Oposiciones - Temario Administrativos, El Acto Administrativo Y Procedimiento
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PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
NDICE
1.- INTRODUCCIN
2.- MBITO DE APLICACIN Y PRINCIPIOS GENERALES:
2.1.- Objeto de la Ley.
2.2.- mbito de aplicacin.
2.3.- Principios generales:
3.- PRINCIPIOS GENERALES Y COMPETENCIA
4.- ABSTENCIN Y RECUSACIN
5.- LOS INTERESADOS
6.- DE LA ACTIVIDAD DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS
6.1.- Derechos y obligaciones de los administrados
6.2.-Obligacin de resolver de la Administracin Pblica. El silencio
administrativo
6.3.- Trminos y Plazos.
7.- DISPOSICIONES DE LA ADMINISTRACIN.
7.1.- Jerarqua y competencias.
7.2.- El acto administrativo.
7.2.1- Concepto. Clases. Elementos del acto administrativo.
7.2.2.-Requisitos de los actos administrativos.
7.2.3. Eficacia de los actos.
7.2.4. Notificacin del acto administrativo.
7.2.5- La invalidez del acto administrativo: nulidad y anulabilidad.
8.- FASES DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
8.1.- Iniciacin
8.2.- Instruccin del procedimiento
8.3.- Finalizacin del Procedimiento
8.4. Ejecucin
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9.- REVISIN DE LOS ACTOS EN VA ADMINISTRATIVA
9.1.- La Revisin de Oficio.
9.2.- Los recursos administrativos
9.2.1. El recurso de alzada
9.2.2. Recurso potestativo reposicin
9.2.3. Recurso extraordinario revisin
10.- LA POTESTAD SANCIONADORA.
10.1.- Principios.
10.2.- El procedimiento sancionador.
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1.- INTRODUCCIN
En primer lugar hemos de sealar que el opositor debe completar el
presente texto con la lectura completa de las leyes:
1. Ley 30/92 de 26 de noviembre de Rgimen Jurdico de las
Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo
Comn.
2. Ley 4/99 de 13 de enero, de Reforma de la Ley (anterior).
3. Ley 6/97 de 14 abril, de Organizacin y Funcionamiento de la
Administracin General del Estado.
Se entiende por procedimiento el modo de proceder, esto es de obrar.
Aplicndolo al Derecho Pblico es un modo de produccin de los actos
administrativos que se caracteriza por el hecho de que sus efectos jurdicos
estn relacionados causalmente entre s.
Los procedimientos de la Administracin Pblica se diferencian por sus
distintos fines (judicial, legislativo, administrativo,...). Se habla de Procedimiento
Administrativo al referirse al procedimiento cuya funcin es la administrativa. El
profesor Garca de Enterra, lo define como el cauce formal de la serie de
actos en que concreta la actuacin administrativa para la realizacin del fin.
La Ley 30/92 de 26 de noviembre de Rgimen Jurdico de las
Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn (en
adelante LRJPAC), vino a sustituir a la Ley de Procedimiento Administrativo de
1958, buscando una nueva regulacin adaptada a los principios
constitucionales y a la nueva organizacin territorial del Estado. Sin embargo,
la aplicacin de la Ley 30/92 suscit problemas que justificaron su reforma a
travs de la Ley 4/99 de 13 de enero.
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Esta nueva Ley tiene como objetivo modificar los aspectos ms
problemticos de la Ley 30/92, fundamentalmente:
- La regulacin del silencio administrativo,
- El sistema de revisin de actos,
- La responsabilidad patrimonial y
- La regulacin de la suspensin del acto administrativo.
El principio que inspira esta reforma es el de que la Administracin
Pblica debe servir con objetividad los intereses generales desde la
clarificacin y simplificacin de normas.
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2.- MBITO DE APLICACIN Y PRINCIPIOS GENERALES:
2.1.- Objeto de la Ley.
La LRJPAC establece y regula las bases del rgimen jurdico y del
procedimiento administrativo comn y el sistema de responsabilidad de las
Administraciones Pblicas. El rgimen jurdico comprende tanto la regulacin
de la naturaleza propia de las administraciones como los efectos de su forma
de funcionamiento.
La LRJPAC se divide en tres grandes partes:
1. El rgimen jurdico,
2. El procedimiento administrativo y
3. El sistema de responsabilidad de las Administraciones Pblicas.
As mismo, la LRJPAC establece un sistema de actuacin comn de las
Administraciones como reflejo de lo dispuesto en la Constitucin de 1978 que
determina un trato comn del ciudadano ante todas las Administraciones
Publicas.
2.2.- mbito de aplicacin.
Queda recogido en el art. 2 de la LRJPAC. En este art. se seala que se
entiende por Administraciones Pblicas:
- La Administracin General del Estado,
- Las Administraciones de las CC.AA. y
- Las Entidades que integran la Administracin Local.
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La LRJPAC se aplica tambin a aquellas Entidades de Derecho Pblico
como personalidad jurdica propia, vinculadas o dependientes de cualquiera de
la Administraciones Pblicas, en cuanto ejercen potestades administrativas.
Esto se refiere a Entidades Pblicas que operan tambin en el sector privado y
que en su actividad privada se someten a lo que dispongan sus normas de
creacin.
2.3.- Principios generales:
Los principios generales de actuacin de las Administraciones Pblicas
quedan recogidos en el art. 3 de la LRJPAC, segn el cual las
Administraciiones:
1. Sirven con objetividad los intereses generales y actan de
acuerdo con los principios de eficacia, jerarqua,
descentralizacin, desconcentracin y coordinacin, con
sometimiento pleno a la Constitucin, a la Ley y al Derecho.
Los principios de descentralizacin y desconcentracin
implican la distribucin horizontal o territorial de los actos
administrativos y la distribucin en funcin de los temas de que
tratan.
La reforma del ao 99 (Ley 4/99) aade tambin como
principios fundamentales, los del respeto a la buena fe y
confianza legtima (de los ciudadanos con respecto a la
actuacin la Administracin).
2. La Administraciones Pblicas se rigen por el principio de
cooperacin y colaboracin, y en su actuacin por los criterios
de eficiencia y servicio a los ciudadanos.
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Las relaciones entre las Administraciones Pblicas quedan
reguladas en el Ttulo I de la LRJPAC, que recoge cules son
los principios que deben regir estas relaciones, contempla
cules son los rganos de cooperacin, regula los convenios
de colaboracin y regula as mismo, los planes y programas
conjuntos de las diferentes Administraciones
El criterio de eficiencia antes mencionado implica obtener
resultados ptimos con los menores recursos posibles.
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3.- PRINCIPIOS GENERALES Y COMPETENCIA:
La LRJPAC se refiere en su Ttulo II al funcionamiento interno de las
diferentes Administraciones, explicando que corresponde a cada
Administracin Pblica delimitar las unidades administrativas que configuran
los rganos administrativos propios de las especialidades derivadas de su
organizacin (art. 11, 1).
La creacin de rganos administrativos exige a la Administracin
que lo crea la determinacin y delimitacin de sus funciones y competencias y
la integracin en la Administracin (dependencia jerrquica) y dotacin de los
crditos necesarios para su puesta en marcha.
En todo caso se prohbe la creacin de rganos que dupliquen otros ya
existentes. Estos contenidos se pueden ampliar con la lectura de la Ley 6/97
de 14 de abril, de Organizacin y funcionamiento de la Administracin General
del Estado. Ms especficamente se puede completar con el R. D. 809/2000
de 19 de mayo por el que se establece la Estructura Orgnica Bsica del
Ministerio de Sanidad y Consumo. Citemos, por ltimo, el R. D. 1893/96 de 2
de agosto de estructura Orgnica Bsica del Ministerio de Sanidad y Consumo,
de su Organismos Autnomos y del Instituto Nacional de la Salud (cuyo art. 10
se refiere especficamente a la organizacin del INSALUD).
Respecto de la competencia la LRJPAC establece que esta es
irrenunciable y se ejerce por los rganos administrativos que la tengan
atribuida, excepto en los casos de delegacin o avocacin. Se entiende por
delegacin la accin por la cual un rgano superior transfiere la realizacin de
una accin a un rgano jerrquicamente dependiente o no. La avocacin es la
accin inversa, por la que el rgano superior recibe nuevamente la
competencia que estaba delegada.
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Sin embargo, no se consideran alteracin de la titularidad de la
competencia la delegacin de la firma, la mera encomienda de gestin o la
suplencia.
No pueden delegarse las siguientes competencias:
- Las relaciones con la Jefatura del Estado, Presidencia del
Gobierno de la Nacin, Cortes Generales y Presidencia de los
Consejos de Gobierno y Asambleas Legislativas de las CC.AA.
- Adopcin de disposiciones de carcter general.
- Resolucin de recursos en los rganos que hayan dictado los
actos objeto del recurso.
- Otras materias que se determine por norma con rango de Ley.
Las delegaciones no sern efectivas hasta ser publicadas en el B.O.E. o
en los correspondientes al mbito de actuacin del rgano delegante.
Los rganos administrativos pueden encomendar la gestin de
determinadas actividades de carcter material, tcnico o de servicios, que sean
de su competencia, a otros rganos o entidades de la misma o distinta
Administracin en aras a una mayor eficacia o cuando carezcan de los medios
apropiados para realizar esas funciones.
En el Captulo I, se regulan tambin la delegacin de firma, la suplencia,
la coordinacin de competencias, las comunicaciones entre rganos, las
decisiones sobre competencias y las instrucciones y rdenes de servicio.
El Captulo II , de los rganos colegiados, se regulan los requisitos para
constituir dichos rganos, as como sus normas de funcionamiento (en directa
relacin con la citada Ley 6/97). De esta manera, se desarrollan en la LRJPAC
los aspectos referidos al Rgimen Jurdico de los rganos colegiados,
Presidente, miembros, Secretario, convocatorias y sesiones y actas.
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4.- ABSTENCIN Y RECUSACIN:
La abstencin (regulada en el art. 28 de la LRJPAC) es la inhibicin de la
intervencin en el procedimiento administrativo de aquellas personas al servicio
de las Administraciones Pblicas, en las que concurra alguna de estas
situaciones o circunstancias:
- Tener inters personal en el asunto.
- Tener un parentesco de consanguinidad o afinidad con
cualquiera de los interesados en el procedimiento.
- Tener amistad ntima o enemistad manifiesta con alguno
de los interesados en el procedimiento.
- Haber intervenido como perito o como testigo en el
procedimiento.
- Tener alguna relacin de servicio con alguno de los
interesados.
Todo lo anterior se refiere a inters, amistad,.... tanto con interesados en
el procedimiento, ya sean personas fsicas como jurdicas, cuanto con los
objetos del procedimiento.
La no abstencin implica responsabilidad, pero no implica
necesariamente la invalidez del acto. Esto solo sucede en casos extremos,
tales como voto decisorio, etc...
La recusacin (regulada en el art. 29 de la LRJPAC ) es el acto por el
cual un interesado cualquiera en el procedimiento pide la no intervencin de
determinado miembro de la Administracin Pblica en el que considere que
concurren causas de abstencin y que no se ha inhibido previamente por su
propia decisin.
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Es importante hacer notar que la recusacin paraliza el procedimiento, y
debe resolverse de forma motivada.
Tanto la abstencin como la recusacin garantizan el principio de
objetividad que debe presidir la actuacin administrativa.
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5.- LOS INTERESADOS:
Aunque el Derecho Civil diferencia capacidad jurdica (referida a la
capacidad para ser titular y adquirir, modificar o extinguir, derechos y deberes)
y capacidad de obrar (que es el ejercicio prctico de esos derechos y deberes),
el procedimiento administrativo los hace en la prctica coincidentes.
Ante las Administraciiones Pblicas todas las personas tienen capacidad
de obrar, incluso los menores an sin la asistencia de sus tutores, para el
ejercicio y defensa de sus derechos e intereses, con la nica excepcin de los
menores incapacitados.
Se consideran interesados en un procedimiento administrativo (art. 31):
- Quienes lo promuevan como titulares de derechos o intereses
legtimos, tanto individuales o colectivos.
- Los que sin haberlo iniciado, tengan derechos que puedan
resultar afectados, incluso aunque no se personen.
- dem que el anterior y se personen en el procedimiento.
Las asociaciones y organizaciones sern titulares de intereses legtimos
colectivos en los trminos que la Ley reconozca.
La LRJPAC, protege as los derechos e intereses de todos aquellos que
puedan resultar afectados en el procedimiento administrativo.
Segn varias sentencias del Tribunal Supremo, el inters legtimo
equivale a una titularidad potencial de una posicin de ventaja o de una utilidad
jurdica por parte de quien ejerce la pretensin y tal inters se materializara de
prosperar esta. Por consiguiente, la anulacin del acto que se recurra
producira de forma inmediata un efecto positivo o negativo.
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Los interesados pueden actuar por medio de representante, que podr
ser cualquier persona con capacidad de obrar. La representacin deber
acreditarse por cualquier medio vlido en Derecho o mediante declaracin en
comparecencia personal del interesado, para formular solicitudes, entablar
recursos, desistir de acciones y renunciar a derechos. Para actos de mero
trmite se presume la representacin.
Cuando hay una pluralidad de interesados, las actuaciones se
efectuarn con el representante que expresamente se haya sealado o con el
primer firmante del escrito, salvo expresa renuncia.
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6.- DE LA ACTIVIDAD DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS:
6.1.- Derechos y obligaciones de los administrados:
La LRJPAC, fiel a su principio fundamental de situar al ciudadano como
eje fundamental de su actividad, regula en el art. 35 una serie de derechos
prioritarios de los administrados. As, seala que el ciudadano en sus
relaciones con la Administracin, tiene derecho a:
a) Conocer en cualquier momento el estado de tramitacin de los
procedimientos en que resulte interesado y obtener copia de
los documentos contenidos en ellos.
b) Identificar a las autoridades y al personal al servicio de las
Administraciones Pblicas bajo cuya responsabilidad se
tramitan los procedimientos.
c) Obtener copia sellada de los documentos que presente.
d) Utilizar las lenguas oficiales en el territorio de su Comunidad
Autnoma. Esto queda regulado en el art. 36 de la LRJPAC.
e) Formular alegaciones y aportar documentos en cualquier fase
del procedimiento anterior al trmite de audiencia.
f) No presentar documentos no exigidos por las normas del
procedimiento o que ya se encuentran en poder de la
Administracin
g) Obtener informacin acerca de los requisitos jurdicos o
tcnicos de las actuaciones o solicitudes que se proponga
realizar.
h) Acceso a los registros y archivos de las Administraciones
Pblicas, en los trminos previstos en la Constitucin y en las
Leyes. El art. 37 de la LRJPAC recoge y regula este derecho.
i) Ser tratado con respeto y deferencia.
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j) Exigir responsabilidades de las Administraciones Pblicas,
cuando as corresponda legalmente.
La LRJPAC seala tambin en su art. 39, la obligacin de colaboracin
de los ciudadanos con la Administracin Pblica.
Los derechos y obligaciones ms especficamente en relacin con el
INSALUD se recogen en la Carta de Derechos y Deberes de los Usuarios del
INSALUD.
6.2.- Obligacin de resolver de la Administracin Pblica. El silencio
administrativo
El art. 42 de la LRJPAC, seala expresamente que la Administracin
est obligada a dictar resolucin expresa en todos los procedimientos (salvo
aquellos que terminen por pacto o convenio) y a notificarla cualquiera que sea
su forma de iniciacin.
En los casos de prescripcin, renuncia del derecho, caducidad del
procedimiento, desistimiento de la solicitud o desaparicin del objeto, la
resolucin consistir en la declaracin de dicha circunstancia. La original Ley
30/92, sealaba en estos casos la posibilidad de no resolucin. La reforma del
99, recoge expresamente esta obligacin de resolucin y declaracin de la
misma.
El plazo mximo en el que debe notificarse resolucin expresa ser el
fijado en la norma reguladora del procedimiento y no podr exceder de seis
meses, salvo que se establezca un plazo mayor en una norma con rango de
Ley. Si la norma reguladora no fija el plazo mximo, este ser de tres meses.
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Las Administraciones deben publicar y mantener actualizadas las
relaciones de procedimientos, con indicacin de los plazos mximos, y de los
efectos que produzca el silencio administrativo.
La LRJPAC obliga a las Administraciones, a informar a los interesados
del plazo mximo establecido para la resolucin y notificacin de los
procedimientos. Esta obligacin se materializa en la remisin de una
comunicacin al ciudadano en la que consta esta informacin. (Ver Orden de
14 de abril de 1999 del M.A.P. en la que se establecen los criterios para la
emisin de esta comunicacin).
El plazo mximo para resolver un procedimiento puede interrumpirse
cuando:
- Se requiera a algn interesado para la subsanacin de
defectos o la aportacin de documentos
- Deba pronunciarse previamente un rgano de las
Comunidades Europeas
- Deban solicitarse informes a otro rgano administrativo
- Deban realizarse pruebas tcnicas
- Se inicien negociaciones con vistas a la conclusin de un pacto
o convenio
El plazo mximo de resolucin y notificacin puede ser ampliado
excepcionalmente, siempre que se haga de forma motivada.
La LRJPAC responsabiliza directamente al personal al servicio de las
Administraciones Pblicas que instruye y resuelve los procedimientos, del
cumplimiento de esta obligacin de dictar resolucin expresa en plazo, y as
seala que el incumplimiento de esta obligacin da lugar a la exigencia de
responsabilidad disciplinaria.
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Pese a que la Ley obliga, como hemos visto, a resolver, dada la
frecuente lentitud del funcionamiento de la Administracin a veces se produce
silencio administrativo. Este queda regulado en los arts. 43 y 44 de la
LRJPAC.
Cabe distinguir entre silencio administrativo en procedimientos iniciados
a solicitud del interesado y aquellos que fueron iniciados de oficio.
En el primer caso, procedimientos iniciados por el administrado, la
LRJPAC seala que los interesados podrn entender estimadas sus solicitudes
por silencio administrativo en todos los casos salvo en los siguientes supuestos
en que se considera negativo y tiene un efecto desestima torio:
- Los procedimientos de ejercicio del derecho de peticin.
- Aquellos cuya estimacin tuviera como consecuencia la
transferencia al solicitante o a terceros de facultades relativas
al dominio pblico.
- Procedimientos de impugnacin de actos y disposiciones.
En cualquier caso, el vencimiento del plazo mximo sin notificacin de
resolucin, tanto si se considera silencio administrativo positivo como si es
negativo, no implica que la Administracin no deba dictar resolucin.
En caso de estimacin por silencio administrativo, la resolucin
posterior, solo podr ser confirmatoria.
En los casos de desestimacin la resolucin posterior no vincula a la
Administracin con el sentido del silencio.
Es importante sealar que el recurso de alzada interpuesto contra la
desestimacin por silencio administrativo, se entender estimado si
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llegado el plazo de resolucin de este recurso el rgano competente tampoco
resolviera y notificara.
El interesado puede acreditar el acto presunto mediante todos los
medios de prueba admisibles en Derecho, incluida la posibilidad de solicitar
una certificacin.
Por el contrario en los procedimientos iniciados de oficio, el silencio
administrativo tendr diferentes consideraciones:
- En aquellos casos, en que del procedimiento pudiera
derivarse el reconocimiento o la constitucin de derechos, el
silencio administrativo es negativo.
- En los procedimientos en que la Administracin ejerce
potestades sancionadoras, el silencio administrativo produce
la caducidad del procedimiento y el archivo de las
actuaciones.
Debe tenerse en cuenta, que el silencio administrativo negativo debe
entenderse como desestimacin y permite por lo tanto al interesado presentar
el correspondiente recurso.
Respecto a los medios con que el ciudadano se puede comunicar con la
Administracin, LRJPAC dice que las Administraciones Pblicas impulsarn el
uso de medios y tcnicas electrnicos, informticos y telemticos para el
ejercicio de sus competencias (con las limitaciones que impongan la
Constitucin y las leyes) y que cuando sea posible el administrado podr
comunicarse por estos mismos medios con la Administracin Estos medios
debern ser previamente aprobados por el competente y publicadas sus
caractersticas.
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Los documentos emitidos por la Administracin gozarn de validez y
eficacia, cualquiera que sea su soporte, siempre que queda garantizada su
autenticidad, integridad y conservacin y en su caso su recepcin por el
interesado.
Respecto a la validez y eficacia de las copias, cada Administracin,
determinar mediante Reglamento, los rganos que tengan competencias para
expedir copias autnticas de documentos pblicos o privados (es decir, para
autenticar o compulsar). Son documentos pblicos los vlidamente emitidos por
la Administracin
Los documentos a presentar por el interesado no tienen por qu estar
autenticados, excepto si as lo determina la norma concreta de procedimiento.
Las copias no autenticadas o copias simples, tienen validez, pero solo en ese
procedimiento (a diferencia de las autenticadas que tienen validez general).
6.3.- Trminos y Plazos.
Los trminos (que se refieren a fechas concretas en las que se producir
algo) y los plazos (que se refieren a periodos de tiempo desde un inicio) son de
obligado cumplimiento, tanto para el administrado cuanto para la
Administracin
Los distintos plazos, de los que se ha hablado, as como de los que se
hablar ms adelante, deben computarse de la siguiente forma:
- Si el plazo es en das, se entiende que son hbiles.
- Si en meses o ao, se computan a partir del da siguiente al
de la notificacin o publicacin del acto, o desde el siguiente
al silencio administrativo positivo o negativo.
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- Cuando el ltimo da del plazo sea inhbil, se prorroga hasta
el primer da hbil siguiente.
La Administracin, puede ampliar los plazos (salvo norma en contra),
tanto de oficio como a peticin de interesado, cuando concurran circunstancias
que lo aconsejen y no se perjudique por ello a terceros. La ampliacin mxima
ser de un 50% del plazo normal. Esta ampliacin se hace de oficio cuando se
precisen trmites a cumplimentar en el extranjero.
Tanto la peticin de ampliacin como la resolucin de esa peticin,
deben hacerse dentro del plazo ordinario (aspecto modificado por la Ley 4/99).
Es decir, nunca se puede ampliar un plazo vencido.
Igualmente la Administracin, puede reducir a la mitad los plazos (salvo
norma en contra), tanto de oficio como a peticin de interesado (pero siempre
de forma motivada), cuando concurran circunstancias de inters pblico que lo
aconsejen. La reduccin ser del 50% y no afectar a los plazos de
presentacin de solicitudes ni de recurso.
No cabe recurso contra las resoluciones tanto de ampliacin, como de
trmite de urgencia.
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7.- DISPOSICIONES DE LA ADMINISTRACIN.
7.1.- Jerarqua y competencias.
Las disposiciones administrativas no podrn:
- Vulnerar la Constitucin ni las Leyes (Principio de
Legalidad)
- Regular materias que la Constitucin reserva para la
Cortes o los Estatutos de Autonoma para sus Cmaras
Legislativas (Principio de Reserva de Ley).
- Vulnerar disposiciones administrativas de rango superior
(Principio de Jerarqua Normativa).
Adems, las disposiciones adtvas., respetarn el orden de jerarqua
establecido por las leyes. Esto es consecuencia del art. 9 de la Constitucin
(Principio de Jerarqua Normativa).
Las Leyes existentes, por orden jerrquico son:
1. La Constitucin Espaola.
2. Las Leyes Orgnicas (de las Cortes o de las Asambleas
Legislativas de las CC.AA.). Se diferencias de las ordinarias en
que desarrollan aspectos reservadas para ellas en la
Constitucin y por exigir para su aprobacin mayora
cualificada.
3. Las Leyes Ordinarias (de las Cortes o de las Asambleas
Legislativas de las CC.AA.).
4. Los Decretos-Ley (se llaman Real Decreto Ley) dictadas por el
Gobierno y elevadas a Ley por el Parlamento. Son Decretos
con fuerza de Ley que se aprueban en caso de necesidad o
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urgencia, pero que deben ser corroborados por el Congreso en
un plazo de 20 das, en cuyo caso se convierten en Ley. No
puede haber Decretos sobre ciertas materias (estado de
excepcin, Estatutos de las CC.AA.,...).
5. Los Decretos-Legislativos (Real Decreto Legislativo) dictadas
por el Gobierno. Son Decretos mediante los cuales el
Gobierno aprueba una Ley. Aunque no es competencia del
Gobierno aprobar leyes, puede hacerlo en este caso porque el
Real Decreto Legislativo est autorizado por una Ley anterior
para hacerlo as. Los Reales Decretos Legislativos son los
Textos Refundidos (por ejemplo la Ley de Contratos del
Estado) o los Textos Articulados (por ejemplo la Ley de Bases
del Rgimen Local).
6. Las rdenes, dictadas por los Ministros o por las Comisiones
Delegadas del Gobierno, as como las rdenes de las
Consejeras de las CC.AA.
La Leyes son normas de rango superior y tienen su origen en las Cortes
o las Asambleas Legislativas. Los Decretos en el Gobierno. Los Reglamentos
son un tipo de Decreto y siempre deben estar sometidos a una Ley que es la
que reglamentan. (En la actualidad) No puede haber Reglamento sin Ley.
Podemos clasificar los reglamentos de la siguiente forma:
1) Por su relacin con la Ley que reglamentan:
a) Independientes o extra legem. Regulan materias sin
una Ley anterior, pero solo existen los previos a la
Constitucin. No se pueden crear en la actualidad,
excepto sobre ciertas materias que no tienen reserva
de Ley.
b) Ejecutivos, o de desarrollo, o secundum legem.
Desarrollan una Ley.
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2) Por razn de materia:
a) Administrativos o internos. No hay reserva de Ley.
Pueden ser Independientes o Ejecutivos.
b) Jurdicos o externos. Con reserva de Ley y dictados
solo por el Consejo de Ministros. Son Reglamentos
Ejecutivos.
3) Por su origen (segn el rgano que lo dicta):
a) Estatales.
i) Reales decretos
ii) Decretos
iii) rdenes Ministeriales
b) De las CC.AA.
i) Decretos
ii) rdenes
c) De los Entes Locales.
i) Ordenanzas (dictadas por el Pleno)
ii) Bandos (dictados por el Alcalde).
Para que tengan efectos jurdicos, las disposiciones administrativas
tienen que publicarse en el Diario Oficial correspondiente, mientras tanto
carece de validez, eficacia y fuerza de obligar. Una disposicin no puede
derogar otra de carcter general, incluso si esta fuese de inferior rango.
7.2.- El acto administrativo.
7.2.1- Concepto. Clases. Elementos del acto administrativo.
El acto administrativo es una declaracin de voluntad que procede de un
rgano administrativo de una Administracin Pblica y que no se refiere a la
potestad reglamentaria.
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No son actos administrativos: Los Reglamentos ni los Contratos del
Estado. Tampoco los son los actos de ejecucin material, ni los sometidos al
derecho privado civil u laboral, ni los actos polticos del Gobierno.
Hay numerosos tipos de actos administrativos:
1) Por la potestad que se ejercita al dictarlo:
a) Reglado. Sus elementos vienen predeterminados por el
orden jurdico.
b) Discrecional. Alguno de sus elementos no est
especificado por el ordenamiento y debe motivarse (art.
54 de LRJPAC).
2) Por su lugar en el expediente administrativo.
a) Definitivo. Decide las cuestiones planteadas en el
expediente, poniendo fin al mismo. Se puede recurrir
como corresponde a un acto administrativo final.
b) De trmite. Prepara la decisin final. Se puede recurrir si
impide continuar el procedimiento o produce indefensin
(art. 109 de la LRJPAC)
3) Por su contenido:
a) Favorable. Ampla la esfera jurdica del destinatario.
b) De gravamen. Restringe la esfera jurdica del interesado.
4) Por los rganos de los que emana
a) Simple. Cuando el acto procede de un solo rgano
administrativo.
b) Complejo. Cuando el acto procede de varios rganos
administrativos.
5) Por la extensin de sus efectos:
a) Singular. Su destinatario es una sola persona.
b) General. Su destinatario es una pluralidad de personal.
6) Por la posibilidad de recurso contencioso administrativo ante los
tribunales y juzgados:
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a) Impugnable. Pone fin a la va administrativa.
b) No impugnable.
7) Por los efectos jurdicos de su contenido:
a) Negocial. Sus efectos se derivan de la voluntad del
rgano que lo dicta.
b) No negocial. Sus efectos se derivan directamente de la
Ley.
8) Por el modo de exteriorizarse:
a) Expreso.
b) Presunto. Cuando se produce silencio administrativo.
Podemos analizar tambin cules son los elementos del acto
administrativo. As, podemos hablar de:
- Elemento subjetivo: se refiere al rgano que emite el acto. La
LRJPAC seala en su art. 53 que el rgano administrativo que
dicte el acto ser el que tenga la competencia atribuida para
ello, y se ajustar al procedimiento establecido.
- Elemento objetivo: referido al contenido. El mismo art. 53
sealado anteriormente, habla de este elemento objetivo
sealando que el contenido se ajustar a lo dispuesto en el
ordenamiento jurdico y ser determinado y adecuado al fin del
acto.
- Elemento formal: referido al procedimiento de elaboracin del
acto y a su publicidad
- Elemento final: referido al fin que persigue el acto.
7.2.2.-Requisitos de los actos administrativos.
Uno de los requisitos fundamentales del acto administrativo, es la
motivacin. La exigencia de motivar determinados actos responde a la
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necesidad de que el administrado conozca el por qu de la actuacin
administrativa, y no se sienta indefenso ante la misma. La LRJPAC en su
art.54 seala que sern necesariamente motivados los siguientes actos:
- Los que limiten derechos e intereses legtimos
- Los que resuelvan procedimientos de revisin de oficio,
recursos administrativos, reclamaciones previas a la va
judicial y procedimientos de arbitraje.
- Los que se separen del criterio seguido en actuaciones
precedentes o del dictamen de rganos consultivos
- Los acuerdos de suspensin de actos
- Los acuerdos de tramitacin de urgencia o ampliacin de
plazos (ver tambin art. 42)
- Los dictados en ejercicio de potestades discrecionales
- Los que pongan fin a procedimientos selectivos de acuerdo
con las normas que regulen las convocatorias.
La jurisprudencia seala que la falta de motivacin es causa de nulidad
del acto administrativo.
En cuanto a la forma de los actos administrativos, la regla general es
que stos se produzcan por escrito, aunque cuando la naturaleza del acto lo
permita puede ser vlida otra forma de expresin (p. ej. La verbal), siempre que
quede constancia por escrito del acto.
7.2.3. Eficacia de los actos.
Lo normal es que la eficacia sea inmediata y por lo tanto que el acto
administrativo sea vlido y tenga efectos desde la fecha en que se dicte. Hay,
sin embargo, excepciones, y as podemos hablar de eficacia demorada y
eficacia retroactiva. La eficacia del acto puede ser demorada cuando:
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- As lo exija el contenido del acto
- La eficacia est supeditada a la notificacin, publicacin, o
aprobacin por un rgano superior del acto.
La eficacia puede ser retroactiva cuando el acto:
- Se dicta en sustitucin de otros anulables
- Produce efectos favorables en el interesado. En este caso la
eficacia retroactiva se dar siempre que los supuestos de
hecho ya existieran en la fecha a la que se retrotrae la eficacia
del acto, y que no se lesionen derechos de otras personas.
7.2.4. Notificacin del acto administrativo.
Directamente relacionado con la eficacia est el tema de la notificacin.
Ya hemos visto al hablar de la eficacia demorada, que sta quedaba
supeditada a la notificacin del acto, esto garantiza el principio de seguridad
jurdica y evita la indefensin del administrado.
El art. 58 de la LRJPAC seala que se notificarn a los interesados las
resoluciones y actos administrativos que afecten a sus derechos e intereses. La
notificacin debe ser cursada en el plazo de 10 das y deber contener el texto
ntegro de la resolucin, con la indicacin de si es o no definitivo en va
administrativa, la expresin de los recursos que procedan, el rgano ante el
que hubieran de presentarse y el plazo.
Aquellas notificaciones que, conteniendo el texto ntegro del acto,
omitiesen algn otro requisito, surtirn efecto a partir del momento en que el
interesado inicie actuaciones que impliquen el conocimiento del contenido del
acto o interpongan el recurso que proceda.
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La notificacin se practicar (art. 59) por cualquier medio que permita
tener constancia de la recepcin por el interesado o su representante, de la
fecha, identidad y contenido del acto.
Si la notificacin se practica en el domicilio del interesado, podr hacerse
cargo de la misma cualquier persona presente en el domicilio y que haga
constar su identidad, no siendo necesario que sea mayor de edad, ni que haya
relacin de parentesco o dependencia con el interesado, segn seala la
jurisprudencia. De no poder practicarse la notificacin, se har constar y se
repetir un segundo intento (esta es una novedad introducida en la reforma de
la Ley 4/99.
Si el interesado o su representante rechazan la notificacin, se har
constar en el expediente y se tendr por efectuado el trmite, siguindose el
procedimiento. Se trata de evitar la obstruccin por parte del interesado.
Si el destinatario es desconocido o no se hubiera podido practicar la
notificacin, sta se har por medio de anuncios en el tabln de edictos del
Ayuntamiento e en el B.O.E., o en el Boletn Oficial de la Comunidad
Autnoma
.
La publicacin sustituir a la notificacin cuando:
- El acto tenga por destinatario a una pluralidad indeterminada
de personas
- El destinatario sea un conjunto determinado de personas, pero
la Administracin considere insuficiente la notificacin slo a
una de ellas
- Se trate de actos integrantes de un proceso selectivo o de
concurrencia competitiva.
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La publicacin en todo caso deber contener los mismos elementos que
la notificacin en cuanto al texto ntegro de la resolucin, expresin de los
recursos procedentes, plazo y rgano ante el que se deben interponer. Y, como
en la notificacin, si conteniendo el texto ntegro del acto se omitiese algn otro
requisito, surtir efecto cuando el interesado realice actuaciones que supongan
el conocimiento del contenido de la resolucin.
7.2.5- La invalidez del acto administrativo: nulidad y anulabilidad.
Dentro del procedimiento se pueden cometer infracciones que den
lugar a la invalidez del acto administrativo. Segn la gravedad de estas
infracciones, podemos hablar de nulidad o anulabilidad. As, la nulidad
supone un grado mximo de gravedad mientras que la nulidad implica una
infraccin menor y, por lo tanto, convalidable.
El art. 62 de la LRJPAC seala que son actos nulos de pleno derecho:
- Los que lesionen derechos y libertades susceptibles de
amparo constitucional
- Los dictados por rganos manifiestamente incompetentes por
razn de materia o territorio. No sera causa de nulidad la
incompetencia jerrquica, aunque s lo sera de anulabilidad.
- Los que tengan un contenido imposible (imposibilidad material,
lgica, o que el contenido sea ambiguo)
- Los que sean constitutivos de infraccin penal
- Los dictados prescindiendo absolutamente del procedimiento
establecido o de las normas que contienen las reglas
esenciales para la formacin de la voluntad de los rganos
colegiados. No basta la omisin de un solo trmite para
declarar la nulidad del acto.
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- Los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento
jurdico por los que se adquieren facultades o derechos
cuando se carezca de los requisitos esenciales para ello. Se
trata as de evitar consecuencias negativas que podra tener el
silencio administrativo positivo.
Tambin sern nulas las disposiciones administrativas que vulneren la
Constitucin, las leyes u otras disposiciones de rango superior.
Son anulables los actos administrativos que incurran en cualquier
infraccin del ordenamiento jurdico, incluso la desviacin de poder. La
desviacin de poder supone el ejercicio de potestades administrativas para
fines distintos de los fijados en el ordenamiento jurdico ( se rompe el principio
de objetividad). Para invocar la desviacin de poder es necesario probar de
forma clara y cumplida los supuestos en que se funde.
El defecto de forma solo determina la anulabilidad del acto cuando este
carezca de los requisitos formales indispensables o de lugar a la indefensin.
As los defectos formales no se admitiran como causa de anulacin si, an as,
se proporciona al interesado base suficiente para garantizar el ejercicio de su
defensa frente a la resolucin.
Las diferencias entre nulidad y anulabilidad son las siguientes:
1. La anulabilidad slo puede invocarse dentro de los plazos
fijados para ello. La nulidad es imprescriptible.
2. Los actos anulables son convalidables (art. 67 de
convalidacin de la LRJPAC) por la Administracin
subsanando los vicios de que adolezcan. Los actos nulos no lo
son.
3. La anulabilidad puede ser declara de oficio o a instancia de
parte. La nulidad slo puede declararse a instancia de parte.
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4. El acto anulable produce efectos mientras no sea anulado. Los
efectos del acto nulo se retrotraen al momento en que se dicta
el acto.
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8.- FASES DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
8.1.- Iniciacin
Los procedimientos pueden iniciarse de oficio o a solicitud del
interesado. La iniciacin de oficio se har por acuerdo del rgano competente,
por propia iniciativa o como consecuencia de orden superior, a peticin de otro
rgano superior o por denuncia (art. 69 de la LRJPAC). Las solicitudes de
iniciacin se regulan por el R.D. 772/99 de 7 de mayo por el que se regula la
presentacin de solicitudes, escritos y comunicaciones ante la Admn Gral. del
Estado, la expedicin de copias de documentos y devolucin de originales y el
Rgimen de las Oficinas de Registro.
El art. 70 de la LRJPAC, seala una serie de requisitos que deben tener
las instancias.
Una vez iniciado, el procedimiento se impulsar de oficio en todos
sus trmites.
La Administracin puede disponer la acumulacin de diferentes
procedimientos que guarden identidad o conexin. Contra el acuerdo de
acumulacin no procede recurso.
8.2.- Instruccin del procedimiento:
Es el conjunto de actos que proporcionan al rgano resolutivo todos los
elementos o los medios necesarios para finalizar el procedimiento. Aquellos
actos que sean de determinacin, conocimiento y comprobacin de datos se
realizan de oficio, aunque el interesado puede proponer actuaciones que
requieran su intervencin o constituyan trmites reglamentariamente
establecidos.
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El interesado podr, en cualquier momento, antes del trmite de
audiencia, presentar las alegaciones y documentos que estime oportunos.
Adems, en todo momento puede alegar los defectos de tramitacin para que
puedan ser subsanados antes de la resolucin del procedimiento.
Dos actos de instruccin fundamentales son la prueba y los informes.
El art. 80 de la LRJPAC seala que los hechos relevantes podrn acreditarse
por cualquier medio de prueba admisible en Derecho. El acuerdo de la prueba
puede ser de oficio o a instancia del interesado y la Administracin no podr
rechazar las pruebas propuestas por el interesado, salvo que sean
manifiestamente improcedentes y mediante resolucin motivada. La prctica
de las pruebas debe ajustarse a lo establecido en la Ley de Enjuiciamiento Civil
y su plazo ser de entre diez y treinta das. La prueba se practicar de oficio
cuando la Administracin no tenga por ciertos los hechos alegados o cuando lo
exija la naturaleza del procedimiento.
Los informes pueden ser preceptivos o facultativos (segn la
obligatoriedad de su peticin) y vinculantes o no vinculantes (segn obligan o
no a la Administracin). La regla general es que los informes sean facultativos y
no vinculantes. La consecuencia de no solicitar un informe preceptivo es la
anulabilidad del acto. El plazo para emitir un informe es de diez. El
incumplimiento del plazo no impide la continuacin de las actuaciones, salvo
que el informe sea preceptivo.
El trmite de audiencia es una parte esencial dentro de la instruccin,
causando su incumplimiento la anulabilidad del procedimiento si produce la
indefensin del interesado. El trmite de audiencia permite al interesado
conocer todo el expediente inmediatamente antes de redactarla propuesta de
resolucin y en un plazo no inferior a diez das ni superior a quince podr
alegar y presentar los documentos que estime pertinentes.
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8.3.- Finalizacin del Procedimiento:
Ponen fin al procedimiento:
1. La resolucin. En ningn caso la Administracin puede
abstenerse de resolver. La resolucin contendr la decisin que
ser motivada en los casos que hemos analizado ms arriba y
expresar los recursos que procedan, el rgano ante el cual
hubieran de presentarse y el plazo para ello. En los
procedimientos iniciados a instancia de parte, la resolucin ser
congruente con las peticiones formuladas por el interesado y en
ningn caso podr agravar su situacin inicial.
2. El desistimiento y la renuncia. Ambas formas de finalizacin
exigen una manifestacin de voluntad por parte del interesado
ante el rgano competente, que puede manifestarse o hacerse
constar por cualquier medio. Desistir se refiere a no continuar con
un procedimiento, aunque no se renuncie al derecho, renunciar es
dejar de pedir un derecho. La Administracin aceptar de plano
ambas situaciones y dar fin al procedimiento salvo que se hayan
personado terceros interesados. No pueden darse si estn
expresamente prohibidos por el ordenamiento jurdico.
3. La caducidad. Se produce cuando, en un procedimiento iniciado
a instancia del interesado hay una paralizacin por causa
imputable al mismo, que exceda los tres meses, aunque debe
haber una advertencia previa por parte de la Administracin del
riesgo de caducidad. Dicha advertencia no afecta al plazo de
caducidad. Debe haber resolucin de caducidad y contra la
misma procedern los recursos pertinentes.
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4. La terminacin convencional. Son actos de finalizacin de
procedimiento: Los acuerdos, pactos, convenios y contratos con
personas, tanto de derecho pblico como privado, que no sean
contrarios al ordenamiento jurdico.
8.4. Ejecucin
Como regla general los actos de las Administraciones Pblicas, sern
inmediatamente ejecutivos y la Administracin a travs de sus rganos
competentes, podr proceder en su caso y previo apercibimiento al interesado
a la ejecucin forzosa. Los medios de que dispone la Administracin para
efectuar esta ejecucin forzosa son:
1. Apremio sobre el patrimonio. Seguir el procedimiento previsto en
las normas reguladoras del Procedimiento Recaudatorio en Va
Ejecutiva (ver Reglamento General de Recaudacin de 20 de
diciembre de 1.990).
2. Ejecucin subsidiaria, La Administracin realiza el acto por s o a
travs de las personas que determine, a costa del obligado.
3. La multa coercitiva.
4. Compulsin sobre las personas. Cuando la ley lo permite, la
Administracin puede actuar coercitivamente sobre las personas.
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9.- REVISIN DE LOS ACTOS EN VA ADMINISTRATIVA
9.1.- La Revisin de Oficio.
Las Administraciones Pblicas pueden en cualquier momento, a
iniciativa propia o por solicitud del interesado, declara de oficio la nulidad de
los actos administrativos cuando stos incurran en alguna causa de nulidad (las
causas de nulidad se trataron ms arriba), y pongan fin a la va administrativa o
no hayan sido objeto de recurso en plazo. El plazo para declarar la nulidad una
vez iniciado el procedimiento, es de tres meses. Transcurrido el plazo, si se
hubiera iniciado de oficio, se produce la caducidad del procedimiento. Si se
hubiera iniciado a instancia de parte, se produce la desestimacin por silencio
administrativo.
Las Administraciones Pblicas pueden declarar lesivos para el inters
pblico, actos favorables para los interesados que incurran en alguna causa de
anulabilidad (ver causas de anulabilidad), previa audiencia a los interesados.
El plazo para iniciar el procedimiento de lesividad es de cuatro aos desde que
se dict el acto, y el plazo para resolver es de tres meses, transcurrido el cual,
si no hay resolucin, se declara la caducidad del procedimiento.
Las Administraciones Pblicas pueden tambin rectificar en cualquier
momento los errores materiales, aritmticos o de hecho en que hubiera
incurrido (de oficio o a instancia del interesado), y revocar los actos de
gravamen siempre que esta revocacin no sea contraria al principio de
igualdad, al inters pblico o al ordenamiento jurdico, y no constituya dispensa
o exencin no permitida por las leyes (art. 105 LRJPAC).
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9.2.- Los recursos administrativos.
9.2.1. El recurso de alzada:
Es un recurso contra resoluciones que no ponen fin a la va
administrativa, o bien contra actos de trmite que impiden continuar el
procedimiento o producen indefensin.
La competencia para resolver corresponde al rgano superior jerrquico
a aquel que dict el acto recurrido, aunque se puede interponer ante este
ltimo, el cual lo remitir en el plazo de diez das al rgano competente.
El plazo de interposicin es de un mes si el acto es expreso, y tres
meses si el acto es presunto.
El plazo de resolucin y notificacin es de tres meses. Transcurrido el
plazo sin resolucin, se entender desestimado el recurso.
Contra la resolucin del recurso de alzada slo cabe el recurso
extraordinario de revisin.
9.2.2.El recurso potestativo de reposicin.
Se interpone contra actos administrativos que ponen fin a la va
administrativa.
Se recurre contra el mismo rgano que dict el acto, y el plazo de
interposicin es de un mes si el acto es expreso y tres meses si el acto es
presunto.
El plazo de resolucin y notificacin es de un mes, siendo negativo el
sentido del silencio administrativo.
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Contra la resolucin del recurso de reposicin no cabe el mismo recurso.
9.2.3.El recurso extraordinario de revisin.
Se interpone contra actos que agoten la va administrativa o contra los
que se haya presentado recurso administrativo en plazo, cuando:
- Al dictar el acto se hubiera incurrido en un error de hecho
- Aparezcan o se aporten documentos de valor esencial que
pongan de manifiesto el error de la resolucin recurrida
- En la resolucin hayan influido de forma esencial documentos
o testimonios declarados falsos en sentencia judicial
- En la resolucin se hubiera cometido prevaricacin, cohecho,
violencia... y se hubiera declarado as en sentencia judicial.
Se interpone contra el rgano que dict el acto. El plazo de interposicin
cuando se hubiera incurrido en error de hecho, es de cuatro aos desde la
notificacin de la resolucin impugnada. En los dems casos es de tres meses
desde la sentencia judicial o desde el conocimiento de los documentos.
El plazo para resolver es de tres meses desde la interposicin del
recurso. Si transcurre el plazo sin resolucin, se entiende desestimado,
quedando abierta la va jurisdiccional.
9.3.- Reclamaciones previas al ejercicio de acciones civiles y laborales.
La reclamacin en va administrativa es un requisito previo al ejercicio de
acciones judiciales, y una vez planteada, no se puede acudir a la jurisdiccin
correspondiente mientras no haya transcurrido el plazo para su resolucin.
La reclamacin previa interrumpe los plazos para el ejercicio de
acciones judiciales.
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En el caso de va reclamaciones previas a la jurisdiccional civil,
deben dirigirse ante el rgano competente, que variar segn se trate de la
Administracin Estatal, Comunidad Autnoma, Entidades Locales... En la
administracin General del Estado se plantear ante el Ministro del
departamento competente por razn de materia. Si se presenta ante rgano
distinto, ste lo remitir al competente en el plazo de cinco das. El plazo de
resolucin y notificacin es de tres meses. Si no hay resolucin transcurrido el
plazo, el interesado podr considerar desestimada la reclamacin y podr
interponer la correspondiente demanda judicial.
La reclamacin previa a la va judicial laboral se dirigir al Jefe
Administrativo o Director del establecimiento u Organismo en que el trabajador
preste sus servicios. El plazo de resolucin es de un mes, transcurrido el cual,
si no hay resolucin, el trabajador entender desestimada su demanda.
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10.- LA POTESTAD SANCIONADORA.
10.1.- Principios.
Podemos resumirlos en:
- La potestad sancionadora de las Administraciones
se ejercer por aquellos rganos que la tengan
expresamente atribuida y en aquellos casos
regulados por Ley.
- Slo constituyen infracciones administrativas las
establecidas como tales por Ley y las sanciones
aplicables tambin estarn delimitadas por la Ley.
- Slo pueden ser sancionados por infracciones
administrativas los responsables de las mismas. El
procedimiento sancionador puede exigir al infractor
la restitucin de la situacin alterada y la
indemnizacin por los daos y perjuicios causados.
- La determinacin de la sancin debe ser
proporcionada a la infraccin cometida para lo cual
se tendrn en cuenta tres factores: intencionalidad,
perjuicio causado y reincidencia. No debe ser en
todo caso ms beneficiosa para el infractor que el
cumplimiento de la norma infringida.
- Las infracciones y sanciones prescribirn segn lo
dispuesto en las Leyes que las establezcan.
10.2.- El procedimiento sancionador.
El ejercicio de la potestad sancionadora por parte de las
Administraciones Pblicas requiere un procedimiento legalmente establecido
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que distinguir entre la fase instructora y la sancionadora encargando stas a
rganos distintos.
El presunto responsable tiene derecho a ser informado del
procedimiento y a formular alegaciones, a utilizar los medios de defensa que le
permita el ordenamiento jurdico, y a la presuncin de inocencia por parte de
los rganos instructores y decisores.
La resolucin del procedimiento sancionador ser motivada, resolver
todas las cuestiones planteadas en el expediente y ser ejecutiva cuando
ponga fin a la va administrativa.
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11.- LA RESPONSABILIDAD DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS.
La LRJPAC, en su art. 139, seala el derecho a la indemnizacin del
administrado por las lesiones que son consecuencia del normal o anormal
funcionamiento de los servicios pblicos.
El derecho a la indemnizacin exige que el perjuicio ocasionado sea
efectivo, evaluable econmicamente e individualizado con relacin a una
persona o grupo de personas. No son indemnizables los daos derivados de
hechos o circunstancias imprevisibles o inevitables.
Los procedimientos de responsabilidad patrimonial de las
Administraciones Pblicas se inician de oficio o por reclamacin del interesado,
y se resuelven por el Ministerio respectivo, el Consejo de Ministros (en los
casos en que una Ley as lo establezca), o por los rganos correspondientes
de las Comunidades Autnomas o Entidades Locales. Se seguir un
procedimiento general establecido reglamentariamente, con inclusin de un
procedimiento abreviado en aquellos casos en que hay una relacin inequvoca
de causalidad entre el funcionamiento de la Administracin Pblica y el dao.
El derecho a reclamar prescribe al ao de producirse el hecho causante
del derecho a la indemnizacin. La anulacin en va administrativa o
jurisdiccional de actos o disposiciones administrativas no presupone el derecho
a la indemnizacin.
La resolucin del procedimiento de responsabilidad patrimonial pone fin
a la va administrativa. Si no hay resolucin expresa, se entender desestimada
la solicitud del interesado.
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Por ltimo cabe sealar que, segn dispone el art. 145 de la LRJPAC, la
Administracin correspondiente cuando hubiese indemnizado directamente a
los lesionados, podr exigir del personal a su servicio la responsabilidad en que
hubiera incurrido previa instruccin del procedimiento que corresponda.
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CONTRATOS DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS
I.- INTRODUCCIN: LA NUEVA LEY DE CONTRATOS DE LAS
ADMINISTRACIONES PBLICAS
La Ley 12/1995 de Contratos de la Administracin Pblica derog la
antigua Ley de Contratos del Estado de 1965. Supuso un cambio significativo
en el marco jurdico de la contratacin pblica. Pero casi desde el mismo
momento de su aprobacin fue objeto de numerosas modificaciones singulares,
que afectaron a gran parte de su articulado. Ello llev a la necesidad de
refundir el conjunto de normas dispersas, para sistematizar las
disposiciones vigentes; lo que se produjo con la aprobacin, por Real Decreto
Legislativo de junio de 2000, del texto refundido de la Ley de Contratos de las
Administraciones Pblicas (en adelante, LCAP).
Las razones que impulsaron la reforma operada en 1995 (y que constituyen
los principios que informan el texto vigente hoy da) son las siguientes:
a) Fijar la normativa estatal de carcter bsico. El artculo 149, 1. 18
de la Constitucin Espaola otorga al Estado la competencia exclusiva
para legislar la normativa bsica de la contratacin administrativa. Por
tanto, era necesaria una norma legal, posterior a la Constitucin, que
regulase esta materia.
b) Adecuar el mbito de aplicacin de la ley a la organizacin
territorial del Estado. En efecto, se cambia la denominacin contratos
del Estado por la de contratos de las Administraciones Pblicas, ya
que el mbito de aplicacin de la ley, como veremos ms adelante, es
ms amplio que el de la Administracin General del Estado.
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c) Adaptar la regulacin interna a las exigencias del ordenamiento
jurdico comunitario; la existencia de varias Directivas de la CEE
sobre esta materia obligaba a reformar la legislacin nacional.
d) Unificar en un solo cuerpo legal la anterior regulacin dispersa por
varias normas de distinto rango.
e) Dotar de una nueva estructura de la ley: la de 1965 giraba sobre el
contrato de obra; la de 1995 y la vigente agrupan el conjunto de ttulos
y captulos en dos libros: en el primero de ellos se contienen las
disposiciones comunes a todo tipo de contratos; en el segundo, se
regulan de forma concreta las caractersticas particulares de cada uno
de ellos.
f) Por ltimo, se simplifican los procedimientos, eliminndose trmites
considerados no esenciales.
Para finalizar este apartado, diremos que la LCAP cuenta con 219 artculos,
14 disposiciones adicionales, 8 transitorias y 4 finales, que se estructuran de la
siguiente manera:
Libro I Los contratos de las administraciones pblicas en general
Ttulo I Disposiciones Generales
Ttulo II Requisitos para contratar con la Administracin
Ttulo III Actuaciones relativas a la contratacin
Ttulo IV Revisin de precios en los contratos de la Administracin
Ttulo V Extincin de los contratos
Ttulo VI Cesin de los contratos y subcontratacin
Ttulo VII Contratacin en el extranjero
Ttulo VIII Registro pblico de los contratos
Libro II Los distintos tipos de contratos administrativos
Ttulo I Contrato de obra
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Ttulo II Contrato de gestin de servicios pblicos
Ttulo III Contrato de suministro
Ttulo IV Contrato de consultora y asistencia y de los servicios.
II.- LOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS. CONCEPTO Y CLASES
La actividad desarrollada por cualquier Administracin Pblica tiene
como fin ltimo la consecucin de un bien pblico, mediante la realizacin de
servicios, bienes y utilidades encaminados a ese fin. Para el correcto
funcionamiento de los servicios pblicos, la Administracin necesita en muchas
ocasiones proveerse de bienes y servicios ejecutados por personas ajenas a
ella, y adquiridos mediante contrato.
La Administracin, como persona dotada de capacidad jurdica y de
obrar propias, puede celebrar contratos. Por tales entendemos los negocios
jurdicos bilaterales por los que una o varias personas consienten obligarse,
respecto de otra u otras, a dar alguna cosa o prestar algn servicio (artculo
1254 del Cdigo Civil). Cuando una de estas personas intervinientes es una
Administracin Pblica puede suceder, a su vez, que los contratos en los que
intervenga estn sometidos a las reglas del Derecho Pblico (en cuyo caso
sern fiscalizados por una jurisdiccin especial la contencioso administrativa)
o a las del Derecho Privado, entendiendo de las posibles controversias la
jurisdiccin civil ordinaria. A partir de esta distincin podemos avanzar un
concepto de contrato administrativo, definindolo como el celebrado por la
Administracin Pblica que tiene por objeto y causa el servicio pblico,
se regula por el Derecho Administrativo, contiene clusulas exorbitantes
del Derecho Comn y se encuentra sometido, en su fiscalizacin, a la
jurisdiccin contencioso-administrativa.
Las caractersticas ms importantes del contrato administrativo, respecto
del contrato civil (que, insistimos, tambin puede celebrar la Administracin)
radican en esas clusulas exorbitantes del Derecho Comn, o lo que es lo
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mismo, en las prerrogativas que al poder pblico otorgan las leyes y a las
que alude el artculo 59 de la LCAP que transcribimos a continuacin:
1. Dentro de los lmites y con sujecin a los requisitos y efectos sealados
en la presente Ley, el rgano de contratacin ostenta la prerrogativa de
interpretar los contratos administrativos, resolver las dudas que ofrezca su
cumplimiento, modificarlos por razones de inters pblico, acordar su
resolucin y acordar los efectos de sta.
Los acuerdos correspondientes pondrn fin a la va administrativa y
sern inmediatamente ejecutivos.
En el correspondiente expediente se dar audiencia al contratista
2. En la Administracin General del Estado, sus Organismos Autnomos,
las Entidades Gestoras y Servicios comunes de la Seguridad Social y
dems entidades pblicas estatales, los acuerdos a que se refiere el
apartado anterior debern ser adoptados previo informe del servicio jurdico
correspondiente, salvo en los caos previstos en los artculos 41 y 46.
3. No obstante lo anterior, ser preceptivo el informe del Consejo de Estado
u rgano consultivo equivalente de la Comunidad Autnoma respectiva en
los casos de:
a) Interpretacin, nulidad y resolucin, cuando se formule por parte del
contratista.
b) Modificaciones del contrato, cuando la cuanta de las mismas, aislada o
conjuntamente, sea superior a un 20 por 100 del precio primitivo del
contrato y ste sea igual o superior a 1000 millones de pesetas
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Es decir, la Administracin cuenta con el privilegio de la decisin ejecutoria,
en cuya virtud puede interpretar y ejecutar unilateralmente las clusulas del
contrato pudiendo forzar al contratista a cumplirlo de inmediato y le obliga, si no
est de acuerdo con la decisin, a impugnarla en va contencioso-
administrativa. Tambin cuenta con el poder, no slo de interpretar, sino de
modificar unilateralmente el contrato, an estando ejecutndose.
Como ya dijimos, los contratos celebrados por la Administracin pueden ser
pblicos (o administrativos en sentido estricto) o privados. Esta clasificacin
aparece reflejada en el propio texto legal que, en su artculo 5, establece la
siguiente clasificacin:
Contratos administrativos tpicos (art. 5, 2 a) de la LCAP): Son aquellos
cuyo objeto directo sea la ejecucin de obras, la gestin de servicios pblicos y
la realizacin de suministros, los de consultora y asistencia o de servicios,
excepto los contratos comprendidos en la categora sexta del artculo 207
(referida a los contratos de seguro y bancarios y de inversiones) y en la
categora vigsimo sexta del mismo artculo, los contratos que tengan por
objeto la creacin e interpretacin artstica y literaria y los de espectculos.
Contratos administrativos especiales, regulados en la letra b) del mismo
artculo, y que son aquellos distintos de los anteriores pero que tengan
naturaleza administrativa especial por estar vinculados al giro o trfico
especfico de la Administracin competente, satisfacer de forma directa o
inmediata una finalidad pblica o por declararlo as una ley.
Contratos privados (artculo 5, 3) que seran, en general, el resto de los
contratos celebrados por la Administracin: por ejemplo, los contratos de
compraventa, donacin, permuta, arrendamiento y dems negocios jurdicos
sobre bienes inmuebles, propiedades incorporales y valores negociables.
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Por ltimo, el artculo 6 de la LCAP prev la existencia de contratos
mixtos, que sern aquellos que contengan prestaciones correspondientes a
otros u otros de distinta clase. Para su calificacin se atender al carcter de la
prestacin que tenga ms importancia desde el punto de vista econmico.
La clasificacin legal no responde a un mero prurito doctrinal, sino que
tiene gran importancia para fijar el rgimen jurdico aplicable. Como se ver a lo
largo del texto, los contratos administrativos tpicos se rigen por la LCAP,
siendo la jurisdiccin contencioso administrativa la competente para conocer de
las controversias que se susciten entre las partes. Por su parte, los contratos
administrativos especiales se rigen preferentemente por su normativa
especfica y supletoriamente, por la LCAP. En el caso de los contratos mixtos,
el mismo criterio descrito antes para calificar su naturaleza rige para determinar
la legislacin aplicable. Por ltimo, los contratos privados se rigen por normas
administrativas por lo que respecta a las fases de preparacin y adjudicacin
(fases en las que an no existe vnculo contractual, sino mera actividad
administrativa); y por las normas de derecho privado en materia de efectos y
extincin. Por lo dems, en los contratos privados es la jurisdiccin civil la
competente para conocer de las controversias que pudieran plantearse.
III.- LAS PARTES QUE INTERVIENEN EN EL CONTRATO
A) INTRODUCCIN
Como ya dijimos en el punto anterior, el contrato administrativo, como todo
contrato, es un negocio jurdico bilateral. Ello nos lleva a la necesidad de
describir cules son las partes que intervienen. Evidentemente, una de ellas
ser siempre una Administracin Pblica. A definirla, delimitando el mbito
subjetivo de aplicacin de la LCAP dedica sta su artculo 1.
En efecto, la Ley comienza regulando dicho mbito subjetivo; en virtud de
esa norma quedan sujetos a las prescripciones legales los contratos que
celebren las Administraciones Pblicas relacionadas, a estos efectos, en el
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nmero 2 del citado artculo 1, a saber, la Administracin General del Estado,
las de las Comunidades Autnomas y los entes que integran la Administracin
Local (Ayuntamientos, Mancomunidades, Diputaciones, etc.)
Por lo que se refiere a la Administracin Institucional, al artculo 1.3 dice
que tambin se aplica esta ley a los organismos autnomos y a las entidades
de derecho pblico con personalidad jurdica propia creadas para satisfacer
necesidades de inters general que no tengan carcter mercantil o industrial.
Para finalizar con la delimitacin subjetiva, diremos que el artculo 2
establece que las dems entidades de derecho pblico en las que no concurran
los requisitos anteriores ajustarn su actividad contractual a la regulacin que
la ley establece en materia de capacidad de las empresas, publicidad,
procedimientos de licitacin y formas de contratacin.
El artculo 3 delimita, con carcter negativo (Queda fuera) el mbito
objetivo de la ley. Los contratos excluidos lo son por mera decisin del
legislador y no obedecen a razones tcnicas comunes. Por ello, no puede
ofrecerse una clasificacin sistemtica aunque, a efectos didcticos, podran
agruparse de la siguiente manera:
a) Convenios de carcter internacional: (artculo 3, e), g), h) e i)
b) Convenios de colaboracin: art. 3 c) y d)
c) Relaciones de servicio de funcionarios y personal laboral (3 a));
prestaciones de servicios pblicos utilizados mediante el pago de tasas (3
b)) y determinados contratos de suministro (3 f))
d) Contratos de arbitraje y conciliacin (3 j))
e) Contratos de compraventa y financieros (3 k))
B) LOS RGANOS DE CONTRATACIN
Delimitados el mbito subjetivo y objetivo de aplicacin de la ley, pasaremos
a continuacin a describir la regulacin legal de las partes que intervienen en la
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contratacin. Comenzaremos por la Administracin Pblica que, a estos
efectos, acta a travs de los llamados rganos de contratacin.
A su regulacin se dedica el artculo 12 de la LCAP. Las competencias y
funciones para contratar estn atribuidos a diversos rganos, correspondiendo
a los responsables polticos de cada servicio el protagonismo en el
procedimiento. En el mbito de la Administracin General del Estado son los
Ministros y Secretarios de Estado los competentes para contratar en su esfera
competencial (artculo 12.1). Necesitan la aprobacin del Consejo de Ministros
en los casos de contratos de cuanta superior a dos mil millones de pesetas, en
los de carcter plurianual que rebasen los lmites del artculo 61 de la Ley
General Presupuestaria, y cuando el pago se realice mediante el sistema de
arrendamiento financiero y las anualidades excedan de cuatro. Esta
competencia de Ministros y Secretarios de Estado puede ser objeto de
desconcentracin, mediante Real Decreto (artculo 12,3). Normalmente, la
competencia est delegada, hasta determinada cuanta, en Directores
Generales y Secretarios Generales.
Los representantes legales de los organismos autnomos y dems entes
estatales de derecho pblico, y los Directores Generales de las Entidades
Gestoras y Servicios Comunes de la Seguridad Social son tambin rganos de
contratacin. Como seala el artculo 12, los titulares de los Ministerios a los
que figuren adscritos estos organismos podrn fijar la cuanta a partir de la cual
ser necesaria su aprobacin para poder celebrar el contrato.
Los rganos de contratacin de las Comunidades Autnomas sern los que
se determinen en su respectiva legislacin. Por lo general, esta competencia
est atribuida a los Consejeros.
Por ltimo, la competencia para contratar en el mbito local est
regulada por la Ley de Bases del Rgimen Local. Suele estar repartida, en
funcin de la cuanta, entre el Presidente y el Pleno de la respectiva
Corporacin Local.
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En el seno de la Administracin General del Estado existen otros
rganos que intervienen en el procedimiento de contratacin. As, las Juntas de
Contratacin administrativa (figura legal poco utilizada, debido a la precaria
regulacin que de ella hace la LCAP en el artculo 12, 4 y 1 y 2 del
Reglamento); las Mesas de Contratacin, que son rganos de colaboracin en
los procesos de seleccin de los contratistas artculo 81 LCAP-; y, por ltimo,
citaremos a las Oficinas Tcnicas de Supervisin de Proyectos, previstas en el
Reglamento de Contratos del Estado (artculos 75 y 76).
Para finalizar este apartado, no debemos dejar de sealar la presencia,
diseada por la ley, de una autntica administracin general de los contratos
de las Administraciones Pblicas, en la que se integran diversos rganos con
competencias generales sobre la contratacin en el mbito del Estado. El ms
importante es la Junta Consultiva de Contratacin Administrativa (artculos 10 y
118 de la LCAP y Decreto 318/71, de 18 de febrero), rgano consultivo
especfico sobre estas materias de la Administracin General del Estado, sus
organismos autnomos y dems entidades de derecho pblico. De la Junta
dependen el Registro Oficial de Contratistas (donde se inscriben los que hayan
sido calificados, como veremos a continuacin) y el Registro Pblico de
Contratos.
C) EL CONTRATISTA
Los distintos entes y organismos que integran las Administraciones Pblicas
pueden, por supuesto, contratar con otra Administracin Pblica. No obstante,
la regla general (por lo menos la que prev la Ley de Contratos) es que el
negocio se celebre con empresarios o profesionales privados. A ellos se refiere
el Captulo I del Ttulo II de la LCAP (artculos 15 a 24), llamado de la
capacidad y solvencia de las empresas.
Podrn contratar con la Administracin las personas naturales o
jurdicas, espaolas o extranjeras, y las uniones temporales de empresas.
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Deben cumplir, bsicamente, dos requisitos: tener plena capacidad de obrar y
acreditar solvencia econmica, financiera y tcnica o profesional. Este ltimo
requisito podr ser sustituido, con arreglo a la ley, por la correspondiente
clasificacin.
El primero de los requisitos indicados (tener plena capacidad de obrar)
se presume en las personas fsicas mayores de edad, lo que se acredita
exhibiendo el D.N.I.; en empresas personas jurdicas, la capacidad se acredita
mediante la escritura de constitucin o modificacin, debidamente inscrita en el
Registro Mercantil.
El requisito de la capacidad econmica, financiera y tcnica se acredita,
bien mediante la clasificacin, de la que hablaremos seguidamente, bien
mediante alguno de los medios previstos en los artculos 16 a 19 de la LCAP.
A la clasificacin de los contratistas dedica la Ley el Captulo II del Ttulo
II (artculos 25 a 34). Consiste, bsicamente, en un procedimiento
administrativo por el que la Administracin examina si concurren en una
determinada empresa la aptitud tcnica y financiera necesarias para hacer
frente a la ejecucin de un contrato de determinado volumen.
En qu supuestos es exigible la clasificacin? El artculo 25 fija en
120.202, 42 (es decir, unos veinte millones de pesetas) para los contratos de
obra (o 60.101, 21 para los dems) el lmite a partir del cual es necesaria la
clasificacin. El artculo 26 enumera las excepciones a esa exigencia. La
competencia para clasificar est atribuida a la Junta Consultiva de Contratacin
Administrativa del Ministerio de Hacienda; tras el procedimiento regulado en el
artculo 28 procede, en su caso, a inscribir a las empresas en el Registro Oficial
de Empresas Clasificadas (artculo 34).
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Para finalizar este apartado, diremos que la ley pretende asegurar, de forma
negativa, la capacidad para contratar al regular en el artculo 20 una serie de
prohibiciones, que, de forma sucinta, seran:
1. haber sido condenado por la comisin de determinados delitos.
2. haber sido declarado en quiebra o concurso de acreedores.
3. haber sido sancionado, administrativamente, por la comisin de
determinadas infracciones de carcter grave.
4. no hallarse al corriente en el cumplimiento de las obligaciones fiscales o
de Seguridad Social.
5. estar incurso en alguno de los supuestos de incompatibilidad previstos
en las leyes.
6. haber incumplido las obligaciones impuestas por la Junta Consultiva.
D) LA NOVACIN SUJETIVA. LA SUBCONTRATACIN
El Ttulo VI de la ley (artculos 114 a116) regula la cesin de los contratos y
la subcontratacin, que son, aparentemente, dos modos de variacin de los
sujetos intervinientes en el negocio jurdico.
La cesin implica, a todos los efectos, la sustitucin de la persona del
contratista. As, el cesionario queda subrogado en los derechos y obligaciones
que correspondan al cedente. Estamos, pues, ante una novacin subjetiva. La
cesin esta sujeta a autorizacin expresa y previa de la Administracin
contratante.
Por su parte, la subcontratacin no supone cambio alguno en la persona del
sujeto obligado frente a la Administracin: los subcontratistas se obligan slo
frente a los contratistas principales, que siguen siendo responsables nicos
frente a la Administracin por la totalidad de la obra, servicio o suministro. En
estos casos la Administracin debe conocer los datos de los subcontratistas,
mediante una comunicacin al efecto por escrito que debe realizar el contratista
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principal. El artculo 115 de la LCAP regula en detalle el conjunto de requisitos
a los que est sometida la celebracin de un subcontrato.
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E) OTROS REQUISITOS PARA CONTRATAR. LAS GARANTAS
Constituye una tradicin del derecho contractual administrativo la exigencia
al empresario, para poder contratar, de que preste determinadas garantas
(fianzas, en la terminologa legal) que tiendan a asegurar el que el contrato se
perfeccionar y que se ejecutar despus correctamente.
El Captulo III (artculos 35 a 47) del Ttulo II prev la existencia de cuatro
tipos de garantas:
1. La provisional, que pretende garantizar la seriedad de las ofertas y el
cumplimiento de la obligacin del empresario adjudicatario de formalizar
el contrato. Su importe se fija en el 2 por 100 del presupuesto del
contrato.
2. La definitiva, que se pide al adjudicatario; su cuanta es del 4 por 100
del presupuesto y pretende afianzar el buen cumplimiento del contrato,
respondiendo la garanta de las penalizaciones que se pudieran imponer
al contratista.
3. La complementaria, por importe del 6 por 100, y que puede exigirse en
supuestos especiales.
4. La global, que es la prestada para afianzar todos los contratos que un
contratista pueda tener concertados con una misma Administracin
Pblica. La garanta responder del cumplimiento de cualquiera de ellos,
por el importe correspondiente, en su caso, del contrato afectado.
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IV.- PROCEDIMIENTO GENERAL DE CONTRATACIN
A) EL EXPEDIENTE DE CONTRATACIN
Antes de formalizar un contrato se deben haber tramitado dos expedientes
distintos: el expediente de contratacin y el expediente de adjudicacin. Al
primero de ellos nos referiremos en este punto. Advertimos ahora, no obstante,
sobre la existencia de un tipo de contrato (los llamados contratos menores) en
los que no se dan ninguno de esos dos expedientes. Se trata de los contratos
de obra de importe inferior a cinco millones de pesetas y los de suministro,
consulta y asistencia inferiores a dos millones. En estos casos nos
encontramos ante un autntico acuerdo de voluntades, similar a la contratacin
entre particulares. Se diferencian de estos en que los contratos menores
administrativos deben necesariamente documentarse por escrito y cumplirse
determinadas formalidades recogidas en el artculo 92 LCAP.
Pues bien, el artculo 67 de la LCAP dice que todo contrato regulado por
esa ley (con la excepcin ya vista) debe ir precedido de la tramitacin y
posterior aprobacin del expediente de contratacin. Consiste ste en el
conjunto de actuaciones preparatorias del contrato, que preceden a la
adjudicacin del mismo. En efecto, el expediente finaliza con su aprobacin, lo
que determina la apertura del procedimiento de adjudicacin.
A partir de la regulacin que se contiene en los artculos 67 a 69, en
relacin con los artculos 48 a 52, podemos englobar los trmites que
comprende el expediente en tres grandes apartados:
a) Determinacin de las caractersticas tcnicas del objeto del contrato;
esta actividad se manifiesta especialmente en el contrato de obra, con la
aprobacin del proyecto y del pliego de prescripciones tcnicas.
b) Concrecin del contenido obligacional mediante la elaboracin del pliego
de clusulas administrativas particulares.
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c) Tramitacin del expediente de gasto, en el que se incluye la
determinacin del presupuesto, la retencin del crdito y la fiscalizacin
del gasto.
Completado el expediente, como dijimos, se dicta resolucin motivada por
el rgano de contratacin aprobando el mismo y disponiendo la apertura del
procedimiento de adjudicacin.
Estas diversas actuaciones hemos reseado pueden tramitarse con arreglo
a tres procedimientos distintos, denominados por la ley tramitacin
ordinaria, tramitacin urgente y tramitacin de emergencia.
El primer procedimiento es aquel que no est sujeto a plazos. En un
expediente de contratacin ordinario se renen las actuaciones relativas a la
aprobacin del pliego de clusulas administrativas y del gasto correspondiente.
Se incluirn tambin las prescripciones tcnicas que hayan de regir, en su
caso, en el contrato, el certificado de la existencia de crdito y la fiscalizacin
de la Intervencin. Reunidos todos los documentos, y previo informe del
servicio jurdico y de la Junta Consultiva si el pliego de clusulas particulares
contuviera alguna contraria al pliego de clusulas generales, el rgano de
contratacin aprueba el gasto y dispone, como se ha dicho, la apertura del
procedimiento de adjudicacin.
La tr
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