ORGANIZACIONES COMUNESDE MERCADO Y PAC

Ramón TamamesCatedrático de Estructura Económica, UAM

Cátedra Jean Monnet de la UE

1. COMPLEJIDAD DE LOS FENÓMENOS ECONÓMICOSDE LA AGRICULTURA

Aunque indudablemente las similitudes entre la explotaciónagrícola y la producción industrial han aumentado mucho en losúltimos lustros, ensanchándose con ello la zona de problemas eco-nómicos comunes a ambas actividades, lo cierto es que hoy -yprobablemente así seguirá sucediendo en un futuro incluso bas-tante lejano- todavía existen importantes diferencias cualitativasen el funcionamiento económico de ambos sectores. La agricultu-ra tiene un conjunto de características peculiares que la diferen-cian clara y profundamente de la industria. ^Cuáles son, en lofundamental, esas características.

Podemos sintetizarlas resumiendo brevemente tres leyes eco-nómicas de carácter básico: la Ley de Turgot, la Ley de Engel y laLey de King.

La Ley de Turgot, o de los rendimientos decrecientes, expresael fenómeno general de que, a partir de cierto punto, el rendi-miento de la tierra (factor fijo en la producción agrícola) tiende aestabilizarse, pudiendo incluso comenzar a disminuir si se sigueavanzando en el empleo de los factores variables (trabajo y capi-

tal). En cierta medida, esta ley también es aplicable a la industria;sin embargo, los inventos y las innovaciones técnicas están alejan-do casi continuamente el estancamiento de la productividad delos factores empleados en los procesos industriales, y lo mismosucede en la agricultura, con la diferencia de que en ésta la insus-tituibilidad e inmovilidad del factor fijo tierra y las dificultades desu transformación hacen los avances técnicos más lentos, pudien-do afirmarse que en muchos casos se están tocando los techos demáximo rendimiento.

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La segunda ley, la de Engel, a los efectos que aquí interesan,puede sintetizarse de la forma siguiente: a medida que la rentaper capita se eleva, desciende el porcentaje que del gasto total sedestina al consumo de productos alimenticios. Esto puede expre-sarse en otros términos diciendo que, a partir de cierto nivel derenta, la elasticidad de la demanda de productos alimenticios esmenor que la unidad, pudiendo incluso llegar a hacerse negativa.En un sentido global, ello quiere decir que, en contra de lo quesucede con los bienes producidos por la industria, los procedentesde la agricultura tienen una demanda más rígida y, en última ins-tancia, limitada por la saturación de las necesidades. A la larga,en el consumo de todos los productos alimenticios aparecerán laselasticidades-renta negativas.

En tercer lugar, debemos referirnos a la Ley de King, queesquematiza el conocido fenómeno de que un aumento en la pro-ducción agrícola tiene como consecuencia -en un mercadolibre- una disminución más que proporcional en el precio. LaLey de King es una consecuencia lógica de lo expresado por la deEngel. A1 estar limitada la demanda, un aumento fuerte en laoferta no puede ser absorbido; por esta razón, si no se esterilizanlos stocks, lo cual es siempre difícil y hasta hace poco era casisiempre imposible por el carácter fuertemente perecedero de lamayor parte de los productos agrícolas, los precios tienden aderrumbarse.

Como consecuencia de lo que se sintetiza en el enunciado delas leyes de Engel y King, puede racionalizarse una observaciónque la experiencia estadística está demostrando que se producecon carácter casi universal: el empeoramiento progresivo y paula-tino que viene operándose en la relación real de intercambioentre los productos agrícolas e industriales. La relación de preciosentre ambas clases de productos tiende a empeorar en contra delos primeros. Ello es el resultado de la relativa inelasticidad de lademanda de los productos agrícolas, lo cual, de hecho, impone alos agricultores la reducción de sus precios relativos, en los que serepercuten casi por completo las economías derivadas de lasmejoras técnicas, en tanto que en la producción industrial, que engeneral tiene una demanda muy elástica, las mejores técnicas no

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se traducen casi nunca en favor de una reducción de precios, sinoen pro de un aumento de salarios y beneficios.

El conocimiento de estas tres leyes y de su última consecuen-cia nos ponen en claro las profundas diferencias entre agriculturae industria y, al propio tiempo, nos explican la necesidad de quela agricultura sea intervenida si se quiere evitar su postración.Efectivamente: si se intenta elevar la renta de los agricultores, lalimitación en los rendimientos por hectárea impone una pobla-ción activa rural cada vez menor, razón por la cual el Estadodebe corregir los obstáculos estructurales que a ello se opongan(fraccionamiento y concentración excesiva de la propiedad de latierra). A su vez, la inelasticidad de la demanda exige como con-trapeso, por un lado, la reconversión parcial hacia cultivos yactividades pecuarias donde la demanda tenga todavía elastici-dad positiva; por otro lado, hace necesaria la limitación de aque-llos cultivos para los cuales la elasticidad negativa se refleje, apesar del crecimiento demográfico, en una disminución de lademanda total. La limitación y la reconversión de cultivos, en lamayoría de los casos no puede realizarse sino por intervencióndel Estado. Por último, la posibilidad de un derrumbamiento deprecios impone su sostenimiento, bien por parte de organismospúblicos, bien por entidades privadas que se financien parcial ototalmente con fondos públicos o con exacciones autorizadasoficialmente.

2. LA FORMACIÓN DEL MERCADO COMÚN AGRÍCOLAYLAPACIAIII

Después del planteamiento teórico hecho con anterioridad,podemos pasar ya a la saga de elaboración de la Política AgrariaComún (PAC), de formación de las Organizaciones Comunes deMercado (OCMs).

Con carácter general, en el Tratado de Roma, los productosagrícolas quedaron sometidos al régimen relativamente simple delos productos industriales, pero con tan extenso número de excep-ciones que, de hecho, éstas constituyen la regla.

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En el momento de negociarse el Tratado de Roma, los artícu-los industriales en los países de la CEE no contaban con otra pro-tección que la derivada de los derechos aduaneros y los contin-gentes.

Por el contrario, para los productos de agricultura, además delos derechos y los contingentes, existían otras muchas restriccio-nes y el comercio de Estado, los calendarios fronterizos, los siste-mas de precios mínimos, o simplemente el requisito de previalicencia de importación, constituyendo todo ello una reglamenta-ción.

2.1. Primeros pasos

La enorme complejidad de los mecanismos de la política decada uno de "los Seis", sus aplicaciones de orden interior y laceleridad impresa a las negociaciones de las que nació la CEE,impidieron que las normas particulares sobre el Mercado Comúnagrícola quedaran desarrolladas en detalle en el Tratado deRoma. Sólo hubo tiempo para formular unos fines de carácterprogramático: acrecentar la productividad, hacer posible un nivelde vida equitativo para la población rural, estabilizar los merca-dos, garantizar los aprovisionamientos y asegurar precios razona-bles para los consumidores.

El procedimiento para desarrollar la política común tambiénquedó fijada en el Tratado de Roma, conforme al cual se celebróla Conferencia de Stressa en 1958, de la que surgió el denominadoPrimer Plan Manshcolt, verdadera base de toda la ulterior políticaagrícola comunitaria, cuyas primeras disposiciones vieron la luzen 1962: reglas de competencia, reglamento financiero, decisiónsobre precios mínimos y premios reglamentarios sobre productosconcretos.

La política en vigor de las disposiciones antes citadas había deir seguida de la efectiva consolidación de la política común, mer-ced a la adopción de una serie de acuerdos:

- Libre circulación de productos agrícolas entre los países dela CEE, en condiciones análogas a las.de un mercado nacional.

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- Institución dé una prefere,ncia comunitaria en frontera enfavor de los agricultores comunitarios, lo cual les garantiza elpago efectivo de unos "precios europeos", superiores a los delmercado mundial. Para ello, el funcionamiento clásico del Aran-cel de Aduanas se sustituye por el gravamen sobre los productosextracomunitarios importados de unas exacciones (pré[éve-nients) que cubren la diferencia entre el precio de entrada (pró-ximo al precio indicativo del mercado interno) y el precio inter-nacional.

- Dentro de la CEE funcionan organismos que garantizan lacompra, a los precios de intervención (algo menores que los indi-cativos), de la producción comunitaria que se les ofrezca.

- Los excedentes producidos en la CEE tienen garantizadasu exportación a base de primas o subvenciones que cubren lasdiferencias de precios entre los mercados comunitario y mundial(restituciones). Del coste de estas intervenciones se hace cargo elFondo Europeo de Orientación y Garantía Agrícolas (FEOGA).

2.2. La PAC I

Sucesivamente, fueron formándose una a una las organizacio-nes comunes de mercado (OCMs) de los siguientes productos:

- Aceite de oliva, desde 10-IX-1966.- Frutas y hortalizas (calidades "extra" y"primera") desde

el 1-1-1967.

- Cereales, desde el l-VIII-1967.- Carne de cerdo, desde el l-VII-1967.- Huevos y carne de aves, desde el 1-VII-1967.- Arroz, desde el l-IX-1967.- Frutas y hortalizas, calidad "segunda", desde el 1-VII-1968.- Leche y productos lácteos, desde e129-VII-1968.- Carne de vacuno, desde el 29-VII-1968.- Azúcar, desde el 1-VII-1968.- Tabaco, desde el l-VII-1970.- Vinos, desde el 1-VII-1970.- Semillas oleaginosas, desde el 1-1-1971.

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Visto en retrospectiva, la evolución de la Política AgrícolaComún (PAC), podría sintetizarse en los siguientes momentos

sucesivos:- 1957. Tratado de Roma, en cuyo artículo 39 se establecen

las bases de la futura PAC, pero sin entrar, todavía, en sus com-

plejidades de organización.- 1960. Conferencia de Stressa, de la que emana el Primer

Plan Mansholt, con los reglamentos agrícolas para el período de

transición, que originan las organizaciones de mercado, con los

reglamentos agrícolas y el Fondo Europeo de Orientación y

Garantía (FEOGA), para sostener los precios comunitarios

(garantía) y fomentar la mejora de las explotaciones (orienta-

ción).- 1962-1967. Los precios altamente remuneradores de la

PAC contribuyen a una fortísima elevación de los rendimientos y

de las producciones, con la aparición de grandes excedentes.

- 1968. Segundo Plan Mansholt, proyectado para modernizár

la agricultura europea, haciéndola competitiva con el exterior, afin de reducir los gastos presupuestarios por sostenimiento deprecios y restituciones a la exportación. Sin embargo, tales pro-

puestas no salen adelante, y el problema de los excedentes no deja

de agudizarse.

2.3. La PAC II

La reforma de la PAC se planteó a lo largo de 1991 y 1992, y

se aprobó en mayo de este último año, como una reconversión detodo el sector rural comunitario. En ese trance, se evocaron con

frecuencia las Leyes de Peel o leyes anticereal, que en 1846 abrie-ron el mercado británico a la importación del trigo y de los granosforrajeros de las américas, materializándose así una política dealimentos baratos que permitiría a Inglaterra mantenerse al fren-te de la Revolución Industrial. En esa misma línea de discursoteórico, y pensando en la fuerte competencia de la orilla asiáticadel Pacífico, muchos argumentaron que no tenía sentido seguirprotegiendo al 6 ó 7 por 100 de la población activa europea (los

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agricultores) y perjudicar a más del 90 por 100 de los consumi-dores.

A1 final, la PAC II fue sustanciándose en una serie de trans-formaciones:

- 1994. Limitación del gasto presupuestario agrícola, estable-ciéndose el tope de su crecimiento en un 74 por 100 del aumentoglobal del presupuesto comunitario. Aparición de las cuotas deproducción para frenar los excedentes, especialmente en azúcar ylácteos.

- 1998. Intentos de estabilizar la producción agrícola, con losmecanismos de las tasas de corresponsabilidad, reducción de losprecios de intervención, mayor exigencia en los estándares de losproductos para su entrega a los organismos de compra, y surgi-mientos de otros métodos drásticos de atención a estos problemas:programas de reducción de. oferta con el fomento del arranque deplantaciones de viñedo, manzanos y cítricos; programa de choquede eliminación de excedentes-congelación de los precios nominalesen la generalidad de los productos, con caída efectiva de los pre-cios reales; sirenas de alerta para la detección inmediata de nue-vos fenómenos de sobreproducción; programa de abandono detierras "setaside".

En realidad, la PAC II culminó en una serie de principios quela CE estableció en 1992 de cara a la terminación de la RondaUruguay, en la idea de que la reforma debería ir configurandouna agricultura extensificada, mucho más competitiva, con mayo-res explotaciones, e inevitablemente con expulsión de mano deobra. Esto último no sería tan dramático teniendo en cuenta ladecreciente vocación por el trabajo agrícola y la envejecida pirá-mide de población activa rural del tiempo presente.

En el otro extremo, parece inevitable una agricultura de altointerés ecológico, de pequeñas explotaciones, la mayoría en áreasmontañosas; al objeto de frenar el abandono de la población conayudas considerables en términos de transferencias de renta. Porúltimo, podria fomentarse la agricultura a tiempo parcial.

Por lo demás, desde EE.UU., y el Grupo de Caims -los paí-ses que dicen no subvencionar sus exportaciones agrarias: Cana-dá, Argentina, Brasil, Australia, Nueva Zelanda, Tailandia, etcé-

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tera- se ejercieron las más fuertes presiones, en el GATT, sobrela CE a fin de que ésta disminuyera su apoyo global a la agricultu-ra, al objeto de permitir un mayor acceso a los mercados europe-os de los productos agrícolas del mencionado grupo.

Pero con todo, la máxima presión para la reforma de la PAC,

al final de la Ronda Uruguay, provino de EE.UU., en una especie

de duelo de titanes, una guerra de los métodos. Por un lado,

EE.UU. con un sistema de proteccionismo agrícola de preciosmuy bajos, compensatorio de los agricultores por la vía de latransferencia de rentas. En tanto que en la Comunidad Europeala tónica tradicional se basó desde el principio en precios de mer-cado mucho más altos y sistemas de organización de los mercados

con financiación de stocks, retirada de producciones, etcétera.

En 1993, el forcejeo final se concretó en los acuerdos de Blair

House (por el nombre de la mansión londinense en que se conclu-yeron). La Comunidad aceptó restringir la extensión máxima delas protoginosas (soja y otros cultivos para proteínas y aceitesvegetales) y disminuir los subsidios de superficie en un 30 por 100.

2.4. La PAC III

Pero como era de esperar, en la Ronda de Uruguay no queda-ron resueltas todas las cuestiones y se previó una nueva oleada detemas -ajustes en cereales, carne de vacuno y leche- paro lasiguiente ronda negociadora, ya dentro de la ÓMC.

En esa línea de nuevos cambios, hacia la PAC III, la Comisióneuropea encomendó la realización de un estudio, que fue publica-do en 1995 con el título "El futuro del mundo rural". En esedocumento, se fijaron las grandes tendencias de futuro y lascorrespondientes acciones comunitarias sobre: 1) mayor cohesióneconómica y social en la Comunidad ampliada, que será de mayordiversidad regional; 2) ajuste a la realidad de los mercados inter-nacionales; 3) protección del medio ambiente y conservación del

patrimonio natural.Empezando por el tercero de los puntos, debemos dejar cons-

tancia que en el V Programa Medioambiental comunitario, para

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los años 1993/2002, se introdujeron los elementos de una nuevaestrategia de desarrollo sostenible, en la cual los agricultores apa-recen como guardianes de la naturaleza, que han de tener encuenta los impactos de sus prácticas culturales.

La segunda cuestión, el inevitable ajuste a los mercados inter-nacionales, en la Agenda 2000 (presentada el 15 de julio de 1997)se introdujeron elementos para la puesta en marcha de toda unaserie de correctivos destinados a dar paso a la PAC III, en cuyomarco ya han sido objeto de reforma los sectores de cereales, car-ne de vacuno y lácteos, precisamente donde más están presionan-do EEUU y el Grupo de Caims.

Aparte de ello, se acometieron reformas en las organizacio-nes comunes de mercado (OCMs) del plátano -con gran pre-sión de EEUU e Iberoamérica vía la OMC-; y se concluyó tam-bién el reajuste de las OCMs del aceite de oliva (con una ciertaelevación de los subsidios a la producción) y del vino; todo ellodespués de una larga polémica entre la Europa del norte y lameridional.

Pero con ser importantes las negociaciones previstas enMarrakech -y que habrán de abrirse en la Ronda Singapur, o delMilenio-, es preocupante el hecho de que las exportaciones agrí-colas europeas vayan a verse tan condicionadas por los acuerdosrealizados y previstos en el marco de la OMC. A ese respecto, laComisión ya anunció en 1995 que el futuro estará marcado "porun fuerte crecimiento de la población mundial, acompañado deuna expansión notable de rentas, en especial de los países asiáti-cos, con grandes expectativas de aumento en la demanda de pro-ductos alimenticios".

De cara a esas previsiones, la exportación de cereales, carne ylácteos de los países de América del Norte y el Pacífico, están lla-madas a conocer una fuerte expansión a medio plazo, en tantoque las comunitarias permanecerán estables, o incluso disminui-rán, por los acuerdos suscritos en la OMC, que en manera algunahabrían de considerarse eternos, y que según muchos deberíanrenegociarse.

Otro problema crucial previsto en la Agenda 2000 para pro-mover la revisión de la PAC, radica en la adhesión de los países

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europeos centrales y orientales (los célebres PECOs), cuyaimportancia y potenciales agrarios son muy notables. Lógicamen-te, a su entrada en la UE van a encontrarse con un sistema de

protección agraria mucho más laxo que el actual.Relacionado con el tema PECOs, queda la primera de las

cuestiones planteadas en el documento 1995 de la Comisión: lacohesión económica y social en una Comunidad ampliada, de gran

diversidad regional. Para el escenario aludido, se preparó la

Declaración de Cork, redactada por los expertos que convocó el

Comisario de Agricultura, Franz Fischler, en la mencionada loca-lidad irlandesa durante los días 7 a 9 de noviembre de 1996, ycuyas conclusiones podemos resumir así:

- Desarrollo sostenible, para hacer efectiva la asociación

hombre/naturaleza en el espacio agrario.- Preservación y mejora de la calidad de vida, en busca de un

equilibrio adecuado, de modo que las zonas rurales reciban inver-siones suficientes en infraestructuras de todas clases.

- Diversificación, para crear empleo alternativo a la agricul-

tura en las zonas rurales (industrial, de servicios, teletrabajo, etcé-tera), tomando en cuenta la importancia de las pequeñas ciudadessusceptibles de constituirse en nudos de una red de núcleos agra-

rios mucho más pequeños.- Subsidiariedad, a fin de lograr que el desarrollo del mundo

rural se realice de forma descentralizada, con la debida influencialocal a la hora de tomar las decisiones.

- Simplificación de la normativa agraria, que ha alcanzado

niveles de complejidad verdaderamente desorbitados.- Evaluación e investigación de los resultados de los progra-

mas, para garantizar el buen uso del dinero público en su diseño y

realización.A la vista de todo lo anterior, podemos concluir que la agricul-

tura continuará siendo un sector estratégico dentro de la UE, porvarias razones: es la base de la más poderosa de las industrias, laagroalimentaria; evita la vulnerabilidad propia de los países conbajo nivel de autoabastecimiento, ya que de irse a una liberaliza-ción plena, los precios internacionales rápidamente se elevarían,

con fuerte incidencia del arma alimentaria. Además, está la

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constatación de que de los agricultores depende el estado delmedio ambiente de la mayor parte del territorio.

Esas y otras circunstancias, no cabe duda de que van a contri-buir a mantener el sistema de la PAC. Cierto que con cambiosnotables, debidos a las ya mencionadas presiones de EE.UU. ydel Grupo de Caims contra las subvenciones en el comercio deproductos agrarios. En definitiva, acabará prevaleciendo el méto-do de transferencias directas de renta a los explotadores agrícolas,con la contracción o incluso supresión de los subsidios de superfi-cie, etcétera.

Y por otro lado, en el FEOGA habrá de tener mayor impor-tancia la faceta de la O mayúscula de orientación, respecto a la Gde la garantía, para impulsar el cambio de la estructura de lasexplotaciones agrícolas para hacerlas de modo que sean más efi-cientes.

Sólo de ese modo la agricultura europea podrá sostenersesobre sus propios pies, haciéndose más competitiva a escala mun-dial. Es, en cierto modo, como recuperar el espíritu del PlanMansholt de 1968 en una economía ya global, con el horizonte deun comercio mucho más libre de los productos agrícolas de todasclases.

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MESA REDONDA SOBRE^^EL INCUMPLIMIENTO DE

LAS OBLIGACIONES DERIVADASDE LA PAC, CONSECUENCIAS

Y CORRECCIÓN