ONU 2030: Reconstrucción del Orden en un Mundo …...un grito desde el corazón de alguien que cree...

Kevin RuddEl primer ministro 26 de Australia

ONU 2030:Reconstrucción del Orden en un

Mundo Fragmentado

Informe del Presidente

Comisión Independiente sobre el Multilateralismo

AGOSTO 2016

Foto de cubierta: Dimitri Otis/Getty

Images.

Descargo de responsabilidad: Las

opiniones expresadas en este informe

representan aquellas del autor y no

necesariamente de la Instituto

Internacional para la Paz (IPI). IPI

agradece la consideración de varias

perspectivas para la persecución de

un debate bien informado sobre las

políticas y las cuestiones fundamen-

tales en el ámbito de las relaciones

internacionales.

© por el Instituto Internacional para la

Paz, 2016

Todos los Derechos Reservados

www.ipinst.org

Dedicado a las mujeres y hombres sirviendo

bajo la bandera de la ONU

en países por todo el mundo.

TABLA DE CONTENIDOS

Prólogo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . iii

Prefacio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . v

Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1

¿Acaso la ONU todavía importa?. . . . . . . . . . . . . . . . . 4

LA ONU AÚN ES LA PIEDRA ANGULARDEL ORDEN MUNDIAL DE POSTGUERRA

EL PRINCIPIO DEL MULTILATERALISMOIMPORTA EN SÍ MISMO

NO HAY SUSTITUTO

¿La ONU está realmente en problemas?. . . . . . . . . . 12

REGISTRO DE RESULTADOS DE LA ONU

RETOS, PROBLEMAS Y FRACASOS DE LA ONU

Construcción de una ONU para el siglo XXI . . . . . . 22

DESAFÍOS EXTERNOS AL ORDEN INTERNACIONAL

DESAFÍOS INTERNOS DEL SISTEMA DE LA ONU

Organizando principios para una ONUmás efectiva . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39

PAZ Y SEGURIDAD

DESARROLLO SOSTENIBLE

LOS DERECHOS HUMANOS Y EL COMPROMISOHUMANITARIO

PRESUPUESTO, PERSONAL, ADMINISTRACIÓN YCOMUNICACIONES

Conclusión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 68

Anexo 1: Áreas temáticas de la ICM. . . . . . . . . . . . . . 72

Anexo 2: Miembros del grupo de altagerencia de la ONU. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73

Anexi 3: Fondos, programas, agenciasespecializadas, otras entidades, yorganizaciones relacionadasde la ONU . . . . . . . . . . 75

Notas finales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 76

Prólogo

Cinco años atrás tuve la idea de establecer una Comisión Independiente sobre elMultilateralismo. Pero todavía no era el momento. Yo sabía que un proyecto tanambicioso sólo podría tener éxito si tenía un líder ambicioso.

Llega la hora, llega el hombre. Cuando conocí a Kevin Rudd supe que habíaencontrado a la persona adecuada para presidir la Comisión. Tiene una ampliaexperiencia y conocimientos en megaproyectos mundiales, como el G20 y la luchacontra el cambio climático. Sin embargo, es realista, con sus habilidades perfec-cionadas desde el tira y afloja de la política australiana. En resumen es una raraavis: a la vez visionario y pragmático.

Desde su lanzamiento en septiembre de 2014, la Comisión Independiente sobre el Multilateralismo (ICM) hacelebrado amplias consultas sobre 16 temas que afectan a la paz y la seguridad internacional. Kevin no ha sidoun mascarón de proa; ha sido el capitán en el timón. Dirigió activamente casi todos los retiros. Viajó por elmundo para recabar opiniones y recopilar ideas frescas sobre cómo restaurar el orden mundial, e ideó unproceso incluyente en el que participaron todos los interesados dispuestos a mejorar el sistema internacional.

Al mismo tiempo que hablaba a gusto con expertos en una amplia gama de temas complejos, Kevin tambiénhizo un esfuerzo especial para llegar a aquellos que están fuera del sistema de las Naciones Unidas y los círculosdiplomáticos con el fin de saber de la juventud, la sociedad civil y el público en general (especialmente a travésde Internet y los medios de comunicación social).

Como resultado, el informe completo de la ICM — que será lanzado el 21 de septiembre — resume elconjunto de propuestas para la reforma de las Naciones Unidas derivadas del proceso de consulta de laComisión durante los últimos dos años. Contendrá ideas frescas, basadas en un profundo conocimiento de lasposibilidades y limitaciones actuales del sistema multilateral. El informe completo de la ICM, junto con losinformes de política en cada una de las 16 áreas temáticas — que también serán liberados en línea —representan las salidas de este exclusivo proceso consultivo. Esperamos que contribuyan a un multilateralismomás eficaz en un momento de grandes desafíos mundiales. En particular, alentamos que el próximo secretariogeneral de la ONU tenga en cuenta las recomendaciones de la ICM.

Este informe es el informe del Presidente. Para el proceso de la ICM, es una bonificación. A través de susextensas consultas como Presidente de la ICM, Kevin ha adquirido valiosos conocimientos basados en su vastaexperiencia política nacional e internacional. En este papel, Kevin proporciona sus opiniones personales sobrela situación del mundo y de cómo la ONU puede ser adaptada para hacer frente al rápido ritmo de cambio. Esun grito desde el corazón de alguien que cree en la ONU. Quienes en la ONU tratan de hacer del mundo unlugar mejor deberían escuchar sus advertencias y consejos.

Terje Rød-Larsen, Presidente, Instituto Internacional para la Paz

Oslo, 15 de agosto de 2016

iii

Prefacio

v

La razón por la cual estoy escribiendo este informe es que creo en las NacionesUnidas. Creo en sus ideales. Estoy orgulloso de su historia, a pesar de sus fracasos.Y estoy apasionado con su futuro. La ONU hace un llamamiento a lo mejor denuestra naturaleza humana, mientras que también trata de proteger a lahumanidad de lo peor. Si leemos su carta fundacional bajo una nueva perspectiva,obviando los 70 años pasados desde la matanza colectiva de la última guerramundial, su lenguaje aún resuena para nuestra propia generación y con losdesafíos de nuestra época. Existe una cierta intemporalidad en la carta. No se tratasimplemente de una construcción política de su tiempo, sino que habla de valores universales de relevancia decada era, no están atados a un determinado tiempo, lugar o civilización.Si fuéramos a condensar estos valores y la misión basada de ellos en una sola frase, podría ser esta: la

Organización de las Naciones Unidas nos llama a defender la dignidad intrínseca de todos los seres humanospara prevenir la guerra y construir una paz sostenible, resguardando los derechos fundamentales sociales y lajusticia económica para todos, preservando el planeta que compartimos y, en caso de catástrofe natural ohumana, actuemos con solidaridad para salvar a otros miembros de la familia humana que lo necesiten.Estos son buenos valores. Están vivos en la Carta de 1945. También están vivos en la Declaración Universal

de 1948. Dan lugar a una misión común, progresiva y audazmente dirigida al mejoramiento de la humanidad,independientemente de los vicios que la institución de las Naciones Unidas pudiera sufrir en cualquiermomento determinado. La ONU, a pesar de todos sus defectos, es una institución que vale la pena defender.Las Naciones Unidas tiene hoy 70 años. Y el mundo de hace 70 años era un lugar muy diferente a como lo es

hoy. Surge la pregunta inevitable, por lo tanto, de si esta institución de posguerra llamada ONU sigue siendo“sirviendo a su propósito” y satisface las necesidades de la comunidad internacional en el siglo que se desarrollaante nosotros. Si no es así, ¿qué se puede hacer en términos prácticos para actualizar su misión, estructura yrecursos para afrontar los inmensos desafíos que tenemos por delante?Este fue el tema de conversación entre el secretario general de la ONU, Ban Ki-moon, y el presidente del

Instituto Internacional para la Paz, Terje Rød-Larsen, en el verano de 2014, cuando la Organización de lasNaciones Unidas preparaba su 70º aniversario. Se decidió que el IPI convocaría una revisión independiente delsistema multilateral de la ONU. Su finalidad era hacer recomendaciones para que el próximo secretario generalconsiderase al comienzo de su nuevo mandato, en enero de 2017, sobre el futuro del sistema. Y se me pidió quelo presidiera.Así nació la Comisión Independiente sobre el Multilateralismo (ICM), que fue lanzada en septiembre de 2014

durante la semana de la Asamblea General de la ONU en Nueva York. Los términos de referencia de la ICMson claros:• ¿Cuáles son los principales retos del siglo XXI para el orden global?• ¿Sirve a su propósito el sistema multilateral de la ONU frente a estos desafíos?• Si no es así, ¿qué cambios deben hacerse en cuanto a funciones, estructura y recursos de la ONU para llenarel déficit emergente en un gobierno global eficaz?

La ICM ha intentado ser lo más abierto, transparente y consultivo como sea posible en la realización de sulabor. Dividió su trabajo en dieciséis áreas de trabajo funcionales de la ONU (detalladas en el Anexo 1) ycongregó a expertos de la Secretaría, las misiones permanentes, la sociedad civil y el ámbito académico, asícomo aquellos con experiencia sobre el terreno, para una serie de reuniones independientes de políticas en cadauna de estas áreas temáticas durante un período de dieciocho meses. La ICM adoptó este enfoque porqueconsideró que era mejor partir de la premisa de las funciones para las que la ONU fue creada, en lugar de loque las instituciones de la ONU establecieron posteriormente. Se estimó que era necesario volver a los princi-

vi

pios básicos de la ONU – qué es exactamente lo que se supone que debe estar haciendo, en lugar de aceptar losregímenes institucionales existentes tal como están. La forma siempre debe seguir a la función. No a la inversa.Este documento es el informe del Presidente de la ICM. Refleja muy bien mis reflexiones personales sobre el

futuro de las Naciones Unidas, instruidas en las numerosas conversaciones que he tenido el privilegio de tenercon todas las personas que han trabajado para, o con, el sistema de las Naciones Unidas, tanto en las capitalescomo sobre el terreno. El informe del Presidente no está escrito en el estilo tradicional de la ONU, y procuraevitar el “dialecto de la ONU” siempre que sea posible. Su finalidad es ser provocativo para estimular el debate,y por lo tanto esperemos que hagan una pequeña contribución a la sabiduría colectiva de nuestra gran familiade la ONU mientras buscamos juntos trazar el futuro de la institución.El informe completo de la ICM será publicado a finales de septiembre de 2016. En él se resumirán las

propuestas presentadas a la ICM a través de su proceso de consulta formal a lo largo de los dos últimos años.Será seguido por el lanzamiento en línea de cada uno de los dieciséis documentos de política detallada a finesde 2016. Estos informes están diseñados no sólo para el próximo secretario general de la ONU; también estándestinados a los Estados miembros, tanto en las capitales como en sus misiones permanentes. También estándestinados al gran público comprometido en responder a la pregunta de cómo podemos mantener nuestrofrágil orden mundial para el futuro, dado el gran y turbulento cambio que actualmente enfrenta.Ni el informe del presidente ni el informe completo que seguirá tienen carácter oficial en la ONU. Cualquier

estatus que puedan obtener estos informes en el futuro será, con suerte, el resultado de la claridad de los análisisy la utilidad de las ideas que ellos presentan.Toda la vida he sido un defensor de la ONU: como estudiante, diplomático, ministro de relaciones exteriores,

primer ministro, y ahora como un ordinario ciudadano global. La ONU no siempre ha sido universalmentepopular en mi país natal, Australia. Pero siempre he estado orgulloso de ser uno de sus principales defensoresen el pequeño caos de nuestra política nacional. Por lo tanto, tengo el privilegio de poder hacer esta modestacontribución a la reflexión colectiva sobre el futuro de la institución. Creo profundamente que todos loshombres y mujeres de buena voluntad deben poner su corazón, mente y energía para trabajar de la mejormanera para sostener una fuerte, relevante y vital Organización de las Naciones Unidas. La ONU es un “bienpúblico mundial” para todos nosotros y para nuestro futuro común en este frágil planeta que compartimos.La ICM ha sido un enorme trabajo de equipo. Ha sido dirigido por el secretario general de la ICM, Hardeep

Puri, y su adjunto, y posteriormente su sucesora, Bárbara Gibson. El equipo también ha incluido a: Els Debuf,Ariun Enkhsaikhan, Warren Hoge, Walter Kemp, Jimena Leiva Roesch, Adam Lupel, Youssef Mahmoud,Maximilian Meduna, Nadia Mughal, Thong Nguyen, Omar El Okdah, Andrea Ó Súilleabháin, VéroniquePepin-Hallé, Asteya Percaya, Anette Ringnes, Rodrigo Saad, Hillary Saviello, Jill Stoddard, Albert Trithart, yMargaret Williams. También me han ayudado mucho (todos en su tiempo libre): Daryl Morini, Oficial dePrograma en la Asia Society Policy Institute (ASPI), de la que me siento orgulloso de ser presidente. Lapresidencia de ASPI es mi trabajo a tiempo completo en Nueva York. Este ejercicio, para la ICM, ha sidopuramente un trabajo de amor. Agradezco profundamente los esfuerzos combinados de todos estos individuos,su gran profesionalismo, su entusiasmo ilimitado y, sobre todo, su capacidad de comprender mi sentido delhumor australiano. Por ello, esta es por sí misma una proeza de la diplomacia cultural.También me gustaría dar las gracias a los tres gobiernos patrocinadores por su apoyo financiero a las

operaciones de la ICM: Canadá, Noruega y los Emiratos Árabes Unidos. Sin su apoyo, la ICM simplemente nohubiera existido.Por supuesto, cualquier error fáctico o analítico contenido en este informe es, en última instancia, mi respon-

sabilidad. Dado que nunca he trabajado efectivamente dentro del sistema de las Naciones Unidas, estoy segurode que habrá un gran número de ellos. Humildemente quisiera pedir la indulgencia y el perdón del lectorcuando estos salgan a la luz.Pongo a consideración de la Comunidad Internacional este Informe de la Presidencia.

Kevin Rudd, Presidencia, Comisión Independiente sobre el MultilateralismoNueva York, 15 de agosto de 2016

1

Introducción

“Las Naciones Unidas no fueron creadas parallevarnos al cielo, sino para salvarnos delinfierno”.Dag HammarskjöldSecretario General de la ONU (1953–1961)

El argumento central de este informe es simple. Enprimer lugar, la ONU es importante. De hecho,por ser parte integrante del orden de posguerra,importa mucho. Tanto es así que, si llegara a fallar,fracasar, o simplemente desaparecer, esto socavaríaaún más la estabilidad del orden mundial yabastante frágil.Nuestro actual orden enfrenta cada vez más

nuevos y complicados retos. Hay importantesnuevas tensiones en la geopolítica global que nohemos visto en un cuarto de siglo, con un rápidodeterioro en las relaciones EEUU-Rusia y EEUU-China, acompañado por una nueva estrategia deacercamiento entre Rusia y China. Ha habidoincluso más profundas transformaciones en lageoeconomía mundial, donde China es ahora lasegunda economía más grande del mundo, ypronto se convertirá en la más grande, desban-cando a Estados Unidos después de más de 150años de dominación económica global. Más allá de estas clásicas consideraciones de

“equilibrio de poder” entre los principales estados,también estamos presenciando el surgimiento denuevos actores no estatales, principalmente, perono exclusivamente, en la forma de yihadismoviolento, que no acepta en absoluto el sistemabasado en el estado y opera completamente fueradel endeble entramado del derecho internacional. También somos testigos de otra ola de desafíos

del orden actual a través de la aceleración de ladinámica de la globalización. Esto, a su vez, estágenerando nuevas demandas de un gobierno globalmás eficaz que pueda hacer frente a la “global-ización de todo”. Al mismo tiempo, la global-ización está generando nuevas y peligrosas contra-fuerzas políticas, económicas y sociales — unpotente cóctel de nacionalismo, proteccionismo yxenofobia — que están comenzando a amenazar eltejido del orden actual de maneras nuevas y amúltiples niveles.Nos parece, por lo tanto, que se aproxima un

nuevo “punto de inflexión” mundial que se apartade la cómoda suposición de las últimas décadas deque la dinámica de la mayor integración mundialera de alguna manera imparable. En un momentoen el que asistimos a la aparición de nuevas fuerzasque amenazan con destrozar el mundo, las mismasinstituciones que la comunidad internacional creópara unir al mundo a través de formas cooperativasde gobierno global deben ser más importante quenunca antes. Pero la verdad es que esas mismasinstituciones jamás han sido más débiles que hoy.En segundo lugar, después de setenta años, la

ONU está tan “incorporada” en el orden interna-cional que apenas somos conscientes del constantepapel estabilizador que desempeña en la configu-ración de los parámetros generales para la conduc-ción de las relaciones internacionales. Tendemos adar por sentada la ONU. La vemos como una partedel confortable mobiliario. Algo fijo, dado porhecho. Pero la historia nos recuerda que nada espara siempre, y menos aún la durabilidad de lasinstituciones mundiales, cuya historia es reciente ycuyos antecedentes son tan tensos. La historiatampoco es necesariamente lineal; no estamos dealguna manera destinados a disfrutar cada vez máslas formas “progresivas” de gobierno global. Comose señaló anteriormente, la “regresión” histórica esigualmente posible. Y si la propia ONU un díadesaparece — o, más probable aún, simplemente sedesliza hacia el abandono — sólo entoncesseríamos plenamente conscientes del enormeagujero que esto dejaría en lo que quede del ordende posguerra. Sin la ONU, estaríamos a merced delas relaciones cada vez más frágiles entre estados,con escasas medidas para negociar o resolver lascrisis que pudieran surgir. Para ese momento seríasimplemente demasiado tarde lamentar ladesaparición de la ONU.En tercer lugar, aunque la ONU hoy no es

inservible, está en apuros.Muchos temen que estéempezando a caer en la irrelevancia mientras losestados cada vez más “esquivan” a la Organizaciónde las Naciones Unidas en las cuestiones másimportantes que enfrenta la comunidad interna-cional, buscando soluciones sustantivas en otroslugares y viendo cada vez más a la ONU como unaagradable idea diplomática. Muchos están preocu-pados de que la ONU, al igual que muchas de lasantiguas instituciones, esté abrumada por losprincipales cambios sistémicos y los retos que

ahora afectan a la comunidad internacional engeneral. Este informe sostiene que la ONU tieneuna estructura y cultura institucional del siglo XXque está luchando por adaptarse a las realidades delsiglo XXI. Y si no logra hacerlo, la ONU se deslizarálentamente hacia el país de las sombras.En cuarto lugar, el informe concluye que este no

es necesariamente el caso. Se argumenta que laONU es capaz de redimensionarse por sí misma.Todos las instituciones del siglo XXI deben hacerlopara sobrevivir al ritmo y la complejidad delcambio alrededor de ellas. No tiene sentido seguirsoñando que la ONU podría ser reconstruida desdelos cimientos. Pero podemos reconsiderarinteligentemente su estructura, funciones yasignación de recursos para equiparla mejor yhacer frente a los retos del futuro. Para ello:1. Necesitamos una ONU cuya legitimidad y

universalidad inherente sea reafirmada porun compromiso político formal a los princi-pios fundamentales del multilateralismopor parte de los Estados miembros,destacando las ventajas críticas que el sistemamultilateral ofrece a los estados individuales,en lugar de consolidar una visión emergentede que el sistema multilateral es simplementeuna carga que deben asumir.

2. Necesitamos una ONU que integre estruc-turalmente sus agendas de paz y seguridad,desarrollo sostenible y derechos humanoscomo una continuidad estratégica, en lugarde dejarlas como silos institucionalesindependientes del pasado. Esto puedehacerse de tal manera que también maximicelas posibilidades de un espacio operacionalnítido para las labores humanitaria en casode crisis, reconociendo también que eseespacio operacional jamás podrá ser garanti-zado sin ocuparse de las realidades deseguridad y desarrollo que lo rodean.

3. Necesitamos una ONU que ayude aconstruir puentes entre las grandespotencias, especialmente en un momento decrecientes tensiones entre ellas.

4. Necesitamos una ONU con una sólidacapacidad de planificación de políticas,mirando varios años hacia el futuro y no sóloen las crisis del día de hoy.

5. Necesitamos una ONU que acepte una

doctrina integral de prevención, en lugar dereacción, que se refleje directamente en laestructura de liderazgo, cultura y recursos dela organización.

6. Necesitamos sobre el terreno un equipo dela ONU que por fin resuelva el problema desus rígidos silos institucionales avanzandocada vez más hacia la integración de equiposmultidisciplinarios para abordar problemasespecíficos sobre el terreno.

7. Necesitamos una ONU impulsada por lamedición de los resultados, no solo laelegancia de sus procesos.

8. Necesitamos una ONU donde las mujeresestén en el centro de la totalidad de susprogramas, no sólo en algunos de ellos, paraque su pleno potencial humano pueda serconcebido como una cuestión de justiciasocial, y porque no hacerlo socavará aún másla paz y seguridad, el desarrollo y losderechos humanos. También necesitamosuna ONU donde la juventud del mundohaga oír su voz en el centro de lascomisiones de la ONU, y no simplementecomo una tardía ocurrencia paternalista, detal manera que la juventud pueda ayudar aforjar un futuro de auténtica esperanza paralos más de 3 mil millones de personasmenores de veinticinco años.

9. Necesitamos una ONU que sea relevantepara las nuevas agendas de políticas globalescríticas, de futuro y no sólo del pasado,incluyendo combatir eficazmente el terror-ismo y el extremismo violento, mejorar laseguridad cibernética, limitar la autonomíade los sistemas de armas letales, ocupándosede la deficiente aplicación del derechointernacional humanitario para las guerrasdel futuro, y el desarrollo de un enfoqueintegral de los confines planetarios más alládel cambio climático, en particular paranuestros océanos.

10. Necesitamos una ONU que pueda, demanera eficiente, eficaz y flexible, actuardentro de la realidad impuesta por laslimitaciones presupuestarias actuales, enlugar de simplemente esperar que los cielosse abran mágicamente un día, porque no loharán.

2 INTRODUCCIÓN

Finalmente, el informe sostiene que no existe talcosa como la reforma “excepcional”. Para que laONU pueda tener un futuro sólido en laobtención de resultados que sean directamenteaplicables a los retos de la comunidad interna-cional, debemos participar activamente en unproceso de continua reinvención de la institución.Hay un argumento de que las instituciones derelaciones internacionales inherentemente tiendenhacia la entropía — que, cuando se forman lasinstituciones, los procesos de deterioro a largoplazo comienzan a establecerse. Si este argumentoes válido, como temo que sea, el único antídotosería tener un programa de permanente eintencional reinvención activa — para recordarle ala institución su núcleo y continuar, para actualizarlos valores de su cultura institucional y, en casonecesario, reprogramar algunas de sus funciones.Todo esto es para garantizar que la ONU respondeeficazmente a los retos de la política real de nuestrotiempo, en lugar de reproducir mecánicamente lasrespuestas del pasado, y de esa manera mantener surelevancia para el futuro.El informe se titula ONU 2030: Reconstrucción

del Orden en un Mundo Fragmentado. Algunospodrían argumentar que la noción de “orden” es ensí misma una ilusión intelectual. No estoy deacuerdo, aunque sólo sea porque aquellos denosotros que tenemos interés en la historia de lasrelaciones internacionales tenemos alguna idea delo que realmente es el caos. Por lo tanto, la idea de“reconstrucción” no es una fantasía. Las fuerzas deldesorden están allí para que todos las vean. Eldesafío es el de la claridad conceptual, la capacidadinstitucional y la voluntad política.La línea de tiempo de 2030 ha sido elegida

deliberadamente. La ONU acaba de alcanzarnuevos acuerdos innovadores que tienen al 2030como su marco temporal: en primer lugar, laAgenda 2030 y la ejecución de los 17 Objetivos deDesarrollo Sostenible y, en segundo lugar, elAcuerdo de París sobre el cambio climático y elperiodo de compromiso post-Kioto contenido enél, que también llega al 2030. En este informe seafirma a continuación que estas dos nuevas eimportantes misiones de las Naciones Unidastambién deben ser acompañadas por una tercera:una nueva agenda de paz y seguridad sostenibles,con una nueva doctrina sustantiva de prevenciónen su corazón, que podría ser desarrollada en los

próximos años y también tienen el 2030 como sumarco temporal.Con o sin ella, estos nuevos y ambiciosos

programas de cambio global positivo inevitable-mente nos llevan a la pregunta de si la ONU, comoinstitución en sí misma, es lo suficientemente“adecuada al propósito” de poner en práctica estosprogramas durante los próximos quince años. Y sino es así, ¿qué es lo que debe cambiar en la estruc-tura, las funciones y los recursos necesarios en laONU para hacer realidad estas agendas de políticasprofundamente transformadoras? Además, el 2030no está tan lejos en el tiempo como para ser inútil.Está lo suficientemente cerca para ser real, dejandotiempo suficiente para la planificación, puesta enpráctica y evaluación.He escrito este informe como alguien que toda su

vida se ha dedicado a la misión histórica de lasNaciones Unidas, tal como se expresa en los altosideales de la carta. El informe es consciente tanto delos éxitos como de los fracasos de la ONU durantelos últimos 70 años. Respeta profundamente lasreformas de los anteriores secretarios generales, enparticular las del actual secretario general, queserán detalladas en el informe final. Este informe sebasa abiertamente en el trabajo de otros, en lugarde tratar de reinventar la rueda. Todos recono-cemos que la ONU es una bestia difícil de cambiar.Pero todos los amigos de la ONU también sonimpulsados por una profunda preocupación por sufuturo, tanto así que muchos de nosotros denosotros cuestionamos si este “Parlamento delHombre”, como fue llamado por sus fundadores,sobrevivirá como una institución eficaz y enfuncionamiento para celebrar su centenario en2045.Cuando los pueblos del mundo ven crecer el

desacuerdo entre las grandes potencias, elresurgimiento de viejas tensiones interestatales yconflictos, los terroristas en sus calles, el caos en susmercados, y los puestos de trabajo desapareciendosin que nada los sustituya, están preguntándosecada vez más: “¿Hay alguien más en control?” Estano es una pregunta irrazonable. En otras palabras,¿estamos empezando a ver el comienzo de unacrisis más profunda en los cimientos del propioorden global de posguerra de la ONU?Este informe está, por tanto, animado por una

pregunta central: ¿Qué se puede hacer? ¿Cómo

Kevin Rudd 3

4 ¿ACASO LA ONU TODAVIA IMPORTA?

podemos insuflar nueva vida a esta antigua institu-ción, de modo tal que pueda desempeñar su papelcentral de preservar un orden mundial pacífico yjusto? Y ¿podemos empezar a imaginarnos unaONU para el siglo XXI, que responda a unademanda creciente de un gobierno global efectivoen una edad de constante disminución delsuministros y cuando el “déficit” de gobiernoparece, de hecho, estar aumentando? Estas son laspreguntas que conforman las recomendacionespresentadas en este informe.Soy muy optimista sobre el futuro de la ONU.

Aunque los problemas son reales, no debemossucumbir al pesimismo de moda, o a un tipo de“indefensión aprendida” por parte de lacomunidad multilateral, que un cambio sustantivoes sencillamente demasiado difícil. La verdad esque las respuestas realmente están a nuestroalcance, sólo si podemos desplegar la voluntadpolítica colectiva para hacer cambiar las cosas.

¿Acaso la ONU todavíaimporta?

“El proyecto común e instrumento universalde la gran mayoría de la raza humana es laOrganización de las Naciones Unidas. Un usopaciente, constructivo y a largo plazo de supotencial puede brindar paz verdadera ysegura al mundo”.

Trygve LieSecretario General de la ONU (1946–1952)

La respuesta a esta pregunta — ¿la ONU todavíaimporta? — es inequívocamente sí. Esto es debidoa que el futuro de la ONU es, en gran parte, unapregunta acerca del futuro del orden global. LaOrganización de las Naciones Unidas no puede serconcebida como la totalidad del orden global. Perosí que existe en el centro de esta.

LA ONU AÚN ES LA PIEDRA ANGULAR DEL ORDEN MUNDIAL DE POSTGUERRA

La ONU importa porque es la piedra fundamentaldel orden global. El orden geopolítico global actualestá formado principalmente por tres partes:• Primero, las relaciones geopolíticas entre losgrandes poderes, así como las relacionesdiplomáticas, militares y aliadas que se handesarrollado entre los grandes poderes y otrosestados;

• Segundo, las relaciones horizontales entretodos los estados, independientemente de siestán alineados con algún gran poder o no,incluyendo aquellos que han elegido consisten-temente mantenerse neutrales o no alineados; y

• Tercero, las instituciones globales y regionalesque utilizan medios multilaterales paraadministrar las diferencias y maximizar la

Ceremonia de Clausura de la Conferencia de la ONU sobre el Cambio Climático, París, 12 dediciembre de 2015. Foto de la ONU.

Kevin Rudd 5

cooperación pacífica entre los estados, basadosen el principio de soberanía igualitaria de todoslos estados.

Este último principio es particularmente impor -tante para poderes pequeños y medianos en elsistema internacional, los cuales históricamente sehan convertido en bajas de las políticas de losgrandes poderes que salen mal. Y es aquí donde laONU juega el rol central.No hay una relación pulcra y simétrica entre las

variadas partes del orden global. Variaciones delconcepto de “balance de poder” usualmente guíanel primero y, a una extensión más limitada, elsegundo elemento de la lista previa. La función deltercer elemento — teniendo en cuenta la espectac-ular falla en garantizar una estabilidad estratégicade los balances de poder en el pasado — es la dearbitrar, o al menos mitigar, las colisiones queperiódicamente surgen en el ejercicio de la políticapor parte de grandes poderes.Estos diferentes elementos del orden actual

también son el producto de diferentes (y algunosdirían conflictivos) conceptos de la conductanatural de los estados. En un extremo está el“realismo” profundo de “estado-nación contraestado-nación”, basado en intereses nacionalesirreconciliables, ausencia de confianza y lossiempre presentes “dilemas de seguridad”. Encontraste con esta visión casi Clausewitziana de lasrelaciones entre estados, existe lo que usualmentees descrito, y a veces ridiculizado, como el altoidealismo del institucionalismo neoliberal, con suspremisas en conceptos como seguridad común,intereses compartidos y cooperación internacional.Nuestro orden global actual es una descuidadaamalgama de ambos.Aun así, en las crecientes políticas “posmod-

ernas” del siglo XXI, usualmente se olvida que el“orden” en las relaciones internacionalespermanece como algo fundamental. Parece quehemos olvidado cómo es el “desorden”, inclusoaunque hayamos visto el horror de esto en exhibi-ción hace menos tiempo del que dura una vida. Losgrandes poderes en 1945, tomando en cuenta lasfallas del acuerdo post-1919, deliberadamenteubicaron el sistema multilateral de la ONU, asícomo las Instituciones Bretton Woods, como elcentro del nuevo orden global. Para mejor o peor,el sistema multilateral es la maquinaria colectiva ala que los Estados miembros accedieron en San

Francisco y que todos los Estados miembrosposteriores han suscrito desde aquel entonces.También es importante notar que el rol de la ONUdentro del orden actual no se refiere exclusiva-mente al orden geopolítico. La ONU también tieneun rol en lo que podemos llamar el ordengeoeconómico, el orden global humanitario, y elemergente orden global del ambiente. Y cada unode estos “ordenes” continúa siendo inherentementefrágil, golpeado por el conflictivo nacionalismo y elmercantilismo actual.Si se deja que el sistema multilateral con base en

la ONU, la piedra angular del orden de post-guerra,simplemente se desvanezca, habría múltiples y,para la gran mayoría, imprevistas consecuencias.Nuevas realidades son creadas súbitamente cuandolas antiguas empiezan a desvanecerse o son rápida-mente extinguidas. Vemos esto en tiemposrecientes en relación con el debate sobre el futurode la Unión Europea. En muchos aspectos, lacomunidad internacional del siglo XXI ya noparece ser consciente del apoyo internacional legale institucional de aquello a lo que ahora nosreferimos ágilmente como “el orden post-guerra”.Parece que este orden simplemente se ha “incorpo-rado”. Pero para permitir que esta piedra angular sedesmorone gradualmente tendría que desestabi-lizarse inherentemente la estructura general sobrela cual descansa. La efectiva (sino formal) desapari-ción de la ONU crearía, como mínimo, un vacío enel sistema de relaciones internacionales. Y lahistoria nos enseña que los vacíos políticos einstitucionales no pueden permanecer así pormucho tiempo antes de que sean llenados con algomás. La comunidad internacional necesitaocuparse cuidadosamente de los cimientos delorden actual, particularmente con las difícilescircunstancias en las cuales fueron logradosdespués de la implosión del orden previo a 1939.Además es importante recalcar que el orden en

las relaciones internacionales no es autogeneradode forma natural. Y mucho menos se perpetúa porsí mismo. A lo largo de medio milenio ha habidocuatro esfuerzos mayores en Europa para crearorden después de periodos de matanza sostenida:en 1648, 1815, 1919 y en 1945. Los primeros tres deestos “ordenes” tuvieron, como mucho, éxitosparciales. El jurado aún está evaluando el cuarto. Lahistoria nos enseña a seguir invirtiendo en elfuturo. Esto aplica particularmente para una

institución como las Naciones Unidas, quien en suacta constitutiva no asume el subyacente poder deningún monopolio para sostenerse a lo largo deltiempo. Esto se posiciona como contraste a lamayoría de los órdenes previos, que han sido lacreación de un gran poder individual (p.ej.: Roma)o un balance de poder entre varios grandes poderes(p.ej.: el Concierto Europeo).Aún más, la historia nos enseña que el orden en

las relaciones internacionales es la excepción en vezde la regla. Desde el surgimiento de la nación-estado moderna, ambos antes y después de la Pazde Westfalia en 1648, el desorden ha sido lacaracterística dominante de las relaciones entreestados. Cualquiera que asuma que, en el siglo XXI,hemos visto “el final de la historia”, está simple-mente equivocado. No solo está mal guiado paraasumir la inevitable marcha de avance del capital-ismo liberal-democrático dentro de los estados. Esigualmente erróneo asumir que la globalizaciónneoliberal nos llevará, por definición, hacia unperiodo permanente de relaciones pacíficas entrelos estados, viendo finalmente desvanecerse lasfronteras entre éstos en respuesta a una realidadcomercial subyacente, unificadora, casi mística.Esto es el triunfo de la esperanza sobre la razón.Finalmente existe un concepto relacionado con

las relaciones internacionales que sostiene que latendencia natural de cualquier sistema entreestados tiende hacia la entropía1. Bajo este

argumento, cualquier orden internacional, una vezestablecido, es inmediatamente sujeto al procesonatural de declive y descomposición, hasta quefinalmente resulta en un regreso al desorden. Si esteanálisis se mantiene como verdadero, refuerza elargumento principal de los teóricos y prácticos porigual que preservan el sistema actual de la ONU, elmultilateralismo va a requerir más y más esfuerzosconscientes con el tiempo. Echarse atrás no es unaopción. Incluso lo es menos una postura deabandonarla.El sistema multilateral de la ONU permanece

como la piedra angular de un sistema de ordenglobal multidimensional en el siglo XXI. Es crucialpara todos nosotros que haya normas, reglas yexpectativas predecibles, comparables y, dentro delo posible, reforzadas, para todos los estados,grandes y pequeños, para administrar susrelaciones con los demás. Esto no significa que lasnormas, reglas y expectativas estén congeladas en eltiempo. Ellas pueden, por supuesto, evolucionar.Pero la llave para la continua estabilidad del ordenes que cuando ocurran los cambios sean comunesy, de preferencia, apoyados por todas las institu-ciones del multilateralismo.Por supuesto, una de las principales fallas de un

orden tan multilateral es la falta de mecanismos derefuerzo universal para aquellos que violan susprincipios. Con una mediación multilateralausente, los grandes poderes tienen tendencia a


La primera cumbre del Consejo de Seguridad de la ONU, Nueva York, Enero 31, 1992. ONUFoto/John Isaac.

“administrar” la conducta de otros grandespoderes, además de la conducta de sus aliadosmilitares y diplomáticos con la amenaza activa delas represalias o la disuasión. Por definición, elsistema multilateral es de una naturaleza diferente.Por ejemplo, es usualmente difícil llegar a unacuerdo acerca de que si un estado particular haviolado los principios del orden (en el caso de laONU, las provisiones de su acta constitutiva): eincluso cuando el consenso es logrado, existe eldesacuerdo en las formas de reforzamientodisponibles dentro de la misma acta.También existe un argumento más amplio en

apoyo al cumplimiento de los estados con normasmultilaterales alzándose a partir de la “disuasiónmoral” de la misma ley internacional. Peromientras esto tiene un efecto innegable en términosde las preocupaciones legítimas de la mayoría delos estados acerca de su reputación, la disuasiónmoral en sí no constituye, en ningún sentido, unmecanismo de reforzamiento capaz de mantener laintegridad general del orden. Es, entonces, unaimportante adición al orden actual, pero no es deninguna forma su cuarto de máquinas.A pesar de las deficiencias en el refuerzo, el

sistema multilateral de la ONU constituye esa partedel orden global actual que aplica el mejor frenopotencial contra el incremento de las tensiones quese alzan entre los grandes poderes, entre grandespoderes y otros estados, y entre estados máspequeños. Estas seguirán surgiendo de los inevita-bles desacuerdos que ocurren sobre las fronterasterritoriales, marítimas, disputas, “guerras decomercio”, u otros conflictos de interés nacional.De manera importante, el mantener este efecto“civilizador” del sistema multilateral de la ONU enlos elementos realistas, nacionalistas o mercantilesque aún encuentran expresión dentro del ordenactual, requerirá un esfuerzo activo y continuo porparte de los Estados miembros para reforzar laautoridad de las instituciones multilaterales.

El futuro de la ONU, entonces, requeriráinversiones en curso enfocadas en la integridad yen la energía del sistema general como un “bienpúblico” global en su propio derecho. Esto no selogrará a través de expresiones ocasionales deapoyo pasivo. Si queremos que la ONU sobrevivacomo un sistema efectivo en vez de simbólico,componente del orden global, sus Estadosmiembros, como accionistas iguales en el sistema

como un todo, deben trabajar activamente parahacer que esto suceda.

EL PRINCIPIO DEL MULTILATERALISMOIMPORTA EN SÍ MISMO

Como se ha hecho notar más arriba, el principio delmultilateralismo es importante debido a que militaen contra del unilateralismo, bilateralismopredador, o una visión Darwiniana de lasrelaciones internacionales basada en la“prevalencia del más adaptable”. Hemos vistoalgunos de estos principios trabajando demasiadasveces antes en la historia de las relaciones interna-cionales.Si nuestro objetivo en común es un orden global

justo y pacífico, hay algunos principios vivos en elconcepto mismo de multilateralismo que vale lapena mantener para el futuro. Estos son:1. Legitimidad: Una insaciable legitimidad

surge de la decisión común de todos losestados, basada en el principio de igualdad detodos los estados soberanos. Hay algoinherentemente poderoso cuando lacomunidad internacional habla con una solavoz. Esto no puede ser replicado por otrosarreglos plurilaterales, donde preguntasacerca de la legitimidad global surgiráninevitablemente.

2. Universalidad: Este es otro lado de la monedade la legitimidad. Cuando una institución, yasea plurilateral o regional deba hablar conautoridad dentro de sus dominios políticos ogeográficos, no pueden hablar universalmenteen nombre de la comunidad de estados entera.En el orden global actual, sólo el sistemamultilateral de la ONU puede hacerlo sin quealguien se oponga.

3. Autoridad para establecer normas: Dados losderechos únicos de la legitimidad y universal-idad al sistema multilateral de la ONU,también tiene una autoridad única paradeterminar normas globales. “Normas” es untérmino utilizado libremente en el discurso delas relaciones internacionales. Pero el fondo esque, propiamente definidas, las normas son elconstructo de la ley pactada, resoluciones de laONU, acuerdos multilaterales y las prácticas yprotocolos que han permanecido por muchotiempo asociados con estos procesos. Las

Kevin Rudd 7

normas deben entonces ser capaces de serrastreadas hasta uno de estos instrumentosprimarios multilaterales.

4. Poder de convocatoria: Sin importar susdeficiencias percibidas, la ONU posee unalegitimidad única en su habilidad paraconvocar a los Estados miembros, a través demecanismos formales o informales, para lidiarcon un desafío particular para la comunidadinternacional. Este poder de convocatoria,que proviene de sus derechos únicos delegitimidad, universalidad y de las normassubyacentes del sistema, puede argumentarseque es una de las mayores fuerzas de la ONU.No hay otra institución global que tengasemejante autoridad innegable para convocar,particularmente en el dominio de preservar lapaz y seguridad internacional.

5. El poder para iniciar: El sistema multilateralde la ONU no solamente tiene el poder deconvocar a miembros de estado en respuesta aun desafío particular, sino que el acta de laONU explícitamente confía también a laSecretaría General de la misma el poder dellevar iniciativas al Consejo de Seguridad de laONU en términos del artículo 99. La acciónmultilateral, por supuesto, será usualmenteiniciada por Estados miembros a través de losforos de la ONU más disponibles para ellos.Pero el poder de la Secretaría General paratomar iniciativas es igualmente claro en elacta.

6. El poder para realizar acciones de seguridadcolectiva: Una vez más, construido sobre suinherente legitimidad, universalidad ycapacidad para establecer normas interna-cionales, el sistema multilateral de la ONU, enlos capítulos 6, 7 y 8 del acta, tiene lacapacidad de realizar acciones en relación aEstados miembros en un rango demecanismos autorizados. Estos incluyenmediación, sanción, acciones militarescolectivas, mantenimiento de la paz y elestablecimiento de comunicación con organi-zaciones regionales relevantes para lidiar conel problema a mano.

7. El poder para llevar programas económicos ysociales: El capítulo 9 del Acta de la ONUtambién empodera a ésta, a través del ConsejoEconómico y Social (ECOSOC, por sus siglas

en inglés), para informes de comisión, hacerrecomendaciones y establecer comisionespara llevar programas económicos y socialesrelevantes para la comunidad internacionalpara el mejoramiento de la familia humana. Esimportante notar que, bajo los términosoriginales del acta, la ONU también estáautorizada para trabajar con organizacionesno gubernamentales (ONG por sus siglas eninglés) para llevar dichos programas. Estasprovisiones han empoderado a la ONU paraestablecer una amplia variedad de agencias,fundaciones y programas para mejorar elbienestar de las personas del mundo. Setentaaños después, estos poderes han evolucionadoen una agenda de desarrollo sostenibleextensa (la Agenda 2030) que refleja por símisma los esfuerzos del sistema de la ONUpara evolucionar de manera flexible paraenfrentar los desafíos de nuestro tiempo.

La habilidad única del sistema para convocarEstados miembros, tomar la iniciativa, promulgardecisiones y llevar programas finalmente deriva dela inherente legitimidad de la naturaleza multilat-eral de esta institución. Al defender el futuro de laONU, es crítico para la comunidad internacionaldarse cuenta de que esta legitimidad no puede serreplicada por otras instituciones, mucho menos através de acciones unilaterales de cualquier Estadomiembro. Esta fuerza inherente del sistemamultilateral de la ONU debe ser preservada acualquier costo.Este informe utiliza de manera rutinaria el

término “sistema multilateral de la ONU”. Porsupuesto, la ONU es la principal institución con talsistema. Pero no es la única institución. El FondoMonetario Internacional (con 189 Estadosmiembros), el Banco Mundial (189 Estadosmiembros), la Organización Mundial de Comercio(164 Estados miembros) son todas institucionesmultilaterales en un sentido integral. Todas estasinstituciones contribuyen a formar y mantener elmultilateralismo global. Como la ONU, sinembargo, todas están bajo presión por razones nomuy diferentes a las que se enfrenta la ONUmisma. Por ejemplo, el establecimiento del G20 enel 2008 en muchos aspectos corta de través delmandato multilateral acordado al FondoMonetario Internacional en 1944, aunque lacumbre del G20 incluye representación de las


cabezas de las cuatro instituciones multilaterales,así como también de la Organización para laCooperación Económica y el Desarrollo.Sin importar los problemas de coordinación de

políticas con las instituciones más allá de la familiamultilateral, el desafío fundamental de las cuatroinstituciones es maximizar las políticas de colabo-ración entre ellas. Dada la relevancia crítica de lasagendas económicas, financieras y de comercioglobales para el futuro de la paz y seguridad global,la necesidad de esas colaboraciones se ha vueltoaún más crucial. Esto está subrayado todavía máspor la reciente adopción de los Objetivos deDesarrollo Sostenible, donde la colaboracióníntima entre la ONU y el Banco Mundial en partic-ular será requerida si se quiere tener algunaesperanza real de que estos objetivos sean imple -mentadas.El multilateralismo también tiene que competir

tanto con los desafíos como con las oportunidadesque se presentan por la proliferación de institu-ciones regionales. Estas incluyen ahora a la UniónEuropea (UE), la Organización para la Seguridad yla Cooperación en Europa (OSCE), la UniónAfricana (UA), la Organización de los EstadosAmericanos (OEA), la Asociación de Naciones delSudeste Asiático (ASEAN por sus siglas en inglés),la Asociación Sudasiática para la CooperaciónRegional (SAARC por sus siglas en inglés), elConsejo de Cooperación del Golfo (CCG), la LigaÁrabe, la Comunidad de Caribe (CARICOM), y elForo de las Islas del Pacífico. Es importantedestacar que el único continente sin una instituciónregional unificada cubriendo las materias deseguridad, economía y sociales es Asia. Una vezmás, el desafío crítico del sistema multilateral esgarantizar que hay protocolos funcionales yrelaciones institucionales entre la ONU y estasvariadas instituciones regionales. Estas institu-ciones deben verse a sí mismas en relacionessimbióticas, en vez de conflictivas, entre ellas —como “multiplicadores de fuerza” unas de otras, envez de competidores en un “juego de ganar-perder”.Para completar esta imagen compleja del

ambiente multidepositario en el cual se requiereque la ONU opere ahora, también debemos consid-erar de nuevo el impacto de la sociedad civilinternacional, uniones de comercio y del sectorprivado. En 1945 había muy pocas ONGs. Hoy hay

10 millones a nivel global2, de las cuales 4.507tienen un estado consultivo en ECOSOC3. Mientrasque puede que estas no operen en todos los estados,y tampoco representan en ningún sentido losintereses de los Estados miembros en sí mismos, sehan vuelto jugadores significativos en el rangocompleto de debates de políticas multilaterales y enla tarea de crear y llevar programas económicos,sociales y humanitarios a la comunidad. Tambiénhan obtenido estatus de observadores en las institu-ciones multilaterales.Una prioridad principal futura para la ONU es

desarrollar protocolos efectivos para establecer uncontacto con este vasto catálogo de ONGs, colabo-rando con ellas para resolver problemas, especial-mente cuando ellas, en vez de las agencias de laONU, toman el liderato para llevar programas a lacomunidad. Al mismo tiempo, los Estadosmiembros deben mantenerse centrales como laspiedras angulares del orden formal multilateral.Hacerlo de otra manera es invitar al caos interna-cional, ya que las instituciones que no representanestados están aclamando nuevas formas de legiti-marse sobre aquellas de los estados. Aún con todassus fallas, un sistema funcional entre estados siguesiendo muchísimo más preferible a un sistema laxode “geometrías variables” completamentedesconectado del sistema de estados.Por lo tanto, mientras el sistema multilateral de la

ONU tiene fortalezas únicas, comparte el espaciode la política multilateral con todo un rango deotras instituciones. Es importante que los Estadosmiembros de la ONU tengan un concepto claro desu realidad. Si damos una mirada panorámica alsistema actual, incluiría lo siguiente:• Las acciones individuales de las naciones-estado mismas, ya sea dentro o fuera de susfronteras;

• Las treinta y tres fundaciones, programas,agencias especializadas y entidadesrelacionadas que forman el sistema de la ONU;

• Instituciones plurilaterales como el G7 y elG20;

• La vasta variedad de instituciones guberna-mentales regionales y subregionales; y

• La sociedad civil internacional, uniones decomercio y el sector privado.

Este es el terreno político en el cual la ONU debeoperar. Para hablar y actuar con una voz, la ONU

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debe coordinar sus propias operaciones en lamayor medida posible a lo largo de sus treinta y dosdiferentes fundaciones, programas y agenciasespecializadas, para que así todas remen en lamisma dirección estratégica. La ONU tambiénnecesita tener protocolos de cooperación comple-tamente desarrollados con las otras principalesinstituciones intergubernamentales globales, asícomo con las ONGs internacionales. Este es undesafío clave que enfrentamos: desarrollar un“nuevo multilateralismo”, aún anclado a la legitim-idad de la ONU, pero que también cooperacompletamente con muchos otros jugadores —gubernamentales y no gubernamentales — en estemundo multidepositario en evolución.Reconocer esta complejidad también es

importante por otra razón: es irracional esperarque la Organización de las Naciones Unidas hagatodo. Existe en el discurso de las relaciones interna-cionales el peligro de que la ONU, en virtud de sunombre, es capaz de resolver todos y cada uno delos problemas, ya sea entre o dentro de lasnaciones. Simplemente este no es el caso. Esto pasapor alto los requerimientos fundamentales de cadaEstado miembro de honrar sus propias obliga-ciones bajo el acta de la ONU, en sus relacionesdomésticas e internacionales. También ignora elhecho de que el espacio político global ya estáatiborrado por una multiplicidad de actoresgubernamentales y no gubernamentales. Tambiénhay limitaciones demostrables en los recursos

financieros y físicos de la ONU.Esto pone el acento en priorizar qué es lo que

realmente hace el sistema multilateral de la ONU.Dentro del sistema multilateral, su rol paraestablecer normas es único. También lo es su poderde convocatoria, su poder para tomar iniciativas, ysu poder para tomar decisiones colectivas en pro dela comunidad internacional. Pero el llevar la vastavariedad de programas económicos, sociales yambientales a través de la comunidad internacionales ahora, hoy en día, una responsabilidad compar-tida por muchos jugadores. Como ya se ha hechonotar antes, uno de los principales desafíos futurospara la ONU es acordar patrones flexibles deentrega que abarque a las instituciones de la ONU,las regionales, las ONGs internacionales y el sectorprivado, mientras mantiene la integridad desistemas multilaterales basados en estados. Esto esesencial si la ONU quiere llevar el mejor resultadoposible para la gente a la que sirve.

NO HAY SUSTITUTO

Una razón más por la cual la ONU importa es que,a pesar de sus más aguerridos críticos, la ONU nopuede ser fácilmente reemplazada. Eso nosrecuerda la observación que hizo WinstonChurchill acerca de las limitaciones de lademocracia: “Se ha dicho que la democracia es lapeor forma de gobierno exceptuando todas lasotras formas que se han intentado de vez en


El Presidente de la Asamblea General Mogens Lykketoft cierra el debate general de la septuagésimasesión, Nueva York, 3 de octubre de 2015. ONU Foto/Cia Pak.

cuando”4. Podríamos hacer observaciones similaresacerca de la ONU: es el peor sistema de gobiernointernacional, exceptuando a todos los demás.Sólo ha habido un intento previo serio para

construir una institución global de gobierno; noobstante, fue un arreglo que excluía a la mayoría delas naciones, que en ese tiempo permanecíancolonizadas por el Oeste: la Sociedad de lasNaciones, de poca duración. La Sociedad fuedañada desde el comienzo por la negativa de losEstados Unidos de América en unirse. Tuvo algo deéxito durante la década de 1920. Pero al haberrepetidos actos de agresión entre estados durante elcurso de la década de 1930, la Sociedad falló el testcrítico de su tiempo. En una de las más grandesironías de la historia de las instituciones interna-cionales, la Sociedad, con una disminuida lista demiembros y una reputación destruida, continuósus reuniones durante la segunda guerra mundial,en Ginebra. De hecho, el “Palais des Nations”, elhogar físico de la Sociedad, fue abierto oficialmentedurante el clímax de la crisis de Munich en 1938. LaSociedad continuó funcionando formalmente,como apenas un cascarón vacío, mientras queEuropa y el mundo se deshacía: una saludablehistoria acerca de los peligros de la irrelevanciainstitucional para el futuro.La fallida historia de la Sociedad, sin embargo,

nos recuerda que los nuevos acuerdos institu-cionales llegan a existir invariablemente comoresultado de una crisis internacional. Este fue elcaso en 1919, y una vez más en 1945. La convulsiónde la guerra mundial, en ambos casos, creóbrevemente las circunstancias que permitieron alos líderes globales un espacio político temporalpara forjar acuerdos de largo alcance para el futuro,aunque en ambos casos estos acuerdos fueronhechos entre los ganadores y con escasa consid-eración para los derrotados. En nuestras circun-stancias globales, mientras nos enfrentamos concrisis internacionales a múltiples niveles y a travésde múltiples teatros, afortunadamente no hemosllegado a un punto de inflexión equiparable con losque se alcanzaron en 1919 o en 1945. Incluso conlos eventos de 1991, al final de la Guerra Fría, nohubo ningún esfuerzo serio por reformar lasinstituciones de gobierno global posteriores a 1945.La verdad entonces es que la oportunidadgeopolítica de reconstruir radicalmente el ordenglobal, asumiendo que tal orden pudiera siquiera

ser conceptualizado, mucho menos acordado, noexiste. Deberíamos estar agradecidos de que lascircunstancias extremas que enfrentamos dos vecesen la primera mitad del siglo pasado no seannuestras perspectivas actuales.Hasta ahora, nuestras crisis de gobierno global

no han sido de suficiente gravedad como paracausar que la comunidad internacional reconstruyafundamentalmente las instituciones que actual-mente compartimos, incluyendo la ONU. Enausencia de otra conflagración global, o una crisisglobal que involucre a todos de manera igualitaria,necesitamos convocar la voluntad políticanecesaria para revivir las instituciones interna-cionales que tenemos. Para decirlo de manerasimple, la idea de construir una institución políticaglobal para reemplazar a la ONU es absurda porvarias razones:• Sería imposible renegociar el Acta Constitutivade la ONU en las circunstancias geopolíticasactuales.

• Es muy poco probable que los Estadosmiembros contribuyan con los recursosnecesarios para construir una nueva institu-ción desde los cimientos.

• La disolución de la ONU tendría un impactocaótico para la continuación de las operacionesde las treinta y tres fundaciones, programas,agencias especializadas y entidadesrelacionadas ya existentes de la ONU, lamayoría de las cuales no podría aguantar lainterrupción de una institución tanfundamental. Esto eventualmente socavaría lacontinuación de la provisión de servicioscríticos a personas necesitadas en todo elmundo.

• También sería difícil sostener el cuerpoexistente del derecho internacional en largoplazo si la ONU ya no estuviera, dado que laONU sigue siendo el generador y el depositariode las leyes, reglas y normas que compartimoshoy y que alberga muchos foros institucionalesvelan por el respeto de las mismas. Sobre todoexiste un grave riesgo que mucho de estosimplemente colapse. Y sería imposible, porejemplo, conseguir de nuevo el consensonecesario para renegociar las tres convencionessubyacentes de los derechos humanos, enparticular la Declaración Universal de 1948.

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• Incluso sería imposible alcanzar un nuevoacuerdo acerca de dónde sería establecidafísicamente una nueva institución global quereemplace a la ONU.

Este informe concluye, por lo tanto, que la únicaaproximación con sentido común hacia el futurodel gobierno global es hacer lo mejor con lasinstituciones que ya tenemos. Pensar de otramanera es construir castillos en el aire, persigu-iendo un orden perfecto que nunca podría existir.Nunca debemos sucumbir a la tentación intelectualde permitir que lo perfecto sea obstáculo en elcamino de lo bueno. Nuestra tarea es hacer que lainfraestructura internacional existente sea tanfuncional y efectiva como sea posible, dada la vastadiversidad de desafíos que enfrentaremos en elfuturo. Esa tarea, por sí misma, constituye untrabajo formidable.

¿La ONU está realmente enproblemas?

“Ellas [las instituciones de la ONU] sonnuestras herramientas. Nosotros lasformamos. Nosotros las usamos. Es nuestraresponsabilidad remediar cualquier defectoque pueda haber en ellas”.Dag HammarskjöldSecretario General de la ONU (1953–1961)

En la comunidad internacional hay quienes van adisputar una premisa central de este informe: laONU está en serios problemas. Es importante quetomemos en serio estas aseveraciones. Si no tienecaso responder, y en cambio tenemos una ONUque todavía será capaz de “salir del paso” cómoda-mente en las próximas décadas, entonces no tienemucho sentido seguir leyendo. ¿Cómo, por lotanto, podemos hacer un juicio creíble en lugar dealguna declaración radical diciendo que la ONUahora se enfrenta a grandes desafíos que amenazansu viabilidad a largo plazo?

REGISTRO DE RESULTADOS DE LAONU

La ONU tiene un sólido historial de logros. Estosincluyen: 1. Ayudar a evitar otra guerra mundial: La

ONU ha ayudado a prevenir otra guerra

mundial, a pesar de las predicciones general-izadas en 1945 que expresaban que erainevitable. Sería erróneo sostener que laONU ha sido el único factor causal. Pero lainstitución, sus mecanismos de deliberacióny las disposiciones normativas de la Carta dela ONU sin duda han ayudado.

2. Acumular un cuerpo de normas jurídicasinternacionales: La ONU ha acumulado unconsiderable, si no completo, cuerpo dederecho internacional, reglas y normas quelos Estados miembros han adoptado en losúltimos setenta años. Más de 560 tratadosinternacionales han entrado en vigor desde1945, cubriendo temas que van desde lastelecomunicaciones hasta el terrorismo5. Estocontrasta fuertemente con el registro de laSociedad de las Naciones, que en 1939 habíapactado 33 tratados6. La crítica inevitable,como se ha señalado anteriormente en esteinforme, es que gran parte del derechointernacional, aparte de los poderes coerci-tivos de los que dispone el Consejo deSeguridad, carece de mecanismos deaplicación eficaces. Sin embargo, el impactonormativo de los tratados y otros instru-mentos jurídicos internacionales es significa-tivo. Si este cuerpo acumulativo de derechointernacional y las normas establecidas en élno existieran, el mundo de hoy sería un lugarinfinitamente más problemático y brutal delo que ya es, y esto es a pesar de las repetidasviolaciones del derecho internacional que sesiguen produciendo.

3. Poner en marcha un sistema de mecanismosinternacionales de solución de conflictos: Elsistema multilateral basado en la ONUtambién ha visto la evolución de una serie demecanismos judiciales y arbitrales impor -tantes para resolver conflictos legalesinternacionales. La Corte Internacional deJusticia (CIJ) ha presidido más de 164 casosdesde 19457. Setenta y dos estados hanaceptado su jurisdicción obligatoria. LaConvención de 1982 de las Naciones Unidassobre el Derecho del Mar (UNCLOS) cuentacon 168 firmantes, y su tribunal ha presididoveinticinco casos8. A través de sus meca -nismos de solución de diferencias laOrganización Mundial del Comercio,

12 ¿LA ONU ESTÁ REALMENTE EN PROBLEMAS?

Kevin Rudd 13

aunque técnicamente no es un organismo dela ONU, ha arbitrado 509 conflictos comer -ciales internacionales9. Dada la larga ymaligna historia de disputas territoriales ycomerciales como indicadores fiables de losconflictos internacionales, el hecho de queestas instituciones ahora jueguen un papelimportante en la reducción del número y lagravedad de estas crisis, son indicadores deun sistema multilateral que, si bien no esperfecto, aún no se ha roto.

4. El desarrollo de una red de institucionesreguladoras internacionales: Poniendo lasdisputas legales internacionales a un lado, ungran número de instituciones interna-cionales ancladas en el sistema multilateralde los organismos especializados de la ONU,también juegan un papel crítico en laregulación de los elementos más mundanosde la interacción global. Por ejemplo, laOrganización de Aviación Civil Inter -nacional (OACI), la Organización MarítimaInternacional (OMI), la Unión PostalUniversal (UPU), la Unión Internacional deTelecomunicaciones (UIT), la OrganizaciónMeteorológica Mundial (OMM), elOrganismo Internacional de EnergíaAtómica (OIEA), la Organización Mundialde la Salud (OMS), la Oficina de las Naciones

Unidas contra la Droga y el Delito(UNODC), y la Organización Mundial de laPropiedad Intelectual (OMPI) hacencontribuciones día tras día, vitales y prácticasa las arterias físicas de la globalización. Estono es poca cosa, pero la comunidad interna-cional a menudo acepta estos bienes públicosglobales como algo simplemente “dado”.Cuando se negociaron al inicio no eran vistosasí.

5. La gestión de la proliferación de armas dedestrucción masiva (ADM): En cuanto a lapaz y la seguridad, el Tratado de NoProliferación Nuclear (TNP) y el OrganismoInternacional de Energía Atómica (OIEA)realizan una función esencial en la preven-ción de la proliferación irrestricta de armasnucleares. A menudo olvidamos lo cerca queel mundo estuvo de esto en la década de1960. En la actualidad hay 191 Estados Parteen el TNP. El OIEA también supervisa losacuerdos de seguridad nuclear entre 182estados10. La Convención sobre las ArmasQuímicas, la Convención sobre las ArmasBiológicas, y el Tratado de ProhibiciónCompleta de Ensayos Nucleares (TENPC)apoyan también los esfuerzos globales de noproliferación de ADM con cierto grado deéxito. Por ejemplo, el TENPC, apoyado por

Presidente de la Asamblea General, Vijaya Lakshmi Pandit, sentada junto al secretario general de la ONU DagHammarskjöld, Nueva York, 16 de septiembre de 1953. Foto de la ONU/AF.


la formidable maquinaria de la Organizacióndel mismo, ha establecido un sistema devigilancia sísmica impresionante, capaz dedetectar y, con la excepción de Corea delNorte, desalentar nuevos ensayos nucleares,a pesar de que el tratado aún no ha entradoen vigencia. Por otra parte, las convencionesde la ONU sobre diversas categorías dearmas convencionales también han buscadoreducir el uso de otros tipos de armamentoen una época en la que se ha producido uncambio exponencial en tecnología dearmamentos. Los programas de las NacionesUnidas en el marco del Servicio de Accióncontra Minas de la ONU (UNMAS) tambiénhan reducido el impacto a largo plazo sobreciviles de municiones sin explotar en zonasde conflicto y post-conflicto.

6. Imposición de sanciones: La ONU ha hechouso de sus poderes de sanción en veintiséisocasiones, con trece regímenes de sancionesen curso11. Una vez más, el grado en que losregímenes de sanciones han llevado con éxitoa los cambios en el comportamiento estatales discutible. No obstante, la imposición deembargos de la ONU contra el gobierno de laminoría en Sudáfrica, por ejemplo,contribuyó a la caída del régimen del

“apartheid”. Ninguna de estas medidas hasido universalmente exitosa, pero sería ungrosero error argumentar que no han tenidoimpacto alguno.

7. Implementación de operaciones de manten-imiento de paz y misiones políticas: LaONU ha completado cincuenta y cuatromisiones de paz en su historia, con dieciséisen marcha hoy12. La ONU también haencargado treinta y nueve misiones políticasespeciales destinadas a prevenir, mejorar, oconcluir conflictos internacionales ointernos13. Muchos de estos nunca sonnoticia. Si bien existe un debate abierto encuanto a cómo muchas de estas misiones hanconcluido “con éxito”, en oposición acuántas han visto la repetición de losconflictos, a fin de cuentas la contribución delas operaciones de mantenimiento de la paz ymisiones políticas para la preservación de lapaz y la seguridad ha sido significativa, y esinfinitamente mayor que si no hubiera talesmisiones en absoluto.

8. La reducción de la pobreza global: Encuanto a la eliminación de la pobreza, eldesarrollo económico y la sostenibilidadambiental, la ONU también ha hecho unacontribución significativa. La pobreza

Kevin Rudd 15

extrema se ha reducido globalmente en un 50por ciento desde 199014. El grado en que estelogro es atribuible a los esfuerzos normativosy operativos de las instituciones de la ONU yde Bretton Woods es, por supuesto, undebate abierto. Este papel desempeñado porel desarrollo económico de China desde 1979en la reducción de los niveles de pobreza anivel mundial es un caso particularmenteimportante. Como resultado de los cambiosen las políticas nacionales de China, 600millones de personas fueron liberadas de lapobreza extrema15. Esto tiene poco que vercon la ONU. No obstante, el impacto de losObjetivos de Desarrollo del Milenio (2000-2015) en enfocar los programas de reducciónde la pobreza alrededor de objetivosdefinidos y centrales ha producido algunosresultados significativos. Del mismo modo,el impacto positivo acumulado de losprogramas de asistencia para el desarrollomultilateral y bilateral durante muchasdécadas, como lo corroboran varios estudios,es significativo16. Estos son los algunos de sus“pequeños” logros:

• La viruela ha sido eliminada17. • La poliomielitis ha sido eliminada en casi

todos los lugares18. • El mundo está en camino de reducir la

propagación de la tuberculosis19. • La incidencia estimada de la malaria se ha

reducido a nivel mundial en un 37 porciento desde el año 2000 y las tasas demortalidad han disminuido un 60 porciento durante el mismo período20.

• El acceso al tratamiento para las personasque viven con VIH ha aumentado en todoel mundo. Para junio de 2014, 13,6millones de personas estaban recibiendotratamiento antirretroviral para elVIH/SIDA, un aumento significativo delos 800.000 del 200321.

• Entre 1990 y 2015, 2.600 millones depersonas obtuvieron acceso a fuentesmejoradas de agua potable22.

• En 1990, 1.100 millones de personas queviven en zonas rurales carecían de acceso aagua potable, mientras que esta cifra sehabía reducido a 653 millones en 201023.

• La mortalidad infantil (de los menores decinco años) se redujo de más de 12millones al año en 1990 a 7,6 millones en el2010 en todo el mundo24.

• Entre 1999 y 2010, la tasa de matriculaciónen la escuela primaria aumentó del 58 al 76por ciento en lo que conocemos comoÁfrica subsahariana. A nivel mundial, lastasas de alfabetización de los jóvenestambién se han mejorado, alcanzando el 89por ciento a finales de 201025.

9. Acuerdo sobre un nuevo programa dedesarrollo sostenible: En cuanto a la agendade desarrollo sostenible global emergente, eléxito de la negociación de los Objetivos deDesarrollo Sostenible en el marco de laAgenda 2030 ha producido, por primera vez,un nuevo marco normativo que hafinalmente conciliado los dos imperativos dela competencia del desarrollo económico y lasustentabilidad ambiental. Este trabajo se habasado en el pionero Informe Brundtland de1987 relativo a la Protección Ambiental yDesarrollo Sostenible, la Cumbre de la Tierrade 1992, el Informe de las Naciones Unidasde Alto Nivel sobre la SostenibilidadMundial de 2012 (personas resistentes,planeta resistente), y las resoluciones de laconferencia “Río + 20” recomendando laelaboración de los Objetivos de DesarrolloSostenible.

10. Proporcionar apoyo humanitario: En elcompromiso internacional humanitario, losesfuerzos combinados de las instituciones dela ONU, como el Programa Mundial deAlimentos (PMA), el Fondo de las NacionesUnidas para la Infancia (UNICEF), la Oficinadel Alto Comisionado de las NacionesUnidas para los Refugiados (ACNUR) y laOficina de las Naciones Unidas para laCoordinación de Asuntos Humanitarios(OCHA) en general han mejorado lacapacidad de la comunidad internacionalpara responder a los desastres naturales yartificiales en comparación con el pasado.Por ejemplo, el PMA alimenta hoy en día ade 90 millones de personas en ochenta paísesdiferentes26. ARONU ha proporcionadoapoyo directo a más de 50 millones derefugiados desde su creación27. Hoy en día es

responsable de un total de 16,1 millones derefugiados y se dedica a la protección de los65,3 millones de personas desplazadas28.OCHA ha desempeñado un importantepapel de coordinación entre agenciashumanitarias para mejorar la coherencia dela respuesta internacional a las emergenciasen todo el mundo. En períodos anteriores dela historia, los más vulnerables de lapoblación mundial fueron simplementeabandonados para morir. Ahora hay almenos una infraestructura funcionalinternacional para hacer frente a las crisishumanitarias, donde las instituciones de laONU actuando en asociación con, o junto a,otros actores humanitarios tales como elComité Internacional de la Cruz Roja(CICR), el Comité Internacional de Rescate(CIR), y Médicos Sin Fronteras (MSF), soncapaces de actuar. A pesar de las deficienciasvisibles en cada misión humanitaria, laexistencia de estas instituciones, y sucapacidad colectiva para implementarrápidamente en el terreno es infinitamentemejor que el vacío que le precedió.

11. Promoción de los derechos humanos: Encuanto a los derechos humanos, laDeclaración Universal de 1948 de losDerechos Humanos, el Pacto Internacionalde Derechos Civiles y Políticos de 1966, y elPacto Internacional de Derechos Sociales de1966, los derechos económicos y culturalesson los principales logros de la ONU queforman la columna vertebral del marconormativo internacional. Revisionesperiódicas universales por el Consejo deDerechos Humanos proporcionan unimportante mecanismo de revisión institu-cional para todos los estados, incluyendo losinformes críticos sobre las democraciasoccidentales tradicionales. Durante el primerciclo de los exámenes periódicos universales(2008-2011), las revisiones se llevaron a caboen 192 Estados miembros en el transcurso dedoce sesiones29. La Corte Penal Internacional(CPI), basada en el Estatuto de Roma,también proporciona un nuevo elemento dedisuasión institucional de los autores degenocidios, crímenes de guerra y contra lahumanidad. Hasta el momento, diez investi-

gaciones están en curso en el CPI, mientrasque los exámenes preliminares en nueveasuntos han comenzado30. Es imposibleevaluar el impacto colectivo que estasmedidas han tenido sobre el alcance de losabusos de derechos humanos en el mundoactual. Muchos son escépticos, ya que siguendocumentando abusos a gran escala. Pero, denuevo, hay que preguntarse contrafáctica-mente si tales abusos serían mayores enausencia de la medida del mecanismo dederechos humanos que se ha desarrolladohasta el momento.

12. La ampliación del concepto de los derechoshumanos para todos: La misma lógica seaplica a los marcos normativos de lasNaciones Unidas para las personas condiscapacidad (la Convención de 2007 sobrelos Derechos de las Personas conDiscapacidad), los derechos del niño (laConvención de 1989 sobre los Derechos delhijo), y los derechos de los pueblos indígenas(la Declaración de 2007 sobre los derechos delos pueblos indígenas). En todos estos casos,la ONU ha iniciado acciones en nombre deestos grupos en vista de la indiferencia, laineficacia, y en algunos casos la hostilidadabierta. Una sostenida presión normativa delsistema de la ONU ayudó a producir cambiosen las posiciones de política nacional.

13. La defensa de la igualdad de género:También hay muchos dominios emergentesde derechos humanos donde la ONU haalimentado, generado, y en muchos casosdefendido nuevas áreas de actuación deorden público internacional. Este es particu-larmente el caso de los derechos de lasmujeres y las niñas y la agenda de la igualdadde género más amplio. La primeraConferencia Internacional de la Mujer en1975, y las conferencias posteriores en 1980,1985 y 1995; la Convención sobre laeliminación de todas las formas de discrimi-nación contra la mujer (CEDAW) en 1979; laaprobación en 2000 de la Resolución 1325 delConsejo de Seguridad de la ONU sobre lamujer, la paz y la seguridad; y la formaciónde la Mujer de la ONU en 2010 han puesto derelieve colectivamente la nueva centralidadde las mujeres y las niñas en las agendas de


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seguridad y de desarrollo internacionales.14. La adopción de medidas sobre el cambio

climático: Desde la adopción de laConvención Marco de las Naciones Unidassobre el Cambio Climático (CMNUCC) en1992, y más tarde el Protocolo de Kioto en1997 (entró en vigor en 2005), la ONU haestado en el centro de los esfuerzosmundiales para combatir el cambio climáticoinducido por el hombre. Esto ha sidoapoyado por el Grupo Intergubernamentalde Expertos sobre el Cambio Climático(IPCC), establecido por el Programa de lasNaciones Unidas para el Medio Ambiente yla Organización Meteorológica Mundial en1988, que ofrece un análisis científico sólidosobre el progreso y la regresión sobre elcambio climático. El Acuerdo de 2015CMNUCC París tuvo éxito en lograr unmayor compromiso de parte de los Estadosmiembros en la reducción de emisiones, másallá de los niveles de Kioto y más allá para el2030. A pesar de que estas reduccionesrepresentan apenas un tercio de los nivelesnecesarios para mantener el aumento de latemperatura media global dentro de los dosgrados centígrados, representan un progresomedible en comparación con dondeestábamos. Además, el IPCC informa que lastemperaturas globales continúan aumen -tando31. Por lo tanto, aunque el marcopolítico global es ahora claro, la acciónpolítica dentro de ese marco hasta elmomento sigue siendo insuficiente paralograr los resultados globales necesarios.

15. Detener el agotamiento del ozono: La ONUtambién ha sido profundamente papeldecisivo en la negociación del Protocolo deMontreal de 1987 relativo a las sustanciasque agotan la capa de ozono. Como resultadode niveles razonables de cumplimiento porparte de los Estados signatarios, elagotamiento del ozono ha disminuido. LaAdministración Oceánica y AtmosféricaNacional de Estados Unidos de manerainequívoca atribuye al Protocolo deMontreal32 el fuerte descenso en el nivel decloro atmosférico (que agota la capa deozono) desde el año 1992.

16. Trabajando para proteger la biodiversidad:

La Convención sobre la Diversidad Biológicade 1992 ha proporcionado un marco legalpara la conservación de especies en todo elplaneta. En un nivel diferente, el Conveniode 1973 sobre el comercio internacional deespecies amenazadas de fauna y florasilvestres (CITES) y los brazos de la Oficinade Naciones Unidas contra la Droga y elDelito (UNODC) responsable de vigilar eltráfico también han ayudado a preservar lasespecies en peligro de extinción. Pero unavez más, mientras que los marcos normativosson razonables, y muchos se han incorpo-rado a la legislación nacional de los Estadosmiembros, se perdió el 52 por ciento de labiodiversidad del mundo entre 1970 y 201033.

Si bien el historial de logros de la ONU paracualquier medición objetiva es, por lo tanto,razonable, la ONU ha sido un fracaso espectacularen la promoción efectiva de estos logros para lacomunidad internacional. Por supuesto, la ONU seenfrenta al problema de comunicación universalque, si un problema global está siendo tratado demanera efectiva ya no es noticia a los ojos de lasorganizaciones de medios internacionales —buenas noticias no son “noticia”, sólo las malasnoticias son “noticia”. Por lo tanto es imperativo,no sólo óptimo, que la ONU comunique máseficazmente lo que está haciendo en el mundo,tanto para sostener su futuro como base definanciación de los Estados miembros y los pueblosdel mundo que representan como para mejorar suposición y reputación a largo plazo como un agenteeficaz en los asuntos globales. La ONU, a fin decuentas, ha tenido una buena historia que contar,pero no la ha contado bien.

RETOS, PROBLEMAS Y FRACASOS DELA ONU

Si se reconocen adecuadamente los logros de laONU, sería absurdo no reconocer con la mismafranqueza los retos, problemas y fallos del sistemade las Naciones Unidas y el efecto que han tenidosobre la posición internacional de la institución.Estos en sí mismos no representan amenazasexistenciales para la supervivencia del sistema. Elverdadero peligro es más gradual que eso. Llegacuando un creciente número de fallos empieza aalcanzar una “masa crítica” y pone en duda lacredibilidad global del sistema. Es en este punto

donde surge el verdadero peligro de la ONU: perdersu condición de único, y a la vez ser vista como “unaONG más”. No hemos llegado a ese punto todavía.Pero para aquellos que se preocupan por el futurode la institución hay una serie de señales de peligro,aunque algunas han sido exageradas:1. La percepción del estancamiento del

Consejo de Seguridad: El veto y la amenazade un veto en el Consejo de Seguridad de laONU han contribuido al aumento de lasfrustraciones internacionales respecto de lacapacidad general de la ONU para actuar conurgencia para hacer frente eficazmente a lascrisis internacionales. El derecho de vetoconcedido a los miembros permanentes delConsejo (China, Francia, Rusia, el ReinoUnido y los EE.UU.) era la condición sinequa non para la creación de la ONU, enprimer lugar, garantizando la participaciónde los estados más poderosos en el nuevoorganismo mundial. Es un privilegioconsagrado en la Carta de la ONU. Desde1946, el veto se ha usado 276 veces en 230resoluciones del Consejo de Seguridad, oapartados de las resoluciones34. También hayque señalar que en el mismo período, se hanaprobado 2.296 resoluciones del Consejo deSeguridad35. Desde el final de la Guerra Fría

en 1991, sólo ha habido treinta y cinco vetos(trece por Rusia, catorce de los EE.UU., yocho por China) en veintinueve proyectos deresolución, mientras que en el mismoperíodo, más de 1.500 resoluciones delConsejo de Seguridad se aprobaron. Si bienexiste una percepción común de que elConsejo de Seguridad está dividido en prácti-camente todos los puntos, lo anterior sugierelo contrario. El Consejo de Seguridad se hadividido en un limitado número de crisis deseguridad, aunque cada una muy significa-tiva, muy particularmente en Irak, Siria yUcrania. De hecho, para la mayoría de susdecisiones, el Consejo funciona por con -senso. Las declaraciones de la Presidenciadeben basarse en el consenso. Las declara-ciones de prensa también deben contar con elacuerdo de todos los quince miembros. Y elconsenso es el principio que rige para todoslos comités de sanciones y, con muy pocasexcepciones, todos los grupos de trabajo. Yen cuanto a las resoluciones del Consejo ensu conjunto, la gran mayoría, como se señalóanteriormente, también se adoptaron porconsenso: 93,5 por ciento de las adoptadasdesde el año 2000 al 15 de diciembre, 2013,frente a 88,9 por ciento durante la década de


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1990, un período en el que el Consejo deseguridad era comparativamente más unidoque el consejo actual, dada la dinámicainternacional de mayor cooperación queprevalecía en el período inmediatamenteposterior a la Guerra Fría36. Por lo tanto,mientras que el impacto del poder de vetosobre la eficacia del Consejo de Seguridadrespecto de una serie de crisis importantes hasido significativo, no ha sido omnipresente.Lejos de ello.

2. Falta de prevención de atrocidades en masa(crímenes de guerra, genocidio, crímenescontra la humanidad): A pesar de laadopción de la Convención sobre elGenocidio en 1948, ha habido muchasatrocidades masivas cometidas en lugarescomo Camboya, la antigua Yugoslavia,Ruanda, Darfur, Sudán del Sur, la RepúblicaCentroafricana y Siria. En la mayoría de loscasos la ONU fue lenta en responder o norespondió en absoluto. Siguen apareciendodetalles sobre muchos de estos incidentes, enparticular la revelación de que la ONU habíarecibido previo aviso detallando la amenazainminente del genocidio de Ruanda37.Igualmente preocupante ha sido el aumentoen las muertes de civiles en varias de lasllamadas “zonas seguras” de la ONU en losúltimos años, desde Srebrenica a Sri Lanka38.

3. La respuesta limitada al terrorismo global:La incapacidad de los Estados miembros deque acuerden un convenio general contra elterrorismo, que incluya una definición deterrorismo, ha impedido a la ONU ejercerplenamente su papel legítimo en la preser-vación de la paz y la seguridad. Después dequince años, el interminable debate sobre loscomplejos retos presentados por actores noestatales se ha hecho muy deslucido cuandose mide contra el creciente desafío terrorista.La comunidad internacional está impacientepor acciones. En particular, la ONU hatenido éxito en hacer frente a la cuestión de laactividad terrorista financiada por el estado,para combatir las causas fundamentalespolíticas, económicas y sociales del terror-ismo, y la aprobación y promulgación de unanarrativa global sobre la lucha contra elextremismo violento.

4. Repercusión de la invasión de Irak: Lainvasión de Irak dio un golpe fundamental ala idea de que sólo el Consejo de Seguridadpodría autorizar el uso de la fuerza. Encambio, varios estados actuaron de maneraunilateral. Las implicaciones de estaintervención armada continúanreverberando en la región en su conjunto.Por otra parte, el precedente moderno que hacreado ha allanado el camino para otrasintervenciones que se producen sin elrespaldo del Consejo de Seguridad.

5. Ausencia de negociación sobre el acuerdonuclear Iraní: La ausencia de la ONU de lamesa durante las negociaciones de 2015sobre el programa nuclear iraní socavó aúnmás la centralidad de la ONU en la agenda dela paz y la seguridad mundial. Esto a pesardel hecho de que una institución de la ONU(OIEA) tiene un papel fundamental en laaplicación del acuerdo. Sin embargo, no sepensó en incluir un alto funcionario de laONU en la mesa. Tal vez esto fue sinintención, sin embargo dice mucho a lacomunidad internacional sobre la situaciónactual de la ONU.

6. La falta de acción efectiva sobre la crisis deSiria: la estasis de la ONU durante losúltimos cinco años de guerra civil siria havisto un gran sufrimiento humano. Tresesfuerzos de mediación se han puesto enmarcha desde el inicio del conflicto; dos deellos han tenido éxito, mientras que el terceroestá en curso. La guerra civil de Siria hadurado más que la Primera Guerra Mundialy la Guerra Civil española y es casi tan largacomo la Segunda Guerra Mundial. Mientrastanto, 400.000 sirios han muerto y la mitadde la población antes de la guerra de Siria, de22 millones, han sido desarraigados39. Estoefectivamente hace de Siria la mayorcalamidad humanitaria mundial desde laSegunda Guerra Mundial. A pesar de losesfuerzos de la ONU, Siria representa unsímbolo de la ineficacia de las NacionesUnidas para la comunidad internacional.

7. La falta de participación en la crisis deUcrania: La ONU no inició ninguna inicia-tiva diplomática preventiva de alto nivel en elperíodo previo a la crisis de Ucrania en 2013-

2014. Tampoco ha habido ningunapropuesta de resolución de conflictos sustan-tivos de la ONU desde que la crisis sedeterioró en un conflicto armado abierto. ElProtocolo de Minsk 2014 no implicó a laONU. La ONU podría argumentar que lascuestiones relativas a Ucrania se deleganautomáticamente a la OSCE. La OSCE es unainstitución con un mandato regional deprevención de conflictos y mediación. Unos700 empleados de la OSCE están desplegadosactualmente en Ucrania. Pero la preguntasigue siendo: Más allá del inevitableestancamiento del Consejo de Seguridad,¿por qué no se encuentra la ONU en acciónen uno de los retos más importantes para lapaz y la seguridad en toda Europa desde laSegunda Guerra Mundial?

8. La falta de implicación en la lucha contra laamenaza nuclear de Corea del Norte: Elprograma de armas nucleares de Corea delNorte representa una importante amenazaemergente para la paz y la seguridad interna-cionales. Esto se ha reflejado en cuatroresoluciones separadas del Consejo deSeguridad de la ONU. El programa nuclearde Corea del Norte no muestra signos dedisminuir. De hecho, se está acelerando. Apesar de esto, hasta ahora no hemos visto unainiciativa importante de la ONU para involu-crar al gobierno de Corea del Norte en lasnegociaciones. La ONU podría argumentarque esto ha sido históricamente una respon-sabilidad del Diálogo de los Seis. Pero larealidad es que estas conversaciones hanestado suspendidas durante siete años. Estono quiere decir que cualquier iniciativa de laONU tenga una posibilidad significativa deéxito. Pero el problema es que en la actual-idad no hay ninguna iniciativa diplomáticade cualquier tipo para hacer frente a undesafío que tiene el potencial de convertirseen una crisis a gran escala. Tampoco existeuna institución regional como la OSCE conel mandato de actuar.

9. Incapacidad para manejar el asilo para losrefugiados, y migrantes (2015-2016): Laescala y complejidad de la crisis actual de lossolicitantes de asilo, refugiados y migrantesestá poniendo a prueba los límites de todas

las estructuras multilaterales. Nos encon -tramos ante una de las mayores crisis derefugiados en la historia de las NacionesUnidas. Sin embargo, no existe una estrategiaglobal o la capacidad institucional eficaz parahacer frente a una crisis de esta magnitud.Las decisiones de las agencias humanitariasde la ONU de cortar los subsidios diarios alos solicitantes de asilo que viven en Jordaniay el Líbano a principios de 2015 ayudó adesencadenar un éxodo masivo haciaEuropa40. Miles de personas murieron en elmar. Una vez más, la ONU podría responderque esto era un “problema europeo”. Peroeste no es el caso, ya que las institucionescomo el ACNUR, el PMA y la OMS han sidocreadas en el primer lugar para gestionarcrisis como estas. Es una pregunta abiertacómo el sistema de las Naciones Unidas serácapaz de manejar la próxima gran ola demovimiento no autorizado de personas enEuropa desde el norte de África y OrienteMedio.

10. Respuestas incoherentes a las violaciones delos derechos humanos: La ONU ha sufridodurante muchos años por sus inconsistenciasen el manejo de violaciones del derechointernacional sobre derechos humanos porparte de los distintos Estados miembros. Estoha tenido un efecto acumulativo de corroer lacredibilidad de la autoridad moral de laONU.

11. Desfinanciamiento crónico de los pro -gramas humanitarios: A pesar de lagenerosidad de algunos donantes, la brechaentre las necesidades humanitarias y la finan -ciación ha seguido creciendo. Esta brechaentre la financiación accesible y las crecientesnecesidades de las agencias humanitarias dela ONU es claramente patente. Esto estácreando una grave crisis financiera para unnúmero de agencias humanitarias de la ONUy sus asociados en la ejecución. En 2015, lasNaciones Unidas coordinó llamamientospara la financiación humanitaria por 19.900miillones de dólares. Para el 30 de diciembre,sólo el 52 por ciento de ese dinero había sidorecaudado41. El objetivo de los llamamientosno coordinados entre agencias es de 21.900millones de dólares en el 2016. Hasta de


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agosto, sólo se ha financiado un tercio42.Algunas de las crisis humanitarias másgraves, como las que afectan a Siria, laRepública Centroafricana y Sudán del Sur,tienen financiamientos críticamente insufi-cientes, lo que resulta en grandes brechasoperativas para llegar a las personas necesi-tadas. Por otra parte, la brecha entre lo que senecesita y lo que se le está dando en materiade ayuda humanitaria es cada vez mayor.Con el tiempo, esto está simplementesocavando la capacidad de los organismos dela ONU y los trabajadores humanitarios dehacer su trabajo.

12. El abuso sexual en las operaciones demantenimiento de la paz en la RepúblicaCentroafricana, República Democrática delCongo, y otras misiones: Mientras que loscascos azules de la paz de la ONU debenrepresentar seguridad y protección a laspoblaciones locales, su reputación hacomenzado a ser empañada por denuncias deabusos sexuales, incluso contra niños,aunque en un número relativamentepequeño de integrantes de fuerzas de paz. Loque comenzó como una serie de informesdurante la década de 1990 acerca de unaumento de la prostitución infantil que

acompañó a las misiones de paz en Bosnia,Kosovo, Camboya y Mozambique, culminócon los más recientes escándalos de violacióny abuso sexual en la República Democráticadel Congo (2005) y República CentralAfricana (2014-2016). Este tipo de incidentesafectan enormemente la legitimidad moral yla eficacia operativa de las operaciones demantenimiento de paz de las NacionesUnidas.

13. La responsabilidad de la epidemia de cóleraen Haití: El reciente peor brote de cólera delmundo, que se extendió por Haití despuésdel terremoto de 2010, se atribuyó a unafuerza de paz de la ONU enviada a la zona. Apesar de que más de 700.000 fueroninfectados y hubo más de 9.000 muertos, laONU reclamó inmunidad frente a unademanda posterior. Esto también ha dejadouna imagen perdurable y perjudicial a granescala de una operación de alto perfil de laONU.

14. Insuficiente alerta y respuesta a la epidemiade Ébola: La crisis de Ébola en tres estadosafricanos 2014-2015, para la cual la OMS noproporcionó una alerta temprana eficaz yque posteriormente no pudo contener, hasocavado la reputación de esta crítica agencia

de la ONU. Al menos 11.325 personas hanmuerto desde el estallido de la pandemia en201443. Las investigaciones formales posteri-ores han identificado una relación disfun-cional entre el conjunto regional de la OMSen África y sede de la OMS en Ginebra, asícomo deficiencias en la capacidad derespuesta a las crisis de este último. Esto a suvez crea una crisis más general de confianzaen el sistema de las Naciones Unidas parahacer frente a la próxima pandemiaimportante.

15. Los Estados miembros “que eluden a laONU”, desviando fondos a programas yasociaciones privadas: Programas privados,asociaciones y fundaciones a gran escala,incluyendo, por ejemplo, la FundaciónGates, la Alianza Mundial para Vacunas eInmunización (GAVI), el Fondo Mundial deLucha contra el SIDA, la tuberculosis y lamalaria, y el Fondo Mundial de Educación,están ahora jugando un papel másimportante en la gestión de programascríticos sobre el terreno. Muchos tienenahora presupuestos anuales mayores que lasagencias de la ONU. Algunos Estadosmiembros también cada vez más ven que sonmenos burocráticos, más sensibles a losdestinatarios, y mucho más eficientes que lasagencias de la ONU que tienen mandatos yresponsabilidades en estas áreas. Lacomunidad internacional ha comenzado aalejarse de la ONU, tanto financiera comooperativamente en esta área que tradicional-mente era de la ONU. Esto también crea unproblema para la ONU corporativamente,porque esas agencias “sin fines de lucro” sonvistas parte de las agendas y dirigiendo losprogramas de los organismos propios de laONU, en virtud del enorme peso de sufinanciación y las pesados condiciones unidaa acuerdos de asociaciones individuales.

16. Impacto de escándalos de corrupción,incluido el del Programa “Petróleo porComida”: Potencialmente, el peor escándalofinanciero de la historia de las NacionesUnidas, el Programa Petróleo por Comida,reveló la corrupción generalizada dentro delsistema. De acuerdo con el Comité deInvestigación Independiente de la ONU en

2005, la mala gestión y conductas poco éticaspor parte de los empleados de la ONU hanplagado el programa. Los informes indicanque este escándalo dio lugar a que $1.800millones fueran desviados al régimen deSaddam Hussein44. Esto se suma a los montosindebidamente apropiados por parte defuncionarios de la ONU, particulares yempresas durante el proceso de transacción.Aunque el actual secretario general ha hechomucho trabajo positivo en los últimos añospara hacer frente a las consecuencias de esteescándalo, su recuerdo todavía ocupa unlugar preponderante en la comunidadinternacional.

Habrá muchos desacuerdos acerca de cada unode los casos mencionados anteriormente. Eso escomprensible. No obstante, no se puede huir delimpacto acumulativo que estos han tenido a travésdel tiempo. Más particularmente, apuntan a unatendencia creciente en los Estados y la sociedadcivil de ignorar los mecanismos formales delmultilateralismo cuando hay problemas reales quehay que resolver. En parte, esto se debe a que se veque es muy difícil lograr un consenso multilateralpara la adopción de medidas urgentes y necesarias.E incluso cuando se puede lograr ese consenso, laconfianza internacional en la eficiencia y la eficaciade las instituciones de la ONU para la obtención deresultados reales sobre el terreno es objeto deimpugnación. El resultado es que, en los desafíos deseguridad básicos, la ONU es a menudo vista comouna “ocurrencia tardía”; un recurso final para“legitimar” alguna vez las deliberaciones,decisiones e implementaciones que fueron sustan-tivas que se llevan a cabo en otros lugares. Sobre eldesarrollo y los desafíos humanitarios, la ONU estáen peligro de ser vista como sólo una de una seriede grandes jugadores. Estas tendencias sonpotencialmente profundamente corrosivas con eltiempo para el prestigio institucional a largo plazode la ONU.

Construcción de una ONUpara el siglo XXI

“Solo los tontos nunca cambian de parecer”.Boutros Boutros-GhaliSecretario general de la ONU (1992–1996)

22 CONSTRUCCIÓN DE UNA ONU PARA EL SIGLO XXI

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Conscientes de esta trayectoria de numerososéxitos y unos cuantos fracasos a lo largo de lasdécadas, han resurgido dos preguntas clave sobre sila ONU sigue estando a la altura de las exigenciasdel siglo venidero. Primero: ¿pueden los órganosdecisorios de la ONU actuar con la firmezasuficiente como para responder a las demandas deun gobierno mundial más efectivo para el futuro,dados los continuos problemas de generación deconsensos entre los 193 Estados miembros y dadaslas estructuras bizantinas del sistema de la ONU ensu conjunto? Segundo: si ese es el caso, ¿están laSecretaría de la ONU y los treinta y tres distintosfondos, programas, agencias especializadas yentidades vinculadas que conforman la maquinariade acción de la ONU a la altura de la tarea de poneren marcha eficaz y eficientemente decisionespolíticas una vez que se adoptan?A veces complicamos en exceso nuestros análisis

de la ONU. A fin de cuentas, todo se reduce a estasdos preguntas básicas: ¿pueden los órganos deliber-ativos principales de la ONU tomar decisiones parasolucionar los problemas más importantes delmundo? Y ¿puede la maquinaria de la ONUponerlas en práctica eficazmente?La primera de ellas va dirigida principalmente,

aunque no exclusivamente, a los Estadosmiembros, debido a que ellos son los capitanes delos destinos de la institución. No obstante, en lapráctica las cosas no son tan sencillas. La Secretaríatambién desempeña un evidente e importantepapel en dar estructura a esas decisiones políticas,habida cuenta del conocimiento especializado y lasideas sobre políticas que sólo ella puede ofrecer.Más aún, algunas decisiones políticas importantespueden recaer en la Secretaría si así lo resuelven losórganos decisorios de la ONU. Por consiguiente,puede resultar demasiado cómodo ocultarse traslos mantras tradicionales de que “es un asunto delos Estados miembros”, o “sencillamente no sepuede hacer por la intransigencia de los Estadosmiembros”, o “tenemos las manos atadas”. Quienesposean experiencia en materia de administraciónpública sabrán muy bien que la elaboración dedecisiones políticas centrales es aún más compleja,y también que la función de los asesores deadministración pública es fundamental paraexaminar la gama completa de opciones de unacuestión determinada. Además, queda en laincumbencia exclusiva de la Secretaría y las otras

instituciones filiales el recomendar iniciativaspolíticas a los órganos decisorios de los Estadosmiembros. Después de todo, este es el motivo por elcual los autores de la Carta de la ONU incluyeronel Artículo 99, que permite al secretario o SecretaríaGeneral presentar iniciativas políticas por sucuenta. Pero, al final, el Consejo de Seguridad, laAsamblea General, los comités de ésta y elECOSOC, tienen el derecho absoluto de aceptar,rechazar o enmendar cualquier iniciativa de estetipo.En cuento a la segunda cuestión, que gira en

torno a la capacidad del sistema de la ONU dellevar a la práctica eficazmente las decisionespolíticas tras su adaptación, hay mucho porescribir. La estructura del sistema de la ONU sediseñó a mediados del siglo XX. Esta misma estruc-tura, que ha sufrido muy pocos cambiosfundamentales desde entonces, busca ahora lidiarcon los desafíos de la primera mitad del siglo XXI.La Carta de la ONU en sí ha probado ser undocumento extraordinariamente robusto. Cada vezque la leemos hoy, todavía resuena con claridadpese a las décadas. Pero no se puede decir lo mismode la estructura institucional de la ONU. Parasobrevivir, esta estructura debe adaptarse según losdesafíos nuevos de un siglo nuevo. Y esto es másfácil de decir que de hacer.En las capacidades de decisión en materia de

política de la ONU, necesitamos una Secretaría dela ONU cuyas capacidades para planificación,desarrollo y asesoría de políticas estén mejoradas,de modo que permitan afrontar un mundo quecambia rápidamente. El objeto es dar el mejorasesoramiento sobre políticas a los Estadosmiembros que conforman los órganos deliberativosprincipales de la ONU. Esto se examinará más afondo en las secciones que siguen. Podríapreocupar a algunos Estados miembros si sesugiere que necesitamos una capacidad mayor depolítica organizacional en todos los organismosque constituyen la maquinaria de la ONU, sobretodo la Secretaría. Aunque, sin duda alguna, losEstados miembros recibirían recomendaciones depolíticas, más innovadoras y menos caras, paraabordar los problemas internacionales irresolubles.Quizás desearían también asesoría sobre políticasdestinadas a los retos y las oportunidades del futuroinmediato, en lugar de reaccionar a los retos yoportunidades que hubo ayer. Empero, cabe

enfatizar que sería en definitiva un asunto para losórganos deliberativos de cada Estado miembrodeterminar si la asesoría sobre políticas queproduce la maquinaria institucional de la ONUresultó significativa para dar forma a las decisionespolíticas más importantes de su momento.Por otro lado, la estructura excesivamente

jerárquica de la ONU es una herencia de otraépoca. La ONU ahora necesita tener una estructurahorizontal, flexible, eficaz y multidisciplinaria. Lehace falta claridad en sus mandatos. Debe adoptarla complejidad “transversal” de los retos existentesallí donde ya no hay divisiones claras entre lospilares tradicionales de paz y seguridad, desarrolloy derechos humanos. Necesitamos una ONU cuyoscriterios de medición sean claros; una que sepautilizar con eficiencia recursos limitados; una quepueda trabajar con creatividad, imaginación yflexibilidad con gobiernos anfitriones y agencias nogubernamentales para producir resultados realesdonde se necesitan. Como es obvio, todo esto esenormemente más complejo de lo que suena, enespecial si tomamos en cuenta el conjunto de retosemergentes hacia el orden internacional en sí,amén de los problemas internos de la ONU.

DESAFÍOS EXTERNOS AL ORDENINTERNACIONAL

“Amigos míos, nuestro reto hoy no es salvar ala civilización occidental… Es más, ni a laoriental. La civilización en general está enjuego, y podremos salvarla sólo si todos lospueblos se unen a la tarea”.45

Kofi AnnanSecretario general de la ONU (1997–2006)

La ONU debe hacer frente a diez cambiossistémicos que, aunque externos al propio sistema,afectan todas las disposiciones institucionales. LaONU además debe enfrentarse a otros asuntosinternos, relativos a la institución y a su singularcultura burocrática. Estos cambios se tratan másabajo. La ONU se debe adaptar a ellos; de locontrario, con el transcurso del tiempo pasará a lairrelevancia, quizás antes de lo que imaginamos.

Cambio Geopolítico y GeoeconómicoMundial

Hemos vivido un período de cambios geopolíticosy geoeconómicos profundos. Cuando se constituyó

la ONU, China estaba envuelta en una debilitanteguerra civil, resultado de una centuria deocupación extranjera. Según cómo se mida, Chinaes la primera o segunda economía más grande delplaneta. Tras los Estados Unidos, China tambiéntiene el segundo mayor presupuesto militar delmundo. Al contrastarlos con las proyeccionesactuales, los gastos anuales de defensa de China, entérminos cuantitativos, bien podrían sobrepasar losde los Estados Unidos a mediados de siglo.Además, durante el último lustro las relacionesentre los EE. UU. y China se han desestabilizadomás que en cualquier otro período desde 1972debido a las crisis políticas que transcurren en elMar de la China Meridional, el mar de la ChinaOriental y el ciberespacio.Esta última década también ha observado un

deterioro acelerado en las relaciones entre la UniónAmericana y Rusia. Este proceso comenzó con lainvasión y ocupación de Irak de 2003; continuó poruna serie de crisis relacionadas con propuestas deincluir en la Organización del Tratado delAtlántico Norte (OTAN) a países de EuropaOriental limítrofes con la Federación Rusa; y seconsolidó más recientemente por las accionesemprendidas por Rusia sobre Ucrania. Por elmomento no se vislumbran muchas señales demejoras. El primer ministro ruso, DimitriMedvédev, declaró en la Conferencia de Seguridadde Munich 2016 que Rusia y la OTAN estaban apunto de emprender una “nueva Guerra Fría”. Estonos recuerda lo peligroso que sería repetir lascondiciones de disfuncionalidad del Consejo deSeguridad durante los cuarenta años de la primeraGuerra Fría46. Por otra parte, ha surgido en los últimos años

una nueva alianza estratégica entre Rusia y Chinaque abarca varias áreas de colaboración, desdepolíticas de seguridad hasta política exterior ysuministro de energía. Las relaciones entre losgrandes poderes del globo están mutando ahora aun ritmo mucho mayor que en cualquier momentoposterior a 1991. El camino hacia el futuro tambiénes incierto. La estabilidad de las relaciones entre losgrandes poderes es un factor crucial para la estabil-idad del resto del planeta. Reduciría los riesgos depolarización que hemos observado en los conflictosregionales en décadas anteriores.Aparte de esto, hemos comenzado a apreciar que

ha reaparecido el tema de la estabilidad en las


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estrategias nucleares como foco de tensión entre lastres grandes potencias. En parte, esta tensión la hanprovocado interrogantes serios procedentes delprograma de armas nucleares de Corea del Norte,el despliegue de sistemas de defensa por misilesbalísticos de Estados Unidos y sus aliados, y laposibilidad de una intensificación en las medidasde represalia de las fuerzas nucleares chinas y rusasen respuesta a los despliegues de defensa de áreasde mayor altitud del teatro de operaciones(THAAD, por sus siglas en inglés) de los aliados.Esto quiere decir que la ONU funciona ahora en

un entorno estratégico muy distinto al queenfrentaron los secretarios generales Javier Pérez deCuéllar, Boutros Boutros-Ghali y Kofi Annan, asícomo Ban Ki-moon durante la mayor parte de suprimer período. La ONU se halla envuelta en unasituación cada vez más difícil y peligrosa, dado elalcance de las tensiones entre los EE. UU., China yRusia. La estabilidad de las relaciones entre losgrandes poderes es la clave de la eficacia en lasoperaciones de la maquinaria multilateral de laONU.

La Globalización de Todo

El sistema de Naciones Unidas hace frente de formasimultánea a las dinámicas recientemente creadaspor la “globalización de todo”. El impacto de la

actual revolución tecnológica se ha notado en todaslas áreas políticas, tal como lo ha demostrado la leyde Moore, por ejemplo, que ha predicho correcta-mente por décadas que el poder de procesamientode las computadoras se doblaría cada dos años.47 Larevolución en la tecnología de la información enparticular, ha acelerado rápidamente la capacidadde transferir dinero, información e ideas a todos losrincones de la Tierra, a un ritmo y con una densidadque no tiene precedentes en la historia de lahumanidad. En esencia, la globalización representauna contracción radical del tiempo y el espacio delos intercambios entre gente, corporaciones, institu-ciones y gobiernos, exacerbada por una innovacióntecnológica inusitada en todos los ámbitos. Sudinámica fundamental, por ende, desafía lacapacidad de la política y la diplomacia tradi -cionales para afrontarla.La consecuencia de esta globalización para con

las prácticas de las relaciones internacionales hasido el colapso de lo que los teóricos denominaronhistóricamente “la gran brecha” entre lo nacional ylo internacional, lo extranjero y lo local, y loexterno y lo interno. Hasta hace unas cuantasdécadas, estos eran ámbitos políticos relativamentediscretos. Ya no es así. En cambio, contemplamosla globalización de la seguridad, la economía, elentorno, la fuerza laboral, los movimientos no


autorizados de personas y las enfermedadestransmisibles.La globalización también ha impactado profun-

damente en las capacidades efectivas de cadaEstado-nación y de las instituciones internacionalesque habían instaurado antes de la era globalizada.La “globalización de todo” significa que en lapráctica los estados ya no son capaces de abordareficazmente muchos de los retos políticos con losque se enfrentan, en las áreas donde los niveles decontrol no son exclusivos, o incluso predominantes,del poder de los gobiernos nacionales. Al mismotiempo, los Estados-nación por lo general hanrechazado ceder a instituciones supranacionales,intergubernamentales o multilaterales los poderesnecesarios para ocuparse sustancialmente de dichosretos políticos a una escala verdaderamente global.Como consecuencia, el gobierno efectivo, nacionale internacional, parece hallarse “entre dos aguas”.Esto, a su vez, ejerce una presión inaudita en lacredibilidad de las instituciones nacionales einternacionales a los ojos de sus gobernados,quienes buscan soluciones genuinas a los problemasgenuinos que tienen lugar en sus vidas cotidianas.

Crisis del Estado-Nación

De forma coherente con lo expuesto anterior-mente, las fuerzas de la globalización hanempezado a menoscabar lentamente la legitimidada largo plazo de los propios Estados-nación. Esto esdebido a que los líderes políticos nacionales ya nopueden suministrar soluciones de fondo autosufi-cientes para los problemas que las personas de suspaíses encuentran, a medida que sus recursospolíticos se les van de las manos. Ello contribuye asu vez a crisis de legitimidad paulatinas para lasinstituciones internacionales que han entablado losEstados-nación. A estas dinámicas las refuerzan laimplacable celeridad e intensidad de los cambiosproducidos por la globalización que se handescrito, lo que deja poco tiempo para que losgobiernos locales recobren siquiera el aliento. Lamayoría de los líderes nacionales han tenidodificultades para mantenerse a flote políticamente,dados los desafíos sobrecogedores que surgenalrededor de ellos y lo fracturados que se han vueltolos sistemas políticos que deben manejar.En muchos Estados, las comunidades locales han

solicitado protección contra los cambiosindeseables que la globalización ha traído a sus

regiones, sin tener en cuenta la índole de estos:tecnología, comercio, inversiones, flujos migrato-rios o una angustia creciente ante el terrorismo. Lascomunidades locales mencionadas suelen ser deáreas pobres y no metropolitanas, donde los benefi-cios del proceso globalizante son menos evidentes onulos en comparación con las metrópolis vecinas.Cualquier cosa que pudiesen decir los gobiernosnacionales sobre su capacidad de “detener” laspresiones que impactan sus comunidades locales seantoja vacía en el mundo globalizado del siglo XXI.Como mucho, lo que pueden hacer es ralentizarlo omoderarlo.Como consecuencia, las poblaciones locales se

hallan divididas entre “globalistas” y “nacional-istas” cada vez con más frecuencia: el primer grupoexhortando a una debilitación aún mayor de lasfronteras nacionales; y el segundo buscando que secierren los acuerdos supranacionales con laesperanza de que sus estilos de vida, comunidadese industrias tradicionales se puedan conservar deun modo u otro o, mejor aún, que vuelvan a unaépoca anterior, menos amenazante. Esta dinámicano sólo se vive en Occidente. En diferentes formasy a diversos niveles, todas las sociedades la experi-mentan. Por ello ha comenzado a crearse un campopolítico fértil para los movimientos extremistas, deextrema izquierda o extrema derecha, impulsadospor protestas populistas en contra del consensocentrista, amplio y globalizado, que ha prevalecidodurante las últimas décadas.Por ello se han incrementado los simpatizantes

del proteccionismo, del mismo modo que losplanteamientos xenófobos sobre la migración y, agrandes rasgos, un ímpetu político que habla de“levantar muros” contra las fuerzas de la continuaglobalización. Ello ha derivado en nuevosmovimientos nacionalistas y mercantilistas que nosolo se dedican a vilipendiar a sus propiosgobiernos, sino que también apedrean a las institu-ciones regionales y globales de las cuales formanparte sus gobiernos y hacia las cuales, desde supunto de vista, ya se ha cedido demasiada soberanía.El resultado neto es la fractura y el fracaso de las

políticas nacionales. Hemos visto cómo se hareducido el apoyo a instituciones regionales comola Unión Europea. Y las de ámbito global como laONU se perciben todavía más lejanas ante asuntosde incumbencia local. Por este motivo, cualquieresfuerzo que se lleve a cabo para dar sustento a la

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legitimidad del sistema tradicional multilateral dela ONU debe tener en cuenta estas fuerzas políticasy económicas que se han desatado últimamente. Laglobalización, antes amiga de los procedimientosmultilaterales, corre el riesgo de convertirse en suenemiga mortal ante las peligrosas reaccionespolíticas que ha desencadenado y la carencia derespuestas políticas efectivas para facilitar la transi-ción a aquellos grupos que menos capacidad deadaptación tienen.

Crisis de la Economía Mundial

El futuro del multilateralismo de la ONU, y delmultilateralismo en general, está además a mercedde un crecimiento económico crónicamente bajodesde el comienzo de la crisis financiera mundialhace casi una década. La verdad incómoda es quemuchas economías nacionales se han quedadoatoradas en trayectorias con menores niveles decrecimiento tras el paso de la crisis. Según datos dela ONU, cuatro quintos de los países experimen-taron una media menor de crecimiento en elintervalo 2011–2014 que en el de 2004–2007.48Varias economías todavía son más pequeñas oapenas más grandes que en 2008. Los estándares devida han mejorado ínfimamente. Y el desempleomundial permanece obstinadamente alto en variasregiones. Los impulsores tradicionales delcrecimiento a largo plazo están fallando. Laexpansión del comercio internacional ya no lideralas tasas de crecimiento económico integral: en sulugar, se ha quedado rezagada. Sigue habiendo unasequía de inversión privada generalizada, porquelos inversionistas dan marcha atrás en busca deseguridad.El resultado de esto es que ha dejado de

funcionar la capacidad del crecimiento de laeconomía global para actuar como amortiguadorcontra la dinámica trastornadora del procesoglobalizador en la industria y el desempleo. Unaeconomía que no se desempeña bien asimismogolpea la funcionalidad del sistema multilateralmundial. A los organismos mundiales losgobiernos les reducen la financiación que necesitanpara sostener sus operaciones planetarias comoforma de mitigar los efectos de los bajos ingresos.Esta recesión económica global también perjudicade fondo la capacidad del sistema multilateralmundial (la ONU y el Banco Mundial) de visualizarel nivel de crecimiento necesario para suministrar

resultados verdaderos que conlleven a la aplicaciónde los Objetivos de Desarrollo Sostenible. Lo cual asu vez generará subsecuentemente una crisis decredibilidad para el sistema multilateral, habido elambicioso contenido de las metas que seanunciaron en 2015 para su concreción en 2030.

Desempleo Crónico

Casi una década de crecimiento por debajo de lastendencias ha afectado profundamente los nivelesde empleo en economías desarrolladas y en vías dedesarrollo por igual. Por añadidura, las tecnologíasde alta disrupción han impactado estructuralmentela capacidad de las economías de crear más ymejores puestos de trabajo para reemplazar lo quese perdieron durante el declive de las industriastradicionales.49 Este fenómeno es inaudito en lahistoria de la economía. Algunos estudiosacadémicos recientes han demostrado que el efectode sustitución que tiene el introducir tecnologíasnuevas a industrias establecidas resulta en unamayor proporción de la plantilla laboral que dejade ser contratable. El ingreso masivo de la robóticade avanzada en economías desarrolladas y en víasde desarrollo no ha hecho más que comenzar. Si aesta tendencia añadimos el impacto de la significa-tiva transformación demográfica y el incrementocontinuado en la población del planeta, en especialen Oriente Medio y África, podremos ver losingredientes que desembocarán en un períodolargo de inestabilidad social y económica profunday, por consiguiente, en efectos políticos significa-tivos. Aquí debe empezar el combate al extremismoviolento del futuro, un área en la que ni losgobiernos nacionales ni las instituciones multi -laterales han podido ser útiles.

El Extremismo Violento en Auge

Como se indicó ya, las modificaciones estructuralesde la economía y los niveles crecientes dedesempleo en el mundo dan lugar al extremismoviolento. En términos simples, si los jóvenes ya notienen esperanza económica y no pueden cumplircon las mínimas aspiraciones humanas de poderiniciar una familia y darle refugio y un sustentomejor que el que recibieron de sus padres, sin dudael futuro luce muy sombrío. Esto da lugar amovimientos ideológica o teológicamente extre -mistas, capaces de proveer alternativas de vidamesiánicas para todos aquellos que sufren hoy por


hoy a causa de distintas formas de aislamientosocial y económico en el mundo real. Dichosucintamente, si “el sistema” ya no ofreceesperanzas para el futuro, los jóvenes serán máspropensos a buscar futuros alternativos fuera de él.Es más, cuando se combinan estos caldos de cultivodel extremismo violento con las nuevas tecnologíasde comunicación usadas para reclutar, entrenar yllevar a cabo ataques, se crea un potente cóctel deretos para la comunidad internacional. Las innova-ciones en comunicación, transferencias mone -tarias, franquiciamiento terrorista y acceso futuro aarmas de destrucción masiva encarnan un vastoconjunto de amenazas al orden político existente.

La Naturaleza Cambiante de losConflictos Armados

Otro desafío que afecta a las futuras operaciones delas Naciones Unidas es la naturaleza cambiante delos conflictos armados en sí. La prevención de laguerra yace en el centro de la Carta de la ONU. Y sidamos un vistazo general a la historia, el mundotiene menos guerras ahora que en siglos anteriores.Esta tendencia es más evidente durante el períodopos-Guerra Fría. Entre 1992 y 2005, la cantidad deconflictos armados del mundo se redujo un 40 porciento50. No obstante esta reducción histórica,durante la última década se ha comenzado avisualizar la inversión de esta tendencia. Mientrasque el número de conflictos armados sigue descen-diendo, el número de muertes ligadas a ellos haaumentado dramáticamente: hemos pasado de 56 000 muertes en 63 conflictos activos en 2008 a180 000 fallecidos en 42 conflictos en 2014.51

Y no termina aquí: desde 2007, el número deconflictos de alta intensidad y duración se haincrementado.52 Entre ellos se incluyen losconflictos en Afganistán, la República Centro -africana, la República Democrática del Congo,Irak, Nigeria, Pakistán, Somalia, Sudán del Sur,Siria y Ucrania. Estos conflictos de alta intensidadtuvieron como resultado muchas muertes ypersonas desplazadas. Hay más refugiados ydesplazados internamente ahora que durante laSegunda Guerra Mundial.Sin embargo, el riesgo de conflictos interestatales

no ha desaparecido, ni mucho menos. El número yla complejidad de fronteras marítimas y territo -riales disputadas alrededor del mundo representanoportunidades para crisis y conflictos futuros.

Además, la trayectoria posible de los conflictosinterestatales también va modificándose segúnavanza la proliferación de avances tecnológicosmilitares, la militarización del espacio, los peligrosde una guerra cibernética y la “robotización” de laguerra, posibilidad que incluye la peligrosaamenaza del despliegue de inteligencia artificialcon propósitos bélicos .53 Por ejemplo:• El potencial de que los Estados se “blinden”militarmente por medio de actividadesantisatélites es intrínsecamente desestabi-lizante en una era actual plena de medidasdisuasorias en estrategias bélicas nucleares.

• Un Estado podría emplear una guerracibernética para desactivar las partes vitales dela infraestructura económica de otro Estado.

• En 2015 más de 3000 científicos e investi-gadores en robótica destacados hicieron unllamado a la comunidad internacional paraevitar una “carrera armamentística de inte -ligencia artificial” firmando un tratado dondese prohíben las armas letales autónomas,incontrolables por humanos.54 Esto sigue a unadecisión de la Convención de la ONU sobreCiertas Armas Convencionales del 2013 parareunir a expertos en sistemas de armas letalesautónomas.

La revolución tecnológica en asuntos de la miliciaestá cambiando tan velozmente el panorama bélicomoderno que es difícil conceptualizar conprecisión qué impactos tendrá en las institucionesdiplomáticas tradicionales, sobre todo la ONU,cuya tarea es evitar los conflictos armados.Otro cambio igualmente significativo en la

naturaleza en evolución de los conflictos armadoses que las guerras ya no se luchan entre Estados,sino dentro de los mismos Estados. Los conflictoscoloniales e interestatales, que suponían la mitad detodas las guerras entre 1946 y 1958, se han reducidodrásticamente. Hoy en día predominan losconflictos internos a los Estados. Y una proporcióncreciente de estas formas emergentes de conflictosarmados se lucha en ambientes cerrados, urbanos,en vez de operaciones en campo abierto, quehistóricamente tienen menor concentración deciviles. En 1991 el número de conflictos civilesalcanzó su punto máximo, con cincuenta y dos.Esta cifra disminuyó a treinta y dos en 2003. Apartir de entonces, el número ha oscilado entre

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treinta y cuarenta y dos.55

Dada la naturaleza centrada en Estados delsistema multilateral, los agentes armados noestatales traen a la mesa nuevos dilemas legalesinternacionales, conceptuales y operativos, para losEstados y las instituciones interestatales queresponden a ellos. Ya existe una gran colecciónliteraria acerca de la participación creciente delcrimen organizado, narcoviolencia y tráfico depersonas en la desestabilización de las operacionesnormales de cada Estado y las relaciones entreEstados. Estos agentes no estatales desempeñan uncargo importante en la financiación de organiza-ciones terroristas globales. Las exigencias de estosagentes en los conflictos intraestatales complicanfuertemente los esfuerzos de consolidación de lapaz, y sobrepasan las barreras de la arquitecturaactual de fomento de la paz de la ONU hasta límitesinsospechados. La ONU debe seguir repensando laflexibilidad y eficacia de sus respuestas institu-cionales a estos retos.Entre los conflictos clásicos interestatales e

intraestatales está el complejo dominio de la guerrahíbrida. Este tipo de conflicto implica cada vez másuna combinación de agentes interestatales eintraestatales, así como fuerzas armadas deEstados-nación que actúan en coalición formal oinformal con los agentes no estatales, entre loscuales se cuentan las organizaciones terroristas.Aparte de lo arriba expuesto, el terrorismo ha

empezado a romper los cimientos de los Estados-nación. Ya no se contienen en ciertas regiones delplaneta. En diversos sitios ya se ha vuelto habitualque sucedan ataques terroristas, ya sean planeadosy ejecutados por redes terroristas o por atacantesindividuales, desconectados de otras organiza-ciones aunque inspirados por una ideologíacomún. El futuro del terrorismo, y cómo responderante él con eficacia, se ha plantado como uno de losdesafíos más grandes para la política internacionalde nuestra era. Alrededor del mundo, personas devarios países viven con miedo. Mientras la ONU nose involucre directamente en una respuesta contrael terrorismo global, sufrirá el riesgo quedarserelegada paulatinamente de las prioridades depolítica de seguridad más fundamentales demuchos Estados miembros y sus habitantes.Las formas mutantes de los conflictos armados

que se han descrito en los párrafos anterioresplantean retos grandes para el respeto de la ley

humanitaria internacional y para el diseño ysuministro de acciones humanitarias significativasque respondan a necesidades humanitarias. Eldesarrollo de tecnologías nuevas y la conducción deformas nuevas de hacer guerra, como la guerracibernética, aunque no se producen en vacíoslegales, sí suponen problemas y dilemasimportantes de política, legalidad y ética. Otrosdesafíos surgen de la intervención creciente degrupos terroristas que rechazan cualquier restric-ción legal o moral en su actuar. El sistema de laONU estará obligado a pensar de manera inapla -zable, creativa y constructiva sobre estos complejosdominios políticos y éticos, donde la innovación enmateria de tecnología bélica corre el riesgo devolverse un método impulsor de cambios políticosenteramente amoral entre Estados y agentes noestatales.

El Cambio Demográfico Profundo y elCreciente Traslado de Personas en elMundo

Hace doscientos años, tan solo mil millones depersonas vivía en la Tierra. Hoy hay más de 7000millones. El crecimiento exponencial de lapoblación humana, tras siglos de crecimiento muylento, ha comenzado a frenarse en tiemposrecientes. La tasa anual de crecimiento de lapoblación alcanzó su cúspide de 2,1 por ciento en1962.56 Empero, el que la tasa esté ralentizándose nodebe cegarnos del hecho de que todavía hacen faltaalrededor de cien años para que esta descienda al0,06 por ciento por año y la población del mundollegue a su número máximo. En otras palabras,hemos pasado la cresta, pero falta mucho para quela curva de población comience a descender. Seestima que la población del mundo alcanzará los9,7 millardos en 2050 y 11,2 millardos en 2100.57También debemos tratar con precaución estasproyecciones. En las últimas dos décadas elconsenso científico indicaba, antes de las investiga-ciones más recientes, que el máximo de poblaciónllegaría en 2050 y sería de 9000 millones depersonas,58 lo cual se ha derogado desde entonces.Estas tendencias demográficas impactarán todas

las áreas del trabajo de la ONU, sobre todo lasrelacionadas con la paz y la seguridad, el desarrolloy el cambio climático. Cabe enfatizar que el Áfricasubsahariana es la región que más rápido crece enel mundo, al tener una proyección de 1 millardo de

personas hoy a entre 3,5 y 5 millardos en 2100.59Esto pone de relieve la completa centralidad deÁfrica para la misión general de la ONU.Los pueblos del mundo son ahora más móviles

que nunca en la historia. Más de 1000 millones depersonas son migrantes. Esta cifra incluye alestimado de 244 millones de migrantes interna-cionales anuales y a los 740 millones de migrantesque no salen de sus países.60 Esto produce retoseconómicos, sociales y de estilo de vida para todos.A la vez, la escala de estas migraciones temporaleso permanentes da origen a oportunidades detransmisión de enfermedades, crimen organizado yterrorismo.De manera semejante, el número de personas

desplazadas interna o internacionalmente hallegado a proporciones sin precedentes. En 2015, elex enviado humanitario de la ONU, Jan Egeland,describió públicamente al sistema de la ONU paragestionar a los desplazados como “totalmentedestrozado”.61 Esto se refleja en:• La desestabilización de los “países de origen”por el conflicto armado sigue creando factoresimpulsores en la mayor parte de Oriente Medioy África Septentrional, así como en otrasregiones del mundo. Es plausible que estatendencia continúe en el futuro próximo.

• La carga que esto pone a su vez sobre los paísesvecinos (que de hecho se convierten en lospaíses de primer asilo para los desplazadosinternos) aumentará en consonancia. Y enalgún momento llegará el punto de inflexión,como recalcan los casos recientes en Jordania,el Líbano y Turquía.

• La ausencia de una red regional (y muchomenos global) de instalaciones y servicios deapoyo en países de tránsito para las personasdesplazadas que están viajando, agrava la crisisy produce desastres humanitarios continuadoscomo el que hemos visto recientemente en elMediterráneo.

• La ausencia de cualquier acuerdo mundialcomún sobre el reasentamiento a largo plazo depersonas desplazadas internacionalmente, lamanera en que se determinaría o no su estadode refugiados y cuándo se les otorgaría eseestado, para evitar las explosiones políticas quese han generado en los países de “destino” queestas personas en circunstancias desesperadashan elegido porque no tienen garantías de seraceptados en otra parte.

Estos elementos apuntan a una necesidad dereforma sistémica radical que permita gestionartraslados mundiales de personas, personas


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desplazadas internamente, y en especial a quienestienen el estado de refugiados… y todo esto a granescala. El sistema actual se diseñó para satisfacer lasexigencias de la década de 1950. Ha fracasado enmodernizarse ante la perspectiva de fragmentaciónde varios Estados-nación de los últimos diez años.Empeoran el problema las nuevas tecnologías detelecomunicación, con su disponibilidad casiuniversal y las oportunidades adicionales demovilidad física que presentan. Esta se ha conver-tido en un área que requiere una reforma urgentepara el sistema multilateral de la ONU, incluidas lasinterrelaciones con organizaciones regionales quetambién comparten responsabilidades en estasáreas. Para muchos Estados miembros, se ha vueltola prioridad número uno.

La Amenaza Creciente de lasEnfermedades Transmisibles en Todo el Mundo

La comunidad internacional aún tiene el reto delsurgimiento de epidemias y pandemias. Estaamenaza es exacerbada por el rápido incrementopoblacional, de 83 millones de personas en elmundo cada año, y los desplazamientos de per -sonas sin precedentes.62 Y mientras se incrementael riesgo de enfermedades transmisibles global-mente, la capacidad de los sistemas nacionales y

mundiales de salud pública para detectar, preveniry dar tratamiento a estas enfermedades está bajopresión debido a las limitantes de la financiaciónpública.El problema de las enfermedades transmitidas

globalmente depende de varios factores: laidoneidad de los sistemas de salud internos, lasuficiencia de los niveles de nutrición (según laOrganización de las Naciones Unidas para laAlimentación y la Agricultura, 795 millones depersonas padecen desnutrición crónica hoy63), ladisponibilidad de sistemas de salud infantil ymaterna, la escasez del agua, el impacto de losdesastres naturales, la deforestación y los cambiosde microclimas y desertización. Todos estosfactores se complican por los conflictos armados,en los que mucha más gente muere, es herida oqueda discapacitada a causa de motivos noviolentos (como las enfermedades) que pormotivos violentos. Por ejemplo, en Darfur el 80 porciento de las muertes de civiles acaecidas entre 2003y 2008 fueron consecuencia de enfermedades.64

El fracaso de la FAO en responder adecuada-mente a la crisis del Ébola en África Occidentalentre 2013 y 2014 puso de manifiesto inquietudessobre la capacidad que la ONU tiene pararesponder eficazmente a epidemias similares afuturo. De todas las enfermedades infecciosas

potencialmente letales con que la comunidadinternacional debe lidiar, la influenza, en todas susvariantes, sigue siendo una de las más letales.65 LaAsamblea Mundial de la Salud adoptó en 2007 elhistórico Marco de Preparación para la InfluenzaPandémica, que reunió a los Estados miembros, a laindustria y a la FAO para implantar un métodoglobal de preparación y respuesta ante la influenza.A pesar de ello, sigue habiendo un escepticismoconsiderable sobre la capacidad de la ONU paradar respuesta eficazmente a un brote mundial.En paralelo a estas amenazas, la crisis general-

izada de investigación en antibióticos y el problemade la resistencia a antibióticos desarrollada porprescripciones excesivas o uso abusivo surge comouno de los grandes retos estructurales con que lacomunidad se enfrentará a futuro. Según investi-gación de varias agencias de la ONU, la resistenciaantimicrobiana es una amenaza de saludo públicaglobal que podría matar a millones de personas poraño, deshacer los logros en salud pública de losObjetivos de Desarrollo del Milenio, poner enpeligro a los Objetivos de Desarrollo Sostenible y,para 2050, causar un 3,5 por ciento de déficit en elproducto interno bruto global.66

Por último, la capacidad limitada de los serviciosde salud nacionales y profesionales e instalacionesinternacionales de salud, así como el despliegue de

unidades médicas en zonas de crisis del mundo,son un creciente problema de logística. Laincapacidad de desplegar recursos rápida, eficaz yeficientemente ante la crisis del virus del Ébola enÁfrica Occidental es un buen ejemplo. La MSF yotras agencias han expresado sus preocupacionessobre la capacidad de la ONU para enviar personalde manera segura a este tipo de crisis en elmomento en que estallan. Si no se producendespliegues rápidos, un brote de enfermedad puedeesparcirse rápidamente y cruzar países.El futuro de la salud pública global, incluida la

capacidad de dominar enfermedades transmisiblesglobalmente, representa un desafío básico para lacredibilidad del sistema multilateral de la ONU ensu conjunto. Es el meollo del sentido de seguridadfísica de las personas. Es absolutamente básico. Nodeberíamos olvidar nunca que la pandemia degripe española de 1918–1920 mató a más personas(50 millones) que el total de caídos de la PrimeraGuerra Mundial. Más de un tercio de la poblaciónmundial de entonces contrajo la gripe española.67 Elcontrol eficaz de futuros brotes de enfermedadestransmisibles, con el involucramiento de todas laspartes interesadas, representa un área que debe serreformada urgentemente, antes de que seademasiado tarde.


El Impacto Acelerador y Acrecentadordel Cambio Climático

El cambio climático y su impacto en los sucesosmeteorológicos extremos, la escasez de comida yagua, las inundaciones costeras, los patrones deinfección de enfermedades transmisibles global-mente y el desplazamiento internacional depersonas son cuestiones que pueden abrumar a losformuladores de políticas nacionales e interna-cionales e impedir que den respuesta a tiempo yescala suficientes. Como lo advirtió un informecientífico: “si las temperaturas siguen subiendo másallá de ciertos límites, pueden desencadenarsecambios abruptos, impredecibles y potencialmenteirreversibles, que tendrían impactos masivos,perjudiciales y a gran escala”.68

El “límite” meteorológico tras el cual ocurriríancambios peligrosos y posiblemente irreversibles enla biósfera, según lo consensuaron los científicos yEstados miembros, corresponde a un aumento dela temperatura promedio global superior a los 1,5–2 grados Celsius por encima de los niveles anteri-ores a la era industrial.69 Cuanto más se demore enllegar a su cenit el nivel de emisiones, más difícilserá mantener el aumento de temperatura bajo estenivel. Y la realidad es que, aún si se cumpliesen laspromesas hechas en París, tan solo se reducirían las

emisiones en un tercio. Ya hay varias señales dealarma:• La Tierra ya se ha calentado un promedio de1,02 grados Celsius desde la RevoluciónIndustrial.70 Si las temperaturas mundialesaumentan uno o dos grados sobre la media,viviríamos en un “casino climático”: nosabríamos qué esperar, porque estaría fuera delintervalo de observaciones que ha abarcadomás de 100.000 años.71

• Otro impacto del cambio climático es elincremento de la gravedad y la frecuencia delos sucesos meteorológicos extremos. Estecambio ya se ha reflejado en los importantesaumentos en las primas de seguros globales.Los costos humanos y económicos de lossucesos meteorológicos extremos (p. ej.:ciclones, olas de calor, inundaciones, incendiosforestales) están creciendo.

• A pesar del incremento de las temperaturas, loscambios en los patrones de lluvias y sucesosmeteorológicos extremos, tan solo el aumentopoblacional requerirá un 30 por ciento más deagua, 50 por ciento más de comida y 45 porciento más de energía antes del 2030. Tambiénaumentará la probabilidad de conflictosarmados causados por crisis alimentarias, de

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agua o energía.El Quinto Informe de Evaluación del IPCC de

2014 reconoce que el cambio climático empeora unconjunto de amenazas existentes a los sereshumanos. El cambio climático amenaza laseguridad humana porque puede exacerbar laescasez de recursos, perjudicar medios de subsis-tencia, aumentar las presiones de migración ydebilitar la capacidad de los Estados de proveer lascondiciones necesarias para la seguridad humana.Dificulta aún más la implantación del programa dedesarrollo sostenible, puede invertir las tendenciaspositivas, añadir incertidumbres nuevas eincrementar el costo de la generación deresistencia.72

El cambio climático tiene el potencial de afectar atodo el globo, pero su impacto resultará más graveen las personas vulnerables y los grupos con bajoíndice de desarrollo humano. Esto suma unproblema más de tensiones sociales y políticas, loque aumenta la probabilidad de conflictosarmados.73 Para los pequeños Estados isla en vías dedesarrollo, el cambio climático es una amenaza a laexistencia que debe atenderse urgente y efectiva-mente.La ONU gusta mucho de usar el término cross-

cutting (“transversal”). Si alguna vez hubo algúndesafío verdaderamente transversal para el sistema,ese es el impacto multidimensional del cambioclimático, ya que abarca todos los ámbitos depilares de la paz y seguridad, desarrollo sostenible yde los derechos humanos de la ONU. Sin embargo,el quid de la cuestión radica en si nuestramaquinaria actual de la ONU, dependiente de laCMNUCC y la Conferencia de las Partes asociada,está preparada para lidiar con la velocidadsuficiente para realizar modificaciones políticasque eviten el cambio climático peligroso eirreversible. Si la comunidad internacional fracasaen recortar las emisiones radicalmente, deberánimplantarse medidas más radicales en varios países,regiones e industrias del mundo. Para algunosEstados isla en vías de desarrollo, la cuestión esexistencial.Todo esto es sin que tomemos en cuenta los otros

aspectos en que los humanos han traspasado los“límites planetarios” identificados por elStockholm Resilience Centre, incluyendo:74

• Agotamiento del ozono estratosférico;

• Pérdida y extinción de biodiversidad;• Contaminación química; • Acidificación del océano;• Utilización de agua dulce; • El ciclo hidrológico global; y• Cambio de sistema de tierras. En particular, la comunidad internacional debe

abordar a largo plazo la integridad ambiental de losocéanos, que cubren el 70 por ciento de lasuperficie terrestre. Los océanos impactan profun-damente en el cambio climático y los patronesmeteorológicos. También son una fuentefundamental de proteínas para el mundo. A pesarde ello, la gestión de los océanos es casi porcompleto un vacío institucional en la arquitecturaambiental general de la ONU. Los gobiernosnacionales no se hacen responsables. Tampoco haymecanismos acordados internacionalmente para lagestión exhaustiva de los ecosistemas oceánicos. Enefecto, el gobierno de nuestros océanos es tierra denadie.

DESAFÍOS INTERNOS DEL SISTEMA DELA ONU

“Cuando todos jugamos a lo seguro es cuandocreamos un mundo de suma inseguridad”.Dag HammarskjöldSecretario general de la ONU (1953–1961)

Los megacambios y los megadesafíos enumeradosanteriormente modificarán de forma radical elterreno de la política global, donde deberán operartanto las instituciones nacionales como lasmultilaterales en el futuro. En conjunto, pondrán aprueba la capacidad de la ONU de adaptarse a lasrealidades del siglo XXI, en vez de decantarse porlos métodos cómodos y familiares de resolución deproblemas, que están atados en la centuria anterior.Pero además de estos retos “exógenos”, existenotros que son internos de la ONU y que tambiéndeben atenderse.

Una Cultura Reactiva en Lugar de unaProactiva

Comprensiblemente, la ONU evolucionó comouna institución de reacción ante la destrucciónpormenorizada de la Segunda Guerra Mundial. Porende, tras setenta años, ha reaccionado a las crisis

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posteriores a su surgimiento, a veces con eficacia, aveces no tanto. Pero tras un atento examen a lostérminos de la Carta de la ONU, resultó menesterrecordarnos a nosotros mismos que una vez mástenemos el encargo de evitar el flagelo de la guerra.Es esta disposición sobre la prevención en el almade esta carta lo que nos hizo esforzarnos de unamanera renovada en un programa preventivo máscompleto para toda la ONU. Por lógica, esteincluye:• Prevenir que las crisis políticas terminen enconflictos armados;

• Prevenir que las disputas internas de losEstados asciendan a guerras;

• Prevenir desastres humanitarios como el quevimos desenvolverse en la crisis de refugiadosde los últimos años;

• Prevenir que el aumento del desempleo entre lajuventud alimente la próxima generación deenajenamiento político y toda una ola nueva deextremismo violento;

• Prevenir brotes locales de enfermedadestransmisibles de modo que no se conviertan enpandemias globales;

• Prevenir atrocidades masivas medianteacciones tempranas y eficaces; y

• Prevenir el irreversible cambio climático.La prevención debería ser el nuevo hilo

conductor de todas las operaciones de la ONU.Cuando se toma en serio, se vuelve una cuestión decultura institucional, estructura y asignación derecursos en toda la ONU.

Una Cultura de Silos Independientes, no una de Líderes Integrados

Las Naciones Unidas están compuestas por oncefondos y programas, quince agencias especial-izadas, cuatro organizaciones relacionadas y otrastres entidades: un total de treinta y tres institu-ciones, las cuales aparecen en el anexo 3. Porsupuesto, esto es sumando la estructura interna dela Secretaría, que da trabajo a 41.081 personas.75Desde siempre ha habido llamados para reducir los“silos” institucionales que se extienden por elsistema. El antídoto ideal para deshacer los silos esbuscar un enfoque “transversal”. Nos quedan todavía algunas dudas con respecto a

cómo se ha trasladado este proceso a la práctica

institucional. Reconocemos completamente que lasestructuras, lineamientos y asignaciones derecursos actuales a los diversos fondos, programasy agencias especializadas, así como las operacionespropias de la Secretaría, van en pos de lafragmentación. Por ello, será una tarea formidablederrocar esta predisposición histórica a formar“silos”, necesitando una relación intensiva con lasestructuras de liderazgo de la ONU y otros intere-sados por un período extenso. Aunque a nivelfuncional significa lo siguiente:• Debería incidir en una toma de decisiones en laalta jerarquía de la ONU donde, durante susactividades deliberativas diarias, la gestiónejecutiva ejecute decisiones de índoles políticay operativa que incorporen los elementoscombinados de la seguridad, desarrollo yderechos humanos en cuestión;

• Además, una “erradicación de silos” efectivadebería asegurar que estos procesos de toma dedecisiones integrados se reflejen en laorientación de la Secretaría para algunas de lasoperaciones sobre el terreno de la ONU; y

• Por último, sabremos que los “silos” se hanerradicado por completo cuando los coordi-nadores permanentes de trabajo sobre elterreno ejerzan las funciones de desplaza-miento de personal y recursos entre y dentro delas agencias de la ONU, según las necesidadescambiantes del entorno real.

En pocas palabras, la “erradicación de silos” serefiere a cómo se realizan, comunican y aplican lasdecisiones.

Una Cultura de Creación de Informes yno de Implementación

La ONU ha desarrollado una cultura en la que setiende a premiar la creación de informes en lugarde la puesta en marcha de las decisiones y la entregade resultados cuantificables. Una de las críticas másmordaces y omnipresentes hacia la ONU es que seha convertido en una organización de palabras, node acciones. Hay una gran preocupación dentro delsistema sobre garantizar “el utilizar las palabrascorrectas” mientras refinamos nuestros análisis deun cierto problema mundial. Se dedica menosatención a lo que podemos, deberíamos y debemoshacer para solucionar el problema sobre el terreno.Esto debe cambiar.


Una Cultura de Rendición de CuentasImprecisa y sin Parámetros Claros

El sistema de la ONU ha evolucionado de maneraque hace casi imposible responsabilizar a nadie decualquier tema. Incluso parece que se ha diseñadoasí. Debido a que el programa de acciones de laONU parece ser “transversal”, todos y nadie son almismo tiempo responsables del rendimiento de lainstitución. Nadie tiene en su escritorio una copiadel famoso cartel de Harry Truman: “Asumo laresponsabilidad”. El problema fundamental es quesi no se puede hacer responsable a un individuo porelementos individuales del rendimiento general dela ONU, la efectividad total del sistema se degrada.

Una Cultura de Centralización y no deDelegación

La ONU funciona con una estructura muyjerárquica. Necesita ser mucho más horizontal.Hay demasiados niveles y líneas de “adminis-tración”. No se puede administrar físicamente demanera jerárquica una institución tan grande,diversa y cuyo ámbito sea global, como en el casode la ONU. Dentro del marco de orientación depolíticas estratégicas, debe haber líneas precisas dedelegación de operaciones. Asimismo, esto serelaciona directamente con la discusión anteriorsobre rendición de cuentas. Si los poderes estándelegados de forma clara, por ejemplo, al gerentede un operativo sobre el terreno, allí es donde laresponsabilidad debe recaer.

Una Cultura de Centralización y que noPrioriza los Operativos sobre el Terreno

Casi la mitad del personal de la Secretaría de laONU (de 41 000 personas) están situados enoperaciones de oficina.76 Ya que, en últimainstancia, la eficacia de la ONU no es juzgada por laelegancia de sus documentos de políticas sino porla efectividad con que ejecuta plenamente sumandato en el contexto real, debería haber máspersonal sobre el terreno que en la oficina. Elpersonal sobre el terreno necesita además ser mejorcompensado. Debemos estimular una cultura deservicio profesional sobre el terreno a largo plazo,de manera que los mejores practicantes recibanapoyo, incentivos y promociones a cambio de sucontinuo servicio sobre el terreno, en contraste conla práctica de volver a la oficina para salir adelanteen sus carreras.

La Ausencia de Operativos de CampoIntegrados sobre el Terreno

La prestación efectiva de servicios para albergar aEstados y a comunidades necesita de operativosintegrados sobre el terreno. Esto, evidentemente,refleja el debate general sobre cómo gestionarresponsabilidades de función y geográficas eninstituciones de políticas internacionales demanera más general, sin importar que estaspertenezcan a ministerios nacionales extranjeros oa instituciones como las Naciones Unidas. Esteproblema es clásico en las matrices organiza-cionales de diseño institucional: si la prioridaddebería tenerla una función especializada o un áreageográfica. Pero si la ONU se toma en serio la premisa de

que tenemos el encargo de perseguir una agenda depaz y seguridad, desarrollo y derechos humanos enla comunidad internacional, lo que sigue natural-mente es que debemos tener equipos sobre elterreno bien integrados que sean capaces deejecutar mandatos en el contexto real. Y lo que esmás importante, esto puede tener más sentido paracada uno de los gobiernos que alojan los operativosde la ONU alrededor del mundo. Al final, nuestraresponsabilidad primordial no es mantener laintegridad de cada uno de los “silos” del sistema engeneral. En cambio, debemos proporcionarprogramas coordinados a través de equipos coordi-nados bajo coordinadores permanentes completa-mente facultados. Así hay más probabilidades deproveer resultados más eficientes, efectivos ymedibles. Más aún, se puede realizar unaintegración adecuada de los equipos sobre elterreno de la ONU de modo que se maximice elespacio operativo para trabajos humanitarios encaso de que se produzcan, mientras también sereconoce que este espacio operativo no puedeasegurarse sin abordar las realidades de seguridad ydesarrollo que lo rodean.

Protocolos de Cooperación Detalladosentre la ONU y OrganizacionesRegionales

La ONU tiene relaciones institucionales impor -tantes con muchas organizaciones regionales,aunque muchas de ellas carecen de protocolosclaros que definan las metas en común y lasinterrelaciones. Además de la utilidad operativaque otorga mejores acuerdos de coordinación, el

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capítulo 8 de la Carta de la ONU también estipulaformalmente la importancia que tienen las institu-ciones regionales en mejorar la labor de la ONU engeneral. Esta preocupación no es insignificante. Lacapacidad institucional y de presupuesto demuchas organizaciones regionales, tales como laUnión Europea y la Unión Africana, para conver-tirse en agentes internacionales importantes porderecho propio es formidable. Esto apunta a lanecesidad urgente de realizar acuerdos decooperación más efectivos y protocolos definidosentre la ONU y el resto de las institucionesregionales. Actualmente, estas relacionesfuncionan más debido a la buena voluntad de lagente y las instituciones que como resultado dedefiniciones en las relaciones interorganiza-cionales.Por lo que respecta a la paz y la seguridad, por

ejemplo, sigue habiendo falta de claridad entre lospoderes de la UA según el artículo 4 de su ActaConstitutiva, relativo a la intervención de la UA aotros Estados miembros bajo “circunstanciasgraves” y los poderes que sostiene el Consejo deSeguridad de la ONU como lo indica la Carta de laONU, en especial el capítulo 8. Este capítulo definela relación de seguridad entre el Consejo deSeguridad y las organizaciones regionales, o lo quela Carta llama en líneas más generales “acuerdosregionales”. De nuevo, la relación operativa entrelas dos instituciones es razonable pero necesitamejoras significativas en cuanto a las cuestionessobre las operaciones pacificadores de la UA y laONU, particularmente para encontrar fórmulas definanciación efectivas para la primera. La carga deestas operaciones se ha constatado demasiadogrande para las capacidades financiadorascolectivas de varios Estados africanos.Hasta cierto punto, las relaciones de paz y

seguridad entre la ONU y la UA han mejoradodesde la aplicación del Marco Conjunto ONU-UApara una Colaboración Mejorada sobre Paz ySeguridad. Pero este marco conjunto necesitaampliarse para incorporar acuerdos decooperación para toda la gama de operaciones de laComisión de la UA. Por ejemplo, serían útiles másrelaciones institucionales formales sobre“desarrollo y gobierno” bajo el marco conjunto. Lasdisposiciones conjuntas efectivas pueden conver-tirse en multiplicadoras de fuerzas para ambaspartes. Este concepto de “multiplicador de fuerzas”

es lo que la ONU necesita para avanzar con lasdemás organizaciones regionales principales en elresto de los dominios políticos internacionales.Esto se vuelve más crítico cuanto más se contrae elrédito público, y se dificultan las contribuciones delos países a las instituciones multilaterales yregionales, y existan algunos Estados miembrosque financien ambas conjuntos de instituciones.

Marcos de Colaboración con ONGs y el Sector Privado

Como ya se indicó, los protocolos de coordinaciónentre el sistema de Naciones Unidas y las institu-ciones de Bretton Woods, las organizacionesregionales, las ONG internacionales y miembrosdel sector privado, no están bien estructurados. Losprotocolos operativos acordados, junto conarreglos consultivos flexibles que sean coherentescon estos protocolos, se vuelven cada vez másnecesarios. En cierta medida, esto está comenzandoa suceder naturalmente entre la ONU y el BancoMundial, por medio del proceso de negociación delos ODS, que al final produjeron la Agenda 2030. Sila Agenda 2030 se financia y entrega apropiada-mente, este marco de cooperación deberá intensifi-carse en el futuro. Lo mismo se aplica a lasrelaciones estructurales de la ONU con ONGsinternacionales. Las ONGs internacionales sequejan a viva voz sobre lo formulista que es elmecanismo para participar con la ONU… de locual se encarga una oficina menor dentro de lamaquinaria del ECOSOC. El desarrollo del PactoMundial de la ONU con el sector privado llevado acabo por el ex secretario general Kofi Annan haprobado ser un marco más efectivo que el marcodestinado a las ONGs. Funcionó adecuadamentedurante las negociaciones recientes de la Agenda2030 y el Acuerdo de París. Pese a ello, se necesitamás trabajo en ambos marcos.En resumen, la estructura basada en Estados del

sistema multilateral aún es fundamental. Pero si hade permanecer así, el sistema debe conectar,cooperar y coordinar con la creciente cantidad deagentes no gubernamentales en el espacio políticomundial. La verdad es que vivimos en un entornosimultáneamente multilateral y que involucra aotros interesados. Para hacer que funcione larelación entre estas realidades será una prueba defuego para la reforma efectiva de la ONU en elfuturo.


Una Estrategia de Dotación de PersonalRígida

Si hay algo que resuma el hecho de que todavíatenemos una ONU de mediados del siglo XXtratando de solucionar problemas del siglo XXI, esel tipo de sistema de gestión de personal, que se hatransmitido desde tiempos inmemoriales. A pesardel número creciente de crisis cambiantes a los quela ONU debe hacer frente, puede tomar hasta docemeses el reclutar a alguien para un puesto en laONU.77 En cualquier organización moderna esto essencillamente insostenible. Encima, la incapacidadde los gerentes de la ONU para trasladar personaldentro de las mismas agencias, ya no digamos entrediferentes agencias, impide que la instituciónpueda responder eficazmente a sucesos en rápidodesarrollo. Por ejemplo, bajo los acuerdos actuales,el secretario general no está autorizado para moverrecursos y personal entre los departamentos de lamisma Secretaría de la ONU, menos aún entre laSecretaría y los fondos, programas y agenciasespecializadas, que tienen otras ventanillas definanciación y acuerdos de gobierno separados.Más aún, se ha convertido en leyenda urbana lanoción de que es imposible despedir a quieneshayan alcanzado una posición permanente, sinimportar las revisiones y los protocolos de manejode rendimiento aplicados a esa persona. Por

último, se ha ido perdiendo el concepto de unservicio público permanente y profesional. Lasdesignaciones políticas son a menudo importantespara añadir experiencia a la administración deinstituciones de alto nivel. Aunque por otro lado,son contados los casos en los que los profesionalesde mayor antigüedad y experiencia de la ONUpueden ascender a posiciones directivas superiores.Hay una necesidad grande de traer a la ONU un

cuadro de experiencia institucional que permitarelacionar la Secretaría y los fondos, programas yagencias de la ONU. Debe retenerse la flexibilidadpara hacer contrataciones externas cuando seanecesario, pero no debería ir en detrimento de lamisma idea de un servicio de carreras interna-cionales permanentes, y eso está a punto desuceder. Se necesitan reformas de fondo en elsistema de administración de la ONU si esta quiereseguir realizando las cada vez más diversasfunciones que los Estados miembros le hanasignado para las décadas venideras. Ellos son laclave, en muchos aspectos.

Restricciones de Presupuesto Externasy Flexibilidad de Presupuesto Interna

El presupuesto es un aspecto muy decisivo para lapoca discusión que genera. Es importante poner encontexto el presupuesto de la ONU. En 2013, la

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ONU percibió anualmente 32.400 millones dedólares, subdivididos en 12.600 millones en cuotasy 19.800 millones en contribuciones voluntarias delos Estados miembros.78 Así, la ONU tiene lacapacidad fiscal de un Estado del tamaño deEslovaquia, o equivalente al presupuesto de ayudadel Departamento de Desarrollo Internacional delReino Unido.Las cuotas que cobró la ONU a los Estados

miembros (basadas en una fórmula fija que evalúael producto interno bruto de cada país) durante losúltimos 25 años creció moderadamente. Losaportes voluntarios, por naturaleza, han fluctuadomás según la capacidad de pago de cada Estado(dependiendo de las circunstancias económicasnacionales) y la intensidad y crisis que afrontan losfondos, programas y agencias especializadas de laONU en un año en específico.La ONU, como cualquier institución, debe

sobrevivir con sus medios. El problemafundamental no es la cantidad de dinero, sino laforma en que se distribuye internamente, lo querefleja parcialmente las inflexibilidades del sistemade administración de personal al que se hizoreferencia anteriormente. También hay unproblema vinculado en el que personalperteneciente a mandatos pasados sigue en lanómina de la ONU, consumiendo el presupuesto.Hay lugar para mejoras sustanciales en estas áreas.Como mencionamos, hay una brecha de

asignación de financiación a los programashumanitarios que va agravándose, así como lacantidad efectivamente aportada a ellos. Allí serefleja la carencia por la reducción de ingresos enlos Estados que ha prevalecido desde la crisisfinanciera mundial. También podría reflejar la“fatiga de donante” de partes que perciben que esosprogramas no funcionan tan bien y prefieren donara las ONG internacionales. Esto necesitará unenfoque cuidadoso de reforma.Un elemento fundamental de reforma de

financiamiento yace en el sistema burocratizado dedeterminación y confirmación de presupuestos dela ONU. A diferencia de otras corporaciones, elproceso de planeación de presupuesto toma dosaños y tres meses de anticipación. Involucra unproceso de decisión de ocho etapas, u once, sicontamos las auditorías financieras, derendimiento y rectitud. El informe final presentadoal Quinto Comité de la ONU de decisiones de

presupuesto sobrepasa las 8000 páginas. Mientrasse conserva el control final de la Asamblea Generalsobre el presupuesto a través del Quinto Comité,hay una gran iniciativa de racionalización a granescala para aumentar la transparencia hacia losEstados miembros y mejorar la eficiencia de laorganización en general. La complejidad delproceso actual en sí mismo denota una concesiónde ineficiencia institucional.

Organizando principiospara una ONU más efectiva

Dada la velocidad, profundidad y complejidad delos cambios desenvolviéndose en el ambienteestratégico en el que la ONU requiere operar en elsiglo XXI, y dadas algunas de las rigideces de laestructura institucional y la cultura actuales de laONU, ¿cuáles son los principios básicos quedeberían guiarnos en nuestros esfuerzos para que laONU sea más “adecuada para el propósito” para elfuturo? Más allá de los clichés usuales y sin sentidode la administración, es importante ser conceptual-mente claros acerca de la dirección estratégica quela institución debería tomar ahora. Estos principiosbásicos son la base de un número limitado derecomendaciones de cambio más específicas.1. La reafirmación formal por parte de Estadosmiembros del principio de multilateralidadde la ONU como parte central del futuro delorden global. Esto debería ser llevado a caboen la segunda conferencia de San Franciscoen el 2020, para marcar el 75 aniversario delestablecimiento de la ONU: Esto tambiénaportaría una oportunidad única para que losEstados miembros a nivel cumbre reflejenformalmente en los orígenes de la ONU, sudesempeño histórico, y si los Estadosmiembros están comprometidos a garantizarel centenario de la institución. Para algunaspersonas esto podría parecer formulista. Dehecho, se ha convertido en algo necesario,tanto política como operativamente. Actual -mente, la verdad incómoda es que la multilat-eralidad está empezando a moverse del centroa los márgenes de las prioridades de políticasinternacionales de un número de estados cadavez mayor. Esto se vuelve peligroso si empiezaa alcanzar una masa crítica. La indiferenciatiende a generar todavía más indiferencia,

40 ORGANIZANDO PRINCIPIOS PARA UNA ONU MÁS EFECTIVA

mientras los estados se observan uno al otroalejándose del sistema multilateral queaceptaron colectivamente hace setenta años.Ha llegado el tiempo para que los Estadosmiembros, en un nivel cumbre, reafirmenpúblicamente su compromiso político con losprincipios medulares de la multilateralidad —no como un tipo de dogma ideológico, sinorecalcando de nuevo la lógica central de lapolítica externa de los Estados miembrosacerca de las ventajas que se derivan delsistema multilateral, en contraposición a la“carga” que deben llevar como resultado deeste sistema. Necesitamos marcar una líneasobre cualquier erosión mayor del sistema. Yesto debe empezar a nivel de la alta política.

2. El desarrollo de una nueva agenda integradapara la paz sostenible, la seguridad y eldesarrollo (SPSD) para el 2030: Esta agendapodría sincronizar las operaciones de paz yseguridad de las Naciones Unidas con las yaacordadas agendas globales del 2030 para eldesarrollo sostenible y el cambio climático.Estos asuntos en realidad están enlazados, ytambién debería ser así en los aparatos de laONU que los abordan. Si la ONU es seriasobre la agenda de seguridad preventiva alargo plazo, la integración total de los factoreseconómicos, sociales y gubernamentalessubyacentes es fundamental para el éxito. Estotambién constituiría un esfuerzo fundamentalpara “romper los silos” en los niveles concep-tuales, de políticas y operativos, y a través delas divisiones históricas de las políticas yprogramas de la ONU. El principio de organi-zación central a través de las 3 agendas del2030 (ej., la Agenda 2030, el Acuerdo de Paríssobre el cambio climático, y lo propuesto aquípara la paz y la seguridad) es la sustentabil-idad. Esto a su vez se dirige a los principiosunificadores de las tres agendas, concreta-mente anticipación, planeación y prevención,en vez de una cultura de una reacción simple,soluciones temporales y dedos cruzados.

3. El desarrollo de una doctrina comprehensivade prevención de la ONU: La prevención hasido discutida, debatida y acordada enmúltiples documentos de reforma de la ONUpor varias décadas. Pero todavía no ha sidointegrado totalmente en la política, estructura

y cultura de las operaciones combinadas de laONU. La prevención es fundamental pormuchas razones:

• Salva vidas. • Reduce la destrucción de la infraestructura

de una nación cuando las crisis desembocanen guerra.

• Es más efectiva a largo plazo para prevenirla recurrencia de la violencia política o laexacerbación de la fragilidad económica.

• Ahorra recursos presupuestarios de laONU.

• También es clave para cualquier nuevaagenda integrada sobre la paz sostenible,seguridad y desarrollo en el país en cuestión.

4. Un compromiso con la disciplina de laplaneación de políticas. El personal deplaneación de políticas es una parte clave delos principales ministerios extranjeros delmundo. Su propósito es mirar más allá de hoy,con un horizonte de planeación de políticas deentre uno y cinco años, identificar los princi-pales nuevos riesgos y oportunidades estratég-icas para el futuro. Debemos tener sistemasque puedan responder a lo inesperado conacción flexible, adaptable y efectiva. Pero esigualmente cierto que, con una capacidad deplaneación dedicada, la ONU puede analizartendencias importantes y emergentes querequerirán acción institucional internacionalen el largo plazo. La planeación de políticas espor lo tanto la sala de máquinas de cualquieresfuerzo efectivo e integrado en la diplomaciapreventiva de la ONU. El enfoque de lamaquinaria de planeación de políticas de laONU debería incluir:

• Concentraciones geográficas futuras ypatrones operativos de actividad terrorista através del Medio Oriente, el norte de Áfricay más allá, y qué hacer para prevenirla;

• Los impactos demográficos desenvolvién-dose en la estabilidad y fragilidad de unestado, y qué hacer al respecto;

• El futuro del empleo y desempleo a través delas economías como una fuente de exclusiónsocial y extremismo violento, y qué hacer alrespecto;

• El impacto de la innovación tecnológica,

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incluyendo sus aplicaciones positivas ynegativas para la seguridad (ej., la revolu-ción de la inteligencia artificial en asuntosmilitares); desarrollo sostenible (ej.,eficiencia energética y almacenamiento deenergía solar); y la mayor previsibilidad deciertas categorías de desastres naturales;

• Movimientos considerables en el cambioclimático, incluyendo los impactos más alláde las proyecciones actuales, y en islaspequeñas y estados en desarrollo, y cómomitigar éstos de la mejor forma posible; y

• Las nuevas amenazas de la proliferación dearmas de destrucción masiva y cómoreducir esas amenazas.

5. Compromiso con las disciplinas administra-tivas centrales de definición de la misión,delegación, equipos integrados,implementación, medición, responsabilidady revisión a través de todas las operaciones dela ONU: Estas aplican a la estructura y culturade todas las organizaciones complejas globaleslidiando con un ambiente global rápidamentecambiante. Los objetivos estratégicos, metas, ymisiones de la ONU son establecidos por losEstados miembros a través del Consejo deSeguridad y la Asamblea General. Dar efecto a

estos es la responsabilidad de la Secretaría, lasfuerzas de mantenimiento de la paz, y losfondos, programas, y agencias especializadasde la ONU. Consistentes con diferentesestructuras de consejo, estos principiosadministrativos básicos deben ser aplicados alas estructuras administrativas más horizon-tales con un abrumador sesgo estratégicohacia los resultados. Los días de las estructurasinstitucionales clásicamente verticales basadasen jerarquías rígidas y en silos ya terminaronen otras instituciones globales centralesexitosas. Así que también se acabarán prontopara la ONU.

6. Dar prioridad a las operaciones sobre elterreno sobre la oficina central: La ONUdebería ser juzgada por su éxito sobre elterreno, las vidas que salva y las oportu-nidades que provee. El desempeño de la ONUno será juzgado por el número de informesque produce. De hecho, escribe demasiados.Como se notó arriba, el sistema pareceobsesionado con “tener las ideas en orden” enoposición a “lo que se puede hacer en elterreno”. El sistema parece asumir que, unavez que el informe fue escrito, la resoluciónfue adoptada y hemos “puesto nuestras ideasen orden”, el trabajo está básicamente

terminado. Eso es, por supuesto, apenas elcomienzo del trabajo. Por lo tanto, la ONUsiempre debe sesgarse hacia la dirección delterreno. Es allí donde se cambian vidas.Debemos desarrollar un límite sobre cuántopuede expandirse el personal de la oficinacentral en el futuro como un porcentaje delpersonal directamente involucrado en lasoperaciones sobre el terreno. El secretariogeneral actual ha hecho progresos en ésta área.Pero el porcentaje actual es discutiblementetodavía muy generoso con las funciones de laoficina central.

7. Un principio general de “Equipo de la ONU”con equipos totalmente integrados,orientados a resultados, tanto en el centrocomo sobre el terreno: Como se notó arriba,esto aplica a las funciones de políticas especí-ficas de la Secretaría “a través de los silos”.También aplica, más críticamente, para losequipos totalmente integrados de la ONU enel terreno. Cada líder de equipo debería serescogido desde la agencia de la ONU quetenga la mayor participación en un país socioen particular. Como se notó en el cuerpo delinforme, los coordinadores residentes de laONU tienen severas limitaciones en suspoderes de administración en relación conotras agencias de la ONU. Cada agencia de laONU actualmente tiene su propio mandatodefinido para sus propias operaciones en unpaís en particular. Estos deberían permanecer.Pero también se les debería solicitar que esténde acuerdo con un mandato integrado de laONU incorporando las misiones combinadasde todas las agencias de la ONU. Esto nodebería ser un ejercicio mecánico. Debería serreal y reflejar la naturaleza concreta de lamisión y las circunstancias complejas en lasque la ONU debe trabajar para cumplir sumisión. Los coordinadores residentesdeberían ser los profesionales de carrera másantiguos, experimentados, orientados aresultados con altos niveles de éxito en elterreno. También deberían tener altos nivelesde precedencia en el sistema de la ONU y serrecompensados profesionalmente ypromovidos por permanecer en el servicio delterreno. Más controversialmente, los coordi-nadores residentes deberían estar empode -rados para mover personal y recursos entre

puestos y agencias dentro del país cuando lascondiciones locales en evolución lodemanden. Esto es necesario si los coordi-nadores residentes van a ser responsabilizadospor la totalidad de los resultados de la ONUcontra los objetivos y mediciones pactados enel mandato acordado para el país. Esto, a suvez, hará que entre en foco la necesidad detener la cantidad de oficinas regionales de laONU actuales. En otras palabras, la estructurasobre el terreno de la ONU, así como suestructura de las oficinas centrales, debenhacerse horizontales.

8. Una nueva prioridad de “nosotros, elpueblo”, incluyendo asociaciones globalescon la sociedad civil, los trabajadores organi-zados y el sector privado: La ONU se haembarcado en una aproximación dedesarrollar gradualmente sus asociacionesformales con estos sectores. Ahora debeavanzar a su ritmo. De lo contrario, fallaremosen el cumplimiento de los Objetivos deDesarrollo Sostenible bajo la Agenda 2030.Esta nueva filosofía de asociación tambiéndebe ser integrada en los niveles más altos dela administración de la ONU y, una vez más, através de los silos tradicionales. Esto puede serllevado a cabo mientras se mantiene lacentralidad de la ONU como una instituciónde Estados miembros y sin las prioridades delos Estados miembros siendo arrebatadas desus manos por otros actores. De hecho, alinvolucrarse mejor con la sociedad civil, lostrabajadores y las empresas, y dentro de unmarco consistente de asociación, son losEstados miembros los que pueden influenciarmás fuertemente las prioridades de estosnuevos participantes y no de la maneraopuesta.

9. Las mujeres y las niñas son la mitad delmundo. Actualmente reciben mucho menosde la mitad de los recursos y oportunidadesdel mundo. La misión de la ONU debe sercambiar eso: Esto significa una prioridadcentral para las mujeres y niñas a través de laadministración, estructuras, programas yoperaciones de la ONU. La ONU ha tenidomucho progreso en esta área. Se necesitahacer más en normalizar la equidad de géneroa través del sistema entero. En cuanto a los


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programas, las mujeres y niñas son las princi-pales víctimas de los conflictos armados, lapobreza, y las crisis humanitarias. Por lotanto, las mujeres y niñas deben ser unaprioridad central e integrada en todas las áreasde trabajo de la ONU, incluyendo la preser-vación de la paz, la seguridad, el desarrollosostenible, el gobierno, los derechos humanosy justicia, y en cada uno de los programas yagencias de la ONU.

10.Una nueva prioridad para la juventud global:educación, empresa y empleo: En 2015 había1.200 millones de adolescentes de entre 14-24años de edad. Para el 2030, ese número habráincrementado en un 7 por ciento, llegando a1.300 millones.79 Al mismo tiempo, la tasa dedesempleo global en 2015 alcanzó 197,1millones de personas y se espera que tenga unincremento de 2,3 millones para finales del2016. Esta tendencia está empeorando. Para el2017, se proyecta que habrá 1,1 millones depersonas desempleadas adicionales a estacifra.80 Por lo tanto, estamos enfrentando undesafío global muy importante ya que cientosde millones de personas de la próximageneración no tienen un prospecto de trabajoo de empezar una micro o mediana empresa.Como se notó arriba, por lo tanto nosconfrontamos con los ingredientes centralesde un malestar político a largo plazo, y de unextremismo potencialmente violentoconforme el “pacto social” global del pasadono logra cumplirle para la generación delmañana. La educación de la juventud, empleoy empresas deben por lo tanto ocupar unnuevo lugar central en las estructuras y priori-dades de la ONU.

“Es imposible lograr nuestras metas mientrasdiscriminamos a la mitad de la raza humana.Tal y como nos viene enseñando estudio trasestudio, no hay una herramienta del desar -rollo más efectiva que el empoderamiento delas mujeres”.Kofi AnnanSecretario general de la ONU (1997–2006)

PAZ Y SEGURIDAD

Estas recomendaciones específicas para el futuro delas operaciones de paz y seguridad de la ONU son

particularmente conscientes del trabajo reciente-mente realizado por el Grupo Independiente deAlto Nivel sobre las Operaciones de Paz (HIPPO),presidido por HE José Ramos-Horta;81 el informedel grupo consejero de expertos en la revisión de laarquitectura de la edificación de la paz de lasNaciones Unidas del 2015, titulado El desafío desostener la paz (el “informe Rosenthal”), presididopor HE Gert Rosenthal;82 y las resoluciones delConsejo de Seguridad y la Asamblea General (2282y 70/262) de abril del 2016, conteniendo surespuesta al informe Rosenthal.83 Estos soninformes meticulosos con muchas recomenda-ciones importantes para una arquitectura deedificación de paz mejor integrada, apropiada-mente financiada, y efectiva, de la ONU. Lassiguientes recomendaciones se basan y agreganmás a estos informes.Una nueva agenda integrada sobre la paz

sostenible, la seguridad y el desarrollo debe sernegociada. Este informe recomienda que losEstados miembros deberían comisionar un procesode negociación para desarrollar tal agendaacordada durante el período de 2017-2020. Parahacer que este ejercicio sea real, este nuevodocumento de agenda debería tomar al 2030 comosu año meta, consistente con la Agenda 2030 y losObjetivos de Desarrollo Sostenible. Esta será unamuy importante pieza de trabajo. Podría resultaren el acuerdo de un nuevo conjunto de Objetivosde Paz Sostenible. Estas podrían, con el tiempo, serintegradas más comprehensivamente en el marcode los Objetivos de Desarrollo Sostenibleexistentes, dependiendo de la posición de losEstados miembros.Por su puesto, los Objetivos de Desarrollo

Sostenible ya hacen referencia a la paz y seguridad,pero no en suficiente extensión y profundidad paralos propósitos delineados en este informe, y losdelineados en los variados informes referidosarriba. Los objetivos centrales de una agendaacordada para la paz, la seguridad y el desarrollopodrían ser:• Primero, establecer un marco conceptualcomún sobre la agenda de paz y seguridad,paralelo a lo que ya se logró en el desarrollodurante la Agenda 2030;

• Segundo, convertir la agenda de paz yseguridad, incluyendo su arquitectura institu-cional asociada dentro del sistema de la ONU,


en una aproximación incrementalmentepreventiva, en vez de ser una aproximaciónreactiva, y una que por lo tanto lidie con lascausas subyacentes de la crisis y el conflicto através del mundo, como los aspectos sociales,económicos y de gobierno.

• Tercero, incorporar al espectro entero de lasoperaciones de paz sostenible en una agendasistémica que incluya lo siguiente:

- Planeación de políticas - Anticipación de la crisis - Acción preventiva - Mediación activa - Refuerzo de la paz - Mantenimiento de la paz - Recuperación post-conflicto - Reconstrucción• Cuarto, recalcar la necesidad de contar concapacidades de respuesta rápida para la ONU,donde y cuando las crisis políticas o conflictosarmados surjan sin advertencia, como esusualmente el caso.

En otras palabras, dada la naturaleza de losdesafíos reales a los que se enfrenta la ONU en elterreno hoy, esta nueva agenda de paz y seguridadadoptaría totalmente tanto las capacidades dereacción preventivas a largo plazo y las reactivas acorto plazo. En muchos aspectos, por lo tanto, una

agenda preventiva de paz y seguridad podríaevolucionar en una dirección similar a la agendadel desarrollo sostenible, en el aspecto de que laúltima asienta las fundaciones de largo plazo parael crecimiento económico sostenible, la protecciónambiental, y la cohesión social. Una nueva agendade paz y seguridad también se enfocaría en losmotivadores a largo plazo de la paz sostenible, laseguridad y la estabilidad, lidiando con lo que esconocido usualmente como “las raíces” delconflicto. Al mismo tiempo, la ONU debe estarpreparada también para reaccionar rápidamente acrisis no anticipadas cuando éstas surjan. Ambosnecesitan estar en la caja de herramientas generalde la ONU.Un secretario general de la ONU responsable de

la diplomacia preventiva debería ser nombrado. Sisomos serios sobre una doctrina comprehensiva dela diplomacia preventiva como una parte de estanueva agenda para la paz sostenible, la seguridad yel desarrollo, debe lidiar con el espectro entero delas amenazas emergentes a la paz y seguridad(incluyendo injusticia social, fragilidad económica,exclusión política, fallos de gobierno, y cambioambiental rápido). La diplomacia preventivaeficiente por lo tanto debe estar anclada en un ejeinternacional en el sistema de la ONU que tengainfluencia real. De lo contrario se vuelve poco másque un ejercicio en el papel. La verdad incómoda esque el éxito o fracaso de la diplomacia preventiva,así como con los Objetivos de Desarrollo

Fuerzas de paz femeninas de Malasia, de las fuerzas interinas de la ONU en Líbano. (UNIFIL),Kawkaba, Líbano, 11 de enero de 2012. Fotografía de la ONU /Pasqual Gorriz.

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Sostenible, será medida por datos reales sobre loque de hecho sucedió sobre el terreno. No serámedida por la elegancia intelectual de nuestrasaproximaciones de análisis, ni por el número depaneles de alto nivel que agendemos, ni por elnúmero de conferencias de la ONU quecelebremos.Las entradas analíticas y de política a través del

sistema de la ONU sobre las verdaderas amenazasemergentes a la seguridad necesitan llegar alescritorio de alguien con la capacidad de tomaracciones ejecutivas. Esto solo puede ser hechoefectivamente al nivel de un secretario general de laONU. Tal persona debería estar lo suficientementeempoderada para coordinar el espectro entero decapacidades para su despliegue a través del sistemade la ONU. Esto no sería únicamente una funciónde la oficina central. Más críticamente, tomaría laforma de equipos de país totalmente integrados,con líderes de equipo empoderados a hacer sutrabajo sobre el terreno, en vez de arbitrar entre“los estados en guerra” de diferentes agencias de laONU compitiendo por posiciones y recursos.Tal secretario general debería, en cooperación

con el Consejo de Seguridad y la AsambleaGeneral, también empoderados, supervisar la“transición” del mandato acordado por un país enparticular con el que está involucrada la ONU,

desde un escenario de paz, seguridad y operacionesde desarrollo al país, tal y como fue recalcado en elinforme de Rosenthal. Además, tal persona podríaasegurarse en sus tratos con el resto de lamaquinaria de la ONU, que los compactos deedificación de la paz deben ser negociados con lasautoridades nacionales de cualquier área deconflicto afectada que podría gobernar el tiempo detransición de misiones específicas. Esto se basaespecíficamente de la recomendación 134 delinforme de Rosenthal.84 Por supuesto que losprocesos específicos de toma de decisionesrelativos a las operaciones de paz individuales sólopueden ser llevadas a cabo en coordinación totalcon los Estados miembros a través de sus cuerposde deliberación relevantes, en particular el Consejode Seguridad.Las operaciones de paz y seguridad de la ONU

deberían ser lideradas por un ciudadano de laONU experimentado con el título de director deoperaciones de la ONU (UNDO). El UNDOdebería estar empoderado a dirigir las operacionesde paz y seguridad totalmente integradas en el paísen cuestión, y debería ser responsabilizado por eléxito o fracaso de esas operaciones. La ONU haperfeccionado inadvertidamente el arte de laslíneas borrosas de responsabilidad. En el áreacrítica de operaciones sobre el terreno, esto tiene


que terminar. Donde las operaciones formales demantenimiento de la paz se realicen involucrandounidades militares autorizadas por el consejo deseguridad, estas operaciones también deberían serapoyadas por una pequeña capacidad de análisisestratégico de varios miembros del personalencargados de monitorear el progreso o retrocesoen la misión contra su mandato acordado. Estodebería ser dirigido por un líder experimentado yempoderado (tal como el UNDO) reportandodirectamente a través del secretario general o el o elsecretario general adjunto del Consejo deSeguridad.85 Debe haber una clara delineación deresponsabilidades que permitan al comandante dela fuerza una autonomía táctica. Pero lasoperaciones militares deben ser sujetas a la misióngeneral de paz y seguridad, la cual incluirá el rangototal de las otras operaciones de la ONU. Y estasdeben, a su vez, ser totalmente consistentes con elconvenio del país referido arriba. Finalmente, si elUNDO no es una mujer, debe tener una mujercomo su adjunta, dada la absoluta centralidad delas mujeres y las niñas a la agenda entera de paz yseguridad tal y como está delineada en la resolucióndel Consejo de Seguridad 1325.La ONU debería desarrollar un panel formal-

izado de enviados especiales de la ONU, represen-tantes especiales del secretario general (SRSGs) u

otros designados especiales del secretario general.Tal panel podría crear una variedad de personal dealto nivel a ser desplegado en mediaciones especí-ficas o ejercicios relacionados, dentro de lasoperaciones de paz asignadas, o en otrasoperaciones según sea necesario. El número detales designados, incluyendo los representantesespeciales y sus adjuntos, ha crecido rápidamenteen las últimas dos décadas, desde 40 hasta aproxi-madamente 103, hasta agosto del 2016. Muchos deesos designados son evaluados como altamenteefectivos. La selección actual y los procesos dedesignación son ad hoc hasta un cierto grado. Estoes comprensible cuando una crisis inesperadaocurre, o cuando la crisis en cuestión requierehabilidades específicas. Como un principio generalde administración, sin embargo, sería bueno tenerun proceso consistente para designar a la gente a unpanel desde el que el secretario general deberíasacar gente para misiones particulares cuandovayan surgiendo. Los miembros del panel deberíantener una familiaridad operativa con el sistema dela ONU. Y entre ellos, deberían cubrir el rango deespecializaciones funcionales, geográficas, cultu -rales y lingüísticas que el sistema necesitará. Elpanel también debe reflejar genuina igualdad degénero.El departamento de asuntos políticos (DAP)

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debería haber expandido significativamente losrecursos para apoyar el trabajo de las misionespolíticas de la ONU en el futuro. De nuevo, estoyace en el corazón de la capacidad real de la ONUpara hacer diplomacia preventiva. El punto enterode una misión política es aplacar una crisis antes deque degenere en un conflicto armado, y crear unmarco político para la paz sostenible. Las misionespolíticas, por otra parte, son mucho menos carasque las misiones de mantenimiento de la paz. En2015, el presupuesto anual total del DAP para lasmisiones políticas fue de $18,1 millones.86 Elpresupuesto anual de la ONU para el manten-imiento de la paz es mayor a $8 billones dedólares.87 Prevenir la guerra, en promedio, essesenta veces más barato que lucharla. Pero elmundo gasta colectivamente un dólar en preven-ción de conflictos por cada $1.885 que gasta enpresupuestos militares.88 La prevención es muchomás barata que la cura.El rol de la comisión de consolidación de la paz

(CCP) debe ser fortalecido. La CCP no es un instru-mento de la Secretaría. Es una comisión independi-ente compuesta de Estados miembros de la ONU.Las resoluciones conjuntas pioneras de laAsamblea General y el Consejo de Seguridad para“la paz sostenible” proveen un nuevo marco para eltrabajo de la CCP. Su rol, sin embargo, debe sermás fortalecido, incluyendo ser un centro deexperiencia internacional sin igual en el manejo deoperaciones de paz, de lecciones aprendidas deoperaciones previas, de recomendar a otroscuerpos de la ONU (el Consejo de Seguridad, laAsamblea General, y la Secretaría) donde lasoperaciones de paz podrían necesitar ser desple-gadas, dadas las circunstancias en desarrollo; y demonitorear externamente la evolución de cadaoperación de paz desde el principio hasta el fin.Esta recomendación también es enteramenteconsistente con las recomendaciones del informede Rosenthal. La CCP también podría servir comouna secretaría de investigación profundamenteinformado para asistir en el desarrollo de lasrecomendaciones anteriores para una nuevaagenda integrada de paz sostenible, seguridad ydesarrollo.El establecimiento de un equipo dedicado de

planeación de políticas. En el presente, como senotó arriba, no hay una capacidad real en esteaspecto. Su cometido podría extenderse más allá de

las definiciones clásicas de “paz y seguridad”.Como se recomienda arriba, su mandato podríacubrir el espectro integrado entero de seguridad,desarrollo y sostenibilidad. La ONU necesita unequipo de planeación dedicado, de tiempocompleto, multidisciplinario y multinacional. Si laONU no tiene tal capacidad, su capacidad institu-cional relacionada para involucrarse en diplomaciapreventiva real continuará siendo severamentelimitada.La designación de un secretario general adjunto

(de paz y seguridad) de la ONU como el punto decoordinación singular de la ONU para lasoperaciones antiterroristas. Esta posición podríaser designada como secretario general adjunto (depaz y seguridad) y ser apoyada por un subsecretariogeneral de tiempo completo. La posición podríacoordinar el involucramiento activo y operativo dela ONU con los Estados miembros (por ejemplo,sobre la financiación terrorista) así como el involu-cramiento más general de la ONU en la diplomaciapreventiva. El último también debería incluir laacción de la ONU para contrarrestar el extremismoviolento. Este informe es profundamenteconsciente de los debates discretos pero interrela-cionados entre estos dos aspectos de lasoperaciones de la ONU: antiterrorismo ycontrarestar el extremismo violento.Operativamente tiene mucho sentido colocar laresponsabilidad dentro del sistema en estaposición. De otra forma, terminaríamos conresponsabilidades imprecisas. En asuntos tancríticos como el antiterrorismo y contrarrestar elextremismo violento, este no debe ser el caso. Estasmisiones son demasiado importantes para la gentedel mundo.La ONU, actualmente, está mayoritariamente

ausente de la acción en el debate global deoperaciones de antiterrorismo. No podemosdarnos el lujo de que esto continúe. Haría que laONU sea cada vez más irrelevante a las preocupa-ciones centrales de seguridad de un número cadavez mayor de Estados miembros. Además, laamenaza del terrorismo es a largo plazo, no a cortoplazo. Es estructural, no simplemente episódica.Por lo tanto, la ONU no debe desperdiciar másesfuerzos para plazos de 15 años para estar deacuerdo en una definición común del terrorismocomo una precondición para negociar finalmenteuna convención comprehensiva del terrorismo. El


mundo mira este debate como algo absurdo, dadoslos ataques que ocurren hoy en todo el mundo.En vez de eso, deberíamos tomar los dieciséis

tratados internacionales existentes que se ocupande los actos terroristas y edificar las capacidadesinstitucionales de la ONU alrededor de estostratados. Esto debería ser realizado en cuatro losniveles en los que la ONU tiene capacidadesrelacionadas:• Cerrar las fuentes de financiación al terror-ismo;

• Convertirse en el centro global indiscutiblepara la narrativa global acordada dirigida acontrarrestar tanto el terrorismo como elextremismo violento;

• También convertirse en el poder de convoca-toria global para utilizar las iniciativas sociales,económicas y de gobierno internacionalesapuntadas a remover o reducir las raíces delextremismo violento y el terrorismo a largoplazo; y

• Movilizar el control de armas de la ONU, eldesarme y las capacidades de no proliferaciónpara prevenir que las armas de destrucciónmasiva caigan en manos de los terroristas.

La ONU debe, como asunto urgente, mejorar sucontrol de armas, desarme, no proliferación, y

operaciones relacionadas para lidiar con elsurgimiento de una nueva generación de amenazasa la seguridad en una escala masiva. La revolucióntecnológica en curso, combinada con las nuevascapacidades que potencialmente le entrega a losactores estatales y no estatales está cambiandoradicalmente el panorama político. Por lo general,las estructuras de la ONU no han mantenido elritmo en estos desarrollos. Esto también tiene quecambiar. La ONU debe mejorar sus capacidades encinco áreas en particular:• El establecimiento de un nuevo departamentobajo el secretario general adjunto (de paz yseguridad) con la responsabilidad de la noproliferación de armas de destrucción masiva,guerra cibernética, y nuevas tecnologíasmilitares, incluyendo el despliegue militar detecnologías de inteligencia artificial: Existe unanueva urgencia para estas agendas.

• La acción para concluir la ratificación yentrada en vigor del tratado comprehensivo deprohibición de pruebas nucleares antes de queocurran nuevas fugas: Nuevas presiones estánemergiendo para forzar la modernización delos estados con armas nucleares existentes.También existen presiones crecientes de otrosestados al borde de adquirir capacidadesnucleares.

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• El desarrollo de una iniciativa diplomática dela ONU para el programa nuclear de Corea delNorte: Como se notó arriba, esto se avecinacomo una amenaza principal a la paz yseguridad internacional durante el término delsiguiente secretario general. Hay un puntomuerto en el resto del sistema internacional. LaONU no puede darse el lujo de estar atrasadaen esto. Y necesita la capacidad normativa paradesarrollar, avanzar y, si es apoyada por losEstados miembros, procesar tal iniciativa.

• El desarrollo de una convención de la ONUsobre los sistemas autónomos de armas letales:Esto también se está volviendo urgente. Elritmo de innovación tecnológica en el ámbitomilitar está desafiando los marcos de seguridadtradicionales éticos, legales y tradicionales. Lapregunta central de este asunto es la capacidadde los sistemas de armas de tomar decisionestácticas de vida o muerte en la ausencia deintervención humana directa.89 Las nuevasaplicaciones de drones, tanques robóticos, eincluso tropas robóticas ya no son materia deciencia ficción. Ya están adentro, o en elumbral de entrar en los manuales deentrenamiento de un número de ejércitos. Esimportante que su diseño y uso se conformetotalmente a los postulados básicos de la leyhumanitaria internacional.

• El desarrollo de una convención internacionalsobre la guerra cibernética. Existen variosdiálogos bilaterales y regionales en marchaalrededor del mundo. Pero no ha habidovirtualmente ningún progreso sobre esto en elnivel multilateral. La capacidad de actores noestatales o actores estatales de establecer unaguerra cibernética asimétrica también estáincrementando. El impacto potencial en laspoblaciones civiles a través de la inhabilitaciónde infraestructura económica y social básica yaes significativo. Mientras que las reglas yaexistentes de la ley internacional humanitariatambién aplican a la guerra cibernética, lasreglas internacionales deben ser aclaradas, asícomo los regímenes de conformidad,incluyendo las sanciones a la no conformidad,como una materia urgente.

Bajo el estatuto de la ONU, el cuerpo supremo encuestiones de paz y seguridad es el Consejo de

Seguridad, cuyos poderes son delineados en losArtículos 23-32. La última vez que el Consejo deSeguridad fue reformado fue en 1963, cuando elnúmero de miembros no permanentes seincrementó de seis a diez, de un total de quinceespacios para miembros del consejo. Ha habidomúltiples propuestas para reformas del Consejo deSeguridad desde entonces, ya que varios Estadosmiembros han argumentado que la composición dela membresía permanente ya no refleja lasrealidades geoeconómicas, geopolíticas ogeoestratégicas más de medio siglo después.Además, los Estados miembros han expresado sustemores acerca de la existencia continua de unpoder de veto y las condiciones bajo las que el vetopodría ser aplicado. Las propuestas de reformaespecíficas han lidiado con: • La expansión de los miembros permanentes delconsejo;

• La expansión de los miembros no permanentesdel consejo;

• La creación de una nueva categoría demiembros semipermanentes de duraciónvariables y provisiones para reelección;

• La cuestión sobre si los miembros permanenteso semipermanentes adicionales deberían tenerpoder de veto.

• La cuestión sobre si el poder de veto debería serremovido en general;

• Las propuestas recientes de Francia y Méxicosolicitando a los miembros permanentesabstenerse de usar el veto en casos degenocidio, crímenes contra la humanidad, ycrímenes de guerra, a no ser que un “interésvital” de un miembro permanente esté enjuego; y

• El código de conducta “ACT” que solicita a losmiembros del Consejo de Seguridad no usar elveto en resoluciones “creíbles” que podríandetener un genocidio, crímenes contra lahumanidad, o crímenes de guerra, lo lapropuesta “Elders” solicitando a los miembrosdel consejo jurar “no usar o amenazar con usarsu veto en tales crisis sin explicar claramente, yen público, qué cursos de acción alternativospropondrían como una forma creíble yeficiente de proteger a las poblaciones encuestión.90


Los detalles de estas variadas opciones alterna-tivas de reforma han sido circulados por elpresidente anterior de la Asamblea General del 31de julio del 2015, como un anexo de la decisión dela Asamblea General 62/557 sobre la “cuestión de larepresentación igualitaria e incremento en lamembresía del Consejo de Seguridad y asuntosrelevantes”. La Asamblea General también decidióestablecer un grupo de trabajo abierto en lacuestión de la reforma del Consejo de Seguridad,que continúa cumpliendo.El razonamiento para la reforma del Consejo de

Seguridad de la ONU es claro, particularmentedado el hecho de que se ha cuadruplicado elnúmero de Estados miembros desde 1945, y loscambios radicales geopolíticos, geoeconómicos ygeoestratégicos. No obstante, es totalmente recono-cido que la forma y figura de la reforma del Consejode Seguridad es exclusivamente un asunto para quelos Estados miembros resuelvan entre ellos, dadaslas visiones divergentes que existen respecto decuántos miembros adicionales deberían seragregados; qué términos deberían servir antes deafrontar la reelección, si existe; y el derecho futuroal poder del veto, y las condiciones bajo las quedebería poder ser usado. El grupo de trabajoabierto en la cuestión de la reforma del Consejo deSeguridad debería continuar su trabajo hastalograr un consenso equilibrado entre los Estadosmiembros en estas reformas tan intrincadas.

DESARROLLO SOSTENIBLE

“Mientras vemos al sol descender, atardecertras atardecer, a través del smog frente lasaguas envenenadas de nuestra tierra natal,debemos preguntarnos a nosotros mismosseriamente si deseamos que algún futurohistoriador universal en otro planeta digasobre nosotros; ‘con todos sus genios y todassus habilidades, se les acabó la previsión, y elaire y la comida y las ideas’, o, ‘Siguieronjugando a la política hasta que el mundocolapsó alrededor de ellos’”.U ThantSecretario general de la ONU (1961–1971)

El marco de normatividad de la ONU para eldesarrollo sostenible ha sido establecido a través dela Agenda 2030 — incluyendo sus diecisieteambiciosas Objetivos de Desarrollo Sostenible y sus169 metas subsidiarias. Este es un formidablecuerpo de trabajo. También es un gran logroconceptual para el sistema de la ONU en cuanto aestablecer un marco normativo comprehensivopara todos. Tal y como el documento mismo de laAgenda 2030 proclama, es “un estatuto para lagente y el planeta en el siglo 21”.91 Integra los trespilares tradicionales del desarrollo: la asistencia dela pobreza, la sustentabilidad ambiental y la justiciasocial.

Proyecciones sobre los Objetivos de Desarrollo Sostenible y el setenta aniversario de la ONU,septiembre 22 del 2015. Fotografía de la ONU/Cia Pak.

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Lo que no hace es proponer un mecanismo deimplementación, en particular las finanzasnecesarias para concretar esos objetivos. La ONUahora argumenta que esto es principalmentemateria para que los Estados miembrosimplementen. Eso es verdad en cuanto a que sólolos Estados miembros tienen la capacidaddoméstica potencial a su disposición para haceruna diferencia mayor en el rango de los programassociales, económicos y particularmente deinfraestructura que serán esenciales para traerprogreso de verdad. Pero muchos estados notendrán la capacidad suficiente para hacer estosolos. Ese fue todo el punto de la agenda de acciónAddis Ababa del 2015 acordada en la terceraconferencia internacional sobre el financiamientopara el desarrollo. El banco mundial y el FMI handicho que, para implementar la Agenda 2030, elfinanciamiento necesitaría moverse de “billones” a“trillones” en inversión para los proyectos dedesarrollo.92 Ahora estas son las dos preguntascentrales para la comunidad internacional sobre laimplementación de los Objetivos de DesarrolloSostenible:• ¿Cómo se debe hacer el financiamiento paravolver a los Objetivos de Desarrollo Sostenibleuna realidad?

• ¿Quién dentro del sistema multilateral se haráresponsable de su implementación?

También existe cierta falta de certezaconcerniente al sistema de medición que seránecesario para determinar si existe progreso oretroceso respecto de los objetivos que han sidoestablecidas. La primera revisión anual fue emitidaen julio del 2016.93 Esto fue comprensiblemente unesfuerzo inicial en hacer un benchmarking endonde los variados objetivos se encontraban alcomienzo del período. Sin embargo, hay un peligroreal para la credibilidad del sistema de la ONUcomo un todo si, al empezar a abordar cada uno delos puntos de revisión principales previos al 2030,la metodología de la evaluación parece débil o elinforme mismo empieza a parecer insuficiente. Siesto ocurre, la ONU estará una vez más en riesgo deser vista como una tertulia desconectada de lograrresultados en el mundo real.El Consejo Económico y Social de las Naciones

Unidas (ECOSOC) debería asumir la responsabil-idad política primaria en nombre de los Estadosmiembros para el cumplimiento de la Agenda

2030. Está reconocido que la Asamblea General yadecidió que el foro político de alto nivel (HLPF)tiene mandato para darle seguimiento a laimplementación de la Agenda 2030. La realidadincómoda es que es improbable que esto tenga unefecto práctico significativo. Además, cuando elmandato para supervisar la implementación de unaagenda tan crítica para la ONU como lo es laAgenda 2030 está distribuido de manera tanimprecisa entre dos instituciones (ej., el HLPF yECOSOC), entonces el resultado usual es que cadauno asume que la responsabilidad primaria recaesobre el otro. El ECOSOC ha sido muy criticado endécadas pasadas por no haberse dado cuenta delpotencial concebido para éste por los autores delestatuto de la ONU hace setenta años. La adopciónde la Agenda 2030 provee la mejor oportunidadpara que ECOSOC cumpla con su mandatohistórico. El ECOSOC fue originalmenteconcebido como la contraparte de desarrollo delConsejo de Seguridad. En muchos aspectos, sinembargo, también se le ha visto como el primopobre del sistema de la ONU. Esto puede cambiarfundamentalmente — si los Estados miembros lodeciden así. El ECOSOC podría proveer al sistemade la ONU con una supervisión política continua,dirección estratégica, y revisiones periódicas deprogreso, y servir como el punto supremo deresponsabilidad política para la Agenda 2030. Lapelota debe dejar de pasarse en algún punto de lamaquinaria gubernamental de los Estadosmiembros para lograr la ejecución de los Objetivosde Desarrollo Sostenible. Y sería una acusaciónhacia el ECOSOC si los Estados miembros fueransólo lo esquivaran, considerando su claro mandatobajo el estatuto. Bajo este arreglo, el ECOSOCtambién asume un mandato efectivo ya que elcuerpo político de la ONU lidiando con las “raíces”económicas y sociales subyacentes a los desafíos ala paz y seguridad enfrentados por el sistema de laONU como un todo. Por supuesto, el desarrollosostenible tiene un significado en sí mismo, másallá de la agenda de paz y seguridad. Pero surelevancia directa para la agenda de paz y seguridadtambién es clara, particularmente si los Estadosmiembros fueran a responder positivamente alconcepto de desarrollar una nueva agendaintegrada sobre la paz sostenible, la seguridad, y eldesarrollo, como se recomienda arriba. Un secretario general adjunto (desarrollo

sostenible) debería ser nombrado como la persona


superior dentro de la Secretaría de la ONU con laresponsabilidad para la ejecución de la Agenda2030. Actualmente, la responsabilidad y rendiciónde cuentas están muy difusas dentro del sistema dela ONU. Debe haber un oficial superior con unmandato continuo empoderándole para tomar lasdecisiones ejecutivas sobre el cumplimiento de losObjetivos de Desarrollo Sostenible, para desplegarrecursos, y para ser responsable en un nivelburocrático por los resultados sobre el terreno. Eldepartamento de asuntos sociales y económicos dela ONU, el Programa de las Naciones Unidas parael Desarrollo, y las otras agencias de desarrollo de laONU deberían depender de esta persona superiordesignada. Si se van a romper los “silos” en laagenda de desarrollo de la ONU y si va a haber unagenuina aproximación del “Equipo ONU” para laspolíticas y la ejecución sobre el terreno, no hay otraalternativa que tener una persona con la influenciasuficiente dentro del sistema para hacer que estosuceda. Esto es análogo a la discusión delineadaarriba concerniente a un secretario general adjuntoresponsable de las variadas entidades que actual-mente trabajan dentro del aparato de paz yseguridad de la ONU. Este secretario generaladjunto (desarrollo sostenible) también sería elresponsable de reportar regularmente al ECOSOCsobre el progreso o retroceso en la ejecución de losObjetivos de Desarrollo Sostenible sobre el terreno.Este secretario general adjunto (desarrollo

sostenible) también debería ser encargado detrabajar con todos los Estados miembros relevantespara producir planes de acción nacionales para laimplementación de las los Objetivos de DesarrolloSostenible dentro de dichos estados. Tal aproxi-mación reconoce totalmente la soberanía de losEstados miembros. También reconoce que elgrueso de las palancas normativas y financieraspara la ejecución de los Objetivos de DesarrolloSostenible son domésticas. Una razón central parahacer dichos planes es definir claramente el rolrestante para los socios internacionales, incluyendolas finanzas internacionales públicas y privadas.Esto a su vez es fundamental para los informesregulares de la ONU y los procesos de rendición decuentas. No se debe responsabilizar a la ONU porlas responsabilidades domésticas acordadas, sólo sele debe responsabilizar por lo que se ha compro-metido a hacer con los Estados miembros encuestión en soporte de la ejecución de sus objetivos.

Este secretario general adjunto (desarrollosostenible) también debe tener la autoridad paraasignar a la gente más cualificada, experimentaday capaz como directores totalmente empoderadosde las operaciones de la ONU a cargo de los equiposnacionales de la ONU. Esto ha sido discutido arribaen relación con las operaciones de paz y seguridadde la ONU, donde los elementos del desarrollo, losderechos humanos y la paz y seguridad de unaoperación deben ser las recomendacionesconjuntas de ambos secretarios generales adjuntos(paz y seguridad, y desarrollo sostenible). Dondeno hay un componente de paz y seguridad en elmandato para un país en particular, estanombramiento debe regresar al secretario generaladjunto (desarrollo sostenible). Sin embargo, laclave es asegurar que el director de operaciones dela ONU en un país en particular también tenga laautoridad para dirigir recursos para cumplir con laparte de la ONU del plan de acción nacional deObjetivos de Desarrollo Sostenible acordado parael país en cuestión. Tales poderes no estándisponibles para los coordinadores residentes enrelación a sus equipos nacionales de la ONUactualmente, a pesar de las reformas de “unaONU”. A no ser que los “silos” de la ONU tambiénsean desarticulados en el nivel de implementaciónsobre el terreno, la reforma de la ONU en esta áreaseguirá siendo un tigre de papel. Críticamente, bajolos arreglos propuestos aquí, cada director deoperaciones de la ONU sería tanto empoderadocomo responsabilizado de los resultados de losesfuerzos de la ONU en su país asociado paracumplir con cada uno de los los Objetivos deDesarrollo Sostenible. La razón de ser de un marconormativo tal como la Agenda 2030 es propor-cionar una declaración de misión acordada para suimplementación sobre el terreno.Este secretario general adjunto (desarrollo

sostenible) también debería tener responsabilidaddentro del sistema de la ONU para la negociacióny acuerdo de los mandatos integrados relevantes dela ONU para cada país relevante. Este procesoinvolucra todos los fondos, programas y agenciasespecializadas de la ONU. Algunos de estoscuerpos tienen estructuras gubernamentalesindependientes de la Secretaría de la ONU, quedeben ser respetadas. Esto por lo tanto involucraráun proceso genuino de negociación. Pero no debeimpedir el objetivo estratégico de alcanzar con cada

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país un plan de acción nacional integrado deObjetivos de Desarrollo Sostenible, un mandato dela ONU integrado, y un director de operaciones dela ONU apropiadamente empoderado y respons-able. A no ser que haya un mandato integradoacordado, las “luchas burocráticas por el territorio”continuarán sobre el terreno, donde nadie se puededar el lujo de tenerlas.El secretario general y el presidente del grupo del

banco mundial deberían establecer un equipo detrabajo conjunto entre la ONU y el banco mundialpara la financiación y ejecución de los Objetivos deDesarrollo Sostenible. Este equipo de trabajoinstitucionalizado podría edificar en ambas institu-ciones relaciones de trabajo fuertes en una gama deproyectos compartidos y artículos de la agenda enesta área y otras relacionadas, incluyendomitigación del cambio climático, situacionesfrágiles y afectadas por el conflicto, y género.94Discutiblemente esta es una de las reformas estruc-turales más importantes para el éxito futuro de losObjetivos de Desarrollo Sostenible. Es crítico queestos dos “mega-silos” se reúnan, dadas las respon-sabilidades globales, cometidos, y alcance de cadainstitución. El enfoque central de esta fuerza detrabajo conjunta debe ser la movilización de lasfinanzas. No debería existir la ilusión de que elBanco Mundial tiene el espacio suficiente en supropia hoja de balance para incrementar de algunaforma las finanzas requeridas para implementar losObjetivos de Desarrollo Sostenible. No lo tiene. Sinembargo, esto podría cambiar a través de unacombinación de su propia hoja de balance y la de laCorporación Financiera Internacional (IFC), laAgencia de Garantía de Inversiones Multilaterales,los bancos de desarrollo regionales pertenecientesal grupo del banco mundial, y otros bancos dedesarrollo públicos, tales como el banco deinversión en infraestructura asiática, así como, máscríticamente, la relación del banco mundial con lasfinanzas privadas domésticas e internacionales.Esto involucraría una aproximación país por país,proyecto por proyecto, e institución financiera porinstitución financiera. Pero necesitará serimpulsado centralmente. Tal equipo de trabajopodría ser liderado por el secretario general y elpresidente del grupo del banco mundial, y operadopor el secretario general adjunto (desarrollosustentable) y su contraparte del banco mundial.Este equipo de trabajo conjunto debe reunirse en

un nivel operativo con una periodicidad mensual yestar orientado a proyectos.El equipo de trabajo conjunto debería negociar

un convenio financiero global con institucionesfinancieras privadas globales. Esto es más estrechoen su enfoque que el convenio global existente conel sector privado, el cual incluye el rango entero decorporaciones privadas, incluyendo muchas queestán más allá del sector financiero, actualmenteinvolucradas en la Agenda 2030. El convenio actualse enfoca en cómo alinear las estrategias corpora-tivas globales con el marco de los Objetivos deDesarrollo Sostenible. Un convenio financieroglobal se trata exclusivamente del financiamientopara el desarrollo. El rol crítico del financiamientoprivado está reconocido en los párrafos 35-49 de laagenda de acción Addis Ababa sobre elfinanciamiento para el desarrollo, el cual ha sidoacordado por todos los estados.95 Esto está basadoen el fuerte reconocimiento de que las finanzaspúblicas globales (nacionales o internacionales) noserán capaces de cubrir de ninguna forma la brechade inversión necesaria para llevar a cabo losObjetivos de Desarrollo Sostenible sobre el terreno.Las finanzas privadas globales (tanto domésticascomo internacionales) por sí mismas tienen lacapacidad de hacer la diferencia. Estos proyectospueden ser pequeños o grandes, locales onacionales, y pueden extraer de los recursosfinancieros locales o aquellos que vengan de losprincipales bancos globales de inversión. La gamacompleta de marcos de asociación pública-privadanecesitarán ser explorados. Cuando se trate de laúltima, la calibración del riesgo del país, lareducción del riesgo necesaria para hacer que unproyecto funcione financieramente, y el rol de lasinstituciones de financiamiento públicas enfacilitar la reducción del riesgo, representará unagran parte del trabajo central bajo este convenio.Sin éste, no fluirá la financiación suficiente parahacer que los Objetivos de Desarrollo Sosteniblefuncionen.El equipo de trabajo conjunto también debería

negociar un convenio filantrópico global con elcreciente número de participantes en este ámbitoque están dedicados a la implementación de laAgenda 2030. Es importante que el entusiasmo,energía, y capital de este movimiento seantotalmente aprovechados. Es igualmenteimportante que este movimiento esté sincronizado


con las prioridades de los Objetivos de DesarrolloSostenible de cada país y sus socios de la ONU y delbanco mundial. El equipo de trabajo conjunto también debería

desarrollar un convenio global de la sociedad civilcon el creciente número de ONGs internacionalescomprometidas con los Objetivos de DesarrolloSostenible. Este convenio también es crítico. Y esigualmente importante que sus esfuerzos seantotalmente aprovechados de la forma más compat-ible posible con los planes de acción nacional y lasasociaciones nacionales con la ONU y el bancomundial. La sociedad civil también es importantepara desarrollar movimientos sociales trasobjetivos particulares acordados con los Estadosmiembros relevantes, lo que también asistiría engalvanizar el apoyo local para los proyectos locales.El movimiento de aumento de la nutrición (SUN)es un caso concreto de esta aproximación “desdelos cimientos” para el desafío de desarrollo.

Planeta 50-50: Mujeres, paz, seguridad,y desarrollo

“Los países con mayor igualdad de génerotienen un mejor crecimiento económico. Lascompañías con más líderes mujeres sedesempeñan mejor. Los acuerdos de paz queincluyen mujeres son más durables. Losparlamentos con más mujeres promulgan máslegislación sobre los asuntos sociales clavetales como la salud, educación, anti discrimi-nación y manutención infantil. La evidenciaes clara: la igualdad para las mujeres significaprogreso para todos”.Ban Ki-moonSecretario general de la ONU (2007–2016)

El sistema de la ONU ha hecho excelente progresoen los años recientes en establecer un marconormativo comprehensivo sobre el rol de lasmujeres y niñas, la igualdad de género, y eliminar laviolencia contra las mujeres. Esto se edifica sobre elConvención sobre la eliminación de todas lasformas de discriminación contra la mujer(CEDAW) en 1992; la histórica conferenciamundial de Beijing sobre las mujeres en 1995; laresolución del Consejo de Seguridad de la ONU1325 sobre las mujeres, paz y seguridad del 2000;seis resoluciones subsecuentes del Consejo deSeguridad; y una serie de resoluciones de la

Asamblea General de los pasados 25 años. Estemarco normativo está reflejado y ampliado en laAgenda 2030, la cual incluye objetivos de géneroespecíficos dentro del Objetivo de DesarrolloSostenible 5 sobre la igualdad de género y laigualdad de género dominante a través de los otrosdiecisiete Objetivos de Desarrollo Sostenible.Específicamente, el Objetivo 5 contiene doscompromisos centrales:• Acabar con todas las formas de discriminacióncontra las mujeres y niñas de todo el mundo; y

• Eliminar todas las formas de violencia contratodas las mujeres y niñas en las esferas públicasy privadas, incluyendo el tráfico, violenciasexual y otros tipos de explotación.

Críticamente, esta es la primera declaracióndefinitiva del sistema de la ONU que establece unafecha formal para la meta de eliminar la falta deequidad de género (ej., para el 2030). Esto deberíallamar la atención de manera fundamental a travésdel sistema entero de la ONU.Bajo el liderazgo de las mujeres de la ONU, el

desafío actual para el sistema de la ONU es entregarresultados sobre el terreno. Esto se dirige alcorazón de los planes de acción nacional sobre laresolución del Consejo de Seguridad 1325 sobre lasmujeres, paz y seguridad, la implementación decompromisos nacionales individuales de “llevarloal siguiente nivel” en cuanto a la igualdad degénero; y el rol de la igualdad de género dentro decada uno de los planes nacionales desarrollados porlos Estados miembros para implementar en laAgenda 2030. Estos son los tres conjuntos demecanismos diseñados para darle un efectopráctico a la agenda de igualdad de género —o,como fue notado en una publicación reciente, pasar“de la cláusula al efecto”.96 Como lo ha notadoONU Mujeres, esto debe aplicar en las siguientesáreas prácticas:97

• La paridad de género en la política a través dereforma política, legal y constitucional;

• El empoderamiento económico de las mujeresa través de leyes que garanticen el acceso apropiedad, finanzas y herencia;

• Terminar con la violencia contra las mujeres yniñas a través de reformas legislativas, fuerzapolicial, y apropiada protección para lasmujeres y niñas como solicitantes de asilo,refugiadas y migrantes;

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• La integración comprehensiva de mujeres através del espectro entero de operaciones depaz, incluyendo la mediación efectiva, y encontrarrestar el extremismo violento sobre elterreno; y

• El fomento de campeones masculinos de laigualdad a través de la campaña altamenteexitosa “HeForShe” de ONU Mujeres.

Mientras que éstas representan direccionesestratégicas positivas, deberían ser suplementadaspor las siguientes medidas: • Las mujeres deberían ocupar un mínimo del 50por ciento de las posiciones ejecutivas dentro delas oficinas centrales de la ONU en NuevaYork, Ginebra, Viena y Nairobi. Actualmente,las mujeres ocupan menos del 30 por ciento deesas posiciones.98 Sub-objetivos creíbles debe -rían ser acordados para el 2020, 2025, y 2030. Ano ser que el sistema de la ONU mismo liderepor medio del ejemplo, el resto del mundo nova a seguirla.

• Las mujeres deberían ser ya sea líderes o líderesadjuntas de las operaciones de la ONU sobre elterreno, independientemente de que se tratende operaciones de mantenimiento de la paz,operaciones combinadas militares y civiles, uoperaciones exclusivamente civiles.

• Todas las operaciones de la ONU, ya sea en lasoficinas centrales o sobre el terreno, deberíanadoptar una política ejecutable de “cerotolerancia”, bajo cualquier circunstancia deviolencia o amenazas de violencia, incluyendola violencia sexual, contra mujeres y niñas.

• La asignación de fondos para ONU Mujeresdesde el centro de fondos de la ONU debería sersignificativamente incrementada. ONUMujeres no puede lograr creíblemente susobligaciones de negociar sesenta y cuatro“planes de acción en todo el sistema” sobre laigualdad de género a través de todo el sistemade la ONU y poner en efecto los múltiplesmandatos que ahora se avecinan bajo laAgenda 2030 y la resolución del Consejo deSeguridad 1325 con fondos centrales limitados.Hacer esto sería imponer un “techo de cristalfinanciero” a la agenda de igualdad de génerode la ONU. Esto debe cambiar.

• Un fondo de fideicomiso separado para elempoderamiento económico de las mujeres

debe ser establecido para apoyar a una nuevagama de iniciativas locales para fomentar quelas mujeres desarrollen sus propias pequeñasempresas. Esto también motivaría el desarrollode movimientos sociales en iniciativas ampliasy de los cimientos hacia arriba para apoyar elempoderamiento económico de las mujeres.Lograr la igualdad de género en el centro detrabajo y salarios y sueldos equitativos, asícomo liberar el potencial de las mujeres en losnegocios a través del acceso equitativo a lasfinanzas, representa una nueva y radicalagenda para impulsar el crecimiento econó -mico global.

A no ser que la ONU tenga la capacidadfinanciera para ejecutar los programas de equidadsobre el terreno, todos los esfuerzos normativos delmundo se reducirán a nada. Los dos fondosexistentes de ONU Mujeres son financieramentemodestos. A no ser que estos dos fondos y los dosnuevos recomendados, sean tomados en serio porlos Estados miembros, serán legítimamenteacusados de “micro financiar” la agenda deigualdad de género entera.

ONU Juventud

Un nuevo órgano subsidiario de la AsambleaGeneral de la ONU llamado ONU Juventuddebería ser establecido. Esta entidad debería serliderada por un director ejecutivo y apoyada poruna secretaría modesto. Todo el personal dentro deONU Juventud, incluyendo el director ejecutivo,debería ser menor de treinta y nueve años. Como senotó previamente, las preocupaciones globales dela juventud en la educación, empleo, sustenta -bilidad ambiental, e inclusión social y política, sonduraderas. Las estructuras consultivas existentesdentro del sistema de la ONU apuntadas apopularizar las preocupaciones de la juventuddentro de otras operaciones de la ONU no han sidoexitosas. Este es particularmente el caso entérminos de los niveles de desempleo entre lajuventud global (menores de veinticinco años) quecompone el 43 por ciento de la población mundialtotal. La comunidad internacional está sentada enun cóctel político cada vez más combustible y conconsecuencias imprevisibles. La responsabilidadprimaria en este ámbito yace con los gobiernosnacionales. Pero este es el caso a través del rango deprogramas sociales y económicos actualmente


administrados por el sistema de las NacionesUnidas. Por lo tanto, debe haber una plataformacentral para la defensa dentro del corazón delsistema de la ONU mismo para la juventud global.ONU Juventud no debería ejecutar programas. Laprioridad particular para ONU Juventud en suprimer período de operaciones debería ser larecomendación de educación sostenible, yprogramas de entrenamiento y empleo quereduzcan el desempleo juvenil global.

Cambio climático, límites planetarios, yuna biósfera sostenible

Los ajustes globales de políticas sobre el cambioclimático han sido recientemente confirmados bajoel acuerdo de París de diciembre del 2015. Estosson ajustes sólidos. EL desafío será que los Estadosmiembros se conformen a las disciplinascontenidas en éstos — más particularmente, incre -mentar sus objetivos de reducción y cumplir conellos dentro de los límites de tiempo necesariospara evitar el cambio climático irreversible ydañino. Adicional a esto, la ONU debe liderar conel ejemplo y continuar sus esfuerzos para conver-tirse en climáticamente neutra, como el secretariogeneral Ban Ki-moon propuso en el 2007.99 Lograrla neutralidad de carbono expresaría una credibil-idad adicional para el resto del mundo.Adicionalmente a estos compromisos sobre el

cambio climático, y paralelos a los IPCC, se debería

considerar el establecimiento de un panel interna-cional de límites planetarios, para producirproyecciones sobre el impacto de la huella humanaen expansión a la gama completa de dominiosambientales. El mandato de tal IPPB debería incluirotros límites planetarios más allá del cambioclimático.En esta etapa debería ser un ejercicio científico en

vez de ser un ejercicio de políticas. Sin embargo, lasconclusiones científicas de parte de la comunidadinternacional son críticas, dadas las preocupa-ciones emergentes sobre la interacción entrecualquier perturbación radical de un conjunto delímites planetarios en otros y su impacto colectivoen la sustentabilidad de la vida humana con eltiempo. Por lo tanto, necesitamos una cienciaglobal acordada sobre los límites planetarios para elfuturo.En particular, la ONU debería considerar crear

una Comisión de Océanos de las Naciones Unidaspara poder proveer consejos tanto científicos comonormativos a los órganos de toma de decisiones delsistema de la ONU acerca de la salud de los océanosa largo plazo, su capacidad de mantener vidamarina, su interrelación compleja con el futuroclimático y patrones climáticos asociados, y sufuturo como una fuente confiable para las necesi-dades globales de proteína. Una gran parte deldebate de la ONU sobre las políticas globales de losocéanos no ha sido coordinada. El alcance de

El secretario general visita un sitio de desarrollo de proyecto, Antananarivo, Madagascar, Mayo 11,2016. Fotografía de la ONU/ /Mark Garten.

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investigación de la comisión intergubernamentaloceanográfica de la UNESCO es demasiadoestrecho y de una estatura institucional insuficientepara comandar la atención política y de políticas.Por lo tanto, no hay un mecanismo institucionalprominente acordado dentro del sistema de laONU que integre tanto la investigación científica ylas opciones normativas futuras para sustentar anuestros océanos globales.

LOS DERECHOS HUMANOS Y ELCOMPROMISO HUMANITARIO

Los valores humanitarios internacionales estánanclados al estatuto de la ONU. No están ligados ala cultura. Son universales. También son másfomentados en la maquinaria internacional estable-cida bajo los capítulos 9 y 10 del estatuto para darefecto a las necesidades sociales y económicas de lahumanidad. También están más recalcados en laDeclaración Universal de los Derechos Humanosde 1948. La preservación de la dignidad humanatambién es el propósito principal subyacente a laley humanitaria internacional.Las dimensiones de las necesidades humanitarias

actuales son significativas y están expandiéndoserápidamente. Para el 2015, 125 millones depersonas en el mundo estaban viviendo en áreasdevastadas, ya sea por el conflicto armado o por

desastres naturales, y estaban recibiendo asistenciavital de las agencias humanitarias. Esto resultó enuna factura anual de $25 billones. Para poner estoen un contexto histórico reciente, esto tambiénrepresenta un incremento de más del 1.000 porciento desde el año 2000, cuando el presupuestohumanitario total sólo era de $2 billones. El panelde alto nivel sobre la financiación humanitaria de laONU también ha calculado que la asignación parael 2015 representa un déficit anual de $15 billonesen términos de las personas que necesitanasistencia humanitaria pero no reciben ninguna oreciben muy poca.100

Una ilustración horrorosa del impacto de estedéficit de fondos para las necesidades humanitariases Siria. En 2015, se cortaron las raciones decomida a 1,6 millones de refugiados sirios y750.000 niños refugiados no pudieron asistir a laescuela.101 Ya estamos totalmente familiarizadoscon las consecuencias de estas condiciones extraor-dinarias — un éxodo masivo de familias desdeJordania, Líbano, y Siria hacia Europa, pues que lagente desesperada concluía que esta era su únicaesperanza. En Irak, los servicios de salud en variaspartes del país fueron discontinuados, dejando sinatención médica a millones de personas interna-mente desplazadas. Una vez más, esto se volvió unfactor mayor de peso para que la gente buscara


protección en otra parte.El noventa por ciento de aquellas personas recibi-

endo asistencia humanitaria vive en estado defragilidad y aflicción por el conflicto. Histórica -mente, la asistencia humanitaria se basaba en lasuposición de que la mayoría de los conflictosarmados sería entre estados. Como se notó arriba,este ya no es el caso. La inmensa mayoría de laasistencia humanitaria ahora se dirige a genteafectada por conflictos internos en vez de conflictosentre estados. Además, los conflictos contemporá-neos también están plagados de violacionesgeneralizadas y explícitas de la ley internacionalhumanitaria, que en demasiadas ocasiones quedanimpunes. El hecho de no respetar la ley —incluyendo las reglas sobre la protección del apoyohumanitario — tiene consecuencias humanitariasdramáticas para la gente afectada por los conflictosarmados y también pone a los trabajadoreshumanitarios frente a riesgos sin precedentes. Sóloen 2015, 287 trabajadores humanitarios fueronasesinados, secuestrados, o heridos mientrasprestaban servicio a la gente más vulnerable delplaneta.102

No solamente está cambiando la naturaleza delconflicto, sino que el número de gente necesitadade asistencia humanitaria está creciendo rápida-mente. Como se notó arriba, el número deconflictos armados de hecho ha disminuido. Peroel número total de afectados por esos conflictos haaumentado exponencialmente. Esto se debeparcialmente a que muchos de los conflictos se hanvuelto crónicos. El setenta por ciento de los paísesen los que la asistencia humanitaria está siendodesarrollada el día de hoy, han recibido talasistencia por una década o más.Adicionalmente a la duración y letalidad

creciente de los conflictos armados que amenazanla vida de los civiles, la comunidad internacionalestá preocupada justificadamente por elincremento en la frecuencia e intensidad de losdesastres naturales. Uno de los sellos distintivos delcambio climático es la ocurrencia creciente deeventos climáticos extremos. Esto ya fue reflejadoen los rápidos incrementos de las primas de lasaseguradoras globales.En resumen, la comunidad internacional se está

enfrentando a un número creciente de gentesufriendo por crisis humanitarias originadas enconflictos a largo plazo en el interior de los estados,

y por los desastres naturales cada vez másfrecuentes e intensos. La tendencia es que seavecina todavía más. Y mientras que en 2015 elmundo gastó una cantidad récord en asistenciahumanitaria, también fuimos testigos de unabrecha récord entre los que necesitan asistencia y lacantidad de fondos suministrados. El panel de altonivel sobre financiación humanitaria informa quesólo el 62 por ciento del total de necesidades identi-ficadas por el proceso anual de llamamientos de laONU fue cubierto en el 2014.103 Esta es una brechamuy grande, y creciente.La comunidad internacional ha hecho mucho

trabajo de alta calidad sobre este dilema, particular-mente el análisis de la Red de Aprendizaje Activopara la Rendición de Cuentas y el Desempeño enAcción Humanitaria (ALNAP) en El estado delsistema humanitario, la Oficina para laCoordinación de Asuntos Humanitarios (OCHA)en su “Resumen humanitario global”, y más partic-ularmente, el informe del panel de alto nivel sobrefinanciación humanitaria, publicado en enero del2016.104 Estas precedieron a la Cumbre mundialhumanitaria en abril del 2016. Esta cumbre no fueuna conferencia intergubernamental. Y todavía nosabemos qué recomendaciones puede tomar susecretario general en su informe para la AsambleaGeneral en septiembre del 2016. Tampoco sabemosqué podría o no podría ser adoptado por losEstados miembros y qué maquinaria de imple -mentación se podría acordar para implementarcualquiera de tales recomendaciones.Este informe se basa en, refuerza, y cuando es

necesario, agrega recomendaciones para, estosinformes iniciales. Todos ellos han apuntado a losdilemas actualmente enfrentados por el sectorhumanitario internacional. El presidente delcomité internacional de rescate, David Miliband,en su presentación a la ICM explicó el dilemacentral al que se enfrenta el sector en los siguientestérminos: Una versión del desajuste entre la necesidad y laprovisión es que el sistema simplemente está enquiebra (corto en dinero), lo que surge de lamúltiple y creciente cantidad de crisis, mientrasque los llamamientos de la ONU estánfinanciados cada vez menos adecuadamente... yque si cubriéramos la brecha de fondos ya noexistiría ningún problema. Sin embargo, hay undiscurso alternativo sobre el desajuste entre la

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necesidad y la provisión, que argumenta que elsistema está roto, no sólo en quiebra. Entonces¿el sistema está tanto roto como en quiebra?Porque un sistema humanitario roto, para unsistema multilateral, es un problema mucho másdifícil de abordar.105

Enfocándose en los refugiados, Milibandtambién hizo una lista de los que identificó comoelementos centrales de este dilema:• El sistema actual está diseñado para apoyo acorto plazo, pero las guerras cada día duranmás.

• El sistema está diseñado para servicios basadossobre el terreno, mientras que la mayoría de losrefugiados están en áreas urbanas, no encampos de refugiados.

• El sector humanitario en gran medida estádiseñado alrededor de distribuir ayuda enpaíses pobres, pero la mayoría de la gentedesplazada, aunque sean pobres ellos mismos,ahora se encuentran en países frágiles, pero nopobres, lo que crea, para la comunidad interna-cional de apoyo, dificultades en la catego-rización sobre qué formas de asistenciapodrían ser posibles.

• Hay una diferencia entre el sistema humani-tario internacional por un lado, y el sistema dedesarrollo internacional definido desde hacemucho, por otro. Sin embargo, dada lanaturaleza en evolución del conflicto a largoplazo, la gente ahora se encuentra necesitada deasistencia humanitaria por largos períodos detiempo. Esto desdibuja la división clásica detrabajo entre el trabajo de agencias humani-tarias y de desarrollo.

• Finalmente, no existe un acuerdo dentro delsector humanitario mismo acerca de si seconcibe a sí mismo como un “sistema”.Algunas personas en el sector claman por tenermás coordinación, pero no están listos paraabandonar ni un ápice de su autonomíatradicional, y mucho menos la ONU. Otraspersonas argumentan que no hay un “sistema”,sino lo que se puede describir mejor como un“ecosistema”. Esto obliga la pregunta sobre si elsector es capaz de tener algún tipo decoherencia en última instancia, ya sea que susactores comparten metas y objetivosacordados; ya sea que la interoperación organi-

zacional es posible en última instancia; y sipodría ser igualmente posible tener sistemas deadministración y responsabilidad en común,dado que el 90 por ciento de todos los fondoshumanitarios derivan de los gobiernos enúltima instancia.106

Una nueva posición de secretario generaladjunto (apoyo humanitario) debería ser estable-cida dentro de la Secretaría de la ONU. Estosignificaría elevar la posición actual de subsecre-tario general del UNOCHA un nivel. Esto esimportante, dada la estructura normativa generalde liderazgo recomendada en este informe: unatroika de secretarios generales adjuntos respectiva-mente responsables de la paz y seguridad,desarrollo sostenible y ahora apoyo humanitario.También refleja la sustancia de los recursosfinancieros ahora dedicados a la misión generalhumanitaria de la ONU. Asimismo, si vamos atener esperanzas reales de “romper los silos”, tantoa un nivel de políticas como a un nivel de ejecucióndentro del sistema de la ONU, esto debe empezardesde la cima del sistema. Las aproximacionescomúnmente acordadas e integradas de hacer“mandatos conjuntos” que integran la seguridad,desarrollo y otros componentes de una misióndada son esenciales. Estos mandatos integradossujetos a la aprobación de los órganos de losEstados miembros del sistema de la ONU podríanentonces ser llevados sobre el terreno. Y es ahídonde los equipos propiamente integrados ylocales serían desplegados para implementar efecti-vamente esos mandatos sobre el terreno.Finalmente, un secretario general adjunto respons-able del apoyo humanitario también recalcaría laprioridad que la ONU le da a sus misiones humani-tarias para lidiar con la comunidad internacionalde ONGs en rápida expansión, de las cuales unacierta cantidad son actores a gran escala sobre elterreno.El secretario general adjunto (apoyo humani-

tario) debería involucrarse en las consultas conambos Estados miembros y la sociedad civilinternacional en metas y objetivos comúnmenteacordados para el sector humanitario interna-cional. No parece haber “metas humanitariasglobales” comunes, lo que crea un problemaconceptual desde el principio si las reformasfuturas van a ser medidas contra los marcos deevaluación comunes. Como ejemplo, el presidente

del IRC ha buscado definir lo que significa involu-crarse en las llamadas intervenciones para salvarvidas y para cambiar vidas, articulando cinco metaspara su organización: supervivencia, salud,educación, ingreso, y el poder autónomo delbeneficiario de convertirse subsecuentemente enautosuficiente. El secretario general adjunto (apoyo humani-

tario) debería iniciar las negociaciones con el sectorinternacional de ONGs para definir los protocoloscomunes para la cooperación entre la ONU y lasagencias humanitarias que no pertenecen a laONU. Estos serían:• Reflejar las metas y objetivos acordados encomún, tanto de forma genérica como para lasoperaciones sobre el terreno específicas queimpliquen la participación de múltiplesorganismos;

• Las normas de medición común paradeterminar el “valor por dinero” en la entregade los niveles de ayuda humanitaria a losorganismos, incluidos los organismos de lasNaciones Unidas;

• Un marco de evaluación comúnmenteaceptado para determinar la eficacia de lasoperaciones de cada agencia dentro de unamisión particular;

• Mecanismos acordados en común para evaluarla satisfacción de los beneficiarios con la

eficiencia y la eficacia con la que se entrega laayuda humanitaria; y

• Las medidas más comunes de transparenciapara asegurar que todos los miembrosdonantes de la comunidad internacional, asícomo los beneficiarios de la ayuda, puedantener una idea clara de cómo los dólares usadosen la ayuda fueron usados en realidad“siguiendo el rastro del dinero” y dejando enclaro la relación entre los gastos generales y laentrega de ayuda.

El secretario general adjunto (apoyo humani-tario) también debe llegar a un acuerdo con elsector humanitario internacional sobre losprotocolos para la evaluación de necesidadesconjuntas siguiendo desastres humanitarios parti -culares. Esto busca lidiar con el problema deevaluaciones múltiples y contradictorias realizadaspor distintas agencias. Esto también buscaresponder a las preocupaciones que las evalua-ciones de las necesidades podrían estar sesgadaspor las necesidades operacionales particulares deuna agencia individual, en lugar de las necesidadeshumanitarias objetivas de la comunidad o el paísobjetivo. Esto involucraría necesariamente unametodología acordada para hacer tales evalua-ciones.El secretario general adjunto (apoyo humani-

tario) debe llegar a un acuerdo con la gama de


La entrega de alimentos a campos para personas desplazadas internamente en Darfur del Norte,Shangil Tobaya, Sudán, del programa mundial de comida, 11 de febrero de 2014. Fotografía de laONU /Albert González Farran.

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agencias humanitarias públicas y privadas sobre sidesean ser consideradas como un sector,comunidad, sistema, “ecosistema” o red interna-cional humanitaria. Esto no es simplemente unejercicio académico. Esto afecta a la manera en quelas agencias trabajan realmente juntas. Como senotó anteriormente, esto es crítico, dado que el 90por ciento de la financiación de estas agenciasproviene de los gobiernos, y los gobiernos tienenuna expectativa legítima de que sus fondos se estándesplegando efectivamente. Las cuestiones denomenclatura en esta materia son, por lo tanto,importantes. La comunidad internacional dedonantes, en circunstancias cada vez más difícilesfinancieramente, tiene poca paciencia para laduplicación y tiene una expectativa legítima de quelas agencias humanitarias internacionales pueden yvan a trabajar con un plan de campo comúnmenteacordado. Por otra parte, la ONU sigue teniendoun poder de convocatoria único para reunir a losdiversos organismos gubernamentales y nogubernamentales en torno a una mesa. Por estemedio, la coherencia puede lograrse en ausencia dedirección, lo que parece ser lo que muchas ONGsinternacionales temen en particular. Un equilibrioefectivo puede ser alcanzado entre la coherencia,por una parte, y la división operativa de trabajo,por el otro, para maximizar la flexibilidad y laefectividad mientras se mantiene la autonomíainstitucional.El secretario general adjunto (apoyo humani-

tario) debe desarrollar un protocolo acordadoentre las agencias humanitarias de la ONU, lasagencias de desarrollo de la ONU y las institu-ciones financieras internacionales, las ONGsinternacionales y los Estados miembros sobre lainterrelación operativa entre las crisis humani-tarias y los programas normales de asistencia aldesarrollo. En la actualidad, estas son concebidascomo mundos separados. Esta separación se reflejaclaramente en el hecho de que los Objetivos deDesarrollo Sostenible no incorporan ningún sub-objetivo específico relevante para las operacioneshumanitarias de asistencia para los desastres. Estoes comprensible en términos del énfasis legítimo delos Objetivos de Desarrollo Sostenible sobre laresistencia a largo plazo. Este informe abordópreviamente la cuestión de la continuidad de unamisión de la ONU dentro de un país asociado enparticular — desde la prevención de conflictoshasta la reconstrucción posterior al conflicto. Esto

representó un esfuerzo por integrar la paz y laseguridad y las dimensiones del desarrollo dentrode una declaración de misión integrada,incluyendo los mecanismos formales de toma dedecisiones para cambiar formalmente la velocidadde una etapa de una misión a la siguiente, mientrasevolucionan las circunstancias.Más allá de estas medidas administrativas, el

panel de alto nivel sobre la financiación humani-taria ha hecho otras recomendaciones en suinforme en tres niveles:• Cómo prevenir o reducir el impacto de lascrisis humanitarias (la agenda de prevención);

• Cómo cerrar la brecha de financiamiento entrela evaluación de las necesidades y lafinanciación entregada para los llamamientoshumanitarios; y

• Cómo incrementar la eficiencia y efectividadde los escasos fondos que serán desplegadossobre el terreno.107

No tiene caso reinventar la rueda en la gama derecomendaciones prácticas hechas por el panel encada una de estas áreas. En vez de eso, este informesimplemente las respalda.

Buscadores de asilo, refugiados, ymigración

La Agencia de la ONU para los Refugiados(ACNUR) tuvo un rol de primera fila al respondera la crisis de refugiados europea del 2015-2016, lacual vio el número más grande de gente queescapaba del conflicto y la opresión desde lasegunda guerra mundial. En 2015, más de 1 millónde personas solicitaron asilo en Europa, encomparación con los 656.000 solicitantes del 2014.Al menos 3.700 adultos y niños murieron inten -tando cruzar el mar108 Nunca conoceremos elnúmero final. La ACNUR, como la agencia líder dela ONU sobre el terreno, ha operado en circunstan-cias extremadamente difíciles, con susllamamientos de financiación humanitaria crónica-mente incumplidas. Bajo estas difíciles circunstan-cias, el personal de la ACNUR se ha desempeñadocon gran dedicación y distinción.Las causas precisas del éxodo del 2015-2016, y el

rol de las agencias de la ONU en particular, todavíanecesitan ser totalmente examinadas a través deuna averiguación independiente. En general, lafinanciación de la ACNUR para el 2015 reportó ser

10 por ciento más baja que el año anterior.109 Lafinanciación del programa mundial de comida paralos refugiados sirios en países vecinos fue casi un 20por ciento inferior en 2015 que en 2014. Además,los fondos de asistencia a las emergencias delprograma mundial de comida para Siria para el2015 estuvieron desfinanciados en un 63 porciento.110 Esto, a su vez, llevó al programa mundialde comida a reducir la elegibilidad para vales decomida de 2,1 millones de personas a 1,4 millonesy a reducir el valor de estos vales de comida.111Mientras tanto, los déficits de financiación para laOrganización Mundial de la Salud en Irak en el2015 llevaron al cierre de 184 clínicas de salud endiez de los dieciocho distritos del país.112 Losrecortes masivos de estas agencias para losrefugiados en el campo fueron los factoresimpulsores principales que causaron que semovieran los refugiados, principalmente a Europa.Este ha sido un fracaso mayúsculo del sistema de laONU y del apoyo financiero proporcionado por losEstados miembros, con severas consecuenciashumanitarias y políticas.La crisis de refugiados del 2015-2016 ha puesto a

la futura gestión de buscadores de asilo yrefugiados en el centro de la atención global. Antesde la crisis más reciente, el servicio de desarrollo yevaluación de políticas del mismo ACNUR subcon-trató una evaluación de la respuesta previa de laagencia al flujo de refugiados en Líbano y Jordaniaa una tercera parte independiente. La revisión notóque, debido a la falta de una estrategia coherentepor parte de la ACNUR, la organización seencontraba “reactiva e intentando hacerlo todo envez de establecer prioridades y enlazar a diversosactores en base a sus competencias”.113 El informerecalcó una gama de problemas en la respuesta dela ACNUR para las crisis de refugiados, incluyendosus lazos con agencias de desarrollo, protecciónlegal, coordinación con otros actores, y la eficienciade su entrega de servicios. Siempre es fácil criticardespués del evento. Los trabajadores de la ACNURindudablemente estaban haciendo lo mejor quepodían en circunstancias difíciles sobre el terreno.Al mismo tiempo, se debe aprender de laslecciones.En una evaluación posterior del desempeño del

ACNUR durante la crisis de refugiados másreciente, la oficina de la ONU de servicios internosde supervisión hizo una cantidad de recomenda-

ciones sustanciales para el futuro, incluyendo quela ACNUR debería:• Implementar un ciclo de planificación devarios años para actividades relacionadas a darsoluciones y procurar tener financiación devarios años;

• Desarrollar estrategias de defensa para lassoluciones en los niveles global, regional yoperativo;

• Desarrollar un horario para asegurar laconsecución de reuniones regulares y dirigidascon actores del desarrollo alrededor de unmodelo de asociación de solución/transición;

• Desarrollar una estrategia de desarrollo depersonal para fortalecer las habilidades paracrear, implementar y evaluar las soluciones;

• Revisar las estructuras existentes de solucionesinternas para evaluar si una reestructuraciónpodría mejorar la efectividad en la progra-mación; y

• Crear un portafolio basado en evidencias paraser usado para fortalecer y abogar porsoluciones.114

Esta revisión, sin embargo, no parece haberlidiado sistemáticamente con una razón centralpara el éxodo súbito de gente de Jordania, Líbano yTurquía que empezó a principios del 2015. Laausencia de un fondo de contingencia deemergencia de la ONU para obtener fondos de ahí,y la inhabilidad de los líderes de la ONU paraobtener estos fondos de un llamamiento deemergencia, parece haber sido la causa principal.Dadas las dimensiones del impacto que estoseventos han tenido en millones de personas y en losgobiernos de Europa y el Medio Oriente, unainstitución independiente debería conducirinmediatamente un ejercicio sobre las “leccionesaprendidas” de esta crisis para el futuro.Más allá de esta crisis más reciente, es obvio que

el sistema global actual para manejar la escalaactual de movimientos no autorizados de genteglobal está “en quiebra” o “rota”. De cualquierforma, la cumbre para los refugiados y migrantespropuesta para el 2016 está llegando al menos unadécada tarde, dado el desplazamiento masivo degente que empezó en Siria en el 2011. Tambiéncombina lamentablemente dos conjuntos dedesafíos, migración, en una parte, y la cuestión


separada de los buscadores de asilo y los refugiadospor otra. Sin embargo, basado en las deliberacionesde Nueva York en septiembre del 2016, y eldocumento de la cumbre que emerja de éstas, unnuevo plan de acción global debería ser preparadopara la Asamblea General del 2017 que incorporeuna transformación completa del sistema globalentero para la protección y apoyo humanitario debuscadores de asilo y refugiados. Esta transforma-ción debe abordar la fragilidad subyacente política,económica y social de los países de origen; el apoyonecesario para los países vecinos, la red de instala-ciones de transición y servicios necesitados enpaíses de tránsito; un sistema global de una mejorrepartición de la carga para los países de destino; yun sistema sostenible para financiar tales emergen-cias humanitarias, incluyendo las posibilidadesrecalcadas arriba.La crisis creciente en nuestra capacidad global de

administrar flujos incrementados de buscadores deasilo y refugiados representa una parte de undesafío normativo mucho más extenso de laadministración, regulación, y protección demigrantes globales en general. Ha llegado elmomento de considerar cómo manejar esto de unamejor manera dentro del sistema de la ONU. En eldebate actual, los desafíos de los buscadores deasilo, refugiados y migrantes están cada vez más

mezclados, y esto no ayuda. La movilidad humanaglobal tiene ahora proporciones sin precedentes,con casi un séptimo de la población global enmovimiento tan sólo en el último año. Este es elmega cambio de nuestros tiempos. Talesmovimientos masivos y, dentro de ellos, migraciónmasiva (formal e informal), de aproximadamente230 millones de personas cada año, traen tantograndes beneficios al mundo como un vastoconjunto de desafíos. Y después tenemos las necesi-dades únicas de más de 65 millones de personasdesplazadas por la fuerza.115

El sistema de la ONU no tiene una capacidadinstitucional acordada para lidiar con la políticainternacional migratoria. Históricamente, esto hasido exclusivamente responsabilidad nacional otema de arreglos intergubernamentales bilateralesespecíficos. Mientras que ese siga siendo el caso, losdesafíos comunes de políticas migratorias de losestados, combinados con las necesidadesexpresadas por los estados para tener mayoresniveles de cooperación global, hacen que nuevasformas de cooperación institucional seannecesarios. Esto incluye la protección apropiada delos derechos legales de los migrantes. Esto puedecambiar con la resolución de los Estados miembrosde la organización internacional para la migración(IOM) en junio del 2016 para buscar una afiliación

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formal con la ONU.La ONU debería asignar responsabilidad para

cooperaciones globales sobre la política migratoriay los programas del IOM. Esto debería hacer obviala necesidad de crear cualquier institución nuevadentro del sistema de la ONU. El IOM ya tiene unenorme conocimiento institucional en estecomplejo ámbito normativo, incluyendo suintersección con el sistema global de buscadores deasilo/refugiados con el que ha trabajado por más demedio siglo. Esto significaría aumentar lacapacidad normativa formal del IOM, particular-mente en el área de los derechos migratorios, y almismo tiempo retener su rol operativo críticocomo el primer puerto de escala para la comunidadinternacional cuando se trate de mover a grandesnúmeros de personas de manera segura y humani-taria en entornos de seguridad peligrosos.

Pandemia global

Como se discutió arriba, la OMS ha estado bajo uncreciente escrutinio interno y externo por surespuesta lenta e ineficiente a la crisis del Ébola. Elinforme del panel de evaluación provisional delÉbola, liderado por Dame Barbara Stocking, notóun “fuerte, si no completo, consenso de que la OMSno tiene una capacidad o cultura robustas para lasoperaciones de emergencia”.116 Las recomenda-ciones institucionales y de políticas de esta revisiónque apuntan a elevar el desempeño de la OMSincluyen:• Desarrollar una cultura organizacional queacepte su rol en preparación y respuesta anteemergencias;

• Establecer un centro para disposición yrespuesta ante emergencias de la OMS;

• Establecer una junta independiente para guiarel desarrollo del nuevo centro e informar sobresu progreso a la junta ejecutiva de la asambleade la OMS y el comité permanente inter-agencias de la ONU;

• Solicitar al director de esta junta que se proveaun informe anual sobre la seguridad mundialde la salud a la junta ejecutiva de la asambleamundial de la salud y a la Asamblea General dela ONU:

• Adoptar una nueva aproximación a laasignación de personal en las oficinas de lospaíses, asegurando el más alto nivel de

capacidad para los países más vulnerables;• Asegurar que, a un nivel de país, el represen-tante de la OMS tenga una voz independiente yel apoyo total del director regional de la OMS yel director general, en caso de ser cuestionadopor los gobiernos locales; y

• Restablecerse a sí misma como el cuerpo deautoridad que comunica las emergencias desalud al informar rápida, total y acertadamentea los gobiernos y el público de todo el mundosobre la extensión y severidad de cualquierbrote de enfermedad futuro.117

Este análisis de Stockton ha sido complementadopor el panel independiente de Harvard-LSHTMsobre la respuesta global ante el Ébola (“el informeLancet”) el cual también recomienda lo siguiente:• Desarrollar una estrategia global en la cualinvertir, monitorear y sustentar las capacidadescentrales nacionales;

• Fortalecer los incentivos para el informetemprano de los brotes de enfermedades yjustificaciones basadas en la ciencia pararestricciones de viaje y comercio;

• Ampliar la responsabilidad para las declara-ciones de emergencia a un comité permanentede emergencia que sea transparente y política-mente protegido;

• Institucionalizar la rendición de cuentas através de una comisión independiente para laprevención y respuesta ante brotes deenfermedades;

• Establecer un fondo global para financiar,acelerar, y priorizar la investigación ydesarrollo en el área de las pandemias;

• Sostener una atención política de alto nivel através de un comité mundial de la salud delConsejo de Seguridad; y

• Promover el buen gobierno de la OMS a travésde reformas decisivas, bien financiadas yoportunas y un liderazgo asertivo.118

Una gama de propuestas de reforma de terceraspartes también han sido sugeridas:• Establecer una reserva internacional deprimera respuesta que podría movilizarseprontamente ante una epidemia peligrosa;

• Aclarar las estructuras de mando para que laOMS pueda guiar una respuesta internacional


de crisis ante las pandemias sin quedarseinmersa en deliberaciones internas y disputasintra-institucionales sobre dónde recae laresponsabilidad;

• Establecer un fondo de contingencia parapagar por las respuestas de emergencia futuras;y

• Recomponer el mandato del director general.Actualmente, el director general es unadministrador, no un líder, de la OMS. Undirector general empoderado debe tener lalegitimidad moral y autoridad institucionalcomo la voz del sistema de la ONU responsablede actuar preventivamente para salvar vidas delbrote de pandemias.119

Tiene poco sentido reinventar la rueda enrelación a una variedad tan grande de procesos derevisión recientemente completados. Dada laimportancia de estas reformas para una dimensióntan fundamental de la seguridad global humana,su implementación debería ser completada para el1 de enero del 2017, y el director general de la OMSy la junta ejecutiva de la Asamblea Mundial de laSalud deberían presentar un informe combinadosobre la implementación para la AsambleaGeneral, ECOSOC, y el Consejo de Seguridad parafinales de enero del 2017.

Derechos humanos

Los derechos humanos son un pilar central delsistema de la ONU. Esto se refleja en el estatuto dela ONU, la Declaración Universal de los DerechosHumanos, y un cuerpo elaborado de derechoconvencional. La realidad, sin embargo, es que losderechos humanos han sido durante muchotiempo un campo de batalla relacionado con lasoberanía política, ideológica y nacional entre losestados, dentro de los estados, y con la sociedadcivil internacional. Esto continúa desarrollándoseen las deliberaciones del consejo de los derechoshumanos y en las controversias sobre lainterpretación, aplicación y conformidad o noconformidad de las normas universales descritas enlos tratados relevantes. Es probable que estocontinúe en el futuro. Por lo tanto, en el mejor delos casos, es probable que el progreso seaincremental.El Consejo de Derechos Humanos debería

desarrollar una estrategia coordinada en el uso de

revisiones periódicas universales para promover losderechos humanos globales. Los exámenesperiódicos universales se han convertido en uninstrumento útil de auto-informar y hacer unasuave presión sobre los Estados para actuar sobrelas recomendaciones del Consejo de DerechosHumanos (CDH). El CDH, a pesar las críticasfrecuentes, tiene algunas prominentes historias deéxito. Sin embargo, la coordinación estratégica delos esfuerzos de la ONU en torno a los exámenesperiódicos universales es irregular, dependiendodel interés, el liderazgo, y la determinación de loslíderes sobre el terreno de la ONU.El Consejo de Derechos Humanos debería

persistir en sus esfuerzos por definir los casos de “nocooperación persistente”. De acuerdo a la resolu-ción 5/1 del Consejo de Derechos Humanos,“Después de agotar todos los esfuerzos paramotivar a un Estado a cooperar con el mecanismode revisión periódica universal, el Consejoabordará, como sea apropiado, los casos de nocooperación persistente con el mecanismo”.120Establecer qué constituye exactamente “la nocooperación persistente” ha llevado a una parálisisen los debates sobre derechos humanos en el CDH.Un concepto bien definido, y universalmenteacordado permitiría al CDH desempeñar máseficazmente su mandato.El CDH debería establecer una capacidad de

apoyo de alerta temprana que esté enfocada en losderechos humanos para que le permita desempeñarun papel activo en las crisis futuras y en la preven-ción de conflictos de la ONU. Una vez llamado el“leproso del sistema de la ONU”, el Consejo deDerechos Humanos estuvo a la altura de lasituación durante una cantidad de crisis recientes,teniendo papeles críticos y a menudo preponder-antes en el aislamiento de los violadores de losderechos humanos. Edificando sobre la base de esteprecedente, el CDH puede desempeñar el papel deun vigilante útil de los derechos humanos, lo que lepermitiría adoptar efectivamente un papel deprevención de conflictos.La ONU debería afianzar aún más la iniciativa

de “los derechos humanos primero” puesta enmarcha por el Secretario General Adjunto JanEliasson en 2013. TEsta iniciativa trata de lidiar conel enfoque de silos que prevalece en la actualidad,con los derechos humanos vistos como siendo laresponsabilidad exclusiva del CDH en Ginebra. La

Kevin Rudd 65

iniciativa “los derechos humanos primero”, por elcontrario, exige informes integrados de losproblemas de derechos humanos en los paísestomados de los informes de todas las agencias de laONU sobre el terreno. En segundo lugar, se derivade la gran experiencia sobre el terreno que lasgraves violaciones de los derechos humanos y elderecho internacional humanitario son probable-mente precursores de las crisis más profundas, amenudo culminando en conflictos armadosabiertos que podrían, a su vez degenerar en atroci-dades en masa. En tercer lugar, la iniciativa “losderechos humanos primero” busca involucrarsecon los gobiernos anfitriones en base a lapresentación de informes integrados de oficialessobre el terreno de la ONU desde múltiplesagencias con el fin de asegurar la intervención delgobierno anfitrión o, en su defecto, para llevar estaspreocupaciones directamente a la atención de unsecretario general adjunto (apoyo humanitario). Ensu mejor momento, la iniciativa “los derechoshumanos primero” puede convertirse en unaherramienta eficaz de la diplomacia preventiva.Para ser plenamente eficaz, el liderazgo de la ONUen la oficina central tendrá que establecer que laplena participación en la iniciativa de “losderechos humanos primero” será requerida por elliderazgo local de la ONU sobre el terreno comoparte formal del mandato sobre el terreno de esteúltimo. En otras palabras, si no está en el mandato,será visto como opcional y por lo tanto simple-mente no pasará.La ONU debería aplicar plenamente el proceso

de Dublín para aumentar la visibilidad y el apoyode los cuerpos de tratados de los derechos humanosde la ONU. La Asamblea General de la ONUreforzó los cuerpos de tratados de los derechoshumanos de la ONU en 2014 en una muynecesaria reforma de las condiciones de trabajo delos expertos legales internacionales voluntarios noremunerados que forman estos comités. Elpaquete de reformas de la Asamblea General fueun incremento oportuno a los cuerpos de tratados,dándoles más tiempo de reunión y recursos parahacer su exigente trabajo, pero aún queda muchopor hacer para utilizar completamente supotencial.La ONU debería asociarse con organizaciones

regionales, incluyendo la OSCE, UA, OEA, yASEAN, para fortalecer sus compromisos colectivos

con los derechos humanos y los mecanismos deimplementación. El rol actual de derechoshumanos de la ONU usualmente está limitado anegociar o fustigar a los Estados miembros. Sinabandonar su rol de monitoreo de los recursoshumanos, la ONU también podría efectuar uncambio al enfocarse en la asistencia técnica. Estopuede ser logrado asociándose con organizacioneslocales. Algunas personas han sugerido, porejemplo, que la oficina de drogas y crimen de laONU en lugar de simplemente asistir a los estadosen esbozar leyes sobre tráfico de humanos, deberíaproveer recursos técnicos para mejorar el marco deprotección de derechos dentro de estados para loscuales tales leyes podrían circular.

PRESUPUESTO, PERSONAL, ADMINIS-TRACIÓN Y COMUNICACIONES

Consistentemente con las recomendacionesprecedentes, el nuevo secretario general deberíasolicitar a la Asamblea General, a través del quintocomité, emprender un análisis de seis meses sobre elsistema actual de administración presupuestaria yde personal. El objetivo de esta revisión seríaproveer tanto al nuevo secretario general como aloficial administrativo en jefe de la ONU — comoestá estipulado en el capítulo 15 del estatuto — conla máxima flexibilidad operacional para lograr lasprioridades normativas determinadas por losEstados miembros de la ONU. Si se falla en lograresto, se perjudicaría la capacidad del secretariogeneral para cumplir efectiva y eficazmente con losprogramas de la ONU. El secretario general y suequipo ejecutivo gerencial deberían asumir lasresponsabilidades de los resultados que entreguen alos Estados miembros, en lugar de la propuestadetallada sobre cómo las entradas financierasindividuales deberían ser desplegadas. Esta deberíaser la prerrogativa de la gerencia en cualquierorganización grande.El nuevo secretario general debería comisionar

una auditoría de desempeño externa de lasoperaciones de la ONU durante su primer año en elcargo que le ayude a identificar áreas deduplicación, redundancia y desperdicio y paraasistir al secretario general a desplegar de nuevoestos ahorros financieros para otras prioridades através del sistema de la ONU. Esta auditoría deldesempeño debería extenderse a la Secretaría, yesos fondos, programas, y agencias especializadas


de la ONU que caigan dentro de la línea de controladministrativo de la Secretaría.• Debería dirigise un interés particular parasaber si la estructura de la ONU es muyvertical, con demasiadas capas de gerenciaentre las decisiones de política que fuerontomadas y su implementación sobre el terreno.Esto se aplica a la cuestión del valor agregadoreal del gran número de oficinas a través delsistema global. Esta estructura debería ser tanhorizontal como fuera posible,

• El interés también debería ser dirigido a sabersi la ONU finalmente ha conseguido sistemascomunes de tecnologías de información,sistemas de administración de personal, ysistemas de contabilidad en la totalidad de lostreinta y tres fondos, programas, agenciasespecializadas y entidades relacionadas de laONU. Si esto no se ha logrado después de másde una década de esfuerzo, el próximosecretario general nombrado necesita adoptaruna estrategia de tecnologías de la informaciónque logre esto en primer término. La ausenciade tales sistemas comunes es una fuentefundamental de ineficiencias estructurales en elsistema, así como un impedimento para latransparencia total de las operaciones de laONU en cualquier momento.

• Por otra parte, sistemas universales, confiables,de alta calidad de video conferencias debenhacerse disponibles a través del sistema enterode la ONU. Estos sistemas deberían sertotalmente desplegados para ahorrar tiempo ygastos involucrados en viajes innecesarios delpersonal de la ONU. Los sistemas existen ahorapara hacer esto, y con un ahorro financierosignificativo para la ONU.

• Los ahorros de los resultados de esta auditoríapodrían financiar totalmente la gama dereformas administrativas recomendadas eneste informe. La ONU debe sobrevivir dentrode su presupuesto anual.

La estructura de alta administración de la ONUnecesita ser reformada para hacerla menos central-izada y más basada en reuniones regulares ysemanales que permitan que se lleven a caboprocesos colaborativos de toma de decisiones porun equipo de altos ejecutivos. En el presente parecehaber reuniones semi-mensuales de lo que se

conoce como el grupo de alta gerencia, integradopor cuarenta y un miembros del alto personal.Estos están listados en el anexo 2 de este informe.Estas son sesiones colectivas muy útiles de actual-ización de información sobre qué está haciendocada agencia. Por esta razón, el grupo de altagerencia debería continuar con sus reuniones. Perola realidad es que este no es un cuerpo colectivo detoma de decisiones. Esta función tiende a reducirsea la oficina privada del secretario general, su jefe degabinete, una pequeña cantidad de personal ycualquier arreglo de consultoría ad hoc que seaconsiderado necesario en ese momento. Serecomienda que esto se amplíe a un equipo deliderazgo de la Secretaría compuesto por lossiguientes diez miembros:• El secretario general;• Tres secretarios generales adjuntos respons-ables de las políticas y programas de la ONU(paz y seguridad, desarrollo sostenible, y apoyohumanitario);

• El oficial financiero en jefe;• Un oficial operativo en jefe, porque en elpresente no hay ninguno designado como tal;

• Un nuevo oficial de comunicaciones en jefe;• El consejo legal de la ONU para cubrirpreguntas de probidad en materia legalinternacional y de cualquier otro tipo;

• El jefe de gabinete responsable del contactopolítico diario con los Estados miembros; y

• El director ejecutivo de ONU Mujeres paranormalizar la agenda de igualdad de género yeliminar todas las formas de violencia contralas mujeres a través del espectro entero de losprocesos centrales de toma de decisiones de laONU.

Como se ha argumentado consistentemente eneste informe, si la ONU va a romper sus silosinstitucionales y en vez de eso producir equipos deliderazgo, tanto en la oficina central como sobre elterreno, esto debe empezar con los procesos detoma de decisiones en la cima del sistema. Demanera similar, únicamente con esta aproximaciónserá posible que la ONU integre las dimensiones detrabajo de paz y seguridad, desarrollo, y recursoshumanos en mandatos propiamente integradossobre el terreno. De lo contrario, el rompimientode los silos se quedará como una aspiración en vez

Kevin Rudd 67

de una realidad vivida. Finalmente un equipogerencial ejecutivo que sea superior a diez personasno será funcional. Es imposible tener a mayorcantidad de gente informando todos a una solapersona en cualquier organización.El próximo secretario general debería tomar

medidas prácticas para reconstruir un servicio civilindependiente, profesional e internacional. Demanera consistente con los argumentos presen-tados arriba, la ONU del futuro necesitará unplantel de experiencia continua en todas lasdisciplinas centrales del sistema. Una estructura decarrera clara debería hacerse disponible para elpersonal profesional, tal y como en los servicios derelaciones exteriores, agencias de desarrollo, yservicios sociales más amplios de cualquier nación.Esto es importante para la motivación, la memoriainstitucional, y para nutrir competencias centralesque no pueden ser localizadas rápidamente en otrolado. Esto no excluye a los nombramientosexternos. Pero los últimos no deben abrumar a losprimeros.Un oficial de comunicaciones en jefe debería ser

nombrado para revisar la efectividad de la estruc-tura y estrategia de comunicaciones de la ONUpara comunicar efectivamente su mensaje a losEstados miembros, el público en general, losmedios, y el resto del sistema de la ONU. Esta

posición es crítica para el éxito general de la misiónglobal de la ONU. La ONU tiene una buenahistoria qué contar, pero no la está contando eficaz-mente. Esto debe cambiar de manera urgente. Eloficial de comunicaciones en jefe debe emprenderuna revisión inmediata para poder desarrollar unanueva estrategia de comunicaciones que empleetotalmente todas las plataformas de medios enmúltiples idiomas, y en cada una usar un idiomasimple que evite el hermetismo del dialecto de laONU, que es incomprensible para el resto delmundo. Críticamente, esto debe reflejar unmensaje de un “Equipo ONU” totalmenteintegrado al resto del mundo. Esto no sería unsustituto para los esfuerzos individuales decomunicaciones de cada agencia de la ONU. Peroincrementar la prioridad de la “marca ONU” es laprioridad absoluta.

Conclusión

Este informe está dirigido a todos los hombres ymujeres de buena fe que quieren que la ONUtriunfe, no como un fin en sí misma, sino como laesperanza principal de la humanidad paramaximizar la cooperación global en respuesta a loscrecientes desafíos para un orden mundial pacíficoy justo. Está dirigido a los Estados miembros, laSecretaría, la vasta gama de fondos de la ONU,

68 CONCLUSIÓN

programas y agencias especializadas, sociedad civilglobal, el sector privado, y otras institucionesregionales importantes que tengan una relaciónestructural con la ONU. Está enteramente enmanos de estas instituciones el uso que le den a esteinforme, si es que lo hacen.Este informe no pretende ser exhaustivo. Mucha

gente que lo critica preguntará por qué unapolítica, función, o agencia de la ONU en particularno fue tratada. Esto representa la tensiónirreducible entre la lectura, por una parte (y esoincluye la extensión) y la exhaustividad por otraparte.Tampoco pretende este informe que todas su

recomendaciones sean nuevas. El informe estáconsciente del trabajo hecho diligentemente a lolargo de varias décadas y bajo la custodia demuchos secretarios generales. Sería arroganteignorar este cuerpo de trabajo,Lo que este informe sí pretende hacer es resaltar

algo nuevo: la creciente cantidad de evidencias deque hay un sentido emergente de crisis sobre lacredibilidad futura de la ONU para lidiar con losgrandes retos de nuestro tiempo. Hace una década,en tiempos geopolíticos y geoeconómicos tal vezmás alegres, tales preocupaciones permanecían almargen del discurso internacional. Ahora estánmucho más hacia el centro, en tanto que lasnaciones-estado están comenzando a dirigirse aotra parte para encontrar soluciones sustanciales alos principales desafíos internacionales, ignorandoa la ONU tanto con sus fondos como con sus votos.En segundo lugar, basado en este sentido

creciente de urgencia estructural, el informe habuscado presentar una gama de propuestasnovedosas y prácticas, en lugar de revolucionarias,para lidiar con este déficit emergente de gobiernoglobal efectivo. Estas han sido organizadasalrededor del concepto central de “proporcionarresultados efectivos” sobre el terreno para nosotros,la gente del mundo. En resumen:1. El informe recomienda que los Estados

miembros vuelvan a comprometerse formal-mente en el nivel de la cumbre con elprincipio de multilateralidad como elementoesencial del orden mundial actual, en vez depermitir que continúe el proceso actual dedesviación estratégica mientras que elmultilateralismo está siendo reemplazado

por otra toma de decisiones ya sea plurilat-eral o incluso unilateral.

2. El informe asume y acepta que los objetivosde políticas de la ONU en cualquiermomento dado serán establecidos por losEstados miembros, con la Secretaría jugandoun rol de asesoría de políticas, adicional-mente a su rol de implementación.

3. El informe argumenta que la Secretaríapuede aconsejar mejor al Consejo deSeguridad en los temas complejos que elconsejo enfrenta, proporcionando una mejorcapacidad normativa, incluyendo laplaneación política.

4. El informe argumenta en pro de un rolmejorado para el ECOSOC en asumir laresponsabilidad política para el cumplim-iento de la Agenda 2030.

5. Este informe argumenta que la AsambleaGeneral de la ONU podría consideraroptimizar los procesos del quinto comitépara aumentar la eficiencia administrativa yproveer mayor transparencia sobre datosfinancieros para los Estados miembrosacerca de la pregunta central sobre laasignación del presupuesto general de laONU. La Asamblea General de la ONUtambién ha adoptado su propio programaambicioso de reforma para incrementar latransparencia del proceso seleccionado paralos secretarios generales de la ONU.

6. Con el fin de cumplir eficaz y eficientementecon las decisiones políticas de los cuerposdeliberantes de la ONU, ésta también tieneque cambiar algunas de las funciones, estruc-turas, y formas en las que los recursos sonasignados en su maquinaria existente. Enparticular, la ONU necesita una estructuramás horizontal en general, con la prioridadsiempre colocada en las operaciones sobre elterreno.

7. La ONU debe añadir capacidades específicasa su repertorio para hacer una doctrinapreventiva en lugar de reactiva, hacer ladiplomacia una realidad operativa, en lugarde sólo una panacea intelectualmenteatractiva. Esto debe incluir una efectivacapacidad de planificación de la política, unsecretario general adjunto dedicado

Kevin Rudd 69

(diplomacia preventiva), un departamentode asuntos políticos mejorado, un grupo deenviados especiales profesionales, y unenfoque integrado de exigencias deseguridad, desarrollo, y derechos humanosque sea conceptual y operativo, para generarla capacidad para hacer frente a las causasfundamentales de los conflictos, así como lacapacidad de actuar de inmediato enrespuesta a crisis imprevistas.

8. La ONU debería nombrar a un secretariogeneral adjunto (desarrollo sostenible) paraasumir la responsabilidad final, junto con elbanco mundial, del verdadero cumplimientode la Agenda 2030. También debería idearnuevos protocolos exhaustivos con el bancomundial, otros bancos internacionales deldesarrollo y la sociedad civil, para elcumplimiento de los Objetivos de DesarrolloSostenible. Y debe hacer lo mismo con elsector privado y el capital privado en partic-ular, para llenar la brecha financiera mundialpara implementar la Agenda 2030.

9. La ONU debería nombrar a un secretariogeneral adjunto (apoyo humanitario) paradesarrollar convenios más eficientes yeficaces con el sector internacional de lasONGs para incrementar el impactocombinado de esas agencias, pertenecientes ala ONU o no, sobre el terreno.

10. La ONU debería usar su equipo gerencialejecutivo de alto nivel para “romper” los silostradicionales en el centro del sistemajuntando las agendas de paz y seguridad, y dedesarrollo sostenible en declaraciones demisión y mandatos propiamente integradospara el personal de la ONU sobre el terreno.

11. La ONU también debe crear el “equipoONU” al hacer que todos los fondos,programas, y agencias especializadas sobre elterreno sean dependientes operativamentede un único director de operaciones paracada misión—ya sea que estas sean primaria-mente operaciones de conservación de la paz,militares y civiles, o exclusivamente civiles.

12. La ONU debe normalizar totalmente laigualdad de género en su administraciónejecutiva, alcanzando la paridad de géneropara todas las posiciones gerenciales en la

oficina central y para los directores deoperaciones de la ONU sobre el terreno (osus adjuntos).

13. La ONU también debe normalizar la agendaglobal de la juventud dentro de la gerencia dela ONU por medio del establecimiento deONU Juventud, dado que los jóvenes consti-tuyen casi la mitad (42 por ciento) de lapoblación mundial y el 60 por ciento de lapoblación de los países en desarrollo121 y queahora hay un desafío global de desempleocrónico para la juventud.

14. La ONU debe desarrollar protocolos yconvenios exhaustivos con organizacionesregionales que definan las normas acordadas,superposiciones funcionales y, donde seaposible, fondos comunes para maximizar eldesempeño medible sobre el terreno.

15. La ONU debe aprender a vivir dentro de larealidad de un presupuesto altamentelimitado, y al mismo tiempo desplegar supresupuesto y recursos de personal máseficiente, eficaz y flexiblemente que en elpresente.

Tercero, más allá de estas reformas genéricaspropuestas, hay un número limitado de otrasrecomendaciones específicas que lidian con lasáreas funcionales de los individuos en las que laONU necesita enfocar sus esfuerzos futuros,incluyendo el antiterrorismo, guerra cibernética,protección de “límites planetarios” del irreversiblecambio climático, administración de los océanos, yplaneación de políticas a través del espectro enterode las operaciones globales de la ONU. Estasrecomendaciones con suerte llegarán a ser útilespara las personas a las que se les dio la tarea deevolucionar a las instituciones de la ONU en elfuturo.Al principio de este informe comenté que

nosotros a veces complicamos de más nuestrodiagnóstico de la ONU y nuestras diferentesprescripciones para su futuro. Hice hincapié enque, al final del día, todo se reduce a dos preguntasbásicas: ¿Son los cuerpos de toma de decisiones delsistema multilateral de la ONU capaces de tomarlas decisiones necesarias para hacer frente a losretos sistémicos de nuestra época? Y si lo son, ¿es elmecanismo institucional de la ONU capaz deaplicar estas decisiones? El primer tercio de las

70 CONCLUSIÓN

conclusiones recalcadas anteriormente se dirige a lacuestión de la capacidad de los cuerpos de toma dedecisiones de la ONU. El informe es, naturalmente,silencioso sobre la cuestión de los principalesdesacuerdos de política entre los Estados miembrosdentro de estos cuerpos. Esa es, por supuesto, lanaturaleza de la política, incluyendo la políticainternacional. La cuestión clave aquí, sin embargo,es la medida en la que los tres principales cuerposde deliberación de la ONU están apoyadosadecuadamente en sus funciones de toma dedecisiones.Los últimos dos tercios de las conclusiones

resaltadas arriba lidian con la compleja cuestión dela maquinaria administrativa de la ONU. Laconsideración de esas cuestiones ha ocupado elgrueso de la atención de este informe. ¿Podrán lasvariadas recomendaciones hechas en este informe

para mejorar la implementación de maquinaria dela ONU, resultar en una máquina perfecta? Ese, porsupuesto, jamás será el caso. Mi trabajo aquí essimplemente hacer recomendaciones; porque si nologramos continuar afinando la maquinaria,finalmente empieza a oxidarse. Y si eso pasa,incluso las mejores decisiones de políticas en elmundo no serán suficientes, porque no habrán sidoefectivamente implementadas.Finalmente el elemento individualmente más

inspirador de cualquier ejercicio de reforma haciala ONU consiste en las decenas de miles detrabajadores de la ONU sobre el terreno, quienesrepresentan absolutamente lo mejor de nuestrahumanidad común. Y es a ellos, y su futuracontribución para la gente del mundo, a quienes lesdedico este volumen.

Kevin Rudd 71

72

Anexo 1: Áreas temáticas de la ICM

La Comisión Independiente sobre el Multilateralismo analizó el sistema multilateral a través del lente de lassiguientes dieciséis áreas temáticas:

1. Nuevas amenazas, desafíos y oportunidades para el sistema multilateral 2. Inclusión social, participación política, y gobierno efectivo en ambientes desafiantes 3. Terrorismo, incluyendo cuestiones relacionadas con la ideología, la política de identidad, y el crimen

organizado 4. Estados frágiles y ciudades frágiles 5. Mujeres, paz y seguridad 6. Desplazamiento forzado, refugiados, y migración 7. El impacto de las nuevas tecnologías en la paz, seguridad y desarrollo 8. La Agenda 2030 para el desarrollo sostenible y la discusión del cambio climático 9. La relación entre la ONU y las organizaciones regionales, la sociedad civil, el sector privado, y las

ONGs 10. Justicia, derechos humanos, y el sistema legal internacional 11. Compromisos humanitarios 12. Armas de destrucción masiva, no proliferación, y desarme 13. Pandemias globales y salud mundial pública 14. Interactuar, apoyar, y empoderar a la juventud global 15. Estrategia de comunicación para el sistema multilateral de la ONU 16. Conflicto armado: mediación, conciliación y mantenimiento de la paz

Anexo 2: Miembros del grupo de alta gerencia de la ONU

El grupo de alta gerencia de la ONU es presidido por el secretario general de la ONU Ban Ki-moon, e incluyea los siguientes miembros:122

Jan EliassonSecretario General Adjunto

Edmond MuletJefe de Gabinete

Maged AbdelazizConsejero Especial en África

Gyan Chandra AcharyaPaíses Menos Desarrollados, Estados enDesarrollo sin Litoral e Islas Pequeñas

Shamshad AkhtarComisión Económica y Social para Asia y elPacífico

Zeid Ra’ad Al HusseinDerechos Humanos

Christian Friis BachComisión Económica para Europa (ECE)

Zainab Hawa BanguraViolencia Sexual en Conflicto

Alicia Bárcena IbarraComisión Económica para América Latina y el Caribe

Helen ClarkPrograma para el Desarrollo de la ONU

Joan ClosAsentamientos Humanos

Ertharin CousinPrograma Mundial de Alimentos

Miguel de Serpa SoaresAsuntos Legales

Adama DiengConsejero Especial sobre la Prevención delGenocidio

Peter Thomas DrennanProtección y Seguridad

Grete FaremoOficina de la ONU de Servicios para Proyectos

Yury FedotovOficina de la ONU en Viena, Drogas y Crimen

Jeffrey FeltmanAsuntos Políticos

Oscar Fernandez-TarancoApoyo a la Consolidación de la Paz

Cristina GallachInformación Pública

Robert GlasserReducción del Riesgo de Desastres

Filippo GrandiOficina del Alto Comisionado de las NacionesUnidas para los Refugiados

Rima KhalafComisión Económica y Social para AsiaOccidental

Atul KhareApoyo a las Actividades sobre el Terreno

Kim Won-sooDesarme

Mukhisa KituyiConferencia de la ONU sobre Comercio y Desarrollo

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74 ANEXO 2

Hervé LadsousOperaciones de Mantenimiento de la Paz

Anthony LakeFondo de la ONU para la Infancia

Carlos LopesComisión Económica para África

Phumzile Mlambo-NgcukaIgualdad de Género y Empoderamiento de lasMujeres

Michael MøllerOficina de la ONU en Ginebra

Vijay NambiarConsejero Especial en Myanmar

Stephen O'BrienCoordinador de Asuntos Humanitarios yAsistencia de Emergencia

Babatunde OsotimehinFondo de la Población de la ONU

Catherine PollardAsamblea de Asuntos Generales y Administradorde Conflictos

Erik SolheimPrograma de la ONU para el Medio Ambiente

Yukio TakasuAdministración

Wu HongboAsuntos Económicos y Sociales

Leila ZerrouguiNiños en el Conflicto Armado

Sahle-Work ZewdeOficina de la ONU en Nairobi

Heidi MendozaServicios de Supervisión Interna al Observador(reporta a la Asamblea General por medio delSecretario General)

Anexo 3: Fondos, programas, agencias especializadas, otrasentidades, y organizaciones relacionadas de la ONU

Fondos y Programas

1. Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) 2. Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF) 3. Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR) 4. Programa Mundial de Alimentos (PMA) 5. Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC) 6. Fondo de Población de las Naciones Unidas (FNUAP) 7. Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD) 8. Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) 9. Organismo de Obras Públicas y Socorro de las Naciones Unidas para los Refugiados de Palestina en

el Cercano Oriente (UNRWA) 10. ONU Mujeres 11. Programa de las Naciones Unidas para los Asentamientos (ONU-Hábitat)

Agencias Especializadas de la ONU

12. Grupo del Banco Mundial 13. Fondo Monetario Internacional (FMI) 14. Organización Mundial de la Salud (OMS) 15. Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO) 16. Organización Internacional del Trabajo (OIT) 17. Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO) 18. Fondo Internacional para el Desarrollo Agrícola (FIDA) 19. Organización Marítima Internacional (OMI) 20. Organización Meteorológica Mundial (OMM) 21. Organización Mundial de la Propiedad Intelectual (OMPI) 22. Organización de Aviación Civil Internacional (OACI) 23. Unión Internacional de Telecomunicaciones (UIT) 24. Organización de las Naciones Unidas para el Desarrollo Industrial (ONUDI) 25. Unión Postal Universal (UPU) 26. Organización Mundial del Turismo (OMT)

Otras Entidades

27. Programa Conjunto de las Naciones Unidas sobre el VIH/SIDA (ONUSIDA) 28. Oficina de las Naciones Unidas para la Reducción del Riesgo de Desastres (UNISDR) 29. Oficina de las Naciones Unidas de Servicios para Proyectos (UNOPS)

Organizaciones Relacionadas

30. Organismo Internacional de Energía Atómica (OIEA) 31. Organización Mundial del Comercio (OMC) 32. Organización del Tratado de Prohibición Completa de los Ensayos Nucleares (CTBTO) 33. Organización para la Prohibición de Armas Químicas (OPAQ)

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Notas finales

1. Ver Randall L. Schweller, Maxwell's Demon and the Golden Apple: Global Discord in the New Millennium(Baltimore: Johns Hopkins University Press, 2014); Randall L. Schweller, “The Age of Entropy: Why theNew World Order Won’t Be Orderly”, Foreign Affairs, Junio 16, 2014, disponible enwww.foreignaffairs.com/articles/united-states/2014-06-16/age-entropy ; y Hanns W. Maull, “ContainingEntropy, Rebuilding the State: Challenges to International Order in the Age of Globalisation”,Internationale Politik und Gesellschaft 2 (2002), disponible en http://library.fes.de/pdf-files/ipg/ipg-2002-2/artmaull.pdf .

2. Foro Internacional de Plataformas Nacionales de ONGs, “25 Facts and Stats about NGOs Worldwide”,Abril 15, 2016, disponible en http://ifp-fip.org/en/25-facts-and-stats-about-ngos-worldwide/ .

3. Rama de las ONGs ONU, Departmento de Asuntos Económicos y Sociales, disponible enhttp://csonet.org/ .

4. Discurso de Winston Churchill en la Cámara de los Comunes, 11 de noviembre de 1947.5. Colección de Tratados de la ONU, “Titles of Multilateral Treaties in the Six Official Languages of the

United Nations”, disponible en https://treaties.un.org/Pages/Content.aspx?path=DB/titles/page1_en.xml .6. Ibíd., “League of Nations Treaties”, disponible en https://treaties.un.org/Pages/LON.aspx?clang=_en .7. Corte de Justicia Internacional, “Cases”, disponible en www.icj-cij.org/docket/index.php?p1=3 .8. Tribunal Internacional por la Ley del Mar, “Cases”, disponible en www.itlos.org/en/cases/ .9. Organización Mundial del Comercio, “Chronological List of Disputes Cases”, disponible en

www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/dispu_status_e.htm .10. Organismo Internacional de Energía Atómica, “IAEA Safeguards 2015”, disponible en

www.iaea.org/sites/default/files/sg_infographic.pdf .11. Concilio de Seguridad de la ONU, “Sanctions”, disponible en

www.un.org/sc/suborg/en/sanctions/information .12. Mantenimiento de la Paz de la ONU, “Peacekeeping Operations”, disponible en

www.un.org/en/peacekeeping/operations/ .13. Departamento de Asuntos Políticos de la ONU, “Overview: DPA Special Political Missions”, disponible

en www.un.org/undpa/en/in-the-field/overview .14. Organización de las Naciones Unidas, The Millennium Development Goals Report, 2015, disponible en

www.un.org/millenniumgoals/2015_MDG_Report/pdf/MDG%202015%20rev%20(July%201).pdf .15. Banco Mundial, “Results Profile: China Poverty Reduction”, Mazo 19, 2010, disponible en

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Kevin Rudd 81

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ONU 2030: Reconstrucción del Orden en un Mundo …...un grito desde el corazón de alguien que cree...

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