ONCCA-Analisis Conclusiones y Proyectos Ante Un Nuevo Anteproyecto de Ley

5/10/2018 ONCCA-Analisis Conclusiones y Proyectos Ante Un Nuevo Anteproyecto de Ley - ...

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JUAN PEDROMERBILHAÁ

“ TEM A ONCCA”INFORM E , CONCLUS IONES Y

PROPUESTAS ANTE UN N UEVO

ANTEPR OYECTO DE LEY

INFO

Buenos Aires, 8 de marzo de [email protected]

www . j u a n p e d r ome r b i l h a á . c om



CARBAP ha recibido en consulta, el aporte de unapropuesta elaborada como “Anteproyecto de Ley pararecrear la ONCCA”. Al respecto hemos dado a la in-stitución en informe por separado, nuestra opiniónsobre el mismo y por lo tanto nos remitimos a dichacomunicación. Pero la reaparición del tema con posibi-lidades de ser introducido en el presente ejercicio leg-islativo 2010, nos lleva a reiterar de nuestra parte la

investigación legislativa y el análisis crítico elaboradoen el año 2008, actualizando nuestras “conclusiones ypropuestas”, que contemplan opinión sobre la natu-raleza jurídica y la estructura misma de esa Ocina

y no solo sobre su contenido y funciones, agregandotambién en forma actualizada dos “Anteproyectos deLey” de nuestra autoría, tomados de los que en aquelentonces habíamos realizado.

I.- INTRODUCCIÓN:

Frente a la exacerbada intervención de la ONCCAen materia de regulaciones sobre comercio interior yexterior de productos y subproductos de origen agro-pecuario, basada en el uso de potestades que le fueronformal pero irregularmente delegadas por órganos dela Administración del Estado dependientes del PoderEjecutivo Nacional, iniciativas todas ellas de más quedudosa legitimidad, que en forma ostensible estánentorpeciendo las operaciones regulares respecto detales bienes, resulta necesario realizar un análisis del

tema, pues se ha convertido en el principal escollopara la cadena productiva agroalimetaria, de conse-cuencias nefastas para el comercio, la industria y laproducción, especialmente para ésta última ya que,además del desaliento por la desvalorización de susproductos en el mercado interno, sufre inequidadesfrente a los demás integrantes de la cadena, a los queles transere recursos que debieron quedar en sus ma-nos.

II.- ORIGEN POLÍTICO Y NORMATIVO:

Esa Ocina Nacional, surgió como un organismo de-pendiente de la SAGPyA, por una decisión política yadministrativa plasmada en el Decreto 1343 del año1996.

El motivo que se esgrimió, fue la imposibilidad dela estructura administrativa de la Secretaría, de con-trolar ecazmente la poco transparente vigencia y uso

de matrículas, licencias y autorizaciones de faena,

distribución y comercialización en la industria de lacarne, principalmente de la Provincia de Buenos Aires,con la consecuente opacidad de las operaciones com-erciales en esa materia, donde además se estaban, engran medida, evadiendo obligaciones scales de man-era casi rutinaria, lo que resultaba una herramientatanto de ilegítima competitividad, como de gananciasespurias. La falta de colaboración del gobierno provin-

cial, la “industria judicial de los amparos”, la poca dis-posición política del gobierno nacional para enfrentara un antiguo aliado y su grupo de intereses, produjo alsecretario de entonces la sensación de impotencia quelo llevó a pergeñar la idea de crear un organismo quese justicara principalmente en el refuerzo del control

scal, ante la evidencia de evasión impositiva no su-ciente ni ecazmente perseguida por la AFIP, pero en

verdad la intención era tratar de enfrentar el abigeatoabastecedor y el consecuente mercado negro generali-

zado. Por lo tanto el decreto de creación debía circun-scribirse a respetar a raja tabla la ley superior vigente,a darle al organismo la especicidad necesaria para es-pecializarse en el tema en forma acotada y sobre todo,a hacer depender el nuevo organismo, del Secretariode Agricultura, ya que la Ocina debía ser esencial-mente técnica y las decisiones políticas, las directivasy las resoluciones las debía tomar el Secretario. De allíel conciso contenido del Decreto de creación 1343.

III.- OBJETO NATURALEZA Y FUNCIONES ORIGINALES

DE LA ONCCA:

Las funciones que se le adjudicaron a la ONCCA, conla intención de lograr un mejor control del compor-tamiento de los operadores (en especial como dijimos,de las matrículas en la industria cárnica, a lo que seagregó el control de la industria molinera y aceitera)estaban directamente apuntadas a garantizar a laproducción primaria, el libre acceso a los mercados ydarle transparencia a la comercialización de productosy subproductos, también en el marco de libertad com-ercial, ya que la Ocina solo se hacía cargo en forma

más especíca, de facultades residuales de las leyes

de carnes y granos que ya habían sido transferidas ala Secretaría de Agricultura y, en menor medida al SE-NASA. De tal suerte, por encargo de la Secretaría, lanueva Ocina debía trabajar con cierta independencia

del resto de la burocracia del área y de allí su denomi-nación de organismo “desconcentrado”, una categori-zación poco común que le permitía manejarse directa-mente con su superior jerárquico que era el entonces



Secretario de Agricultura, sin pasar por instancias in-termedias como las subsecretarías, y ello también sinperjuicio de mantener una relación de buena colabo-ración con el organismo de control sanitario, con elcual no dejaba de tener algún grado de complement-ación por su carácter de organismos de control.

El mencionado objetivo de defensa o garantía de la

“libertad comercial” no era sólo una concepción gené-rica de orientación de la política agroalimentaria, sinoque estaba y está (esto lo veremos después) efecti-vamente legislado, regulado por ley vigente, por loque los órganos administrativos del Estado, tenían (ytienen) la “obligación” de respetarlo y hacerlo cumplirmientras no exista otra legislación diferente, es decir,mientras no se dicten leyes en sentido formal y mate-rial emanadas del Congreso Nacional, que modiquen

a las preexistentes.

El “control” que se le asignó a la ONCCA, no fue decarácter regulatorio del comercio ni de los usos com-erciales, sino un modo de vigilar y mejorar el compor-tamiento de los operadores en cuanto al cumplimientode normas dictadas por otros organismos del Estado (elCongreso, el PEN, los Ministerios, la SAGPyA, la AFIP,etc.). Es decir que nació con una función de vigilancia(poder de policía acotado a esa tarea) y no de gen-eración de políticas, ni con facultades normativas deregulación más allá de su propio ámbito, ya que su fun-

ción era ejecutiva, de aplicación de las resolucionesde la SAGPyA, que era el órgano natural encargado deejercer las facultades heredadas de las leyes de carnesy granos dentro de la Administración Nacional depen-diente del PEN.

Por lo tanto la “jerarquía” de la ONCCA era la de unórgano dependiente de la SAGPyA, al que, para darlemás operatividad, se la categorizó como “desconcen-trada”, lo que, como ya se dijo, le permitía dependerdirectamente del Secretario de Agricultura.

En cuanto al “origen de sus funciones” como ya sedijo le pertenecían a la Secretaría que se las encargóen forma más especíca a la nueva Ocina, y que de -rivaban de la “Ley de Carnes” 21740 y de la “Ley deGranos” 6698/93 ( Dec. Ley) y su “alcance” está en-marcado en la modicación de las mismas leyes con-sagrada por la Ley 24.307/93 (art. 29) que raticó y

dio jerarquía legislativa a las reformas de aquellas,introducidas originalmente por el Decreto 2284/91, el

Decreto 2488/91 y las demás normas complementa-rias vigentes a la fecha de sancionarse la Ley de rati-cación.

Las facultades que en aquellas leyes originarias es-taban en cabeza respectivamente de la Junta Nacionalde Carnes y de la Junta Nacional de Granos, fueronlegalmente (a decir verdad, en forma bastante ecaz

y equilibrada) distribuidas entre la SAGPyA, principal-mente por su carácter político y jerarquía administra-tiva, y el SENASA, como organismo de índole técnicacon poder de policía en materia sanitaria.

La ONCCA pues, nació para hacerse cargo en for-ma más especíca, de funciones que ya pertenecían

a otros organismos del Estado, sin interferirlos en sugestión y dependiendo de la autoridad del área min-isterial correspondiente (la Secretaria de Agricultura

del Ministerio de Economía) y muy especialmente, sela introdujo en funciones bajo la excusa de colaborarcon la AFIP en el control scal de los operadores (que

en verdad era un “descontrol” por entonces).

En referencia a la norma de su creación, el Decreto1343/96, tanto en sus “considerandos”, como en susartículos “primero” y “segundo” y en los “organigra-mas anexos”, estableció expresamente:

a) Que se le asigna lo que se considera “una función

ineludible y prioritaria del Estado Nacional” que es“asegurar que no existen distorsiones o restriccionesque puedan afectar la libre competencia en los mer-cados” (sic, primer párrafo de los considerandos delDecreto 1343).

b) Que su función es la “scalización de las activi-dades de los agentes comerciales” (sic del párrafoquinto de los mismos considerandos) concepto que ex-presamente está en el “artículo 2º” de la norma, alenfatizar: “…scalizar el estricto cumplimiento de las

normas de comercialización…” “…asegurar un marcode transparencia y libre concurrencia para esas activi-dades…”

Es decir que la ONCCA no estaba para “dictar” nor-mas, sino para “vigilar su cumplimiento”.

c) Que era un organismo dependiente de la SAGPyA,como lo consagra el “artículo 1º” del Decreto 1343/96y lo ratica el “organigrama” adjunto al Decreto.



IV.- NUEVA CREACIÓN – DECRETO 1067/05 Y REALIDADACTUAL:

Con excusas poco sustentables respecto de un or-ganismo nacido para una función tan especíca y con

facultades ya delegadas por Ley a su jerárquico y a suvez encomendadas por éste a la Ocina, se produce la

“recreación” de la ONCCA por Decreto 1067 del año

2005.

Ese régimen que es el actualmente vigente, modica

la “naturaleza jurídica” del organismo, al convertirloen:

- “organismo descentralizado”

- “con autarquía económico nanciera y técnico

administrativa”

- “dotado de personería jurídica propia”.

Así lo dene el “artículo primero”.

Pero pese a esa nueva condición, en el “artículosegundo” se establece: “La ONCCA tendrá a su cargoejecutar las políticas que la SAGPyA dicte a n de ase-gurar un marco de transparencia y libre concurrenciaen materia de comercialización en el sector agroali-mentario”.

Es decir, que el objetivo esencial es, en el nuevo ré-gimen, el mismo que en el anterior, a saber: la ONCCAno está para regular ni dictar normas que cambien elrégimen comercial regido por las leyes superiores dela Nación, ni siquiera para sustituir a la SAGPyA sinosolo para cumplir y hacer cumplir lo que ésta disponga.

Todo el resto del articulado del Decreto 1067/05,pese a que detalla las capacidades del organismo y enespecial de su Presidente, debe entenderse por cierto,

“dentro de los límites de su nalidad esencial” circun-scripta en el artículo segundo ya citado.

Pese al detallismo del “artículo tercero” que intenta“deslizar” el “ámbito de competencia” del organismo,no logra salir de la establecida nalidad decretada en

el artículo 2º.

El “artículo cuarto” por su parte, reitera las potes-tades mayores de la SAGPyA en cabeza de ella, no de

la Ocina.

Los “artículos quinto, sexto y séptimo” se reeren

solo a la conducción en manos de un Presidente y unVicepresidente.

Lo que no es ingenuo ni casual, ya que si bien cor-rectamente interpretado jurídica y legalmente, no

amplía el ámbito y alcance facultativo del organismo,es el contenido de los “artículos octavo, noveno ydécimo”, especialmente éste último.

Ese “grupo” de disposiciones, contienen un detallede capacidades “del Presidente de la ONCCA”, no delorganismo en sí mismo, que es en todo caso a quiendebieran extenderle las facultades si así lo quisieranhacer, ya que se trata de una “persona jurídica”, de lacual su Presidente es una persona física diferente quesolo cumple la función de dirigir al organismo.

Por lo tanto, por más capacidades que le dé al Presi-dente, las mismas están acotadas a las del propio or-ganismo, y las de éste, están limitadas a su nalidad y

función asignadas en el artículo 2º.

No obstante, decimos que esa enumeración a favordel Presidente de la ONCCA no es ingenua, pues estáhecha para justicar después, aunque sea formal-mente y con citas literales de artículos e incisos que

no resisten un serio análisis jurídico, los excesos potes-tativos que se ha permitido la Ocina.

El máximo del absurdo legal que ha provocado es:que un organismo que no brinda ni controla serviciospúblicos sino que tan solo controla a cierta activi-dad privada, que no ha recibido facultades delegadaspor ley del Congreso, que a pesar de ser de carácterpúblico estatal es una persona diferente que el Estado,esté hoy “regulando” (“legislando” en términos latos)el comercio externo e interno de los productos y sub-

productos de origen agropecuario, incidiendo de esemodo en la producción, con sus decisiones, tomadaspor actos administrativos de menor jerarquía (simples“resoluciones” o “disposiciones”).

O sea: “un tercero” legislando por el Estado, inclusoen materias que ni el Poder Ejecutivo Nacional podríaregular, como son las “restricciones al comercio” queprohíbe la legislación de fondo vigente ya citada quemodicó y desreguló esos mercados.



La realidad actual del organismo indica que para col-mo, como todo el mundo sabe, depende, para tomaro ejecutar algunas decisiones o autorizaciones de lasque ella misma ha regulado, de la intervención de laSecretaría de Comercio Interior, de la cual así, de he-cho, dependen a su vez las posibilidades de efectivizaroperaciones de “comercio exterior”.

A la ONCCA se le permite hoy, por parte del podergobernante (ya que no podemos decir que se lo otorgala ley) ejercer facultades propias de otros organismosespecícos, como la AFIP, y hasta hacer depender a la

Aduana, de la previa autorización de la Ocina para

permitir la exportación de productos agroalimentarios.

Todo indica que, a falta de políticas en materia deproducción agropecuaria, se regula el comercio, esla-bón más controlable, provocando con esas interven-

ciones consecuencias en el área de las exportacionesde alimentos y productos primarios, en el comercio in-terno de los mismos (regulación de los volúmenes dis-ponibles, regulación de los precios, alteración de losmercados) y consecuentemente manejando las posi-bilidades y orientación de las inversiones en el sectorproductivo, solo a favor de las conveniencias políticasy nancieras del gobierno.

V.- LAS FACULTADES DELEGADAS PARA CREAR LA NUE-VA ONCCA Y LAS EJERCIDAS POR EL ORGANISMO

1.- El decreto de creación de la “nueva” ONCCA, sefundó en las delegaciones potestativas del Congresoen el PEN, que fueran anteriores a la reforma con-stitucional, prorrogadas genéricamente en virtud de lacláusula transitoria octava de la CN, estando vigente almomento de dictarse el decreto 1067/05 una de esasleyes prorrogantes, la Ley 25.918, que es la que cita elDecreto como sustento para crear un ente autárquico.

En verdad el argumento es endeble para el caso,pues ya existía el organismo especíco con iguales -nalidades que el recreado, por lo que no existía un ver-dadero vacío en el ejercicio de esa función, ni la mismatenía nada que ver con servicios de interés público, nipuede seriamente considerarse una “materia determi-nada administración” la generalidad de “crear organis-mos autárquicos”, si ellos no se reeren a necesidades

especícas en las que exista una ausencia de funciones

imprescindibles, o una situación excepcional de emer-gencia también especíca en un tema determinado,

mientras el énfasis que los considerandos del decretoponen para declarar al organismo como “de vital tras-cendencia” y la función como “objetivo prioritario”,es “que todos los actores de las cadenas económicasCUMPLAN CON SUS OBLIGACIONES FISCALES”. No re-siste el mínimo análisis de razonabilidad, abusar deuna delegación potestativa ya de por sí de dudosa le-gitimidad después de la reforma constitucional, aún

a pesar de la cláusula transitoria octava, cuando seestá reriendo el Decreto a la “recreación” de un or-ganismo preexistente, con idénticas nalidades y fun-ciones, que estaba en plena operatividad y cuya tareaen verdad no es más que complementaria respecto delcontrol scal (que el Decreto considera tan vital) que

por cierto además de la propia Ocina preexistente,

cumplen la AFIP, la Aduana y hasta el SENASA dentro desu ámbito de gestión.

Pero aún a pesar de tan cuestionable legitimidad deorigen, lo que es indudable y surge de los propios tér-minos tanto de la CN como de las leyes de prórroga yen especial la usada para dictar el Decreto 1067/05,es que ese tipo de creación es potestad originaria delCongreso Nacional, y que la delegación potestativaaún si se la considera válida, no le quita esa potestadal Poder Legislativo mientras la ejerza el PE sino queel Congreso puede cuando así lo resuelva, reasumirla ylegislar de nuevo sobre las mismas materias sobre lascuales el PE se permitió dictar normas regulatorias de

jerarquía menor a las leyes.

Por lo tanto hoy mismo el Congreso puede dictar unaley sobre el ente autárquico en cuestión, eliminándo-lo, cambiándole su naturaleza jurídica, modicándolo

o regulando lo que estime corresponder al respecto(así como sobre otras cuestiones regulatorias que,aunque hayan sido instituidas por otros organismos delPE o por éste mismo, son materia legislable por el Con-greso, como veremos a continuación).

2.- En cuanto a las facultades que se ha atribuido,o le han atribuido, o han considerado que le corre-spondían a la ONCCA nueva, ya hemos detallado loacotado de sus potestades, en razón de su objetivo,nalidad y funciones restringidas a “garantizar la lib-ertad comercial” y a “colaborar (ya que el organismoprincipal para ello es la AFIP) en el control contra laevasión scal” en el área especíca de la comerciali-zación de agroalimentos.



Y aún por sobre sus posibles capacidades, está lafunción “ejecutiva” (no normativa) esencial de cump-lir y hacer cumplir la legislación superior vigente, queen materia de comercio de productos agropecuariosy sus subproductos, son las leyes de carnes y granosmodicadas por la legislación conocida como “desreg-ulatoria”, que a su vez no ha sido ni expresa ni implíci-tamente derogada ni siquiera reformada por las leyes

de emergencia pública (tema que se analiza en otrotrabajo especíco sobre ese conjunto normativo). No

olvidemos al respecto que el juego armónico de losartículos 2º y 3º del Decreto 1067/05 y los artículos 19y 37 entre otros del Decreto 2284 raticado por Ley

24.307 (en su artículo 29) termina concluyentementepor encomendarle a la ONCCA la preservación de lalibertad de comercio, la custodia del libre acceso y elfuncionamiento de los mercados de tales productos ybienes, “sin entorpecimientos, trabas u otras limita-

ciones o restricciones”.

No caben dudas que la asignación de esa tarea rep-resenta exactamente lo contrario de lo que hace hoyla Ocina.

De modo que a la ilegitimidad de ejercer facultadesde las que carece y no puede usar, de dictar normas sinvalidez constitucional, se agrega que por el contenidode las mismas viola expresamente su n especíco y

la legislación superior de fondo que debiera cumplir y

hacer cumplir.

No hay pues posibilidad alguna de legitimar los actosadministrativos emanados de ella.

VI.- LAS NORMAS SUPERIORES VIGENTES

Por imperio de la ley, como lo dijimos, se encuentranplenamente vigentes normas especícas que han sido

ignoradas y violadas sistemáticamente por las autori-dades desde el año 2002 y muy especialmente por el

anterior y el actual gobierno (si es que a estos últimosse los puede seriamente considerar dos “administra-ciones diferentes”).

Bastará con reproducir las más puntuales para very comprender el régimen legal vigente en las mate-rias que nos preocupan en este caso (luego, en el sigu-iente capítulo, veremos las normas dictadas en abiertacontradicción con la legislación superior de fondo queaquí reproducimos). Veamos:

1) Decreto 2284/91 (con las modicaciones del D.

2488/91 y otras) raticado por la Ley 24.307:

Artículo 1º: ”Déjanse sin efecto las restricciones ala oferta de bienes y servicios en todo el territorio na-cional, las limitaciones a la información de los consum-idores o usuarios de servicios sobre precios, calidadestécnicas o comerciales y otros aspectos relevantes

relativos a bienes o servicios que se comercialicen, ytodas las otras restricciones que distorsionen los pre-cios de mercado evitando la interacción espontánea dela oferta y de la demanda.

Quedan excluidas del alcance del presente artículoúnicamente aquellas actividades que, a juicio de laautoridad de aplicación, se vinculen directamente conla defensa nacional, la seguridad interior o la provisiónde servicios públicos que constituyan monopolios natu-

rales o jurídicos, regulados estos últimos por leyes es-pecícas.”

Este artículo, no solo establece la norma general dedesregulación a favor de los principios constitucion-ales consagrados en los artículos 14, 17, 19, 28 y con-cordantes de la Constitución Nacional, sino que en suúltimo párrafo establece expresamente cuáles activi-dades quedan exentas de la desregulación, con lo cualmarca taxativamente cuáles son las razones por lascuales se puede en algún momento suspender el régi-

men de libertad que se instituye, volviendo a regular(siempre en forma parcial y limitada según la jurispru-dencia de la Corte) sobre las materias incluidas en ladesregulación. Queda claro que no alcanza para ellola mera “declamación genérica de emergencias” enespecial si no incluyen expresa y especícamente las

causas que este artículo establece. (Esto lo veremosreiteradamente, en este informe, a continuación, cu-ando reproduzcamos los contenidos de la legislaciónde emergencia vigente; también en otro informe enque trataremos en forma especial esa legislación deemergencia; y además en otro trabajo en que analiza-remos de manera puntual el caso de la ley de abastec-imiento).

Artículo 7º: “Déjanse sin efecto todas las restric-ciones al comercio mayorista de productos alimentici-os perecederos. La autoridad de aplicación redenirá

en cada caso los perímetros de protección estableci-dos en base a la Ley Nº 19.227, conforme a la facultad



otorgada por su Artículo 7º, de modo de propender allibre juego de la oferta y de la demanda y al acortami-ento de los circuitos de comercialización”.

Artículo 19: “Suprímense todas las restricciones, loscupos y otras limitaciones cuantitativas a las importa-ciones y a las exportaciones para mercaderías, de acu-erdo a lo que disponga la autoridad de aplicación”

Artículo 20: “Déjanse sin efecto todas las interven-ciones, autorizaciones o cualquier acto administrativode carácter previo sobre las operaciones de export-ación y sobre la documentación aduanera con la que setramitan los embarques. Exceptúanse las restriccioneso autorizaciones requeridas en aplicación de acuerdoso tratados internacionales; por la aplicación de normasde carácter sanitario cuando éstas sean obligatorias yno puedan ser efectuadas por órganos privados; y las

relativas a la preservación de la fauna o ora silvestreso del medio ambiente. Exceptúase de lo dispuesto enlos Artículos 1º y 2º de la Ley Nº 22.802 a los productosy mercaderías destinados a la exportación”.

Artículo 29: “(Art. derogado según dec. 2690/2002)Simplifícanse los requisitos para la inscripción en elRegistro de Importadores y Exportadores de la ADMIN-ISTRACION NACIONAL DE ADUANAS. Se exigirá única-mente para la inscripción en el mencionado registroque las personas de existencia visible o ideal acrediten

la inscripción en la DIRECCION GENERAL IMPOSITIVA através de la Clave Unica de Identicación Tributaria

(CUIT)”.

Artículo 31: “La intervención de la ADMINISTRACIONNACIONAL DE ADUANAS se orientará al cumplimientode las normas en materia tributaria y arancelaria, in-cluyendo el control de calidad y cantidad con nes de

valoración y estadística, y al control de las prohibi-ciones de importación y exportación de productos, noalcanzadas por el presente, de acuerdo a las disposi-

ciones de la Ley Nº 22.415. La ADMINISTRACION NA-CIONAL DE ADUANAS tendrá por objeto fundamentalpreservar la renta scal, cuidando de no restringir la

uidez del comercio exterior. Sus vericaciones serán

de carácter selectivo y no sistemático, de acuerdo alas directivas que al efecto impartan sus autoridades”.

Este artículo, no solo ratica para la Aduana la -nalidad de “no restringir la uidez del comercio ex-

terior” (SIC como surge del texto reproducido) sinoque además resulta muy importante para contradecirel argumento central del Decreto 1067/05 usado parajusticar la recreación de la nueva ONCCA, ya que

está clara la asignación a la Aduana, del control del“cumplimiento de las normas en materia tributaria yarancelaria, incluyendo el control de calidad y canti-dad” (ver la primera parte del texto del artículo). Es

decir que al tiempo de dictarse el Decreto 1067/05(para colmo como vimos, hecho sobre bases de dudosalegitimidad y legalidad por abusar de una norma pror-rogante más que discutible por su inexistente alcancepara esta materia especíca y que al respecto nunca

puede resultar instituyente de nuevas potestades nocomprendidas en la norma que se pretende prorrogar)preexistían organismos como por de pronto la “an-terior ONCCA”, la AFIP y también especícamente la

Aduana como consta en esta norma, todos ellos con la

misma función que el Decreto declamó asignarle a lanueva Ocina.

Artículo 37: “(Texto vigente según dec. 2488/1991)Déjanse sin efecto las regulaciones establecidas en laLey Nº 21.740 y el Decreto Ley Nº 6698/63, sus regla-mentarios y modicatorios, que restringen el comercio

externo e interno y las relativas a la jación de precios

mínimos aplicables al mercado interno, cupos, restric-ciones cuantitativas, reglamentaciones contractualesy toda otra disposición que limite el libre juego de

la oferta y la demanda en los mercados de granos ycarnes.

Transérense las funciones remanentes de política

comercial interna y externa de la JUNTA NACIONAL DECARNES y la JUNTA NACIONAL DE GRANOS a la SEC-RETARIA de AGRICULTURA, GANADERIA y PESCA; y alSERVICIO NACIONAL DE SANIDAD ANIMAL y al INSTITU-TO NACIONAL DE SANIDAD Y CALIDAD VEGETAL, segúncorresponda, las atribuciones en materia de policíay certicaciones de calidad de acuerdo a las normas

emergentes del Decreto Ley Nº 6698/63 y a la Ley Nº21.740, sus modicatorias y normas reglamentarias”.

(NOTA propia: de este texto legal surge con clari-dad la falacia del argumento que sostiene que la ON-CCA nació para cumplir funciones correspondientes afacultades remanentes de las Juntas, pues en formacontundente dice la norma que TODAS las facultadesremanentes al momento de modicarse las leyes re-



spectivas, fueron transferidas a la Secretaría y al Se-nasa).

Artículo 58: “(Texto vigente según dec. 2488/1991)Déjanse sin efecto las regulaciones del mercado de laleche e industria láctea y la Ley Nº 23359”

Artículo 60: “Suprímense las contribuciones sobre

comercialización interna o externa de carnes y sobrelas comisiones de rematadores, martilleros o interme-diarios en los negocios de ganados, carnes y subpro-ductos establecidas en los incisos a) y b) del Artículo16 de la Ley Nº 21.740 y sus modicatorios”.

Artículo 61: “Suprímense las contribuciones sobreexportación e industrialización y venta de granos, es-tablecidas en los incisos a) y b) del Artículo 13 del De-creto Ley Nº 6698/63 y sus modicatorios”.

Artículo 118: “Deróganse todas las normas o disposi-ciones que se opongan a las del presente Decreto”.

Como se puede ver, las normas son contundentes.

2) Ley 25.561 de Emergencia Nacional:

Reproduciremos tan solo el primer artículo y la de-nominación de todos los “Títulos” que conforman ydenen su verdadero contenido, deteniéndonos solo

en el artículo 13, que requiere un mínima explicaciónpara evitar mal interpretarlo, como le convendría a lasintenciones gubernamentales.

Artículo 1º: “Declárase, con arreglo a lo dispuestoen el artículo 76 de la Constitución Nacional, la emer-gencia pública en materia económica, administrativa,nanciera y cambiaria, delegando al Poder Ejecutivo

nacional las facultades comprendidas en la presenteley, hasta el 10 de diciembre de 2003, con arreglo a lasbases que se especican seguidamente:

1. Proceder al reordenamiento del sistema nanci-ero, bancario y del mercado de cambios.

2. Reactivar el funcionamiento de la economía ymejorar el nivel de empleo y de distribución de in-gresos, con acento en un programa de desarrollo de laseconomías regionales.

3. Crear condiciones para el crecimiento económico

sustentable y compatible con la reestructuración de ladeuda pública.

4. Reglar la reestructuración de las obligaciones, encurso de ejecución, afectadas por el nuevo régimencambiario instituido en el artículo 2°”.

TITULO II: “Del Régimen Cambiario”

TITULO III: “De las Modicaciones a la Ley de Con-vertibilidad”

TITULO IV: “De la Reestructuración de las Obliga-ciones Afectadas por el Régimen de esta Ley”

TITULO V: “Del Canje de Títulos”

TITULO VI: “De la protección de Usuarios y Consu-midores”

Artículo 13º: “Facúltase al Poder Ejecutivo Nacionala regular, transitoriamente, los precios de los insumos,bienes y servicios críticos, a n de proteger los dere-chos de los usuarios y consumidores, de la eventualdistorsión de los mercados o de acciones de naturalezamonopólica u oligopólica”.

Respecto de este artículo, hay que decir: Que la au-torización fue expresamente permitida con carácter

“transitorio” y de esto hace ya muchos años, durantelos cuales la situación de las nanzas públicas y la

economía en general ha cambiado sustancialmentepara mejor, de lo cual se jacta el propio gobierno(aunque se auto adjudique méritos que no tiene, perolos datos objetivos desmienten que estemos como cu-ando se dictó la Ley 25.561). Que si bien no lo diceexpresamente, la “distorsión de los mercados” que lanorma temía, eran en verdad posibles derivaciones dela alteración del tipo de cambio que esa Ley produjo,efecto que ya está largamente superado; y en cuanto

a las situaciones de “monopolios u oligopolios”, si al-guien los ha fomentado ha sido este gobierno que consus políticas, que declaman lo contrario, ha alentadola concentración del poder de imposición de precios(“posición dominante”) y de ganancias económicas enmanos de sectores de la cadena agroalimentaria pert-enecientes a la industria, al comercio interno y a la ex-portación (unas y/u otras según el producto, el rubro yla oportunidad) gracias a las medidas de “regulación”del comercio que ha impuesto y sigue imponiendo, las



que han repercutido, dentro de la cadena alimenta-ria, solo en contra de los productores, y fuera de ella,no han dado benecio alguno a los consumidores que

tanto preocupaban a la norma del año 2002. Que, detodos modos y aún ya fuera del contexto de aquellaépoca en que se dictó esa Ley, desde el punto de vistajurídico y legal, la fórmula contenida en ese artículo,no cumple los requisitos exigidos por los artículos 1º

y 4º del Decreto 2284 (desregulatorio) como para re-sultar sustento de una intervención discriminada o in-discriminada en el comercio interno o externo de losbienes que aquí nos ocupan, por lo que no pudo sersustento legal y legítimo de norma alguna contrariaa la libertad comercial que siempre siguió constitu-cionalmente vigente, y mucho menos establecidas pordecretos del PEN o actos administrativos de aún menorjerarquía normativa.

En consecuencia, todo lo normado regulando en con-tra de lo dispuesto en la legislación vigente que es lalegislación de carnes y granos modicada en el año

1991 y elevada a ley en el año 1993, resulta inconstitu-cional, y los actos administrativos de alcance generalconsecuentes, nulos de nulidad absoluta.

VII.- NORMAS DICTADAS EN VIOLACION DE LA LEGIS-LACION SUPERIOR

De todo lo expuesto hasta aquí, surge claramente

que, ni el Poder Ejecutivo, ni ningún organismo depen-diente, descentralizado o autárquico, pudo producirnormas contrarias a la legislación vigente, ni siquieraamparándose en las leyes de emergencia. Por lo tantoresulta indiferente que las mismas hayan sido decre-tos, resoluciones o meras disposiciones emanadas dequien fuere. Solo el Congreso hubiera podido sancionarmedidas modicatorias por medio de leyes.

La lista de normas irregulares es inmensa, por lo quesolo mencionaremos algunas, especialmente las pro-

ducidas o aplicadas por la ONCCA referidas a restric-ciones de diversa índole que afectan al libre comerciode productos agroalimentarios, dejando de lado ex-presamente a las “retenciones” cuya inconstitucionali-dad hemos sostenido desde su origen y sobre las cualesse encuentran preparadas demandas colectivas e in-dividuales diversas, algunas en curso de acciones ju-diciales ya con fallos descalicadores de su condición

constitucional.

Entre las más graves de carácter regulatorio, estánlas que establecieron “precios de referencia” (Resolu-ción de la Secretaría de Coordinación del MEC 1/06,luego modicada por la Resolución de la Secretaría

de Comercio Interior 38/08 cuando se reestructuró alMEC para darle más poder a Moreno por Decreto PEN877/06, y todas sus complementarias) un eufemismopara no tener que calicarlas de “precios máximos”

pero que operan como tales gracias a la acción ilegíti-ma, directa y hasta personal del Secretario de Comer-cio Interior en los mercados y/o ante los operadores.

El otro grupo gravemente lesivo está referido a lainútil creación de los “registros de operaciones de ex-portación” conocidos como “ROE”, que no son más queuna manera de manipular la comercialización de pro-ductos agroalimentarios pues a la simple registración,de por sí innecesaria, se le agregó la exigencia de un

“encaje” de existencias para poder obtener el permisode exportación de un volumen de producto que no su-pere el porcentaje que las normas permiten.

En el caso de la “carne bovina” y subproductos, rigela Resolución MEC 6/08 y todas sus complementarias.

En el caso de los “granos” y subproductos la sit-uación legal es más compleja, pues partieron de la Ley21.453 y tomando el instituto de las “declaraciones ju-radas de ventas al exterior (DJVE)”, con el argumento

de reglamentarlas, introdujeron el “ROE verde” quealteró todo el sistema de anotaciones y comerciali-zación, siendo tal vez el eje de ese sistema la Reso-lución ONCCA 543/08 y 912/08 (con todas sus com-plementarias como la 918/08, la “nota externa” deAduana 61/08 y otras) y los plazos de validez y demásrequisitos establecidos en la Resolución Conjunta AFIP-ONCCA 2488 y 3714/08, la “aclaratoria” de la ONCCA4252/08 así como las disposiciones aplicables aunqueestén incluidas en otras normas como la Ley 26.351(“Martínez Raymonda”) y sus complementos Decreto764, Resolución ONCCA 2196/08, 1487/08 y Nota Ex-terna de Aduana 47/08.

Luego sobrevino el “régimen opcional” para “es-tirar” los plazos entre adquisición y exportación bajocondiciones de pago anticipado de retenciones (Reso-lución ONCCA 2846/08) que por supuesto no signica

ninguna mejora sustancial y por lo contrario sigue de-jando a los productores “en manos de la demanda” de


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sus productos, la que no solo le traslada el tributo a lasexportaciones en forma generalizada, indiscriminada(aunque el producto no salga del país) sino que “pre-visiona” y/o se “compensa” de los mayores costos yriesgos de inseguridad jurídica que la política guberna-mental impone, terminando por “formar” un precio alproductor más deprimido aún que si se calcula el merotraslado de las retenciones. Por lo tanto, el régimen

de anotaciones y sus plazos que estamos tratando eneste punto, no ha mejorado para nada con las nuevasdisposiciones, y en consecuencia subsiste la casi to-tal desaparición de los contratos “forward” (que eranuna herramienta de nanciamiento comercial genuino

para los productores) y el riesgo del “efecto puerta12” que es la venta masiva a la cosecha, con todos losproblemas logísticos que implicará y la depreciacióndel valor de los granos al productor.

Y no nos olvidemos de la inconstitucional “obligaciónde información privada” sobre la producción, a cargode los productores individuales (Resolución ONCCA684/08).

Lo cierto es que estamos ante una verdadera“maraña” normativa regulatoria, que constituye unasuerte de “derecho paralelo” respecto de la legislaciónvigente y consecuentemente “va por la banquina” enrelación al respeto a los derechos y garantías tantocomo a la supremacía normativa y al sistema institu-

cional consagrados en la Constitución Nacional.

VIII.- CONCLUSIONES Y PROPUESTAS

1) La ONCCA es un organismo que nació sin ser im-prescindible, frente a una situación política deter-minada que consistía en la imposibilidad del enton-ces Secretario de Agricultura y Ganadería (Ing. FelipeSolá) de controlar el desbordado e ilegal manejo delas matrículas, autorizaciones y scalización tribu-taria de los operadores del sector cárnico de la Pcia.

de Buenos Aires, cuyo empresario emblemático de talfalta de transparencia era Samid, ex aliado del gobi-erno nacional, apañado por la inacción al respecto delgobierno provincial de entonces (también del PJ) y fa-vorecido por algunos “amparos judiciales” obtenidosen forma sospechosa.

2) No es cierto que la ONCCA haya cubierto un vacíopotestativo derivado de la disolución (muchos años an-

tes) de las Juntas Nacional de Carnes y Granos, puescuando ello se produjo, la nueva legislación repartióprolijamente las potestades vigentes, ejecutivas y re-manentes en la Secretaría de Agricultura y Ganaderíapor un lado y el SENASA por el otro (según se vio con lareproducción que hicimos de la norma legal especíca

que así lo hizo).

En verdad entonces, desde su creación a la ONCCAse le dieron funciones “sobreabundantes” respecto delas que ya cumplían aquellos organismos, y se la ori-entó especialmente a ser una especie de “refuerzo dela AFIP” pues el aspecto scal era el más vulnerable

(como en el caso de Al Capone) y el que daba másposibilidades de convertirse en “la punta del ovillo”del oscuro comercio de carnes antes mencionado (queincluía desde una infructuosa lucha contra el abigeato,hasta la colocación minorista de carne, pasando por

cierto por el núcleo más cerrado de los operadores sinestablecimiento propio y de las plantas frigorícas mis-mas, que por simple mala conducta o empujadas porla competencia desleal por ilegal de algunos, habíanadoptado prácticas idénticas de absoluta ilegalidad).

3) En el desarrollo de su corta historia, terminó en lahipertroa actual, y nada garantiza que si se la sigue

recreando como ente burocrático independiente (au-tárquico y con personería) aunque se acoten y emproli-jen sus funciones normativamente, no vuelva a repetir

una historia como la vivida. El solo hecho de resultarun organismo caro y no imprescindible justica que se

analice su subsistencia o no, ya que en verdad bienpodría desaparecer totalmente sin afectar en absolutolas potestades legales que tienen el hoy Ministerio deAgricultura y Ganadería, el SENASA y la AFIP en cuantoal ejercicio pleno del poder de policía, control y au-toridad de aplicación como titulares que son de todaslas facultades reguladas normativamente al respecto.

4) El hecho de haber desarrollado en forma másespecíca algunas funciones, podría resultar una jus-ticación para que subsista, pero eso sí, reducido al

ámbito del Ministerio (o Secretaría) de Agricultura yGanadería de la Nación.

5) Para el caso de su eliminación, sólo basta “dero-gar” por ley, el Decreto 1067/05.

6) Para el caso de su subsistencia, también bastará



con “modicar” por ley ese Decreto en parte de su

articulado, quedando vigente el resto y así congurar

la nueva norma regulatoria de esa Ocina (ONCCA).

En especial, habría que cambiar su naturaleza jurídi-ca para volver a convertirla en una ocina dependiente

de Agricultura y Ganadería, sin capacidad normativapropia, y derogar todas las resoluciones y disposiciones

que por sí haya dictado durante la vigencia del De-creto 1067/05 en su redacción original (que ahora semodicaría por ley), muy en particular las ilegalmente

dictadas al margen o en contra de las leyes de carnesy granos a su vez modicadas por el Decreto 2284/91

raticada por la ley 24.307 (art. 29).

7) Desde un punto de vista legal y jurídico, no ca-ben dudas sobre la potestad del Congreso de legislarrespecto de la ONCCA en sí misma y con mucha más

razón respecto de las materias sobre las cuales esaOcina ha estado dictando regulaciones.

Tampoco caben dudas sobre la potestad legislativadel Congreso respecto de toda otra norma dictada queestablezca institutos jurídicos nuevos, que vayan encontra de la legislación de fondo.

Si bien el Congreso no es la institución con potestadpara interpretar, juzgar y calicar la constitucionali-dad o inconstitucionalidad de las normas, no menoscierto es que, poseyendo potestades legislativas origi-narias, puede dictar leyes instituyentes, modicato-rias y derogatorias de normas anteriores de igual oinferior jerarquía y de ese modo puede corregir losvicios de esas normas.

8) En cuanto a la mayor aberración de su produc-ción normativa, que son los “ROE” (blanco, verde yrojo), si se pretende mantener la existencia de “reg-istros de operadores y operaciones”, debiera contem-plarse también por ley su recreación, unicándolos, y

limitándolos a la función registral solamente y nuncacomo pre-requisito para la comercialización interna oexterna y, por supuesto, anulando toda imposición deinformación individual anexa o complementaria que

se ha convertido en una obligación condicionante y hapermitido la instauración de un régimen policíaco.



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Buenos Aires, 8 de marzo de [email protected]

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ONCCA-Analisis Conclusiones y Proyectos Ante Un Nuevo Anteproyecto de Ley

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