ORGANISMOS QUE INTERVIENEN EN EL MANEJO DE DESASTRES Y EMERGENCIAS A NIVEL MUNDIAL.

Organizaciones de Naciones Unidas

Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD)

Promueve y apoya actividades de preparación para desastres. En situaciones de desastres la oficina del PNUD en el país afectado puede brindar apoyo a los gobiernos en aspectos tales como la canalización de solicitudes internacionales de asistencia. Dicha oficina puede integrar un equipo conformado por representantes de las diferentes agencias (UN-DMT por sus siglas en inglés Disaster Mangement Team) cuyo objetivo es proveer asistencia efectiva y coordinada al gobierno en caso de desastres y en las etapas posteriores de recuperación. Internet: www.undp.org

Oficina de las Naciones Unidas para Coordinación de Asuntos Humanitarios (OCHA por sus siglas en inglés)

La Oficina de la ONU para la Coordinación de Asuntos Humanitarios, que sustituyó en 1998 al Departamento de Asuntos Humanitarios, coordina la respuesta del sistema de las Naciones Unidas a las emergencias humanitarias. Su misión, en colaboración con otros actores nacionales e internacionales, es movilizar y coordinar acciones humanitarias efectivas dirigidas a aliviar el sufrimiento humano en desastres y emergencias; abogar por los derechos de las personas afectadas; promover la prevención y la preparación y facilitar soluciones sostenibles. Internet: www.reliefweb.int/ocha_ol

UNDAC (por sus siglas en inglés UN Disaster Assessment and Coordination team)

Es un equipo de profesionales que pueden ser convocados por las Naciones Unidas (bajo la coordinación de OCHA) para que, a solicitud de un país afectado, realicen una rápida evaluación de necesidades prioritarias y apoyen a las autoridades nacionales y a la estructura de Naciones Unidas en el país del desastre. Este equipo es nombrado y financiado por los gobiernos miembros de Naciones Unidas; por OCHA, PNUD y otras agencias operacionales tales como PMA, UNICEF y OMS. Internet: www.reliefweb.int/undac

Programa Mundial de Alimentos (PMA)

Provee y coordina la asistencia alimentaria y con frecuencia se le asigna la coordinación de la logística general en grandes emergencias. Su programa "alimentos por trabajo" permite remunerar en especie a la comunidad afectada a

través de la realización de tareas de rehabilitación y reconstrucción de la zona afectada. Internet: www.wfp.org

Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR)

Su misión es la protección de los refugiados y la búsqueda de soluciones durables para sus necesidades. Coordina todos los aspectos relacionados con la asistencia a los refugiados. Internet: www.unhcr.ch

Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF)

Los objetivos fundamentales de UNICEF son la salud, la educación y el bienestar de los niños y las madres en los países en desarrollo, y también dispone de mecanismos para cubrir sus necesidades en casos de emergencia, incluyendo alimentación, agua, saneamiento, salud y servicios sociales. Internet: www.unicef.org

Organización Mundial de la Salud

La OMS es la responsable de coordinar la acción sanitaria internacional. La Organización Panamericana de la Salud (OPS) y otras oficinas regionales de la OMS actúan como puntos de referencia para las autoridades sanitarias nacionales y para los donantes cuando se producen desastres en sus zonas respectivas.

La OMS puede proporcionar cooperación técnica destinada a evaluar las necesidades sanitarias, coordinar la ayuda sanitaria internacional, gestionar el inventario y distribución de los suministros de ayuda, llevar a cabo la vigilancia epidemiológica y establecer medidas para el control de las enfermedades, evaluar la salud ambiental, administrar los servicios de salud, y formular cálculos de costos para proyectos de ayuda.

La OMS también promueve y apoya la instalación y uso del sistema SUMA para el manejo de los suministros humanitarios. Internet (OMS): www.who.org; Internet (OPS): www.paho.org

2. Organizaciones Intergubernamentales

Oficina de Ayuda Humanitaria de la Comisión Europea (ECHO)

ECHO trabaja en colaboración con organizaciones no gubernamentales, organismos especializados de Naciones Unidas y otras organizaciones internacionales, proporcionando ayuda de emergencia, ayuda alimentaria y ayuda a los refugiados y personas desplazadas, además de invertir en proyectos destinados a la prevención de los desastres en regiones de alto riesgo. Internet: www.europa.eu.int/comm/echo/en

Organización de Estados Americanos (OEA)

La OEA es un organismo regional que presta apoyo a sus estados miembros evaluando su grado de vulnerabilidad a los peligros naturales y mitigando los efectos de los desastres. Actúa mediante ayuda técnica a la planificación del desarrollo, a la formulación de proyectos y a la instrucción. Gestiona el Fondo Interamericano para Ayuda en Situaciones de Emergencia (FONDEM). Internet: www.oea.org

Agencia Caribeña de Emergencia y Respuesta a los Desastres (CDERA)

Es una organización regional establecida por la Comunidad del Caribe, formada por 16 estados y con sede en Barbados. Sus funciónes principales son coordinar la respuesta a cualquier desastre que afecte a los estados participantes y contribuir a reforzar su capacidad para reducir el efecto de los mismos. Internet: www.cdera.org

Centro de Coordinación para la Prevención de los Desastres Naturales en América Central (CEPREDENAC)

Una organización oficial que forma parte del Sistema de Integración Centroamericano (SICA). Trabaja con instituciones nacionales científicas y operativas para acrecentar su capacidad en la reducción de la vulnerabilidad a los desastres. Su objetivo es promover la reducción de desastres en Centroamérica mediante el intercambio de experiencias, tecnología e información, y del análisis de problemas estratégicos comunes y la canalización de la cooperación externa. Internet: www.cepredenac.org

3. Algunas organizaciones no gubernamentales internacionales

Federación Internacional de la Cruz Roja y la Media Luna Roja (IFRC)

La IFRC es una organización humanitaria internacional, formada por representantes de 175 países miembros, con un secretariado internacional con sede en Ginebra. Coordina la ayuda humanitaria internacional y actúa en los países afectados a través de la sociedad nacional correspondiente, o en caso que esta sociedad local no exista, por medio de su personal propio. Su gran experiencia y flexibilidad y unos recursos considerables la convierten en la fuente no gubernamental de mayor utilidad para el apoyo y la cooperación en el sector salud.

Internet: www.ifrc.org

Médicos Sin Fronteras (MSF)

Organización europea compuesta por varios cuerpos nacionales independientes (MSF España, MSF Francia, MSF-Holanda, etc.). Su intervención es en el área médica, pero poseen gran capacidad y experiencia en procesos logísticos, agua potable y saneamiento, albergues temporales, etc. Internet: www.msf.org

Médicos del Mundo (MDM)

ONG de medicina humanitaria. Interviene en emergencias e igualmente elabora proyectos de desarrollo de medio y largo plazo. Internet: www.medicosdelmundo.org

CARE (Cooperative for Assistance and Relief Everywhere)

CARE Internacional es una confederación de 8 naciones de América del Norte y Europa, más Japón y Australia. Radicada en Bélgica, gestiona proyectos de desarrollo y ayuda en 62 países de Africa, Asia, América Latina y Europa Oriental. CARE USA, con sede en Atlanta, supervisa proyectos en América Latina y proporciona ayuda de emergencia a las comunidades afectadas por desastres. Internet: www.care.org

Visión Mundial

Es una organización cristiana que interviene en actividades de asistencia en desastres y desarrollo. Internet: www.wvi.org

CARITAS Internationalis

Es una confederación internacional de 146 organizaciones católicas de 194 países y territorios. Promueve, coordina y apoya la ayuda de emergencia y las actividades de rehabilitación a largo plazo. Internet: www.caritas.org

OXFAM (Oxford Committee for Famine Relief)

Fundada en Inglaterra, en la actualidad Oxfam Internacional es una red de 11 organizaciones humanitarias con sede en Australia, Bélgica, Canadá, Hong Kong, Irlanda, Países Bajos, Nueva Zelandia, Quebec, España, Gran Bretaña y los Estados Unidos. Durante los desastres proporciona fondos y apoyo técnico para ayuda inmediata y a largo plazo. Internet: www.oxfam.org

Acción Contra el Hambre (ACH)

Organización europea cuya intervención está dirigida a la seguridad alimentaria, mediante la distribución de alimentos y el apoyo a proyectos de rehabilitación de cultivos y producción alimentaria. Internet: www.achesp.org

Ejército de Salvación

Trabaja en más de 100 países proporcionando ayuda social, médica, educativa y otros servicios comunitarios. En casos de desastre, los afiliados nacionales prestan su ayuda en forma de asistencia sanitaria y suministros de emergencia. Internet: www.salvationarmy.org

Consejo Mundial de Iglesias (WCC)

Formado por más de 332 denominaciones protestantes y ortodoxas pertenecientes a 120 países y territorios del mundo. Apoya actividades de asistencia en desastres por medio de sus iglesias miembro. Internet: www.wcccoe.org

Save the Children

Interviene en proyectos de desarrollo a largo plazo, y en situaciones de catástrofe proporciona suministros y asistencia humanitaria para la rehabilitación y reconstrucción. Internet: www.savethechildren.org.uk

Comité Internacional de la Cruz Roja (ICRC)

Es una organización humanitaria suiza, estrictamente neutral y privada, con sede en Ginebra. Actúa protegiendo y ayudando a las víctimas de los conflictos armados o los disturbios civiles y vigila la aplicación del derecho internacional humanitario. Internet: www.icrc.org

VOICE (Voluntary Organizations in Cooperation in Emergencies)

Red de organizaciones no gubernamentales europeas que trabajan en la ayuda de emergencia, la rehabilitación y la preparación para los desastres y la prevención de conflictos. En muchos casos, trabaja en colaboración con ECHO. Internet: www.oneworld.org/voice

SISTEMA NACIONAL PARA LA PREVENCION Y ATENCION DE DESASTRES

Así como el SNPAD se creó en 1988 ante la ocurrencia de eventos de repercusión nacional tales como un Tsunami en Tumaco en 1979, el terremoto de Popayán en 1983 que afectó gran parte de la ciudad así como, la avalancha que destruyó armero en 1985; los Protocolos mencionados surgen a raíz de los desastres de nivel nacional acaecidos durante la existencia del SNPAD como son la Avalancha del Río Páez en 1993 y especialmente el terremoto del Eje Cafetero que afecto a 28 municipios de los departamentos de Quindío, Risaralda, Tolima, Valle del Cauca y Caldas el 25 de enero de 1999, el cual generó lecciones importantes que era preciso capitalizar y socializar debidamente.

Organización y funcionamiento del sistema de gestión de riesgos En Colombia, es a partir de 1988 que se cuenta con una organización formal para la gestión integral del riesgo, cuando el “Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres” (SNPAD) fue organizado mediante la Ley 46 del 2 de noviembre y estructurado en el Decreto Extraordinario 919 del 1º de mayo de 1989. Así, es el primer país de la región que promueve una aproximación integral al problema de los desastres en la cual se trata no solo de la respuesta sino también, de manera privilegiada, la prevención y mitigación (reducción del riesgo). Con la nueva ley, se trata, entonces, de legislación ordinaria y extraordinaria anterior a la Constitución Política (CP) de 1991. Este dato, que parecería ser de importancia capital, no lo es tanto, pues el SNPAD se adelantó a las corrientes descentralizadora y autonomista que caracterizan la nueva Carta constitucional. También acogió el principio de la participación ciudadana, tan claro al nuevo ordenamiento constitucional. O sea, fue coincidente con algunos de los preceptos más importantes de la nueva Constitución, adelantándose en su aplicación.

El SNPAD se levanta en 1988 sobre las siguientes premisas, establecidas por ley:

i) Se trata de un sistema descentralizado territorialmente. Esto implica que acogió las categorías básicas de división territorial (Nación, departamentos, municipios) como marco para el desarrollo de su organigrama.

ii) A diferencia del sistema territorial básico, el SNPAD se construye sobre la existencia de comités interinstitucionales; Comités Nacional, Técnico, y Operativo en el plano nacional; comités departamentales y municipales en sus rangos respectivos. Su existencia es el reconocimiento del carácter social del desastre, que no se limita al fenómeno físico y al impacto en el orden público: También constituye la aceptación de una respuesta transdisciplinaria e interinstitucional.

iii) El SNPAD rompió la tradición asistencialista a la que se hizo referencia para

incluir el modo preventivo entre las posibles actividades del Sistema. Esto constituyó un avance significativo con respecto al enfoque anterior, que se limitaba a la atención de emergencias. En estricto rigor, el Sistema era de prevención-atención-reconstrucción.

iv) No se limita, al menos en el papel, al sector público. Fue concebido como un sistema interinstitucional en el que el Estado conduce, pero con la participación de entidades privadas y de los afectados. Sin embargo, es preciso destacar que está conformado en su mayor parte por entidades del Poder Ejecutivo. Esta naturaleza mayoritariamente pública es el reflejo de la convicción de que el Estado es responsable primario de la vida, bienes, derechos y libertades de los individuos (Art. 2 inciso segundo, CP). 80

v) Los municipios son los entes territoriales investidos de la competencia preferente para atender emergencias, planificar de manera concreta la respuesta a posibles desastres y atender las labores de reconstrucción. Este reconocimiento del papel decisivo de las autoridades locales y de las comunidades se anticipó a lo dispuesto por el Artículo 311 de la Constitución de 1991.

vi) La premisa anterior coloca a los segmentos departamentales en una posición de coordinación de los municipios bajo su tutela y a las entidades nacionales del Sistema en una situación subsidiaria esto es, de intervención condicionada a la eventual incapacidad de los municipios. El SNPAD concuerda en estos rasgos con los artículos 287, 288 y 298 de la Constitución vigente.

vii) El SNPAD es un organismo cibernético, que descansa en la función de planeación (general y específica); en la existencia de un adecuado flujo de información, en una división del trabajo al seno del sistema que diferencia las cinco funciones que hacen viable un sistema (dirección, planeación, control, coordinación y ejecución) bajo el esquema de Stafford Beer.

viii) Las entidades sectoriales como territoriales que constituyen el SNPAD deben apropiar recursos presupuestales para la prevención y atención de desastres y pueden crearse fondos de reservas en cada municipio o departamento a semejanza del Fondo Nacional de Calamidades que apoya, mediante proyectos de cofinanciación, actividades de prevención, atención de emergencias y recuperación en caso de desastre. Este fondo fue creado e 1984, antes de la existencia del SNPAD.

ix) En cuanto al tratamiento del desastre, las normas aplicables recurren a el gráfico del “estado de cosas excepcional”, que exige una declaratoria de desastre (Artículo 19, Decreto Extraordinario 919 de 1989), o de calamidad si se trata de un evento de menor intensidad y extensión (Artículo 48 ibídem), que tienen su correlato en las declaratorias de vuelta a la normalidad (Artículos 23 y 50 Decreto 919 de 1989). La creación de un hiato de normalidad permite, correlativamente, la puesta en vigor de medidas especiales o, para decirlo de otra manera, la aparición de otro hiato, esta vez con respecto a la normalidad jurídica.

x) El contenido del paréntesis jurídico es aquel del régimen normativo especial para situaciones de desastre (Artículo 24, Decreto 919 de 1989), conformado por una serie de medidas que pueden ser aplicadas de acuerdo con las necesidades concretas. Significa lo anterior que el Ejecutivo escogerá, entre el arsenal de medidas especiales, aquellas que más se ajusten a las condiciones particulares del desastre. El Sistema descrito constituyó una propuesta avanzada en su ramo. El paso de las soluciones ad hoc a un modo rutinizado de respuesta era un adelanto significativo. Igualmente es de la mayor importancia el hecho de haberse

incluido a la prevención entre los objetivos del Sistema. También era considerable el avance que implicó adoptar una estructura descentralizada, interinstitucional y participativa en lugar de los viejos esquemas de salvamento por parte de las autoridades nacionales. La creación del SNPAD significó un paso adelante en la apropiación del tema por parte del Estado colombiano y de su sociedad en su conjunto. El gráfico 3-1 ilustra en forma esquemática el organigrama y composición del SNPAD. 81

El SNPAD cuenta con un Plan Nacional para la Prevención y Atención de Desastres adoptado mediante el Decreto 93 de 1998. Dicho plan define las principales acciones en el campo de la gestión de riesgos. Más que un plan en sentido estricto, es un marco de política que ilustra que en el país existe una política integral clara en el tema, en el marco del desarrollo y su planificación. Por otra parte, como política prioritaria el gobierno central expidió el documento

CONPES (Consejo Nacional de Política Económica y Social) N° 3146, que fue aprobado el 20 de diciembre de 2001, con el fin de consolidar el Plan Nacional. Es importante señalar que al interior de Colombia han existido tendencias que intentan modificaciones y ajustes de la legislación a través de proyectos de ley que de concretarse tendrían grandes implicaciones para la gestión de riesgos en el país y posiblemente en la región. En 2005, por ejemplo, por tercera vez 82en los últimos cuatro años se propone un proyecto de ley de “movilización nacional”, 32 con asesoría de expertos norteamericanos, que intenta militarizar la gestión del riesgo y supeditar todas las actuaciones civiles a los militares, desconociendo los avances en el tema en Colombia y simplificándolo a un problema de mera logística y estrategia militar, aplicable a una guerra fronteriza especialmente. Este enfoque posiblemente inspirado en el nuevo esquema norteamericano del Home Land Security que absorbió prácticamente a la FEMA, dando especial énfasis al tema del terrorismo, ha sido ampliamente criticado debido a su visión limitada. Algunos expertos colombianos consideran que este enfoque se evidenció en la atención de la emergencia causada por el huracán Katrina, donde las capacidades desarrolladas por FEMA en el pasado no estuvieron disponibles para enfrentar la grave crisis que se generó en los estados afectados por dicho huracán.

i) Participación de la sociedad civil y del sector privado. Históricamente, en Colombia, como consecuencia del centralismo administrativo, los niveles locales han ignorado por años su papel de gestores ambientales y de la prevención, lo cual podría explicar la razón de la indiferencia al deterioro. Aunque su CP de 1991 fundamenta la nueva estructura administrativa y política en la participación ciudadana y la descentralización, aun sigue siendo este aspecto muy funcional y el

cambio apenas, podría decirse, se encuentra en proceso. Sin embargo, el argumento fundamental, dentro del SNPAD de Colombia, de por qué el municipio debe ser responsable de la prevención de desastres y la gestión ambiental a nivel de ejecución, es la recuperación de la conciencia sobre lo regional y sobre lo local, lo cual es también el comienzo de un nuevo concepto sobre el nivel de riesgo admisible y la valoración del impacto ambiental. Dicha valoración, de acuerdo con la CP de 1991, parte del ciudadano y se desarrolla de abajo hacia arriba de acuerdo con los deberes y derechos democráticos.

El SNPAD se creó como un sistema abierto en el cual participan tanto entidades públicas como privadas y en la legislación se establece explícitamente que los comités de prevención y atención de desastres en todos los niveles pueden participar representantes de la sociedad civil y del sector privado. A nivel nacional en los comités hay representación de los gremios profesionales, de las universidades y en las comisiones asesoras hay participación de la industria e incluso de consultores privados de reconocida prestancia técnica. Un ejemplo de este tipo de relación es la que se ha generado con el Consejo Colombiano de Seguridad Industrial y la creación del Centro de Información sobre Productos Químicos, CISPROQUIM. Estas instancias privadas participan activamente y generan un vínculo importante con las empresas y la industria, en lo referente a planes de emergencia o contingencia (por ejemplo panes de ayuda mutua, de contingencia petrolera, etc.). Por otra parte los aseguradores han tenido un papel relevante en acompañar al Estado en explorar iniciativas de transferencia de riesgos. También es importante mencionar el papel de las asociaciones profesionales, en particular de la Asociación Colombiana de Ingeniería Sísmica que ha desarrollado importantes trabajos relacionados con la normativa sismo resistente de edificaciones, los mapas de amenaza sísmica del orden nacional, las técnicas de evaluación de daños en caso de terremoto, los manuales de construcción sismo resistente de edificaciones menores y que ha acompañado la realización de la mayoría de las 32 Proyecto de Ley 254 de abril 8 de 2005. Este proyecto ha encontrado resistencia y se retiró antes de terminar la legislatura. Probablemente se volverá intentar incluirlo en el siguiente período de Congreso de la República como ha ocurrido en el pasado. 83microzonificaciones de las ciudades capitales del país. Es importante destacar también el papel de algunas universidades ha sido de especial relevancia en el caso de la prevención y atención de desastres. La Universidad del Valle (OSSO), la Universidad de los Andes (CEDERI), la

Universidad Nacional, EAFIT, entra otras, han sido de especial apoyo en aspectos técnicos y académicos. La Universidad de los Andes y la Universidad de Antioquia han desarrollados cursos de postgrado y educación continua de especial

importancia y algunas de ellas participaron en el seguimiento y veeduría de la reconstrucción de la zona cafetera afectada por el sismo de 1999.

De acuerdo con lo establecido por la ley que lo constituye, al interior del SNPAD desde su inicio operan algunas ONG como la Cruz Roja y los cuerpos de bomberos voluntarios, sin embargo la relación con las ONG se ha buscado que se establezca fundamentalmente a nivel local con organizaciones comunitarias, asociaciones o entidades que apoyan el trabajo de comunidades, la reubicación de asentamientos humanos en riesgo, la gestión ambiental o la reconstrucción pos evento.

Desde hace algunos años se viene intentando un proceso de tejido entre las entidades públicas del SNPAD y las federaciones de ONG. A nivel del Comité Nacional de Prevención y

Atención de Desastres, máxima autoridad del sistema de nivel ministerial, se encontraba hasta hace poco la Confederación Colombiana de Organismos No Gubernamentales, que agrupa en 20 federaciones y 17 sectores de actividad cerca de 4.000 de los 6.000 ONG que se cree que existen en Colombia. Estas federaciones, que representan una expresión de sociedad civil organizada, existen prácticamente en los principales entes territoriales que cuentan con sus respectivos comités regionales de prevención y atención de desastres. No obstante que hasta ahora el trabajo con las ONG ha sido puntual, con esta integración con el movimiento no gubernamental se espera un apoyo, respaldo y cooperación mayor entre los entes públicos y privados para la acción preventiva comunitaria. La reconstrucción de la zona cafetera, afectada por el sismo del 25 de enero de 1999, se fundamentó en gerencias zonales de rehabilitación y recuperación ejercidas por ONG, que involucraron de manera explícita al sector privado. En parte a esto se le denominó el modelo del

Fondo de Reconstrucción y Desarrollo Social del Eje Cafetero FOREC, sin embargo ya en el pasado este tipo de alianza con el SNPAD había funcionado bastante bien para la rehabilitación y reconstrucción de zonas afectadas por desastres. Las estrategias principales para impulsar la participación de la comunidad en el tema preventivo son la utilización de los canales de fortalecimiento del Programa de Desarrollo Institucional (PDI), la integración con el sistema de

ONG existente y la promoción de representación ciudadana en los comités locales de prevención y atención de desastres, tal como lo indica la ley.