) Tiene poder
coercitivo. En general, las transacciones con el Estado no son
voluntarias.
Qu ventajas se pueden derivar de estas dos caractersticas? Una
ventaja obvia es el poder de establecer impuestos, de prohibir o
restringir algunas actividades.
Sin embargo el poder coercitivo no es infinito; muchas de las
reglas se cumplen voluntariamente, especialmente el pago del
impuesto a la renta, aunque existe una conducta auto-obligatoria de
respeto a la ley en muchas sociedades y existe una conducta de
rechazo implcito a las polticas que se consideran malas.
Las transacciones privadas tambin a veces tienen elementos de
coercin. Las compaas de seguro imponen algunos requisitos
para cubrir algunos riesgos. El Estado se puede ver tambin como
un asegurador. La regulacin prudencial bancaria es un ejemplo, al
igual que la seguridad social.
Consecuencias: 1) Liderazgo. Hay dos problemas en el tipo de
eleccin de los lderes pblicos: 1) Las aptitudes que se califican
por los electores son variadas y no solo en relacin a ser buenos
gerentes; y 2) El electorado no est siempre bien informado sobre
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las cuestiones econmicas y gerenciales, y tampoco hay incentivos
para estarlo. La Gerencia Pblica es un bien pblico, en el
sentido que buenas gerencias benefician a todos. Los individuos
tienen poca influencia en el resultado de las elecciones, y adems
individualmente se beneficiarn poco de los resultados sociales
totales. Si todo sale bien, a quin le importa individualmente?
En cambio, en las empresas privadas hay incentivos para mejorar la
estructura de gobierno. 1) Si bien es difcil medir el desempeo (es
muy difcil decir qu es una buena gerencia), las aptitudes se
califican solamente en relacin a un elemento: la rentabilidad a
largo plazo. 2) Adems los accionistas no estn generalmente tan
dispersos como el electorado. La mayora de las compaas tienen
un grupo de accionistas dominantes, un pequeo porcentaje a los
cuales si les interesa el resultado de la eleccin, y en consecuencia
influencian la eleccin de los gerentes. Los dems tienen la opcin
de retirarse. En el Estado no hay esta opcin. En consecuencia, las
firmas con cierto grado de concentracin de la propiedad se
desempean mejor que las atomizadas. Por otro lado, puede haber
incentivos perversos en la forma como se eligen los lderes
pblicos. El hecho que a nadie le interese materialmente, puede
hacer que las razones ideolgicas prevalezcan por sobre el inters
econmico, y seguramente esto afectar el desempeo.
La segunda consecuencia se deriva del poder de coercin al
establecer impuestos, que coloca al Estado en una posicin de
fiduciario, lo cual a su vez impone lmites en el empleo de esos
recursos. 1) Lmites al empleo y consecuentemente al nivel de
remuneraciones, que afectan la estructura de incentivos en el sector
pblico. Esto es bsicamente un problema de informacin: no se
puede saber exactamente el costo de oportunidad de un empleado
pblico, lo cual ha llevado a imponer lmites arbitrarios y
finalmente, un servicio civil. Entonces hay lmites para establecer
una buena seleccin de empleados y una buena estructura de
incentivos positivos y negativos. Esto tambin puede pasar en las
empresas privadas, pero los controles son mejores. a) Es ms fcil
disear incentivos positivos y negativos; y b) En la organizacin
funcional siempre habr alguien que tenga un inters particular de
velar por las malversaciones de fondos. 2) Lmites de equidad. La
responsabilidad fiduciaria obliga tambin a ser equitativo no solo
en el empleo sino en todos los gastos. El problema es la dificultad
en la definicin de equidad. a) Diferencias de conducta. Los que
ahorran y los que no, y si los intereses son gravados o no. Debe el
sistema discriminar en contra de los que ahorran? b) Diferencias de
circunstancias, de habilidades. c) Adems los gastos no solo deben
ser equitativos, sino parecerlo, y por ello se generan una serie de
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reglamentaciones para asegurar esto, que al fin de cuentas limita la
discrecionalidad para ejercitar el criterio gerencial. Muchos
programas de subsidios pblicos tienen la caracterstica que
parecen equitativos pero en realidad no lo son. Hay mucho espacio
para la hipocreca pblica en las democracias occidentales, con
resultados ineficientes e inequitativos.
5. Cuatro Falacias. Las visiones sobre el rol del Estado son muy
afectadas por la ideologa, o por preconceptos formados hasta en la
infancia. Los conceptos estn generalmente basados en ancdotas,
en lugar de estudios sistemticos, y muchas veces son
inconsistentes. Un ejemplo es la posicin donde "todos los males
son debidos al gobierno", "el gobierno es ineficiente", "es
corrupto", etc. Pero cuando algo debe solucionarse, dicen: "el
gobierno debe hacer algo". Esta inconsistencia es entendible.
Quiere decir que la colectividad debera hacer algo, y la nica
organizacin que acta en nombre de la colectividad es el
gobierno. Y de all que se le otorgue ese poder de coercin. Otra
clase de inconsistencia tpica es cuando se acusa a los grupos de
inters o al trfico de influencias, siempre que no sea de mi grupo o
de mi influencia.
a) Las Empresas Pblicas (EP) actan en el inters pblico. De
aqu se deriva el concepto de "estratgicas" y la ola de
nacionalizaciones de las dcadas de los 50s-60s. La teora moderna
del bienestar concluye que si hay suficiente competencia, los
resultados privados y pblicos coincidirn. Por otro lado hay
innumerables ejemplos de "captura" del inters pblico por los
burcratas. Los intereses privados son diferentes en las empresas
privadas y en la EP. En el sector privado hay un solo objetivo
primordial: las ganancias. En la EP hay una multiplicidad de
objetivos, econmicos y no econmicos, y se mezclan con los
intereses de los trabajadores y los gerentes. La ola de
privatizaciones de los 90s refleja mayor conciencia sobre el hecho
que las EP no necesaria ni automticamente actan en el inters
pblico. Pero esto lleva a otra falacia.
b) El Gobierno es siempre ineficiente. Hay muchos casos de
ineficiencia en ambos sectores. No siempre las empresas privadas
(ep) son eficientes y no siempre son ms eficientes que las EP.
Caso: Canadian National Railroad, una EP que compite con ep, y
tiene costos similares. Los problemas de agencia son comunes a
ambas, pero las limitaciones derivadas de la condicin fiduciaria
(equidad), disminuye el poder gerencial y su estructura de
incentivos. Esto, unido a la falta de competencia en muchos
servicios pblicos, y la multiplicidad de objetivos, da a los gerentes
mucho espacio para perseguir sus propios intereses personales.
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c) La Falacia del Control y la Planificacin. Los seres humanos
necesitan seguridad, que se logra sabiendo que alguien est a cargo.
La mentalidad de control necesita organigramas y que alguien est
a cargo de cada puesto. Prefiere las regulaciones en lugar de las
multas. Esta mentalidad est basada en dos falacias: 1) Sobrestima
el poder del control directo, y 2) Subestima el poder del control
indirecto. El control directo requiere: a) Una cantidad enorme de
informacin; b) La capacidad de evaluacin de toda esa
informacin; c) Sin embargo, el control centralizado no logra
captar toda la informacin relevante, sino ms bien puede
disminuir la informacin disponible; d) La ventaja de la duplicidad
o redundancia de informacin es la capacidad de comparacin
relativa. Por otro lado, las eps planifican muchsimo. Los precios
actuales y futuros proveen buenas seales para la toma de
decisiones de inversin. Las diferentes estructuras de decisin
(centralizadas vs descentralizadas) dan como resultado diferencias
de informacin: de cantidad de informacin, de calidad, y de
procesamiento, o sea como se hacen los clculos para la toma de
decisin. Desde esta perspectiva la descentralizacin puede ser
vista como una forma de diversificacin de riesgos. Mientras ms
centralizada sea una estructura y mientras esta sea ms grande,
mayores son los riesgos o las consecuencias de tener lderes
incompetentes, lo cual es casi inevitable. Hay una gran varianza en
la calidad de los lderes. Las prdidas de los lderes incompetentes
son mayores que las potenciales ganancias de los lderes
competentes. Adems se diversifican las oportunidades, porque
habr ms nuevos proyectos y nuevas ideas que sern evaluadas en
forma independiente, y habr menos buenas ideas que sean
rechazadas. Habr entonces, ms experimentos independientes, y la
sociedad aprender ms de ms experimentos, y este proceso de
aprendizaje es la base del progreso.
d) La Falacia de Coase, o La Falacia de la Beneficencia.
Considere una externalidad, tal como la polucin. Para llegar a una
solucin paretiana, debe haber alguna compensacin desde los
contaminadores hacia los damnificados. La eliminacin de la
polucin es un bien pblico, y los problemas del viajero gratuito
hacen que una solucin privada no surgir. Muchos dirn que cada
uno tiene una valoracin diferente de la polucin y an algunos
dirn que les gusta, entonces se establecer un regateo sobre el
pago. An cuando estos problemas no existan, habr economas en
los costos de transaccin si se establece una organizacin pblica
que se haga cargo del problema, en lugar de crear una organizacin
privada para cada externalidad.
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La extensin de la falacia. Los desarrollos recientes sobre
informacin imperfecta y mercados incompletos han llevado a
cuestionar la eficiencia paretiana de los mercados. Sin embargo, los
adherentes del mercado han replicado que si el gobierno enfrentara
los mismos problemas de informacin y costos de transaccin (que
son la base de las fallas del mercado), no hay nada que el Estado
haga que el sector privado no pueda hacer. Es cierto que si no
hubiera limitaciones a la informacin el mercado lograra mejores
niveles de bienestar, pero este nivel sera de todos modos menor
que el nivel que se alcanzara por el Estado. El Teorema
Fundamental de la No-Descentralizacin, dice que el mercado no
podra ser eficiente sin la intervencin del Estado, porque hay
cosas que el Estado hace que el mercado de ninguna manera podra
hacer.
6. Ventajas y desventajas del Estado. Donde, en qu
actividades, la coercin y la asociacin universal son ventajas, y
qu desventajas existen? Cundo las organizaciones voluntarias
no funcionan eficientemente? Esta es la pregunta que ha estado en
el centro de la moderna teora del bienestar. La exposicin
tradicional comienza con el Teorema Fundamental del Bienestar,
que disea una serie de condiciones bajo las cuales se alcanza la
mejor asignacin de recursos, o eficiencia de Pareto. Luego, la
teora tradicional contina con la identificacin de los casos que
difieren de ese ptimo, llamados "fallas del mercado".
Sin embargo, teoras recientes han llamado la atencin, acerca del
hecho que el conjunto de condiciones del Teorema Fundamental,
nunca se alcanzan en la realidad, transformando el llamado
teorema, en una verdadera Utopa. Esto provoca una verdadera
revolucin o cambio de paradigmas en la Teora Econmica.
En el estudio de Greenwald & Stiglitz (1986), "Externalities in
economics with imperfect information and incomplete markets",
Quarterly Journal of Economics, se muestra como, cuando existe
informacin imperfecta y/o mercados incompletos (o sea, casi
siempre), el mercado no logra la eficiencia limitada de Pareto.
Eficiencia limitada, en el sentido que, en la comparacin, el Estado
tambin enfrenta las mismas limitaciones de informacin y
mercados, y an en este caso, alguna intervencin del Estado puede
hacer a algunos individuos ms satisfechos sin que ninguno sea
perjudicado. Mientras la literatura tradicional, caracteriza a las
"fallas del mercado" como excepciones a la regla general que los
mercados descentralizados llevan a la mejor asignacin de
recursos, en esta nueva visin, la perspectiva o la percepcin, o la
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presuncin es a la inversa: Solo bajo circunstancias excepcionales,
los mercados son eficientes.
Esto hace el anlisis del rol del Estado mucho ms difcil. El
asunto ya no es identificar "fallas del mercado" porque son la
norma permanente en las economas, sino identificar "grandes
fallas" donde pueda existir algn espacio para la intervencin
eficiente del Estado.
7. Fallas del Estado
Cuando el Teorema Central del anlisis econmico sostiene que los
mercados aseguran la eficiencia, no se necesita mucho de una
Teora del Estado. El Estado mnimo posible, no interesa cun bien
organizado est, o ningn Estado, es lo mejor que se puede tener.
Pero cuando el Teorema Central es a la inversa, cuando los
mercados en realidad, casi nunca aseguran la mejor eficiencia de
asignacin de los recursos, entonces hay mucho potencial para las
intervenciones.
Pero para decir que el Estado "debe" hacer algo, se necesita una
Teora del Estado, cmo es el comportamiento del Estado, cules
son sus limitaciones y sus fortalezas.
Por otro lado, la informacin imperfecta y los mercados
incompletos, tambin son la norma en el sector pblico, lo cual
lleva a tener tanto mercados imperfectos como un Estado
imperfecto.
8. Redistribucin
An cuando el mercado sea eficiente en el sentido de Pareto, el
resultado puede ser objetable socialmente, o pueden haber algunos
bienes altrustas (cinturones de seguridad) o "males" (drogas), no
resueltos adecuadamente por el mercado. Aqu tambin, la visin
sobre el rol del Estado ha cambiado radicalmente en los ltimos
aos.
El Segundo Teorema Fundamental de la Teora del Bienestar
lograba un resultado: Todo lo que el gobierno tena que hacer, era
redistribuir la riqueza inicial. Hecho esto, el mercado asegura la
mejor asignacin. Cualquier distribucin que la sociedad est
satisfecha, podra lograrse de este modo. Exista una completa
dicotoma o diferencia de criterios entre la cuestin de la eficiencia
y la equidad. El rol del Estado estaba limitado al tema de la
Equidad.
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Actualmente sabemos que no hay una separacin tajante entre la
eficiencia y la equidad. Para empezar, sabemos que en las
economas con graves problemas de inequidad (como en
Latinoamrica), se enfrentarn a serios problemas de incentivos. La
economa ser eficiente en el sentido de Pareto, dependiendo de la
distribucin de la riqueza, como lo demuestran Shapiro & Stiglitz
(1984). Equilibrium unemployment as a worker discipline device.
American Economic Review, vol. 74, No. 3.
En segundo lugar, la clase de distribucin de la riqueza que
pregona el Segundo Teorema, no es factible. Y adems, debido a
tantos problemas de informacin, lleva a muchas distorsiones.
9. Formas Alternativas de Intervencin
1-Monopolios: 1) Ignorarlos; 2) Establecer una Empresa Pblica
(EP) en competencia; 3) Dar a la EP un monopolio; 4) Establecer
regulaciones e impuestos, para hacer factible la competencia; y 5)
Regular el monopolio privado.
2-Externalidades: 1) Impuestos (a la polucin) y subsidios (al
combate a la polucin); 2) Regulaciones (prohibiendo algunas
actividades); 3) Marco legal (incentivando a los perjudicados a
entablar juicios).
3-Bienes Pblicos: 1) Produccin del bien por una EP; y 2)
Provisin pblica y produccin privada.
En todos los casos de decisin de intervencin, se debe solucionar
la cuestin del control directo versus el control indirecto, la
intervencin directa o indirecta.
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10. La Produccin Pblica y el Teorema Fundamental de la
Privatizacin
En el trabajo de Sappington & Stiglitz (1987) "Privatization,
information and incentives" Journal of Policy Analysis and
Management, vol. 6, No. 4, se establecen las condiciones bajo las
cuales los principales objetivos de la produccin pblica pueden
ser alcanzados a travs de la produccin privada. Se demuestra que
si el gobierno, a travs de una adecuada subasta pblica, vende los
derechos de producir un bien, puede alcanzar los siguientes tres
objetivos:
1. Eficiencia econmica. Asegurando que aquellos que tienen una
ventaja comparativa en la produccin, la ejerzan, al mismo tiempo
que apliquen las mejores tcnicas de produccin y los adecuados
niveles de esfuerzo.
2. Equidad. Llenando los objetivos distributivos que les sean
sealados.
3. Extraccin de rentas. Asegurando que se extraiga la mayor renta
de los productores como sea posible.
Las condiciones que se establecen son mucho ms exigentes an
que las establecidas por el Teorema Fundamental de la Economa
del Bienestar. Requiere competencia, la ausencia de asimetras de
informacin, y la ausencia de restricciones en la habilidad de
contratar. Adicionalmente, requiere firmas neutrales al riesgo.
Este Teorema puede ser visto desde dos perspectivas: 1) Enfatiza
que los objetivos sociales pueden alcanzarse a travs de la
produccin privada; 2) Pero al mismo tiempo, advierte que no
todos los objetivos del gobierno pueden alcanzarse a travs de la
produccin privada. Y esto no quiere decir que la produccin
pblica los alcanzar tampoco, por todas las razones que ya se han
dicho. En definitiva, la conclusin es, que habr que estudiar muy
cuidadosamente cada caso en particular, para tomar una decisin
acertada.
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Cuadro 4. Participacin de las Empresas Pblicas en la Economa (% PIB)
1970 1980 1990 1995 2000 2005 Argentina 33.6 39.5 30 8.5 6.4 11 Bolivia 44 50.1 60.7 51.1 27.9 46.1 Brasil 38.3 49.2 24.9 17.8 13.8 13.8 Chile 42.1 32.2 20.5 16.6 28.2 12.7 Colombia 31.7 41.5 43.9 34.1 51.9 51.9 Costa Rica 29.7 34.1 21 27.1 23.2 R. Dominicana 26.7 31.7 26.9 29.8 17.8 23.9 Ecuador 40.1 40.2 21.7 18.3 3.1 20.1 El Salvador 11.2 20.2 20 19 19.9 18.6 Honduras 35.1 37.4 32 37.2 19.2 19.1 Mxico 33.3 43.5 23.2 19.6 15 19.7 Nicaragua 31.5 71.9 45.3 55.9 22.4 23.4 Panam 26.7 39.9 22.1 16.1 11.9 11.9 Paraguay 27 17.8 13.3 23.2 35.7 35.7 Per 24.3 28.1 16.9 17 19.6 15.4 Uruguay 25.9 31.7 28.5 28.8 23.8 17.6 Venezuela 21.1 45.6 65.2 58.3 42.4 42.4 frica 42.9 48.8 41.6 45.6 40.4 34.8 Asia 37 43.2 37.1 27.3 33.7 29.8 Amrica Latina 30.4 38.4 30.2 26.1 23.1 23.9 Desarrollados 34.3 29.7 28.6 24.3 22 13.4 China 81.9 66.2 54.4 64.7 46.9 Estados Unidos 23.8 17.2 20 16.9 14.9 16.1
11. Cuatro Ventajas del Estado en la correccin de las fallas
del Mercado.
1. El Poder de Imponer tributos
2. El Poder de Prohibir
3. El Poder de Penalizar
4. Menores Costos de Transaccin
1. El Poder de Imponer tributos: Comparando una aseguradora
privada contra el riesgo de fumar versus el poder del gobierno de
imponer un impuesto a los cigarrillos en la boca de venta de
fbrica.
2. El Poder de Prohibir: En algunos casos, restringir la entrada de
las firmas al mercado puede ser eficiente.
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3. El Poder de Penalizar: El Estado puede establecer castigos hasta
muy severos, como la pena de muerte, pero los contratos privados
no pueden llegar a eso. Hay un lmite hasta el cual pueden llegar
los contratos privados, y finalmente, est la quiebra de los
negocios.
4. Menores Costos de Transaccin: a) No incurre en Costos de
Organizacin. No necesita. Solo puede encargar a una organizacin
existente que se encargue de una falla del mercado. B) Problemas
del pasajero gratis (free rider) (Bienes pblicos). La provisin
pblica evita estos casos.
5. Mercados con informacin imperfecta. La fraccin de las primas
de seguros dedicadas a solventar los costos de transaccin, son
elevadsimas, mayores al 40%. El costo de administrar el sistema
de seguridad social, es mucho menor para el Estado.
Algunos de estos costos surgen de tratar de equilibrar las polizas
con las diferentes necesidades de los clientes. Por lo menos
deberamos preguntarnos si no sera ms beneficioso para la
sociedad, si se estableciera una simple frmula para el seguro de
vida, y hacerla obligatoria y coercitiva. El costo sera mucho
menor.
Muchos de los problemas de informacin son creados por los
mismos mercados. Cada firma trata de diferenciar su producto,
explotando la escasa informacin de los consumidores. Caso de la
firma norteamericana que venda seguros contra el cncer, por unos
pocos centavos al da, porque los consumidores no saban como
calcular el riesgo actuarial.
6. Seleccin adversa. Los riesgos buenos subsidian a los riesgos
malos. Entonces la firma de seguros hace un pool de riesgos. Pero
desde el punto de vista de la sociedad en su conjunto, todos se
beneficiaran si una pliza uniforme fuera aprobada para todos en
funcin de bases actuariales estndar. El Estado es la nica
institucin que es capaz de imponer este equilibrio a travs de la
asociacin universal.
9. Fallas del Estado
La literatura sobre fallas del mercado est mucho ms desarrollada
que la de fallas del Estado.
1. La caracterstica fiduciaria del Estado, es decir como agente de
la comunidad impone severas limitaciones de equidad (difcil de
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establecer) a sus polticas de empleo, y tambin a la conducta sobre
los gastos pblicos. Qu ser equitativo? Los salarios de los
empleados pblicos? Y en cuanto a los gastos e impuestos?
2. Los problemas de informacin imperfecta y mercados
incompletos, son an ms caractersticos del sector pblico que del
privado.
3. Actividades de bsqueda de rentas, es decir totalmente
improductivas. Debidas a las actividades de redistribucin del
Estado.
4. Costos redundantes. Debidos a las limitaciones de los gobiernos
en poder obligar a los gobiernos que se sucedern, en los contratos.
5. Falta de estructuras de incentivos efectivas. Por las limitaciones
en la transferencia de derechos de propiedad en el sector pblico.
6. Otra fuente de falta de incentivos, es la falta de competencia.
Inherente a las actividades estatales.
7. Fallas similares del mercado y del Estado: Informacin
imperfecta y Mercados Incompletos
Las fallas de informacin y las externalidades tan presentes en los
sistemas de remuneracin de los trabajadores, son peores en el
sector pblico, donde los salarios no estn relacionados con el
desempeo, y es muy difcil la evaluacin de los resultados.
Los precios juegan un papel fundamental en la asignacin de los
recursos a los usos ms eficientes, pero cuando los mercados no
son completos, estas seales faltan. En el sector pblico,
evidentemente, esto es an ms difcil porque faltan ms seales de
precios para muchas actividades.
10. El Problema de la Redistribucin
La redistribucin es una de las principales razones de la
intervencin del Estado. Pero tambin una de las mayores causas
de problemas. Porque a pesar que existan ciertas actividades
benficas voluntarias, su magnitud es an muy limitada. Se
requiere cierto grado de coercin para que las personas den parte
de lo que tienen a otros. El Estado es la nica organizacin con el
poder de exigir cumplimiento a estas acciones.
Pero no existe ninguna regla adecuada para asegurar que este poder
de redistribucin se utilice con adecuada prudencia y equidad. Hay
muchas evidencias que demuestran que este poder se ha utilizado
en beneficio de los ricos y de intereses especiales de grupo.
Muchas veces a travs de mecanismos faltos de transparencia.
En las transacciones privadas existen tambin transferencias de
distribucin de las rentas, pero la falta de transparencia no puede
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significar detrimento para una sola de las partes, por mucho
tiempo.
Casi todas las acciones del Estado implican alguna forma de
distribucin, y esto es lo que complica ms an el asunto. Porque
no es fcil determinar a quin se beneficia y a quin se perjudica, a
corto y a largo plazo. Esto es muy difcil an para los expertos en
el tema. Por ejemplo, los precios (sostn) de soporte en la
agricultura, se imponen por fallas del mercado, la dificultad de los
agricultores de asegurarse adecuadamente contra los riesgos; pero
un anlisis ms cuidadoso revela que en realidad son transferencias
de ingresos.
11. Bienes Altrustas, Meritorios o Preferentes
El seguro social es un caso tpico de un bien altruista, que surge
por razones de su rol en la redistribucin de ingresos. El Estado
tiene ms de una razn para obligar a las personas a ahorrar
mientras estn trabajando, para evitar caer en la pobreza en los
anos de la vejez.
Otros bienes altruistas surgen por razones del rol del Estado en el
cuidado de los nios. En este aspecto se basa la obligatoriedad de
la escuela primaria.
12. Compromisos Obligatorios (Contratos)
Los gobiernos democrticos tienen dificultades en realizar
contratos que obliguen a los gobiernos subsecuentes. La naturaleza
obligatoria de los contratos es importantsima en el desarrollo de
las economas de mercado. Pero, evidentemente, cada gobierno es
soberano al representar la voluntad de su pueblo, por lo cual si no
quiere cumplir un compromiso del anterior gobierno, tiene formas
de lograrlo. Adems, si se viera forzado a ello, puede an
establecer un impuesto a ese particular arreglo, y salirse con la
suya.
El caso del seguro social tambin puede ser visto como un contrato
entre el Estado y la vejez, y cualquier cambio en el sistema, puede
ser tomado como un cambio injusto en las reglas de juego de ese
contrato.
Se pueden mirar a las leyes y reglamentos como un tipo particular
de contratos. Las leyes pueden cambiar tambin, pero el costo de
cambiarlas es casi siempre muy alto. Por ello es importante el
marco institucional, o las estructuras de gobierno que establecen
cierta estabilidad a las reglas de juego, y disminuyen los costos de
transaccin. Por ejemplo, la estrategia de las privatizaciones
inglesas, que distribuy ampliamente en la poblacin las acciones
de las empresas pblicas a precios muy por debajo de su valor de
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mercado, estuvo dirigida adems, a restar apoyo a cualquier
estatizacin subsecuente. La cantidad de procedimientos que
implica la sancin de las leyes, es una forma de compromiso firme.
13. Los Derechos de Propiedad y los Incentivos
La importancia de los derechos de propiedad en asegurar buenos
incentivos es totalmente reconocida. Es muy difcil igualar los
intereses de los propietarios, con los intereses de los gerentes, y
esto ha llevado a la elaboracin de la Teora de la Agencia. Los
propietarios de las empresas se preocupan de su valor a largo
plazo, y esta puede ser una medida de remuneracin de los
gerentes. En general, los gerentes de las empresas privadas, pueden
tener alguna participacin en el aumento del valor de sus empresas
como resultado de su gerencia. Cuando esto no est bien
establecido, se pueden observar conductas desviadas como en los
casos de compras hostiles, donde generalmente el valor de mercado
de las empresas declina.
Esto no puede suceder en las Empresas Pblicas. Los derechos de
propiedad en el sector pblico, estn limitados a la clase de
decisiones que pueden tomar las autoridades. Sin embargo, estas
limitaciones muchas veces se rompen por la amplitud de la
discrecionalidad que se otorga a los funcionarios, lo cual lleva a la
corrupcin. Esto es interesante relacionarlo con el caso de Nueva
Zelandia, donde los gerentes a veces tienen derecho de vender los
activos, lo cual les da mucho mayor poder. Stiglitz dice que en
estos casos, ya ni se podra hablar de empresas pblicas; aunque
reconoce que esto es una cuestin de definicin.
14. Ausencia de Competencia
En un sentido fundamental, el Estado es un monopolio natural. Es
la nica organizacin cuyos miembros son obligados a serlo, y por
otro lado, tiene el poder de imponer tributos. Y tambin castigos a
quienes infringen las leyes. Pero en general, los gobiernos de todo
el mundo tienen una cierta preferencia por mantener monopolios
cuando podran fomentar la competencia. Caso de los correos,
telfonos, etc.
En realidad hay un argumento muy poderoso para restringir la
entrada a esos mercados: sacar la crema. Las empresas privadas
tratarn de servir a los mercados ms poderosos, ms ricos y
dejarn a los dems sin servicio. Implcito en este argumento estn
los subsidios cruzados. Y la reaccin de los economistas ser que
eso lleva a una serie de distorsiones en cuanto a la ms eficiente
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localizacin. Ellos abogarn porque los subsidios sean explcitos y
el costo de estas polticas transparente.
Otra objecin a la entrada de nuevas firmas es que el costo para la
sociedad ser mayor, por la duplicacin de esfuerzos, costos fijos,
etc. Pero si el Gobierno es eficiente, y aplica los precios
correctamente, la entrada no sera viable.
La competencia es importante por varias razones. 1) Establece una
base de comparacin. Y en muchos casos es la nica manera de
saber si una empresa est operando eficientemente. 2) Establece
unos estndares naturales para los incentivos. Los departamentos,
firmas, o individuos que se desempeen mejor tendrn mejores
ingresos. No solo en cuanto a produccin, sino en calidad, servicio
y precios. Las burocracias pblicas, en cambio no tienen en cuenta
estos beneficios que se pueden derivar de un mejor servicio. Es por
esto mismo que es muy recomendable hacer que algunas oficinas
del Estado compitan entre s, como el caso de las licencias de
conducir. Esto tiene relacin con la competencia y con la
descentralizacin. Diferentes comunidades en diferentes lugares,
experimentarn con diferentes programas, adaptados a su medio. El
espritu de la competencia, guiar no solo a mayores innovaciones,
sino a mayor difusin de la innovacin.
Este espritu de competitividad es el que ha motivado el gran
movimiento por los bonos escolares, para que cada quien elija a
qu colegio llevar sus hijos. Sin embargo, esto lleva a muchas otras
limitaciones de equidad y discriminacin, que el Estado debe tener
en cuenta.
15. Perspectivas sobre algunas caractersticas del Estado
Algunas caractersticas son inherentes a la propia naturaleza del
Estado, mientras que otras son comunes al sector pblico y al
privado, como por ejemplo la preferencia por la falta de
competencia.
Tramitero (Red Tape)
Procedimientos excesivos, reglamentaciones, reglas, tardanzas,
etc., la conducta de seguir los procedimientos y evitar el riesgo, a
veces por la falta de posibilidad de medir los resultados. Los
administradores en el Estado no cargan con el costo de las
demoras, y solo parcialmente a veces cargan con el costo de los
errores. La estructura de incentivos entonces, promueve el red tape.
La competencia en los servicios, puede ayudar.
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Conservadurismo y Falta de Poder.
Las fortalezas del Estado, esto es la membresa universal y el poder
de coaccin, son al mismo tiempo sus mayores debilidades. El
poder de redistribucin de ingresos, es de doble filo, porque sirve
tanto para redistribuir del rico al pobre y a la inversa. Los que estn
dentro del Estado, se sienten con poco poder, y los que estn fuera,
los ven con excesivo poder.
La informacin limitada implica, una Ley de Murphy que se
cometern errores. Estos errores son ms graves cuando se
concentran las decisiones que cuando son descentralizadas.
Mientras ms importante es una decisin, ms importantes las
consecuencias de los errores. Todo esto conduce a una suerte de
conservadorismo o ausencia de voluntad de afrontar riesgos,
inherente a una buena gerencia. Este conservadorismo tiene sus
costos, aparte de la falta de innovacin. Las instituciones se
osifican. No es que las privatizaciones son necesariamente mejores,
sino que el proceso de cambio en s mismo ser beneficioso.
III. POLITICA ECONOMICA
Se han delineado las principales cuestiones sobre el Rol del Estado.
Ser suficiente recalcar que algunas fallas del mercado son de tal
importancia que alguna intervencin del Estado es deseable. El
hecho que el Estado es imperfecto, que la incompetencia y el
desperdicio, la ineficiencia y las demoras ocurrirn, solo nos sirve
para recordar la falibilidad del ser humano. Los errores humanos
ocurren tanto en el sector privado como en el pblico. Claro que
hay una diferencia, mientras los costos de los errores en el sector
privado lo pagan sus dueos, en el pblico los pagamos todos. La
Gerencia en el Sector Pblico, es un Bien Pblico. Es decir, el
Inters Pblico, es un bien pblico.
En general, a pesar de todas las teoras en contrario, los Estados
intervendrn de todos modos cuando una falla del mercado sea tan
evidente, pero posiblemente cuando sea tarde. Por lo tanto ser
necesario anticipar adecuadamente las intervenciones que debern
ser ms beneficiosas que sus costos.
Igualmente, las posiciones del intervencionismo, idealizando el
Estado platnico, y acusando a la corrupcin del sistema, tampoco
son muy edificantes.
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1. Principios para la decisin
1-Monopolios y Competencia
La competencia, siempre es beneficiosa. An en casos en que la
libertad de entrada lleve a duplicaciones, sus beneficios sern ms
grandes que los costos. Hay muchas circunstancias de monopolios
naturales, donde la regulacin puede ser necesaria.
Tambin se debe promover la competencia dentro del sector
pblico, a pesar de los costos de duplicacin.
2-Descentralizacin
a-Cuando sea posible, las funciones econmicas del Estado deben
descentralizarse. Porque muchos de los argumentos dados en favor
de la competencia, pueden transferirse a la descentralizacin. Esta,
permite una comparacin de desempeos entre diferentes
localidades, y esto es bueno. Las localidades mejor gerenciadas
atraern ms inversiones y podrn bajar los impuestos, aumentando
el valor de sus propiedades.
b-Sin embargo, hay que tener en cuenta el diferente grado de
infraestructura lograda, para esto.
3-Otras ventajas de la descentralizacin
Un aspecto de la eficiencia, es la corrupcin. Si la corrupcin en
una comunidad es mayor que en otras, los costos de los servicios
sern mayores, y esto se reflejar en los impuestos y tasas.
Tambin se supone que habr mayor control a nivel local que
desde lejos en el gobierno central, aunque esto puede ser
contrarrestado por el poder de dominacin de un gobernador que se
apodere (patrimonialista) del Estado provincial.
4-Redistribucin
Los problemas que surgen a raz del rol redistributivo del Estado,
son muy complejos, y se ha enfatizado la creacin de actividades
improductivas de bsqueda de rentas. Esto no quiere decir que se
deban eliminar todas las actividades estatales de redistribucin,
sino solo que habr que aadir un costo social de introducirlas. Sin
embargo, una forma de disminuir este costo, es aumentando la
transparencia y la informacin, especialmente en el presupuesto.
Por ejemplo, informando estimativamente quienes sern los
beneficiarios por tipo de ingreso...
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2. La Apertura y transparencia en el Estado
La Informacin es un bien pblico, y el Estado tiene la
responsabilidad de proveer este bien pblico a un costo cada vez
menor para asegurarse que todos tengan acceso. Hay que asegurar
que los mejores son seleccionados para los cargos pblicos, que los
mejores programas son los diseados, y que la mejor evaluacin es
lograda a travs de un buen monitoreo de los programas.
El Estado se ha preocupado mucho de la mala y de la falta de
informacin de los negocios privados, pero poco de la mala
informacin que proporciona de sus acciones, a travs del
Presupuesto y su Ejecucin.
Una de las ventajas del impuesto a la renta, es que los individuos
pueden ver claramente lo que ellos estn pagando por los servicios
del Estado. Esto no ocurre con el impuesto a las ventas ni el IVA.
Por el lado del gasto hay muchas otras formas de mala
informacin. En particular, una de las fallas ms persistentes es la
falta de adecuada informacin acerca de los gastos de inversin y
corrientes. Ninguna firma privada podra presentar solamente cash
flows a sus accionistas, debe presentar Estados financieros
completos.
Una categora de intervenciones del Estado donde se ocultan
frecuentemente costos que no aparecen luego en el presupuesto del
Estado, son los prstamos a travs de bancos o agencias del Estado,
o con la garanta del Estado. Hay otras categoras que es necesario
estudiar ms en profundidad y que se han dado en llamar los costos
cuasi-fiscales, porque no figuran en el presupuesto. Ver Tanzi.
En todos estos casos, los funcionarios tienen incentivos hacia no
mostrar los costos ocultos, y no tener la informacin fcilmente
accesible. Es importante la apariencia de equidad, adems de la
equidad. En EEUU. la forma que va tomando el presupuesto, es
cada vez ms transparente, y las reformas legales, como la
Freedom of Information Act ha hecho mucho ms fcil para los
ciudadanos el acceso a la informacin. Pero hay muchos gobiernos
democrticos que impiden el libre flujo de la informacin a sus
ciudadanos.
3. Gasto pblico y ciclo econmico
El carcter procclico de la poltica fiscal en los pases en
desarrollo se ha convertido en parte de la sabidura convencional.
Particularmente, los estudios economtricos han demostrado que la
poltica fiscal en Amrica Latina profundiza el ciclo econmico, a
diferencia de lo ocurrido en el mundo desarrollado donde la
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poltica fiscal es anticclica. La CEPAL (1998) formul, como
parte de un paquete ms amplio de medidas orientadas a disear un
nuevo Pacto Fiscal, la necesidad de morigerar el carcter procclico
que en general mostraron las finanzas pblicas latinoamericanas en
el decenio de 1990. La propuesta fundamental que present la
institucin consista en aislar los componentes cclico y estructural
de las finanzas pblicas, tanto por el lado de los gastos como de los
ingresos, y definir las metas fiscales en funcin de reglas
estructurales.
En materia de ingresos, la CEPAL propona que los ingresos
fiscales transitorios, tanto aquellos asociados a recursos naturales
como al componente cclico de otros, se acumularan en Fondos de
Estabilizacin para evitar que fuesen gastados durante los
perodos de auge y estuviesen disponibles para financiar el gasto
pblico durante las crisis.
Existen varias maneras para determinar el carcter cclico del
Gasto Pblico (GP). La ms simple se resea en el Grfico 1,
donde muestra la evolucin covariante entre el crecimiento real del
PIB y el del gasto primario real del Gobierno Nacional Central,
para el promedio de 18 economas latinoamericanas. Como puede
observarse, existe una estrecha asociacin entre el crecimiento del
gasto primario real y del PIB, aproximados ambos por una media
mvil centrada de tres aos.
Grafico 1. Covariacin del GP y el PIB
Otra manera de determinar la ciclicidad est dada por los
coeficientes de correlacin simples entre el gasto pblico y el
crecimiento del PIB. Mientras ms fuerte sea la correlacin, mayor
ser la prociclicidad del gasto. En el periodo 1990-2008, el
coeficiente de correlacin entre el gasto primario promedio de
Amrica Latina y su crecimiento promedio del PIB fue de 0,41.
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La medida ms prolija de las correlaciones gasto-crecimiento es
aquella que: i) aproxima el gasto discrecional, ii) est corregida por
inflacin, iii) reconoce que la poltica fiscal reacciona con rezago al
crecimiento de la economa, y iv) recoge la tendencia de la serie.
Para capturar estos cuatro elementos, se toma el gasto primario y
no el total, sus crecimientos sobre las series deflactadas, rezagamos
en un periodo el crecimiento del PIB real y se calcularon medias
mviles centradas a tres aos (algo similar al Grfico 1). El
coeficiente de correlacin promedio para Amrica Latina, una vez
hechos los ajustes mencionados, asciende a 0,51. El Cuadro 5
resume los coeficientes de correlacin para distintas metodologas
de clculo.
Cuadro 4. Coeficientes de Correlacin del crecimiento de los
Gastos Primarios y el PIB real (1990-2008)
America Latina Media Mvil Media
Movil y Rezago
Argentina 69% 82% 80%
Bolivia 1% 16% 50%
Brasil 57% 88% 72%
Chile 42% 52% 54%
Colombia 3% 49% 55%
Costa Rica 17% 29% 53%
Ecuador 41% 31% 19%
El Salvador 15% 37% 44%
Guatemala 32% 36% 16%
Honduras 52% 24% 17%
Mxico 71% 51% 55%
Nicaragua 78% 75% 40%
Panam 53% 70% 60%
Paraguay 15% 38% 49%
Per 56% 65% 54%