ORGANIZACIÓN DE LOS ESTADOS AMERICANOS

MISIÓN DE OBSERVACIÓN ELECTORAL

ELECCIONES LEGISLATIVAS Y DE CONCEJOS MUNICIPALES

EL SALVADOR

4 de marzo de 2018

INFORME FINAL

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TABLA DE CONTENIDO I. INFORME FINAL ANTE EL CONSEJO PERMANENTE ........................................................................... 3

1. INTRODUCCIÓN ...................................................................................................................................................................3

2. ETAPA PRE-ELECTORAL .................................................................................................................................................. 4

3. LA JORNADA ELECTORAL ................................................................................................................................................6

4. ETAPA POST-ELECTORAL ............................................................................................................................................... 8

5. OBSERVACIONES Y RECOMENDACIONES ................................................................................................................9

5.1. Organización Electoral ...................................................................................................................................................9

5.2. Tecnología Electoral ....................................................................................................................................................11

5.3. Justicia Electoral…………………………………….......................................................................................................... 13

5.4. Financiamiento político – electoral........................................................................................................................ 14

5.5. Participación política de las mujeres……............................................................................................................. 15

6. AGRADECIMIENTOS .........................................................................................................................................................16

II. ANEXOS

- INFORMES POR TEMA .........................................................................................................................….. 17

A. ORGANIZACIÓN ELECTORAL ..................................................................................................................................... 17

B. TECNOLOGIA ELECTORAL ........................................................................................................................................... 34

C. JUSTICIA ELECTORAL ..................................................................................................................................................... 48

D. PARTICIPACIÓN POLÍTICA DE LAS MUJERES ..................................................................................................... 57

E. FINANCIAMIENTO POLÍTICO-ELECTORAL........................................................................................................... 71

- DENUNCIAS RECIBIDAS POR LA MISIÓN ................................................................................................ 77

- ACUERDO DE PRIVILEGIOS E INMUNIDADES ....................................................................................... 81

- ACUERDO DE PROCEDIMIENTOS…………………....................................................................................... 90

- INTEGRANTES DE LA MISIÓN………………. ................................................................................................ 93

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I. INFORME FINAL ANTE EL CONSEJO PERMANENTE1

1. INTRODUCCIÓN

La Secretaría General de la Organización de los Estados Americanos (OEA) recibió mediante nota formal, con fecha 16 de mayo de 2017, la invitación del Tribunal Supremo Electoral (TSE) para desplegar una Misión de Observación Electoral (MOE/OEA) para observar las Elecciones Legislativas y de Concejos Municipales que se celebraron el 4 de marzo del 2018. El 26 de mayo de 2017. La Secretaría General aceptó la invitación y cursó instrucciones al Departamento para la Cooperación y Observación Electoral (DECO) de la Secretaría para el Fortalecimiento de la Democracia (SFD) para que inicie los preparativos correspondientes y gestione la búsqueda de recursos externos para su financiamiento.

En sus esfuerzos por apoyar a los Estados miembros en su voluntad por fortalecer sus instituciones democráticas, la Organización de los Estados Americanos ha desplegado 14 Misiones de Observación Electoral en El Salvador desde el año 1982. Las elecciones legislativas y municipales del 4 de Marzo 2018 fueron las novenas de su tipo desde la firma de los Acuerdos de Paz de 1992.

En estos comicios se eligieron diputados para la asamblea nacional y miembros de concejos municipales de la República de El Salvador. Estos órganos colegiados de representación se renuevan completamente cada tres años2 y son coincidentes temporalmente.

La Asamblea Legislativa está compuesta por 84 diputados/as que pueden ser reelectos3. Para la organización de los comicios el país se divide en catorce departamentos plurinominales variables, de los cuales nueve son de baja magnitud (eligen hasta 5 escaños): La Unión, Morazán, San Vicente, Cabañas, Cuscatlán, Chalatenango, Ahuachapán, Usulután y La Paz. Tres departamentos son de mediana magnitud (escogen entre 6 y 9 candidaturas): Santa Ana, Sonsonate y San Miguel. Por último, existen dos departamentos de gran magnitud (eligen 10 o más de 10): El Salvador y La Libertad.

También se eligieron en esta oportunidad a los miembros de los Concejos Municipales. De acuerdo con el artículo 202 de la CN, cada uno de los departamentos se dividen en municipios, los cuales están regidos por Concejos formados por un Alcalde, un Síndico y dos o más regidores (en proporción a la población). El 4 de marzo se renovaron los 262 Concejos Municipales de El Salvador, lo que implicó la elección de 262 alcaldes/as, 262 sindico/as y 1.424 regidores/as propietarios/as y 1.048 suplentes.

En este proceso de elección fueron diez (10) partidos políticos los que participaron en la contienda, aunque no todos ellos presentaron candidatos a diputados y alcaldes a escala

1 Un resumen de este informe fue leído por el Jefe de Misión, Juan Pablo Corlazzoli, ante el Consejo Permanente de la Organización de los Estados Americanos, en sesión celebrada el 27 de septiembre de 2018. 2 Artículos 124 y 202 de la Constitución Nacional- CN 3 Artículo 124 de la CN

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nacional. Se debe mencionar, asimismo, que en estos comicios compitieron cuatro (4) candidatos no partidarios para la diputación en San Salvador. El padrón electoral estuvo conformado por 5.186.042 ciudadanos aptos para votar. Se habilitaron 1.595 centros de votación y 9.422 Juntas Receptoras de Voto (JRV) en todo el país.

Para estas elecciones la OEA desplegó un equipo de 29 expertos y observadores de 18 nacionalidades, de los cuales el 48% fueron mujeres y el 52% hombres. La MOE/OEA, encabezada por Juan Pablo Corlazzoli, realizó un análisis sustantivo en materia de organización y tecnología electoral, financiamiento de campañas, participación política de las mujeres y justicia electoral. El día de la elección, la Misión estuvo desplegada en los 14 departamentos del país desde la apertura de las Juntas Receptoras de Votos (JRV) hasta el escrutinio y transmisión de resultados, visitando un total de 117 centros de votación.

Posterior a la elección, la MOE/OEA presentó un Informe Preliminar el lunes 5 de marzo, con las principales observaciones y recomendaciones. El presente documento constituye el Informe Final de la Misión, que complementa el anterior y detalla los diversos aspectos observados.

2. ETAPA PRE-ELECTORAL

Entre los días 22-23 de enero, el Jefe de Misión realizó una visita preliminar al país durante la cual pudo sostener reuniones con representante de partidos políticos, candidatos, las autoridades electorales, organizaciones de la sociedad civil, y autoridades de gobierno. Esta oportunidad sirvió para establecer un primer contacto con los actores relevantes de la contienda y para tomar nota de los avances de cara a las elecciones del 4 de marzo.

A partir de las reuniones sostenidas con los partidos, la Misión pudo conocer alguna de las principales preocupaciones de los actores respecto a las elecciones. Ente los temas mencionados sobresalió la necesidad actualizar el padrón y de perfeccionar el sistema de transmisión de resultados. Éste último había enfrentado serias dificultades técnicas en los comicios anteriores (2015), especialmente en los módulos de consolidación y divulgación. Los partidos políticos temían que se repitiera esta situación y no confiaban en que el Tribunal Electoral estuviera plenamente preparado para hacer frente adecuadamente a las complejidades del sistema electoral salvadoreño. Otra de los temas que despertó inquietud entre los actores del proceso refería a la poca claridad sobre la posibilidad de votar presentando u DUI vencido. Si bien el código electoral lo prohíbe4, en comicios anteriores se había autorizado el voto con documentos expirados, por lo que se esperaba que en esta ocasión las autoridades procedieran en forma análoga. El 10 de enero de 2018, la Asamblea Legislativa de El Salvador aprobó un decreto mediante el cual se avaló la utilización del DUI vencido en las elecciones del 4 de marzo. Éste, sin embargo, fue vetado el 19 de enero por el Presidente de la República. A dos

4 Las personas con DUI vencido no pueden sufragar, en la medida en que el Código Electoral establece entre sus requisitos

para ejercer el sufragio “identificarse con su respectivo documento único de identidad vigente” (Art 9)

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semanas de los comicios, el 21 de febrero, un grupo de candidatos presentó ante la Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia una demanda para declarar inconstitucional los artículos del código que impiden el voto con un Documento Único de Identidad (DUI) no vigente. A días de la elección, el recurso todavía no había sido resuelto, situación que se extendería, inclusive, hasta el día de los comicios.

Por último, distintos actores expresaron a la Misión cierta desconfianza en los cambios al procedimiento de integración de los organismos electorales temporales (OET), esto es, de las Juntas Electorales Departamentales, Juntas Electorales Municipales y Juntas Receptoras de Votos. Hasta las elecciones de 2015, estos órganos estaban conformados por personas afiliadas a los partidos políticos. El 22 de julio 2015 la Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia emitió la Sentencia de Inconstitucionalidad 139-2013, que cambió la manera de integrar los OET.

A partir de esa decisión, debían conformarse con personas sin afiliación partidaria, definidas por el TSE de entre las propuestas hechas por los partidos políticos y/o candidatos no partidarios inscritos. Bajo esta nueva modalidad, las organizaciones políticas temían no contar con el suficiente número de personas para poder integrar las juntas y creían que ello podía afectar su capacidad para controlar algunas de las instancias claves del proceso electoral.

Tras la visita preliminar, la Misión de Observación Electoral de la OEA volvió a El Salvador para observar la primera prueba nacional de cómputo electoral que se llevó a cabo el 18 de febrero. Este simulacro incluyó el despliegue logístico del personal y los equipos a ser utilizados para el proceso de escaneo, transmisión y tabulación de resultados electorales preliminares

La prueba fue diseñada para ser ejecutada con cobertura nacional, por lo que abarcó los 14 departamentos y los 262 municipios del país. Se planificó realizar la transmisión en los centros de votación para lo que se elaboraron ejemplos de actas de las 9.422 JRV. Al finalizar la prueba, el personal del TSE informó que se habían obtenido 63,000 imágenes de las 117.033 esperadas, lo que arrojó un porcentaje aproximado de escaneo y transmisión de actas equivalente a 53.87%.

El TSE decidió organizar un segundo simulacro el domingo 25 de febrero de 2018. Durante el mismo se puso a prueba únicamente el proceso de digitación de actas, dejando por fuera los componentes de escaneo y trasmisión. La MOE pudo observar que los cambios ejecutados al programa tras el primer simulacro permitieron una mejoría significativa en la velocidad de digitación de las actas. Asimismo, se pudo comprobar la existencia de un sistema de control y manejo de personal adecuado durante la actividad, la cual incluyó pausas de descanso para los digitadores y relevo para no disminuir el procesamiento de las actas. Independientemente de estos avances, la MOE observó con preocupación que, tras dos simulacros, no hubiera sido posible realizar una prueba completa de procesamiento de todas las actas, ni completar de forma exitosa la integración y prueba de todos los componentes del sistema de transmisión de resultados preliminares.

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El 19 de febrero llegó al país la especialista en organización electoral y el 25 hizo su arribo el Jefe de Misión, junto con los especialistas en participación política de las mujeres, financiamiento electoral y justicia electoral. La MOE/OEA se terminó de integrar con la llegada de los coordinadores y los observadores internacionales, el 27 y 28 de febrero respectivamente. Durante la semana de elecciones, la jefatura de misión, los especialistas del grupo base y los coordinadores regionales mantuvieron reuniones con autoridades de gobierno y electorales, así como con organizaciones de la sociedad civil y con representantes de los partidos.

La Misión observó que la impresión de credenciales de los miembros de mesa se produjo con retrasos. Esto se debió, en gran medida, a problemas de comunicación entre el TSE y los partidos, quienes notificaron a última hora de cambios en sus propuestas para integrar las JRV. Asimismo, distintos actores expresaron a la Misión que existía poca claridad sobre los puntos y fecha de distribución de las acreditaciones. A menos de un día de los comicios, la Misión constató que algunas de las credenciales todavía no habían sido entregadas.

3. LA JORNADA ELECTORAL El domingo 4 de marzo de 2018, se llevaron a cabo las Elecciones de Diputados a la Asamblea Legislativa y de Concejos Municipales 2018. Este proceso incluyó la puesta en funcionamiento de 9.422 Juntas Receptoras del Voto en el territorio nacional.

El día de la elección, los miembros de la Misión observaron la conformación y apertura de las JRV, el desarrollo de la votación y el escrutinio. En San Salvador, los especialistas en tecnología y organización electoral estuvieron presentes en el Centro de Cómputo, donde observaron la puesta en cero de las bases de datos del cómputo nacional y la tabulación de resultados. La Misión constató que la votación transcurrió de manera tranquila, fluida, pacífica y sin mayores incidentes.

Al inicio de la jornada electoral, los observadores de la OEA reportaron dificultades en la integración de las JRV, situación que retrasó la apertura de algunos centros electorales. La Misión notó desconocimiento sobre el protocolo de sustitución de los miembros propietarios que no se presentaron, lo cual resultó particularmente problemático en una jornada en la que solamente el 47% de las JRV se integraron con todos los propietarios. Se constató, además, que los miembros de las juntas no conocían bien los procedimientos de apertura y que debieron recurrir a la ayuda de los vigilantes de los partidos políticos para llevar adelante el proceso. Por último, la MOE observó falta de claridad con respecto a los roles que correspondían a los suplentes que no asumían un puesto en la junta5.

A pesar de las dificultades mencionadas, todas las JRV del país abrieron. Los observadores reportaron que las juntas observadas contaron con todos los materiales electorales 5 Aun cuando no se incorporaban a la JRV, los miembros suplentes recibían la orden de permanecer en el centro.

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indispensables para la votación y que su apertura se dio en promedio a las 7.32 de la mañana.

A lo largo de la jornada, la MOE observó la presencia de fiscales de los diferentes partidos. Tanto el Frente Farabundo Martí para la Liberación Nacional –FMLN- como el partido Alianza Republicana nacionalista -ARENA- tuvieron representantes en prácticamente la totalidad de las mesas observadas por la Misión. Aunque en menor medida, se observó también la presencia de fiscales del Partido de Concertación Nacional (PCN), de Gran Alianza por la Unidad Nacional (GANA), del Partido Demócrata Cristiano (PDC), y de Fraternidad Patriótica Salvadoreña. La amplia concurrencia de fiscales aseguró, con carácter general, un control pluralista por parte de los partidos políticos. Sumado a esto, se constató la presencia de observadores nacionales y de la fiscalía.

Al cierre de la jornada electoral, se observaron dificultades para la realización del conteo. Los reportes de los observadores indican que los miembros de mesa no usaron un criterio uniforme a la hora clasificar los distintos tipos de voto que el sistema electoral salvadoreño admite: en bandera, preferencial y cruzado. Por otra parte, al momento de completar los folios de las actas se utilizó un papel carbón que sólo alcanzaba a pasar los datos en las primeras copias del documento. Esto obligó a las autoridades de junta a tener que completar uno por uno los duplicados que se entregaron a los partidos.

Por la complejidad del procesamiento y con el fin de tener los resultados preliminares en el menor tiempo posible, el TSE dispuso 1.800 escáneres en los centros de votación para enviar la imagen de los folios de las actas desde cada uno de los recintos hasta el centro de procesamiento de resultados preliminares, instalado en el Centro Internacional de Ferias y Convenciones (CIFCO) en San Salvador. Allí, las actas fueron procesadas utilizando un sistema denominado digitación anónima, que brindó seguridad al momento de la transcripción de los valores, dado que el personal de ¨data entry¨ sólo tuvo acceso a los valores y no a los nombres de los partidos o los candidatos. Para la implementación de este sistema el TSE contó con 340 digitadores.

La MOE observó que la transmisión de los folios escaneados operó sin interrupciones y siguiendo las pautas y criterios establecidos por el TSE. La noche de la elección se dieron a conocer los primeros resultados: para las 22:00 horas se había conseguido procesar 2.746 folios, equivalente al 2,35% de los 117.033 esperados. Después de las primeras 10 horas de transmisión, se habían recibido en los servidores del TSE 105.114 imágenes de folios de actas, equivalente a 89,82%. De esta cantidad estaban digitadas y disponibles para consolidación 69,343, es decir, un 59,25%.

La MOE/OEA reconoce los progresos alcanzados por el TSE en la transmisión de los resultados preliminares. La difusión de los primeros datos la noche de la elección es un avance respecto a lo ocurrido en 2015, cuando- debido a fallas técnicas en el sistema- los resultados no estuvieron disponibles sino hasta dos semanas después de la jornada electoral.

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4. ETAPA POST-ELECTORAL

El día lunes 5 de Marzo la MOE recibió quejas por parte de partidos políticos aludiendo errores en el posicionamiento que se les estaba asignando a sus candidatos en la tabulación de los resultados preliminares. La noche del lunes, el Tribunal Supremo Electoral convocó a los representantes de los partidos para informar que efectivamente se había presentado un error en la publicación de resultados de los departamentos que incluían 10 o más cargos, específicamente en San Salvador y La Libertad. Según indicó la empresa encargada, este error se debió a un fallo en la configuración de datos, por el cual se tomó como alfanumérico un campo que debió ser numérico. Esto provocó que a los candidatos que estaban en las posiciones inferiores de las listas se les asignaran las votaciones de la segunda a la cuarta posición. Esta situación generó un clima de tensión y desconfianza en torno a los resultados. El caso finalmente fue resuelto con el reprocesamiento de 8,126 folios de actas. El escrutinio final inició el martes 6 de marzo6 con una audiencia pública realizada por los miembros del pleno de magistrados del TSE. Para este proceso se habilitaron 65 mesas en el pabellón Centroamericano del CIFCO. Cada una de ellas contaba con representantes de agrupaciones políticas, de la Fiscalía General de la República, de la Procuraduría para la Defensa de los Derechos Humanos, de la Procuraduría General de la República, la Junta de Vigilancia Electoral, la Junta Departamental correspondiente y empleados del TSE para el apoyo operativo. Durante esta etapa, la MOE observó que las actas con inconsistencias fueron retiradas de las mesas de escrutinio y trasladadas al pleno del TSE para su revisión. Vale mencionar que este procedimiento no figura en la regulación vigente. Transcurrida una semana desde los comicios, la Misión observó que el tribunal había recibido un poco más de 1.500 actas. Debido al alto número, a partir del 11 de marzo se resolvió reenviarlas a las mesas de escrutinio, acompañadas de un instructivo para resolver las diferencias encontradas. Estos hechos dan cuenta de la falta de una normativa que defina con claridad cómo llevar adelante la revisión de las actas con inconsistencias. Por otra parte, a pesar de que el código establece que el TSE únicamente podrá ordenar la revisión de papeletas cuando la suma de los votos impugnados pueda cambiar al partido político o coalición ganador, la Misión tomó nota de más de un caso en que la autoridad electoral aplicó un criterio diferente. En San Vicente, por ejemplo se decidió abrir todas las urnas del departamento por la existencia de más de 5,000 votos nulos. En el Municipio de El Congo (Depto. Santa Ana), por otra parte, se abrieron las urnas por problemas en la impresión de las actas de escrutinio, en donde faltaba la mención de un partido político que sí estaba reflejado en la papeleta.

6 El Código Electoral define que el escrutinio final inicia a más tardar dentro de las 48 horas de haberse cerrado la

votación, Artículo 214.

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El procesamiento del escrutinio final concluyó el 21 de marzo. Sin embargo, el TSE no dio a conocer los resultados hasta el 4 de abril. A partir de esta fecha, los contendientes tuvieron tres días para presentar los recursos. La Misión tuvo conocimiento de que se presentaron 25 peticiones de nulidad sobre los resultados, las cuales fueron resueltas por el TSE previo a la emisión del Decreto de declaratoria de elección firme, el 24 de abril. 5. OBSERVACIONES Y RECOMENDACIONES La Misión de Observación Electoral de la OEA en El Salvador ha realizado un análisis integral del proceso. Con el fin de contribuir al mejoramiento continuo del sistema electoral salvadoreño, la Misión presenta una serie de observaciones y recomendaciones. 5.1 Organización electoral Integración de Órganos Electorales Temporales

En El Salvador la administración electoral se constituye por un Tribunal Supremo Electoral (TSE), máxima autoridad responsable de organizar la elección y de la función jurisdiccional, y Organismos Electorales Temporales (OET), que incluyen Juntas Electorales Departamentales, Juntas Electorales Municipales y Juntas Receptoras de Votos.

Las elecciones legislativas y municipales de 2018 fueron las primeras en las que los órganos electorales temporales se conformaron por personas sin afiliación partidaria, definidas por el TSE de entre las propuestas hechas por los partidos políticos y/o candidatos no partidarios inscritos.

El tribunal enfrentó dificultades para integrar las Juntas Receptoras de Votos bajo esta nueva modalidad. Ante la realización de que los partidos políticos y candidatos no partidarios no propusieron suficientes miembros para cubrir las 9.422 JRV, el TSE realizó un sorteo entre los ciudadanos inscritos en el padrón electoral y no afiliados a un partido político, quienes fueron notificados y capacitados. Sumado a esto, el TSE solicitó a los partidos proponer nuevos miembros y registró, bajo la denominación ´´ciudadanos elegibles´´, un contingente adicional para conformar las JRV. Estas medidas llevaron a que se presentaran en los centros de votación más miembros de mesa de los necesarios, generando confusión sobre quienes debían integrar las juntas.

La Misión reconoce los esfuerzos hechos por el TSE para designar y capacitar a los miembros de las JRV. Sin embargo, para la implementación futura de este modelo se recomienda establecer plazos y mecanismos eficientes que permitan al tribunal tener certeza sobre el número de las propuestas presentadas por los partidos. En este sentido, se sugiere evaluar la implementación de una plataforma única y centralizada, en la cual las organizaciones políticas puedan registrar a quienes desean postular para integrar las juntas. Estas medidas permitirían un mejor control de este proceso por parte de los partidos y del TSE.

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Capacitación

Producto de los cambios en la integración de las Juntas Receptoras de Votos para el proceso electoral de 2018, el TSE asumió por primera vez la responsabilidad de capacitar a los miembros de mesas a nivel nacional. En esta nueva tarea, la autoridad electoral obtuvo apoyo, tanto financiero como logístico, de la comunidad internacional. Para el desarrollo de las capacitaciones, el TSE preparó materiales de capacitación, entre los que se contaron un instructivo para los OET, un aula virtual y Apps para equipos móviles.

La Misión observó que el instructivo de los miembros de las JRV incorporaba excesiva información y que en algunos casos invocaba a los miembros de las JRV a recurrir a documentos adicionales (guías, manuales o normas que complementan procedimientos específicos) que no estaban incluidos entre los materiales de capacitación. En cuanto al Aula Virtual, esta probó ser una herramienta valiosa para reforzar la formación a distancia.

A pesar de la magnitud de los esfuerzos realizados por el TSE para capacitar a la totalidad de los miembros de las JRV, la Misión constató que el día de la elección, éstos tuvieron dificultades para ejercer sus funciones, especialmente en el momento de apertura de mesas y en el conteo. Teniendo en cuenta la complejidad del sistema de votación salvadoreño, la Misión recomienda que las herramientas de apoyo a la capacitación incluyan una explicación más sencilla del uso de los formatos o documentos que contiene el paquete electoral. Asimismo, se sugiere habilitar el ingreso público al Aula Virtual para que tanto los funcionarios electorales como la ciudadanía en general puedan beneficiarse de esta nueva herramienta. Por último, de cara a futuros procesos electorales, se recomienda fortalecer la capacitación en materia de escrutinio, poniendo el foco en el conteo de los votos preferenciales y fraccionados.

Credenciales

La Misión observó retrasos en la impresión de credenciales de los miembros de mesa. Esto se debió, en gran medida, a problemas de comunicación entre el TSE y los partidos, quienes notificaron a última hora de cambios en sus propuestas para integrar las JRV.

Asimismo, distintos actores expresaron a la Misión que existía poca claridad sobre los puntos y fecha de distribución de las acreditaciones. La MOE constató que una parte de éstas fueron entregadas recién el día de los comicios en los centros de votación.

La Misión insta a que en futuros procesos electorales el TSE planifique mejor el procedimiento de impresión y entrega de credenciales. Se sugiere, además, que estas actividades se realicen con mayor antelación al día de la elección.

Padrón

El padrón electoral de El Salvador está integrado por todos los ciudadanos mayores de edad que hayan cumplido dieciocho años el día de la elección y que gocen de sus derechos políticos. Para su elaboración, la oficina de Registro Electoral del TSE solicita los datos de

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los ciudadanos al Registro Nacional de las Personas Naturales (RNPN), que es la institución encargada de la emisión del Documento Único de Identidad (DUI).

En materia de depuración del padrón, el Código Electoral prevé mecanismos para realizar exclusiones y excepciones, corrección de datos y omisiones, controlar inscripciones repetidas y determinar responsabilidad penal a quien cambia de residencia para sufragar en municipio distinto a donde reside. Para este proceso de elección el número de exclusiones por defunciones fue de 111.028.

A pesar de la existencia de estos mecanismos, diversos actores expresaron a la Misión su preocupación con respecto a la falta de actualización del padrón. A fin de sortear esta problemática, la MOE recomienda al Registro Electoral implementar mejoras en los controles sobre los datos que recibe del Registro Nacional de Personas Naturales (RNPN). Esto requiere identificar los movimientos irregulares de residencia, las personas ceduladas que no votaron en las últimas tres elecciones y realizar una verificación de datos contra partidas de nacimientos, datos cargados al sistema registral, actas de defunción pendientes de cargar y datos de cédula. De igual modo, la Misión considera que el Salvador se beneficiaría de una auditoría integral del padrón electoral que permita conocer su estado y realizar diversos ejercicios de verificación y control.

5.2 Tecnología Electoral

Transmisión de Resultados Preliminares

El TSE ejecutó dos simulacros del procesamiento de resultados preliminares. En el primero de ellos, realizado el domingo 18 de febrero de 2018, la MOE observó que solo fue posible recibir aproximadamente 60.000 imágenes de las 117.033 esperadas, y que de éstas sólo fueron digitadas 40.000. De acuerdo con estas cifras, el porcentaje aproximado de escaneo y transmisión de actas fue de un 51% del total.

El segundo simulacro, llevado adelante el domingo 25 de febrero de 2018, tuvo como objetivo principal verificar el funcionamiento del programa de digitación de resultados. Consecuentemente, no se ejecutaron los procesos de escaneo y trasmisión de actas.

La Misión observa con preocupación que en ninguno de los dos simulacros realizados por el TSE haya sido posible procesar el cien por ciento de los folios de actas ni medir a cabalidad todos los componentes incluidos en el sistema de transmisión de resultados preliminares. Teniendo en cuenta los problemas evidenciados durante el escrutinio preliminar, y de cara a futuros procesos electorales, la MOE recomienda crear un calendario de pruebas de forma escalonada, que permita ir aumentando la cobertura gradualmente hasta completar la totalidad de las JRV.

El día de la jornada electoral, el Tribunal Supremo Electoral (TSE) colocó escáneres en cada uno de los 1,595 centros de votación para la digitalización de los folios de actas. Estos

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dispositivos transmitieron, por medio de una red privada celular APN7, las imágenes a los servidores del Centro Nacional de Procesamiento de Resultados Electorales (CNPRE) en San Salvador. Allí, las actas fueron procesadas utilizando un sistema denominado digitación anónima: con el fin de que el personal de data entry no identificara a qué partido correspondían los datos que se estaban cargados, en la pantalla no era posible visualizar los nombres de las organizaciones políticas.

La Misión observó falta de comunicación entre las diferentes entidades involucradas en la realización del cómputo preliminar. Asimismo, fue notoria la ausencia de documentación escrita, manuales y planes de contingencia que regulasen las diferentes instancias del conteo y las responsabilidades tanto del TSE como de las entidades externas o contratadas.

De cara a futuros procesos electorales, la Misión recomienda fortalecer la coordinación entre los distintos actores que colaboran en la realización del escrutinio preliminar. Asimismo, se sugiere elaborar documentación escrita que defina con claridad las distintas etapas del proceso. Esto permitiría que las acciones se lleven adelante en función de planes pre establecidos y conocidos.

Asimismo, con la contratación de una empresa para la realización del proceso de digitación y divulgación de resultados preliminares, se reitera la recomendación realizada por la MOE del año 2014, donde se indica que se debe de definir una estrategia para que la institución conserve licencias de uso de los sistemas y la experiencia de su operación sean adquiridos por el personal del TSE. Ello otorgaría al tribunal un mayor control del proceso.

Escrutinio Final

En cuanto al escrutinio final, éste inició el martes 6 de marzo. Para este proceso se habilitaron 65 mesas en el pabellón Centroamericano del CIFCO, cada una de las cuales contaba con representantes de agrupaciones políticas, de la Fiscalía General de la República, de la Procuraduría para la Defensa de los Derechos Humanos, de la Procuraduría General de la República, la Junta de Vigilancia Electoral, la Junta Departamental correspondiente y empleados del TSE para el apoyo operativo.

La implementación de los votos preferentes y cruzados8 agrega complejidad a la revisión de actas en las mesas. A pesar de ello, este proceso se realizó de forma manual, lo cual produjo importantes demoras en el escrutinio.

7 Del inglés Access Point Name, Es el nombre de un punto de acceso que se configura para que los dispositivos se puedan

conectar a Internet usando las redes de telefonía móvil. 8 En las elecciones legislativas nacionales, los ciudadanos poseen tres opciones de votación: 1)Voto bandera, por partido o

coalición de partidos 2) Voto preferencial, cuando se escoge dentro de una misma lista- por candidaturas

individualmente (se pueden escoger, tantos candidatos/as como se renueven en ese departamento) y 3) voto cruzado o

fraccionado, cuando el elector puede elegir entre candidaturas de diferentes partidos políticos asignándoles el orden que

desea. Durante el escrutinio en las JRV, los miembros de mesa se encargan de contabilizar los votos enteros y de registrar

las marcas preferentes. Luego, el Tribunal Supremo Electoral hace la operación matemática para convertir los votos

fraccionados en enteros.

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Dado que la ley define que este procedimiento debe ser finalizado con la prontitud posible9, se recomienda evaluar la incorporación de tecnologías que les permita a los integrantes de las mesas realizar las validaciones con mayor celeridad. En específico, se sugiere incorporar el uso de imágenes escaneadas, computadores para revisión y aprobación por parte de los miembros de cada mesa, disminución de las copias impresas de las actas y otros mecanismos tecnológicos que reduzcan los tiempos para la revisión de las actas.

5.3 Justicia Electoral

Tribunal Supremo Electoral de El Salvador

Aunque la competencia del TSE es dual esta es limitada. Por un lado, le corresponde organizar los procesos electorales y por tanto convocar, dirigir y vigilar los mismos; y por otro, debe conocer los medios de impugnación que le presenten en contra de las resoluciones de los organismos electorales10 y las nulidades con motivo de los resultados de la votación. La Misión observó que la regulación de los medios de impugnación establecidos en el Código Electoral está muy poco desarrollada, especialmente respecto de los plazos de los procedimientos, los derechos de las partes y los efectos de las resoluciones.

Por otra parte, una particularidad del modelo electoral salvadoreño es que, aunque el TSE puede conocer de algunos conflictos de naturaleza electoral, no tiene atribuciones ni competencia para conocer de las violaciones a los derechos político-electorales (derecho a votar y a ser votado) de las personas. El Código Electoral no contempla un juicio o recurso legal específico para conocer de éstos asuntos que, en la práctica, éstos recaen via amparo en la Sala de lo Constitucional.

La Misión recomienda fortalecer al TSE como autoridad máxima en la materia electoral para que tenga mayores atribuciones para resolver asuntos de justicia electoral. En cuanto a las leyes electorales, se recomienda desarrollar de manera más detallada las normas aplicables a los medios de impugnación establecidos en el Código Electoral, especialmente respecto de las nulidades, la precisión de los supuestos, los procedimientos, los plazos, los derechos de las partes y los efectos de las resoluciones. Ello contribuirá a dar claridad a los procedimientos, así como evitar litigios innecesarios.

Modificación de normas electorales

Entre el 5 de noviembre de 2014 y 24 de noviembre de 2017, la Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia emitió 16 resoluciones sobre temas relacionados a las elecciones, como voto cruzado, candidaturas no partidarias, financiamiento de los partidos políticos, posición de emblemas en papeletas de votación, orden de asignación de escaños, recuento de votos correspondiente a la elección de diputadas y diputados, y suspensión de la toma de posesión para la Asamblea Legislativa. Con el fin de ajustar la normativa vigente

9 Código Electoral, Artículo 214, párrafo 4. 10 Son organismos electorales, el Tribunal Supremo Electoral, como Organismo Colegiado, las Juntas Electorales Departamentales, las Juntas Electorales Municipales, y las Juntas Receptoras de Votos (artículo 28 del Código Electoral).

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a las resoluciones emitidas por la sala, entre febrero de 2016 y julio de 2017 se emitieron 11 decretos legislativos que modificaron disposiciones del Código Electoral referentes a las temáticas antes mencionadas.

La Sala de lo Constitucional ha sido el actor más activo en la definición y alcance de normas electorales. Las competencias que se ha atribuido en las sentencias, en algunos casos, han ido más allá de la función de control constitucional. Esto fue señalado por la Misión de Observación Electoral de la OEA en 2015 y sigue siendo una preocupación. Las implicaciones y los efectos de dichas sentencias no han sido necesariamente positivos para el sistema electoral salvadoreño.

La Misión considera que es importante que sea la Asamblea Legislativa la que asuma las competencias legislativas y discuta y acuerde sobre las reformas político-electorales necesarias para seguir fortaleciendo el sistema electoral salvadoreño.

5.4 Financiamiento político-electoral

La legislación en El Salvador establece un sistema mixto de financiamiento para las campañas electorales. Los gastos de las mismas se cubren a través del financiamiento público y de fondos privados que provienen de contribuciones, recaudaciones, solicitudes de créditos a entidades no estatales y donaciones por parte de personas naturales y jurídicas. Los aportes y donaciones privadas son la principal fuente de financiamiento de los partidos políticos.

En relación con el financiamiento público, la Misión observó que se cumplió, en los plazos establecidos en la ley, con la asignación anticipada del 70% calculado con base en el número de votos obtenidos por los partidos políticos en las pasadas elecciones. Sin embargo, constató que las 4 candidaturas independientes inscritas no recibieron monto anticipado alguno, debido a que la legislación no hace referencia a las mismas. En aras de contribuir a mayores niveles de equidad en la contienda electoral, la MOE recomienda que se considere la asignación anticipada de recursos públicos a todas las campañas en contienda.

En cuanto al sistema de rendición de cuentas, a partir de la Sentencia 43-2013 de la Sala Constitucional11 se modificó la legislación para obligar a los partidos políticos a entregar a la Corte de Cuentas, al Tribunal Supremo Electoral y el Ministerio de Hacienda la información sobre su financiamiento.

La Misión constató que los partidos políticos entregan sus reportes financieros a la Unidad de Auditoría Financiera del TSE de manera anual, pero que no hay claridad en el marco normativo sobre los procedimientos y plazos para presentar esta información de ingresos y gastos. Asimismo, de acuerdo con la información recibida, las instituciones de control (la Corte de Cuentas y TSE) no hacen una verificación efectiva de la información contable

11 Esta sentencia incluyó el derecho de acceso a la información y el principio de transparencia no previsto en la ley

original sancionada en 2013.

15

entregada por los partidos políticos al no contar con la capacidad para llevar a cabo esta fiscalización.

En este sentido, se reitera la recomendación hecha en 2015 sobre la necesidad de establecer procesos específicos para garantizar el acceso oportuno a la información financiera y rendición de cuentas de los partidos políticos. Se sugiere, asimismo, proveer a las instituciones recursos humanos y financieros para que puedan ejercer un control efectivo de estas cuentas. La Misión considera, además, que la publicación de los informes presentados por los partidos políticos contribuiría a la transparencia del sistema de financiamiento.

En relación con el financiamiento público indirecto, la legislación contempla el espacio gratuito en los medios de comunicación del Estado por 30 minutos diarios durante los cinco días anteriores a la suspensión de la campaña electoral. Sumado a esto, los medios de comunicación privados deben establecer una tarifa por sus servicios previo el inicio de la campaña electoral. Teniendo en cuenta este esquema, y con el fin de promover mayores niveles de equidad en la contienda, la MOE recomienda que se amplíe el periodo de acceso gratuito a los medios de comunicación estatales a toda la campaña electoral y que se considere replicar este sistema en medios privados.

5.5 Participación política de las mujeres

Las elecciones legislativas y municipales de 2018 constituyen la segunda ocasión en las que El Salvador aplica la cuota de género para los cargos colegiados. Esta disposición obliga a los partidos a presentar un 30% de mujeres sobre la base de la totalidad de las candidaturas propietarias y suplentes.

La Misión observó que todos los partidos políticos y coaliciones cumplieron con el requisito de la cuota y, en muchos casos, la superaron. Sin embargo, cuando se analizó la composición de listas de propietarios y suplentes, la Misión notó que los partidos cumplieron con esta exigencia aplicándola en su mínima expresión, incorporando a mujeres en los cargos suplentes o con el mínimo porcentual.

A las dificultades que presentan las mujeres candidatas en el escenario político actual se suma la falta de recursos para que puedan competir en equidad de condiciones. La Misión observó que las leyes de financiamiento no mencionan cómo se orientan estos recursos al interior de los partidos políticos. El acceso a los recursos económicos juega un papel importante en las condiciones de factibilidad, más aún, si los partidos políticos exhiben cierta resistencia a las candidaturas femeninas.

16

Conformación Asamblea Legislativa Mujeres parlamentarias 2018

Partido Político

Departamento

Total Mujeres

San

Sal

vad

or

La

Lib

erta

d

San

Mig

uel

La

Paz

Son

son

ate

San

ta A

na

Usu

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Ch

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enan

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Ah

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hap

án

San

Vic

ente

ARENA 6 2 1 1 2 0 0 0 0 0 12 FMNL 4 2 1 1 0 1 1 1 1 1 13 PCN 1 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1

Totales 11 4 2 2 2 1 1 1 1 1 26

Fuente: Elaboración propia sobre la base de https://www.tse.gob.sv/elecciones-2018/acta-escrutinio-final-diputaciones

La información reunida en el cuadro da cuenta de que, bajo el marco normativo actual, la participación femenina en los puestos de elección popular continúa siendo minoritaria. Para el período 2018-2021, de las 84 bancas de la asamblea sólo 26 son ocupadas por mujeres. Estos datos ubican la participación femenina en el legislativo en torno al 30%.

En aras de generar condiciones más propicias para una participación equitthiativa la Misión considera se debe evaluar la posibilidad de orientar los recursos a los partidos políticos que incorporen más mujeres en lugares con posibilidades de ganar. Asimismo, la MOE recomienda que se aplique la cuota de género sobre la lista de candidaturas propietarias y que se considere incorporar un mandato de posición para visibilizar y naturalizar la competencia de las mujeres. Asimismo, para garantizar el cumplimiento del mandato representativo ganado, se sugiere normar que, si por alguna causa o razón las mujeres deben renunciar a su banca una vez electas, éstas deban ser reemplazadas por otra mujer.

La MOE/OEA considera que El Salvador debería dar un paso más allá de la cuota y aspirar a incorporar de manera gradual y progresiva la paridad política, emulando la tendencia que se está dando en países de la región como Costa Rica, Ecuador, Honduras y México. La posibilidad de avanzar hacia la equidad de género en las listas de manera paulatina favorece la adaptación de los partidos políticos y sus estrategias frente al cambio. El propósito de una meta paritaria podría estar entre los objetivos de una nueva reforma política que busque aumentar escalonadamente el piso mínimo del 30%.

6. AGRADECIMIENTOS

La Misión agradece al gobierno de El Salvador por la invitación para observar estos comicios y al Tribunal Supremo Electoral por la apertura y colaboración brindada a la Misión, que permitió el desempeño de las labores de sus expertos y observadores. Asimismo, desea destacar el apoyo de los demás actores del proceso electoral y la hospitalidad de la ciudadanía salvadoreña.

17

La Misión agradece también las contribuciones financieras de Bolivia, Colombia, Corea, España, Estados Unidos, Francia y Luxemburgo que hicieron posible desplegar la misma.

II. ANEXOS

- INFORMES POR TEMA

A. ORGANIZACIÓN ELECTORAL

1. Introducción

El proceso de elección observado en El Salvador estuvo marcado por las sentencias emitidas por la Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia12. Un ejemplo de ellos es la sentencia 139-2013 de 2015, a través de la cual se declaró inconstitucional el artículo del Código Electoral que estipulaba la conformación partidaria de las Juntas Electorales Departamentales (JED), Juntas Electorales Municipales (JEM) y Junta Receptora de Votos (JRV). A partir de esa decisión, los órganos mencionados deben conformarse con personas sin afiliación partidaria, definidas por el TSE de entre las propuestas hechas por los partidos políticos y/o candidatos no partidarios inscritos. Las elecciones legislativas y municipales de 2018 fueron las primeras que se organizaron bajo este esquema.

2. Características en específico

2.a) Marco Jurídico

La Constitución de la República es la base del sistema electoral de El Salvador de 1983. La carta magna establece los derechos políticos de los ciudadanos (ejercer el sufragio, asociarse para constituir partidos y optar a cargos públicos) y regula, además, los mecanismos para la renovación de los cargos de elección, los plazos para la propaganda electoral y las fechas de convocatoria de los comicios. La constitución consagra al TSE como la máxima autoridad en materia electoral y define su integración. Por mandato constitucional, ningún partido debe tener predominio en el tribunal. El Código Electoral (2013), como legislación secundaria, establece los lineamientos que debe seguir el TSE en la confección y actualización del registro electoral. Asimismo, define cuáles son los organismos electorales temporales, cómo estos se integran y cuáles son sus funciones. Por último, se detallan las obligaciones y atribuciones de cada una de las direcciones dependientes del TSE. La ley de partidos políticos forma parte también del marco normativo de las elecciones de El salvador. Esta ley establece las reglas que deben seguir las organizaciones partidarias en

12 El sistema electoral en el Salvador sigue siendo consecuencia de las sentencias judiciales que emite la Sala de lo Constitucional. Esta situación puede generar incertidumbre en las acciones de planificación, organización y ejecución de los procesos de elección que el TSE defina en el ámbito de su función administrativa y jurisdiccional.

18

para la selección de candidatos y para la formación de coaliciones. Además, define las características del modelo de financiamiento partidario que rige en El Salvador. 2.b) Autoridades Electorales

i) Tribunal Supremo Electoral

El TSE es la máxima autoridad en materia electoral, con jurisdicción en todo el país. Está conformado por cinco magistrados o magistradas titulares y cinco suplentes, elegidos por la Asamblea Legislativa para un período de 5 años. Tres de ellos son seleccionados a partir de ternas propuestas por los tres partidos políticos o coaliciones que hayan obtenido el mayor número de votos en la última elección presidencial, y dos a partir de una terna propuesta por la Corte Suprema de Justicia. La Presidencia del organismo la ejerce el candidato elegido de la terna del partido o coalición que obtuvo el mayor número de votos en la elección presidencial.

Tabla N° 1 Integración del Tribunal Supremo Electoral

COMPOSICIÓN DEL TRIBUNAL SUPREMO ELECTORAL, PERIODO 2014-2019

Magistrados Propietarios Magistrados Suplentes

Julio Alfredo Olivo Granadino, Presiente Oscar Francisco Panameño

Jesús Ulises Rivas Sánchez, Magistrado María Blanca Paz Montalvo

Ana Guadalupe Medina Linares, Magistrada Carlos Mauricio Rovira Alvarado

Fernando Argüello Téllez, Magistrado Sonia Clementina Liévano de Lemus

Miguel Ángel Cardoza Ayala, Magistrado Rubén Atilio Meléndez García

Fuente: Tribunal Supremo Electoral

El TSE mantiene dos funciones básicas. Por un lado, le corresponde organizar los procesos electorales y por tanto convocar, dirigir y vigilar los mismos; y por otro, debe conocer los medios de impugnación que le presenten en contra de las resoluciones de los organismos electorales13 y las nulidades con motivo de los resultados de la votación. No se encuentra supeditado a ningún organismo del Estado.

Las principales responsabilidades del Tribunal Supremo Electoral son: garantizar el derecho a la organización y participación política de la ciudadanía y los partidos políticos; convocar, organizar, dirigir y vigilar los procesos electorales; practicar el escrutinio preliminar y definitivo de los comicios; firmar las credenciales de las personas electas;

13 Son organismos electorales, el Tribunal Supremo Electoral, como Organismo Colegiado, las Juntas Electorales Departamentales, las Juntas Electorales Municipales, y las Juntas Receptoras de Votos (artículo 28 del Código Electoral).

19

llevar el registro electoral debidamente actualizado; llevar el registro de partidos políticos, coaliciones, y candidatos inscritos en los diversos procesos electorales; e inscribir a los ciudadanos y ciudadanas postulados a cargos de elección popular14.

Asimismo, al TSE le corresponde nombrar y organizar los miembros de Juntas Electorales Departamentales –(JED)-, Juntas Electorales Municipales –(JEM)- y demás organismos que intervienen en el proceso, además de nombrar y supervisar la conformación de las JRV; aprobar los diversos modelos y formularios que se utilizarán en las elecciones; conocer de toda clase de acción, excepción, petición, recursos e incidentes que se susciten conforme a lo establecido en el Código Electoral; declarar en firme los resultados de las elecciones sobre las cuales tiene competencia; conocer y resolver de los recursos interpuestos contra resoluciones de las JED, y conocer y resolver de las peticiones de nulidad de elecciones y de nulidad de escrutinios definitivos15.

ii) Órganos electorales temporales (OET)

En este grupo, se encuentran las Juntas Electorales Departamentales, las Juntas Electorales Municipales y las Juntas Receptoras de Votos. A partir de la Sentencia de Inconstitucionalidad 139-2013, los organismos electorales temporales deben conformarse con personas sin afiliación partidaria, aun cuando sean propuestas por las propias organizaciones políticas. De los cinco miembros que integran cada OET, cuatro son definidos por el TSE de entre las propuestas hechas por los partidos que hayan obtenido mayor número de votos en la última elección legislativa y el quinto se sortea entre el resto de partidos, coaliciones y candidaturas no partidarias.

Una vez integrados los órganos, el TSE debe distribuir equitativamente los cargos de presidente, secretario, primer vocal, segundo vocal y tercer vocal, con una asignación porcentual equivalente al veinte por ciento de cada cargo para cada instancia proponente. En el caso de las JED y JEM, de no proponerse candidatos o candidatas para integrar las juntas, el tribunal nombra las personas que considere aptas para ello16. En el caso de las JRV, de no proponerse o no completar los espacios vacantes son completados por el tribunal, mediante un sorteo de entre los ciudadanos inscritos en el padrón electoral del municipio17.

Juntas Electorales Departamentales

Dentro de la estructura jurídica de El Salvador, las Juntas Electorales Departamentales (JED) son los organismos electorales temporales de mayor jerarquía. Entre sus funciones principales se destacan las siguientes: recibir la protesta de ley de los miembros de JEM y darles posesión de sus cargos; supervisar el cumplimiento de las obligaciones de las JEM y las JRV que funcionan bajo su jurisdicción, debiendo comunicar al TSE, con copia al fiscal electoral, de las anomalías que constataren, así como vigilar por el correcto funcionamiento

14 Artículo 63, CE 15 Artículo 64, CE 16 Artículo 95, CE 17 Artículo 102, CE

20

de las mismas; decidir sobre los incidentes que se susciten en la votación, cuando no son resueltos por las JEM; recibir las actas y documentos que le remitan las JEM, y entregar aquella documentación al TSE; denunciar las infracciones a las leyes electorales; y, entregar a las JEM las papeletas de votación, objetos y demás papelería que se requiera como parte del proceso electoral18.

Juntas Electorales Municipales

Las Juntas Electorales Municipales (JEM) son organismos electorales con jurisdicción en los municipios correspondientes. Dentro sus atribuciones se comprenden las de recibir protesta de ley a los miembros de las JRV y darles posesión de sus cargos; entregar a estas últimas los objetos y papelería que el proceso electoral requiera; supervisar la integración de las JRV, y tomar las medidas pertinentes para su integración conforme a la ley; conocer y resolver sobre situaciones que interfieran con el desarrollo de la votación e informar las quejas que se presenten contra miembros de JRV; recibir las actas y la documentación para luego elaborar un acta general municipal preliminar de escrutinio, y entregar al TSE el documento original, y copias a la JED y a los partidos o coaliciones contendientes; vigilar el funcionamiento de las JRV y velar por el traslado de los paquetes electorales; y, denunciar las violaciones a las leyes y al Código Electoral que atenten contra el proceso eleccionario19.

Juntas Receptoras de Votos

Por último, dentro de la organización se encuentran las Juntas Receptoras de Votos (JRV), que constituyen organismos electorales que se conforman para cada elección, cuya función primordial es la recepción de los votos emitidos por la ciudadanía, realizar el escrutinio preliminar al finalizar el proceso de votación, y consignar el resultado en el acta correspondiente. Para ello, deben recibir los paquetes que contienen los materiales y documentos electorales, y devolverlos a las JEM una vez que hayan concluido con el cumplimiento de sus responsabilidades.

II.b) Los órganos electorales temporales frente a la presentación de recursos

Fuera de la expresa participación de las Juntas departamentales en las nulidades de inscripción de las candidaturas20, el Código Electoral no establece de manera clara la intervención de las JED y JEM para dirimir sobre otros recursos que se puedan presentar en materia electoral. Sin embargo, el instructivo elaborado para la capacitación de los miembros de OET, desarrolla su intervención de la siguiente manera:

18 Artículo 94, CE 19 Artículo 98, CE 20 Artículo 269, CE

21

Fuente: Instructivo para la Junta Electoral Departamental. Elaborado por el TSE.

iii) Otras autoridades relacionadas con el proceso electoral

Dirección de Organización Electoral (DOE): la responsabilidad logística que cumple el TSE para el desarrollo del proceso de elección se ejecuta a través de la DOE y sus dependencias a nivel de cabeceras departamentales. Esta Dirección está a cargo de la capacitación de los funcionarios de los órganos electorales temporales y de la distribución del material electoral a las Juntas Electorales Municipales.

La Policía Nacional Civil: Coordina con el TSE el plan general de seguridad electoral. La Policía Nacional está presente durante el transporte, distribución, recolección y almacenaje de los paquetes electorales, actas de cierre y escrutinio, y demás materiales. Igualmente su labor está orientada a la reducción de los hechos delictivos dentro y fuera de las instalaciones, donde se ejerce el sufragio y durante el desarrollo de la jornada electoral.

La Academia Nacional de Seguridad Pública y miembros de la Fuerza Armada: Actúan en apoyo al plan general de seguridad electoral.

Procuraduría para la Defensa de los Derechos Humanos: se encarga de velar por el respeto y la garantía a los derechos humanos, principalmente los derechos políticos. Durante el desarrollo del proceso electoral, supervisa la actuación de la administración pública frente a las personas, incluyendo a todos los organismos electorales permanentes y temporales, entre otras funciones que la Constitución de la República le faculta.

Junta de Vigilancia Electoral: La JVE es un organismo de carácter permanente y partidario, encargado de fiscalizar las actividades y funcionamientos de las dependencias del TSE, de los organismos electorales temporales, y del Registro Nacional de las Personas Naturales (RNPN), bajo los términos señalados en el Código Electoral21.

21 Artículo 131, CE.

22

Delegado o delegada del Fiscal Electoral: Es el encargado de llevar el control del proceso electoral e inscripción de Partidos Políticos cumpliendo las convocatorias del organismo colegiado del TSE y con el proceso de escrutinio. Brinda un informe final de las elecciones.

iv) Responsables de la documentación de identificación del votante

El Registro Nacional de Personas Naturales (RNPN) es el organismo responsable de la emisión del Documento Único de Identidad (DUI). Es una entidad de derecho público, con autonomía en lo técnico y en lo administrativo; para efectos de presupuesto se encuentra adscrito al TSE.

2.c) Actores electorales: ciudadanos, partidos y candidatos

i) Ciudadanos

Para el ejercicio del sufragio es condición indispensable estar inscrito en el Registro Electoral elaborado por el TSE. Los partidos políticos legalmente inscritos tendrán derecho de vigilancia sobre la elaboración, organización, publicación y actualización del Registro Electoral. El voto es voluntario, libre, directo, igualitario y secreto22.

El voto en el exterior no fue ejecutado para este proceso de elección. Si bien una sentencia de la Sala de lo Constitucional exige implementarlo, se estableció que si el TSE no dispone de la logística necesaria, puede iniciar su aplicación en 2021.

ii) Partidos, organizaciones, coaliciones o alianzas

Los requisitos en la ley para el registro de partidos, organizaciones, coaliciones o alianzas son el testimonio de la escritura pública y una copia; una relación de ciudadanas y ciudadanos capaces, que se encuentren en el goce de sus derechos políticos, en número no menor de cincuenta mil que respalden la solicitud de inscripción del partido, acompañada de la ficha y de la copia legible del DUI vigente de cada uno de ellos. Estos ciudadanos y ciudadanas no deberán pertenecer a otro partido político inscrito; tres ejemplares del estatuto del partido; la designación de los representantes legales, titulares y suplentes, que se acreditan ante el Tribuna23. El Tribunal publica en su sitio Web, el formato general válido para el registro de las y los ciudadanos24.

El Tribunal verifica los requisitos formales y, dentro de los 5 días siguientes, manda a publicar la solicitud en su portal web y en un periódico de circulación nacional. Las personas naturales o jurídicas que acrediten interés, tienen cinco días para presentar su oposición a la inscripción o trámite. Con el voto de al menos cuatro magistrados

22 Artículos 77 y 78, CE.

23 Artículo 13, Ley de Partidos Políticos. 24 https://www.tse.gob.sv/laip_tse/index.php/marconormativo/captura-de-firma-y-huella-de-respaldantes

23

propietarios o sus respectivos suplentes, en un plazo no mayor a tres días, aprobará o denegará la inscripción25.

Para este proceso de elección fueron diez (10) partidos políticos los que participaron en la contienda: Alianza Republicana Nacionalista (ARENA), Frente Farabundo Martí para la Liberación Nacional (FMLN), Gran Alianza por la Unidad Nacional (GANA), Partido Concertación Nacional (PCN), Partido Demócrata Cristiano (PDC), Cambio Democrático (CD), Fraternidad Patriota Salvadoreña (FPS), Partido Social Demócrata (PSD), Democracia Salvadoreña (DS), Partido Salvadoreño Progresista (PSP). No todos los partidos políticos presentaron candidatos a diputados y alcaldes a escala nacional. Se debe mencionar que para este proceso compitieron cuatro (4) candidatos no partidarios para la diputación en San Salvador.

PARTIDOS POLITICOS DONDE PARTICIPARON ARENA / FMLN / GANA /

PCN Para Asamblea Legislativa en 14 departamentos

PDC Para Asamblea Legislativa en 07 departamentos CD Para Asamblea Legislativa en 07 departamentos FPS Para Asamblea Legislativa en 12 departamentos PSD Para Asamblea Legislativa en 12 departamentos DS Para el Concejo Municipal de Rosario de Mora en San Salvador

PSP Fue en coalición con el FMLN para el Concejo Municipal de San Salvador

Se registraron seis (6) departamentos donde se presentaron coaliciones para la elección a Asamblea Legislativa: ARENA-PCN en San Vicente y Morazán, FMLN-CD en la Libertad, FMLN-PSD en Santa Ana, FMLN-CD-PSD en Ahuachapán y PDC-PCN en San Miguel.

iii) Candidatos

Para ser elegido Diputado o Diputada se requiere ser mayor de veinticinco años, salvadoreño o salvadoreña por nacimiento, hijo o hija de padre o madre salvadoreño, de notoria honradez e instrucción y no haber perdido los derechos de ciudadano en los cinco años anteriores a la elección26. En este contexto, el TSE exige solo para el caso de candidatos a diputados o diputadas la correspondiente hoja de vida para determinar el grado de instrucción; además del requisito de democracia interna (certificación de acta de escrutinio)27.

En el caso de los concejos municipales, sus miembros deben ser mayores de veintiún años y originarios o vecinos del municipio; serán elegidos para un período de tres años, podrán ser reelegidos y sus demás requisitos serán determinados por la ley28. La inscripción de

25 Artículos 15 y 16 de la Ley de Partidos Políticos 26 Artículo 126 de la Constitución de la República de El Salvador 27 Artículo 37, Ley de Partidos Políticos 28 Artículo 202, Constitución de la República de El Salvador.

24

candidaturas se abre al día siguiente de la fecha de convocaría de elecciones y cierra setenta y cinco días antes del día de los comicios (18 de diciembre de 2017). Los órganos competentes para la inscripción de candidaturas son el TSE (candidaturas partidarias y no partidarias de Diputados a la Asamblea) y la JED (candidaturas a Concejos Municipales).

2.d) Mecanismos de elección de autoridades

En este proceso electoral se eligieron Diputados y Diputadas a la Asamblea Legislativa, y las y los Miembros de Concejos Municipales. Las circunscripciones territoriales electorales para esta elección son municipales y departamentales. La circunscripción municipal comprende el área territorial de cada uno de los municipios en que se encuentra dividido el país, los cuales a su vez estarán subdivididos en sectores de votación. Para elegir diputados o diputadas, las circunscripciones se organizan a nivel departamental.

Provincias Números de Escaños al

Congreso Alcaldes / Regidores Concejos

Municipales

San Salvador 24 218

Santa Ana 7 110

San Miguel 6 146

La Libertad 10 200

Usulután 5 166

Sonsonate 6 146

La Unión 3 128

La Paz 4 150

Chalatenango 3 168

Cuscatlán 3 114

Ahuachapán 4 100

Morazán 3 148

San Vicente 3 90

Cabañas 3 64

TOTAL 84 (*) 1.948 (**) (*) Cada lista cuenta con un suplente por diputado o diputada.(**) El Decreto de Convocatoria asigna la cantidad de 1048 suplentes para los Concejos Municipales (4 suplentes por cada Concejo), excepto para el caso de Jutiapa en Cabañas.29

Para la elección de diputados a la Asamblea Legislativa además del voto preferencial, se puede recurrir al voto cruzado. La primera forma permite a los electores votar libremente por los candidatos y candidatas de una lista, sin estar sujeto al orden de prelación

29 https://www.tse.gob.sv/elecciones-2018/convocatoria.

25

establecido por los partidos; mientras que la segunda de ellas permite a los electores marcar candidaturas de distintos partidos políticos, coaliciones o candidaturas no partidarias sin que la cantidad de marcas supere el número de escaños del departamento votar. Además, la ley establece la posibilidad de presentar candidaturas no partidarias, que para este proceso fueron cuatro (04) en San Salvador. Estas disposiciones suponen distintas alternativas en la votación para diputados y diputadas a la Asamblea. Las posibilidades de marca en una papeleta se definen de la siguiente manera:

- La bandera, la lista completa o ambas, de un partido político o coalición. - Uno, varios o todos los candidatos del partido político o coalición. - Dos o más candidatos de distintos partidos, hasta el número de escaños del

departamento. - Uno varios candidatos o candidatas no partidarias.

Para la asignación de escaños, el código electoral prevé la implementación del sistema de cociente electoral. El primer paso consiste en dividir el total de votos válidos emitidos en el departamento entre el número de Diputados y Diputadas propietarios que corresponde a la misma circunscripción, obteniendo así el cociente electoral. Los partidos políticos o coaliciones tendrán tantos escaños como veces esté contenido el cociente electoral en el número de votos que hayan obtenido en la circunscripción de que se trate. En el caso de los candidatos y candidatas no partidarios, resultará electo quien o quienes alcancen el cociente electoral determinado para su circunscripción.

Si uno o más partidos políticos, coaliciones o candidatos no partidarios no obtuviesen el cociente electoral, se tomarán sus votos como residuos. Si faltase un escaño que asignar, lo ganará el partido político, coalición o candidato o candidata no partidario, que hubiera obtenido el residuo mayor.

Luego de haber determinado el número de escaños que corresponde a cada partido político o coalición en cada departamento, el tribunal procede a determinar la prelación de los diputados y diputadas electos. Para ello: i) Se asignan los escaños obtenidos por cada agrupación a los candidatos de la lista que hayan obtenido el mayor número de marcas, ii) Si aún quedaran escaños que asignar, se aplica el orden en el cual fueron inscritas las candidaturas por el partido o coalición postulante30.

Representación de los partidos en la Asamblea Legislativa – Elecciones 2018

Bandera Partidos Votos por

Partido Diputados Cociente

Diputados Residuo

Total Diputados

ARENA 854.651,15922 28 7 35

30 Artículo 217, CE.

26

FMLN 437.759,71485 10 8 18

GANA 243.267,66303 3 7 10

PCN 221.801,85429 3 5 8

ARENA-PCN 74.717,33334 2 1 3

FMLN-CD 65.027,08571 2 1 3

PDC 60.016,09428 0 2 2

FMLN-PSD-CD 33.936,58333 1 0 1

FMLN-PSD 32.640,81428 1 0 1

PDC-PCN 31.315,71666 1 0 1

FPS 20.026,05375 0 0 0

CD 19.590,83596 0 1 1

PSD 15.231,45951 0 0 0

Fuente: TSE31

En el caso de las elecciones municipales, no existe la posibilidad de voto cruzado. Los ciudadanos deben expresar su elección marcando sobre la bandera de la agrupación de su preferencia. Al partido o coalición que obtenga la mayoría simple de votos válidos, le corresponderán los cargos de alcalde o alcaldesa y síndico o síndica. En caso de que esa mayoría sea más del 50%, al partido o coalición también le corresponderá un número de regidores o regidoras en proporción al número de votos obtenidos. De no ser ese el caso, al partido le corresponderá una cantidad de regidores o regidoras que, en conjunto con el alcalde o alcaldesa y el síndico o síndica, constituyan mayoría simple en el Concejo. El resto de regidoras o regidores se distribuirá proporcionalmente entre los restantes partidos o

31 https://www.tse.gob.sv/documentos/elecciones/2018/escrutinio-final/reporte/diputaciones-nivel-nacional-

elecciones-2018.pdf

27

coaliciones contendientes, a través de un cociente electoral, que resulte de dividir el total de votos válidos entre el número de regidores o regidoras propietarios a elegir32.

2.e) Funcionamiento de las Juntas Receptoras de Votación

La composición de las mesas de votación a nivel nacional fue la siguiente: 14 Juntas Electorales Departamentales; 262 Juntas Electorales Municipales; y 9.422 JRV. Por cada mesa de votación o JRV se establecieron 600 electores como máximo.

Luego del sorteo para el quinto miembro de la JRV, tal como dispone el Código Electoral, y luego de cumplir el requisito de tener como mínimo asistencia a dos sesiones de capacitación, el TSE procedió a entregar certificados de capacitación, para luego entregar las acreditaciones correspondientes. Para el caso de los cuatro (04) primeros miembros, que resultaron de las propuestas de los partidos políticos, el TSE coordinó con éstos para hacer entrega directa de las acreditaciones correspondientes. Este último ejercicio se observó hasta un día antes de la elección.

Las Misión recibió numerosas quejas relacionadas con la desorganización en la entrega de acreditaciones a los ciudadanos sorteados para integrar las JRV. La mayoría de los reclamos se fundaban en la falta de claridad sobre los lugares de distribución. Algunos ciudadanos manifestaron, asimismo, que no se los había incluido en la lista de entrega de credenciales a pesar de haber asistido al número de capacitaciones requeridas por el TSE.

El día de la elección, las JRV pusieron en práctica los conocimientos adquiridos durante las sesiones de capacitación. La misión observó serias dificultades al momento de apertura de las mesas y durante el conteo. Los inconvenientes se acentuaron con la excesiva participación de vigilantes titulares y suplentes que representan a partidos en contienda33 y que permanecen junto a los integrantes de las JRV.

En cuanto al alcance de las actuaciones legales para los integrantes de las JRV, la impugnación de votos es un acto para el que están facultados, dado que así lo estipula capítulo correspondiente a los actos vinculados al cierre de la votación y escrutinio del Código Electoral34. El día de la votación, la Misión observó este ejercicio en algunas JRV. Cabe señalar, sin embargo, que el mismo no estaba contemplado en los instructivos de formación de los funcionarios de junta.

32 Artículo 219, CE. 33 En el proceso de elecciones 2018 se observó en San Salvador entre 10 y 15 vigilantes por JRV, entre titulares y suplentes. 34 Artículo 206, CE., ‘’Se entenderá como voto impugnado aquel sobre el cual se reclama su validez o invalidez, y que no ha sido declarado como nulo o abstención y no pudiere determinar con claridad cuál fue la intensión del votante”.

28

2.f) Organización y logística

i. Censo o Registro Electoral

El Registro Electoral, dependiente del TSE, es el responsable de la elaboración, distribución, vigencia, depuración, seguridad y formato del padrón electoral. Este órgano recibe del Registro Nacional de Personas Naturales (RNPN) la información del Documento Único de Identidad (DUI) de todas y todos los ciudadanos. Para ello, el RNPN envía una estructura de datos al TSE, que comprende ochenta y siete (87) campos, y que guarda relación con lo establecido en el Código Electoral35.

Fuente: Unidad de Administración de Base de Datos del RNPN

Para elaborar el Padrón, el Registro Electoral suspende el proceso de inscripción de ciudadanos y ciudadanas ciento ochenta (180) días antes de la fecha señalada para las elecciones; y la modificación de residencia de ciudadanos y ciudadanas un año antes, debiendo cerrar definitivamente ciento veinte días antes de la fecha de las elecciones. El Tribunal emite el padrón total nacional con separación de los padrones totales municipales y sectoriales, y los remite a más tardar ciento sesenta y cinco días antes del día de la elección a los partidos políticos y coaliciones; en ese mismo plazo, el Tribunal pone a disposición de los ciudadanos y ciudadanas dichos padrones, para que puedan ser consultados por estos y solicitar las correcciones que según la Ley proceda, a más tardar quince días antes del cierre definitivo del registro electoral36.

35 Artículo 17, CE. 36 Artículo 20, CE.

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El padrón electoral de El Salvador está integrado por todos los ciudadanos que se encuentren en capacidad de ejercer el sufragio37. En el proceso de actualización y depuración el Código Electoral prevé mecanismos para realizar exclusiones y excepciones, corrección de datos y omisiones, controlar inscripciones repetidas y determinar responsabilidad penal a quien cambia de residencia para sufragar en municipio distinto a donde reside. Para este proceso de elección, incrementó el número de exclusiones por defunciones a 111.028. Esta cifra es resultado de los envíos de las inscripciones de defunción que los Registros de Estado Familiar de los Municipios, por obligación legal38., hacen llegar directamente al Registro Electoral.

Fuente: TSE

Algunos actores manifestaron a la Misión que este ejercicio es insuficiente para la depuración del Padrón. La MOE observó que el Registro Electoral no ha sido auditado para implementar mejoras a los controles y actualizaciones sobre los registros que recibe del Registro Nacional de Personas Naturales (RNPN), pues no se observa identificación de movimientos irregulares de residencia, personas ceduladas que no votaron en las últimas tres elecciones o verificaciones de datos contra partidas de nacimientos, actas de defunción pendientes de cargar, entre otros.

37 En este proceso electoral se registraron 5.186.042 ciudadanos hábiles para ejercer el voto.

38 Artículo 28 CE.

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Documentación para votar

El Código Electoral establece que, para ejercer el sufragio, el elector debe “identificarse con su respectivo documento único de identidad vigente”39. Sin embargo, el 10 de enero de 2018, la Asamblea Legislativa de El Salvador aprobó un decreto mediante el cual se avaló la utilización del DUI vencido en las elecciones del 4 de marzo. Este decreto fue vetado el 19 de enero por el presidente de la República. A dos semanas de los comicios, el 21 de febrero, un grupo de candidatos presentó ante la Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia una demanda para declarar inconstitucional los mencionados artículos del código que impiden el voto con DUI no vigente. Al día de la elección, el recurso todavía no había sido resuelto, situación que se extendería, inclusive, hasta el día de los comicios.

En este contexto de incertidumbre, la Misión constató que las renovaciones del DUI incrementaron en la semana previa a la elección. En los DUI centros, se observó largas colas de ciudadanas y ciudadanos que acudieron a renovar su documento por vencimiento o deterioro.

ii. Materiales electorales

El paquete electoral contaba con los siguientes materiales: 600 papeletas de votación, tres ejemplares del Padrón Electoral (Búsqueda, Firma y Exhibición), Actas de instalación, cierre y Escrutinio para Asamblea Legislativa y otro juego para Concejos Municipales, los formatos correspondientes a hojas cuenta marcas, tinta indeleble, bolsas para actas y papeletas utilizadas, materiales de apoyo (bolígrafos, crayolas, plumones, etc.), sobres tiflológicos (se distribuye un juego por cada centro de votación y se agrega un juego más por cada 10 JRV instaladas), entre otros.

Para elaborar las papeletas de votación la Secretaría General del TSE y la DOE coordinaron para preparar el arte, imágenes y guía de colores de emblemas de partidos políticos y coaliciones. El TSE, con la presencia de los partidos políticos, realizó el sorteo de posición de emblemas a incluir en las papeletas. El proceso de impresión de las mismas se realizó entre el 07 de noviembre de 2017 y 11 de febrero 2018.

En cuanto a la cantidad de papeletas, el Código Electoral señala que el Tribunal imprimirá un número de boletas de acuerdo al total de ciudadanos y ciudadanas que aparece en el registro electoral, más el uno por ciento de las mismas para reposición, las que distribuirá entre las JED, a más tardar cinco días antes de las elecciones.

El paquete electoral es una caja de cartón corrugado que contiene materiales específicos y genéricos que utiliza cada JRV a nivel nacional. El proceso de rotulación se realizó de manera controlada y ordenada en la sede de la DOE (San Marcos). Para facilitar la ubicación del paquete, la caja fue rotulada en la parte frontal con el nombre del departamento, municipio y número de JRV. Además en los laterales se colocó el número de la JRV. La preparación del paquete electoral inició el 01 de diciembre de 2017 y debió culminar el 23

39 Artículo 9, CE.

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de febrero. Sin embargo, la demora para contar con los formatos de escrutinio que formaban parte del paquete, retrasó en un día esta actividad. Aun así la fecha para su desplazamiento inició antes lo programado en el calendario electoral (26 de febrero 2018).

El almacenamiento de la totalidad de los paquetes electorales se concentró en la DOE San Marcos y luego fue distribuido a las 21 sedes DOE a nivel nacional, para el almacenamiento a nivel JED. Una vez allí, se procedió a establecer las fechas de entrega del material electoral a las JEM. Finalmente, las Juntas Municipales realizaron la distribución a cada JRV. El día de los comicios, la Misión constató que los materiales estuvieron a tiempo en los centros de votación para permitir la apertura de las mesas.

En el marco del presente proceso, la DOE implementó un programa de capacitación e inducción para 4,693 miembros de estructura temporal de apoyo logístico, que permitió fortalecer la gestión y el manejo de las zonas, áreas, territorios y sectores de votación40.

Fuente: Programa de Capacitación e Inducción DOE/2018

III) Centros de votación

Para este proceso electoral se contó con 1.595 centros de votación a nivel nacional. Una de las prioridades fue eliminar la mayor cantidad de espacios al aire libre: con respecto a la elección anterior, el número de centros abiertos disminuyó de 199 a 37.

Durante la observación, y de acuerdo a lo manifestado por el Director de la DOE, se dieron cambios en algunos de centros de votación por solicitud de ciudadanos o por dificultades en las coordinaciones con asociaciones o propietarios de inmuebles. Esta situación, si bien

40 El plan de capacitación incluyó personal de la sede DOE Central y las 21 Delegaciones de Zonas y 62 áreas logísticas

DOE a nivel nacional que integran la estructura logística y operativa, los cuales replican la capacitación con el personal

que sería asignado a 1,595 centros de votación a nivel nacional (encargado, colaborador, auxiliar de centro de votación y

los delegados de control JRV, de activarse este última estructura.

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no se dio en la mayoría de los casos, debe ser evaluada en aras de evitar inconvenientes en la logística electoral.

En algunos centros de votación observados, la distribución de las mesas de votación no presentó espacios adecuados para el voto de mayores de edad y con discapacidad. Asimismo, hubo ausencia de apoyo del personal institucional. Las dificultades se presentaron tanto en la instalación y apertura, como en el cierre y escrutinio.

IV) Capacitación Electoral

A través de la Dirección de Capacitación y Educación Cívica, el TSE diseñó guías metodológicas para los 690 facilitadores desplazados a nivel nacional con el objetivo de capacitar a las y los miembros de los OET. El periodo de capacitación abarcó desde el mes de noviembre de 2017 hasta la semana previa al día de la elección. El TSE asumió esta nueva responsabilidad en el marco de la sentencia de la Sala en lo Constitucional, que incorporó a la reforma electoral la despartidización de los integrantes de los OET.41 Para cumplir con la tarea, el TSE obtuvo en el 2017 el apoyo del Programa de las Naciones Unidas (PNUD).

El TSE elaboró instructivos para los diferentes OET (JED, JEM, JRV). Para el caso de las JED y JEM, los instructivos fueron orientados a las obligaciones, funcionamiento, actores que intervienen en el proceso y su relación con ellos, así como las actividades para el día de la elección. En el caso de la JRV, el instructivo detalló las actividades que debían cumplir sus miembros de manera secuencial, e incluyó procedimientos específicos para la atención a personas con discapacidad y adultas mayores en el proceso de votación. El instructivo para las JRV contaba con una hoja de contenido del paquete electoral que facilitó el control de los productos que incluía. Adicionalmente, se incorporan los formatos (actas) a ser usados durante la instalación y escrutinio.

Entre los materiales de capacitación se revisó el Aula Virtual, creada para esta elección y para uso de las y los miembros de los OET. En esta herramienta virtual se incluyeron los instructivos correspondientes para cada instancia y evaluaciones para medir el aprendizaje.

3) Recomendaciones

Sobre miembros de las JRV

a) Promover de manera permanente el Banco de Ciudadanos Elegibles para garantizar la cantidad de miembros que puedan integrar las JRV.

b) Establecer en el calendario electoral una fase referida a “última fecha para presentar propuestas para integrar las JRV”, en función al número de capacitaciones que necesiten para garantizar su correcto desempeño.

41 Art. 92, Art. 97 y Art. 101. Código Electoral.

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c) Promover una reforma sobre la necesidad de considerar a todos los miembros de las JRV dentro del sorteo público que realiza el TSE, con la respectiva difusión para un periodo de tachas u oposiciones, y capacitar al total de sorteados para la jornada electoral.

Sobre capacitación

a) La MOE recomienda que las herramientas de apoyo a la capacitación como es el aula virtual, incluyan una explicación más sencilla del uso de los formatos o documentos que contiene el paquete electoral (cartel de cuenta marcas, el folio A que especifica los folios del A1 al A8).

b) Es necesario que los miembros de las JRV cuenten con los instructivos de capacitación desde que son seleccionados y evitar, en la medida de los posible, los reemplazos de los miembros de las JRV propuestos por los partidos políticos, salvo en casos de fuerza mayor.

c) Asegurar una mejor capacitación a los facilitadores que aplican el diseño metodológico para las réplicas a nivel nacional y desarrollar videos con personas y materiales que muestren el correcto uso y orden de los formatos que van a ser de utilidad para trasladar las cantidades al acta de escrutinio.

d) Habilitar el ingreso público al aula virtual, sin restricciones, para mantener una curva de aprendizaje en futuros procesos de elección. El escrutinio para el voto preferencial y fraccionado deben ser temas prioritarios.

e) Evaluar la posibilidad de ampliar el programa y los tópicos abordados en los espacios de capacitación. En específico, se sugiere contar con un programa continuo que incorpore contenidos de formación cívica y cultura democrática.

Sobre la Logística electoral

a) Los paquetes electorales no cuentan con una medida o sello de seguridad. Para garantizar su inviolabilidad la MOE recomienda que el TSE disponga de un cintillo de seguridad, con características especiales (tramados o logotipos u otros elementos de seguridad).

b) En relación con la entrega de credenciales, se recomienda habilitar en la plataforma web del TSE un módulo para registro de ciudadano capacitado, sea por sorteo o por el Banco de Ciudadanos Elegibles. De esta manera el Tribunal puede contar con una base de datos para reportes de seguimiento y gestionar mejor la cantidad de ciudadanos que podrían participar en una jornada electoral.

c) En el escrutinio final, se observó que el diseño de las papeletas de votación dificultaba, en algunos casos, la interpretación de la voluntad del elector. Específicamente, en los distritos en los que participaron coaliciones, era complejo identificar a qué partido correspondía cada voto. Se recomienda que el TSE realice

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una evaluación del diseño de la papeleta, incluyendo el estudio de diferentes formatos utilizados en otros países, y pondere la inclusión de un marco que identifique y delimite claramente el espacio de cada partido o agrupación política en la papeleta. También es importante que se evalúe en el diseño mantener una proporcionalidad y alineación de las banderas de los partidos, de forma que sea más sencillo para el votante identificar por quien desea ejercer el voto.

Sobre Padrón Electoral

a) Las acciones de actualización no son suficientes para mantener limpio el padrón electoral. Se debe considerar la posibilidad de depurar aquellos electores que no sufragan en los tres últimos procesos de elección. Estos distorsionan el número de electores habilitados para votar.

b) El TSE se beneficiaría con una auditoría integral sobre el Registro Electoral para garantizar la integridad y calidad de los datos que redunde en la confiabilidad y seguridad jurídica de los mismos.

Sobre las funciones jurisdiccionales y logísticas del TSE

a) La dependencia del colegiado para aprobaciones de carácter didáctico o técnico sobre procesos o materiales electorales dificultan el trabajo operativo del TSE. Se sugiere adoptar una fórmula que reúna a las diversas dependencias de dicho tribunal para coordinar las actividades, y optimizar tiempos y recursos.

B. TECNOLOGÍA ELECTORAL 1. Introducción

Las Elecciones de Diputados a la Asamblea Legislativa y Miembros de Concejos Municipales celebradas el domingo 4 de marzo de 2018 constituyeron el segundo proceso electoral en el que fue utilizado el sistema de voto preferente con voto cruzado para la escogencia de diputados en El Salvador. Esta modalidad de votación se introdujo como consecuencia de un fallo de la Sala de lo Constitucional, y fue implementada por primera vez en las elecciones del año 2015. En aquel año, el procesamiento de los resultados presentó serias dificultades técnicas, especialmente en los módulos de consolidación y divulgación. De cara al proceso electoral 2018, los partidos políticos temían que se repitiera esta situación y desconfiaban de que el Tribunal Electoral estuviera plenamente preparado para hacer frente adecuadamente a las complejidades del sistema electoral salvadoreño.

La disminución del presupuesto electoral para las elecciones del 2018 influyó de alguna manera en la forma en que se aplicó la tecnología en la organización electoral, y preocupó a diferentes actores sobre el montaje y la preparación de los comicios.

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Para estas elecciones el Tribunal Supremo Electoral (TSE) del El Salvador diseñó un sistema de procesamiento de resultados electorales preliminares dividido en dos componentes, uno para la transmisión de las actas desde los centros de votación y otro para la digitación, consolidación y publicación de resultados electorales.

El primer componente fue facilitado en calidad de donación por la Asociación Mundial de Órganos Electorales (AWEB por sus siglas en inglés), en conjunto con la empresa coreana MIRUE. Entre ambas donaron 1.800 escáneres y el software que permitió digitalizar las imágenes de los folios de las actas, transmitirlos hasta los servidores del TSE en San Salvador y realizar la digitación de los resultados (este último módulo sólo en formato de prueba, no vinculante para este proceso electoral). El segundo componente, fue adjudicado una empresa que se encargó de la digitación, consolidación y publicación de los resultados que se derivaron de las actas escaneadas y transmitidas por la firma coreana. Para el Escrutinio Final, el TSE habilitó el pabellón Centro Americano del Centro Internacional de Ferias y Convenciones (CIFCO) de San Salvador. Allí se instalaron 65 mesas para la revisión de las 9.422 actas de las Juntas Receptoras del Voto (JRV), proceso en el cual participaron representantes de los diferentes partidos políticos, la Fiscalía General de la República, la Procuraduría para la Defensa de los Derechos Humanos, la Junta de Vigilancia y personal del TSE. En cada mesa se colocó un sistema informático elaborado por el tribunal para facilitar el escrutinio.

2- Características en específico

2.a) Marco Jurídico El Código Electoral de El Salvador incluye los requisitos, atribuciones y deberes de la Unidad de Procesamiento de Datos del Tribual Supremo Electoral42. Ésta se encarga de desarrollar los procedimientos y aplicaciones relacionadas con el procesamiento de datos para la formación, actualización y depuración del Registro Electoral, en coordinación con la Dirección de Registro Electoral. Además, presta soporte tecnológico para la realización de los escrutinios preliminares y definitivos de los eventos electorales.

Para mantener una continua vigilancia y fiscalización de los procesos realizados por el Centro de Procesamiento de Datos del TSE, el Código Electoral define la creación de la Junta de Vigilancia Electoral43. Ésta, constituida por técnicos designados por los partidos políticos, recibe del TSE computadores o terminales para poder verificar los procesos, realizar pruebas técnicas y ejecutar las comprobaciones que entiendan de lugar. El centro de procesamiento está obligado en el código electoral a proporcionar la información y las

42 Código Electoral, Artículos No. 74 y 75, Sección IV. 43 Código Electoral, Artículo No. 137

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facilidades que los técnicos de la Junta de Vigilancia soliciten para llevar adelante las labores de supervisión44.

2.b) Padrón Electoral / Registro Electoral

En los últimos procesos electorales, el TSE ha venido trabajando en la implementación del voto residencial45, un plan que busca acercar las urnas al lugar de residencia de los electores. En línea con este programa, para estos comicios se realizó una nueva actualización y verificación de la plantilla cartográfica electoral, validando in situ que los centros de votación reunieran las condiciones necesarias para la realización del proceso electoral.

Cuadro 1: Población Electoral Elecciones 2018

No Departamento Centros de Votación

Cantidad Juntas Receptoras del Voto (JRV)

Población Electoral Porcentaje

1 San Salvador 256 2.507 1.425.627 27,49% 2 Santa Ana 117 851 477.250 9,20% 3 San Miguel 135 748 408.625 7,88% 4 La Libertad 152 1.084 606.208 11,69% 5 Usulután 123 561 302.179 5,83% 6 Sonsonate 96 680 375.999 7,25% 7 La Unión 112 450 237.585 4,58% 8 La Paz 114 494 262.301 5,06% 9 Chalatenango 103 352 182.760 3,52%

10 Cuscatlán 79 365 194.889 3,76% 11 Ahuachapán 84 495 273.387 5,27% 12 Morazán 99 311 158.342 3,05% 13 San Vicente 64 268 143.546 2,77% 14 Cabañas 61 256 137.344 2,65%

Totales 1.595 9.422 5.186.042 100,00%

Mujeres 2.763.759 53,30%

Hombres 2.422.283 46,70%

Fuente: Guía de Elecciones 2018 / TSE

Con el objeto de mantener informada a la ciudadanía sobre su lugar de votación, el TSE colocó unidades de consulta ciudadana en lugares de gran afluencia, como plazas comerciales, aeropuertos, oficinas gubernamentales, entre otros. Utilizando su número de DUI, los electores podían confirmar la JRV en que les correspondía votar, así como su número correlativo en el padrón electoral.46 Para estos operativos fueron utilizados dos tipos diferentes de sistemas de verificación de ciudadanos.

1. Quiosco de consulta ciudadana: Equipos todo incluido para ser colocados en estaciones fijas, como plazas comerciales u oficinas gubernamentales.

2. PosMovil de consulta ciudadana: Equipos móviles para operativos puntuales o desplazamientos a zonas rurales.

44 Código Electoral, Artículo No. 138 45 El Voto Residencial, es un plan ejecutado por el TSE a partir del año 2012, en el que se busca acercar las urnas al lugar de residencia de los electores. 46 Reunión Xiomara Aviles Lizama,

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Imagen 1: Pos Móvil de consulta ciudadana. Fuente: TSE

Imagen 2: Pantallas de captura de información Quiosco de consulta ciudadana Fuente: TSE

2.c) Tecnología de información y comunicación El sistema de procesamiento de resultados preliminares para las elecciones del 4 de marzo fue diseñado con los siguientes componentes:

1. Escaneo y transmisión de actas de escrutinio 2. Recepción en los servidores del TSE 3. Desencriptación de las imágenes 4. Transferencia de imágenes a los servidores de digitación (Empresa contratista) 5. Digitación de resultados 6. Análisis de actas con problemas (En caso de que se presentaran) 7. Consolidación de actas completas 8. Revisión de sumatorias y consistencia del acta 9. Consolidación o totalización de resultados 10. Publicación de resultados

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Imagen 5: Diagrama de Transmisión de Resultados Preliminares

Fuente: Elaboración propia en base a informaciones del TSE

1- Escaneo y transmisión de Actas de Escrutinio

Por la complejidad del procesamiento y con el fin de tener los resultados preliminares en el menor tiempo posible, el TSE implementó un sistema para escanear los folios de las actas desde cada uno de los centros de votación. Las imágenes se transmitieron de forma encriptada hasta el centro de procesamiento de resultados preliminares, instalado en el Centro Internacional de Ferias y Convenciones (CIFCO) en San Salvador.

Para la realización del proceso de escaneo, en cada centro de votación el TSE designó un grupo de dos representantes denominado ¨equipo de soporte de transmisión¨. El primer representante cumplía el rol de “Recolector” de actas y se encargaba de la interacción con las JRV y de trasladar las actas al centro de transmisión. La otra persona, denominada “transmisor”, se encargaba de digitalizar, transmitir y almacenar las actas de cada JRV asignada.

El proceso de escaneo y transmisión se realizó por medio de los dispositivos RTS (Results Transmition System), habilitados en todos los centros de votación (CV) del país. En este evento electoral, se tenían disponibles 1,800 equipos: 1,667 unidades se distribuyeron hacia los centros de votación y los restantes fueron colocadas en las sedes logísticas para usarlos como contingencia en caso de ser necesario. La transferencia de imágenes se realizó mediante una red privada APN, que fue proporcionada en su totalidad por la compañía de comunicaciones.

Las características de los equipos utilizados son las siguientes:

Pantalla táctil Teclado numérico

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Escáner incorporado Conectividad celular para transmisión de imágenes UPS o batería externa para funcionamiento en caso de falta de energía eléctrica Maleta resistente para el traslado

2- Recepción en los servidores del TSE

El procesamiento de los resultados se realizó en el Centro Internacional de Ferias y Convenciones (CIFCO), instalaciones que el TSE adecuó de forma temporal para la organización el proceso electoral. En esta localidad fue instalada una infraestructura con diferentes centros de procesamientos (data center), uno de los cuales correspondía a la recepción de las imágenes transmitidas desde los centros de votación. Los servidores y la infraestructura utilizados estuvieron a cargo de los técnicos del TSE y de la AWEB.

3- Desencriptación de las Imágenes

Después de que las imágenes eran recibidas en los servidores de recepción, pasaban por un proceso de desencriptación, para que pudiesen ser procesadas por los diferentes sistemas. Este procedimiento consistió en aplicar un algoritmo informático que, por medio de una clave, permitió retornar a su estado original la imagen que previamente se había resguardado para la transferencia.

4- Transferencia de imágenes a los servidores de digitación

Con la existencia de más de un data center, se hizo necesario que existiera un proceso para transferir las imágenes que eran recibidas desde los RTS y trasladarlas a los servidores de digitación. Este proceso permitió el enlace de la infraestructura instalada por la AWEB y por la empresa contratista, transfiriendo las imágenes de los folios de actas entre los servidores instalados.

5- Digitación de resultados

La digitación de folios de actas fue realizada por una empresa privada, contratada por el TSE para estos fines. Se utilizó un sistema denominado digitación anónima, que se encargó de brindar seguridad al momento de la transcripción de los valores, dado que el personal de data entry solo tuvo acceso a los valores y no a los nombres de los partidos o los candidatos.

El proceso de carga se concibió para que se tomara como válido un valor que coincidiera por lo menos en dos digitaciones. Ello implicó que, hasta poder alcanzar la confirmación de un dato como correcto, en algunos casos fueran necesarias hasta tres digitaciones. En caso de que ninguna de estas coincidiera, el acta era reenvíada a un área de incidencias. Allí, los operadores podían ver el folio completo, pero solo tenía la posibilidad de elegir uno de los valores que se había cargado anteriormente.

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6- Análisis de actas con problemas (En caso de que se presentaran)

Cuando los folios eran procesados por el área de digitación y no era posible conseguir coincidencia entre las tres digitaciones y la verificación final, estos pasaban al área de análisis, donde se encargaban de validar el acta y aprobarla para su consolidación.

Este proceso era realizado por dos operadores por cada estación de trabajo, quienes después de ver la imagen del folio completo y comparar los valores con el resultado de la digitación, realizaban las correcciones necesarias y las aprobaban. Cada operador tenía una clave diferente y era necesaria la aprobación por dos operadores para cada folio.

7- Consolidación de actas completas

Debido a que las actas de resultados para el nivel legislativo estaban compuestas por diferentes folios (la cantidad podía variar desde 10 a 14 dependiendo del departamento), fue necesario que se utilizase un mecanismo informático que permitía determinar cuando todos los folios estaban debidamente digitados y aprobados.

8- Revisión de sumatorias y consistencia del acta

Todas las actas de resultados cuyos folios habían pasado por el proceso de digitación y no contenían diferencias, eran sometidas a un proceso de revisión de sumatorias para determinar que los valores tuvieran consistencia.

9- Consolidación o totalización de resultados

Totas las actas, tanto legislativas como municipales, que pasaban por los pasos anteriores eran sumadas para totalizar por demarcación y por candidato.

10- Publicación de resultados

Imagen 6: Pagina Web de publicación de resultados preliminares

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Para la publicación de resultados consolidados, el TSE activó el portal http://elecciones2018.tse.gob.sv. Éste fue alojado en un servicio en la “Nube” contratado por el TSE, con la finalidad de obtener mayor estabilidad frente a la gran cantidad de accesos previstos para el día de la elección.

La web permitía la consulta por los niveles de elección legislativa y municipal, así como diferentes vistas de resultados por departamento, municipio, centro de votación o Junta Receptora del Voto. Además, contenía las imágenes escaneadas de las actas, para que los interesados pudieran compararlas con la información cargada al sistema.

La aplicación para la consulta de resultados preliminares estuvo disponible a la ciudadanía a partir del cierre de la votación.47 El formato de presentación de resultados fue realizado de forma continua, es decir, los datos se actualizaban en la página cuando se completaba la digitación de los valores de cada acta. Para los representantes de la Junta de Vigilancia de los partidos políticos, el TSE habilitó un área destinada en el centro de procesamiento. Está contaba con computadoras a través de las cuales se podía consultar los resultados y el progreso del proceso de las actas.

Seguridad aplicada al sistema de resultados preliminares

El sistema de resultados preliminares contó con diferentes mecanismos de seguridad aplicados al proceso:

Imágenes encriptadas durante la transferencia: las imágenes de las actas fueron cifradas y encriptadas para su envío desde los centros de votación hasta el centro de procesamiento CNPRE.

Red segura de comunicación desde los centros de votación: la red de comunicación contratada a la empresa contó con un servicio APN, lo que garantizaba un aislamiento para la red de datos.

Digitación anónima de resultados: los datos que fueron digitados por el personal no permiten identificar el partido o el candidato a que se adjudicaban.

Verificación de valores por más de un digitador: los resultados digitados necesitaban la coincidencia de más de un digitador para ser aprobados como válidos.

Plan de contingencia en la trasmisión de resultados preliminares Para garantizar el adecuado funcionamiento del sistema de resultados electorales preliminares, en cada parte del sistema se adecuó una contingencia para responder a las necesidades propias del evento:

Respaldo energético de las unidades RTS: cada unidad de transmisión contaba con un UPS para suplir energía temporal en caso de falla eléctrica. En los casos en que se determinó que el centro de votación podía no tener energía eléctrica permanente, se adicionó una batería de mayor capacidad y duración al equipo.

47 Código Electoral, Artículo 198.

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Contingencia de comunicación para la transmisión de los datos: los equipos RTS se programaron para que, de no ser posible la conexión a la red APN, las informaciones escaneadas pudieran ser transportadas mediante un dispositivo USB a una de las 21 sedes logísticas del TSE, y por medio de un computador instalado poder realizar la transmisión de resultados a los servidores de recepción en San Salvador.

Respaldo de equipos adicionales para los casos de falla de las RTS: en las 21 sedes logísticas el TSE contaba con equipos RTS adicionales para reemplazar aquellos que pudieran tener fallas.

Plataforma de procesamiento y comunicación redundante: todos los servidores, líneas de comunicación y líneas de entrada energéticas estaban duplicadas para garantizar redundancia en caso de falla de una de éstas.

Fuentes eléctricas de emergencias para el cetro de procesamiento de datos: en los diferentes pabellones de procesamiento de datos del CIFCO, el TSE contaba con generadores de emergencia y UPS para casos de fallas de energía eléctrica.

Licitación para procesamiento de resultados preliminares El 22 de diciembre del 2017, el TSE adquirió el contrato de “Servicio de publicación de resultados con digitalización, transmisión y procesamiento de información de actas de cierre de escrutinio”. Este contrato fue adjudicado a una empresa internacional.

Plan de resguardo de materiales

El TSE instaló en el pabellón 7 del Centro Internacional de Ferias y Convenciones (CIFCO) una estructura para el resguardo de las Actas de Cierre y Escrutinio. El procedimiento contó con un programa informático en el que se registraban los sobres que eran recibidos, hasta contabilizar los 9.422 que se tenían en todo el territorio nacional. A cada folio del acta se le colocó en el proceso previo de empaquetado una etiqueta de lectura por radio frecuencia, lo que permitió que en los procesos de recepción se verificaran cada uno de forma rápida, garantizando un adecuado inventario.

El plan de resguardo contó con una logística adicional de clasificación y organización de las actas para su utilización en el escrutinio definitivo.

Digitación de actas para prueba de sistema

El convenio suscrito por el TSE con la Asociación Mundial de Órganos Electorales (AWEB), incorporaba una prueba del sistema de digitación de resultados preliminares. Para esto el TSE puso a disposición 200 digitadores y un área de trabajo adicional. Debido a que este sistema solo se utilizaría de prueba, los datos obtenidos en la consolidación de resultados no fueron publicados y estuvieron disponibles solo para el tribunal. Se trató de un ensayo en el funcionamiento de esta tecnología para posibles usos en posteriores eventos que realice el tribunal.

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Imagen 7: Procesamiento de información de las actas, consolidación y publicación de resultados

Fuente: Elaboración propia/ información reunión TSE/AWEB

Simulacros de procesamiento de resultados preliminares

El TSE realizó dos simulacros del procesamiento de resultados preliminares, en los cuales la MOE estuvo presente. El primero se efectuó el domingo 18 de febrero de 2018. Para esta prueba se tenía contemplado un alcance de procesamiento nacional, que abarcase los 14 departamentos y los 262 municipios del país. Se planificó realizar la transmisión en los 1.595 centros de votación, y se incluyeron ejemplos de actas de las 9.422 JRV. Las actas de prueba se confeccionaron conteniendo 11 y hasta 15 folios dependiendo del departamento, por lo que se calculó un total de 117.033 hojas a escanear y transmitir.

En este simulacro se tuvo como principal objetivo poner a prueba todos los elementos comprendidos en el procesamiento de resultados preliminares, lo que incluía el traslado de los equipos a los centros de votación, la capacitación del personal, la trasmisión desde los equipos RTS al centro de procesamiento y la recepción, digitación y consolidación de resultados.

En el desarrollo de esta prueba, la MOE observó que solo fue posible recibir 63.044 imágenes de las 117.033 esperadas, de las cuales 40.000 fueron digitadas. Ello arrojó un porcentaje aproximado de escaneo y transmisión de imágenes de un 51% del total. Esta prueba presentó problemas logísticos en el traslado de equipos y lentitud en la digitación de resultados.

En el segundo simulacro, realizado el 25 de febrero, solo se puso a prueba el traslado de unidades RTS desde las sedes logísticas hasta los centros de votación y el componente de digitación de resultados preliminares. Los demás procesos no se ejecutaron. Para el desarrollo de la prueba, se incluyeron las imágenes transmitidas en el ensayo del 18 de febrero, lo que permitió contar con un universo de 63,044 folios de actas, equivalente a un 53,87% del total esperado para el día del evento electoral.

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El objetivo principal del ensayo fue verificar el funcionamiento de los cambios realizados en el programa de digitación de resultados, debido a que en la prueba anterior este proceso había sido lento. En el nuevo simulacro participaron 340 digitadores, quienes trabajaron en las instalaciones temporales del el Centro Internacional de Ferias y Convenciones (CIFCO).

La prueba consistió en que las 63.044 imágenes de folios de actas se colocaron en el servidor del TSE, simulando que todas llegaron de forma inmediata desde los escáneres. Estas imágenes fueron transferidas de forma automática al servidor que tenía la empresa48 lo que permitió procesarlas por el sistema de digitación y realizar una consolidación de información. (Ver imagen 8)

Imagen 8: Diagrama de flujo en el proceso de la prueba

Fuente: Elaboración propia en base a informaciones del TSE

Durante este simulacro se pudo observar una mejoría significativa en la velocidad de digitación de las actas, por lo que se consideró que los cambios ejecutados al programa por la empresa contratista permitieron hacer más eficiente este proceso.

Cabe destacar que en ninguno de los dos simulacros realizados por el TSE fue posible procesar el cien por ciento de los folios de actas, y no se midieron a cabalidad todos los componentes incluidos en el sistema de resultados preliminares.

La noche de la elección

Las primeras actas fueron recibidas por el TSE a las 19:00 horas. Para las 22:00 horas se había conseguido procesar 2.746 folios, equivalente al 2,35% de los 117.033 esperados. Debido al trabajo que representaba en la JRV el escrutinio de los resultados para diputaciones con el voto cruzado, se esperaba que el procesamiento de los resultados preliminares se demorara.

La MOE observó que a las 6:00 am del día 5 de marzo, se habían recibido en los servidores del TSE 105.114 imágenes de folios de actas, equivalente a 89,82%. De esta cantidad estaban digitadas y disponibles para consolidación 69.343, es decir, un 59,25%.

48La empresa contratada para la realización del proceso de digitación y publicación de resultados

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Dificultades en el procesamiento de los resultados preliminares49

El lunes 5 de marzo, la MOE recibió quejas de algunos partidos políticos aludiendo errores en el posicionamiento que se les estaba otorgando a sus candidatos en la tabulación de los resultados preliminares de las elecciones de diputados. Ese mismo día, el Tribunal Supremo Electoral convocó a los representantes de los partidos para informar que se habían cargado mal los votos para la asamblea en los departamentos que incluían 10 o más cargos, léase, San Salvador y La Libertad.

Según indicó la empresa encargada, este error se debió a que en la configuración de datos del voto preferente se tomó como alfanumérico un campo que debió ser numérico. Ello ocasionó que a los candidatos que estaban en las posiciones inferiores de las listas se les asignaran las votaciones de la segunda a la cuarta posición. El caso fue resuelto con el reprocesamiento de 8.126 folios de actas por parte del tribunal. Esta situación generó un clima de tensión y desconfianza en torno a los resultados.

Imagen 9: Cambio de orden en posición de diputados por error en la publicación de resultados preliminares, departamentos San Salvador y La Libertad

Posición Correcta Posición IncorrectaValor Numérico Valor Alfanumérico

1 1

2 10

3 11

4 12

5 2

6 3

7 4

8 5

9 6

10 7

11 8

12 9 Fuente: Elaboración propia en base a informaciones del TSE

49 Las dificultades que enfrentó el TSE en el procesamiento de resultados se debieron, en parte, a las propias

complejidades del Sistema electoral salvadoreño. En las elecciones legislativas nacionales, los ciudadanos poseen tres

opciones de votación: 1) al partido o coalición de partidos (denominado también voto por bandera), 2) Voto preferencial,

cuando se escoge-vdentro de una misma lista- por candidaturas individualmente (se pueden escoger, tantos

candidatos/as como se renueven en ese departamento) y 3) voto cruzado o fraccionado, cuando el elector puede elegir

entre candidaturas de diferentes partidos políticos asignándoles el orden que desea (lista abierta o panachage). Durante

el escrutinio en las JRV, los miembros de mesa se encargan de contabilizar los votos enteros y de registrar las marcas

preferentes. Luego, el Tribunal Supremo Electoral hace la operación matemática para convertir los votos fraccionados en

enteros.

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Cuadro 2: Total nacional de resultados preliminares

Departamentos Total JRV

Abstenciones

Impugnados Nulos Sobrantes

Inutilizadas

Voto Cruzado Emitidos

% de Nulos

SAN SALVADOR 2.507 10.658 511 75.019 794.083 22.943 60.291 559.485 13,4% SANTA ANA 851 4.072 382 15.778 283.374 9.904 13.991 179.433 8,8% SAN MIGUEL 748 3.829 282 8.348 242.862 10.687 16.024 161.185 5,2% LA LIBERTAD 1.084 7.125 271 23.717 336.222 7.740 19.649 270.116 8,8% USULUTÁN 561 3.268 187 5.898 181.847 4.778 5.732 121.544 4,9% SONSONATE 680 3.555 169 12.117 221.878 3.959 9.431 163.270 7,4% LA UNIÓN 450 2.770 175 3.560 145.862 5.526 2.817 90.277 3,9% LA PAZ 494 2.208 129 7.884 144.177 4.463 5.383 118.141 6,7% CHALATENANGO 352 2.190 116 4.581 104.824 2.776 3.751 90.906 5,0% CUSCATLÁN 365 1.796 191 6.439 104.281 1.347 3.452 100.610 6,4% AHUACHAPÁN 495 2.329 158 5.710 132.171 3.875 4.946 125.627 4,5% MORAZÁN 311 1.800 64 2.439 75.923 4.022 2.899 72.112 3,4% SAN VICENTE 268 1.146 94 4.627 83.157 911 2.655 63.817 7,3% CABAÑAS 256 1.076 101 2.421 78,559 400 2.779 57.009 4,2%

Total 9.422 47.822 2.830 178.53

8 2.929.22

0 83.331 153.800 2.173.53

2 8,2%

2,20% 0,13% 8,21%

7,08%

Fuente: Elaboración propia en informaciones de la página de resultados preliminares del TSE

2.d) Escrutinio Final

El escrutinio final inició el martes 6 de marzo 50 con una audiencia pública realizada por los miembros del pleno de magistrados del TSE. Para este proceso se habilitaron 65 mesas en el pabellón Centroamericano del CIFCO. En cada una de ellas estuvieron presentes representantes de las agrupaciones políticas, la Fiscalía General de la República, la Procuraduría para la Defensa de los Derechos Humanos, la Procuraduría General de la República, la Junta de Vigilancia Electoral, la Junta Departamental correspondiente y empleados del TSE para el apoyo operativo.

Cada mesa fue compuesta con un equipo informático y un software diseñado por el TSE para el registro del escrutinio final:

a) Software para la captura de datos de las actas. b) Equipo de terminal (PC) c) Impresora d) 1 pantalla de TV de 58 pulgadas e) Red de datos f) Cámara de video vigilancia

El proceso transcurrió durante las dos semanas posteriores al día electoral, permitiendo revisar la totalidad de las actas emitidas en las JRV. Todos los casos detectados en las mesas donde las informaciones tenían incongruencias fueron remitidas al organismo colegiado, quien se encargó de validarlas y devolverlas a las mesas para que fueran aplicadas al

50 El Código Electoral define que el escrutinio final inicia a más tardar dentro de las 48 horas de haberse cerrado la votación, Artículo 214.

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sistema de escrutinio final. El desarrollo del proceso desde el punto de vista informático se mostró estable y de sencilla aplicación.

3. Recomendaciones

a) Durante la observación de los simulacros realizados los domingos 18 y 25 de febrero, se constató que no fue posible realizar una prueba completa del procesamiento de todas las actas, ni se pudo completar de forma exitosa la integración y prueba de todos los componentes, los dispositivos y del personal que trabajaría el día de los comicios. Teniendo en cuenta los problemas evidenciados durante el escrutinio preliminar y de cara a futuros procesos electorales se recomienda crear un cronograma de pruebas de forma escalonada, que permita ir aumentando la cobertura en cada simulacro hasta completar el cien por ciento de las JRV. Ello permitirá corregir adecuadamente las limitaciones o desafíos que puedan surgir en la realización de dichas pruebas.

b) Fue posible observar que existe una falta de comunicación entre las diferentes entidades involucradas en la realización del cómputo preliminar. Es necesario que estos trabajos sean realizados con la mayor integración, permitiendo el pleno conocimiento y colaboración entre las partes.

c) Durante las diferentes reuniones sostenidas, la Misión observó que ni el TSE ni las

entidades contratadas para el escrutinio contaban con documentación escrita de procedimientos, manuales y planes de contingencia para el proceso. Para futuros procesos electorales se recomienda elaborar las documentaciones de las diferentes actividades que realiza el TSE, permitiendo que las acciones se realicen bajo planes establecidos, y logrando disminuir los riesgos asociados al proceso.

d) Como plan de contingencia para casos de falla de las unidades RTS se contempló que por cada una de las 21 Sedes Logísticas se tuviera un vehículo con técnicos capacitados para la asistencia51. La Misión considera que la cantidad de unidades de soporte fue baja para cubrir los problemas en los centros de votación, por lo que se recomienda realizar una verificación del plan de contingencia para garantizar tiempos de respuesta mínimos para casos de fallas en la trasmisión de resultados desde los recintos.

e) El generador de emergencia del edificio que aloja las instalaciones del procesamiento

de AWEB no había sido instalado ni probado a dos días del proceso electoral. Es importante que en los planes de contingencias se incluyan pruebas de los equipos con suficiente tiempo para garantizar el adecuado funcionamiento de estos52.

f) Con la contratación de una empresa para la realización del proceso de digitación, consolidación y divulgación de resultados preliminares, se reitera la recomendación

51 Reunión con Lorena de Perez, encargada de logística de transmisión de actas. 52 Reunión con el Ing. Rene Torres, Jefe de la Unidad de Servicios Informáticos del TSE

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realizada por la MOE del año 2014, donde se indica que se debe de definir una estrategia para que la institución conserve licencias de uso de los sistemas. Esto permitiría integrar de forma más activa al personal técnico en los trabajos realizados en las diferentes etapas, brindando mayor control del proceso por parte del TSE.

g) El proceso de Escrutinio Final demoró aproximadamente dos semanas, debido a la revisión manual realizada en las mesas por los miembros de los partidos, la Fiscalía General de la República, la Procuraduría para la Defensa de los Derechos Humanos, delegados de la Junta de Vigilancia Electoral y personal de TSE. En este sentido, se recomienda evaluar la incorporación de distintas tecnologías, como el manejo de imágenes digitales de las actas, con el fin de disminuir la impresión de copias de las actas y agilizar los tiempos de realización del proceso.

C) JUSTICIA ELECTORAL

1. Introducción

El Salvador cuenta con normas y procedimientos aplicables a las diversas etapas esenciales al desarrollo del proceso electoral. Los procedimientos a cargo de la máxima autoridad electoral se concentran en un cuerpo de leyes, lo que les da, en principio, certeza y claridad. Sin embargo, el sistema de justicia electoral presenta algunas complejidades, y su diseño podría comprometer el carácter de autoridad máxima del Tribunal Supremo Electoral (TSE).

Bajo el esquema institucional actual, el TSE no tiene competencia para resolver las presuntas violaciones a los derechos político-electorales (derecho a votar y a ser votado) de las personas y es, por tanto, la Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia (SC) la institución que vía juicio de amparo conoce y resuelve esos asuntos. También conoce de las acciones de inconstitucionalidad de contenido electoral que las personas le presentan. La Misión observó que la actuación de la SC en materia electoral es muy activa y que sus resoluciones definen importantes disposiciones en aspectos como la participación electoral, formas de votación, obligaciones de los partidos políticos, obligaciones de la Asamblea Legislativa, entre otros.

Por otro lado, la regulación aplicable a los medios de impugnación establecidos en el Código Electoral está muy poco desarrollada, especialmente respecto de las nulidades, la precisión de los supuestos, los procedimientos, los plazos, los derechos de las partes y los efectos de las resoluciones. Esto podría dar lugar a espacios de dudas y litigio.

2. Características en específico

2.a) Marco Jurídico y resolución de conflictos

La legislación aplicable a las elecciones del 4 de marzo de 2018 para elegir a las y los miembros de la Asamblea Legislativa y a los Concejos Municipales es similar a la que se aplicó en los comicios del 1º de marzo 2015.

49

Sin embargo, en cumplimiento de las decisiones de la Sala Constitucional, entre febrero de 2016 y julio de 2017 la Asamblea Legislativa emitió 11 decretos legislativos que modificaron disposiciones del Código Electoral con temáticas referentes a papeletas y formas de votación, número de electores por JRV, integración de órganos electorales temporales, propuestas de candidatos para integrar listas, integración de Concejos Municipales, licencia para el desempeño de funciones electorales, sanción y efectos del transfuguismo. Estas disposiciones fueron aplicadas por primera vez en este proceso electoral de 2018.

Competencias de la Sala Constitucional

Aunque la SC no es un órgano independiente (es una de las cuatro Salas de la Corte Suprema de Justicia), es la autoridad nacional más alta en materia constitucional. De acuerdo con lo expresado por sus integrantes a la Misión, dado que les corresponde velar por la superioridad de la Constitución, están por encima de todos los órganos y autoridades del Estado. Por ello, considera que no actúan a nombre de la Corte, sino de la Sala. Está convicción la deducen al interpretar el artículo 174 constitucional que menciona la existencia de esa Sala y los asuntos de su competencia. En opinión de los magistrados integrantes con su actuación se “garantiza que no existan zonas exentas de control constitucional”.

La SC conoce y resuelve mediante la vía del juicio de amparo los asuntos relativos a violaciones a los derecho-políticos electorales que le plantean. La Constitución no dice expresamente que estos asuntos serán resueltos por vía de amparo, pero ante la ausencia de un juicio o recurso legal específico en la legislación electoral la SC conoce por esta vía.

La Ley de Procedimientos Constitucionales en vigor se publicó en el Diario Oficial el 22 de diciembre de 1960 y desde entonces ha tenido seis reformas. De acuerdo con sus disposiciones, toda persona puede pedir amparo ante la Sala de lo Constitucional por violación de los derechos que le otorga la constitución (artículos 3 y 12). La acción de amparo procede contra toda clase de acciones u omisiones de cualquier autoridad, funcionario del estado o de sus órganos descentralizados y de las sentencias definitivas pronunciadas por la sala de lo contencioso administrativo que violen aquellos derechos u obstaculicen su ejercicio.

La Ley de Procedimientos Constitucionales establece las materias en las que el juicio de amparo es improcedente (civil, comercial, laboral y respecto de sentencias definitivas ejecutoriadas en materia penal) sin que en se incluya la materia electoral entre estas categorías.

Modificación de normas electorales

Entre el 5 de noviembre de 2014 y 24 de noviembre de 2017, la Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia emitió 16 resoluciones sobre temas relacionados a las elecciones, como voto cruzado, candidaturas no partidarias, financiamiento de los partidos políticos, posición de emblemas en papeletas de votación, orden de asignación de escaños, entre otros. Con el fin de ajustar la normativa vigente a las resoluciones emitidas por la

50

sala, entre febrero de 2016 y julio de 2017 se emitieron 11 decretos legislativos que modificaron disposiciones del Código Electoral referentes a las temáticas antes mencionadas.

De esto se desprende que la Sala de lo Constitucional ha sido el actor más activo en la definición y alcance de normas electorales. Las competencias que se ha atribuido en las sentencias, en algunos casos, han ido más allá de la función de control constitucional. Esto fue señalado por la Misión de Observación Electoral de la OEA en 2015 y sigue siendo una preocupación. Las implicaciones y los efectos de dichas sentencias no han sido necesariamente positivos para el sistema electoral salvadoreño.

La Misión considera que es importante que sea la Asamblea Legislativa la que asuma las competencias legislativas, y discuta y acuerde sobre las reformas político-electorales necesarias para seguir fortaleciendo el sistema electoral salvadoreño.

Competencia del TSE

La competencia del TSE es dual: organizativa y jurisdiccional. Por un lado, le corresponde organizar los procesos electorales y por tanto convocar, dirigir y vigilar los mismos; y por otro, debe conocer los medios de impugnación que le presenten en contra de las resoluciones de los organismos electorales53 y las nulidades con motivo de los resultados de la votación. La Misión observó que la regulación de los medios de impugnación establecidos en el Código Electoral está muy poco desarrollada, especialmente respecto de los plazos de los procedimientos, los derechos de las partes y los efectos de las resoluciones. Ello que genera falta de claridad y certeza en caso de problemas.

Una particularidad del modelo electoral salvadoreño es que, aunque el TSE puede conocer sobre algunos conflictos de naturaleza electoral, no tiene atribuciones ni competencia para conocer sobre las violaciones a los derechos político-electorales (derecho a votar y a ser votado) de las personas. El Código Electoral no contempla un recurso legal específico para conocer de éstos asuntos que, en la práctica, éstos recaen via amparo en la Sala de lo Constitucional.

La Constitución no dispone expresamente que las violaciones en materia de derechos político-electorales de las y los ciudadanos deban ser resueltas por la SC por vía de amparo, pero tampoco establece que este medio sea improcedente. Aunado a esto, el Código Electoral no contempla un juicio o recurso legal específico para conocer de asuntos contrarios a esos derechos.

Sistema de impartición de justicia

La regulación del sistema de impartición de justicia está incluida en el Código Electoral, con la salvedad que hemos comentado respecto al juicio de amparo como la vía legal para dirimir violaciones a los derechos político-electorales de las personas.

53 Son organismos electorales, el Tribunal Supremo Electoral, como Organismo Colegiado, las Juntas Electorales Departamentales, las Juntas Electorales Municipales, y las Juntas Receptoras de Votos (artículo 28 del Código Electoral).

51

El código electoral está dividido en XIII títulos (partes). El acceso a la jurisdicción electoral se encuentra distribuido en cuatro partes del código. En la VII, denominada Del Proceso Eleccionario (artículos 169 a 224) se establece, entre otros aspectos, las prohibiciones aplicables a la propaganda electoral de los partidos políticos, así como las disposiciones aplicables al escrutinio final y declaratoria de la elección. En el siguiente título, el VIII, denominado Infracciones y Sanciones (artículos 225 a 257), se establece el régimen sancionador electoral aplicable. En el siguiente título IX, De los recursos (artículos 258 a 272) se establecen los medios de impugnación que se admiten en contra de los organismos electorales (revocación; revisión; apelación; y nulidad). En este título se incluye la regulación de la nulidad de elección y la nulidad de escrutinio definitivo. En el X -denominado De las nulidades de urna y elecciones (artículo 273)- solo se establecen las causales para conseguir los dos tipos de nulidades mencionados de urna y de elecciones.

2.b) Tribunal Independiente e Imparcial

i. Integración

Los mecanismos de nombramiento de los integrantes del TSE se encuentran establecidos en el texto constitucional (artículo 208). El tribunal se integra por cinco magistrados propietarios e igual número de suplentes. De los propietarios, tres se eligen de ternas propuestas por los tres partidos políticos con más votación en la última elección presidencial y los dos restantes son elegidos- por el voto favorable de por lo menos dos tercios de los diputados- de dos ternas propuestas por la Corte Suprema de Justicia. A estos dos últimos, se les requiere reunir los requisitos para ser magistrados de las Cámaras de Segunda Instancia54, y no tener ninguna afiliación partidista. Al partido o coalición legal que obtuvo el mayor número de votos en la última elección presidencial le corresponde proponer al Magistrado Presidente.

ii. Autonomía

A pesar de que el texto constitucional lo consagra como autoridad máxima en materia electoral y pese a contar con autonomía presupuestaria, el TSE no es una instancia final o terminal. El trabajo y las decisiones del tribunal son revisables por la SC, que tiene la última palabra en las disputas electorales, pues además de conocer de posibles violaciones a los derechos político electorales, conoce también de las acciones de inconstitucionalidad de las leyes, decretos y reglamentos electorales que se le presenten (artículo 2º, Ley de Procedimientos Constitucionales).

En la última década, la actual integración de la SC ha modificado de manera significativa la legislación electoral en materia de prohibiciones y obligaciones, así como el ámbito de actuación de los partidos políticos.

54 Para ser Magistrado de las Cámaras de Segunda Instancia se requiere: ser salvadoreño, del estado seglar, mayor de treinta y cinco años, abogado de la República, de moralidad y competencia notorias; haber servido una judicatura de Primera Instancia durante seis años o haber obtenido la autorización para ejercer la profesión de abogado por lo menos ocho años antes de su elección; estar el goce de sus derechos de ciudadano y haberlo estado en los seis años anteriores al desempeño de su cargo (artículo 177, constitucional).

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A partir de la sentencia de la acción de inconstitucionalidad 61-2009 de 29 de julio de 2010, los magistrados de la Sala aprobaron i) la lista desbloqueada “para proteger el carácter directo que el derecho al sufragio activo debe tener de acuerdo con el artículo 78 constitucional”, y ii) la participación política sin partidos, por considerar que la exigencia de afiliación a un partido político limita el derecho de todos los ciudadanos a optar por un cargo.

Desde entonces a la fecha, los magistrados han emitido varias resoluciones que modifican disposiciones importantes de la legislación electoral.

iii. Carácter del Tribunal Supremo Electoral

En El Salvador el TSE es, por definición constitucional, la autoridad máxima en la materia electoral. Sin embargo, en los hechos, los magistrados del tribunal no son los intérpretes últimos de las normas electorales, pues sus resoluciones son susceptibles de ser revisadas por la SC.

Cabe mencionar que el TSE tiene entre sus atribuciones “aprobar proyectos de reforma a la legislación electoral para ser presentados a la Asamblea Legislativa.”55 La Misión pudo evaluar dos documentos del tribunal: ¨Aportes para el proceso de reforma electoral¨ de diciembre de 2015 y ¨Propuesta de reformas electorales relacionadas con la modificación de plazos para las elecciones legislativas y municipales de 2018 y presidenciales de 2019¨ de julio de 2016. En estos se plantearon preocupaciones derivadas de la elección de 2015, y propuestas de reforma de cara al siguiente proceso. La Misión ve como una buena práctica que al término de los comicios se hagan una evaluación general que permita identificar áreas de mejora y realizar los ajustes legales que se estimen necesarios para el siguiente proceso.

En lo que respecta al contenido de las propuestas, la Misión pudo constatar que las mismas estuvieron relacionadas con aspectos técnicos y logísticos del proceso, tales como, publicación del acta de escrutinio final, ampliación del plazo de vigencia de las solvencias municipales, períodos para la presentación de propuestas de integración de organismos electorales temporales, entre otros. No se abordaron temas del modelo electoral o del sistema político y/o de partidos.

iv. Control de convencionalidad y de constitucionalidad

En El Salvador cualquier ciudadano puede pedir a la Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, que declare la inconstitucionalidad de las leyes, decretos y reglamentos en su forma y contenido, de un modo general y obligatorio (artículo 2, Ley de Procedimientos Constitucionales)56. En las acciones de inconstitucionalidad, la sentencia definitiva no admite ningún recurso y es obligatoria para los órganos del Estado, para sus funcionarios y autoridades y para toda persona natural o jurídica.

55 (artículo 64, inciso a), numero ix.),

56 Publicada en el Diario Oficial el 22 de enero de 1960.

53

2.c) Acceso a la jurisdicción

Objetos de impugnación durante el proceso electoral

El TSE conoce y sanciona las faltas en materia de propaganda durante las campañas. Las prohibiciones están contempladas en el Título VII “Del proceso eleccionario” (artículos 169 a 180). El procedimiento para sancionar las infracciones puede ser iniciado de oficio por el TSE, o puede ser abierto por una denuncia, ya sea del fiscal electoral, de los organismos electorales temporales, de un partido legalmente inscrito, o de la Junta de Vigilancia Electoral. Una vez emitida la resolución para proceder de oficio o interpuesta la denuncia, el TSE deberá admitir o declarar la improcedencia de la misma o realizar prevenciones al denunciante en un plazo de tres días. Una vez admitida la denuncia, señalará día y hora para la realización de una audiencia oral, dentro de los ocho días hábiles siguientes, en la que resolverá lo pertinente 57

Votos impugnados

El código electoral considera como una de las categorías de voto escrutado a los “votos impugnados”, cuando éstos no son nulos pero las Juntas Receptoras de la Votación no pueden determinar con claridad cuál fue la intención del votante. Las JRV no valoran ni determinan nada sobre los votos impugnados (artículo 206): en el conteo en las mesas, éstos se separan y colocan en un embalaje aparte. El código establece que se resolverá sobre la validez de los mismos58 en el escrutinio final practicado por el TSE.

La legislación electoral de El Salvador establece que el tribunal únicamente podrá ordenar la revisión de boletas cuando con la suma de los votos impugnados del Municipio o Departamento pueda cambiar al partido político o coalición ganador de la elección59. Sin embargo, la Misión tomó nota de más de un caso en que la autoridad electoral resolvió abrir las urnas frente a causales no contempladas en la normativa.

En San Vicente, por ejemplo se decidió revisar todas las boletas del Departamento por la existencia de más de 5.000 votos nulos. En el Municipio de El Congo (Depto. Santa Ana), se abrieron las urnas por problemas en la impresión de las actas de escrutinio, en donde faltaba la mención de un partido político que si estaba reflejado en la papeleta. En San Miguel se presentó una moción para anular los resultados aludiendo a que las irregularidades fueron generalizadas. El TSE negó la moción.

Objetos de impugnación en el Escrutinio final

El código electoral establece que el TSE procederá a realizar el escrutinio final en la forma que estime conveniente a partir de los originales del acta de cierre de cada JRV. También señala que el Tribunal está obligado a iniciar el escrutinio final dentro de las cuarenta y ocho horas de haberse cerrado la votación, debiendo finalizarlo con la mayor prontitud

57 Artículo 254 58 Artículo 215, párrafo primero. 59 Artículo 215, párrafo segundo.

54

posible (artículo 214). El código no establece ninguna consecuencia en caso de que no se cumpla el plazo de inicio.

En este proceso electoral, la Misión constató que el TSE realizó un acto de apertura el día martes 6 de marzo a las 17 horas, para cumplir con el plazo de 48 horas establecido en el código electoral. Sin embargo, el escrutinio final empezó recién el miércoles 7 de marzo a las 8 horas.

Durante esta etapa, el código establece que se puede solicitar la nulidad de las actas en caso que éstas contengan diferencias o alteraciones. Sin embargo, la normativa no prevé quién, cómo ni cuándo se puede presentar este recurso. En estos casos, para determinar la validez de los datos, el Tribunal confronta las actas originales con las copias de la JED o la JEM. A falta de éstas, contrasta los originales con las copias de la Fiscalía, y de los partidos políticos60.

Durante esta etapa, la MOE observó que las actas con inconsistencias fueron retiradas de las mesas de escrutinio y trasladadas al pleno del TSE para su revisión. Vale mencionar que este procedimiento no figura en la regulación vigente. Transcurrida una semana desde los comicios, la Misión observó que el tribunal había recibido un poco más de 1.500 actas. Debido al alto número, a partir del 11 de marzo se resolvió reenviarlas a las mesas de escrutinio, acompañadas de un instructivo para resolver las diferencias encontradas. Estos hechos dan cuenta de la falta de una normativa que defina con claridad cómo llevar adelante la revisión de las actas con inconsistencias.

Por otro lado, el código electoral establece que el TSE puede declarar la nulidad de urna cuando las papeletas utilizadas y reportadas como votos válidos superan “en forma ostensible” a la cantidad de ciudadanas y ciudadanos que se hayan presentado a votar (artículo 273, último párrafo). Sin embargo, la falta de normas instrumentales hace presumir que el TSE declara de oficio la nulidad.

Por último, los partidos políticos, coaliciones, o candidatos y candidatas no partidarios, y los ciudadanos que comprueben un interés legítimo por afectación de sus derechos políticos pueden interponer un recurso de nulidad de elección ante el TSE invocando artículo 270, párrafo primero. El plazo para solicitarla es dentro de las veinticuatro horas siguientes de haberse llevado la elección (artículo 270, párrafo primero). El recurso de nulidad de elección se puede presentar ante el TSE fundamentado en las causales establecidas en el artículo 273:

1. Si las elecciones se hubieren efectuado en horas diferentes a las señaladas por el Código, salvo caso fortuito o fuerza mayor o en día diferente al señalado en la especial convocatoria en su caso;

2. Cuando por fraude, coacción o violencia de las autoridades o de los miembros de los organismos electorales de partidos políticos o coaliciones contendientes o de los

60 Artículo 215, párrafo tercero

55

representantes autorizados por éstos, o por cualquier otra persona o grupo se hubiere hecho variar el resultado de la elección;

3. Cuando por errores en la papeleta de votación se hubiera incluido la bandera y divisa de un partido político o coalición no contendiente o faltare la bandera y divisa de un partido político o coalición contendiente; y,

4. Cuando los votos nulos y abstenciones, calificadas como tales en el artículo 200 del Código, superen a la totalidad de los votos válidos en la elección de que se trate.

Una vez ejecutada la resolución que declare la nulidad de una elección, se publicará en el Diario Oficial y el TSE convocará, en su caso, a nueva elección, la cual deberá celebrarse a más tardar treinta días después de la fecha en que se declare ejecutoriada dicha resolución

De igual manera, el código contempla la presentación de un recurso de nulidad de escrutinio definitivo, cuyo plazo de presentación es dentro de los tres días de haberse notificado o publicado los resultados electorales en el sitio web del Tribunal (artículo 272, párrafo tercero). Sin embargo, el código no indica cuales son los efectos de esta nulidad.

Este recurso lo pueden interponer los partidos políticos o coaliciones contendientes, o candidatos y candidatas no partidarios, y los ciudadanos que comprueben un interés legítimo por afectación de sus derechos políticos (artículo 272, párrafo primero). Las causas por las que se puede interponer este recurso son:

1. Por falta de notificación a los contendientes del lugar, día y hora de dicho escrutinio;

2. Por no haberse cumplido el procedimiento establecido en el código (causa de nulidad genérica);

3. Por falsedad de los datos o resultados consignados en las actas y documentos que sirvieron como base para el escrutinio final y que variaron el resultado de la elección.

Declaratoria de la elección

Cuando el acta de escrutinio final no fuere impugnada dentro del plazo de tres días de haberse publicado en el sitio web del Tribunal, la declaratoria de la elección quedará firme de pleno derecho y así lo deberá declarar el Tribunal Electoral mediante Decreto (artículo 220).

Para los comicios de 2018 el calendario electoral establecía como fecha máxima para la Publicación del Acta de Escrutinio Final y Decreto de Declaratoria Firme de Resultados el 3 de abril de 2018. Fue hasta el 4 de abril de 2018, un mes después de la elección, cuando el TSE dio a conocer resultados de escrutinio final de elecciones61. Los contendientes tuvieron un período de tres días para presentar los recursos, si así lo estimaban necesario. La Misión tuvo conocimiento que se presentaron 25 peticiones de nulidad sobre los resultados, los cuales tuvieron que ser resueltos por el TSE previo a la emisión del decreto

61 Consultable en https://www.tse.gob.sv/elecciones-2018/resultados-escrutinio-final.

56

de declaratoria de elección firme. Finalmente, este documento se publicó el 24 de abril sin cambio alguno.

2.d). Transparencia y cultura de legalidad

i. Calendario electoral y disfrute de derechos

El calendario electoral estuvo disponible en el portal del TSE, e incluyó información de cada una de las fases y actividades del proceso electoral. Se estableció la fecha de inicio (más temprana) y de conclusión (más tardía) de cada una de las etapas de la elección, así como las áreas responsables para cada una.

Entre las fases del calendario se contemplaba la “Inscripción y Propaganda Electoral de Candidatos y Candidatas a Diputados y Diputadas a la Asamblea Legislativa”, y entre sus actividades las relacionadas con la resolución de inscripciones y denegatoria de inscripción de candidatos y candidatas, a verificar entre octubre de 2017 y enero de 2018.

En relación a los resultados electorales se estableció la fase “Declaratoria de Resultados, Entrega de Credenciales y Cierre del Proceso”, que contempla las actividades: Recurso de Nulidad de Elección (Art. 270 CE) y Nulidad de Urna (Art. 273 CE), Notificación inicio del escrutinio final a partidos políticos, coaliciones y Fiscal General de la República (Art. 214 CE), Oír a partidos políticos y coaliciones contendientes (Art. 270 CE), Abrir a prueba las respectivas diligencias (Art. 270 CE), término Probatorio (Art. 270 CE), Fallo (Art. 270 CE)62), Escrutinio final (Art.214 CE),63. Así mismo se establecieron las fechas (tempranas y máximas) para el Recurso de Nulidad del Escrutinio Definitivo (Art. 272 CE) y la Publicación Acta de Escrutinio Final y Decreto de Declaratoria Firme de Resultados (Art. 221 CE) con una fecha máxima del 3 de abril de 2018.

De acuerdo con los observado por la Misión, las etapas establecidas consideran tiempo suficiente para implementar todos los componentes del proceso electoral, entre ellos los medios y plazos para la resolución de conflictos.

ii. Publicidad

En la web del Tribunal existe una sección denominada “Información oficiosa del TSE”. Al momento de la elección, se subió al portal una amplia gama de información relativa al proceso electoral en curso, incluyendo la integralidad de la normativa. En el menú de opciones de la plataforma estaban listadas diez secciones con información generada por el TSE. La Misión observó que la sección “Resoluciones TSE”, no tenía ningún documento o liga a otros documentos, es decir, se encontraba en blanco.

3) Recomendaciones

a) La OEA recomienda equilibrar la actuación de los órganos de poder y fortalecer al TSE como autoridad máxima en la materia electoral, para que sea éste quien tenga mayores atribuciones en la resolución de asuntos de justicia electoral. La Misión

62 Puede ser a partir del viernes 6, si se resuelve después de las 4:00 pm, vencido el término probatorio 63 Para éste se prevé como fecha de inicio el 6 de marzo y como fecha máxima de término el 21 de marzo de 2018

57

considera que sería pertinente que el tribunal tuviera atribuciones para presentar “iniciativa de ley” y no solo “proyectos de reforma”. Aunado a ello, esa modificación debería contar con una disposición que vincule a la asamblea al menos a dictaminar la iniciativa, lo cual fortalecería el carácter del tribunal como máxima autoridad en la materia.

b) En cuanto a las leyes electorales, se recomienda desarrollar de manera más detallada las normas aplicables a los medios de impugnación establecidos en el Código Electoral, especialmente respecto de las nulidades, la precisión de los supuestos, los procedimientos, los plazos, los derechos de las partes y los efectos de las resoluciones. Ello contribuirá a reducir los espacios de discrecionalidad, dudas y litigios innecesarios. Un desarrollo más completo correspondería a la Asamblea Legislativa, pero incluso sin reforma legal, a través de un reglamento o lineamientos del TSE, se podrían complementar instrumentalmente las normas para dar mayor certeza y agilidad a las disposiciones aplicables a los medios de impugnación y nulidades.

c) La experiencia que el TSE adquirió en el desarrollo de los escrutinios es de mucho valor para anticipar un mejor desempeño en futuros procesos, especialmente en lo relativo al tratamiento de las impugnaciones. Por tal motivo, la MOE recomienda al TSE reforzar su memoria histórica e institucional archivando y publicando en su sitio web todas las decisiones jurídicas.

d) La Sala de lo Constitucional ha sido el actor más activo en la definición y alcance de normas electorales. Las competencias que se ha atribuido en las sentencias, en algunos casos, han ido más allá de la función de control constitucional. La Misión considera que es importante que sea la Asamblea Legislativa la que asuma las competencias legislativas y discuta y acuerde sobre las reformas político-electorales necesarias para seguir fortaleciendo el sistema electoral salvadoreño.

D) PARTICIPACION POLÍTICA DE LAS MUJERES 1. Introducción

El 4 de marzo de 2018 se llevaron adelante las elecciones legislativas nacionales y de concejos municipales de la República de El Salvador. Estos órganos colegiados de representación se renuevan completamente cada tres años (artículos 124 y 202 de la Constitución Nacional- CN) y son coincidentes temporalmente. La Asamblea Legislativa está compuesta por 84 diputados/as que pueden ser reelectos (artículo 124 de la CN). El criterio de representación es poblacional sobre la base del territorio (departamentos). El país se divide en catorce departamentos plurinominales variables, de los cuales nueve son de baja magnitud (eligen hasta 5 escaños): La Unión, Morazán, San Vicente, Cabañas, Cuscatlán, Chalatenango, Ahuachapán, Usulután y La Paz. Los cinco departamentos restantes son de mediana magnitud (escogen entre 6 y 9 candidaturas): Santa Ana, Sonsonate y San Miguel. Por último, existen dos departamentos de gran magnitud (eligen 10 o más de 10): El Salvador y La Libertad.

58

En la elección legislativa nacional los ciudadanos poseen tres opciones de votación: 1) voto al partido o coalición de partidos (denominado también voto por bandera), 2) voto a candidaturas individualmente (se pueden escoger tantos candidatos/as como se renueven en ese departamento) a través del voto preferencial o voto preferente, 3) voto cruzado o fraccionado, pudiendo seleccionar el elector candidaturas de diferentes partidos políticos (lista abierta o panachage). También se eligieron en esta oportunidad Concejos Municipales. De acuerdo con el artículo 202 de la CN, cada uno de los departamentos se dividen en municipios, los cuales estarán regidos por Concejos formados por un Alcalde, un Síndico y dos o más regidores (según la población). El 4 de marzo se renovaron los 262 Concejos Municipales de El Salvador, lo que implicó la elección de 262 alcaldes/as, 262 sindico/as y 1424 regidores/as propietarios/as y 1048 suplentes Desde 2015, la conformación de los Concejos Municipales se considera plural es decir, admite la conformación con representación proporcional otorgándole una prima o plus al partido o coalición que saca más bancas.

Tabla 1: Concejos Municipales. Magnitud de Distrito

Municipios Número de Regidores Propietarios que se eligen

según municipio

% Municipios

11 12 4,2 18 10 6,9

42 8 16,0

64 6 24,4

69 4 26,3

58 2 22,1 Fuente: Primer Reporte de monitoreo electoral 2018 (octubre-diciembre de 2017), Fundaungo, San Salvador, enero de 2018.

Como puede observarse de la Tabla 1, solo un 11,1% de los municipios son de magnitud grande, el 40,4% mediana y 48,4% pequeña. Lo que en la práctica lleva a una conformación de la representación de tipo mayoritario y muy poco o nada proporcional.

59

2. Características en específico 2.a) Marco jurídico El Plan Nacional de Igualdad para el período 2016-2020 elaborado por el Instituto Salvadoreño para el desarrollo de la Mujer (ISDEMU)64 da cuenta sobre los avances logrados desde 2011 en materia de medidas legislativas favorables a la ampliación de los derechos de las mujeres.

- Ley de Igualdad, Equidad y Erradicación de la Discriminación contra la Mujer (2011). Se ratifica el compromiso del Estado con el principio constitucional de igualdad de las personas y el cumplimento de las obligaciones derivadas en este principio las cuales son aplicables a la legislación nacional y a la acción efectiva de las Instituciones del Estado.

- Ley especial integral para una vida libre de violencia para las mujeres (2011). Tiene por objeto garantizar el derecho de las mujeres a una vida libre de violencia y de proteger su derecho a la vida, a la integridad física y moral, la libertad, la no discriminación, la dignidad, la tutela efectiva, la seguridad personal, la igualdad real y la equidad.

- Ley de Partidos Políticos (2013). Artículo 38: dispone una cuota del 30% como mínimo de participación de las mujeres en cargos representativos electivos.

- Ley de Maternidad y Paternidad Responsable (2013) - Ley Especial Contra la Trata de Personas. (2014)

Este corpus normativo asume un compromiso de El Salvador en avanzar hacia una igualdad sustantiva, vale decir, en garantizar a las mujeres el goce pleno de sus derechos. No obstante, continúa siendo un factor de preocupación la elevada incidencia de la violencia contra las mujeres. Este dato condiciona estructuralmente cualquier intento de avance en los derechos de las mujeres, los cuales no pueden dejar de ser analizados dentro de este contexto social y político de alta complejidad. Respecto de la normativa con alcance específico al ámbito político-electoral, en 2013 se sancionó una cuota de género en el marco de la nueva ley de Partidos Políticos65. Ésta incorpora dos artículos con mención explícita a la promoción de la participación de las mujeres. El artículo 22, inciso h, sostiene la obligación de establecer en los estatutos partidarios los procedimientos para promover la participación de las mujeres y jóvenes en sus órganos de dirección y en las candidaturas a cargos de elección popular.

64Instituto Salvadoreño para el desarrollo de la Mujer (ISDEMU) Plan Nacional de Igualdad. Período 2016-2020, San

Salvador, Septiembre de 2016.

65 (Decreto 307, 2013).

60

Por su parte, el artículo 38 sanciona la cuota de género y define sus características distintivas: i) la obligatoriedad de los partidos políticos/coaliciones en la aplicación de misma para los cargos colegiados (Asamblea Legislativa, Parlamento Centroamericano y miembros de los Concejos Municipales), ii) el mínimo porcentual exigido, que es de un 30%, sobre la base de la totalidad de las candidaturas propietarias y suplentes, iii) la responsabilidad del Tribunal Supremo Electoral –a través de la Junta Electoral Departamental-de verificar su cumplimiento. 2. b) Cuota de género y oferta electoral La cuota de género se aplicó por segunda vez bajo las exigencias normativas anteriormente descriptas. Los partidos políticos y coaliciones partidarias presentaron en general más candidaturas propietarias de varones que mujeres. En la Tabla II se constata como esta relación decrece cuando se trata de candidaturas suplentes. Lo mismo ocurre para los cargos de Concejos Municipales. La Tabla III muestra cómo la distancia porcentual entre candidaturas municipales de varones y mujeres se agranda a favor de los primeros cuando se trata de cargos propietarios (+40%) y se empareja notablemente cuando son cargos suplentes (+2). Por su parte, la Tabla IV, da cuenta de las candidaturas unipersonales bajo los cuales no rige la obligación de la aplicación de la cuota de género. La asimetría allí es mayor para el máximo cargo comunal. Las candidaturas de varones para “alcalde” constituyen el 84% de la oferta electoral en todo el país. De igual manera, el cargo de “síndico” suma el 68% frente a las candidaturas de síndicas en un 32%.

Tabla II: Candidaturas Propietarias y Suplentes. Oferta electoral partidaria. Asamblea Legislativa Nacional 2018

Candidaturas Mujeres Varones +/- Varones

(%) Propietarios/as 239 (41%) 349 (59%) ¨+18 Suplentes 317 (54%) 269 (46%) -8 Total 556 (47,3%) 618 (52,7) +5,4

Fuente: Elaboración propia. Tribunal Supremo Electoral.

Tabla III: Candidaturas Propietarias y Suplentes. Oferta electoral partidaria. Concejos Municipales Plurales 2018. Regidores/as

Candidaturas Regidores/as +/- Varones (%) Mujeres (%) Varones (%)

Propietarios 2.874 (30) 6.732 (70) +40 Suplentes 2.208 (49) 2.348 (51) +2

Fuente: Elaboración propia. Tribunal Supremo Electoral

Tabla IV: Candidaturas Propietarias y Suplentes. Oferta electoral partidaria. Concejos Municipales Plurales 2018. Alcaldes/as y Sindico/as

61

Candidaturas (%) +/- Varones

(%) Alcaldesas 186 (16,3) +67,7 Alcaldes 953 (84)

Síndicas 365 (32) ´+36

Síndicos 774 (68) Fuente: Elaboración propia. Tribunal Supremo Electoral

Las elecciones internas partidarias se rigen por los estatutos partidarios (artículo 22 inciso b, Ley de Partidos Políticos). Debe comunicarse al Tribunal Supremo Electoral cualquier modificación de sus estatutos, principios, objetivos o programas de acción (artículo 22, inciso d, Ley de Partidos Políticos). Varios partidos políticos/coaliciones presentaron listas completamente conformadas por varones para sus cargos propietarios. ARENA lo hizo en seis departamentos: Santa Ana, Usulután, Ahuachapán, San Vicente y La Unión. En cuanto a los otros partidos, el PSD no presentó mujeres entre las candidaturas propietarias en Cuscatlán, el FPS en Santa Ana y el FMNL en Morazán. Sólo en dos planillas, una del FPS (San Vicente) y otra de GANA (Cuscatlán) se ha constatado la presentación total de mujeres en cargos propietarios. Como la cuota de género tiene por objeto promover la participación de los grupos tradicionalmente excluidos, el artículo 38 menciona un porcentaje mínimo de candidatas mujeres pero no menciona un tope o máximo en sus candidaturas como sí lo establece para los varones66. 2.c) Cumplimiento de la Cuota de Género De acuerdo con la aplicación de una cuota del 30%, el número mínimo de mujeres que puede ir en las planillas varía en los 14 departamentos. Se calcula a partir de la totalidad de candidaturas que se ofertan por circunscripción. Por ejemplo, San Salvador elige 24 diputados propietarios y 24 diputados suplentes, sobre el total de 48 cargos en disputa se aplica la cuota del 30% redondeando para arriba su resultado. Así en San

66Ley de Partidos Políticos, Artículo 38. Los partidos políticos deberán integrar sus planillas para la elección de diputaciones a la Asamblea Legislativa, Parlamento Centroamericano, y miembros de los Concejos Municipales, al menos con un treinta por ciento de participación de mujeres. Dicho porcentaje se aplicará a cada planilla nacional, departamental y municipal según la inscripción de candidatos y candidatas que cada partido político, o coalición, presente en las circunscripciones nacional, departamental y municipal. Cada planilla será considerada de manera integral, es decir, incluyendo candidatura de propietarios y suplentes. En el caso de las planillas con candidaturas a concejos municipales, el treinta por ciento mínimo de participación de mujeres, será exigible tanto en las planillas que presentan los partidos políticos o coaliciones en caso de resultar ganadores, como en las listas en que designan el orden de precedencia en caso de no obtener mayoría simple, de acuerdo a los dispuesto en el artículo 165 inciso segundo del Código Electoral. El Tribunal Supremo Electoral, a través de la Junta Electoral Departamental deberá verificar que los partidos políticos o coaliciones cumplan con las disposiciones de este artículo, al momento de presentar las planillas. Para el caso de elecciones internas de autoridades partidarias y candidaturas a cargos de elección popular, cada partido político deberá prever en sus reglamentos los mecanismos que garanticen la cuota de género en sus procesos electivos internos.

62

Salvador, la cuota mínima es de 15 mujeres, La Libertad, 6; Santa Ana, 5; San Miguel y Sonsonate, 4; Usulután, La Paz y Ahuachapán; 3. Por último, en La Unión, Chalatenango, Cuscatlán, Morazán, San Vicente y Cabañas, 2.

63

Tabla V: Cuota de género y Mujeres Candidatas por partido político/coalición

Asamblea Legislativa Nacional. Elecciones 2018

Magnitud de

Distrito, Candidaturas y Cuota mínima

30%

CD

ARENA

PSD

FPS

FMLN

PDC

GANA

PCN

San Salvador MD= 24

Candidaturas= 48 Cuota Mínima= 15

21

24

19

27

23

19

19

21

+6 +9 +4 +12 +8 +4 +4 +6

La Libertad MD= 10

Candidaturas= 20 Cuota Mínima= 6

En Alianza

11

10

8

12

En Alianza

8

12

11

+5 +4 +2 +6 +2 +6 +5

Santa Ana MD= 7

Candidaturas= 14 Cuota Mínima= 5

6

7

En Alianza

7

5

En Alianza

7

8

7

+1 +2 +2 Mínima +2 +3 +2

San Miguel MD= 6

Candidaturas= 12 Cuota Mínima= 4

6

6

8

4

5

En Alianza

7

7

En Alianza

+2 +2 +4 Mínima +1 +3 +3

Sonsonate MD= 6

Candidaturas= 12 Cuota Mínima= 4

6

6

6

4

7

6

5

8

+2 +2 +2 Mínima +3 +2 +1 +4

Usulután MD= 5

Candidaturas= 10 Cuota Mínima= 3

---

5

5

4

7

---

4

5

+2 +2 +1 +4 +1 +2

La Paz MD= 4

Candidaturas= 8 Cuota Mínima= 3

__ 4 3 3 5 3 3 3 +1 Mínima Mínima +2 Mínima Mínima Mínima

Ahuachapán MD= 4

Candidaturas= 8 Cuota Mínima= 3

En Alianza

4

4

En Alianza

4

En Alianza

3

4

4

+1 +1 +1 Mínima +1 +1

La Unión MD= 3

Candidaturas= 6 Cuota mínima= 2

__ 3 3 __ 2 3 3 2 +1 +1 Mínima +1 +1 Mínima

Chalatenango MD= 3

2 3 3 3 2 4 4 3 Mínima +1 +1 +1 Mínima +2 +2 +1

64

Candidaturas= 6 Cuota mínima= 2

Cuscatlán MD= 3

Candidaturas= 6 Cuota mínima= 2

__ 3

2

2

3

__ 5

3

+1 Mínima Mínima +1 +3 +1

Morazán MD= 3

Candidaturas= 6 Cuota mínima= 2

---

En Alianza

2

---

----

2

----

2

En Alianza

Mínima Mínima Mínima

San Vicente MD= 3

Candidaturas= 6 Cuota mínima= 2

__ 3

4

4

3

__ 3

__

+1 +2 +2 +1 +1

Cabañas MD= 3

Candidaturas= 6 Cuota mínima= 2

__ 3

--- 2

2

__ 2

2

+1 Mínima Mínima Mínima Mínima

Fuente: Elaboración propia sobre datos del Tribunal Supremo Electoral, El Salvador (2018) Nota: MD: Magnitud de Distrito. Se refiere a la cantidad de escaños que están en juego en una circunscripción electoral (en este caso, el departamento). En color rojo, con la expresión “mínima” se hace referencia a la aplicación exacta del 30% mínimo de mujeres en la planilla. Siglas: CD: Cambio Democrático; ARENA: Alianza Republicana Nacionalista; PSD: Partido Socialista Demócrata; FPS: Fraternidad Patriota Salvadoreña; FMLN: Frente Farabundo Martí para la Liberación Nacional; PDC: Partido Demócrata Cristiano; GANA: Gran Alianza por la Unidad Nacional; PCN: Partido de Concertación Nacional.

Como se observa de la Tabla V, todos los partidos políticos y coaliciones cumplen con el requisito de la cuota y, en muchos casos, la superan. De un total de 89 listas presentadas en los 14 departamentos, 22 (25%) cumplen con el requisito mínimo de la cuota del 30% mientras que el resto lo aumenta (75%). Si ese análisis lo trasladamos a cada uno de los partidos políticos y coaliciones, la Tabla VI muestra cómo cada uno procedió al armado de sus planillas en los departamentos en que compitió: i) cumplió con el mínimo porcentual del 30%, o bien, ii) lo superó.

Tabla VI: Aplicación de la Cuota de Género por PP/Coalición

Partido/Coalición En paréntesis la composición de la coalición

30%

+30%

PP/Coalición Planillas

presentadas CD (1) (3)

Cambio Democrático 1

(14) 6

(86) 7

ARENA (4) (5) Alianza Republicana Nacionalista

1 (7)

13 (93)

14

PSD (3) Partido Socialista Demócrata

2 (17)

10 (83)

12

FPS Fraternidad Patriota Salvadoreña

6 (50)

6 (50)

12

FMLN (1) (3) 4 10 14

65

Frente Farabundo Martí para la Liberación Nacional

(29) (71)

PDC (2) Partido Demócrata Cristiano

2 (22)

7 (78)

9

GANA Gran Alianza por la Unidad Nacional

3 (21)

11 (79)

14

PCN (2) (4) (5) Partido de Concertación Nacional

3 (23)

10 (77)

13

Fuente: Elaboración propia sobre datos del Tribunal Supremo Electoral. Nota: Se contabilizan los partidos políticos individualmente aun cuando vayan por coalición, por esta razón supera el total de listas presentadas que es de 89. (1) en La Libertad (Cambio Democrático + FMLN), con logo de FMLN; (2) en San Miguel (PDC + PCN) comparten logos partidarios; (3) en Ahuachapán: (CD+FMLN+PSD), la planilla lleva los logos de FMLN y PSD; (4) en San Vicente (ARENA+PCN) con logos de los dos partidos; (5) en Morazán (ARENA+PCN) con logos de los dos partidos.

Sin embargo, cuando se analiza la Tabla VII se observa que el porcentaje de mujeres en las planillas de votación ocupa mayor lugar en las candidaturas suplentes. Del total de 89 planillas presentadas, 48 (54%) presentan más mujeres en candidaturas suplentes que propietarias y 9 (10%) ninguna planilla con mujeres como propietarias.

Tabla VII: Distribución Propietarias y Suplentes.

Asamblea Legislativa Nacional

Cuota mínima 30%

CD ARENA PSD FPS FMLN PDC GANA PCN

San Salvador MD= 24

Candidaturas= 48 Cuota Mínima=

15

21 24 19 27 23 19 19 21 P 9

S 12

P 13

S 11

P 6

S 13

P 16

S 11

P 9

S 14

P 10

S 9

P 8

S 11

P 12

S 9

La Libertad MD= 10

Candidaturas= 20 Cuota Mínima= 6

En Alianza

11

10

8

12

En

Alianza

8

12

11

P 6

S 5

P 3

S 7

P 2

S 6

P 8

S 4

P 2

S 6

P 8

S 4

P 5

S 6

Santa Ana MD= 7

Candidaturas= 14 Cuota Mínima= 5

6

7

En Alianza

7

5

En

Alianza

7

8

7

P 3

S 3

P 0

S 7

P 4

S 3

P 0

S 5

P 3

S 4

P 3

S 5

P 2

S 7

San Miguel MD= 6

Candidaturas= 12 Cuota Mínima= 4

6

6

8

4

5

En Alianza

7

7

En

Alianza P 3

S 3

P 2

S 4

P 4

S 4

P 1

S 3

P 2

S 3

P 2

S 5

P 5

S 2

66

Sonsonate MD= 6

Candidaturas= 12 Cuota Mínima= 4

6

6

6

4

7

6

5

8

P 3

S 3

P 3

S 3

P 2

S 4

P 1

S 3

P 2

S 5

P 2

S 4

P 2

S 3

P 4

S 4

Usulután MD= 5

Candidaturas= 10 Cuota Mínima= 3

---

5 5 4 7

---

4 5

P 0

S 5

P 2

S 3

P 3

S 1

P 3

S 4

P 2

S 2

P 2

S 3

La Paz MD= 4

Candidaturas= 8 Cuota Mínima= 3

__

4 3 3 5 3 3 3

P 2

S 2

P 1

S 2

P 1

S 2

P 2

S 3

P 2

S 1

P 0

S 3

P 1

S 2

Ahuachapán MD= 4

Candidaturas= 8 Cuota Mínima= 3

En Alianza

4

4

En

Alianza

4

__

3

4

4

P 2

S 2

P 0

S 4

P 2

S 2

P 1

S 2

P 1

S 3

P 1

S 3

La Unión MD= 3

Candidaturas= 6 Cuota mínima= 2

__

3 3 __

2 3 3 2

P 0

S 3

P 1

S 2

P 1

S 1

P 1

S 2

P 2

S 1

P 1

S 1

Chalatenango MD= 3

Candidaturas= 6 Cuota mínima= 2

2 3 3 3 2 4 4 3

P 1

S 1

P 1

S 2

P 1

S 2

P 2

S 1

P 1

S 1

P 1

S 3

P 2

S 2

P 2

S 1

Cuscatlán MD= 3

Candidaturas= 6 Cuota mínima= 2

__

3 2 2 3

__

5 3

P 1

S 2

P 0

S 2

P 2

S 0

P 1

S 2

P 3

S 2

P 1

S 2

Morazán MD= 3

Candidaturas= 6 Cuota mínima= 2

---

En Alianza

2

---

----

2

----

2

En Alianza P

1 S 1

P 0

S 2

P 1

S 1

San Vicente MD= 3

Candidaturas= 6 Cuota mínima= 2

__

3 4 4 3 __

3 __

P 0

S 3

P 2

S 2

P 2

S 2

P 2

S 1

P 2

S 1

Cabañas MD= 3

Candidaturas= 6 Cuota mínima= 2

__

1 de 3 ---

1 de 2 1 de 2 __

2 de 2 1 de 2

P 1

S 2

P 1

S 1

P 1

S 1

P 2

S 0

P 1

S 1

Fuente: Elaboración propia sobre datos del Tribunal Supremo Electoral. Nota: En celeste, se destacan los partidos políticos y coaliciones que llevan a menos mujeres en candidaturas propietarias. En rojo, los que no llevan mujeres en candidaturas propietarias.

67

Tabla VIII: Lugares que ocupan las mujeres cuando van en cargos propietarios. En paréntesis cantidad total de mujeres presentes en esa lista.

CD ARENA PSD FPS FMLN PDC GANA PCN Candid. No Partidarias

San.

Salvador MD: 24

4-6-8-12-14-16-18-20-21

(9)

2-4-6-7-9-12-15-16-18-20-22-

23-24 (13)

4-5-6-13-14-

17

(6)

3-5-7-8-10-11-13-14-15-17-18-20-21

(13)

1-4-10-11-12-14-15-16-23

(9)

2-4-12-14-15-16-17-18-

19-22 (10)

4-6-10-11-13-15-19-20

(8)

2-3-4-5-6-7-10-11-12-13-16-18

(12)

4

(ninguna mujer)

La Libertad MD:10

1-4-5-6-7-8- (6)

2-5-8

(3)

4-6

(2)

1-3-4-5 6-7-8-9-

(8)

En Alianza

3-7

(2)

2-3-4-5-6-8-9-10 (8)

3-5-7-8-9

(5)

No hay

Santa Ana

MD. 7

3-4-5

(3)

No presenta mujeres

__ __

No presenta mujeres

3-4-5-7

(4)

4-6-7

(3)

2-5-7

(3)

4-5-7

(3)

No hay

Sonsonate MD:6

1-2-4 (3)

1-2-6 (3)

2-4 (2)

5 (1)

3-4 (2)

3-5 (2)

4-6 (2)

3-4-5-6 (4)

No hay

San Miguel

MD:6

2-4-5

(3)

2-4

(2)

1-2-5-6

(4)

3

(1)

3-5

(2)

5-6 (2) Una

p/partido.

__ __

En Alianza

No hay

Usulután MD:5

__ __ No presenta mujeres

1-5 (2)

2-3-4 (3)

2-4-5 (3)

3-5 (2)

3-5 (2)

3-4 (2)

No hay

Ahuachapán MD: 4

1-2D (2)

No presenta mujeres

En Alianza

3-4 (2)

En Alianza

2 (1)

4 (1)

2 (1)

No hay

Chalatenango MD:3

2 (1)

3 (1)

2 (1)

2-3 (2)

1 (1)

3 (1)

1-3 (2)

2-3 (2)

No hay

Cuscatlán MD:3

-- --

2 (1)

No presenta mujeres

2-3 (2)

2 (1)

-- --

1-2-3 (3)

No presenta varones.

3 (1)

No hay

La Paz MD: 4

_ _

1-3 (2)

4 (1)

2 (1)

1-2 (2)

2-4 (2)

No presenta mujeres

2 (1)

No hay

Cabañas MD:3

-- --

2 (1)

-- --

1 (1)

1 (1)

-- --

2-3 (2)

3 (1)

No hay

San Vicente

MD:3

-- --

No presenta

mujeres

2-3

(2)

1-2-3 (3) No

presenta varones

1-2

(2)

-- --

2-3

(2)

En Alianza

No hay

Morazán MD: 3

__ __

3

(1)

-- --

-- --

No presenta mujeres

-- --

2

(1)

En Alianza

No hay

La Unión MD: 3

-- -- No presenta mujeres

2 (1)

3 (1)

3 (1)

2-3 (2)

2 (1)

No hay

CD: Cambio Democrático; ARN: Alianza Republicana Nacionalista; PSD: Partido Socialista Demócrata; FPS: Fraternidad Patriota Salvadoreña; FMLN: Frente Farabundo Martí para la Liberación Nacional; PDC: Partido Demócrata Cristiano; GANA: Gran Alianza por la Unidad Nacional; PCN: Partido de Concertación Nacional.

68

Notas: en celeste, son los lugares que ocupan las mujeres en las planillas que las llevan en menor medida para cargos propietarios.

La Tabla VIII registra los lugares asignados por el partido/coalición a las candidaturas de mujeres. Las 36 planillas coloreadas en celeste representan las listas donde las mujeres han ocupado mayormente cargos suplentes tanto para cumplir o superar la cuota mínima de género. No obstante las mujeres que en esas mismas planillas han ido en cargos propietarios, se observa que en un 30% (11 listas) se les ha asignado el cuarto lugar (sin contar los distritos que eligen tres diputaciones). En este último caso, cuando se trata de distritos que eligen tres cargos, dos departamentos registran listas con mujeres en el último lugar propietario (Chalatenango, 2 y Cuscatlán, 1). 2.d) Estatutos de los Partidos Políticos Una mirada sobre los estatutos de los partidos políticos que tienen mayor representación parlamentaria en la Asamblea Nacional permite analizar el cumplimiento del artículo 22 inciso h de la Ley de Partidos Políticos. FMNL: Promueve la participación de mujeres y jóvenes en las responsabilidades de dirección en el partido y en la postulación a candidaturas con posibilidad de ganar. Esta participación será proporcional al nivel de afiliación alcanzado, y nunca menor de 35% de personas de género femenino y del 25% de personas con edad menor de treinta y un años. Incorpora la Secretaria Nacional de la Mujer. ARENA: Señala que las planillas para elección de diputados a la Asamblea Legislativa, Parlamento Centroamericano, y miembros de los Concejos Municipales, deberán cumplir lo que establece la Ley de Partidos Políticos, para lo cual promoverá la participación del sector juventud y del sector femenino pero no aclara de qué modo lo hará. En 2018, la composición de las planillas de este partido político se configuraron en un “50 y 50”, entendiendo por ello que quien iba como candidato propietario masculino debía tener una candidata mujer como suplente y/o viceversa67. GANA: Menciona que el Congreso Nacional deberá integrar sus planillas para candidatos a Diputados a la Asamblea Legislativa, Parlamento Centroamericano, y miembros de los Concejos Municipales, promoviendo la participación de la juventud y las mujeres por medio de capacitaciones a las bases del partido, de conformidad a lo establecido en la Ley de Partidos Políticos pero no indica cómo se lo hará. PCN: En el artículo 17 referido al Consejo Ejecutivo Nacional incluye una Secretaria Nacional de Asuntos Femeninos como la encargada de promover el movimiento femenino en el partido (artículo 47) y dentro de sus Comisiones Técnicas, una referida a la Familia, la Mujer y Niñez. 67De la entrevista personal que mantuvo el Equipo de la Misión de Observación con Selim Ernesto Alabi, Director de Asuntos Electorales del partido ARENA.

69

De esta revisión se destaca que sólo el FMLN mantiene una tradición de incorporar una cuota del 35% para promover la participación política de las mujeres. El resto de los partidos políticos menciona dentro de su composición interna la creación de secretarías y/o comisiones técnicas cuyo desempeño deberá observarse con detalle para analizar cuál es su impacto en el corto y mediano plazo. 2.e) Las elecciones del 4 de marzo de 2018

Tabla IX: Conformación Asamblea Legislativa Mujeres parlamentarias 2018

Partidos Político

Departamento

Total Mujeres El

Salv

ado

r

La

Lib

erta

d

San

M

igu

el

La

Paz

Son

son

ate

San

ta A

na

Usu

lutá

n

Ch

alat

ena

ngo

Ah

uac

hap

án

San

V

icen

te

ARENA 6 2 1 1 2 0 0 0 0 0 12 FMNL 4 2 1 1 0 1 1 1 1 1 13

PCN 1 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1

Totales 11 4 2 2 2 1 1 1 1 1 26

Fuente: Elaboración propia sobre la base de https://www.tse.gob.sv/elecciones-2018/acta-escrutinio-final-diputaciones

La información reunida en el cuadro da cuenta de que, bajo el marco normativo actual, la participación femenina en los puestos de elección popular continúa siendo minoritaria. Para el período 2018-2021, de las 84 bancas de la asamblea sólo 26 son ocupadas por mujeres. Estos datos ubican la participación femenina en el legislativo en torno al 30%.

Las leyes de cuotas por sí solas no alcanzan para lograr sus objetivos si no son acompañadas por algunos requisitos mínimos que otorguen mayores garantías para su eficacia. En otras palabras, las cuotas aseguran la presencia de mujeres en las listas partidarias pero no necesariamente su acceso a los cargos, ya que ello depende –además del voto popular- de un conjunto de otros condicionamientos. Y es precisamente el sistema electoral, la clave para entender el tipo de impacto que puede ejercer la cuota de género en la representación política.

Como puede observarse en la tabla IX, San Salvador seguido por La Libertad han sido los distritos que más mujeres han aportado a la Asamblea Legislativa. Esto se debe a que el tamaño o magnitud de los distritos guarda una relación estrecha con la efectividad de la cuota: cuanto más grande es el distrito más probabilidades hay que se incluyan candidatas en las planillas en la medida que hay más bancas en juego. Y este postulado se cumple en esta elección: San Salvador aportó el 42% de las mujeres ingresantes. Al no existir un mandato de posición, los lugares de las mujeres quedaron supeditados a la decisión de los partidos políticos, lo cual implica que en 2018 ha habido una coyuntura favorable que no necesariamente se va a replicar en años siguientes.

70

Las leyes de cuotas sancionadas en los ´90 en varios países de América Latina, a nivel nacional y subnacional, han sido eficaces a la hora de cumplir con sus objetivos. Cabe destacar que la combinación de las cuotas de género con distintos arreglos institucionales, tales como los sistemas electorales con listas plurinominales y fórmulas electorales proporcionales junto con un mandato de posición contemplado por la legislación electoral, resulta determinante a la hora de evaluar su éxito en aumentar cuantitativamente la presencia de las mujeres en las legislaturas. Por otro lado, la composición de las listas partidarias es un indicador del modo en que los partidos políticos asimilaron los principios de equidad de género que las acciones afirmativas buscan garantizar a través de las leyes de cuotas. Según la forma en que los partidos distribuyen sus candidaturas las posibilidades de acceso de las mujeres serán mayores o menores. En otras palabras, el análisis de la composición de las listas partidarias permite detectar si la configuración de género que adoptan las planillas de votación se ciñe estrictamente al cumplimiento de la ley, o si existe una voluntad política que dé lugar a una distribución más equilibrada de los primeros lugares y en cargos propietarios. El análisis de las elecciones de 2018 muestra que los partidos políticos y coaliciones continúan manteniendo un comportamiento minimalista en relación con la cuota de género. Ello se refleja en el escaso número de mujeres que ocupan lugares específicos en las boletas electorales que les permitieron efectivamente ser electas. Los dirigentes partidarios, al armar sus listas, aplican el número mínimo de candidatas que la ley dispone como un deber, convirtiendo el piso mínimo legal en un techo máximo. En síntesis, el accionar de los partidos políticos, a través del diseño de las listas partidarias y la selección de candidaturas, permanece como un condicionante importante de las posibilidades de las mujeres para acceder a los cargos públicos colegiados de representación. Por último, a las dificultades que enfrentan las mujeres candidatas en el escenario político actual se suma la falta de recursos (válido también para los sectores jóvenes) para que puedan competir en equidad de condiciones. La Misión observó que las leyes de financiamiento no mencionan cómo se orientan los fondos públicos al interior de los partidos políticos. El acceso a los recursos económicos juega un papel importante en las condiciones de factibilidad, más aún, si los partidos políticos se resisten a las candidaturas femeninas. 3. Recomendaciones

a) Los datos recogidos por la Misión demuestran que el lugar de las candidaturas de mujeres en las listas tiene un alto impacto sobre la composición final de los cuerpos colegiados. En tal sentido, la MOE recomienda se considere la incorporación de un mandato de posición para los cargos propietarios (lugares expectables) en las planillas, de modo de visibilizar, rutinizar y naturalizar la

71

competencia de las mujeres en los partidos políticos cualquiera sea el sistema electoral empleado (tanto con lista cerrada y bloqueada como con voto preferente).

b) La Misión observó que la normativa salvadoreña no mencionan cómo se orientan los recursos provenientes del financiamiento público al interior de los partidos políticos. En aras de generar condiciones más propicias para una participación equitativa, la Misión considera se debe evaluar la posibilidad de orientar los recursos a los partidos políticos que incorporen más mujeres en lugares expectables.

c) La apertura hacia procesos más inclusivos se producen al interior de los propios partidos políticos donde se llevan a cabo los procesos de selección de candidatos y se deciden quiénes ocuparán las candidaturas. El artículo 22, inciso h, de la Ley de Partidos sostiene la obligación de las organizaciones políticas de establecer en los estatutos los procedimientos para promover la participación de las mujeres. La Misión recomienda desarrollar controles controles que permitan identificar qué partidos no sólo incorporan medidas acorde a lo solicita la normativa sino también cómo lo desarrollarán. En esta dirección debe preverse alguna sanción para los partidos políticos que no muestran señales de cambio.

d) A fin de garantizar el cumplimiento del mandato representativo ganado por las

mujeres la Misión recomienda incorporar a la normativa una disposición sobre suplencia de género. Esto implica que, si por alguna causa o razón las una candidata debe renunciar a su banca una vez electa, éstas deberá ser reemplazada por una mujer.

e) La MOE/OEA considera que El Salvador debería dar un paso más allá de la cuota

y aspirar a incorporar de manera gradual y progresiva la paridad política, emulando la tendencia que se está dando en países de la región como Costa Rica, Ecuador, Honduras y México. La posibilidad de avanzar en este camino hacia la equidad de género en las listas de manera paulatina favorece la adaptación de los partidos políticos y sus estrategias frente al cambio. El propósito de una meta paritaria podría estar entre los objetivos de una nueva reforma política que busque aumentar escalonadamente el piso mínimo del 30%.

E) FINANCIAMIENTO POLÍTICO-ELECTORAL 1. Introducción

La legislación Salvadoreña establece un sistema de financiamiento político-electoral mixto, que contempla el financiamiento público y privado. Con respecto al financiamiento público, éste se entrega con posterioridad al acto electoral y se calcula sobre la base de los resultados obtenidos en la elección anterior. Estos fondos se conocen como “deuda política”

72

y están destinados a que los candidatos financien sus campañas. En El Salvador no existe financiamiento público para el funcionamiento ordinario de los partidos. Cabe destacar, por otra parte, que los partidos políticos tienen derecho a un anticipo previo a las elecciones, de hasta el 70% del monto que les corresponde. En lo que respecta al financiamiento público indirecto, cinco días antes de la suspensión de la campaña electoral, los partidos políticos tienen acceso gratuito a los medios de radio y televisión de propiedad del Estado, en una franja electoral de 30 minutos que se fija entre las 19 y las 22 horas. El Tribunal Supremo Electoral determina el tiempo que corresponde a cada partido. En período no electoral, por otra parte, los partidos tienen acceso gratuito a los medios del Estado, en una franja informativa mensual de sesenta minutos de duración y es el Tribunal nuevamente el que establece los criterios de reparto de tiempo. Esta regulación se cumple y no registra observaciones por parte de los diferentes Partidos Políticos. Con respecto al financiamiento privado, la Ley establece topes: en período ordinario pueden recibir hasta 2% del presupuesto del año anterior, aprobado por la Asamblea Legislativa al TSE; y, en el año pre-electoral, hasta el 3,5% del presupuesto especial extraordinario de elecciones, aprobado por la Asamblea Legislativa al TSE, en la elección anterior del mismo tipo. La Secretaría de Participación, Transparencia y Anticorrupción de la Presidencia de la República, en cumplimiento de sus funciones, y con previa información remitida por el Tribunal Supremo Electoral, publicó en su página web68 los aportes privados a los partidos políticos y la lista de los donantes particulares. De este modo, se logró por primera vez la publicidad de montos y datos de los donantes, incluyendo a las personas naturales y jurídicas. La rendición de cuentas y el acceso a la información está regulada en la Ley de Partidos Políticos. Es importante considerar que la Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia de la República de El Salvador ha emitido varias sentencias, en las que requirió a la Asamblea Nacional, los partidos políticos y a otras instituciones la adopción de distintas medidas para garantizar el derecho de acceso a la información financiera de las organizaciones partidarias. Estas sentencias no han sido acatadas. 2. Características en específico 2.a) Marco Jurídico Lo relacionado al Financiamiento Político se encuentra regulado en el (Decreto 307) Ley de Partidos Políticos de la República de El Salvador. (Arts.: 21, 22, 24, 50, 51, 52, 53, 54, 55, 56, 60, 61, 62, 63, 64, 65, 66, 67, 71). 68 www.transparencia.gob.sv

73

Los partidos políticos tienen como obligación llevar contabilidad formal y contar con una auditoría interna sobre el uso de su patrimonio propio, y de los fondos obtenidos del financiamiento público y privado. Tienen también el deber de facilitar a la ciudadanía de manera oficiosa, mediante medios electrónicos o físicos, información sobre aspectos como los montos de financiamiento público y privado que hayan recibido. El patrimonio de los partidos políticos está integrado por las aportaciones de sus miembros, las donaciones y legados que reciba, los bienes muebles e inmuebles que adquiera, sus deudas y las subvenciones del Estado. La legislación en El Salvador establece un sistema mixto de financiamiento para las campañas electorales69. Los gastos de campaña se cubren a través del financiamiento público70 y de fondos privados que provienen de contribuciones, recaudaciones, solicitudes de créditos a entidades no estatales y donaciones por parte de personas naturales y jurídicas. De acuerdo con la normativa vigente, los partidos políticos o coaliciones que participan en las elecciones tienen derecho a recibir del Estado, una suma de dinero por cada voto válido que obtengan en las elecciones para Presidente y Vicepresidente de la República, para Diputados al Parlamento Centroamericano y Asamblea Legislativa, y para Concejos Municipales. La cuantía que se paga por los votos de las elecciones indicadas es la cantidad que se pagó en la elección anterior para cada una de ellas, incrementada por la inflación acumulada, reconocida por el Banco Central de Reserva, que se haya producido durante el período entre cada una de las elecciones de que se trate. Los partidos políticos o coaliciones que participen en una segunda elección presidencial tienen derecho a recibir, por cada voto válido obtenido en esta elección, una cantidad igual al cincuenta por ciento de lo pagado en las primeras elecciones.

Tienen derecho al financiamiento todos aquellos partidos políticos o coaliciones que hayan participado en la elección correspondiente, en proporción al número de votos obtenidos en ella. Cada partido político o coalición tiene derecho a un anticipo del setenta por ciento de los votos obtenidos en la elección anterior del mismo tipo en la que haya participado. Este fondo puede solicitarse desde el día siguiente a la convocatoria de elecciones y se hace efectivo a más tardar a los tres días siguientes de la presentación de la solicitud respectiva. El resto de la deuda política que corresponda a cada partido político se entrega a más tardar treinta días después de declarados firmes los resultados. Los partidos o coaliciones que participan por primera vez en un tipo de elección reciben como anticipo cincuenta mil dólares.

Cinco días antes de la suspensión de la campaña electoral, los partidos políticos tienen acceso gratuito a los medios de radio y televisión de propiedad del Estado, en una franja electoral de 30 minutos que se fija entre las 19 y las 22 horas. Tienen, asimismo, acceso 69 Ley de Partidos Políticos, Artículo 21 70 Entrega a más tardar treinta días después de declarados firmes los resultados

74

gratuito a los medios de radio y televisión propiedad del Estado, en una franja informativa mensual de sesenta minutos de duración en cada medio de comunicación del Estado. Los partidos políticos pueden recibir financiamiento privado proveniente de personas naturales o jurídicas, dentro de los límites y con arreglo a los requisitos y condiciones establecidas en la Ley, tales como: a. Las cuotas y aportes o contribuciones en dinero de sus miembros afiliados; b. El producto de las actividades de recaudación de fondos del partido político y los rendimientos procedentes de su propio patrimonio; c. Los créditos que contraten; d. Las donaciones y legados o asignaciones testamentarias que se hagan a su favor; e. Cualquier aportación o contribución en dinero o especie que obtengan.

Los partidos políticos pueden recibir aportaciones económicas individuales de personas naturales o jurídicas, en un mismo año fiscal, hasta el dos por ciento del presupuesto del año anterior, aprobado por la Asamblea Legislativa al Tribunal Supremo Electoral. Asimismo, pueden recibir aportaciones económicas individuales de personas naturales o jurídicas en un mismo año fiscal, hasta el tres punto cinco por ciento del presupuesto especial extraordinario de elecciones, aprobado por la Asamblea Legislativa al Tribunal Supremo Electoral, en la elección anterior del mismo tipo. Se entiende por año pre electoral, aquel anterior a la celebración de cualquier tipo de elección.

Las fuentes prohibidas de financiamiento son las siguientes: a. Cualquier entidad de derecho público o empresa de propiedad del Estado o con participación de éste; b. Instituciones religiosas de cualquier denominación; c. Partidos políticos y agencias de gobiernos extranjeros; d. Gremios y sindicatos; e. Personas naturales que se encuentren cumpliendo sentencias por delitos de corrupción, o cualquiera de los establecidos en la Ley Contra el Lavado de Dinero y de Activos, y en la Ley Contra el Crimen Organizado y Delitos de Realización Compleja.

2. b) Equidad en el Sistema de Financiamiento

Los partidos políticos reciben del Estado una suma de dinero por cada voto válido que obtienen en las elecciones para Presidente y Vicepresidente de la República, para Diputados al Parlamento Centroamericano y Asamblea Legislativa, y para Concejos Municipales. La cuantía que se paga por los votos es la cantidad que se pagó en la elección anterior incrementada por la inflación acumulada71. Los partidos o coaliciones que participan por primera vez en un tipo de elección reciben como anticipo, $50.000 dólares72. No existe financiamiento para candidatos independientes. La Misión constató que, bajo este esquema, existen significativas diferencias entre el monto de financiamiento que reciben

71 Según los datos proporcionados por el Ministerio de Hacienda, el costo del voto ha venido aumentando. En 2015, el

valor del sufragio para legisladores fue de$2.81, y para alcaldes, a $2.10. Para las elecciones del 4 de marzo de 2018, el

valor por el sufragio para diputados pasó a costar $2.82, y $2.11 para alcaldes. En total, los partidos políticos recibieron

$4.93, sumando los dos votos. 72 Art. 56 Ley de Partidos Políticos

75

los partidos de mayor caudal electoral y los fondos otorgados a partidos más pequeños o de reciente inscripción73. En el caso del financiamiento privado para los partidos políticos, la ley establece topes: en período ordinario pueden recibir hasta 2% del presupuesto del año anterior, aprobado por la Asamblea Legislativa al Tribunal Supremo Electoral; y, en el año pre-electoral, hasta el 3.5% del presupuesto especial extraordinario de elecciones, aprobado por la Asamblea Legislativa al Tribunal Supremo Electoral, en la elección anterior del mismo tipo. Los representantes de los Partidos Políticos no establecieron observaciones con respecto al financiamiento privado

i. Financiamiento ilícito, Prohibición del uso indebido de recursos estatales, proselitismo

Con relación a posibles casos de financiamiento ilícito, publicidad sobre asuntos estatales, proselitismo desde cargos públicos, uso de recursos estatales en la campaña y prácticas clientelares, las denuncias han quedado a nivel mediático. De las reuniones efectuadas en campo, con representantes de la Unidad de Contraloría del Tribunal Supremo Electoral, la Fiscalía Electoral y la Corte Nacional de Cuentas, la MOE recabó información de que- al momento de elaboración de este informe- no existe trámite alguno de denuncias sobre los temas aquí planteados.

ii. Restricciones del financiamiento privado

La legislación establece ciertas restricciones respecto al origen de los fondos privados que se utiliza para el financiamiento de las campañas. En este sentido, en El Salvador los partidos políticos no pueden recibir contribuciones de: entidades estatales o empresas púbicas, instituciones religiosas, Partidos y agencias de gobiernos extranjeros, gremios y personas naturales que se encuentren cumpliendo sentencias por delitos de corrupción, o lavado de dinero. Al momento de elaboración de este informe, no se habían presentado denuncias ante el TSE, Corte de Cuentas o Fiscalía electoral por parte de ningún actor del Sistema Político Electoral Salvadoreño. 2.c) Transparencia en el Sistema de Financiamiento

i. Rendición de cuentas Por mandato legal, los partidos políticos tienen la obligación de remitir sus cuentas públicas y privadas al Tribunal Supremo Electoral de la República de El Salvador. La Misión

73 A modo de ejmplo, para este proceso electoral, ARENA recibió 3.143.284 dólares en concepto de anticipo y elFrente

Faribundo Martí para la Liberación Nacional, 2.930.749. El anticipo corresponde al 70% del monto total que reciben los

partidos. Fuente: http://www7.mh.gob.sv/downloads/pdf/700-UAI-GA-2018-20142.pdf

76

observó que, si bien los partidos cumplen con la presentación de las cuentas, las autoridades no realizan ningún seguimiento, ni control efectivo.

ii. Control gubernamental

La MOE observó a través de la información recolectada que las instituciones públicas no fiscalizan el flujo de recursos de las campañas. No existen los medios institucionales (infraestructura y recursos humanos) necesarios para el control, revisión, verificación y auditoría de los recursos. Las autoridades se limitan a recibir los reportes contables de los propios Partidos Políticos pero no existe ninguna acción de revisión, control y auditoria de la información.

iii. Régimen de sanciones

Con respecto a las infracciones y régimen de sanciones, el incumplir las obligaciones en materia de transparencia y acceso a la información constituye una infracción grave por parte de los partidos políticos

iv. Acceso a la información

Los Partidos Políticos y el Tribunal Supremo Electoral no hacen publicaciones de oficio de los datos sobre las finanzas de las campañas. La Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia da plazos perentorios a los Partidos Políticos a que cumplan con la Ley. Además, exige al Tribunal Supremo Electoral que haga el respectivo control y, de ser el caso, elimine del registro de partidos a quienes no cumplan con la obligación de facilitar el acceso a la información. La sala ordena, asimismo, que en caso de incumplimiento no se asigne financiamiento público a los Partidos. 2.d) Acceso a Medios En relación con el financiamiento público indirecto, la legislación contempla el espacio gratuito en los medios de comunicación del Estado por 30 minutos diarios durante los cinco días anteriores a la suspensión de la campaña electoral. Sumado a esto, los medios de comunicación privados deben establecer una tarifa por sus servicios previo el inicio de la campaña electoral. 3) Recomendaciones

a) El financiamiento público en El Salvador es exclusivamente para el período electoral. Con el fin de fortalecer el sistema de partidos políticos y promover la participación ciudadana, se debe analizar la posibilidad de asignar fondos públicos por fuera del período de campaña, y que éstos sean utilizados exclusivamente para propiciar actividades de formación, publicaciones, capacitación e investigación, así como para su funcionamiento institucional.

77

b) Los partidos o coaliciones que participan por primera vez en un tipo de elección, reciben como anticipo, $50.000 dólares. Se recomienda que se pueda analizar una reforma legal, con el fin de que este fondo sea mayor y así garantizar mayor equidad en la contienda electoral.

c) La MOE constató que, debido a que la legislación no hace mención a las candidaturas independientes, éstas no reciben ningún tipo de financiamiento estatal. En aras de contribuir a mayores niveles de equidad en la competencia electoral, la MOE recomienda que se considere la asignación anticipada de recursos públicos a todas las campañas en contienda.

d) Es imperioso que las diferentes instituciones estatales asuman sus competencias en materia de control del financiamiento político-electoral. Asimismo se deberá dotar a estos órganos de los mayores recursos humanos y financieros, así como de la infraestructura adecuada para facilitar, por una parte, la rendición de cuentas de los partidos políticos, y por otra, un control más efectivo de los recursos públicos asignados a las campañas.

e) En relación con el financiamiento público indirecto, la legislación contempla el espacio gratuito en los medios de comunicación del Estado por 30 minutos diarios durante los cinco días anteriores a la suspensión de la campaña electoral para los partidos políticos e insta a los medios de comunicación privados a establecer una tarifa por sus servicios previo el inicio de la campaña electoral. Teniendo en cuenta este esquema, y con el fin de promover mayores niveles de equidad en la contienda, la MOE recomienda que se amplíe el periodo de acceso gratuito a los medios de comunicación estatales a toda la campaña electoral y que se considere replicar este sistema en medios privados.

- DENUNCIAS RECIBIDAS POR LA MISIÓN

#

RECIBIDO EN

FECHA

TIPO DE DENUNCIA

DENUNCIADO

RESUMEN

1 Sensuntepeque, Cabañas

3.3.2018 Problemas de Registro

TSE Alega que el DUI fue emitido el 20.3.2017, y señala que su municipio es Sensuntepeque. No obstante, según el sitio de la TSE, el señor esta registrado como votante de la Unión. Parece que el cambio de domicilio debió hacerse antes del 3.3.17, por lo

78

que el cambio se efectuó 17 días tarde y no fue reflejado en el padrón electoral. Alega que no tiene sentido que se requiera un año exacto para cambiar el domicilio, dado que a personas con DUI vencidos, sí se los actualizan. Además, el señor pretende ser miembro JRV y a pesar de que fue a la capacitación, nadie le avisó. Alega que nadie revisó su DUI para ponerle atención.

2 San Salvador, San Salvador

3.3.2018 Problemas para

Obtener Credenciales para servir

en la JRV

TSE Alega que necesita credencial para servir en la JRV, pero ella sólo puede sacarla durante la hora del almuerzo o al concluir su jornada, para no faltar en su trabajo. Alega que al llegar al Centro de Votación ese mismo día, faltando 4 minutos para las 12:00PM, ya estaba cerrado el Centro y no pudo sacar su credencial. Alega que según el entrenamiento, se supone que pueden sacar las credenciales de 1:00-4:00 de la tarde, pero en el centro de Concha Viuda están cerrando a las 3:00PM, razón por la cual al llegar el día anterior antes de las 4:00PM, tampoco pudo sacar la credencial. Alega que el Centro siempre está cerrado cuando ella llega. Alega que ella se enfrenta una situación injusta porque el TSE está obligándola a sacar tiempo de sus horas de trabajo para sacar la credencial, ya que sin credencial no puede servir, y si no sirve la multan y no la dejan sacar DUI o salir del país por un año.

3 San Juan Tepezontes, La

Paz

3.3.2018 Irregularidad con el Padrón

Electoral

ARENA Candidato de

Alcalde Municipal

Alega que miembros de la comunidad revisaron el padrón electoral e identificaron mas de 200 personas que recientemente han cambiado su domicilio para favorecer un partido político, y

79

son personas que no tienen conexión personal al área para justificar el cambio. La denunciante alega que han interpuesto esta misma denuncia ante el TSE, Fiscalía Electoral y la Sala Constitucional.

4 Ahuachapán, Ahuachapán

3.4.2018 Constitución de

integrantes de la JRV

TSE y Policía (encargados de abrir y cerrar el

Centro de Votación)

Alega que los encargados de abrir y cerrar el Centro de Votación (Policía y TSE), no le permitieron entrar al Centro hasta las 6:30AM, a pesar de que andaba credenciales indicando que estaba asignado a ser el Secretario de la JRV. Alega que al llegar al JRV, cuando lo dejaron entrar, ya habían llenado el Acta, así que lo agregaron como Vocal, pero no le permitieron ser Secretario.

5 San Salvador, San Salvador

3.5.2018 Inconsistencia entre

información recibida por

PCN y lo publicado por TSE

TSE Alega inconsistencias presentadas durante el llenado de los actas de diferentes JRV en el Departamento de San Salvador, en los cuales los datos procesados y publicados por el TSE no coinciden con la información recibida por los representantes del PCN, con respecto a las marcas y votos obtenidos personalmente.

6 San Salvador, San Salvador

3.5.2018 Bloqueo de Candidatura

de Candidata

PCN – Departamental de San Salvador

Alega que el bloqueo de su participación política inició desde las elecciones internas; no permitiéndole el porcentaje de votes que le correspondía. Alega además que posteriormente le bloquearon su campaña, no permitiéndole la asistencia a los canales televisivos y no permitiéndole acercarse a la publicidad organizacional de los territorios en los municipios, por lo que solicita el apoyo para que la Fiscalía General de la Republica le de la oportunidad, brindándole las copias de las actas para hacer su propio conteo.

80

7 San Martín, San Salvador

3.5.2018 Irregularidad con

distribución de

credenciales

PCN Sede Municipal

Alega que dentro del municipio se observaron irregularidades que personas ajenas al partido portaban chalecos del partido político PCN, manifestando muchas personas de diferentes centros de votación que no eran colaboradores pertenecientes al equipo de trabajo de la candidata al municipio. Alega que testigos manifestaron que sus credenciales habían sido vendidas por otras personas no pertenecientes a la organización del municipio. Alega que se le solicitó una observación al municipio en cuanto a la elección realizada para las próximas elecciones.

8 San Martín, San Salvador

3.5.2018 Bloqueo de Candidatura

de Candidata

ARENA y GANA Alega que el candidato por el partido GANA se le incitó a que se prestara a vender sus credenciales aceptando un lugar (puesto de trabajo) en la alcaldía al llegar al poder el candidato por ese partido. Alega además que el candidato actual de ARENA por la alcaldía del municipio de San Martín le levantó memes en medio de su campaña y le incitó de la misma forma a vender sus credenciales del partido.

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- ACUERDO DE PRIVILEGIOS E IMMUNIDADES

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-

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- ACUERDO DE PROCEDIMIENTOS

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- INTEGRANTES DE LA MOE

Tota

l mis

ion

NOMBRE PAIS POSICION GENERO

1 Juan Pablo Corlazzoli Uruguay Jefe de Misión M

2 Brenda Santamaría Argentina Directora DECO a.i. F

3 Cristobal Dupouy Chile Subjefe de Misión M

4 Yeruti Méndez Paraguay Coordinadora General F

5 Clara Gonzalez Estados Unidos Oficial de Prensa F

6 Daniel Tovar Venezuela Coordinador de Metodologías M

7 Katiuska Valencia Perú Especialista en Organización Electoral F

8 Alfredo Soler República Dominicana Especialista en Tecnología Electoral M

9 Fabiola Navarro México Especialista en Justicia Electoral F

10 Juan Pablo Pozo Ecuador Especialista en Financiamiento Político-Electoral M

11 Maria Inés Tula Argentina Especialista en Género F

12 Esther Rodriguez Estados Unidos Oficial Financiero F

13 David Rosero Ecuador Oficial Logístico M

14 Pablo Silva Chile Coordinador de Seguridad M

15 Antonio Delgado Estados Unidos Coordinador de Seguridad M

16 Vilma Arce-Stark Estados Unidos Oficial Legal F

17 Secundino González España Asesor del Jefe de Misión M

18 Jairo Carrillo Colombia Coordinador Regional M

19 Mical Rodríguez Paraguay Coordinadora Regional F

20 Martín Ferreiro Argentina Observador M

21 Ana Borges Brasil Observadora F

22 Valerie Lemieux Canada Observadora F

23 Ivan Acuña Costa Rica Observador M

24 Lea Sarah Vinel Francia Observadora F

25 Georgina Mayorga Guatemala Observadora F

26 Juan León Guatemala Observador M

27 Francisco Conte Panamá Observador M

28 Cledy Gutierrez Perú Observadora F

29 Walter Galmarini Uruguay Observador M

GRUPO BASE

Misión de Observacion Electoral

Elecciones Legislativas - 4 de Marzo de 2018

COORDINADORES

OBSERVADORES