Organismos Inter

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Introduccin

Numerosos autores coinciden en resaltar la presin que ejercen las ideasdifundidas por organismos internacionales sobre las transformaciones del Es-tado en distintos perodos socio-histricos. As tambin se problematiza cmo

Organismos internacionales y transformacionesdel Estado en salud y educacin1

Mercedes Krause2

AbstractIn Argentina the power that internationalorganizations had on the conformation of theneoliberal state, especially during the 90s, istaken for granted. In this paper we analyzethe state transformations around health andeducation in relation to the recommendationsof international organizations from the 50sto the present. To do this we start with theconceptualization and characterization ofinternational organizations as bureaucracies.We exemplify the above by exploring someof the institutional changes that took place inArgentina, and we briefly address the tensionsand actors involved in the process ofimplementing the internationallydisseminated ideas in the local context andissues.

Key words: International Organizations -Commodification - Reform - Health Policies- Education Policies

ResumenEn Argentina es dado por sentado el poderque tuvieron los organismos internacionalessobre la conformacin del Estado neoliberal,sobre todo durante la dcada del 90. En esteartculo analizamos las transformaciones delEstado en torno a la salud y educacin enrelacin con las recomendaciones de los or-ganismos internacionales. Para ello partimosde la conceptualizacin y caracterizacin delos organismos internacionales como buro-cracias. Exploramos algunas de las transforma-ciones institucionales que tuvieron lugar enArgentina desde los 50 hasta la actualidad yabordamos brevemente los actores y tensio-nes involucrados en el proceso de implanta-cin de las ideas difundidas internacionalmen-te en el contexto y problemticas locales.

Palabras clave: Organismos internacionales- Mercantilizacin - Reforma - Polticas desalud - Polticas de educacin

1 Trabajo recibido el 30/03/2014. Aprobado el 20/06/2014.2 Una versin preliminar fue elaborada en el marco del seminario Estado y poltica internacio-nal, a cargo del Dr. Gastn J. Beltrn, a cuya memoria dedicamos esta publicacin. Doctorandaen Ciencias Sociales, UBA. Becaria de CONICET en el Instituto de Investigaciones GinoGermani, Facultad de Ciencias Sociales, UBA. Contacto: [email protected]

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el poder de intervencin poltica pasa cada vez ms por manos de actoressupranacionales. Siguiendo a Beck (2007), podemos decir que el Estado na-cional de la Primera Modernidad se ha desdibujado dando paso a nuevosactores, con la globalizacin surgen un espacio y un marco de accin nue-vos: la poltica se deslimita y desestataliza.3 Barnett y Finnemore (2004)resaltan la constante expansin de los organismos internacionales y la buro-cratizacin del mundo como uno de los acontecimientos ms importantes delos ltimos dos siglos; mientras que otros estudios consideran que la prolife-racin de organismos internacionales es una de las caractersticas del ordenmundial de posguerra.4 As, pareciera haber consenso acerca del escenarioglobal en que se juega la poltica actualmente.

Especficamente en Argentina, es dado por sentado el poder que tuvie-ron los organismos internacionales sobre la conformacin del Estado neoli-beral, sobre todo durante la dcada del 90. Sin embargo, no fueron tantoslos que se dedicaron a un anlisis concreto de las ideas y medidas propuestaspor los organismos internacionales durante el neoliberalismo y en otros pe-rodos, de quines formaron parte de su interpretacin e implementacinlocal, ni qu consecuencias institucionales tuvieron las ideas en definitiva.Estos son precisamente los ejes que nos interesa explorar en el presente traba-jo respecto de los mbitos de educacin y salud argentinos.

Definiciones conceptuales

Barnett y Finnemore (2004) proponen pensar el rol de los organismosinternacionales en la construccin de formas de intervencin global y su rela-cin con los Estados nacionales, a partir del anlisis de la burocratizacin dela poltica. Por un lado, analizan el rol disciplinador de los organismos inter-nacionales para con las polticas de los llamados pases en desarrollo. Reto-mando el concepto de isomorfismo coercitivo de DiMaggio y Powell(1983), dan cuenta de la prdida de autonoma del Estado nacin frente apresiones internacionales. Por otro lado, se interesan por el efecto que lasideas tienen sobre las definiciones locales de lo que es racional (y lo que no)y cmo se acciona al respecto. Aqu utilizan el concepto de isomorfismonormativo para dar cuenta de cmo las formas de discurso y prcticas atra-viesan las fronteras nacionales.5

3 Beck, 2007: 27.4 de Mattos, 2002.5 Por ejemplo, las normas de evaluacin educativa operan como un isomorfismo normativo

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Teniendo en cuenta cmo operan las diferentes formas de isomorfis-mo, Barnett y Finnemore (2004) proponen una definicin conceptual de losorganismos internacionales como burocracias, la cual implica una forma deejercer la autoridad que posee su propia lgica interna y tendencias de com-portamiento. Las burocracias no son funcionales a los Estados u otros actorescomo una clase dominante transnacional que les delegaran su poder. In-cluso pueden llegar a actuar en contra de esos intereses del Estado o transfor-marlos con el tiempo. Asimismo, sus fisuras internas hacen imposible con-ceptualizar a los organismos internacionales como un bloque homogneo.6

Es decir, las burocracias ejercen su poder a travs de la capacidad dehacer impersonales sus normas. Son, por definicin, autoridades de tipo le-gal-racional.7 Los organismos internacionales, en tanto burocracias, poseensu propio derecho a la autoridad, pero no tanto por sus recursos materiales einformacin sino ms bien por su capacidad de crear realidad manipulandolos incentivos para la accin de los Estados y otros actores no estatales. Losorganismos internacionales disfrutan de esta autoridad inherente pero tam-bin la construyen a travs de otras fuentes, como la integridad moral, suexperiencia y tareas delegadas. Deben percibirse como sirviendo a un prop-sito valioso y legtimo socialmente, sirviendo a los dems de manera impar-cial y tecnocrtica. Por lo tanto, su autoridad rara vez proviene solamente deuna delegacin de tareas, de sus principios legal-racionales, de sus reclamosmorales, o de su expertise. Las diferentes fuentes de su poder se entremezclanpara constituir la autoridad de los organismos internacionales.

De la anterior definicin podemos derivar el anlisis de tres elementosconceptuales que nos interesa resaltar a fines de comprender el poder de lasideas difundidas por los organismos internacionales: (i.) la condicionalidadde las reformas polticas, (ii.) el poder del saber experto y (iii.) la ampliacinburocrtica de las intervenciones.

En primer lugar, entendemos que gran parte del poder de los organis-mos internacionales reside en que sus recomendaciones han dejado de tener

cuando los pases no miembros de la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econ-micos (OCDE) participan voluntariamente del Programa para la Evaluacin Internacional deAlumnos (PISA), y a pesar de los problemas de validez terico-metodolgica de las pruebas aaplicar (Murphy, 2010).6 Por ejemplo, el deterioro de los servicios de salud pblicos a principios de los 90 fueatribuido por parte de la CEPAL (1994) a los recortes presupuestarios exigidos por las reformasestructurales llevadas a cabo en el marco de las polticas neoliberales; mientras que el BancoMundial lo interpret como una prueba cabal de la incapacidad estatal y de la necesidad dereducir los Estados ms an (Ugalde y Homedes, 2002).7 Barnett y Finnemore, 2004.

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un carcter optativo para transformarse en condiciones para la obtencin deayuda financiera por parte del FMI o el Banco Mundial, por ejemplo. Estecambio se produjo durante la dcada del 80, cuando el FMI comenz aimponer condiciones ms estrictas para el prstamo de fondos e incluir elcumplimiento de medidas precisas de poltica econmica entre ellas.8 A par-tir de los 90, en un contexto de expansin de los recursos financieros dispo-nibles, no adoptar los programas de reformas pas a significar quedar afuerade ese flujo de capitales.9 El fenmeno es analizado por Beck (2007) comoel poder de exclusin de la economa mundial: aquellos que no cumplan lalista de normas de la poltica neoliberal de reformas o no lo hagan satisfacto-riamente corren el peligro de que se les seccione la arteria vital de las inver-siones globales y los flujos de capital.10 11

En segundo lugar, estas condiciones se basan en un conocimiento ex-perto por excelencia, de carcter econmico que tiene la capacidad deregular el mundo social otorgndole significado, valores y propsitos espec-ficos, y que tiene prioridad respecto de otros sentidos secundarios como lapoltica, la teora del derecho, la historia, la sociologa, etc. Dicha expertiseotorga a los organismos internacionales su capacidad de dominar y controlarsin lugar a debates. En este sentido, los actores de la economa vienen soca-vando los cimientos de los Estados nacionales y sus polticas sociales median-te una retrica unvoca, sus aportes no son planteados como visiones parcia-les sino como verdades absolutas y cientficamente demostradas.12 Ello des-encadena una subpolitizacin de las decisiones de reforma, ya que el discur-so poltico aparece oculto tras la forma de un discurso cientfico.13 Las for-mas en que se definen los problemas locales, dnde se ubican las causas y lassoluciones, se presentan como verdaderas y nicas e implican la obligacinde actuar de determinada manera en detrimento de otras posibles.14 As, el

8 Botto y Tussie, 2003.9 Beltrn, 2005.10 Beck, 2007: 185.11 Otro factor que contribuye a la aceptacin generalizada de los programas de reforma polticaes la doctrina de los derechos y deberes econmicos de los Estados, producto de los prime-ros trabajos realizados en las Naciones Unidas. La misma afirma que todo Estado tiene derechoa generar sus propias polticas econmicas pero es el deber de otros pases ayudarlos a alcanzarniveles adecuados de desarrollo (Sikkink, 2009: 70).12 Beltrn, 2005: 28.13 Beltrn, 2005: 12.14 Por ejemplo, el FMI juzga el desequilibrio de los Estados deficitarios como consecuencia deuna mala administracin. As, desecha otras explicaciones de los dficits en la balanza de pagosal tiempo que ofrece polticas de ajuste como la nica solucin vlida (Barnett y Finnemore,2004).


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dilogo poltico entre los organismos internacionales y los gobiernos localesse reduce a obtener su adhesin a las sugerencias ya elaboradas.15 16

En tercer lugar, al definir los problemas y las soluciones de forma tec-nocrtica e imparcial, no se encuentra una auto-crtica frente al incumpli-miento de los resultados esperados. La culpa es derivada al pas-cliente altiempo que se encuentra una razn para avanzar ms an sobre los asuntosestatales que, se supone, pueden contribuir a la esperada estabilizacin. Esteltimo aspecto es fundamental para comprender la continua expansin delos organismos internacionales sobre un amplio espectro de temas y mbitos,entre los que se encuentran la salud y la educacin.17 De hecho, el sectorsalud fue uno de los que ms prstamos recibi del Banco Mundial durantelos 90.18

El poder de las ideas y la burocratizacin de la poltica

Siguiendo a de Mattos (2002), podemos marcar tres hitos en la expan-sin de los organismos internacionales sobre el rea de la salud: (i.) la Confe-rencia Salud para Todos realizada en 1978 por la Organizacin Mundialde la Salud (OMS) conjuntamente con el Fondo de las Naciones Unidaspara la Infancia (UNICEF); (ii.) el documento Financing Health Servicesin Development Countries: An Agenda for Reform publicado en 1988 por elBanco Mundial, en el cual se criticaba duramente a los gobiernos que vean ala salud como un derecho e intentaban asegurar gratuitamente el acceso uni-versal a los servicios de salud; y (iii.) la publicacin del documento Investing

15 de Mattos, 2002: 78.16 Encontramos algunas posturas ms bien extremas para las cuales la delantera econmica noslo tiene que ver con la promocin de ideas sino tambin con la capacidad de crear al Tercermundo desde el punto de vista poltico, econmico, sociolgico y cultural (Escobar, 1984:383-384). Una posicin ms moderada es la de Friedberg (1988), quien asevera que las ideasmedian entre la estructura del sistema internacional y las medidas adoptadas a nivel nacional(Sikkink, 2009).17 La expansin burocrtica sobre nuevos mbitos a reformar se comprueba, por ejemplo, en elcaso de las propuestas de Naciones Unidas para el mantenimiento de la paz. El fracaso de susprocedimientos originales ha llevado a ampliar sus misiones participando de las fuerzas policia-les, judiciales y en la creacin de empleo; tambin el FMI pas de un limitado enfoque sobrela balanza de pagos a concentrarse cada vez sobre mayores controles y reformas para contribuira la estabilizacin, al desarrollo, a mejorar la transparencia, eliminar la corrupcin y promover elbuen gobierno, entre otros (Barnett y Finnemore, 2004).18 Basile, 2013.


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in Health de 1993, por medio del cual el Banco Mundial alcanz su preemi-nencia en los debates internacionales sobre polticas de salud, sobre todo cons-truyendo agenda y modelos de reformas en salud.

En materia de educacin, tambin encontramos la Conferencia Mun-dial Educacin para Todos realizada en 1990 por la Organizacin de lasNaciones Unidas para la Educacin, la Ciencia y la Cultura (UNESCO); eldocumento de la CEPAL Educacin y Conocimiento: eje de la transforma-cin productiva con equidad de 1993;19 y la publicacin del documento delBanco Mundial La Enseanza Superior: Las lecciones derivadas de la expe-riencia (1994) en el cual se abogaba por el fin del llamado modelo europeode educacin superior: universitario, gratuito, con indisociabilidad entre laenseanza, la investigacin y la extensin.20

De acuerdo con las definiciones conceptuales antes sealadas, median-te estas declaraciones los organismos internacionales ampliaron sus camposde injerencia. No se limitaron a brindar subsidios o financiamiento sino quepresionaron a favor de ciertas iniciativas y polticas y participaron de investi-gaciones que las justificaban. En este sentido, los representantes del BancoMundial argumentan respecto de su accionar sobre el sector de la salud:

Millones de muertes prevenibles y enfermedades tratables, junto consistemas de salud que son ineficientes, inequitativos e inefectivos, hanmotivado la expansin del apoyo del Banco para el sector salud en mu-chos de sus pases clientes. () El Banco est actualmente involucradoen salud internacional en cuatro reas diferentes: prstamos y crditos,subsidios para el desarrollo, asesoramiento en polticas, e investigacin.Desde un punto de partida modesto hace 30 aos, el rol del Banco en lasalud internacional se ha expandido rpidamente. () Las iniciativas dereforma son una respuesta a una variedad de presiones polticas, tecnol-gicas, econmicas, demogrficas, epidemiolgicas y sociales, cuya im-portancia (o presencia) vara segn los pases. A veces la advocacy delBanco, en colaboracin con otras instituciones internacionales, acta comoun impulso adicional para tales reformas.21

Aqu vemos un solapamiento de la presin poltica bajo una aparenteintegridad moral y compromiso social desinteresado el de evitar millonesde muertes prevenibles y enfermedades tratables . En consecuencia, se ofre-

19 Prez Centeno y Leal, 2011.20 Leher, 2009.21 De Beyer, Preker y Feachem, 2000: 91-99.


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ce un saber experto, aparentemente neutral, que proporcionar el asesora-miento del Banco Mundial y otras instituciones internacionales para asu-mir las reformas adecuadas. La magnitud de dicha presin la advocacypor parte de los organismos internacionales sobre asuntos internos es analiza-da por Najmias (2008) mediante el anlisis de contenido de la DeclaracinMundial sobre Educacin para Todos: La Satisfaccin de las Necesidades B-sicas de Aprendizaje y otros documentos. En cuanto a actores a los que sedirigen las declaraciones y el estilo en que lo hacen, resulta interesante resal-tar que el tono es de recomendacin cuando remite a lineamientos gene-rales y se dirige a otros organismos internacionales. En cambio, al momentode dirigirse a gobiernos y otras organizaciones locales, el tono pasa a ser deorden: les instamos a, deben, es necesario; incluyendo in-cluso indicaciones acerca del peso presupuestario que debera otorgarse a laeducacin en cada pas. Vemos, entonces, que las herramientas analticasconllevan un conjunto de juicios normativos basados en la descalificacin delos sistemas de salud y educacin como ineficientes e inequitativos, pautaque habilitaba una necesidad urgente de reformas institucionales. Especfica-mente, se promueve la privatizacin y la descentralizacin de los sistemas desalud y educacin.

Estas nociones de descentralizacin y responsabilidad local, participa-cin comunitaria y administracin hospitalaria se encontraban ya presentesdesde la dcada del 50 en las recomendaciones de la Organizacin Paname-ricana de la Salud. Sin embargo, en aquella poca su recomendacin se en-contraba inscripta en una concepcin de la salud como bien pblico y deresponsabilidad estatal.22 Es recin durante los 80 que se le da un nuevo cariza dichos conceptos, relacionando a la salud y educacin con bienes privadoscuya crisis se inscribe en causas financieras, cuyas medidas deben subordinar-se a la racionalidad financiera, cuyos mercados deben desarrollarse porquestos funcionan como el mejor regulador de la calidad y costos y porquela administracin privada es ms eficiente y menos corrupta que la pbli-ca.23 Mientras la privatizacin quedaba justificada por la ineficiencia esta-tal, la descentralizacin se respaldaba en una mayor democratizacin y parti-cipacin ciudadana con el argumento de que una toma de decisiones porparte de la comunidad lograra mayor satisfaccin de sus necesidades parti-culares.24

22 Iriart, Merhy y Waitzkin, 2000.23 Iriart et al., 2000: 98.24 Ugalde y Homedes, 2002.


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Los actores intervinientes en la implantacin de ideas

Queda claro cules fueron las ideas ofertadas a nivel mundial. Sin em-bargo, resta problematizar de qu manera devinieron legitimas a nivel local,qu otros actores intervinieron en el proceso, cules fueron los debates alrespecto. Partimos de que, para ser aceptadas, estas ideas deban encajar dealguna manera con las ideologas preexistentes a nivel local as como propo-ner una solucin a los problemas locales. En palabras de Sikkink (2009), loque hace a una idea persuasiva es la manera como dicha idea logra relacio-narse y encajar con los problemas econmicos y polticos a los que se enfren-ta un pas en una coyuntura determinada.25 En definitiva, as como las ideasdel desarrollismo encontraron adhesin por la necesidad de encaminar unarpida industrializacin, las ideas del neoliberalismo aglutinaron bloques depoder por su vinculacin con el Estado agigantado.26 Ambos conjuntos deideas no formaron totalidades homogneas, pero s partieron de criticar yconferir un cierto sentido a la situacin econmico-poltica preexistente para,a partir de dicho diagnstico, proponer esquemas de accin orientados haciaun futuro deseable.

Al analizar la difusin del desarrollismo como modelo econmico du-rante las dcadas del 50 y 60 en Argentina, Sikkink (2009) encuentra que apesar de haber numerosas variantes, todas ellas partan de caracterizar a los30 por su conservadurismo oligrquico y al peronismo como un populismonacionalista. En contraposicin, el modelo desarrollista se postulaba comoalternativa frente a las nuevas restricciones internacionales tras la SegundaGuerra Mundial y las crecientes demandas internas para la intervencin delEstado en la economa. De cara al futuro, se subrayaban primordialmente lasresponsabilidades del Estado: establecer reas prioritarias para la inversin,ofrecer incentivos a los inversores, evaluar y financiar los proyectos de inver-sin, y construir la infraestructura necesaria para la industrializacin.27 Si-guiendo esta lgica de anlisis, el estudio de Beltrn (2005) analiza cmo seprodujo en Argentina la aceptacin generalizada de las reformas neoliberalescomo la mejor solucin frente a la crisis econmica de fines de los 80 yprincipios de los 90. En este caso, el argumento principal de los liberaleshaca hincapi sobre las dificultades que generaba la poltica intervencionistapara controlar la inflacin y mejorar los mrgenes de ganancia. El Estado

25 Sikkink, 2009: 306.26 Beltrn, 2005: 74.27 Sikkink, 2009.


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deba, por tanto, buscar la estabilidad monetaria, abstenindose de las inter-venciones econmicas y reduciendo sus gastos sociales.28

Por otro lado, encontramos los think tanks, agencias e institucionesprivadas de investigacin que contribuyeron a difundir entre los hombres denegocios las ideas ofertadas a nivel internacional. Entre ellos, podemos nom-brar el caso del Instituto para el Desarrollo Empresario en la Argentina(IDEA), de la primera ola de think tanks creados hacia fines de los 50 ydurante los 60.29 Sus coloquios anuales promovan una agenda pblica apartir de la definicin de situaciones como urgentes. A fines de los 80, lacrisis terminal que amenazaba la integridad del pas articulaba la necesi-dad imperiosa de reducir la inflacin y el dficit fiscal con la reforma estruc-tural del Estado. En las memorias de su XXIV Coloquio llevado a cabo endiciembre de 1988 puede leerse:

Es necesario replantear las funciones que le son propias [al Estado];descentralizar su gestin y reducir su tamao; atacar las causas del dficitfiscal y sus consecuencias inflacionarias; eliminar los servicios monopli-cos creando las condiciones de competencia; privatizar lo privatizable.30

Aqu vemos cmo la expertise econmica y la ideologa neoliberal fuedifundida por diferentes mbitos y a travs de numerosos actores sociales. Unrol clave en este sentido lo jugaron los intelectuales, quienes adems de difu-sores fueron traductores, interpretando y resignificando las ideas circulantesen el plano internacional.31 Dentro del aparato burocrtico del Estado, estaexpertise econmica avasall los debates e intervenciones en materia de saludy educacin. En detrimento de toda fundamentacin propiamente educativay sanitaria, las decisiones sobre las reformas en los sectores de salud y educa-cin se basaron en necesidades econmicas. Ello es claramente ilustrado porCabrera (2012) para el caso de las reformas educativas neoliberales, a partirdel anlisis de los discursos de los legisladores en los debates parlamentariossobre la Ley de Transferencia de los Servicios Educativos (1991), la Ley

28 Dentro del proceso de implantacin e implementacin de estas ideas, los medios de comu-nicacin tambin resultaron ser actores claves que definan en cada momento el estado de lasituacin. La revista Que sucedi en siete das puede leerse en este sentido, nucleando posturasdurante el periodo desarrollista (Sikkink, 2009). Tambin resulta ejemplar el programa televi-sivo Tiempo Nuevo que contribuy a convertir en sentido comn los slogans y discursosliberales durante los 90 (Beltrn, 2005).29 Simn, 2006.30 IDEA, 1988: 16-18, citado en Beltrn, 2005: 71.31 Beltrn, 2005: 101.


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Federal de Educacin (1993) y la Ley de Educacin Superior (1995). Laautora muestra que dichas leyes tuvieron un tratamiento de mero asunto pre-supuestario durante los debates en el Senado y Cmara de Diputados. Tal esas que para el caso de la Ley de Transferencia Educativa afirma: tantosenadores opositores como oficialistas reconocan la necesidad de esta subor-dinacin de la educacin a la economa y la entendan como algo irremedia-ble.32 Asimismo en salud, los estudios sobre la historia del sector muestranque la descentralizacin estuvo motivada por un conflicto financiero entreNacin y las provincias, ms que por un inters de responder a las caracters-ticas de la poblacin para asegurar el acceso y la utilizacin de los servicios.33

Procesos de privatizacin y descentralizacin

Finalmente, las ideas ofertadas a nivel internacional dieron forma a lasreformas institucionales, produciendo una privatizacin y descentralizacinde los servicios de salud y educacin argentinos.

La descentralizacin del sistema educativo haba comenzado duranteel periodo desarrollista. Segn Veleda (2010), ya a principios de los 70 elgobierno nacional gestionaba el 32% de los establecimientos educativos denivel primario, cuando histricamente haba gestionado entre el 40% y el45%. Asimismo, a partir de 1978 se vislumbra el rumbo neoliberal de lasreformas, con la transferencia de los servicios educativos pre-primarios y pri-marios desde el Estado nacional a las provincias. Dicho traspaso se concretasin los recursos necesarios para solventar los 44.050 cargos docentes y nodocentes de 6.779 establecimientos y sin la reglamentacin de las atribucio-nes polticas, tcnicas y financieras que cumplira el Ministerio Nacional deEducacin dentro del nuevo esquema. Ms precisamente, disminuy el gastoeducativo nacional por habitante y tambin el gasto en construccin y repa-racin de escuelas, al tiempo que aument el apoyo financiero brindado alsector privado.34

Ya en los 90, se profundiza la descentralizacin del sistema educativo.Entre 1991 y 1995 se transfieren a las provincias los establecimientos de en-seanza media y superior no-universitaria. Y en 1996 se reglamenta la LeyFederal de Educacin que modifica la estructura del sector segn niveles y

32 Cabrera, 2012: 12.33 Chiara, 2013.34 Veleda, 2010.


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modalidades y extiende la obligatoriedad escolar, al tiempo que ratifica elprincipio de gratuidad de la enseanza. En 1995 se sanciona la nueva Ley deEducacin Superior, resistida, entre otros aspectos, por dejar al arbitrio decada institucin las decisiones respecto de aranceles y normas de admisin.35

La privatizacin del sistema educativo se comprueba siguiendo la evo-lucin positiva de los gastos provinciales en el sector privado entre 1993 y2001 (en trminos absolutos, en la inversin por alumno y en relacin con lainversin en el sector pblico), junto con el crecimiento de la matrcula queasiste a escuelas de gestin privada desde 1955 hasta mediados de los 1990,tanto para el nivel primario como secundario.36 En cuanto al nivel superior,el sector privado se desarrolla en los primeros aos de la dcada del 80 lle-gando a absorber hasta el 20% de la matrcula universitaria debido al arance-lamiento y restriccin del ingreso a las universidades pblicas durante la dic-tadura militar. Despus de 1983 decrece al 10%, una vez levantadas las res-tricciones de matrcula de las universidades pblicas.37 Desde entonces, ladistribucin de matrcula entre instituciones estatales y privadas del nivel su-perior se mantiene estable alrededor de un 80%/20%.38 39

En el sistema de salud, la descentralizacin comienza durante la lti-ma dictadura militar con el traspaso de algunos servicios nacionales a lasprovincias y contina en 1992 con la transferencia de treinta hospitales na-cionales a las provincias y a algunos municipios.40 La descentralizacin esconstante, quedando en 1995 solamente el 0,2% de los establecimientos desalud bajo la jurisdiccin nacional.41

La privatizacin de los servicios de salud se comprueba revisando laevolucin de las camas de internacin e instituciones por subsector (pblico,privado y obras sociales). Segn Ballesteros (2014) la reduccin de la capaci-dad del subsistema pblico comienza durante el periodo desarrollista. stecontaba con el 80% de las camas y el 68% de los establecimientos en 1958 ycon el 63% de las camas y el 53% de los establecimientos en 1980. El subsec-tor de obras sociales se mantiene con un peso marginal (entre 1958 y 1980pasan del 5% al 6% de las camas y del 3% al 4% de los establecimientos);

35 Torrado, 2004.36 CIPPEC, 2007.37 Torrado, 2004.38 Del Bello y Gimnez, 2009.39 Mientras que la media regional es de 46,6% de matriculacin universitaria en el sectorprivado en 2003 (IESALC, 2006).40 Torrado, 2004.41 Ballesteros, 2012.


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mientras que casi se cuadriplica la cantidad de establecimientos privados enel mismo periodo llegando al 43% del total en 1980. La tendencia se acentadurante el periodo neoliberal, coincidiendo con las transformaciones a nivelinternacional: en 1995 el subsistema pblico pasa a tener el 54% de las camasy el 44% de los establecimientos; las obras sociales, el 3% de las camas y el 1%de los establecimientos; y el subsector privado continua aumentado su im-portancia con el 43% de las camas y el 55% de los establecimientos.42 Elcrecimiento del subsector privado se comprueba adems si tenemos en cuen-ta la desregulacin del sistema de obras sociales en 1993, que propici lalibre afiliacin y una competencia entre entidades que favoreci a las msgrandes.43 Junto con la opcin de derivar los aportes a empresas privadasconcretada en 1998, las obras sociales pasaron a ser financiadoras del subsec-tor privado, al no ser efectores directos de sus afiliados.44 Asimismo, comoadvierte una investigacin financiada por la OMS, la desregulacin propicila penetracin de capitales financieros multinacionales, dedicados a comprary fusionar empresas del sector privado de la salud, y/o gerenciar institucio-nes de la seguridad social y del sector pblico.45 En cuanto al subsector pbli-co, se estableci en 1993 la propuesta de autogestin hospitalaria que otor-gaba a cada hospital la capacidad de administrar sus propios recursos y cobrararanceles por sus servicios.46 Desde entonces, la figura de los Hospitales P-blicos de Autogestin (HPA) fue objeto de promocin a travs de subsidios.47El rgimen contaba, adems, con el financiamiento del Banco Mundial atravs del Proyecto de Reforma del Sector Salud (PRESSAL, 1994), en elcual el propio Ministerio de Salud y Accin Social caracterizaba al sistemahospitalario pblico como deteriorado e ineficiente y criticaba su gerencia-miento como sigue:

Sus presupuestos en la mayora de las jurisdicciones siguen el esquematradicional de asignacin de recursos por funciones o conjuntos de accio-nes, no por objetivos ni por programas, adquiriendo relevancia desde elpunto de vista jurdico y administrativo, pero perdindola desde el econ-mico.48

42 Ballesteros, 2014.43 Torrado, 2004.44 Lpez y Michelli, 2010.45 Iriart et al., 2000.46 Fidalgo, 2008.47 Torrado, 2004.48 PRESSAL, citado en Belmartino, 2010: 148.


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Aqu vemos hasta qu punto los actores locales incorporaron en Argen-tina no slo las reformas neoliberales impulsadas por los organismos interna-cionales, sino tambin los argumentos financieros en que stas se basaban.Por supuesto, las evaluaciones que se han hecho en ambos sectores indicanque las expectativas de racionalidad y eficiencia no fueron alcanzadas. Comomarca Belmartino (2010), ni siquiera se ha logrado efectivizar la unificacinde aportes para aquellos beneficiarios en situacin de pluriempleo. En cuan-to a la estructura sanitaria del subsector estatal, se diversifican las situacionesen la que se encuentra cada provincia, dificultando su articulacin.49 En edu-cacin, el Banco Mundial promueve la evaluacin de los resultados de lasreformas en trminos cuantitativos mientras que otros estudios analizan crti-camente su alcance en trminos de calidad y equidad educativas.50

Recomendaciones e intervenciones recientes

Durante la ltima dcada, se han implementado polticas pblicas ensalud y educacin que intentan distanciarse de las reformas de los 90, inser-tndose en un nuevo clima de ideas. A nivel regional fueron emergiendo losllamados bloques histricos anti-neoliberales basados en el combate a la po-breza extrema, la recuperacin del papel del Estado nacional democrtico yla defensa de las polticas pblicas y la desfinancierizacin progresiva de laeconoma.51 Los cambios ms visibles operaron sobre el mercado de trabajoy la seguridad social, aunque tambin en salud y educacin encontramosreformas significativas.

Una nueva poltica educativa se implementa a partir de 2003, con lasancin de las leyes de financiamiento (Ley N 25.864 en 2003, Ley N25.919 en 2004 y Ley N 26.075 en 2005) y la Ley de Educacin Tcnica.En 2004, se implementa el Programa Integral para la Igualdad Educativa(PIIE), que busca redefinir la igualdad como la constitucin de sujetos yciudadanos autnomos y con participacin poltica activa.52 Pero el hito en

49 17 provin-cias ms la Ciudad Autnoma de Buenos Aires con la totalidad de sus serviciosbajo la rbita provincial, 4 provincias con incidencia de los municipios en los centros de saludy sus hospitales bajo la rbita provincial, 2 provincias con parte de los hospitales y centros desalud bajo la rbita municipal, y el caso singular de la provincia de Buenos Aires, con incidenciamunicipal en el 69% de los establecimientos en el ao 2000 (Chiara, 2013).50 Prez Centeno y Leal, 2011.51 Castellanos, 2011.52 Indarramendi, 2011.


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este nuevo marco es la Ley Nacional de Educacin de 2006, que regula alsistema educativo en su conjunto con el objetivo de resolver los problemasde fragmentacin y desigualdad.53

En materia de salud se modifica a partir de 2002 la poltica nacional demedicamentos, bienes que explican como ningn otro la relacin entre sa-lud, poltica y economa.54 Se sanciona la Ley de Prescripcin de Medica-mentos por Nombre Genrico y se pone en marcha el Programa Remediar,con el objetivo de garantizar el acceso universal a los medicamentos, distri-buirlos gratuitamente a la poblacin de bajos recursos, producir los medica-mentos en laboratorios de propiedad estatal y mitigar el aumento de costosde importacin de productos crticos destinados al diagnstico y tratamientode la salud.55 En 2008 se lanza el Programa para la Produccin Pblica deMedicamentos, Vacunas, y Productos Mdicos.56 Se conciben, adems, otrasiniciativas importantes como el Plan Nacer/SUMAR, el Programa de SaludSexual y Procreacin Responsable y el Programa Mdicos Comunitarios.Adems, se regula a las empresas de medicina prepaga obligndolas a cum-plir con el Plan Mdico Obligatorio, prohibiendo el aumento de cuotas amayores de 65 aos con 10 aos de antigedad y los rechazos basados en laedad o enfermedades preexistentes.57

Lejos de permanecer inmutable, el discurso de los organismos interna-cionales tambin incorpora algunos cambios. Segn Basile (2013), esta nue-va orientacin estratgica en salud se plasma claramente en 2005, cuando laOMS se define a favor del aseguramiento en salud para lograr una coberturauniversal y comienza a proveer apoyo tcnico en dicha direccin. Reformasen este sentido cuentan hoy con el apoyo financiero del Banco Mundial, elBID y agencias de cooperacin como USAID.58 Asimismo, tras el periodoneoliberal, la OMS comienza a promocionar el uso de medicamentos gen-ricos.59 De hecho, el programa Remediar se implementa en los primeros aoscon fondos provenientes BID.60 Es decir, en pleno clima de desconstrucciny crisis del paradigma neoliberal, los organismos internacionales incorporannociones tales como cobertura sanitaria universal o carrera docente y

53 Tedesco, 2009: 11.54 Gonzlez Garca, de la Puente y Tarragona, 2005: 12.55 Gonzlez Garca et al., 2005.56 Isturiz, 2011.57 Ballesteros, 2014.58 Basile, 2013.59 Ugalde y Homedes, 2002.60 Isturiz, 2011.


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cantidad sin calidad al formular sus propuestas en salud y educacin res-pectivamente.61 Habra que ver si la incorporacin de estas nociones signifi-ca un verdadero cambio de rumbo en cuanto a polticas de salud y educacino, por el contrario, estamos ante una mera transicin discursiva.

Reflexiones finales

Mediante el enfoque sobre las recomendaciones de los organismos in-ternacionales esperamos haber contribuido a la comprensin de las formas enque se decide y acta a nivel local. Lejos de basarse sobre evaluaciones aisla-das, tcnicas o valorativamente neutrales, las decisiones polticas acerca delas reformas en educacin y salud se encuentran influenciadas por los orga-nismos internacionales y otros actores y discursos. A partir de los ejemplosvistos en el presente trabajo respecto de las transformaciones institucionalesen salud y educacin, pudimos ver que el poder suave no se separa del poderduro para defender proyectos y discursos.62 En ellos, y atravesando los dis-tintos periodos analizados, existe una apelacin indirecta al acceso universala la salud, a la educacin, la vivienda y el desarrollo, pero su implementacinha generado efectos controvertidos en trminos de justicia y equidad, cuandono contrarios a los Derechos Sociales, Econmicos y Culturales de la pobla-cin.63

Comprobamos una privatizacin y descentralizacin de los sistemas desalud y educacin argentinos, sobre todo, durante el periodo neoliberal, msuna contra-reforma durante la ltima dcada. Asimismo, encontramos unaconcordancia entre las medidas implementadas localmente y las recomenda-ciones y argumentos difundidos por los organismos internacionales. Sin em-bargo, las transformaciones del Estado no dependieron directamente de losorganismos internacionales y sus recomendaciones explcitas. Cronolgica-mente, tanto en las recomendaciones como en las polticas pblicas encon-tramos antecedentes de privatizacin y descentralizacin desde la dcada del50 (poca en que se afirmaba que el Estado deba tener un rol fuerte eninversiones e infraestructura). Asimismo, en cuanto a su profundidad, las re-formas no fueron homogneas. Encontramos diferencias segn niveles edu-cativos y de atencin de la salud, subsectores de los sistemas y jurisdicciones

61 Ver por ejemplo OMS/Banco Mundial, 2013 y PNUD, 2010.62 Preciado Coronado, 2009: 47-48.63 Botto y Tussie, 2003.


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administrativas. En este sentido, se ha llegado a afirmar que la privatizacindel sistema universitario argentino es un mito.64 Con lo cual, tal vez lastransformaciones discursivas y de sentido comn hayan sido ms homog-neas y perdurables que las reformas institucionales.

Los climas de ideas aqu revisados no slo tuvieron efectos sobre elaparato burocrtico del Estado sino tambin sobre el sentido comn de granparte de la poblacin. Durante el periodo neoliberal, la educacin y la saluddejaron de tener un carcter de derecho para convertirse en un bien de mer-cado. Y, aunque durante la ltima dcada se haya implementado una segun-da reforma de los sistemas educativo y de salud, habra que ver si se ha cues-tionado suficientemente esta visin ya arraigada. Pareciera que las recomen-daciones de los organismos internacionales tienen hoy en da ms efectossobre la mercantilizacin cada vez ms profunda del espacio social en gene-ral y del sentido comn que acompaa la ciudadana credit card, que sobrelas polticas pblicas concretas en salud y educacin.

Finalmente, en el ltimo tiempo observamos un regreso del Estadonacional a la rbita de los servicios de salud y educacin. Sin embargo, laspolticas recientemente implementadas siguen sin abordar el proceso de con-tra-reforma como un proceso de conjunto, de planificacin estratgica a lar-go plazo, que atraviese las jurisdicciones e instituciones a favor del interscomn. La articulacin entre los niveles federal, provincial y local sigue sien-do un desafo; as como la distribucin equitativa de recursos entre los sub-sectores.

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