OEI cap3
description
Transcript of OEI cap3
1
Capítulo 3. El FMI, la cooperación monetaria y el sistema financiero internacional.
3.1. Origen del FMI
El Fondo Monetario Internacional (FMI) es un elemento esencial de la organización
económica internacional diseñada tras la II Guerra Mundial y es la pieza central del sistema
financiero internacional vigente desde entonces. El FMI nació con la pretensión fundamental
de poner fin a los desórdenes de las relaciones económicas internacionales que habían
conducido a la contracción del comercio mundial, la volatilidad de los tipos de cambio de las
principales divisas y las convulsiones económicas y financieras vividas en la década de los
años 301. En esos años, la inflación y las consecuencias de la crisis económica en los países
desarrollados modificaron sustancialmente las bases que habían hecho posible el crecimiento
de la economía mundial en el siglo XIX. Y dieron lugar a importantes desequilibrios en las
finanzas internacionales, provocados, en gran medida, por el exceso de emisiones monetarias
derivadas del pago de las reparaciones de guerra establecidas al finalizar la I Guerra Mundial.
La quiebra del patrón oro y la definitiva asunción por parte de EE.UU. de un papel
hegemónico en la economía mundial hicieron necesaria la adopción de nuevas reglas
internacionales, empezando por la creación de algún tipo de acuerdo o de institución capaz de
garantizar la estabilidad de las relaciones monetarias y cambiarias en el mundo. Éste es el
papel desempeñado por las propuestas norteamericanas que condujeron a la creación del FMI.
El patrón oro clásico dejó de funcionar definitivamente a principios de los años 30. Había sido
un elemento esencial del avance experimentado en las relaciones económicas internacionales
del siglo XIX. Pero el proceso de internacionalización de la economía mundial necesitaba
otros fundamentos menos rígidos que la dependencia estricta del oro. Por ello, en 1944, surgió
el FMI con el propósito de resolver los problemas generados en los pagos internacionales tras
la inestabilidad monetaria de los años 30. En esos años proliferaron los controles de cambio y
las devaluaciones competitivas (políticas de empobrecer al vecino). La relación entre unas
monedas y otras se volvió muy inestable y los intercambios mundiales se redujeron de manera
1 Para una perspectiva histórica más amplia pueden consultase Aglietta y Moatti (2000) y Varela, F. (2000).
2
significativa, lo que contribuyó a potenciar la crisis económica y el clima de inestabilidad
política que sirvió de base para la expansión del fascismo antes de la II Guerra Mundial.
Para resolver los problemas financieros internacionales que impedían el normal desarrollo del
comercio y las inversiones exteriores (y en consecuencia profundizaban la crisis económica)
se convocaron varias conferencias internacionales en los años 30, pero todas ellas fracasaron.
En los años 40 se realizaron dos propuestas casi simultáneas por parte de John Maynard
Keynes y de Harry Dexter White2. Ambos querían establecer un cierto control en los tipos de
cambio, creando un sistema estable a escala internacional, supervisado por una organización
económica mundial de carácter permanente, en lugar de por reuniones ocasionales. De ese
modo se haría posible la conversión de una moneda por otra a una paridad conocida, poniendo
fin a las prácticas económicas de carácter restrictivo utilizadas por los gobiernos para
controlar los flujos exteriores de bienes y de capitales. Sin el logro de una amplia estabilidad
monetaria internacional resultaba imposible recuperar las tasas de crecimiento que habían
mostrado el comercio y las inversiones internacionales a finales del siglo XIX y principios del
XX.
En 1944 se reunieron en Bretton Woods 44 naciones y se creó el FMI, que empezó a
funcionar en 1946 con 36 países miembros. A cada país se le asignó una cuota, según la
importancia de su economía3. Con la totalidad de los recursos procedente de las distintas
cuotas se creó un fondo utilizado para conceder préstamos a los países con problemas de
balanza de pagos, siempre que éstos se comprometieran a realizar los ajustes económicos
necesarios para garantizar la posterior devolución de los préstamos recibidos. Lógicamente,
los niveles de exigencia o condicionalidad establecidos por el FMI para garantizar la
devolución de los préstamos estaban en proporción directa a la ayuda financiera pedida por
2 Véanse más adelante las referencias a Keynes y al Plan White. Castaño (2000, p. 100). Galindo (1994, en De la
Iglesia, 1994, pp. 81-102). 3 EE.UU. asumió la cuota de mayor tamaño, lo que le garantizaba también un mayor peso en la ponderación de
votos establecida. La cuota de cada país servía para determinar el número de votos y para conocer el límite de
préstamo de cada Estado miembro. Posteriormente también se utilizaron para asignar los DEG.
3
cada país. Una vez superados sus problemas de pagos y de desequilibrio exterior, el país
prestatario debía devolver la ayuda recibida, reponiendo de este modo los recursos del FMI4.
Los objetivos iniciales del FMI pueden resumirse en las dos siguientes ideas básicas:
a) Regular el sistema monetario y financiero internacional, promoviendo la estabilidad de los
cambios internacionales y colaborando en el establecimiento de un sistema multilateral de
pagos entre los distintos países.
b) Ayudar a los Estados miembros a hacer frente a sus desequilibrios de balanza de pagos,
evitando, con ello, la extensión internacional de las crisis económicas.
El Convenio constitutivo del FMI (artículo I) se refiere a los siguientes objetivos específicos5:
1. Estimular la cooperación monetaria internacional y ser un mecanismo de consulta para los
países miembros.
2. Facilitar la expansión económica y el crecimiento equilibrado de la economía mundial.
3. Fomentar la estabilidad cambiaria para evitar depreciaciones excesivas en el tipo de
cambio de las divisas de los Estados miembros.
4. Ayudar al establecimiento de un sistema multilateral de pagos para las transacciones
corrientes realizadas entre los países miembros y contribuir a la eliminación de las
restricciones cambiarias que frenan la expansión de los intercambios internacionales.
5. Infundir confianza a los países miembros, poniendo a su disposición temporalmente los
recursos generales del FMI bajo las garantías adecuadas, y dándoles la oportunidad de
corregir los desequilibrios de sus balanzas de pagos sin perjudicar gravemente la situación
(económica y social) del país.
6. Reducir los desequilibrios en las balanzas de pagos de los países miembros, fomentando,
con ello, las relaciones económicas y el crecimiento equilibrado de las economías.
4 La cuantía de los préstamos se mide en relación a la cuota de cada país ante el FMI, puesto que el Fondo gira o
presta a cada país por importes relacionados con su cuota. Por ello, el FMI en realidad consiste en un fondo que
globalmente se nutre de las cantidades desembolsadas por los países socios. El FMI apenas recurre a los
mercados internacionales de capitales. Como resultado, el Fondo dispone de muy pocos recursos para actuar a
nivel global, por lo que debe recabar la ayuda de los países desarrollados para aumentar su capacidad crediticia.
El FMI no es realmente un prestamista en última instancia.
4
Con la entrada en funcionamiento del Convenio constitutivo del FMI quedó establecido,
también, un sistema cambios-oro-dólar o patrón oro-dólar, que recuperaba las bases del
anterior patrón oro, aunque lo modificaba sustancialmente6. Dicho sistema contaba con dos
elementos esenciales. El primero consistía en el establecimiento de una paridad semifija entre
las divisas de los Estados miembros. El segundo elemento garantizaba la convertibilidad total
de las monedas, aunque esa conversión se realizara mayoritariamente a través del dólar.
Mediante el primer elemento se pretendía regular la paridad de cada moneda en términos de
gramos de oro fino a partir del dólar y del cambio fijo de éste (35 dólares equivalían a una
onza de oro fino). Inicialmente, las monedas no podían apartarse en más o en menos de un
10% de la paridad declarada. Además, para modificar la paridad establecida se requería la
aprobación del FMI, que no ponía objeciones siempre que el cambio de paridad quedase
dentro de los límites establecidos7. Junto a esta paridad semifija, el nuevo patrón surgido de
Bretton Woods incluía el compromiso de garantizar la convertibilidad de las monedas, con el
fin de potenciar el crecimiento del comercio mundial sobre unas bases multilaterales8. Esa
convertibilidad se aseguraba mediante el vínculo oro-dólar, que servía de ancla al sistema
monetario internacional puesto que tomaba como base a la divisa más fuerte del mundo.
En este contexto, el FMI se comprometió a amonestar y sancionar a los países cuyo tipo de
cambio superara el margen oficialmente establecido de fluctuación respecto al dólar. Con ello,
EE.UU., la potencia económica y militar hegemónica, se convirtió también en el centro del
sistema monetario internacional. Y más aún: el control norteamericano sobre la economía
mundial se consolidó de un modo más rotundo mediante la expansión internacional del dólar,
fenómeno éste que ha seguido una tendencia creciente a lo largo de toda la segunda mitad del
5 FMI (2001). Varela, F. (1994, en Varela, M. 1994). Rosado (1994, en De la Iglesia, 1994, p. 104). Varela, F.
(2000, p. 52) recuerda que “el Convenio constitutivo del FMI iba a permitir no sólo el mantenimiento de los
controles de capital introducidos durante la guerra, sino, incluso, el establecimiento de nuevas restricciones”. 6 Varela, M. y Varela, F. (1996), Cuenca (2004, p. 97), González (2002, p. 47). Castaño (2000, p. 99). 7 Varela, M. y Varela, F. (1996, p. 45). 8 Díaz Mier (1994, en Varela, 1994, p. 78). La multilateralidad, apoyada en la creación de organismos
internacionales, pretendía acabar con el auge del bilateralismo y los errores del pasado (ver capítulos 1 y 5).
5
siglo XX9. Además, la supremacía norteamericana se vio aún más fortalecida al asignarse a
EE.UU. una cuota y una ponderación de votos en el FMI mayor que la fijada para cualquier
otra nación. Su capacidad de control queda de manifiesto si se considera que las decisiones
importantes requieren ser aprobadas con el 85% de los votos de los países pertenecientes al
Fondo, y EE.UU. es el único socio individual que tiene una cuota superior al 15%. En
concreto, la cuota de EE.UU. es el 17,49% sobre el total del FMI y, en consecuencia, dispone
de una cantidad equivalente del total de los votos del FMI, lo que le otorga una capacidad
efectiva de veto que no tiene individualmente ningún otro país10.
El control que ejerce EE.UU. sobre la principal institución monetaria mundial parece
justificado si se tiene en cuenta su peso específico en un orden internacional forjado de
acuerdo con su importancia y con sus necesidades económicas y políticas. Igualmente,
parecen plenamente justificadas las críticas realizadas al Fondo por adoptar un modelo de
funcionamiento excesivamente dependiente de, y centrado en, la economía norteamericana. El
papel de EE.UU. fue decisivo para la creación de las principales instituciones que operan en la
economía mundial y, a la vez, esas instituciones, entre ellas el FMI, han contribuido a
mantener la economía norteamericana en el primer plano del panorama mundial, al tiempo
que han favorecido la expansión de su moneda y el crecimiento de su economía. Como han
señalado numerosos autores, el orden mundial establecido en los años 40 se basó en un
sistema centralizado y asimétrico11, que facilitaba el crecimiento económico de EE.UU.,
siempre que ese país mantuviera un superávit de balanza de pagos, condición indispensable
para que su Banco Central (la Reserva Federal), pudiera crear la liquidez en dólares que
requería la expansión económica los demás países del mundo.
9 A pesar de la crisis de los 70 y de la aparición del euro a finales del siglo XX, el dólar sigue ejerciendo un
papel predominante en la actual organización económica internacional. El creciente papel de la UE podría
motivar en los próximos años algunos cambios en las relaciones y en los organismos internacionales, lo cual
podrían constituir referencias importantes para la delimitación de una nueva etapa en la OEI en el siglo XXI. 10 No obstante, la suma de votos de los países de la UE es superior a la de EE.UU. Las decisiones que requieren
mayoría del 85% son principalmente las enmiendas a los estatutos, las revisiones de las cuotas y las asignaciones
de DEG. En Bretton Woods se asignó a EE.UU. una cuota cercana al 25% de los votos. Véanse Agglietta y
Moatti (2002, p. 77), González (2002, p. 6) y Cuenca (2004, p. 208). Sobre cuotas, decisiones y funcionamiento
de la Cuenta de Recursos Generales véase FMI (2001). También Sánchez y Vidal-Villa (2000): “Mundialización
y cambios institucionales. Cuestiones para el debate”, Revista de Economía Mundial, nº 2, pp. 135-150. 11 Aglietta y Moatti (2002). Palazuelos (1998). Berzosa, Bustelo, De la Iglesia (1996). Varela, F. (1994, en
Varela, M., 1994, p. 9).
6
El problema principal de ese modelo centralizado y asimétrico sobre el cual se basó la OEI de
la posguerra comenzó a hacerse patente a partir de 1968, con la aparición de importantes
déficits comerciales en la economía norteamericana y la creciente salida de dólares fuera de
EE.UU. para facilitar las inversiones exteriores y el despliegue militar vinculado a la guerra
de Vietnam. Ese déficit exterior hizo necesario un aumento sustancial de las emisiones de
dólares, con lo cual se redujo la confianza en esa divisa y en su tipo de cambio, lo que empujó
a su depreciación, si bien técnicamente ésta no podía tener lugar porque el sistema de Bretton
Woods se basaba en el equilibrio oro-dólar. Esa paradoja esencial del sistema monetario
internacional se hizo cada vez más notoria y las tensiones que generó llevaron a la disolución
en los años 70 del patrón oro-dólar, cuando se produjo la devaluación del dólar y el posterior
establecimiento de un sistema de flotación internacional de las divisas. Aunque el modelo
sobre el que se basaba el FMI no había previsto mecanismos de revisión de la paridad básica
oro-dólar12, esa revisión se hizo necesaria y, con ella, se inició también una adaptación del
funcionamiento del Fondo, aunque no una transformación en profundidad de sus funciones.
De hecho, la circulación internacional de dólares aumentó en los años 60, en consonancia con
la expansión económica que se estaba produciendo en el mundo. El volumen de dólares en
manos de ciudadanos no residentes en EE.UU. se incrementó hasta el punto de que la Reserva
Federal no podía hacer frente a su cobertura real. Así, se abrió una brecha creciente entre los
dólares en circulación y las reservas oficiales del gobierno norteamericano, circunstancia que
precipitó la quiebra del patrón de cambios semifijos y puso fin al sistema basado en el dólar
como divisa pegada al oro. Pese a las iniciativas desplegadas, entre las que destaca el
establecimiento de los Derechos Especiales de Giro (DEG)13 en 1968, el sistema monetario
internacional dejó de funcionar en 1971 del modo que se había previsto en Bretton Woods.
Ese año, el presidente norteamericano, Richard Nixon, adoptó diversas medidas para paliar la
crisis de la economía de su país. Entre esas medidas decretó la no-convertibilidad del dólar en
oro a la paridad que había estado vigente desde que se creó el FMI.
12 Ibid. Entre otras críticas, Robert Triffin ya insistía en la dificultad para dar solución a los problemas de
liquidez y confianza simultáneamente. Castaño (2000, p. 101). Varela, M. y Varela, F. (1996). 13 Véanse más adelante las referencias al Pool del oro. Los DEG, introducidos en la primera enmienda del FMI
(1968) son activos de reserva destinados a permitir el incremento de la base financiera internacional. No son una
moneda ni un pasivo ante el Fondo, sino más bien un derecho en potencia sobre las monedas de libre uso de la
cesta que definen su valor (dólar, yen, euro y libra). Castaño (2000). Calvo (2001). Cuenca (2004).
7
Los DEG se establecieron, tras la primera enmienda del Convenio Constitutivo del FMI en
mayo de 1968, como un recurso adicional para aumentar las dotaciones del Fondo, así como
las reservas internacionales de sus países miembros y las condiciones generales de liquidez de
la economía mundial. El sistema monetario internacional no podía basarse exclusivamente en
un mecanismo de creación de liquidez y medios de pago internacionales que dependía del
comportamiento de la balanza de pagos de EE.UU.14. Sin embargo, esa reforma del FMI no
fue suficiente para encauzar el sistema monetario internacional, entre otras razones por los
cambios que provocó en la economía mundial la crisis económica de los años 70.
3.2. Mecanismo de giro y servicios financieros del FMI
El mecanismo de giro es el más peculiar instrumento de funcionamiento del FMI. Gracias a él
los países miembros pueden utilizar los recursos del Fondo. Su funcionamiento responde de
manera esquemática a las siguientes pautas: un país con problemas de balanza de pagos utiliza
su propia moneda para adquirir del FMI una cantidad equivalente de monedas de otros países
o de DEG. Esto es lo que se llama mecanismo de giro o girar contra el Fondo. El país obtiene
medios de pago internacional con los que debe resolver sus problemas de falta de liquidez. El
giro o préstamo que recibe del FMI se deshace cuando el país soluciona su problema
económico y procede a la recompra de su propia moneda, entregando al Fondo una cantidad
equivalente de divisas convertibles15. En ese periodo de tiempo, el país ha disfrutado de un
préstamo en divisas convertibles, dejando como garantía su propia moneda. Para devolver el
préstamo (y recuperar su moneda) debe mejorar su situación económica interna y el saldo de
sus intercambios con el resto del mundo. Los programas de ajuste exigidos por el FMI a
cambio de los préstamos que proporciona tienen la finalidad de ayudar a cumplir esos
14 Para que los países pudieran hacer frente a sus necesidades de mayores reservas se establecieron los DEG, por
un periodo inicial de tres años y una cuantía de 9.000 millones de dólares, fijando una equivalencia inicial de
0,888671 gramos de oro fino igual a un DEG (e igual a un dólar). En 1974 se modificó la base de los DEG.
Rosado (1994, en De la Iglesia, 1994, p. 106) y Calvo (2001). Sin embargo, los DEG nunca llegaron a ser una
auténtica ayuda para resolver el problema de liquidez originado por el dólar en el sistema monetario mundial,
puesto que su creación se basaba en el déficit comercial de EE.UU., lo que reducía la confianza en su divisa. 15 Cuando una divisa fuerte es utilizada abundantemente para conceder préstamos a otros países, esa divisa
desciende por debajo del nivel de su cuota (posición de reserva) y el FMI debe abonar una remuneración por
utilizarla si se supera la norma establecida para ese país. La norma es la suma del 75% de cuota anterior a la
8
objetivos macroeconómicos. Sin embargo, las exigencias macroeconómicas de los programas
de ajuste conducen con frecuencia a un deterioro de los niveles de renta de la población, lo
que afecta negativamente a la situación estructural de la economía del país, aunque su
situación coyuntural pueda mejorar como consecuencia de la ayuda financiera recibida.
Ciertamente, las políticas que inspira y apoya el Fondo no son las únicas posibles, pero
muchos países en desarrollo no disponen de otras opciones para cubrir adecuadamente sus
necesidades de financiación en divisas, por lo que el recurso al FMI se hace inevitable y se
convierte en condición para obtener nuevos créditos internacionales.
A través de la utilización del mecanismo de giro, el FMI concede préstamos a los países que
necesitan divisas por atravesar una situación coyuntural dificultosa, lo cual se refleja en el
déficit de su balanza de pagos. El mecanismo de giro se basa en las cuotas que cada país tiene
en el FMI, y las cuotas, a su vez, se establecen según la importancia de la economía de cada
país con respecto al total de países miembros del Fondo. Los países pueden pedir financiación
tomando como referencia el valor de su propia cuota. El FMI exige condiciones cada vez más
estrictas a medida que aumenta la necesidad de financiación respecto de la cuota de cada país
y a medida que la situación de su economía sea más difícil. Existen, por lo tanto, distintos
grados de condicionalidad bajo la forma de requisitos o exigencias destinadas a ajustar y
mejorar el funcionamiento de las economías de los países prestatarios, con el fin de garantizar
la devolución de los préstamos solicitados. Para ejercer esa tarea de ayuda condicionada, el
Fondo dispone de diversos servicios o modalidades de actuación. Los principales servicios
financieros puestos en funcionamiento por el FMI pueden clasificarse del siguiente modo16:
1) Tramo de reserva. Cualquier país puede obtener un préstamo equivalente al 25% de su
cuota en el FMI17. Únicamente necesita justificarlo por razones de balanza de pagos. La
concesión es automática, puesto que el país gira contra el primer tramo de su cuota.
segunda enmienda del Fondo más la cantidad correspondiente a los incrementos de cuota posteriores. Calvo
(1997, p. 304). González (2002). 16 Cuenca (2004). Inicialmente, los préstamos del FMI debían utilizarse para resolver problemas de financiación
a corto plazo por cuenta corriente, aunque las nuevas modalidades de ayuda creadas han ampliado ese objetivo. 17 Se denomina tramo oro, porque corresponde a la parte de la cuota que el país debe suscribir en oro o en las
divisas que señale el FMI. Para los otros tres tramos del 25% de la cuota se utiliza la moneda del propio país.
9
2) Tramos de crédito. Cualquier país puede obtener préstamos por importes superiores al
25% de su cuota, pero debe cumplir las condiciones acordadas con el FMI. Los giros se
realizan de forma escalonada, a medida que el FMI comprueba que el país se ha esforzado
en resolver sus problemas de balanza de pagos. Para ello, se establecen niveles de
exigencia creciente, que dan lugar a los controvertidos programas de ajuste del FMI.
3) Acuerdos de derecho de giro. Los países pueden pedir préstamos en divisas al FMI
mediante el mecanismo de giro, utilizando como máximo los cuatro tramos en que se
divide su propia cuota ante el FMI. La financiación siempre es a corto plazo, se distribuye
de manera escalonada en el tiempo e implica niveles de condicionalidad crecientes a
medida que aumenta la solicitud de financiación.
4) Acuerdos de servicio ampliado. Se trata de préstamos destinados a programas de medio
plazo capaces de ayudar a resolver los problemas macroeconómicos del país prestatario.
5) Servicio complementario de reservas. Cubre necesidades de financiación a muy corto
plazo. Su propósito esencial consiste en evitar que las salidas de capitales de un país
tengan efectos desestabilizadores sobre el sistema monetario internacional.
6) Líneas de crédito contingente. Consiste en la apertura de una línea de crédito que permite
el acceso a montantes de financiación entre el 300% y el 500% de la cuota del país, por lo
que se reservan para situaciones que puedan ayudar a prevenir crisis graves.
7) Servicio de financiación compensatoria. Se creó para ayudar a los países que sufrían
caídas en sus ingresos por exportación, fundamentalmente de materias primas.
8) Asistencia de emergencia. Se utiliza para ayuda a países que sufren catástrofes naturales y
requieren una ayuda técnica específica.
9) Acuerdos de concesión de fondos para alivio de la deuda. Se establecieron como un
mecanismo de ayuda a los países altamente endeudados.
10) Otros servicios financieros. A lo largo de su historia, el FMI también ha contado con
políticas de mayor acceso a sus recursos, servicios de ajuste estructural y otros
mecanismos de asistencia financiera a sus países miembros18.
Todos esos servicios financieros han sufrido una lógica evolución con el paso del tiempo. Así,
a partir de 1962 el FMI completó sus recursos ordinarios con los obtenidos a través de
18 Calvo (2001, p. 193). González (2001, pp. 63-67).
10
préstamos y potenció las ayudas a países exportadores de productos primarios. En la década
de los 70 se arbitraron, con carácter temporal, servicios financieros adicionales, destinados a
asistir a países con problemas de balanza de pagos derivados de la subida del precio del
petróleo. En 1974 se establecieron nuevos servicios de préstamo para hacer frente a los graves
problemas macroeconómicos derivados de la subida de los precios del petróleo. También se
creó un fondo especial destinado a conceder préstamos en condiciones más favorables a los
países en desarrollo, que se mantuvo hasta 1980. En la década de los años 80 se crearon otros
servicios financieros suplementarios y de mayor acceso, que culminaron en 1986 y 1987 con
la creación de nuevos servicios financieros de ajuste estructural. En 1994 esas mismas
facilidades de préstamo tuvieron que ampliarse, dado que el problema de la deuda exterior del
Tercer Mundo se estaba agravando con el paso del tiempo, en lugar de resolverse19. Además,
en los años 90 se inauguraron otros servicios financieros destinados a los países ex-socialistas
de Europa del Este. Pese a la aparición de estas nuevas modalidades de préstamo del FMI, los
requisitos de condicionalidad exigidos apenas han variado en las últimas décadas, puesto que
siguen vinculados a las cuotas de cada país y, en la medida que el FMI lo considere necesario,
al cumplimiento de programas de ajuste macroeconómico por parte de los países prestatarios.
El sistema de cuotas es fundamental para el correcto funcionamiento del Fondo, de las ayudas
que ofrece y de la condicionalidad que reclama. Las cuotas se calculan en función de la
importancia de cada economía y pueden revisarse cada cinco años. Se fijan según el PIB y
otros indicadores (transacciones, reservas, etc.) y se expresan en DEG. Los países sólo
necesitan desembolsar una parte de su cuota. Un 25% de esa cuota se fija en oro o divisas
convertibles y el resto en moneda nacional. La cuota también sirve para calcular los votos
ponderados en el FMI, puesto que da derecho a 250 votos básicos más un voto adicional por
cada 100.000 DEG que posea cada país miembro20. Además, como se ha explicado
anteriormente, la cuota determina la financiación máxima que un país puede solicitar al FMI,
así como la asignación de DEG que le corresponden.
19 Véanse más adelante, en el capítulo 4, las referencias al problema de la deuda exterior de los países en
desarrollo. Atienza (2001, Revista de Economía Mundial, nº 5, pp. 99-120). 20 FMI (www.imf.org). Cuenca (2004). González (2002).
11
Con el paso de los años, se han visto seriamente modificadas las dos funciones básicas del
FMI, es decir, la regulación de la estabilidad de los tipos de cambio y la concesión de ayudas
financieras para afrontar los desequilibrios exteriores de los países miembros. Para la primera
de esas funciones, la tarea realizada por el FMI hasta mitad de la década de los 70 consistía en
controlar la estabilidad de los tipos de cambio de las monedas frente al dólar. A partir de
1976, la labor del Fondo pasó a ser de mera vigilancia del sistema de tipos de cambio de libre
flotación, instaurado tras la reunión celebrada en Jamaica ese año. Con la flotación de las
monedas, la primera gran función que sustentaba el funcionamiento del FMI se hizo mucho
más difusa, aunque esa circunstancia se compensó con la mayor atención prestada por el
Fondo a la financiación vinculada al ajuste de los desequilibrios de los pagos internacionales
y a la financiación de los problemas de balanza de pagos de las naciones en desarrollo.
En consecuencia, la segunda función básica del FMI (la concesión de ayudas a los países
miembros), ha tendido a centrarse en la ayuda financiera al Tercer Mundo, lo cual ha
motivado, entre otros aspectos, una rigidez mayor en sus programas de ajuste estructural y en
la filosofía que los inspira. Puesto que muchos países pobres presentan problemas
macroeconómicos muy graves, el Fondo ha adoptado, cada vez de una forma más clara, una
misión de vigilancia sobre la situación de endeudamiento exterior de sus países miembros.
Los países que incurren en déficits externos y carecen de divisas para cubrir sus necesidades
de desarrollo se ven obligados a respetar las condiciones impuestas por el FMI, puesto que en
caso contrario verán cerradas, o seriamente dificultadas, otras vías alternativas para obtener
financiación en el resto del mundo21.
A lo largo de la historia del FMI sus funciones de vigilancia consistieron en evitar
manipulaciones de los tipos de cambio e impedir oscilaciones desordenadas en el valor de
cambio de las monedas, además de procurar que los países tuvieran en cuenta los intereses de
21 La pérdida de funciones del FMI y la aparición de nuevas tareas vinculadas a la financiación del desarrollo
puede interpretarse como la estrategia de una institución para perpetuarse frente a unas condiciones cambiantes.
Lo cual no quiere decir que el FMI deba cesar en la realización de las funciones básicas que lo han caracterizado
desde su entrada en funcionamiento. Mosley (2000, en Alonso y Freres, 2000, p. 167). Muchos países esperan el
rescate del FMI ante la dificultad de acceder a los mercados de capitales. Recientemente, el debate sobre el
riesgo moral ha llevado a cuestionar el papel que puede desempeñar el FMI en el caso de ciertas crisis. Bustelo,
P., (2004): “Las crisis financieras en Asia y en Argentina: un análisis comparado”, en Información Comercial
Española, nº 816, julio-agosto 2004, pp. 61-74.
12
los demás miembros del Fondo al realizar sus intervenciones en los mercados. Con el fin de
facilitar la tarea de vigilancia del FMI cada país debía notificar al Fondo sus necesidades y
objetivos de intervención en los mercados cambiarios. Para ello, el Director Gerente del
Fondo garantizaba en todo momento la total confidencialidad de las consultas, a fin de no
provocar movimientos especulativos y desestabilizadores de mayor cuantía22. Sin embargo,
tal vez por desconfianza, por exceso de seguridad de los países en las políticas realizadas por
sus propios gobernantes, o simplemente porque nunca se pudo asegurar la suficiente
confidencialidad, lo cierto es que las consultas de los gobiernos nacionales con el FMI
destinadas a modificar las paridades de su moneda se realizaban después y no antes de
decretar la devaluación de dicha divisa. Tal vez así se evitaban otros efectos, pero
indudablemente esa forma de proceder invalidaba uno de los pilares de actuación del FMI y
daba por hechas las modificaciones cambiarias sin el necesario control a priori que deberían
haber establecido los funcionarios del Fondo en el desempeño de su tarea, centrada en la
búsqueda de la mayor estabilidad posible para las finanzas internacionales en su conjunto.
Con el paso del tiempo, esta tarea del FMI fue sustituyéndose por otras nuevas funciones.
De forma similar, entre las nuevas funciones del FMI aparecieron responsabilidades
complementarias relativas a su segunda función básica, la financiación vinculada al ajuste de
los desequilibrios de las cuestas exteriores de los Estados miembros que lo precisen. Esa
función también cambió en los años 70, puesto que el recurso al endeudamiento exterior
permitió a los países en desarrollo mantener sus niveles de importaciones, pero el deterioro de
la relación real de intercambio y el excesivo crecimiento del servicio de la deuda requirió a su
vez un recurso mayor a nuevos servicios financieros de préstamo. Esta es otra de las razones
que explican la estricta condicionalidad impuesta por el FMI, sin la cual los países
crecientemente necesitados de ayuda financiera exterior perderían buena parte de su
credibilidad internacional como prestatarios capaces de devolver la financiación solicitada. A
todo ello se sumaron, años más tarde, los movimientos especulativos que dieron lugar a crisis
financieras importantes en los años 90, como se expondrá más adelante23. Además, la
22 Desde mayo de 2004 el Director Gerente del FMI es el español Rodrigo Rato. Sobre el procedimiento de
consulta puede verse Calvo (2000, p. 200). 23 En Oxfam (2002) pueden consultarse interesantes análisis sobre el tema y sobre algunas de las propuestas más
conocidas al respecto, como la tasa Tobin.
13
aparición de nuevas necesidades de capitales en los países ex-comunistas también contribuyó
a crear una nueva situación en el panorama financiero y en el sistema cambiario mundial.
3.3. Las funciones del FMI
Los órganos fundamentales del Fondo Monetario Internacional son:
a) La Junta de Gobernadores o Asamblea de representantes de los gobiernos de los países
miembros, que normalmente se reúne una vez al año.
b) El Directorio Ejecutivo o Comité Directivo, formado por 24 Directores Ejecutivos, de los
cuales 5 son nombrados por las naciones con mayor cuota (EE.UU., Reino Unido,
Alemania, Francia y Japón), mientras que los otros 19 se eligen de forma rotatoria24.
c) El Director Gerente (seleccionado por el Directorio Ejecutivo) y el staff de funcionarios25.
Las cinco funciones básicas del FMI pueden resumirse del siguiente modo26:
1) La función estabilizadora de los tipos de cambio de las monedas de los países miembros,
consistente en evitar fluctuaciones excesivas en sus paridades.
2) La puesta en funcionamiento de los Derechos Especiales de Giro (DEG), que es un activo
oficial de reserva internacional, asignado a cada país en proporción a su cuota en el FMI.
3) La función crediticia, en virtud de la cual cualquier país puede solicitar préstamos al FMI
por un importe de hasta el 25% de su cuota, en lo que se conoce como tramo de reserva,
tramo oro o primer tramo de la cuota. También puede pedir crédito equivalente a otro 25%
de su cuota, que incluirá un tipo de interés, un plazo de recompra de la moneda fuerte
recibida27, y la aplicación de un programa de ajuste en materia de política económica. En
ciertos casos, los países miembros pueden solicitar ayudas financieras por importes
superiores al de su cuota en el FMI.
24 Si bien a algunos países, como Arabia Saudita, se les permite designar uno de esos 19 representantes, como
compensación a su posición acreedora ante el FMI. 25 Además, el FMI cuenta con un Comité Monetario y Financiero y con un Comité de Desarrollo, que se reúnen
normalmente dos veces al año. Al margen del Fondo, los grupos de presión también buscan formas de
cooperación más específicas. El grupo más importante es el G-7, que reúne a los países más industrializados. 26 Rosado (1994, p. 109). FMI (2001, pp. 2-3). 27 Lo que equivale a recuperar su moneda una vez transcurrido un plazo de 3 a 5 años. Calvo (2001). Como se
explicó antes, los países también pueden solicitar créditos adicionales, superiores incluso al 300% de su cuota.
14
4) Fijar y custodiar las cuotas28. Formalmente hasta 1978, pero de hecho hasta 1971, cada
país depositaba una cantidad de oro, el 25% de la cuota total o en algunos casos sólo el
10% de las reservas en oro y dólares, en los cuatro bancos depositantes del FMI. Esos
cuatro bancos son la Reserva Federal de EE.UU., el Banco de Inglaterra, el Banco de
Francia y el Banco de la India. El acuerdo establecido permitía que no fuera necesario
transferir el resto de la cuota, sino que cada país socio lo depositaba en una cuenta
especial de su propio Banco Central, quedando patrimonialmente afecto al FMI.
5) Acordar las reformas o enmiendas del Convenio Constitutivo del FMI. Esas enmiendas se
han realizado en 1968, 1976, 1990 y 1997. La primera reforma introdujo los DEG. La
segunda institucionalizó el sistema de tipos de cambio flexible. La tercera y la cuarta
reforma han reasignado los DEG y ampliado los servicios financieros del FMI.
La primera reforma del FMI surgió como consecuencia de la falta de liquidez internacional
que empezó a registrarse en la década de los años 60 y el aumento en la cotización del oro.
Como ya se ha explicado, el patrón cambios-oro concedía una importancia capital al dólar,
que debía mantener su valor respecto al oro. Pero el 18 de octubre de 1960 se registró, por
primera vez, en la Bolsa de Londres una paridad del dólar superior a las 35 onzas de oro. Por
ello se creó el Pool del oro, cuya finalidad consistía en que los países integrantes se
comprometían a vender oro cuando existiera una amenaza de subida de su precio en los
mercados. No obstante, el acuerdo fue poco duradero. Francia abandonó el Pool del oro en
1968, ante la negativa norteamericana a devaluar el dólar, lo que equivalía a aumentar el valor
del oro (del que Francia había incrementado sus propias reservas). A partir de 1971 los
precios del oro comenzaron a subir progresivamente, hasta que el patrón oro-dólar tuvo que
abandonarse y sustituirse por un patrón fiduciario internacional basado en el dólar.
Finalmente, el dólar se devaluó un 7,89% en 1971 y un 11,1% en 1973. Además, en 1971 se
ampliaron las bandas de fluctuación del dólar respecto al oro desde del 1% al 2,25%, pero esa
medida no fue suficiente. En 1976 se decidió desmonetizar definitivamente el oro. El FMI
celebró en Jamaica una conferencia extraordinaria donde se decidió generalizar la flotación de
28 En realidad, custodia parte de las cuotas. El resto permanecen en los bancos centrales de cada país. El papel
central de EE.UU. también se explica porque disponía de dos tercios del oro mundial y su divisa era la única
convertible automáticamente. No obstante, esas reservas no eran utilizables para el cambio en dólares.
15
las monedas, se legalizaron los reajustes de las reservas de oro y se redujo la cuota de EE.UU.
en el FMI (hasta casi el 18% del total). Esas circunstancias marcaron la segunda enmienda del
Convenio constitutivo del Fondo en 197629. La evolución de la economía mundial en los años
80 y 90, y la paulatina incorporación de nuevos países al FMI, abrieron el camino a la
reasignación de DEG y a las reformas propuestas en la tercera y cuarta enmiendas del FMI30.
La instauración de un sistema de flotación entre las principales divisas del mundo coincidió
con la aparición de otro fenómeno que transformó de manera decisiva el orden monetario
internacional a mitad de los 70. Se trata del denominado reciclaje de petrodólares, antecedente
inmediato del problema de la deuda exterior de los países en desarrollo y de las continuas
crisis financieras y económicas del Tercer Mundo. A partir de 1976, el mecanismo de control
y sanción establecido por el FMI para los países con desequilibrios de balanza de pagos se
hizo más rígido en su concepción y más estricto en sus efectos, y se extendió a un número
mayor de países (subdesarrollados, en desarrollo y en transición hacia economías de
mercado). En realidad, la gran transformación del FMI a partir de los años 70 consistió en
destinar sus operaciones de crédito a los países de intermedio, bajo o muy bajo nivel renta, a
diferencia de la labor realizada en sus primeros años de funcionamiento, cuando los
destinatarios de sus fondos habían sido países desarrollados. Esa nueva función del Fondo fue
asumida y aplicada a medida que la evolución de la economía mundial lo requería. Y ello
implicaba un proceso de aprendizaje para el que los funcionarios del FMI no siempre
mostraron ni el suficiente acierto ni la necesaria flexibilidad de planteamientos31.
29 La flotación de las monedas se hizo efectiva en 1973, se institucionalizó en la reunión de Jamaica (1976) y
entró en vigor en 1978. El oro, que había pasado de 35 a 38 dólares por onza en 1971, y de 38 a 42 en 1973,
cotizaba a 200 dólares en diciembre de 1974 y alcanzó los 450 en 1979. La introducción de DEG y su ajuste en
las reformas posteriores no ha resuelto los problemas de fondo del FMI. Cuenca (2004, p. 212-218). 30 En los años 80 y 90 se incorporaron al FMI muchos países ex-socialistas. Determinados aspectos de la
reforma de 1997 y de la revisión del sistema de cuotas están pendientes de aplicación definitiva. FMI (2001). 31 Las recetas macroeconómicas aplicadas por el FMI parecen tener más detractores que defensores, a pesar de
que en muchas ocasiones los recursos del Fondo han permitido a los países superar situaciones de crisis. En los
años 90, con los nuevos planteamientos del FMI, se le ha acusado repetidamente de incentivar la propagación de
16
3.4. El funcionamiento y la condicionalidad del FMI
Como se ha podido apreciar, el funcionamiento del FMI no está exento de controversia. Sus
objetivos son aparentemente sencillos, pero los medios para cumplirlos no resultan ni tan
fáciles de aplicar ni tan eficientes como sugiere el sencillo esquema teórico sobre el que se
basan las actuaciones del FMI. Al referirse a estas cuestiones, José Luis Feito32 señala que en
Bretton Woods se diseñó un sistema que supuestamente recogía lo mejor tanto del régimen
del patrón oro como de la flotación cambiaria. Se configuró así un patrón de tipos de cambio
predominantemente fijos pero ajustables en ciertos casos, puesto que el FMI tenía la autoridad
y la obligación de evaluar las circunstancias que autorizasen una variación cambiaria. La
experiencia anterior a Bretton Woods había enseñado que las modificaciones cambiarias
discrecionales distorsionaban las relaciones internacionales y no tenían efectos estables sobre
el país que las ponía en práctica, si no iban acompañadas de otras políticas económicas
internas. Para abordar el problema de la discrecionalidad en las modificaciones cambiarias, el
FMI introdujo el concepto de desequilibrio fundamental de la balanza de pagos, que si bien
nunca fue definido con claridad siempre se asoció a desequilibrios exteriores no transitorios
(es decir, a desequilibrios de balanza de pagos de carácter estructural o duradero).
Según Feito, el origen del concepto de desequilibrio exterior utilizado por el FMI parece
encontrarse en un ensayo realizado por Nurkse por encargo del propio FMI, donde este autor
consideraba que existía un equilibrio fundamental de la balanza de pagos de un país cuando el
saldo por cuenta corriente alcanzaba un valor similar al saldo de la balanza de capitales a
largo plazo33. Desde esa perspectiva, la suma del saldo de la balanza de capitales a corto plazo
y de la variación de reservas no debería diferir en exceso de cero en condiciones de equilibrio.
Así, una entrada de capital extranjero completaría el ahorro nacional cuando el saldo por
cuenta corriente reflejase un desahorro o salida de recursos nacionales como consecuencia del
déficit exterior, y al revés.
las crisis por su visión excesivamente favorable a la liberalización de los movimientos de capitales, lo que ha
favorecido la actividad bursátil y especulativa. 32 Feito (1994, en Varela, 1994, p. 102). 33 Feito (1994, pp. 94-104). El concepto de equilibrio exterior es similar al de la balanza básica con saldo nulo.
17
El concepto de desequilibrio fundamental de la balanza de pagos de un país debe hacer
referencia a una situación no transitoria que motiva la aparición de un déficit exterior
importante, bien por la incapacidad de generar recursos por cuenta corriente o bien por la
imposibilidad de atraer financiación exterior con carácter estable. Sin embargo, para inferir
que un cambio en los saldos exteriores de un país pudiera dar lugar a un desequilibrio exterior
permanente debería analizarse un periodo de tiempo suficientemente largo34, sin que existan
restricciones importantes al comercio internacional y bajo condiciones de equilibrio interno
del país y de equilibrio internacional. El problema es que esas condiciones no suelen darse en
las situaciones que analiza el FMI, además de que su visión macroeconómica está
esencialmente orientada a resolver los problemas de corto plazo. Se trata, por lo tanto, de unas
condiciones analíticas distintas a las inicialmente estipuladas para el análisis clásico de los
desequilibrios de balanza de pagos. Pese a ello, los estudios prácticos realizados por las
misiones del FMI suelen basarse en modelos de funcionamiento macroeconómicos prefijados
a partir de ese esquema básico, lo que lleva también a aplicar los mismos análisis y recetas
por parte de los funcionarios del Fondo a cualquier país en dificultades, con independencia de
su situación real y estructural y del carácter de las ayudas financieras que precise35.
Además, si (en las condiciones teóricas sugeridas desde los enfoques clásicos de balanza de
pagos) un país mantiene su balanza básica sensiblemente distinta de cero, existirá un
desequilibrio fundamental que necesitará corrección específica mediante la aplicación de
políticas económicas que aborden aspectos monetarios y fiscales, y no sólo variables
macroeconómicas estrictamente cambiarias. Por ejemplo, si en ese país no entran capitales
que completen el déficit comercial, se hará necesario pedir préstamos y buscar formas de
equilibrar la balanza por cuenta corriente. El problema residirá, en ese caso, en la naturaleza
del desequilibrio exterior a abordar, y en concreto en si dicho déficit es endógeno o estructural
o, por el contrario, está inducido por el funcionamiento de la economía internacional. Pero,
como parece lógico, este último aspecto tiene difícil encaje en los modelos analíticos del FMI,
34 Sobre los cambios en la contabilización de la balanza de pagos puede verse Donoso (1997, en Nieto, 1997). 35 El recurso a un modelo teórico supuestamente universal es una de las críticas que con más frecuencia se han
formulado al FMI. Stiglitz (2002) también se refiere a las recetas del Fondo. Asimismo, Castaño (2000). Véanse
también otras referencias en Varela, M. (1994).
18
puesto que su toma en consideración supondría cuestionar algunos mecanismos de
funcionamiento de la economía mundial, lo cual escapa a los objetivos específicos del Fondo.
Para apreciar de modo sintético la aparición de un desequilibrio en las cuentas exteriores de
un país que podría requerir la ayuda del Fondo tal vez baste considerar como punto de partida
una situación muy sencilla: un país necesita endeudarse cuando su consumo interno es mayor
que su ahorro interno. En ese caso, necesita cubrir la falta de ahorro interno con una mejora
del saldo comercial exterior o con la llegada de capital extranjero. El saldo comercial puede
mejorarse reduciendo las importaciones o aumentando las exportaciones, aunque para los
países en desarrollo el logro de esos objetivos plantea a menudo serio problemas. Alternativa
o complementariamente, la llegada de capital extranjero puede contribuir a mejorar la
situación del país. Los capitales privados llegarán más fácilmente cuanto más favorable sea la
situación macroeconómica. La financiación multilateral también dependerá de esa misma
circunstancia, si bien los niveles de concesionalidad podrán ser más amplios, siempre que
existan garantías para la devolución de los préstamos por parte del país prestatario. Cualquier
camino conduce, con mayor o menor intensidad, a obtener el visto bueno del FMI, basado en
el análisis que realizan sus funcionarios sobre la situación macroeconómica de los países en
desarrollo36.
Bajo estos postulados, un país necesitará aplicar políticas de ajuste estructural para corregir su
desequilibrio fundamental de balanza de pagos y eventualmente se verá obligado a recurrir a
una modificación del tipo de cambio que le permita corregir sus déficits exteriores. Para
ayudar en esas tareas se creó el FMI como una institución financiera dotada de capacidad de
préstamo, si bien se condicionaban dichos préstamos al cumplimiento de dos requisitos
básicos. Primero, la exigencia de devolver lo antes posible el préstamo concedido con el fin
de que el Fondo pudiera volver a utilizar esos recursos en el caso de que otro país socio lo
necesitase. Segundo, que los préstamos no se concedieran por su importe total, sino en plazos,
o tramos, condicionados a su vez al cumplimiento de ciertas exigencias de política económica.
Por ello, el FMI impone programas de ajustes o de apoyo y de rescate o ayuda in extremis.
Aunque esas políticas han conducido en ocasiones a resultados satisfactorios, otras veces se
19
han mostrado poco adecuadas e incluso contraproducentes para resolver los problemas
financieros de fondo y la situación estructural de numerosos países en desarrollo.
Esa última circunstancia se explica por un hecho evidente. Las políticas del FMI están
encaminadas a reducir los déficits exteriores, pero no se detienen a analizar los requisitos
necesarios para potenciar el crecimiento económico de los países. Como no resulta sencillo
estimular el crecimiento económico de un país a corto plazo, puesto que se requerirían
inversiones de muy distinta naturaleza, es más fácil, normalmente, reducir los gastos
realizados por ese país, empezando por sus compras exteriores y siguiendo por el gasto del
sector público. Tales objetivos, o recetas genéricas, difícilmente tienen en cuenta la situación
del país, los efectos internos que provocan la reducción de las importaciones ni los efectos
sociales derivados de los recortes en el gasto público37. De ese modo, la acción del FMI,
basada en una ortodoxia macroeconómica que se niega a admitir fórmulas alternativas, reduce
la capacidad de financiación de los Estados, lo que a menudo supone un beneficio directo para
el sector privado nacional y para los inversores extranjeros, y reduce las rentas reales de los
habitantes del país, sin que esa pérdida de poder adquisitivo resulte siempre una garantía
suficiente para una posterior recuperación económica38.
El esquema o filosofía básica de actuación del FMI ha obligado a cuantificar con la mayor
precisión posible algunas variables macroeconómicas que debían tenerse en cuenta al estudiar
la situación de los países en dificultades financieras. Entre ellas figuran el ritmo de variación
del PIB, el crecimiento de las rentas y los agregados monetarios o los valores deseables de la
Balanza de pagos. Para realizar una evaluación adecuada de las necesidades de financiación
de un país habría que establecer relaciones funcionales entre esas variables, determinando su
carácter endógeno o exógeno, además de medir la eficacia de los instrumentos de política
económica aplicables, lo cual no es posible siempre en todos los casos, a veces porque no
existen siquiera estadísticas suficientemente fiables. Frente a esa contingencia cobraron vigor
36 En algunos de sus trabajos, Bhagwati (1993) también ha criticado la visión de los funcionarios y personal del
FMI, aparentemente desvinculados de los problemas reales que pretenden resolver. 37 Que ya suele tener una dimensión reducida, en consonancia con el atraso y la debilidad de las estructuras
fiscales y de las políticas públicas en los países más atrasados.
20
los programas de ajuste propugnados por el FMI, que parecen estar presididos por la consigna
de mantener un mismo diseño para todos, aunque no todos tengan problemas de igual
naturaleza, causalidad e implicaciones. Se trata de un procedimiento objetivo de examen, es
decir, de una evaluación supuestamente realizada de la misma forma y con carácter universal,
lo que supone encumbrar, como única alternativa, el procedimiento analítico empleado, e
ignorar las distintas situaciones reales a las que debe aplicarse.
Como ha señalado el profesor Agüera39 “no hay mayor desigualdad que tratar como iguales a
quienes no lo son”. Pese al diseño teórico establecido para combatir los desequilibrios
exteriores de los países, el orden económico internacional forjado en la posguerra no funcionó
exactamente de la forma prevista por los ideólogos del FMI. La ortodoxia del enfoque clásico,
y de su adaptación neoclásica, dejó al descubierto importantes fallos en la forma de abordar la
búsqueda de un sistema financiero internacional lo más estable, equitativo y eficaz posible40.
3.4.1. Funcionamiento y problemas iniciales
Los fallos o disfunciones en la estrategia seguida por el FMI para cumplir sus objetivos
fundamentales durante sus primeros años de funcionamiento pueden resumirse en tres puntos
encadenados entre sí. En primer lugar, los países eludían anticipar las consultas necesarias
para llevar a cabo los ajustes cambiarios requeridos, hasta que esos ajustes resultaban
finalmente inevitables. Cuando se producía tal situación, los gobiernos la presentaban ante el
Fondo como un hecho inevitable e incluso consumado, evitando pedir permiso previo para
modificar el tipo de cambio de su moneda. En realidad, se consideraba que la falta de reservas
del país había llevado a la devaluación de la moneda, cuando un buen análisis estructural más
bien concluiría lo contrario. Ante la dificultad de abordar los problemas estructurales, las
devaluaciones se presentaban como algo inevitable. Esa fue la primera disfunción en el
desempeño de las tareas del FMI en pro del orden financiero internacional.
38 La acción del FMI y los problemas de la deuda exterior han estimulado las privatizaciones de los países en
desarrollo, lo que muchas veces ha contribuido a deteriorar más el nivel de vida de los países en desarrollo,
particularmente de las capas de población de menores niveles de renta. 39 Agüera (1994, en Varela, 1994). Es seguramente tan injusto discriminar a priori como aplicar procedimientos
supuestamente universales, sin tener en cuenta la realidad social e histórica de los países que necesitan ayuda y,
ejerciendo su derecho y sin otras alternativas factibles, deben recurrir al Fondo.
21
En segundo lugar, los países que tenían superávit de balanza de pagos no se sentían obligados
a modificar sus políticas cambiarias y monetarias, puesto que no estaban expuestos a crisis de
balanza de pagos: sus monedas no tendían a infravalorarse, sino más bien a promover
aumentos internos de precios y rentas. De ese modo, se consideraba que un desequilibrio entre
dos o más monedas sólo era responsabilidad de la moneda que perdía valor41. La segunda
disfunción del orden financiero internacional creado residía, precisamente, en hacer recaer el
peso de los ajustes sobre la parte más débil, en lugar de considerar más eficaz el recurso al
principio básico de responsabilidad compartida.
Y en tercer lugar, para el país central del sistema, EE.UU., no había una regla clara que
estipulara la devaluación del dólar o la revaluación de las demás divisas, puesto que su
desequilibrio exterior se cubría con la emisión de mayor liquidez en forma de dólares. Esos
dólares eran puestos en circulación en el resto del mundo para dar cobertura a las mayores
necesidades de financiación requeridas por el aumento en el volumen de los intercambios
internacionales. Al mismo tiempo, el aumento de dólares en circulación contribuía a extender
una lógica pérdida de credibilidad en el valor de cambio del dólar, lo cual terminó minando la
filosofía central del orden internacional de Bretton Woods. Esa asimetría básica del sistema
monetario internacional sólo podía resolverse introduciendo nuevas economías en el eje rector
de las relaciones internacionales, es decir, dando un mayor protagonismo a Europa y Japón. O
tal vez para ser más exactos, dando un mayor protagonismo a otros organismos y gobiernos, y
a otras monedas e instituciones financieras. El crecimiento experimentado en el comercio y en
las finanzas internacionales hizo cada vez más difícil el control del orden financiero
internacional con los medios creados en Bretton Woods. La tercera disfunción del sistema, su
asimetría, engendraba el conocido triple problema de ajuste, liquidez y confianza.
Aunque desde los primeros momentos que se estableció el orden monetario de la posguerra
hubo algunos problemas iniciales, como las devaluaciones de Francia e Inglaterra en 1948 y
40 Bustelo (2000) 41 El principio de responsabilidad compartida en los desequilibrios cambiarios se basó en un enfoque más
centrado al establecer la cooperación monetaria europea. Los acuerdos cambiarios del Sistema Monetario
Europeo abordaron ese tema de un modo muy distinto. Nieto (2001). González y Mascareñas (1993).
22
1949 y flotación de Canadá en 1950, el sistema establecido pudo esterilizar durante sus
primeras décadas de existencia las oscilaciones en las reservas internacionales gracias al bajo
grado de integración de los mercados financieros internacionales. Pese a todo, el método
funcionó aceptablemente durante un cuarto de siglo42, como señala Félix Varela. Sin
embargo, el orden financiero internacional creado contenía el germen que amenazaba
destruirlo, o al menos transformarlo radicalmente como sucedió en la década de los 70. Las
bases originarias del FMI llevaban inevitablemente a una ruptura, puesto que el sistema
establecido contenía vicios congénitos, como la falta de un mecanismo propio de creación de
liquidez, las asimetrías en los procedimientos de ajuste, los controles sobre los movimientos
de capital que no se adecuaban a la realidad y el papel hegemónico de EE.UU.43
De ese modo, desde la II Guerra Mundial hasta el inicio de los 70 se avanzó paulatinamente
hacia la ruptura del sistema monetario internacional. Ya en los años 70, con la adopción
generalizada de los tipos de cambio flotantes, el FMI se quedó, no sólo “de facto” sino
también “de iure”, sin las principales funciones que justificaban su existencia. Por una parte,
los países ya no necesitaban pedir permiso para variar su tipo de cambio. Y por otra, la mayor
parte de los Estados miembros tampoco necesitaban sus préstamos porque podían obtenerlos
en los euromercados. Además, a partir de los 70 el número de socios del Fondo creció de
forma notable y, como consecuencia, el centro de gravedad de sus actividades financieras y de
sus estudios e informes pasaron a ser los países en desarrollo.
En este proceso evolutivo, que sumió al FMI en la búsqueda de un nuevo rumbo capaz de
seguir garantizando su pervivencia en el orden internacional, se produjo el estallido de la
crisis de la deuda en 1982 (que será analizada en el capítulo 4). A partir de ese momento, el
Fondo adoptó una misión esencial de vigilancia del sistema internacional. Hasta entonces,
había prestado sobre todo a países pequeños, de baja renta y de economía muy abierta. A
partir de los 80 muchas naciones, de Latinoamérica primero y de Europa de Este y Asia
después, caerían bajo su jurisdicción. Sin embargo, la forma de abordar los problemas de
42 Como señala Varela, F. (1994, en Varela, M., pp. 19 y 23). Tras la ruptura del sistema de Bretton Woods
emergen con decisión algunas de las características propias de la globalización: Palazuelos (1998). 43 Ibid. Aunque la UE y Japón y EE.UU. han aumentado su peso en la economía mundial, la hegemonía
norteamericana en las relaciones internacionales apenas se ha visto afectada en los últimos años. Sobre la
debilidad de la política exterior europea véase Nieto (2001).
23
ajuste por parte del FMI apenas se modificó; sus fundamentos teóricos parecían basados en
una receta universal44 desarrollada a partir de la siguiente premisa: el incremento de las
reservas depende del saldo por cuenta corriente y por cuenta de capital, que a su vez está
condicionado por el valor de la producción interna menos el consumo interno (exportaciones
netas) y por la política monetaria (variación del crédito interior y de la oferta y demanda de
dinero).
Visto así, ante un déficit externo en un país, sería necesario corregir alguna de esas variables
macroeconómicas mencionadas, normalmente mediante una contracción de las rentas
privadas y públicas y mediante una subida de los tipos de interés. Con ello, podría
aprovecharse el aumento de liquidez proporcionado por el préstamo exterior, al tiempo que se
reduciría el nivel de consumo interno. Pese a la contracción de la actividad económica,
también podía esperarse que el ahorro neto del país mejorara paulatinamente, si bien ese
último aspecto debía analizarse de un modo dinámico y teniendo en cuenta la mejora en el
nivel de vida de la población, asuntos éstos que parecían difícilmente compatibles con las
recetas macroeconómicas impulsadas por el Fondo. Ésta es la esencia de los impopulares
programas de ajuste del FMI. Se suponía que la deflación económica, la contracción de rentas
y la llegada de capital extranjero mejorarían la situación del país, aunque el riesgo de que
ocurriera lo contrario también estaba presente. De hecho, la reducción del consumo público y
privado no supone necesariamente un aumento del nivel de ahorro de una economía nacional,
puesto que las medidas adoptadas pueden afectar sobre todo a capas de población que se
encuentran bajo niveles de subsistencia y carecen de capacidad de ahorro. Por el contrario, en
muchas ocasiones, los efectos inducidos por las políticas de ajuste resultan perjudiciales para
el desarrollo potencial de la economía, aunque mejoren su situación financiera internacional45.
44 Los programas de ajuste en los países cobrarían su máximo significado con la receta “urbi et orbe” que
emanaba del “rudimento teórico” del Fondo, como señalan Agüera (1994) y Feito (1994, p. 111). 45 Si bien es imposible saber cómo habría sido la evolución de un país en caso de adoptar otras políticas. Y esa
misma limitación metodológica puede aplicarse a los países en los que los programas de ajuste tienen éxito
aparente. Es difícil determinar a qué se ha debido ese éxito ni qué habría ocurrido en otros casos. Además, hay
que considerar en qué situación quedan otras variables económicas, como la deuda, el desarrollo de las
infraestructuras, los programas educativos y sociales, el crecimiento potencial del país y la estabilidad de sus
mercados de capitales.
24
Pero, evidentemente, las funciones del FMI, la institución estelar del orden económico
internacional vigente desde 1944, no consistían sólo en ayudar a sus socios en las crisis de
balanza de pagos. También había una tarea esencial de creación de liquidez en un contexto de
estabilidad de cambios y de recuperación económica que llevaría a un aumento del comercio
internacional. Y exigirían, en consecuencia, mayores necesidades de medios de pago cuya
solvencia no podía reposar sobre las reservas oficiales de oro existentes, puesto que el oro
estaba aumentando paulatinamente su cotización en los mercados privados. Ajuste y liquidez,
además de confianza, como señala el profesor Félix Varela, eran los componentes
fundamentales del sistema de Bretton Woods. Las reglas sobre la estabilidad de los tipos de
cambio y la liberalización de las transacciones exteriores eran sus soportes básicos. La
quiebra de la confianza en el sistema agravaba los problemas de liquidez y hacía insuficientes
los mecanismos de ajuste. Todo ello incidiría aún más en la pérdida de confianza en el sistema
establecido, con lo cual el círculo del buen o mal funcionamiento del orden financiero
internacional dependía en muy buena medida del equilibrio exterior de la economía
norteamericana, creadora de gran parte de los medios de liquidez internacional.
Estaba latente un problema de liquidez que hizo evolucionar el sistema de Bretton Woods
desde la concepción inicial de un patrón oro-dólar hacia un patrón dólar a partir de finales de
la década de los 5046. Keynes había previsto la aparición de problemas de liquidez en el
sistema creado, máxime en un contexto de expansión (contrario a las previsiones recesivas
apuntadas por Nurkse). Como el orden vigente no había previsto mecanismos que lo hicieran
ajustable, la economía de los EE.UU. se convirtió en la única fuente de creación de medios de
pago a escala mundial. Los países mantenían reservas en dólares y las utilizaban para
intervenir en los mercados, subordinando sus políticas internas al mantenimiento de una
paridad fija y, por tanto, al ritmo de inflación de Estados Unidos. A pesar de esa asimetría
básica, el sistema funcionó mientras estuvo garantizada la convertibilidad del dólar en oro.
46 De hecho, el artículo VIII del Convenio constitutivo del FMI establecía la obligación de convertibilidad para
las transacciones corrientes, si bien el artículo XIV permitía una dispensa temporal a la que se acogieron los
numerosos países que utilizaron los controles de cambio. R. Triffin anticipó algunos de los problemas que más
tarde se destaparían en el sistema financiero internacional. En sus primeros años, el sistema establecido funcionó
adecuadamente, al menos para Europa, que además del FMI contó con la ventaja adicional del Plan Marshall y
de los mecanismos de cooperación creados para resolver sus mayores necesidades de medios de pago.
25
Pero esos problemas de ajuste y liquidez llevaron a un problema de confianza que terminó
quebrando la convertibilidad básica oro-dólar y con ella el sistema monetario internacional de
la posguerra. Los países acumularon pasivos en dólares a corto plazo en sus reservas y llegó
un momento en que la Reserva Federal norteamericana no pudo garantizar la convertibilidad.
A finales de los años 50, Robert Triffin47 ya había señalado la incongruencia del sistema
monetario internacional, como quedaría de manifiesto poco después, tras los primeros ataques
especulativos contra el dólar en el mercado de oro de Londres, donde llegaron a pagarse 40
dólares la onza, en lugar de los 35 establecidos por la paridad oficial. Sin embargo, ese ataque
motivó un movimiento cooperativo que dio lugar a la creación del Pool del oro en el que se
utilizaron diversos mecanismos, como los créditos swaps (o créditos recíprocos en divisas y
normalmente asociados a tipos de interés variables o a futuros). Pese a ello, en 1967 la
devaluación de la libra esterlina inició de facto la ruptura de la paridad dólar-oro, tras la cual
comenzó a perderse el elemento fundamental de disciplina exterior impuesta a EE.UU.
En realidad el sistema de Bretton Woods estaba abocado a la quiebra porque la creciente
liberalización de las transacciones hacía imposible los ajustes del sistema mediante
modificaciones cambiarias. El volumen de dólares en circulación en el mundo creció de forma
muy importante, al tiempo que las multinacionales americanas aumentaron su actividad fuera
de EE.UU. Muchos capitales permanecieron fuera de la economía norteamericana y, además,
los gobiernos de ese país tenían que hacer frente a un creciente déficit interno y externo,
debido en gran medida a los desembolsos de la guerra de Vietnam. Aun así, Luis Angel
Lerena48 consideraba que el periodo de tipos de cambio flexibles, o “no-sistema”, funcionó
bien durante los años 80 gracias a los programas de ajuste. Los programas de ajuste no
consiguieron, sin embargo, resolver los problemas de la deuda exterior de los países ni
mejorar la capacidad de acción del FMI frente a la globalización.
De hecho, los desequilibrios existentes en las relaciones internacionales, lejos de reducirse
parecen haberse potenciado en los últimos años. La globalización ha introducido un escenario
47 Varela, F. (1994, p. 14). Castaño (2000, p. 101). Cuenca (2004, p. 198). 48 Lerena (1994, en Varela, 1994, p. 50). Esa opinión valora más los aspectos financieros internacionales que los
efectos internos de los programas de ajuste. En consecuencia, no es compartida por quienes critican el impacto
social de los programas de ajuste y la escasa financiación que proporcionan a los países en desarrollo.
26
de mayor exposición exterior de las economías, aunque la mecánica de actuación de la
principal institución surgida de Bretton Woods apenas ha variado en lo sustancial en el último
medio siglo. En beneficio del mantenimiento de un equilibrio global, la actuación del FMI
sigue favoreciendo mucho a muy pocos y perjudicando, aunque sea en menor cuantía
individual, a una gran mayoría. Y ese efecto individual, aún siendo de menor cuantía absoluta
para los menos ricos, ejerce sobre ellos un impacto comparativamente mayor. Lo cual no
contribuye a mejorar los niveles de vida de la mayor parte de los países del mundo, que ya
viven en condiciones muy precarias y padecen, directa e indirectamente, las consecuencias de
su inserción en la economía mundial. Esa aparente desvinculación del FMI de la ayuda a la
mejora de las condiciones de vida de los países más pobres está en el origen de algunas de las
críticas que recibe. Aunque realmente el FMI no incluye entre sus objetivos la ayuda a los
países pobres, sino la estabilidad del sistema financiero y la ayuda a los Estados miembros
que lo requieran, la acción del Fondo en los últimos años se ha centrado en las naciones en
desarrollo. Por ello se identifica en muchas ocasiones su actuación con los, por lo general,
pobres resultados experimentados por el Tercer Mundo en las últimas décadas.
3.4.2. Funcionamiento y problemas actuales
Desde que inició su funcionamiento siempre ha habido críticas consistentes y críticas
superficiales al papel que desempeña FMI49. Pero parece que en los últimos años se han
generalizado ambos tipos de contribuciones al debate sobre el tema. Cabe la posibilidad de
que los errores del Fondo sean más amplios y visibles en la actualidad, en consonancia con su
falta de adaptación a la nueva situación de internacionalización de las relaciones económicas.
O tal vez la explicación es más sencilla: el FMI simboliza mejor que ningún otro organismo
las deficiencias de la actual organización económica internacional.
También en los últimos años se han dado a conocer las críticas de Stiglitz al FMI, que si bien
no aportan demasiadas novedades a lo ya conocido (salvo el análisis de casos concretos), sí
resumen muy bien gran parte del desacuerdo que existe en distintos foros con la acción de
dicho organismo. Tomaremos su aportación como guión de este apartado, advirtiendo que las
49 Incluso antes, si se asume que las advertencias y alternativas de Keynes no se tomaron en consideración.
27
referencias aquí contenidas no agotan una rigurosa valoración de la actividad del FMI. Para
situar mejor los términos del debate, el lector interesado deberá seleccionar la bibliografía que
más se adapte a sus intereses y formación. No obstante, el ejemplo que proporciona el análisis
de situaciones reales puede ser muy ilustrativo al respecto. Y por ello, de forma resumida, y a
modo de estudio de casos, se presentan a continuación algunas de las referencias concretas
analizadas por este autor. Joseph E. Stiglitz, premio Nobel de Economía en 2001, profesor de
la Universidad de Columbia y ex-asesor económico del presidente norteamericano Clinton,
fue economista jefe y vicepresidente del Banco Mundial entre 1997 y 2000. Después escribió,
con gran éxito de ventas, su libro más conocido, donde se suma a las críticas que reciben las
actuaciones del FMI. Por su experiencia y conocimiento de los temas tratados, y por la
dificultad que entrañaría abordar ahora con suficiente extensión otras aportaciones similares,
puede ser útil destacar algunos de los argumentos más importantes de su obra50.
Señala Stiglitz que entre los problemas del FMI y las demás instituciones económicas
internacionales subyace un problema de gobierno, que se resume en la cuestión de quién
decide qué hacer: “Las instituciones están dominadas no sólo por los países industrializados
más ricos sino también por los intereses comerciales y financieros de esos países, lo que
naturalmente se refleja en las políticas de dichas entidades. La elección de sus presidentes
simboliza esos problemas y con demasiada asiduidad ha contribuido a su disfunción”. Aunque
casi todas las funciones del FMI y del Banco Mundial tienen lugar hoy día en los países
subdesarrollados, esos organismos siempre están presididos por representantes de los países
industrializados. En consecuencia, sus instituciones apenas son representativas de las naciones
a las que sirven, por lo que parece claro, en opinión de este autor, que “el esquema actual del
FMI es de tributación sin representación”51.
Además del análisis de actuaciones concretas, su visión del FMI se basa también en un
análisis crítico del planteamiento global de dicha institución. Y ello le lleva a considerar que
50 Stiglitz (2002). Muchos especialistas han destacado la “tardía” reacción de Stiglitz ante los problemas de la
economía mundial, puesto que podía haber iniciado sus críticas cuando desempeñaba cargos importantes en los
organismos internacionales o en el gobierno de EE.UU. También pueden verse referencias a casos concretos en
Mosley (2000, en Alonso y Freres, 2000). Véase, asimismo, FitzGerald (2000, en Alonso y Freres, 2000). Sobre
las exigencias de liberalización comercial incluidas en los requisitos de condicionalidad del FMI a los países más
atrasados puede verse Oxfam (2002, p. 126).
28
aunque los ejemplos recientes son muy variados, las recetas del Fondo tienden a ser
universales52. A pesar de las diferencias entre unos países y otros, el FMI no parece necesitar
conocimientos detallados en cada caso, puesto que tiende a adoptar el mismo enfoque ante
cualquier circunstancia. “El procedimiento habitual del FMI antes de visitar un país cliente es
redactar primero un borrador de informe. Dicha visita simplemente sirve para ajustar el
informe y sus recomendaciones, y corregir algunas equivocaciones notorias. En la práctica, el
borrador de informe a menudo es un estereotipo, algo con párrafos enteros recortados del
informe sobre un país e insertados en un informe de otro”53.
Como es bien sabido, el FMI actúa de acuerdo con los principios doctrinales establecidos en
el denominado Consenso de Washington. Los tres pilares del Consenso son la austeridad
fiscal, las privatizaciones y la liberalización de los mercados54. La austeridad viene motivada
por la forma en que se abordaron las crisis latinoamericanas, caracterizadas por fuerte
inflación y el alto déficit público, pero también por la visión de que hay que reducir el tamaño
del Estado para que la iniciativa privada tenga más espacio en la economía. Las
privatizaciones son un instrumento esencial para ese objetivo55. La liberalización es el tercer
soporte que justifica el esquema doctrinal del FMI, puesto que facilita la acción de los agentes
privados extranjeros en los países en desarrollo. En palabras de Stiglitz, “el Fondo obliga al
país a seguir una política que beneficia a determinados agentes privados”. Con lo cual no se
cumple el razonamiento simplista de que los mercados libres son más eficientes y la mayor
eficacia se traduce en mayor crecimiento. El problema es mayor cuando se presentan
51 Stiglitz (2002, p. 44). 52 Sitglitz (2002, pp. 55-57) menciona el caso de Etiopía, país al que el FMI recomendó en 1977 que aumentara
sus reservas, incluso utilizando para ello las donaciones internacionales. 53 Stiglitz (2002, pp. 61 y 75). 54 El Consenso de Washington también puede resumirse en dos premisas muy discutidas: liberalización (pública
y privada) y apertura (comercial y financiera). La liberalización o desregulación afecta a la reducción del gasto
público y a las privatizaciones. La apertura comercial exigida a los países en desarrollo debería tener una
correspondencia más que proporcional en los países desarrollados. La apertura financiera parece estar en el
origen de gran parte de las últimas crisis financieras, por lo que recientemente el propio FMI parece ser mucho
más prudente al recomendarla a las naciones en desarrollo. Véase Bustelo (2000). Castaño (2000, p. 110) se
refiere al protagonismo que cobró el Fondo a partir de los años 80 “donde siempre fue más fuerte: ante países
débiles o ante situaciones económicas graves”. Véanse otros análisis sobre las crisis de los años 90 en Varela, M.
(1999) y Guitián y Varela, F. (2000). 55 Stiglitz (2002, p. 82 y 84) analiza los casos Marruecos y Costa de Marfil y concluye que: “El FMI se limita a
dar por sentado que los mercados surgen rápidamente para satisfacer cualquier necesidad, cuando en realidad
muchas actividades estatales surgen porque los mercados no son capaces de proveer servicios esenciales”.
29
desequilibrios macroeconómicos en un país, porque los bancos prefieren prestar a quien no
necesita dinero, con lo cual se agravan los problemas de liquidez del país en cuestión.
Ese enfoque neoliberal parece haber hecho mucho daño a los países subdesarrollados56. Y sus
efectos no se han dejado notar sólo sobre las naciones más atrasadas. El planteamiento del
Fondo también ha perjudicado a países de Asia y a Rusia. La crisis del este asiático se inició
con la caída del bath tailandés el 2 de julio de 1997. En septiembre de ese año se celebró la
reunión conjunta del FMI y el Banco Mundial en Hong Kong. Pese al panorama existente, la
estrategia de ambas instituciones permanecía invariable. A finales de 1997 la crisis se
extendió a Corea del Sur y de ahí a otros países, y posteriormente a Rusia y Latinoamérica57.
Éste ha sido uno de los ejemplos más claros de los efectos propios de la globalización
financiera, cuyas consecuencias más negativas deberían haber sido previstas y frenadas, en
lugar de ignoradas y posiblemente estimuladas, por la filosofía que preside la acción del FMI.
“Lo que vuelve la especulación rentable es el dinero de los gobiernos, apoyados por el FMI”,
insiste Stiglitz58. Tal vez algunos especuladores pueden ganar y otros perder, pero los
especuladores en conjunto ganan la misma suma que el país pierde. “En cierto sentido, el que
mantiene a los especuladores en activo es el FMI”. A partir de esa idea es fácil deducir que los
efectos de contagio de las crisis son una consecuencia natural del funcionamiento de los
mercados financieros internacionales, controlados por un reducido número de personas59. Tal
56 Con el Consenso de Washington la entrada de capitales especulativos y las privatizaciones han ganado terreno
en las naciones en desarrollo. Además, por lo general, la austeridad fiscal ha contribuido a aumentar los niveles
de pobreza. Atienza (1999 y 2001, Revista de Economía Mundial, nº 1 y nº 5). Bustelo (1999). 57 Sitglitz (2002, pg. 128): “A medida que se acumulan las percepciones de una devaluación, las posibilidades de
ganar dinero se tornan irresistibles y los especuladores ... se apresuran a aprovecharse de la situación”. 58 Ibíd (2002, p. 251) se pregunta, por ejemplo, “cuando el Fondo y el gobierno de Brasil gastaron 50.000
millones de dólares en sostener el tipo de cambio en 1998 ¿dónde fue el dinero?” 59 En la crisis asiática, Corea obtuvo 55.000 millones de dólares, Indonesia 33.000 millones y Tailandia 17.000
millones. El FMI inyectó dinero para que esos países sostuvieran sus tipos de cambio. Actuó bajo la idea de que
al tener reservas esos países, el “libre mercado” no encontraría motivos para atacar sus monedas, con lo cual se
restablecería la confianza en su tipo de cambio y en la estabilidad económica. Sin embargo, el dinero de rescate
del Fondo permitió entregar dólares a las empresas que se habían endeudado con bancos occidentales. El rescate
sirvió para que los prestamistas recuperaran su dinero sin hacer frente a la responsabilidad de haber concedido
malos préstamos. Mientras el dinero del FMI servía para mantener temporalmente tipos de cambio insostenibles,
“los ricos del país aprovecharon la oportunidad para convertir su dinero en dólares a un tipo de cambio favorable
y sacarlo al exterior” antes de que cayera la cotización de la moneda nacional (Ibíd., p. 129). La “salida de
capitales” fue habitual en Rusia y los países excomunistas, pero es habitual en otros lugares (América Latina).
30
vez por ello, afirma que la liberalización de la cuenta de capital ha sido el factor individual
más importante de las últimas crisis financieras en el mundo60.
Fiel a su idea de utilizar la reducción de los niveles de renta real de los países que reclaman la
ayuda del Fondo como una herramienta en favor de la búsqueda del equilibrio de las cuentas
exteriores del país, el FMI suele recomendar recortes importantes en el gasto público, aunque
no exista déficit fiscal, como ocurría en el Este de Asia. El Fondo recomienda también una
subida de los tipos de interés, en la idea de que eso ayudará a atraer capital extranjero (y
evitar, al menos en teoría, que se vaya el capital nacional). Lo que el FMI parece ignorar es
que ese capital, si llega, puede volver a salir del país en cualquier momento. Mientras tanto,
las empresas locales tendrán mayores dificultades para financiarse, con lo cual las recetas del
Fondo vuelven a tener efectos contractivos sobre la economía local. Es, ironiza Stiglitz, una
buena forma de “empobrecerse a uno mismo”61. Desde su posición de privilegio al FMI le
resulta muy fácil aconsejar que un país venda los activos de sus empresas a extranjeros,
aunque sea a precios de saldo. Esas ventas serán tanto más fáciles cuanto mayor sea la
recesión interna, las deudas acumuladas, las salidas de capital al extranjero, y, en definitiva,
las propias políticas contractivas. De esa forma, los pilares del Consenso de Washington se
refuerzan entre sí: las estrategias de austeridad, privatizaciones y liberalización se alimentan y
apoyan mutuamente. En Rusia, por ejemplo, se planteó un dilema entre las terapias de choque
y las estrategias gradualistas. El debate carecía de contenido, porque a un ritmo u otro el país
se empobreció rápidamente. La corrupción del gobierno, el comportamiento de las oligarquías
y las mafias llenaron los huecos que dejaba el Estado antes de que los ocupara el mercado62.
60 Ibíd.: “He llegado a esa conclusión observando con atención no sólo los acontecimientos en la región sino
también lo que sucedió en las otras casi cien crisis económicas del último cuarto de siglo. Como las crisis
económicas se han vuelto más frecuentes (y profundas), existe una gran abundancia de datos que permiten
analizar los factores causales de las crisis”. 61 Lo que este autor denomina políticas de empobrecerse a uno mismo consisten en disminuir el déficit
comercial, recortando importaciones mediante una reducción de las rentas reales internas, lo cual provoca una
recesión importante, que suele generar desempleo, nuevas reducciones de rentas y mayores caídas de las
importaciones. Así se genera un superávit comercial que permite obtener reservas para pagar a los acreedores
extranjeros. El camino alternativo consistiría en aumentar las exportaciones, pero esa estrategia no tiene cabida
en el enfoque ortodoxo de los ajustes propugnados por el FMI. 62 Stiglitz (2002, p. 204) analiza el caso de las privatizaciones en Rusia: “carecían de legitimidad política... lo
que hacía aún más imperativo que los oligarcas sacaran rápidamente el dinero del país, antes de que asumiese el
poder un nuevo gobierno que pudiera revertir la privatización o debilitar su posición”.
31
China es un caso excepcional en muchos temas, y también en sus relaciones con las
instituciones internacionales, a las que sólo se encuentra parcialmente vinculada. Por ejemplo,
en sus privatizaciones no ha querido pasar directamente a una política de precios libres, sino
que a menudo ha optado por un sistema doble de precios, en el cual los precios antiguos se
aplicaban a lo que una empresa producía por debajo de las cuotas fijadas, pero la producción
por encima de esas cuotas se valoraba a precios del mercado libre. El sistema permite
incentivos, ya que hace posible que los mercados tanteen hacia los precios de equilibrio sin
provocar grandes perturbaciones ni procesos inflacionistas importantes. Con ello se origina un
proceso de construcción creativa y se modula la entrada de empresas extranjeras, pero sin
perder el control por parte del Estado. China ha tenido éxito en su desarrollo, o al menos esa
es la idea que trasmite el dinamismo de una parte de la economía de ese país.
El enfoque del FMI de considerar negativo cualquier déficit parece inadecuado desde la
perspectiva del desarrollo económico, al menos en algunas de sus etapas concretas. Aunque se
produzca un déficit en la economía de un país, éste puede venir motivado porque la inversión
privada es mayor que el ahorro privado, y no porque el consumo supere al ahorro. La receta
de mantener un volumen de reservas equivalente a los préstamos a corto plazo nominados en
moneda extranjera parece razonable, pero no puede ser un dogma. Máxime si la alternativa es
endeudarse con el FMI, puesto que ello suele tener consecuencias importantes. El Fondo
provee capital cuando los mercados se niegan a hacerlo. Pero si la situación empeora el FMI
es acreedor preferente. Eso es el complemento de su papel como prestamista, que al igual que
los bancos centrales le permite prestar a los que son solventes pero carecen de liquidez. Pero
debería actuar con más prudencia, “porque los miles de millones de dólares de sus rescates
sólo sirven para mantener tipos de cambio inviables durante un periodo de tiempo que permite
a los ricos sacar el dinero de sus países, lo cual empeora más la situación, ya que se deteriora
un poco el nivel de vida de muchos para salvar en mucho el capital de unos pocos”.
El FMI está al servicio de la desigualdad, concluye Stiglitz63. Y sugiere varias reformas que
deberían aplicarse para seleccionar los mecanismos de ayuda a los países en desarrollo y los
63 Stiglitz (2002, p. 295). Véase también Stiglitz (2001), “La reforma de la arquitectura económica mundial:
lecciones derivadas de las últimas crisis”, en Ekonomiaz, nº 48, p. 39-57. Véanse, otros análisis en Alonso y
Freres (2000) e Iglesia-Caruncho et al. (2003). Pueden verse propuestas para una nuevas arquitectura financiera
32
instrumentos de estímulo a los intercambios internacionales. Esas reformas pueden resumirse
en las siguientes ideas (algunas de las cuales merecen sin duda un debate más amplio, así
como la contrastación con otras aportaciones recientes de indudable interés):
1. Aceptación de los peligros de la liberalización de los mercados de capitales, y de que los
flujos de capital de corto plazo (dinero caliente) imponen fuertes externalidades. Por ello,
puede ser preferible la intervención estatal (bancaria, fiscal, con controles de cambio
transitorios o por otras vías).
2. Reformas sobre quiebras y moratorias. Sería preferible facilitar las quiebras en lugar de
los rescates del Fondo. Ello haría más cautos a prestamistas y prestatarios.
3. Destinar menos recursos a los salvamentos, puesto que no siempre mejoran la situación de
los países, aunque sí beneficien a determinados sectores y a una reducida oligarquía.
4. Mejoras en la regulación bancaria en los países desarrollados y subdesarrollados,
diferenciando entre unos y otros según su situación económica y social, aunque
preservando los principios de estabilidad y de no contagio de las crisis.
5. Mejor gestión del riesgo, evitando en particular que las fluctuaciones o la rigidez del tipo
de cambio (como en Argentina) provoquen un colapso económico. Los países tienen que
estar preparados para subidas de los tipos de interés sin hundirse en el caso de que se
produzcan esas situaciones (como ocurrió en los años 80).
6. Mejores redes de seguridad, particularmente en el desempleo y en la agricultura, lo cual
evitará problemas sociales cuando la coyuntura internacional se complique.
7. Mejores respuestas a las crisis. Hay que evitar trasladar a la población todos los efectos de
forma automática, igual que hay que evitar preservar sólo los intereses de los grandes
inversores y de los inversores extranjeros. Si algo está por encima es la propia economía y
la forma de vida de la población. Las restricciones internacionales hay que asumirlas, pero
es necesario colaborar también en los cambios de las instituciones. Además, habría que
buscar un nuevo reparto de poder y cuotas en los organismos económicos internacionales.
Ciertamente, estas observaciones no agotan un análisis completo (y por ello suficientemente
riguroso) del tema, pero proporcionan una visión específica, ciertamente generalizada, y
basada en la experiencia real de alguien que conoce de cerca la acción del FMI. Por supuesto,
internacional en Bustelo (2000) y Aglietta y Moatti (2002). Algunas cuestiones no tratadas en este epígrafe
33
la lectura de la bibliografía sobre el FMI deja al descubierto otras críticas y otros puntos de
vistas. Incluso las propias publicaciones del Fondo, ofrecidas en su página web como un
ejercicio de transparencia indudable, resultan muy útiles para realizar una valoración global
del papel de dicha institución. Dicha valoración debe tener en cuenta, obviamente, los
inconvenientes que representaría para la organización económica internacional no contar con
un organismo como el FMI. Pero esa consideración, así como el reconocimiento de que el
Fondo atiende esencialmente a los objetivos que tiene asignados (puesto que otras
instituciones afrontan objetivos más directamente relacionados con la ayuda a los países
pobres), no debe ocultar la crítica abierta a tan importante institución. Sin un cambio más
profundo que el vivido hasta ahora resultará muy difícil que los organismos económicos
internacionales puedan mejorar su gestión de globalización64. Ese cambio no puede limitarse
sólo al FMI65, aunque su papel sea clave en el orden internacional vigente.
siguen presentes en el debate sobre el FMI (riesgo moral, prestamista en última instancia, etc.). 64 O gobernanza, como se denomina actualmente. El término gobernanza se generalizó a finales de los 90 (FMI,
1997) para referirse al buen gobierno. Véase también el Libro Blanco sobre la gobernanza publicado por la
Comisión Europea en 2001, y el informe del Grupo VI sobre la Constitución Europea (UE, 2002). 65 La reforma del FMI podría encajar, con las dificultades que entraña, en un cambio global en el sistema de
Naciones Unidas. La UE, por su parte, no puede eludir su responsabilidad en estos temas, puesto que su peso en
los organismos internacionales es en algunos casos mayor que el de EE.UU., como sucede con el área del euro
en el FMI. García de la Cruz y Durán Romero (2004, p. 142) añaden “que cualquier reforma de la arquitectura
financiera internacional, también debe incluir propuestas sobre las políticas de tipo de cambio”. Si bien,
indudablemente, el orden internacional requiere cambios más profundos y una redefinición de las funciones
estabilizadoras desempeñadas por los principales organismos económicos internacionales, no sólo en materia
cambiaria y de movilidad de capitales.