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Mariano Perez
Organizaciones no Gubernamentales,
características de otro actor en el tablero internacional
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Agradecimientos
A Haydée, mi madre y a Daniel, mi padre por apoyarme y acompañarme.
A mis hermanos por tenerme tanta paciencia.
A todos mis amigos que a su manera supieron ayudarme.
Al Grupo Pachacamac por ser la fuente de inspiración de la presente tesis.
A Gustavo Masera, a quien le estaré eternamente agradecido por cada una de las
sugerencias metodológicas, que permitieron culminar el presente trabajo.
A mi fiel amigo y compañero de estudios Lic. Leandro Venacio.
Y a mi tío José M. Galotto.
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Índice
Introducción
1.1 – Presentación
1.2 – Justificación
1.3 – Objetivos
1.4 – Hipótesis
1.5 – Marco teórico – metodológico
Capítulo I
1. La Interdependencia Compleja y la Política Mundial
2. El Sistema Internacional Contemporáneo
3. El Estado como el actor principal en la política internacional
4. Organizaciones No Gubernamentales: un actor emergente en el Sistema
Internacional
Capítulo II
1. ¿Qué son las Organizaciones No Gubernamentales?
1.1 El Caso de la Argentina
1.2 La Legislación para las ONG´s en la Argentina
Capítulo III
1. Política Exterior, un espacio de actuación no gubernamental
2. Contexto, actores y ONG´s en la política exterior
2.1 Estado y Sociedad Civil: relaciones globalizadas
Capítulo IV
1. Interés Nacional, como el interés de la sociedad. Análisis – y crítica – del interés
nacional, en el contexto del tratamiento de las ONG´s
Conclusiones
Bibliografía
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I – Introducción
1.1 – Presentación
Las relaciones entre los Estados – Nación – actores excluyentes del sistema
westfaliano – eran consideradas las más importantes en la visión clásica, en el
análisis de las Relaciones Internacionales.
Entrado el Siglo XXI varias son las características – interdependientes,
interconectadas, globalizadas – que se le atribuyen a las relaciones en el mundo.
Actores de diversa índole – estatales y no estatales, gubernamentales, organismos
intergubernamentales, multilaterales, organizaciones no gubernamentales – son
parte activa del escenario internacional actual.
En las acciones, actores, metas y objetivos de las Relaciones Internacionales
sea en el plano de la formulación o ejecución de las políticas externas por ejemplo,
o en el análisis de dichas relaciones; se asiste de manera creciente a su
interconexión e interdependencia.
Durante la Guerra Fría, las relaciones internacionales estuvieron dominadas
por las cuestiones de seguridad, y los modelos teóricos dominantes de las
relaciones internacionales reflejaban ello. Con el fin de la Guerra fría y el avance de
la globalización, se incrementó el número de actores que participan en el escenario
de la política internacional; las cuestiones de seguridad pasaron a un segundo plano
dejando su lugar a otras cuestiones.
La explosión participativa global de las Sociedades en temas como el
Comercio Justo, el Desarrollo, los Derechos Humanos, etc., antes temas exclusivos
del Estado y considerados parte de la baja política, dio lugar a reveer las Relaciones
Internacionales incluyendo a las ONG´s, como un actor de las mismas.
Las Organizaciones No Gubernamentales sea por su disposición geográfica,
por los intereses que representan, por los modos de relacionarse, por su campo de
acción, son consideradas un actor prominente y representativo en el escenario
Internacional actual. Al punto que: a) se las incluye dentro de las reuniones o
asambleas que antes eran exclusivas para los representantes de estado o b) se
tienen en cuenta sus opiniones y experiencias en Organismos Internacionales,
Banco Mundial, Fondo Monetario Internacional, Organización de Naciones Unidas c)
en fin son partícipes de la creación de una agenda común.
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Participación claramente visible en palabras de Koffi Annan, Secretario
General de las Naciones Unidas: “Hubo un tiempo en que las Naciones Unidas
trataban únicamente con los Gobiernos. Ahora sabemos que la paz y la prosperidad
no pueden lograrse sin asociaciones que integren a los Gobiernos, las asociaciones
internacionales, la comunidad empresarial y la sociedad civil. En el mundo de hoy
dependemos uno de otros.”1
En las últimas décadas del siglo pasado se observa como las Sociedades
Civiles, a través de las ONG´s, comenzaron a interactuar entre sí; y no sólo ya en
el plano de lo económico; sino que a partir de diferentes y periódicos intercambios
de información por ejemplo comenzaron a cumplir un papel más proactivo, prueba
de ello es la creciente lista, de Organizaciones No Gubernamentales, que se puede
incluir a la hora de estar presentando este trabajo, existentes e inscriptas en el
CENOC Organismo Gubernamental que nucléa en la Argentina al universo de estas
Organizaciones, y que actualmente son más de 9.000.
1.2 – Justificación
Esta tesis se propone hacer un aporte para la comprensión de la actuación
de las Organizaciones No Gubernamentales en el marco de las Relaciones
Internacionales, que permita comprender su participación en la política mundial.
Se determinará lo que son las ONG´s en el plano de las relaciones
internacionales; para luego poder conceptualizar el papel de las mismas en la
formulación de la política exterior, observar el grado de intervención en un contexto
mundial de creciente globalización, intentando generar y mantener una visión
nacional – regional de este nuevo actor.
El fenómeno del surgimiento de las ONG´s es mundial. Es de vital
importancia generar una visión nacional o regional del mismo. Que a posteriori
permita dilucidar la futura actuación de ellas en el plano regional e internacional en
el actual contexto de globalización.
Precisamente, al profundizar en este tema se encontró la falta de material
empírico acerca de la actuación de las mismas en el plano internacional,
especialmente en lo referente a las que son representativas de la región
Sudamericana y de la Argentina.
El sentido del presente estudio era en un principio incorporar a las ONG´s
como un actor en las relaciones internacionales. En la medida que se descubrió el
1 En espacio para la Sociedad Civil y las ONG´s del sitio www.un.org/spanish
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protagonismo que adquirieron como grupo con organización propia en los últimos
veinte años, se comenzó a entender que no sólo el universo del Tercer Sector
aglutina a un grupo más que heterogéneo de organizaciones, sino que también la
falta de estudios que incorporen a estos actores puede traer debates vacíos de
contenidos para las ONG´s Sudamericanas y en especial Argentinas, e incluso
generar análisis con cierto grado de reduccionismo.
Por ello lo que se intenta, es comprender la participación de las mismas en
las relaciones internacionales y cuales son sus límites.
1.3 – Objetivos
Conceptualizar la actuación de las ONG´s en el ámbito internacional, como
objetivo primordial.
Describir cómo participan de la política internacional.
Observar si lo hacen en conjunto con el Estado o de manera independiente;
si se las puede considerar como un competidor del Estado o como fuerzas
cooperantes; y si resultan útiles para los analistas.
Aportar a la comprensión de la nueva realidad globalizada con una
multiplicidad de actores en el campo internacional desde la perspectiva de los
nuevos actores de la política mundial.
1.4 – Hipótesis
Se formula la hipótesis siguiente: las ONG´s, expresión de la reconfiguración
del sistema internacional, participan en la conformación y jerarquización de la
agenda de Estado en las Relaciones Internacionales.
1.5 – Marco teórico – metodológico
Tras un breve repaso de la teoría de la interdependencia, ya trabajada por
otros autores; sin adentrarse en el debate Realismo vs. Interdependencia
Compleja, se intenta entender la creciente participación de las ONG´s en las
Relaciones Internacionales, y comprender su posible participación en la formulación
de la agenda externa.
El marco teórico se plantea desde la visión de Luciano Tomassini, quien
sostiene: “En la actualidad tiende a predominar una nueva visión de las relaciones
internacionales que privilegia la interacción entre los distintos segmentos de las
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sociedades nacionales en función de múltiples temas sustantivos, a partir de los
conceptos de “interdependencia” y “bienestar””.2
Y desde la misma perspectiva, pero clarificando un poco más, dice: “(...)
conforme la sociedad civil se expande y articula en múltiples grupos de interés,
esos grupos aspiran a tomar en sus manos una proporción cada vez mayor de los
asuntos que interesan a la comunidad. La transferencia de responsabilidades desde
el estado hacia la sociedad civil y la consiguiente proliferación de grupos no
gubernamentales en un mundo en que el ejercicio de esas responsabilidades
depende cada vez más de la solución que se dé a problemas globales, obliga a
estos grupos, cada vez con mayor frecuencia, a buscar la satisfacción de sus
intereses en el plano internacional”.3
Por lo tanto el objeto de estudio es el análisis de las ONG´s. Se las analiza
en su dinámica, esto es, buscando comprender las modalidades de trabajo no
gubernamental y su incidencia en la inclusión de un tema como parte de una
agenda estatal.
A fin de iniciar este camino, el primer paso fue el identificar a las ONG´s en
el escenario mundial pre-estableciendo ciertos límites dentro del variado universo
del Tercer Sector, incluyendo diversos conceptos y descripciones acerca de las
Organizaciones No Gubernamentales.
Avanzando un poco más que en una simple descripción, debido a que son
parte de un debate que todavía no logra conceptualizarse en el ámbito regional.
En el transcurso se hizo necesario producir explicaciones teóricas,
aproximaciones y categorías teóricas que surgieron en la medida en que se accedía
a la información. Algunas de las categorías conceptuales más utilizadas son las que
surgieron de Manfred Wilhelmy4, en donde se encuentra la que permitió confirmar y
dar una fundamentación teórica, que justifica que el objeto de estudio utilizado
pueda incorporarse como un actor internacional.
En la medida en que se fue avanzando en la investigación se presentaron un
conjunto de variables que permitieron generar un marco para determinar el
significado exacto de lo que se considera desde las relaciones internacionales como
organizaciones no gubernamentales.
2 Tomassini, Luciano, (comp.), Trasnacionalización y desarrollo nacional en América Latina, Grupo Editor Latinoamericano, Colección Estudios Internacionales, p. 24, Buenos Aires, 1984. 3 Tomassini, Luciano, Op. Cit., p. 9. 4 “Política Internacional: Enfoques y Realidades”, Grupo Editor Latinoamericano, Colección Estudios Internacionales, Buenos Aires, 1988.
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Se incorporaron ciertos antecedentes que le permitieron adquirir
protagonismo en el escenario internacional, esclareciendo así el espacio y los
contenidos de debate que estos actores han ganado. Aquí fue importante el acceso
a páginas de Internet, para conocer las estrategias participativas de este grupo, al
igual que para acceder a información que de otro modo no se hubiera adquirido.
Para el caso argentino junto a la indagación bibliográfica, también fue
relevante la lectura de varios artículos de diarios y revistas argentinos, que relatan
su activa participación en cuestiones de Estado. El espacio en internet –
www.cenoc.gov.ar –, que las nucléa, constituyó una de las principales fuentes, para
acercarce a la realidad argentina de este sector.
A estos actores no gubernamentales se los analizó desde un Sistema
Internacional Multicéntrico como una fuerza subyacente en las relaciones
internacionales, retomando algunos de los postulados de la teoría de la
InterdependenciaCompleja. “La interdependencia surge de la gran cantidad de
actores que interactúan en la esfera internacional, así como del número de
interacciones que permite la nueva tecnología en información, comunicaciones y
transporte a través de las fronteras. El estudio de estos elementos obliga a fijar el
análisis en algunos aspectos que, dentro de la concepción tradicional de la política
internacional, habían sido considerados como marginales, principalmente los
actores no estatales”5.
Asimismo se incorporó como sustento de la actuación de ellas al pluralismo
en las relaciones internacionales, explicado en el capítulo en el que se incorpora a
las ONG´s a la política exterior.
Por último, al igual que la visión que Tomassini tiene acerca de la naturaleza
diferente de objetivos en el seno del estado – nación, en referencia a los diferentes
“intereses nacionales”; aquí se hizo necesario hacer una pequeña referencia a lo
que se conoce como Interés Nacional, a pesar de ser materia de fuertes debates en
cuanto a su utilidad a la hora de generar o formular una política exterior.
Aunque ha sido centro de las más variadas críticas y objeciones incluirlo,
previo hacer una pequeña cronología de la historia del término, unificando las
principales fallas del concepto, fue el modo utilizado para introducir la idea de un
interés nacional civil o no gubernamental; aspecto que en la visión de la presente
tesis será más representativo y por lo tanto de mayor utilidad como elemento de
análisis.
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Como se verá a partir de la lectura del material, algunos autores,
especialmente Manfred Wilhelmy, Luciano Tomassini, y Raúl Bernal Meza, fueron de
vital importancia para darle un carácter científico y una base teórica al estudio, más
específicamente incorporar – a las ONG´s – desde una visión transnacionalizada e
interdependiente de parte de las Relaciones Internacionales, especialmente en lo
que respecta al resto de los participantes de la arena internacional; en el marco de
un nuevo orden mundial, o como ellos prefieren decir un orden en “transición”. La
relevancia de Robert Kehoane y Joseph Nye es innegable, ya que a partir de su
obra acerca de la Interdependencia, se logró entender al mundo desde otro
paradigma, diferente a la visión clásica que sólo concebía la actuación en las
relaciones internacionales de los Estados.
Los sucesos en el campo internacional, hoy responden cada vez más a
diferentes actores, con diferentes intereses y con diversos grados de autonomía; la
comprensión de dichos sucesos debe hacerse desde una visión que los considere
parte del “juego internacional” ya que si no se cae en un reduccionismo. Y la
respuesta a ello es, incoporar a las ONG´s al juego de la política internacional.
5 Para comprender mejor a los actores no estatales en la política internacional vease, cap. 6, Wilhelmy, Manfred, “Política Internacional: Enfoques y Realidades”, Grupo Editor Latinoamericano, Colección Estudios Internacionales, Buenos Aires, 1988.
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1. Interdependencia Compleja y Política Mundial
Es vital para la comprensión de la presente tesis, iniciar el camino
situándose desde la Teoría de la Interdependencia, que permite la inclusión de
temas y actores no vinculados a las relaciones internacionales desde la teoría
clásica.
Un breve repaso de las principales características de la Interdependencia,
servirá para aprehender el sustento teórico del estudio. Es por ello que se hará un
sintético desarrollo de parte de la teoría.6
En la arena de la política mundial, la interdependencia indica situaciones
caracterizadas por efectos recíprocos entre países o entre actores en diferentes
países. (Kehoane y Nye; 1988) “ (...) estos efectos resultan de intercambios
internacionales (flujos de dinero, bienes, personas y mensajes que trasponen las
fronteras internacionales) (...) incrementados dramáticamente a partir de la
segunda guerra mundial; (...) los efectos del intercambio sobre la interdependencia
dependerán de las limitaciones, o costos, que impliquen.”7
“Donde existen efectos de costo recíproco en los intercambios (no
necesariamente simétricos), hay interdependencia. Cuando las interacciones no
implican efectos de costo significativos, simplemente hay interconexión”.8
En la visión de Kehoane y Nye, las relaciones dentro de la interdependencia,
siempre implicarán costos ya que “la interdependencia reduce la autonomía, pero
es imposible determinar a priori si los beneficios de una relación serán mayores que
los costos”.
En este punto se hace interesante ingresar una pregunta que surge de la
lectura del siguiente pasaje: “Las Organizaciones gubernamentales y no
gubernamentales pugnarán por aumentar sus cuotas de ganancias en las
transacciones, aún cuando ambas obtengan un enorme provecho de la relación”;
entonces ¿es posible hablar de una transacción con cuotas de ganancias no
monetarias?; ¿qué es lo que sucede cuando uno/todos los actores tiene/n un
beneficio no monetario en dicha relación?, ¿existe una calificación desde la teoría
de la Interdependencia?; éstas son algunas de las preguntas que fueron surgiendo
en la medida en que se avanzó en la tesis.
6 Para una lectura completa ver, Kehoane, Robert, O. y Nye, Joseph, S., PODER E INTERDEPENDENCIA. La política mundial en transición, Grupo Editor Latinoamericano, Buenos Aires, 1988. 7 Kehoane, Robert, O. y Nye, Joseph, S., Op. Cit., p. 22.
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Algunas dimensiones que vale la pena desarrollar para la mayor
comprensión de la teoría son, la sensibilidad y la vulnerabilidad en un escenario
de Interdependencia Compleja.
“Para entender el papel del poder en la interdependencia, debemos
distinguir entre dos dimensiones: sensibilidad y vulnerabilidad. Sensibilidad implica
grados de respuesta dentro de una estructura política. (...) La dimensión de
vulnerabilidad de la interdependencia se apoya en la disponibilidad relativa y en el
costo de las alternativas que los actores deben encarar”.9
Así se llega a la siguiente conclusión: “la sensibilidad será menos importante
que la vulnerabilidad para proporcionar recursos de poder a los actores. Si un actor
puede reducir sus costos mediante la modificación de su política, tanto interna
como internacional, los índices de sensibilidad no serán una buena guía sobre sus
recursos de poder”.10
Se observa entonces que “la crisis de las sociedades industriales, el
recrudecimiento de la competencia entre ellas (...) y la transmisión internacional de
las presiones económicas, primeramente; la mayor sensibilidad de un creciente
número de grupos sociales organizados frente al impacto de factores externos,
enseguida; la internacionalización y pugna de ideologías y concepciones del mundo
contrapuestas, por último, han agudizado la sensibilidad de las diversas sociedades
nacionales frente al contexto externo.” “ (...) en un mundo transnacionalizado los
gobiernos nacionales continuarán actuando en mayor o menor medida, pero sus
diversas agencias tenderán a comportarse cada vez más de acuerdo con la lógica
transnacionalizadora propia de aquellos ámbitos globales en que hoy deben
perseguir sus intereses. Esta definición, pone de manifiesto la interpenetración que
actualmente se da entre las distintas sociedades nacionales y enfatiza su
sensibilidad o – vulnerabilidad como situación extrema frente al contexto
externo.”11
“ La interdependencia pasaba así a ser el modelo sustitutivo del realismo a
ultranza, incapaz de explicar e intepretar los cambios producidos en el sistema
internacional, la economía política, los actores y sus agendas. Ella aportaba
expresiones de naturaleza optimista sobre la evolución de la humanidad y de las
relaciones internacionales y permitía abrir la agenda internacional a nuevos temas
(protección del medio ambiente; la paz y la cooperación; el control de los recursos
8 Kehoane, Robert, O. y Nye, Joseph, S., Op. Cit., pp. 22-23. 9 Kehoane, Robert, O. y Nye, Joseph, S., Op. Cit., pp. 26-27. 10 Kehoane, Robert, O. y Nye, Joseph, S., Op. Cit., p. 30. 11 Tomassini, Luciano, (comp.), Trasnacionalización y desarrollo nacional en América Latina, Grupo Editor Latinoamericano, Colección Estudios Internacionales, p. 40, Buenos Aires, 1984.
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naturales; derechos humanos; problemas epidémicos como el SIDA, etc.) (...)”12,
agendas en las cuales la participación de la sociedad civil – y las ONG´s – resultaba
esencial.
Principales características de la Interdependencia Compleja
Aquí se darán los grandes rasgos de las principales tres características de
dicha teoría según sus autores, a modo de concluir la presente sección.
Las principales tres características son:
1. Canales Múltiples conectan a las sociedades; a través de nexos
informales entre élites gubernamentales como acuerdos formales entre
agencias de servicio exterior, nexos informales entre élites no
gubernamentales y organizaciones transnacionales. Burócratas de
distintos países tratan unos con otros en reuniones, por teléfono y por
medio del correo – hoy también Internet. Las élites no gubernamentales
frecuentemente se encuentran en el curso normal de los negocios, en
organizaciones tales como la Comisión Trilateral y en conferencias
patrocinadas por fundaciones privadas. La participación de amplias y
dinámicas organizaciones, no enteramente controladas por los gobiernos,
se ha convertido en parte normal de las relaciones tanto exteriores como
internas. Estos actores son importantes no sólo por sus actividades en la
concreción de sus propios intereses, sino también porque actúan como
correas de transmisión, haciendo más sensibles a las políticas
gubernamentales en distintos países. (Keohane y Nye; 1988)
2. La agenda de las relaciones interestatales consiste en múltiples temas
que no están jerarquizados; eso significa que la seguridad militar no
domina consistentemente la agenda. Son muchos los temas que surgen
de la política interna, con lo que la diferenciación clásica entre temas
internos y externos se vuelve borrosa. Las cuestiones relevantes, en las
que se encuentran involucrados los gobiernos se han ampliado y se han
tornado más diversas. Cuando se plantean múltiples temas en la agenda,
muchos de los cuales amenazan los intereses de grupos internos aunque
no con claridad los de la nación como conjunto, aumentan los problemas
12 Bernal Meza, Raúl, “Claves para el nuevo orden Mundial”, Grupo Editor Latinoamericano, Buenos Aires, p. 22, 1991.
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para formular una política exterior coherente y consistente. (Keohane y
Nye; 1988)
3. Menor papel de la fuerza militar; la fuerza militar deja de ser empleada
entre gobiernos cuando predomina la interdependencia compleja.
Cuando un problema suscita pequeños intereses o pasiones, el empleo
de la fuerza es impensable. La fuerza militar puede ser irrelevante para
resolver desacuerdos sobre aspectos económicos entre los miembros de
una alianza, pero al mismo tiempo puede ser muy importante para las
relaciones políticas militares de esa alianza con un bloque rival. Para las
primeras relaciones, esta condición debiera encontrarse; pero no para la
segunda. La fuerza deja de ser un medio apropiado para lograr otras
metas (como el bienestar económico y ecológico) que se están volviendo
cada vez más importantes. (Keohane y Nye; 1988)
Vale la pena aclarar que este breve repaso por la teoría de la
Interdependencia, permite incluir a otros actores diferentes del estado en el
escenario de la política internacional.
Las consideraciones que a partir de aquí se hagan, incorporan las
presunciones hechas por sus autores, en cuanto a la existencia de otros actores,
agendas con la inclusión de otros temas; en definitiva, una realidad política
internacional nueva, diferente a la que planteaba la teoría clásica.
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2. El Sistema Internacional Contemporáneo
“El análisis moderno de las relaciones internacionales tiende a subrayar la
importancia del proceso de transnacionalización y el avance de la interdependencia
en el sistema internacional. Como alternativa a la escuela “realista” surge una
concepción “globalista” de las relaciones internacionales, caracterizada por hacer
justicia a la creciente complejidad que presentan estas relaciones, como
consecuencia del surgimiento de nuevos temas, escenarios y actores en la política y
en la economía mundial”.13
A partir de lo expuesto, se aprecia que algunos cambios se han sucedido en
la arena internacional que conllevan a diferentes expresiones y análisis que se
alejan de los antiguos temas en los que se encasillaba la “acción internacional” de
los estados. “La acelerada transición económica, tecnológica y cultural iniciada a
escala mundial a fines de los años sesenta inaugura otro debate entre los que
mantienen una visión clásica de un sistema internacional basado en la interacción
entre estados soberanos que procuran maximizar poder y seguridad y los que
anticipan la transformación de ese sistema como consecuencia del avance del
proceso de transnacionalización”.14
Vale decir que “los enfoques usualmente denominados
“interdependentistas”, (...) señalaron la inadecuación de la teoría realista para dar
cuenta del proceso de cambio, particularmente cuando sus causas están en el
terreno de la economía o en la estructura interna de los Estados-naciones.”15
Dentro de este proceso de cambio se pueden encontrar ciertos rasgos destacables
por ejemplo: la devaluación relativa del poder militar, la creciente importancia de
los actores no estatales y de las relaciones transnacionales, el peso cada vez mayor
de las cuestiones económicas en la agenda global, particularmente en las relaciones
entre los países capitalistas desarrollados, la dilusión de las fronteras entre alta y
baja política y la “intrusión” de lo doméstico en las relaciones internacionales.
(Russell; 1990)
En palabras de Bernal Meza, “incertidumbre parece ser la palabra más
conveniente para identificar el actual escenario internacional. La seguridad de una
hegemonía militar-estratégica que contrasta con una inestabilidad hegemónica en
13 Tomassini, Luciano, Tomassini, Luciano, (comp.), Trasnacionalización y desarrollo nacional en América Latina, Grupo Editor Latinoamericano, Colección Estudios Internacionales, p. 8, Buenos Aires, 1984. 14 Tomassini, Luciano, Op. Cit., p. 16. 15 Russell, Roberto, “La Agenda Internacional en los años 90”, Anuario RIAL 1990, Grupo Editor Latinoamericano, Colección Estudios Internacionales, Buenos Aires, pp. 13-14, 1990.
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la economía (comercio, finanzas y tecnología); una coyuntura de
mundialización/desnacionalización de la actividad económica, con la debilidad de
los mecanismos político-institucionales de regulación a nivel mundial; el ascenso
del regionalismo económico y las dudas que generan los posibles marcos de
“gobernabilidad” internacional, marcan el sistema internacional en su conjunto.”16
En la actualidad, no sólo se incoproraron nuevos temas, también se
reconocen otros actores – aparte del estado – en el plano de las relaciones
internacionales. “Tradicionalmente se entendió que las relaciones internacionales
estaban configuradas por las relaciones mantenidas entre estados soberanos a
través de sus fronteras nacionales. Hoy tienden a concebirse en forma más amplia,
como toda forma de interacción que se establezca entre las distintas sociedades
nacionales, a través de los diversos grupos que forman parte de ellas –
gubernamentales o no gubernamentales – actuando en función de sus intereses
específicos”.17 La visión que se mantenía del sistema internacional, en la visión
clásica, era de un espacio integrado exclusivamente por estados soberanos
interactuando en función de sus intereses nacionales; prestando una limitada
consideración a los intereses reales de esa gama cada vez más compleja y
diversificada de sectores/actores que actualmente participan en la dinámica social.
Así es que la nueva percepción del sistema internacional tiene su origen en la
transformación sufrida por la estructura del sistema internacional, vinculada con los
sucesos que tuvieron lugar por dentro de las sociedades nacionales. (Tomassini,
Luciano; 1984)
Ambas cuestiones, se relacionan con la creciente importancia y complejidad
de la tecnología moderna. “ (...) desde otros paradigmas, se intentaba desarrollar
enfoques alternativos que pudieran captar y explicar las nuevas realidades y
desafíos del orden mundial. Así, los enfoques de la “sociedad global” procuraron
mostrar que los cambios en el escenario internacional no sólo obedecían a la acción
de los Estados-naciones, sino al comportamiento acumulado de la “actividad
humana ordinaria” desarrollada en el nuevo contexto proporcionado por la tercera
revolución industrial. En contraposición a los postulados del paradigma Estado-
céntrico, los teóricos de la sociedad global localizaron empíricamente la fuente de la
acción en los individuos, que “comprenden grupos y a quienes sirven como sus
voceros” y cuyos intereses trascienden o difieren de los intereses estatales.”18
Autores como Bayne y Woolcock, apoyan la visión que incopora a las
cuestiones económicas – de la baja política – como parte de las relaciones
16 Bernal Meza, Raúl, “América Latina en la Economía Política Mundial”, Grupo Editor Latinoamericano, Buenos Aires, p. 25, 1994. 17 Tomassini, Luciano, Op. Cit., pp. 19-20. La cursiva no pertenece al autor. 18 Russell, Roberto, Op. Cit., p. 14.
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internacionales. Analizan con mayor detenimiento la interacción – entendida como
proceso – entre los factores económicos y políticos, y, entre la política nacional y
exterior.
En esta “diplomacia económica”19 las instituciones internacionales juegan un
papel más importante que en el pasado, por ejemplo observable en el caso de la
Organización Mundial del Comercio; al igual que los actores no estatales, en la
conformación de la agenda de estado. En un mundo en donde la sociedad civil, a
través de las ONG´s, se ha vuelto más y más activa, que tiene el beneficio de
considerables recursos, muchos de los aspectos “técnicos” de la antigua diplomacia
se vuelven hoy más transparentes y comprensibles para la sociedad. El estado y su
agenda son influibles por actores no estatales, en el marco de la diplomacia
económica.
Por lo tanto se llega a las siguientes proposiciones acerca de las relaciones
internacionales en la actualidad, continuando la visión de Tomassini, “1)son
protagonizadas por un creciente número de centros de poder, 2)cuya actuación
externa tiende a satisfacer a una gama de objetivos mucho más amplia que en el
pasado, no sólo ya a través del estado, sino también de la sociedad civil
organizada, 3)se desenvuelven en torno a una agenda más compleja y menos
jerarquizada, 4)son manejados por nuevos y múltiples agentes, distintos del
estado, que 5)ponen en juego recursos de poder no tradicionales en una variedad
de arenas mucho más numerosas, cambiantes y entrelazadas que antes”.20
Para cerrar este primer capítulo, se hace necesario explicar cada una de las
proposiciones hechas por Tomassini.
1- La evolución de la jerarquía internacional. La tendencia hacia la
multipolaridad y el ensanchamiento del margen de maniobra de una
vasta gama de países intermedios y de algunas Organizaciones (ONU,
BM,GATT-OMC-) ha tendido a erosionar el rígido sistema de
estratificación internacional que imperó durante la posguerra, y a reducir
la abrumadora importancia atribuida a las consideraciones vinculadas
con la seguridad militar, cediendo espacio a la consideración de otros
intereses expresados en el ámbito interno e internacional. (Tomassini;
1984)
2- La expansión del estado y de la sociedad civil. Se asiste a un fuerte
proceso de desarrollo y diversificación de las sociedades nacionales que,
19 La obra completa, Bayne, Nicholas, and Woolcock, Stephen, “The New Economic Diplomacy. Decision-making and negotation in international economic relations”, Ashgate, England, 2003. 20 Tomassini, Luciano, Op. Cit., p. 32.
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presionan sobre el estado para que asuma una gama cada vez más
amplia de funciones, y posteriormente, disputan con éste el
cumplimiento de las mismas. Entonces se produce un cambio en el papel
relativo de la sociedad civil y del estado con la emergencia de un número
mayor de agrupaciones – ONG´s – organizadas para la prosecución de
determinados valores o intereses, cuya satisfacción lleva con frecuencia,
y cada vez más, a la actuación internacional de esos sectores, sea
directamente o a través de los distintos segmentos en que
paralelamente se ha dividido una burocracia estatal tan fragmentada
como la propia gama de intereses y grupos de presión que integran una
sociedad moderna. (Tomassini; 1984)
3- La configuración de la agenda internacional. La consecuencia de la
revolución de expectativas a qué da lugar el desarrollo de las sociedades
modernas, la agenda internacional se vuelve más amplia, más compleja
y menos jerarquizada. Así es que no es posible afirmar que un tema
domine sobre otro. Se agregan a la seguridad nacional, otros que tienen
que ver con el desarrollo económico, el progreso tecnológico, el
bienestar social, la protección del medio ambiente, la autonomía de las
decisiones, la identidad cultural y la calidad de la vida, que interesan a
un creciente número de grupos civiles organizados, muchos de ellos
representados por diferentes ONG´s. La distinción entre lo público y lo
privado tiende a perderse, tanto al interior de las sociedades como en el
ámbito de sus relaciones internacionales. Cada vez que uno de estos
temas adquiere con toda razón un status público, independientemente
de que el tratamiento de cada tema quede en manos de organizaciones
gubernamentales o no gubernamentales; lo cual plantea la posibilidad
de diferenciar entre la privatización de antiguas funciones del estado y la
asunción de nuevas responsabilidades públicas por parte de la sociedad
civil organizada. (Tomassini; 1984)
4- La proliferación de agentes. La consecuencia de lo expuesto
anteriormente, es que el estado deja de monopolizar el manejo de las
relaciones internacionales, incluso se fragmenta o burocratiza en su
actuación externa, mientras que agentes no gubernamentales comienzan
a intervenir en ellas. Estos nuevos agentes, ONG´s, pueden actuar e
intervenir en la vida internacional actuando en contacto directo con sus
contrapartidas en otras sociedades, a través de los sectores pertinentes
de sus propias burocracias nacionales, o mediante su acceso a
organismos internacionales que se ocupan de temas afines con sus
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intereses, esta última bastante corriente en los últimos veinte años.
Pero, con esto no se quiere decir que el estado pierda su papel en la vida
internacional. (Tomassini; 1984)
5- La transformación de los recursos de poder. Inevitablemente al aparecer
nuevos agentes en la vida internacional, emergen también recursos de
poder no tradicionales, que antes no se empleaban en la esfera de la
“alta política”, de carácter comercial, tecnológico, financiero, ideológico o
cultural. En un escenario en el que los objetivos de la política
internacional – y sus agentes – han cambiado tan profundamente, el
poder deja de ser medido solamente en términos de acumulación de
capacidades militares, y pasa a ser concebido como la capacidad
específica de unos agentes –gubernamentales o no
gubernamentales– para influir de manera directa sobre el
comportamiento de otros y para obtener los resultados esperados dentro
de ámbitos cada vez más específicos. (Tomassini; 1984)
Aquí, resulta importante incluir una reflexión de Roberto Russell, con
respecto a los cambios acontecidos en la Agenda Global, que permite clarificar el
punto número tres antes presentado. Dicha reflexión la hace en torno a tres
aspectos de la agenda global: a) los temas que la componen, hubo un incremento
en la cantidad y tipo de temas que participan de la agenda global; b) la formación
de la agenda, se torna fundamental considerar e identificar los intereses y
objetivos estratégicos de los distintos actores que influyen en este proceso; y c) los
niveles de consenso –disenso vis à vis los temas de la agenda, se debe comprender
que los consensos y disensos existentes frente a la agenda global respecto de las
prioridades temáticas y los modos de hacer frente a los distintos problemas – cada
vez con mayor frecuencia – no responden de manera lineal y mecánica a categorías
tales como Norte-Sur o Este-Oeste, cada vez se hace más difícil diferenciar en
ambos casos (prioridades y modos) a los distintos bandos, dado que los clivajes no
siempre (ni necesariamente) obedecen a divisiones simplistas, como por ejemplo
ricos y pobres o cosas de parecido tenor. 21(Russell; 1990)
La proyección externa de los agentes no gubernamentales, y de sus
intereses se ve alentada por un creciente grado de permisividad internacional.
(Tomassini; 1984) Así es que “ (...) se habla hoy del nuevo sistema global, que
incluye una transición política (promoción de las “democracias formales”) y
transiciones sociales derivadas de los cambios políticos, de la generalizada
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implementación de políticas económicas neoliberales, rápidos cambios tecnológicos
y la creciente importancia de actores transnacionales (corporaciones) que,
combinados con el retroceso sufrido por las formas de regulación estatal, han dado
como consecuencia un avance de las organizaciones no-gubernamentales, otros
actores no estatales y –es preciso señalarlo– también de las organizaciones y
grupos criminales en las relaciones internacionales contemporáneas.22
“Se transita de un mundo dominado por consideraciones de seguridad
estratégica y por la confrontación entre las dos superpotencias, como fue el de la
posguerra, hacia otro caracterizado por la búsqueda de la distensión y por una
atmósfera más favorable a la prosecución de otros intereses –económicos,
tecnológicos, societales, ecológicos y culturales– en las relaciones entre las
distintas naciones. Dicho proceso es estimulado también por la emergencia de
problemas globales, de cuya solución depende el bienestar de un número cada vez
más amplio de sectores al interior de las sociedades nacionales.”23
Entonces “la cooperación implica la negociación de acuerdos, y como ya lo
explicara el paradigma de la Interdependencia Compleja, el establecimiento de
“regímenes internacionales”, es decir, “un conjunto de mutuas expectativas,
normas y regulaciones, planes, energías organizativas y compromisos financieros
que han sido aceptados por un grupo de Estados”, o “un conjunto de principios
explícitos o implícitos, normas, reglas y procedimientos decisionales en torno a los
cuales convergen las expectativas de los actores en una determinada área de las
relaciones internacionales””.24
“ (...) la adopción del enfoque transnacional es útil como crítica de algunos
aspectos de los modelos tradicionales, y como corrección y complemento de las
proposiciones formuladas a nivel interestatal. El enfoque permite identificar una
amplia gama de actores no estatales, así como analizar la proyección hacia el
sistema internacional de una variedad creciente de asuntos cada vez más
interrelacionados debido al estrechamiento de las comunicaciones entre los estados
y las sociedades. Aunque a fines del siglo pasado pueden haber sido relativamente
mayores ciertos niveles de interdependencia internacional, el impacto de las
relaciones interdependientes contemporáneas se incrementa debido a la velocidad y
21 Para una mayor comprensión de dicha reflexión y la implicancia en la Agenda Global, véase la introducción en, Russell, Roberto, “La Agenda Internacional en los años 90”, Grupo Editor Latinoamericano, Colección Estudios Internacionales, Buenos Aires, pp. 13 a 36, 1990. 22 Bernal Meza, Raúl, “Sisterma Mundial y Mercosur”, UNICEN y Nuevo hacer, Grupo Editor Latinoamericano, pp. 59-60, 2000. 23 Tomassini, Luciano, (comp.), Trasnacionalización y desarrollo nacional en América Latina, Grupo Editor Latinoamericano, Colección Estudios Internacionales, pp. 26-27, Buenos Aires, 1984.
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globalidad que alcanzan muchas interacciones. Aunque las nuevas formas de
ejercicio de influencia y poder no están en vías de volver obsoletas a las
instituciones estatales, éstas deben actuar bajo condiciones internas y externas
profundamente distintas, y sobre todo más complejas que en el pasado.”25
“La desintegración del viejo orden, luego de la caída del Muro de Berlín y “el
después”, supuso para muchos el fin de un gran conflicto y el nacimiento del
capitalismo global (...) las consecuencias de la desintegración, con las cuales
ingresamos a la última década del siglo XX, son la incertidumbre, la transición y la
inestabilidad (...) la aseveración en relación al rol del Estado no es fortuita: un
proceso de reordenamiento, que requiere de la negociación, la cooperación, la
cooptación y las alianzas, conlleva necesariamente la presencia de actores –socios
o enemigos–, pero identificables, a los cuales se pueden aplicar los términos de
normas y de derecho. En lo ideológico, el orden bipolar ha sido sustituido por la
emergencia de un orden fundado en la unión liberal que refuerza la concepción
ideológica de la alianza, basada en el hecho de compartir determinados
fundamentos del orden socio-político, derechos individuales y principios
económicos.”26
24 Bernal Meza, Raúl, “América Latina en la Economía Política Mundial”, Grupo Editor Latinoamericano, Buenos Aires, p. 27, 1994. 25 Wilhelmy, Manfred, “Política Internacional: Enfoques y Realidades”, Grupo Editor Latinoamericano, Colección Estudios Internacionales, Buenos Aires, p. 218, 1988. 26 Bernal Meza, Raúl, “América Latina en la Economía Política Mundial”, Grupo Editor Latinoamericano, Buenos Aires, pp. 19-22-40, 1994.
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3. El Estado como el actor principal en la política internacional
Como primer paso, se hará referencia a cuestiones que caracterizan la
política internacional y a sus actores. Así se comprenderá entonces en qué espacio
se considera interactúan con el Estado las ONG´s.
A partir de estas primeras palabras, se puede comenzar a trabajar con las
Organizaciones No Gubernamentales, incluirlas en el contexto de la política
internacional, como un actor con cierto grado de protagonismo. Se considera
esencial esbozar algunos rasgos característicos no sólo de la política internacional a
modo de marco general de referencia, sino que también del Sistema Internacional.
“La característica que distingue la política internacional de la política común
es la anarquía. El estudio de la política internacional presupone la ausencia de un
gobierno, tal como el estudio de la política interna presupone la existencia de uno
(...) mientras en la política interna la lucha por el poder está gobernada y
circunscrita por el marco de la ley y de las instituciones, en la política internacional
la ley y las instituciones están gobernadas y cirscuncritas por la lucha por el
poder”.27
Al hablar de anarquía, se hace referencia a la existencia de una vasta
multiplicidad de centros de poder – actores – cada uno interesado en afirmar su
independencia frente a los demás. “ La hipótesis de anarquía internacional (...)
corresponde a una visión parcial y tradicional del ámbito de las relaciones
interestatales, centrada fundamentalmente en procesos de competencia política-
diplomática y militar.”28
Sin embargo, “la hipótesis de anarquía como condición subyacente de la
política internacional no da cuenta de la nueva realidad política, (...) se plantea
sobre la base de un modelo del sistema internacional que privilegia la autonomía de
los actores estatales y que por tanto presta poca atención a la influencia de los
actores subnacionales y transnacionales. De ello resulta una cierta tendencia de
carácter reduccionista (...) estimando que el poder estatal es de tal manera
comprensivo que todas las formas de poder en último término se combinan e
integran en una sola potencialidad que se despliega y manifiesta finalmente a
través de la capacidad de movilización de fuerza militar en diversas situaciones de
conflicto internacional.”29
27 Wilhelmy, Manfred, “Política Internacional: Enfoques y Realidades”, Grupo Editor Latinoamericano, Colección Estudios Internacionales, p. 19, Buenos Aires, 1988. 28 Wilhelmy, Manfred, Op. Cit., p. 22. 29 Wilhelmy, Manfred, Op. Cit., p. 23.
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En el presente estudio no se discute la utilidad del término – anarquía – ni
sus alcances. Pero en la medida en que se observa el mundo moderno y el conjunto
de sus relaciones y actores, no sólo desde este aspecto tradicional, se ve
fehacientemente que otras áreas – problemas de cooperación y conflicto
internacional, no logran ser adecuadamente descriptas y explicadas por medio del
modelo tradicional o clásico.
Por una parte las cuestiones de carácter económico y social que irrumpieron
en la agenda internacional a consecuencia directa del incremento generalizado de
las funciones socio-económicas del estado y por otra el desarrollo de relaciones de
todo orden – económico, político, ideológico – que proyectan las distintas
sociedades civiles al escenario internacional, cada vez más sin intermediación o con
escasa intervención de las instituciones estatales respectivas. (Wilhelmy: 1988)
Todas estas son cuestiones que carecen de utilidad y no son elementos que
permitan explicar o describir la política internacional desde una visión “estado –
céntrica”.
En cuanto a la estructura del sistema internacional, continuando con
Wilhelmy, se dice que esta tiende a la horizontalidad “... en la medida en que los
actores no reconozcan un superior común dotado para ordenar sus interacciones”;
para diferenciarla de la estructura interna de los estados que tiende a la
verticalidad “... en cuanto se dan efectivamente relaciones de supra- y
subordinación entre gobernantes y gobernados”.
Esa nueva realidad política, hace que los actores – todos – interactuen
aceptando ciertas normas, procedimientos y reglas según el tema en cuestión, que
regulan sus comportamientos; dando forma a lo que se llama régimen
internacional.
Un régimen internacional es un conjunto de principios, reglas y
procedimientos aceptados y puestos en práctica por un grupo de actores para
compatibilizar sus intereses y regular su participación en determinada área. “ (...)
consiste en un conjunto de expectativas, normas, procedimientos y canales
institucionales diseñado por los actores internacionales para regularizar
recíprocamente sus acciones (...) tienen distintas características según sea la
materia a que se refieren, según sean los actores participantes y su importancia
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relativa y según el grado de institucionalización, aceptación y estabilidad de que
goce cada uno.”30
Estos regímenes representan una alternativa frente al estado de anarquía
Internacional que propone la escuela clásica.
Aquí conviene introducir el concepto de actor internacional. “Para que una
entidad pueda considerarse como un actor internacional, debe cumplir los
siguientes requisitos mínimos. Primero debe tener cierta capacidad de interacción
con otros actores, esto es, la capacidad de modificar en alguna medida – aunque
sea pequeña – el funcionamiento del sistema internacional, por ejemplo,
planteando demandas a otros actores. Segundo, los demás actores deben prestar
alguna atención a la entidad, esto es, tomarla en consideración en uno o más
aspectos de la política exterior o de sus actuaciones internacionales. Tercero, la
entidad debe poseer cierto grado de autonomía en sus decisiones, o sea, debe ser
más que un mero apéndice o instrumento de otros actores.”31
Otra definición de actor es, “ (...) toda autoridad, todo organismo, todo
grupo e, incluso, en el caso límite, toda persona capaz de desempeñar una función
en la escena internacional. En donde desempeñar una función significa, la
capacidad del actor para ejercer influencia en el sistema internacional con la
finalidad de obtener unos objetivos que le son propios (...) y un cierto grado de
autonomía o libertad a la hora de tomar decisiones.”32
Por lo tanto se puede aseverar que “... las interacciones de los actores
presentan ciertas regularidades características, que tienden a configurar sistemas
internacionales (...) el sistema es un producto de los “actores” que lo animan y
especialmente de los actores de mayor gravitación. Pero al mismo tiempo un
sistema existente influye en el comportamiento de los actores, tanto estatales como
no estatales. Constituye para ellos, en este sentido, un conjunto de oportunidades y
limitaciones que inciden en las respectivas políticas externas”.33
Una vez más se debe hacer referencia a algunas cuestiones ya explicadas
para terminar de delimitar el marco general en el que se incorpora a las ONG´s.
El conjunto de interacciones de los actores políticos internacionales – todos –
que tienen lugar bajo determinadas formas de control, se define como sistema
30 El término es una expresión directa del enfoque de la Interdependencia Compleja. Otra acepción en Wilhelmy, Manfred, “Política Internacional: Enfoques y Realidades”, Grupo Editor Latinoamericano, Colección Estudios Internacionales, p. 24, Buenos Aires, 1988. 31 Wilhelmy, Manfred, Op. Cit., pp. 26-27. 32 Universidad de Santiago de Chile, Instituto de Estudios Avanzados, “ACTORES NO ESTATALES EN LAS RELACIONES INTERNACIONALES”, Doctorado en Estudios Americanos, Santiago de Chile, p. 2, 1998.
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político internacional. Por lo que tiene, en primer lugar, miembros, los actores
internacionales, es decir, las entidades como los estados y otros agentes dotados
de capacidad y voluntad de mantener relaciones con otros actores y de formular
demandas en el marco del sistema. Segundo, el sistema comprende interacciones,
formas de comportamiento recíproco conflictivo o cooperativo de los actores. Por
último y no por ello menos importante, existen instancias de control, o sea,
principios de regulación del comportamiento internacional. (Wilhelmy: 1988)
Entonces, con lo expuesto anteriormente, la política internacional se genera
a partir de las diferentes interacciones entre dos o más actores, estatales o no
estatales, que pertenecen a diferentes sistemas políticos. “ (...) existen otros
actores en las relaciones internacionales más allá de los Estados y de las
organizaciones internacionales, dotados de autonomía respecto de éstos y con
influencia real en el medio en el que se desenvuelven. Las organizaciones
internacionales (intergubernamentales y supranacionales) se constituyeron en los
primeros actores no estatales del sistema internacional y su influencia actual en el
mismo no necesita mayores comentarios por obvia.”34
Con todo esto se llega a la siguiente conclusión: “ la condición de anarquía
latente del modelo tradicional, que sigue siendo útil para el estudio de las
relaciones político-diplomáticas y estratégicas, no constituye un modelo apropiado
para el análisis de las transformaciones contemporáneas del sistema internacional.
Estas se caracterizan por la estrecha conexión entre la problemática interna de los
estados y las tendencias y fuerzas prevalecientes en el sistema internacional; bajo
estas condiciones tiende a borrarse, o por lo menos a hacerse difusa, la tradicional
dicotomía entre política interna e internacional35. Segundo, se trata de relaciones
altamente interdependientes y crecientemente transnacionalizadas, en las que la
lógica del uso de la fuerza pierde relevancia. De este modo se posibilita el
surgimiento de diversos tipos de regímenes internacionales, esto es, de estructuras
parciales, vigentes en áreas funcionales interconectadas, donde se forman
elementos jerárquicos y coaliciones que no reproducen necesariamente el perfil de
estratificación del ámbito político-militar.”36
33 Wilhelmy, Manfred, Op. Cit., p. 30. 34 Universidad de Santiago de Chile, Instituto de Estudios Avanzados, “ACTORES NO ESTATALES EN LAS RELACIONES INTERNACIONALES”, Doctorado en Estudios Americanos, Santiago de Chile, p. 3, 1998. 35 Vease las diferencias en Wilhelmy, Manfred, Op. Cit. Cap. I. 36 Wilhelmy, Manfred, Op. Cit., pp. 33-34.
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4. Organizaciones No Gubernamentales, un actor emergente en el
Sistema Internacional
La gran emergencia de organizaciones de este tipo en todo el mundo, a
partir de los años ochenta, y en la Argentina desde la vuelta a la democracia
marca, desde la presente tesis, la aparición de un nuevo actor en las Relaciones
Internacionales.
“Hace poco menos de dos décadas las Naciones Unidas acuñaron el término
“Organizaciones No Gubernamentales” (ONG´s) con referencia a aquellas
instituciones de la Sociedad Civil que emprendían acciones para el desarrollo. Con
este acto, se reconocía la capacidad de la gente, y no solo de sus gobiernos, para
asumir sus propios destinos. Actualmente se siguen formando y han comenzado a
presionar a los gobiernos y a las empresas en busca de mejores condiciones de vida
para todo el mundo.” 37
Pareció esclarecedor comenzar con este pasaje de la tapa del libro “Público y
Privado”, ya que es muy claro el mensaje que da, en cuanto al papel que hace más
de dos décadas preveían desde las Naciones Unidas, tendrían las ONG´s en el
mundo.
Este reconocimiento por parte de las Naciones Unidas, abandona la
exclusividad del Estado como único actor y representante de las Relaciones
Internacionales, y le otorga a la Sociedad Civil, a través de las ONG´s, la capacidad
de influenciar o asumir sus propios destinos.
“... el número de organizaciones no gubernamentales aumentó 40 veces en
el curso del siglo XX hasta llegar a más de 37.000 en el año 2000. Su red mundial,
cada vez más amplia, abarca organizaciones de todo tipo, desde la comunidad de
aldea hasta las reuniones mundiales en la cumbre, y prácticamente todos los
sectores de la vida pública, desde la prestación de crédito a la microempresa y el
envío de suministros de socorro de emergencia hasta el activismo en pro de los
derechos humanos y el medio ambiente”.38
La explosión a escala mundial de este tipo de organismos, que se produjo en
las últimas dos décadas del siglo XX, no reconoció fronteras geográficas, límites
37 Thompson Andrés (coord.), Público y Privado, UNICEF/Losada, Buenos Aires, 1995, contratapa. 38 En Naciones Unidas A/57/387, Asamblea General Distr. General, 9 de septiembre de 2002, Español, Original: inglés, Quincuagésimo séptimo período de sesiones, Tema 53 del programa provisional*, Fortalecimiento del sistema de las Naciones Unidas, Fortalecimiento de las Naciones Unidas: un programa para profundizar el cambio, Informe del Secretario General**, www.un.org.
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temáticos, etc. ... “ Se forman todos los días alrededor del planeta innumerables
asociaciones, fundaciones, (...), para prevenir la degradación ambiental, luchar por
la paz y los derechos humanos, (...), y también para presionar a los gobiernos y a
las empresas a que hagan más y mejor a favor de la gente.”39
“En los últimos años el alcance y la influencia de estas organizaciones han
crecido masivamente a medida que se desvanecía la confianza en la capacidad del
Estado y del mercado de administrar por sí solos los serios desafíos actuales ligados
al bienestar social, al desarrollo, al medio ambiente y a la participación. De hecho,
parece registrarse una verdadera “revolución asociativa global”, a medida que los
ciudadanos se reúnen en grupos privados sin fines de lucro”.40
Como un actor en el espacio internacional cabe aclarar que, “ (...) los dos
elementos que son esenciales para otorgar la condición de actor de las relaciones
internacionales, es decir, autonomía e influencia en el sistema internacional,
debemos afirmar que no todo ente que desarrolla una actividad en la que se integre
un elemento o aspecto internacional ostenta condición de actor no estatal de las
relaciones internacionales41, (...) para poder actuar de forma autónoma los
hipotéticos actores no estatales deben estar dotados de conciencia de grupo y de
organización mínima a la que se puedan atribuir las decisiones colectivas. Al
carecer de estos elementos, tendremos un fenómeno de relevancia internacional,
pero no un actor no estatal de las relaciones internacionales.”42
Antes de seguir, surge que puede acompañar al presente estudio la
aclaración de lo que se considera la palabra de moda al entrar en el siglo XXI, la
globalización43. Aunque es variada la bibliografía que se encarga de este concepto
que se transformó en tema, solo se dará una simple definición que sirve a esta
tesis, siempre desde la perspectiva de las Relaciones Internacionales.
39 Thompson, Andrés (coord.), Op. Cit., p. 9. 40 Roitter, Mario M., Bombal, Inés González (Comps.), “Estudios sobre el Sector Sin Fines de Lucro en Argentina”, CEDES, Centro de Estudios de Estado y Sociedad, Consejo Editorial: IV Encuentro Iberoamericano del Tercer Sector, Bs. As., p. 7, 2000. 41 “Aceptar esto llevaría a considerar como actores no estatales a un grupo de turistas que se desplaza a Kenia para disfrutar de un safari, o a un grupo de inmigrantes que cruza legal o ilegalmente las fronteras de un Estado. Aunque ambos supuestos fácticos tienen repercusiones para determinados actores primarios del sistema internacional (...) no cabe duda que carecen del elemento de la autonomía”. Universidad de Santiago de Chile, Instituto de Estudios Avanzados, “ACTORES NO ESTATALES EN LAS RELACIONES INTERNACIONALES”, Doctorado en Estudios Americanos, Santiago de Chile, p. 4, 1998. 42 Universidad de Santiago de Chile, Instituto de Estudios Avanzados, “ACTORES NO ESTATALES EN LAS RELACIONES INTERNACIONALES”, Doctorado en Estudios Americanos, Santiago de Chile, p. 4, 1998. 43 “La globalización implica una ampliación de espacios no solamente económicos, sino fundamentalmente geográficos, culturales, de información y cultura”, Bernal Meza, Raúl, “Sistema Mundial y Mercosur”, UNICEN y Nuevo hacer, Grupo Editor Latinoamericano, p. 62, 2000
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Entonces la globalización44, “es la tendencia evolutiva de la sociedad
internacional contemporánea a la ampliación, profundización y aceleración de las
interconexiones que se dan a escala mundial en todos los aspectos de las
Relaciones Internacionales”. (García Segura, 2000)
Para entender un poco más el concepto, se encuentra junto con
globalización al concepto de mundialización. Dice Bernal Meza, “ (...) he optado por
designar el concepto de mundialización para identificar el proceso económico que
da cuenta de las nuevas formas que está asumiendo la acumulación capitalista
(producción, comercio, desarrollo científico-tecnológico, inversiones) y dejar el
concepto de globalización para comprender tanto éste como al complejo de ideas
que se integran en una particular “concepción del mundo”.”45
“ La globalización (...) se diferencia por el sistema de ideas y la concepción
del mundo que la acompañan. Siempre hubo globalización como mundialización,
pero el sistema de ideas y la concepción que sustenta su interpretación actual es lo
novedoso (...). ”46
Por lo tanto se apoya la visión esgrimida por Bernal Meza, en cuanto a que
la globalización debe ser vista como algo más que un concepto que implica
cuestiones económicas, “ (...) la globalización es un fenómeno reciente que forma
parte del proceso histórico de mundialización capitalista pero le agrega un sistema
de ideas y una concepción del mundo que no existían en las etapas anteriores ”.47
Los canales de comunicación, especialmente INTERNET, son una de las vías
más importantes para que se hayan cimentado de semejante manera tantas
interrelaciones en las sociedades nacionales de todo el mundo. Esto forma parte de
un proceso algo más vasto conocido como globalización. Si bien no
profundizaremos en las múltiples perspectivas que hoy día se manejan, sólo
diremos que globalización será aquí entendido como “un proceso de creciente
interconexión e interacción entre estados, sociedades y grupos diversos de carácter
multidimensional, en el sentido de que los flujos, redes y vínculos que así emergen
no se reducen a un ámbito particular – comercio – comunicaciones o circulación de
ideas y valores, sino que abarcan un entramado complejo de nexos transaccionales
y de coordinación.”48
44 Para una mayor comprensión del concepto vease: Bernal Meza, Raúl, Op. Cit., u Oliva, Carlos, Serbin, Andrés (coord.), “América Latina, el Caribe y Cuba en el contexto Global”, Laboratório Editorial, Havana, 2002, entre otros. 45 Bernal Meza, Raúl, “Sistema Mundial y Mercosur”, UNICEN y Nuevo hacer, Grupo Editor Latinoamericano, p. 52, 2000. 46 Ibid. 47 Bernal Meza, Raúl, Op. Cit., p. 160. 48 En el libro citado, se pueden encontrar diferentes interpretaciones, entre las pp. 20 a 35. Serbin, Andrés “Globalización, Integración Regional y Sociedad Civil”, en América Latina, el
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Cómo este actor – las ONG´s – pueden o no ejercer algún tipo de presión en
la formulación de la política exterior es en lo que se trabajará. Aunque la posición
adoptada no es nueva, sí es relativamente nuevo el actor con el que se trabaja.
“ As governments´own powers and resources shrink, they try to get the
private sector to share their burdens. In development, for example, they encourage
the use of private capital for investment; and they work with charities like Christian
Aid and Médécins sans Frontières. In financial crises they do not want IMF money
simply to bail out private banks – they want the banks themselves to contribute.
Many governments of developed countries include representatives from business
and NGOs in their delegations to international conferences, as the EU and UK did at
the Seattle and Doha WTO meetings.”49
En el presente estudio, se usará a menudo la presunción de que las ONG
tienen capacidad de ejercer presión, o de influenciar, en los ámbitos desde donde
se formula o ejecuta la política exterior. Para aproximarse de un modo más simple
se incorpora una pequeña idea de quienes pueden ejercerla. A tal fin se han
ubicado algunas definiciones del proceso de toma de decisiones para avalar las
conjeturas. Se convierte en una necesidad diferenciar analíticamente, entre
procesos y estructura decisoria.
El proceso de toma de decisiones se vincula con la dinámica decisoria. En
éste participan actores gubernamentales y no gubernamentales, del país y del
exterior, en una secuencia temporal que se inicia a partir del momento en que una
conjunción de estímulos externos e internos requiere la toma de una decisión
determinada hasta que la misma es efectivamente tomada. Con respecto a la
estructura decisoria está integrada por uno o varios actores gubernamentales
domésticos que tienen a un tiempo la capacidad de comprometer los recursos de
una sociedad y de evitar que la decisión tomada pueda ser revertida fácilmente.
(Russell, 1990)
Siguiendo esta línea de análisis Russell manifiesta que tanto los actores
gubernamentales externos como los no gubernamentales sean del país o del
Caribe y Cuba en el contexto Global, Oliva Carlos y Serbin Andrés (Coords.), Laboratório Editorial da FCL, Havana, p. 20, 2002. 49 En la medida que el poder y los recursos propios de los gobiernos se reducen, ellos tratan de compartir con el sector privado las cargas. En el desarrollo por ejemplo, se incentiva el uso de los capitales privados para la inversión; y trabajan con acciones de caridad como ‘Ayuda Cristiana’ y ‘Médicos Sin fronteras’. Durante las crisis financieras no sólo buscan que el dinero del FMI simplemente como caución o en carácter de fiador de los bancos privados, sino que buscan que los mismos bancos contribuyan en la crisis. Muchos gobiernos de países desarrollados incluyen representantes del mundo de los negocios y de las ONG´s en sus delegaciones a las conferencias internacionales, como los Estados Unidos y el Reino Unido de Gran Bretaña hicieran en los encuentros de Seattle y Doha de la OMC. Bayne, Nicholas, and
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exterior, participan en el proceso decisorio ejerciendo influencia a través de
distintos mecanismos, pese a que no pueden actuar como decisores, porque no
tienen la capacidad de comprometer efectivamente todos los recursos de la
sociedad. Su grado de influencia varía por temas, países, épocas, y en ocasiones
determinan la medida que es tomada en definitiva.
“Cuando hablamos de procesos decisorios estamos haciendo referencia a
influencia, evaluación de la información y de las alternativas y adopción de
decisiones”.50
Ahora bien, aunque se postula una idea del contexto en el que se incorpora
a las ONG´s como actores con capacidad de ejercer influencia, también surge la
necesidad de tomar prestado el continuo utilizado para analizar el grado de actores
que intervienen en la toma de decisiones en política exterior51. Sólo a modo de
esclarecer un poco más la visión de la tesis: el continuo centralización –
descentralización lo empleo para medir el número de actores individuales e
institucionales que participan en dicho proceso.52
Para introducirse en el problema, primero se delineará un concepto de lo que
son las ONG´s.
Woolcock, Stephen, “The New Economic Diplomacy. Decision-making and negotation in international economic relations”, Ashgate, England, p. 95, 2003. 50 Véase Russell, Roberto (comp.), en “Política Exterior y Toma de Decisiones en América Latina: Aspectos Comparativos y Consideraciones Teóricas”, RIAL/Grupo Editor Latinoamericano, 1990. 51 G.T. Allison, “La Esencia de la Desición”, se encargó de explicar los modelos que se pueden utilizar para el estudio de la toma de decisión y su influencia en la formulación de política exterior. 52 Ibid.
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1. ¿Qué son las Organizaciones No Gubernamentales?
Desde la perspectiva de la presente tesis y dentro de las Relaciones
Internacionales se hizo importante conformar un concepto de lo que son las
Organizaciones No Gubernamentales (ONG´s), con el que se trabajará, que
permitió se incorporen a todas las organizaciones de este tipo; y que se espera sea
de utilidad a futuras investigaciones dentro del campo de estudio de las Relaciones
Internacionales.
A fin de lograrlo y de no iniciar una discusión sociológica, se optó por aunar
en la siguiente definición el concepto de ONG: toda Organización de la Sociedad
Civil que nace por una iniciativa privada, con objetivos propios, que pueden ser
semejantes o no a los del gobierno en ciertas áreas, que es reconocida como un
actor representativo de la Sociedad desde mediados de la década del 80, tanto por
el Estado en donde nace, como por otros Estados y por Organismos Multilaterales53.
Con la capacidad de generar sus propios vínculos, independientes de las relaciones
estatales; y en sus acciones capaz de crear o generar presiones tanto en el plano
local estatal, como en el plano regional e internacional, cualquiera sea su objetivo
de trabajo los derechos humanos, el desarrollo, la defensa del medio ambiente, etc.
Aquí se inicia una cruzada ya que desde el nacimiento del Sistema
Westfaliano, el Estado, ha sido el actor fundamental e indiscutido en ellas. “La
influencia de los esquemas y postulados teóricos realistas con el énfasis que
depositaron en el papel del Estado como actor internacional protagonista, ha tenido
como consecuencia más destacable el hecho del desconocimiento de lo que son y
como actúan los actores transnacionales”.54
La impronta de la visión realista en las relaciones internacionales queda al
descubierto cuando se buscan estudios que pongan el énfasis en actores
transnacionales como protagonistas en el ámbito internacional.
Así García Vilar observó: “Es un hecho constatado el tratamiento
preferencial, en la doctrina y teoría de las Relaciones Internacionales, que se ha
dado al actor estatal (Estados y Organizaciones Intergubernamentales) del que se
53 Véase por ej. en Diario Clarín, Política, art. “Intimidad en los cruces entre Köhler y dirigentes religiosos” pp. 11, 30 de Junio de 2003; o el art. “Reunión ONG y FMI: Cuando la convocatoria vino desde el Fondo”, Revista Tercer Sector, AÑO 10, Nº 43, p. 8, Agosto, 2003. 54 Ayllón Pino, Bruno, “Globalización y ONG´s en el final del Milenio: el siglo XXI comienza en Seattle”, NUPRI, Universidad e Sao Paulo (USP), Brasil, p. 4, 2000.
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conoce lo que es y cómo actúa (...) sin embargo no ocurre lo mismo en el conocer
sobre el actor transnacional, y más concreto sobre las ONG´s.” 55
En la década del 70 como parte de una reformulación en las teorías y pre –
teorías de las Relaciones Internacionales se incorporaron a otros actores dentro de
éstas, los actores transnacionales y los diferentes canales que conectan a las
sociedades por sobre los límites estatales.
Hablar de reformulaciones en las teorías, incluyendo las fuerzas y los actores
transnacionales, implica referirse a los autores Robert Kehoane y Joseph Nye,
quienes en uno de sus estudios observan las diferentes interacciones en el ámbito
internacional que sobrepasan las fronteras estatales que no parten de una iniciativa
pública (gubernamental), sino privada y que como corresponde a los actores
internacionales, influyen en el sistema internacional.
Actualmente no está en discusión la incidencia más que relativa de las
ONG´s en varios campos de acción del Estado. Y sí, por un rato se observa los
últimos lustros del siglo XX, se descubre cómo las ONG´s alcanzaron un nivel
significativo de reconocimiento, por lo menos, por parte no sólo de la Sociedad en
su conjunto, sino que también por parte del Estado, y de los Organismos
Multilaterales quienes incluso las han incorporado como actores para participar en
conjunto con representantes de Estado.
Aquí vale la pena agregar que, “inmerso en el proceso de organización
internacional, el fenómeno de la solidaridad privada internacional (...) ha otorgado
a las organizaciones no gubernamentales (ONG) la condición de actor no estatal –
recordemos, autonomía e influencia en el sistema internacional, (...) no hay duda
de que se trata de uno de los fenómenos más característicos de la sociedad
internacional de fin del siglo XX.”56
En consecuencia, “el variado universo de las organizaciones no
gubernamentales, ha aparecido como el actor más innovador y dinámico en el
escenario del desarrollo mundial. Las agencias financieras internacionales, las
políticas de cooperación al desarrollo, y los gobiernos comienzan a ver a estas
asociaciones privadas de bien público como un nuevo actor de relevancia, al que
por lo menos hay que escuchar, cuando no incluir directamente en la formulación o
ejecución de políticas”.57
55 García Vilar, José Antonio, Las Organizaciones No Gubernamentales ante la reunión en Madrid de la conferencia sobre la Seguridad y la Cooperación Europea, Universidad Pontificia de Salamanca, pp. 13 – 15, 1983. 56 Universidad de Santiago de Chile, Instituto de Estudios Avanzados, “ACTORES NO ESTATALES EN LAS RELACIONES INTERNACIONALES”, Doctorado en Estudios Americanos, Santiago de Chile, p. 3, 1998. 57 Andrés, Thompson, Op. Cit., p. 11, la cursiva no pertenece al autor.
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Un ejemplo de la incorporación de las mismas a modo de sinergia lo
encontramos en la historia mundial reciente, específicamente en la reunión de la
OMC en Seattle. Aquí se pudo observar la capacidad adquirida por parte de las
ONG´s; por ello se incluye a continuación una síntesis extraída del trabajo de
Ayllón Bruno58.
Organizaciones No Gubernamentales en la OMC:
Constitución de la OMC y el status de las ONG
Al leer el artículo V del Acuerdo constitutivo de la OMC, se encuentra el
marco de referencia para las relaciones de la misma con otras instituciones. Dentro
de este artículo, el apartado primero establece que:
“el Consejo General concertará acuerdos apropiados de cooperación efectiva
con otras organizaciones intergubernamentales que tengan responsabilidades afines
a las de la OMC”.59
En referencia a la participación de las ONG´s, encontramos en el apartado 2
que “el Consejo General podrá adoptar disposiciones apropiadas para la celebración
de consultas y la cooperación con organizaciones no gubernamentales que se
ocupen de cuestiones afines a las de la OMC”.60
Estas son las pocas disposiciones que se encuentran en el acuerdo
constitutivo de la OMC, que hacen referencia a su relación con las ONG´s. “Su
laconismo y la práctica desarrollada en los primeros años de no contar con las
ONG´s que no podían acudir a las reuniones de los Ministros de Comercio de la
Organización, ni tenían acceso a la documentación, así como un cierto secretismo
que rodeó los asuntos principales que se trataban fue creando un malestar en la
opinión pública. Surgieron voces que reivindicaron entonces que la OMC debería
volverse más abierta, accesible, reflejando los valores democráticos centrales.”61
El resultado de ello, fue que en el mes de julio de 1996, el Consejo General
de la OMC precisara el marco jurídico institucional para las relaciones con las
ONG´s; mediante la adopción de una serie de pautas reconociendo que “la función
que pueden desempeñar las ONG´s para acrecentar la conciencia pública de las
58 Ayllón, Pino, Bruno, “Globalización y ONG´s en el final del Milenio: el siglo XXI comienza en Seattle”, NUPRI, Universidad e Sao Paulo, 2000. 59 Ayllón, Pino, Bruno, Op. Cit., p. 12. 60 Ibid. 61 Ayllón, Pino, Bruno, “Globalización y ONG´s en el final del Milenio: el siglo XXI comienza en Seattle”, NUPRI, Universidad e Sao Paulo, p. 13, 2000.
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actividades de la OMC y convienen a este respecto mejorar la transparencia y
desarrollar la comunicación con las ONG”.62
Estas pautas fijan los mecanismos y canales de comunicación entre la OMC y
las ONG´s, a través de la Secretaría de la OMC. “Sin embargo, se ha destacado la
insuficiencia de estas directrices pues no se permite el contacto directo entre las
ONG´s y los Presidentes de los Consejos o Comités de la OMC, ni la participación
directa en sus reuniones.”63
Las disposiciones adoptadas, desde 1996, en relación con las ONG´s se
centraron básicamente en su asistencia a las Conferencias Ministeriales, su
participación en simposios sobre cuestiones de carácter comercial y el contacto
diario entre la Secretaría y ellas.
“Entre el 9 y el 13 de diciembre de 1996, se celebró en Singapur, la primera
conferencia ministerial de la OMC realizándose el bautismo de la acción de una serie
de ONG´s que no cuestionan radicalmente la existencia de la OMC sino que
presentan un espíritu de cooperación en la línea de favorecer las reformas en el
seno de la institución.”64
Cooperación entre la OMC y las ONG´s
Los miembros de la OMC acordaron procedimientos para que las ONG´s
asistieran a la Conferencia Ministerial de Singapur decidiéndose que:
1. - las ONG estarían autorizadas a asistir a las sesiones plenarias de la
Conferencia.
2. - la Secretaría de la OMC aceptaría las solicitudes de inscripción de las
ONG según lo dispuesto en el párrafo 2 del artículo V del acuerdo constitutivo de la
OMC, aquellas ONG´s que puedan demostrar que se ocupan de cuestiones afines a
la OMC.
“Se inscribieron para la primera Cumbre Ministerial de Singapur, 159 ONG´s
de las que finalmente asistieron 108 con un total de 235 delegados que
representaban intereses relacionados con el medio ambiente, el desempleo, los
consumidores, las empresas, los sindicatos y los agricultores. La OMC puso a
disposición de las ONG´s numerosas salas de servicios informáticos y
documentación preparada en relación con el acontecimiento oficial.”65
62 Ibid. 63 Ibid. 64 Ibid. 65 Ayllón, Pino, Bruno, “Globalización y ONG´s en el final del Milenio: el siglo XXI comienza en Seattle”, NUPRI, Universidad e Sao Paulo, p. 13, 2000.
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En 1997, en Ginebra – que celebraban los 50 años del sistema multilateral
del Comercio y de creación del GATT – se constató el aumento del interés de la
opinión pública mundial y de la sociedad civil en los temas vinculados al comercio.
Dieron fe de ello, las 152 ONG´s inscritas, de las que finalmente asistieron 128
ONG´s con 362 delegados en total. En esta conferencia, la Secretaría de la OMC
informó regularmente a las ONG del desarrollo de las sesiones informales de
trabajo.
A partir de 1998, se produce un movimiento entre las ONG´s a fin de
generar un mayor protagonismo de su acción en el seno de la OMC. Lo que se
propone es la apertura al público – más transparencia – de los procedimientos de
resolución de conflictos en la OMC, “permitiendo a las ONG´s la presentación de
observaciones amicus curiae y la creación de estructuras institucionales para
aumentar las consultas con las ONG´s. En relación con la cuestión de los alegatos
de amicus presentados a los comités especiales, fueron aceptados por el Organo de
Apelación _ por ejemplo en el caso de los camarones y las tortugas marinas tema
sensible para las ONG´s medioambientalistas _ quedando claro que se decidiría la
manera de tratar la información aportada por las ONG´s.”66
Como resultado de ello, el anterior Director General de la OMC, el italiano
Renato Ruggiero anuncia el 16 de julio de 1998 un plan para ampliar la cooperación
entre las ONG´s y la OMC. Incluyendo la creación de un programa impulsado por la
División de Relaciones Exteriores de la OMC, para que se inicien sesiones periódicas
de información para las ONG´s, sobre la labor de sus comités y grupos de trabajo.
“La Secretaría remitiría también a los entonces 132 países miembros de la
OMC, una lista de documentos, documentos de posición y boletines presentados por
las ONG´s.”67
Incluir en la página Web de la OMC una sección dedicada a las cuestiones
relativas a las ONG´s, fue otra acción en búsqueda de un acercamiento más
profundo.
El fin de este conjunto de medidas era aumentar la transparencia y mejorar
el diálogo con la sociedad civil mundial, representada por las ONG´s.
Tres propuestas resumían las principales iniciativas de este plan:
“1. - Los miembros de la OMC examinarían la posibilidad de suprimir
rápidamente el carácter reservado de todos los documentos de la OMC.
66 Ibid. 67 Ayllón, Pino, Bruno, “Globalización y ONG´s en el final del Milenio: el siglo XXI comienza en Seattle”, NUPRI, Universidad e Sao Paulo, p. 14, 2000.
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2. - Los Estados Unidos propusieron que se publicasen con la mayor
prontitud los informes de los grupos especiales.
3. - El Presidente Clinton propuso celebrar antes de la Cumbre Ministerial de
Seattle una reunión con los representantes de la sociedad civil. Estas reuniones
deberían ser señal inequívoca de que la OMC estaba abierta a los objetivos en
materia de medio ambiente y desarrollo.”68
La consecuencia de ello, fue la celebración de varios simposios sobre
Comercio y Medio Ambiente y sobre Comercio y Desarrollo, en donde
representantes de la sociedad civil y ONG´s se sentaron a debatir e intercambiar
opiniones, en la misma mesa con funcionarios superiores de los gobiernos,
representantes de organizaciones intergubernamentales y representantes de los
círculos académicos.
Estos esfuerzos de la OMC por lograr un acercamiento y generar un clima de
colaboración mutua con las ONG´s, se vieron _ paradójicamente y a pesar de las
protestas callejeras _ satisfechos en la Cumbre de Seattle. Cerca de 700 ONG´s
asistieron al “Simposio de Seattle sobre las grandes cuestiones del comercio
internacional en las primeras décadas del siglo próximo”, celebrado el día 29 de
noviembre de 1999 de forma paralela a la estructura formal de la OMC y de la
Tercera Conferencia Ministerial.(Ayllón, 2000)
El fin del simposio era fomentar un diálogo informal entre los países
miembros de la OMC y los representantes de las ONG´s a fin de:
- Contribuir a la toma de conciencia de las cuestiones del comercio
internacional.
- Proporcionar un foro para el intercambio de ideas.
- Mejorar la comprensión de la contribución que aporta la OMC en esas
esferas.
“Sin embargo, las críticas por la insuficiencia de las formas de participación
de la sociedad civil en Seattle continuaron su intensidad, hasta el extremo de que el
Secretario del Consejo Pontificio Justicia y Paz, Monseñor Martín, acusó a los
“potentes” reunidos en Seattle de "desoír a la sociedad civil". En opinión del
representante del Vaticano, “la sociedad civil debe ser protagonista: los ciudadanos
son los propietarios de los grandes diseños de desarrollo” y pidió que la OMC
institucionalice la presencia de las ONG.”69
68 Ibid. 69 Ayllón, Pino, Bruno, “Globalización y ONG´s en el final del Milenio: el siglo XXI comienza en Seattle”, NUPRI, Universidad e Sao Paulo, p. 15, 2000.
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Para inscribirse las ONG´s en la Cumbre de Seattle, podían conseguir los
formularios de inscripción a través de la página Web de la OMC en Internet. En
realidad, los estados miembros de la OMC acordaron el 15 de junio de 1999 volver
a utilizar el procedimiento de inscripción que se siguió en las dos anteriores
Conferencias Ministeriales de Singapur y Ginebra; cumplir con lo que estipula el
artículo V párrafo 2 del Acuerdo constitutivo de la OMC.
En los formularios de inscripción las ONG´s debían de forma fehaciente
detallar la información necesaria para demostrar que trabajan en temas afines a los
de la OMC. Las ONG´s que ya hubieran sido admitidas en otras ocasiones en otras
Conferencias debían citar sólo la reunión a la que ya habían asistido.
La confirmación de la inscripción daba derecho al acceso a las sesiones
plenarias y a la sala de conferencias que se puso a disposición de las ONG´s, así
como a las recepciones y actos sociales.
“Un análisis de la lista de las ONG´s asistentes a la Cumbre de Seattle nos
permite determinar su perfil:
1. Nos encontramos con que el concepto ONG barajado por la OMC es
bastante amplio. Podemos encontrar sindicatos, organizaciones empresariales,
organizaciones de defensa del medio ambiente, organizaciones profesionales,
organizaciones agrarias y comerciales, organizaciones feministas, defensoras de
productos determinados (cítricos, azúcar, acero, etc...), organizaciones
académicas, de profesores, de investigación, organizaciones religiosas y
organizaciones de consumidores.
2. Por países destaca una abrumadora presencia de ONG´s de origen
norteamericano, con cerca del 50% de las ONG´s presentes (USA y Canadá).
También es importante la presencia de ONG´s de origen europeo y destaca la
poca presencia de ONG´s de países del Sur.
En relación con este último punto, algunos analistas resaltan la gran
ausencia de las ONG´s del sur: (...)en Seattle comparecieron tres grandes
protagonistas y faltó un cuarto(...)Para empezar se trató de una reunión
patrocinada(...)por los Gobiernos de los países ricos(...)En segundo lugar acudieron
los Gobiernos de los países pobres(...)por último hicieron su aparición, ruidosa,
heterogénea, fragmentada pero imaginativa, los distintos actores sociales de los
países del “Norte” aunque principalmente de EEUU: sindicatos, movimientos
ambientalistas, ONG´s diversas dedicadas a innumerables temas y causas, grupos
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ciudadanos, movimientos estudiantiles y de mujeres... el gran ausente fue, en
términos esquemáticos, la sociedad civil del “Sur””.70
Que 700 ONG´s se inscribieran como asistentes a la Cumbre no quiere decir
que todas estuviesen de acuerdo con la forma de actuar de la OMC. De hecho, las
posturas de las ONG´s van desde las que critican a la OMC, las que plantean
abiertamente su clausura y desaparición, hasta las que abogan por su reforma.
“Todas estas posiciones las encontraremos desplegadas en un amplio abanico de
argumentos que la pléyade de ONG´s presentes en Seattle se encargaron de
difundir.”71
Por supuesto que no todas las ONG´s, optaron por hacer parte del
establishment, las más radicales rechazaron participar como asistentes a las
sesiones. Se debe ser consciente de la gran variedad de ONG´s presentes, con
intereses diferentes, de sociedades diferentes, representando a sectores sociales a
veces enfrentados entre ellos, pero que encontraron en la OMC un enemigo común.
Anteriormente se presentó una definición de ONG, pero en vías de clarificar
el concepto se hace necesario tomar más de una opinión calificada para formar un
concepto homogéneo en esta área de trabajo y generar una idea concreta de lo
que ellas son. El concepto que se tiene como referencia de ONG, fue propuesto y
será el que guíe todo el presente análisis.
Siguiendo en esta línea surge un documento de la Comisión Europea que
permite afirmar con mayor consistencia lo dicho precedentemente: “Las ONG´s no
han sido creadas para obtener beneficios personales: aunque puedan tener
asalariados y realizar actividades remuneradas no distribuyen beneficios a sus
miembros, son voluntarias(...) se distinguen de las agrupaciones informales o ad
hoc por un determinado grado de existencia formal o institucional (...) son
independientes, en especial respecto a los Gobiernos y autoridades públicas en
general, y a organizaciones políticas o comerciales (...) no persiguen sus objetivos
y valores per se sino que su objetivo es tomar parte activa en la vida pública, en
cuestiones de interés general de la población (...) no defienden los intereses
comerciales o profesionales de sus miembros”.72 Este documento permite captar la
70 Ayllón, Pino, Bruno, “Globalización y ONG´s en el final del Milenio: el siglo XXI comienza en Seattle”, NUPRI, Universidad e Sao Paulo, p. 16, 2000. 71 Ayllón, Pino, Bruno, “Globalización y ONG´s en el final del Milenio: el siglo XXI comienza en Seattle”, NUPRI, Universidad e Sao Paulo, p. 17, 2000. 72 Comisión de las C.C.E.E.(1999): Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo(com.1999). El planteamiento de la UE sobre la Ronda del Milenio de la OMC, Bruselas, 08/07/99.
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imagen que ya poseen todas aquellas Organizaciones que trabajan alrededor del
mundo, desde la visión mancomunada de la Unión Europea.
“(...) una definición para Organizaciones No Gubernamentales que ha sido
formulada por el Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas (ECOSOC),
(...) cualquier organización internacional que no sea establecida por acuerdos
intergubernamentales se considera una organización no gubernamental (...),
incluyendo a organizaciones que acepten miembros designados por autoridades
gubernamentales, siempre y cuando esta calidad de miembro no interfiera con la
expresión libre de las opiniones de la organización.”73
Vale destacar que “(...) el término no gubernamental fue acuñado
principalmente en los países del Tercer Mundo para diferenciarse claramente del
Estado”.74
Pero de ninguna manera se plantea que estas puedan reemplazar el rol del
Estado como actor en el ámbito de las Relaciones Internacionales. Sí, que
constituyen un nuevo actor de influencia marcada en los fines del siglo XX en las
relaciones entre Estados, en la formulación de sus políticas exteriores y en la
jerarquización de la agenda externa.
Así, una vez familiarizados con lo que es el objeto de estudio, y luego de
haber delimitado su accionar se puede continuar dando el siguiente paso que es la
política exterior como parte de la creación y jerarquización de una agenda de
Estado y la incidencia no gubernamental en la misma.
Aunque el movimiento que se observa desde los últimos años en el ámbito
internacional concerniente a las diferentes acciones llevadas adelante por las
ONG´s en conjunto con los estados son variadas. Se hace necesario como
instrumento de análisis, especialmente dentro de la presente tesis, considerar los
aspectos básicos de este universo asociativo no gubernamental en el caso
argentino.
1.1 El caso de la Argentina
Anteriormente se dijo que en la Argentina es observable la emergencia de
este tipo de organizaciones especialmente desde mediados y fines de los años
ochenta. Aunque, como se vio anteriormente, es un fenómeno mundial; qué es lo
73 Wilhelmy, Manfred, “Política Internacional: Enfoques y Realidades”, Grupo Editor Latinoamericano, Colección Estudios Internacionales, Buenos Aires, p. 202, 1988.
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que sucede con este actor en la Argentina, o en la región, se plantean como las
principales respuestas a dar dentro del marco de una agenda en común.
“En Argentina se las denomina de diversas maneras: entidades de bien
público, organizaciones benéficas, organizaciones no gubernamentales (ONG),
organizaciones sociales, organizaciones de la sociedad civil (OSC), entidades
intermedias, organizaciones del tercer sector, organizaciones comunitarias; en
algunos casos se utiliza alguno de estos términos para referirse en forma genérica a
este universo y otros para diferenciarlas dentro de éste. En ocasiones, se las
menciona haciendo referencia a su forma jurídica: asociaciones civiles, fundaciones
o mutuales”.75
Cuadro I Forma organizativa de las ONG´s inscriptas en el Cenoc
Fuente: CENOC – Centro Nacional de Organizaciones de la
Comunidad
74 Thompson, Andrés, Op. Cit., p. 11. 75 Roitter, Mario M., Bombal, Inés González (Comps.), “Estudios sobre el Sector Sin Fines de Lucro en Argentina”, CEDES, Centro de Estudios de Estado y Sociedad, Consejo Editorial: IV Encuentro Iberoamericano del Tercer Sector, Bs. As. , p. 10, 2000.
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El cuadro I, muestra las formas que toman este tipo de organizaciones, lo
que permite conocer cómo se subdivide el universo del Tercer Sector en la
Argentina.
En la presente tesis se considera que aquellas organizaciones que poseen la
capacidad de proyectarse internacionalmente son: Asociaciones Civiles,
Fundaciones, Cooperativas y Entidades Religiosas. Esto no significa que todas estas
son/serán actores internacionales, sino que podrían serlo.76
Las ONG´s han crecido en influencia, tamaño, y número. Su desarrollo, en
muchos casos, se vincula a “... la búsqueda de nuevas formas de representación y
acción ciudadana; una novedosa responsabilidad social y comunitaria y la puesta a
prueba de valores altruistas y solidarios; una forma de experimentación innovadora
de intervención institucional en la problemática social y, también, una práctica
afirmativa de la ciudadanía, la solidaridad y la democracia”.77
No se desea incorporar un análisis de cómo se comportaron las diferentes
organizaciones, en primer lugar debido a que no es lo que se busca en el presente
76 No existen datos que permitan avalar esta proposición en la Argentina. 77 Thompson, Andrés, (comp.), Op. Cit., p. 12.
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estudio; y en segundo lugar porque en la medida en que se accede y se introduce
al análisis del llamado tercer sector78, es observable la falta de estudios que
avalen esta clase de planteos en cuanto a la relación directa entre un tema de la
agenda de estado y el/los objetivos perseguidos por las ONG´s.
Y lo que es más importante, es el escaso conocimiento empírico del sector
no gubernamental que avale una visión de trabajo conjunto entre ambos actores
argentinos.
Cuadro II
Fuente: CENOC – Centro Nacional de Organizaciones de la Comunidad
1.2 Legislación para las ONG´s en la Argentina
Se considera necesario dar un pequeño esbozo de cómo en un país como
Argentina son consideradas las ONG por la ley.
Teniendo en cuenta que al ser incluídas como un actor con capacidades de
influencia, sirve al propósito de la investigación entender la reglamentación y
conocerla; aunque sea escasa y muy general.
“En la Argentina la legislación no ha acompañado adecuadamente la
evolución y la dinámica del universo asociativo. (...) Se encuentran configurados
dos tipos jurídicos referidos a las organizaciones no gubernamentales: la
“asociación civil” y la “fundación”. Con respecto a la primera – la asociación civil sin
fines de lucro y con propósitos de bien común – solamente es dable encontrar en el
Código Civil argentino las escasas disposiciones contenidas en los artículos 30 al
50”.79
“No existe ninguna otra legislación de derecho positivo que regule estos
entes. En la Argentina, todas las reglas que se aplican en la realidad del ámbito de
las asociaciones civiles, son el resultado de la jurisprudencia emanada de la sede
judicial o administrativa, así como de toda una sistemática integrada por
resoluciones, criterios y antecedentes de organismos oficiales de contralor.”80
Así, “existen organizaciones sin fines de lucro que sin bien son consideradas
asociaciones civiles en sentido amplio, responden jurídicamente a términos
especiales y están sujetas a regulaciones y autoridades de contralor propias –tal es
el caso de las mutuales, cooperativas, sindicatos y obras sociales– o que tienen una
78 Creación intelectual por la que se trata de identificar rasgos, valores y objetivos comunes, a un conjunto de instituciones que individualmente poco tienen que ver entre sí. Sector institucional que se diferencia de las instituciones del sector público estatal y del sector privado comercial. 79 Thompson, Andrés, (comp.) Op. Cit., pp. 85-86. 80 Ibid.
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doble regulación: la de la Inspección General de Justicia y la propia –cooperadoras,
sociedades de fomento, academias nacionales y cultos no católicos”–.81
Por otro lado, “existe el término legal de entidad de bien público,
denominación de orden genérico, otorgada a todas aquellas entidades que se
inscriben en el Registro Nacional de Entidades de Bien Público. Para esto, dichas
entidades deben poseer personería jurídica, es decir, deben estar constituidas
legalmente –como asociaciones civiles o fundaciones– o bajo ciertas
denominaciones, como es el caso de las mutuales o las asociaciones en sentido
amplio, categoría a la que pertenecen las cooperadoras escolares, sociedades de
fomento, etcétera”.82
Se debe agregar que a comienzos del año 2004 se promulgó la Ley 25.855
de Voluntariado Social, que en la visión del presente estudio es un primer paso
hacia la modernización, en lo referente a la legislación existente para este sector.
81 Roitter, Mario M., Bombal, Inés González (Comps.), “Estudios sobre el Sector Sin Fines de Lucro en Argentina”, CEDES. Centro de Estudios de Estado y Sociedad, Consejo Editorial: IV Encuentro Iberoamericano del Tercer Sector, Bs. As. , p. 17, 2000. 82 Ibid.
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1. Política Exterior, un espacio de actuación no gubernamental
Vale la pena aclarar que como la tesis solo se encarga de conjeturar o
proponer la aparición de un nuevo actor que puede influir en la conformación de la
política exterior y de la agenda externa, sólo se hace un breve y simple repaso de
lo que es la política exterior para ingresar directamente a su formulación
intentando incorporar en ella a las ONG´s como grupo que puede ejercer presión
para tomar ciertas decisiones acerca de qué incorporar como objetivos de la misma.
La “distinción realista entre proceso político interno y externo se basa en que
mientras los determinantes de la política interna o doméstica83 dependen del
sistema político nacional, incluyendo la influencia de la opinión pública, partidos
políticos y grupos de interés, la política externa es un producto del Estado mismo,
relativamente aislado de la sociedad. Esta visión ignora el proceso de decisiones, el
rol de las instituciones estatales y no estatales (...) ignora el gran contexto en que
interactúan estos elementos para producir la política exterior”.84
Así se vuelve a encontrar la predisposición a encuadrar toda la actividad
política dentro del ámbito del Estado como único actor. Esta visión ha sido por
mucho tiempo la preferida.
Pero como se esbozó anteriormente se intenta posicionar desde otra
perspectiva diferente de la realista. Ya que se conjetura si las ONG´s pueden ser,
se cree que sí, consideradas como un factor interno que altera o influye en el
comportamiento exterior del Estado. Incorporándolas como un factor de
importancia creciente en el futuro, que ayudará a explicar o entender la conducta
de cierta política exterior, pero no como el único o exclusivo.
Se dice que la política exterior es aquel área de actividad gubernamental que
es concebida como las relaciones entre el Estado y otros actores, particularmente
otros Estados (pero no exclusivamente), en el sistema internacional. Que se puede
distinguir de otras áreas de la actividad gubernamental ya que como política interna
se formula dentro del Estado, pero a diferencia de las otras se dirige y debe ser
83 La noción de política interna o doméstica generalmente es usada como “cajón de sastre” para referirse a aspectos tan dispares que van desde las percepciones psicológicas de los formuladores de decisiones de alto nivel y política burocrática dentro de un gobierno, a partidos políticos, intereses empresariales, opinión pública y grupos de interés. Lasagna, Marcelo, “Las determinantes internas de la política exterior: un tema descuidado en la teoría de la política exterior”, en Estudios Internacionales, Año XXVIII, Julio – Septiembre, Nº111; p.388, nota al pie, 1995. 84 Lasagna, Marcelo, “Las determinantes internas de la política exterior: un tema descuidado en la teoría de la política exterior”, en Estudios Internacionales, Año XXVIII, Julio – Septiembre, Nº111; p. 388, 1995, la cursiva no pertenece al autor.
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implementada en el contexto externo.85 Los objetivos perseguidos por dicha política
conllevan a un proceso continuo de decisiones, como sucede con el resto de las
políticas.
“La teoría política resalta que en las democracias estables la centralidad de
los procedimientos democráticos están altamente institucionalizados, lo que supone
una sociedad civil organizada, con instituciones independientes y con posibilidades
concretas de participación en las decisiones de Estado”.86 Ejemplo de ello se
observa actualmente el surgimiento o afianzamiento de una conciencia de
valorización de la ley que genera reformulaciones de las demandas sociales que han
pasado a expresarse como demandas de justicia. En este sentido, respeto al
derecho, reconocimiento de las diferencias, y la preservación de las libertades
individuales frente al Estado, pareciera que se afirmaron en la sociedad civil. El
gran número de ONG´s que expresan y sostienen estos principios y valores es un
indicio de ello.87
Los cambios que se observan recientemente, principalmente en el plano
económico, tienden a proporcionar a estos actores un papel más importante.
La creciente participación y el interés de los actores no estatales y de la
sociedad en general en cuestiones de política exterior requieren de una
identificación y por supuesto una conceptualización más que precisas de la relación
existente entre los decisores y su marco interno.
Aquí se observa como Roberto Russell dentro de sus consideraciones,
incorpora la figura de estos actores en el plano de las decisiones y los decisores en
la política exterior, pero va un poco más allá, aventurando que: “es necesario
conocer mejor la dinámica social que se desarrolla en el nivel micro de cada
proceso decisorio y sus efectos de retroalimentación sobre los tomadores de
decisiones, dado que la decisión aunque orientada fundamentalmente a responder a
factores y/o modificar condiciones del marco externo, tiene también importantes y
variados efectos sobre la misma sociedad.”88
Como anteriormente se expresó, en la década del 90´ se puede apreciar
cómo aumentó el reconocimiento de las ONG´s y su participación en áreas en
donde siempre el protagonista fue el Estado. O como se propone aquí, no se le
85 Lasagna, Marcelo, Op. Cit., p. 390. 86 Thompson Andrés (coord.), Público y Privado, UNICEF/Losada, Buenos Aires, p. 126, 1995. 87 Véase por ej. en Argentina: www.cenoc.gov.ar 88 Véase Russell, Roberto, en Política Exterior y Toma de Decisiones en América Latina: Aspectos Comparativos y Consideraciones Teóricas, RIAL/Grupo Editor Latinoamericano, 1990.
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prestó la atención suficiente a los otros participantes en la construcción de la
política exterior.
Tomassini señaló algunos de los factores que colaboran con la formulación
de una política exterior, entre ellos: “(...); la relación del Estado con la sociedad y
con la historia, es decir, con la estructura social, la cultura política y el régimen de
gobierno heredados del pasado y, lo que es más importante, la visión que tiene esa
sociedad respecto al futuro; (...); el peso interno de la política exterior, esto es, la
importancia que ésta tiene en el proceso político doméstico y en el proyecto
nacional de desarrollo”.89
Entonces se estará de acuerdo en cuanto a lo que se entiende como política
exterior, retomando el concepto utilizado por Tomassini, que hace más interesante
esta tarea, “es un curso de acción intencional seguido por un actor o un grupo de
actores para abordar un problema o un área de problemas”.90
Desde esta perspectiva entonces se observa que al analizar una política
exterior no sólo se debe considerar que aunque se le atribuya a un sector particular
la puesta en práctica de la misma, son varios los actores o grupos de actores en la
realidad los que forjan dicha política, algunos con una capacidad más desarrollada
para ejercer presión, o para negociar los objetivos de la misma. Pero en definitiva –
desde la visión asumida – no siempre se llega a analizar todos los actores o lo que
es peor no se les adjudica tal condición. Este es el caso de las ONG´s, que influyen
directa o indirectamente en la formulación de la política exterior.
El conocer y entender aquellos actores que de manera directa o indirecta
tienen influencia a la hora de diseñar una política exterior es lo que aquí preocupa.
Especialmente sobre los que no hay estudios o son escasos.
Y causalmente, las ONG´s son actualmente un actor no conocido, o poco
estudiado en el diseño de las políticas exteriores por lo menos en el caso de
Latinoamérica. Siguiendo un poco más es observable cómo desde las Naciones
Unidas ya es un tema considerado, “Con respecto a la participación de las
organizaciones no gubernamentales de países en desarrollo en la labor de las
Naciones Unidas, se recordará que precisamente el Consejo Económico y Social, en
su resolución 1996/31, y sobre la base de una propuesta de la Secretaría amplió el
acceso de las organizaciones no gubernamentales nacionales al mecanismo
intergubernamental de las Naciones Unidas. Esta propuesta estaba destinada a
89 Tomassini, Luciano, “Relaciones Internacionales: Teoría y Práctica”, en Documento de Trabajo Nº 2, PNUD – CEPAL, Proyecto de Cooperación con los Servicios Exteriores de América Latina, Santiago de Chile, Cap. II, p. 84, 1988. La cursiva no pertenece a la fuente. 90 Op. Cit., p. 91.
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aumentar la participación de las organizaciones no gubernamentales del sur. Se
recordará también que en todas las conferencias recientes de las Naciones Unidas
la Secretaría ha propugnado el establecimiento de fondos fiduciarios para garantizar
la participación de las organizaciones no gubernamentales del sur (...)”91.
2. Contexto, actores y ONG´s en la política exterior
A medida que nos acercamos a la política exterior ya elaborada o con un
curso de acción propuesto, se hace más importante desmenuzar aquellos
elementos que son de carácter interno y los de carácter externo.
Para comprender el espacio que ocupan actualmente, las ONG´s, se hace
necesario acercar al lector una pequeña interpretación del contexto en el que se
genera una política de este tipo. Como así también las consideraciones a tener en
cuenta a la hora de hacer un análisis del por qué cierta decisión fue tomada,
generando una política exterior; cómo también al no tomar cierta decisión se
generó cierta postura.
“Si el análisis de las características que presenta el escenario internacional
en un momento dado no va acompañado de un conocimiento sistemático acerca de
los intereses que cada país debe perseguir en él, de sus objetivos concretos, de los
cursos de acción que podría seguir para lograrlos, de los agentes que
intervienen en la formulación de su política y de sus principales contrapartidas
en el extranjero, (...), no es suficiente para generar una política”.92
Al analizar el contexto en el que se formula una política, también se deben
de tener en cuenta aquellos actores que adquirieron la capacidad de generar
presión en los agentes encargados de formular política, sea en el ámbito nacional o
extranjero, porque al no incorporarlos se corre el riesgo de no aceptar que la
sociedad civil en los últimos años se ha encargado por diferentes vías – en este
caso las ONG´s – de acercarse, informarse y participar más activamente en los
diferentes temas – issues – que hacen a la agenda de Estado.
Interesante también es la línea de análisis de las relaciones internacionales,
que no es parte de la teoría realista, que remarca lo importante del proceso de
transnacionalización que implicó una reformulación en los modos de entender las
91 Quincuagésimo segundo período de sesiones, Tema 157 del programa REFORMA DE LAS NACIONES UNIDAS: MEDIDAS Y PROPUESTAS, en www.un.org. 92 Tomassini, Luciano, “Relaciones Internacionales: Teoría y Práctica”, en Documento de Trabajo Nº 2, PNUD – CEPAL, Proyecto de Cooperación con los Servicios Exteriores de América Latina, Santiago de Chile, Cap. II, pp. 94-95, 1988. La negrita no pertenece a la fuente.
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relaciones internacionales entre las diferentes sociedades nacionales; y que hoy en
día quedan al descubierto a través de un simple correo electrónico.
Aquí se ve como gracias a esta visión se comienza a incorporar a nuevos
actores, nuevos temas en la agenda de estado; generando un nivel más complejo
para el discernimiento de las relaciones internacionales.
Hay una tendencia general a considerar que el ámbito externo de cada
Estado comprende al sistema global, en donde están el resto de los estados; sea de
manera global como en una variedad de combinaciones. El sistema global se
caracteriza por una situación de interdependencia (Kehoane y Nye, 1988) y
“comprende diferentes regímenes internacionales, o sea, conjuntos de
principios, normas y procedimientos de adopción de decisiones que los miembros
del sistema utilizan para regular sus comportamientos y resolver de manera
cooperativa sus problemas”.93
Entonces al hablar de un sistema global se está incorporando a una
diversidad de actores no estatales. Ellos pueden ir desde organizaciones
intergubernamentales tales como Organización de Estados Iberoamericanos (OEI),
Organización de Estados Americanos (OEA), hasta Organizaciones no
gubernamentales como Greenpeace, OXFAM Internacional o Amnistía Internacional.
“Todos estos actores no estatales pueden transferir influencias desde el medio
externo a cualquier sistema de política exterior. Esas influencias pueden
transferirse de manera indirecta al centro formal de toma de decisiones, gracias a
la intermediación de ciertos actores internos o bien por medio de una apelación
directa a la opinión pública interna”.94
La política exterior es plausible de precisarse – de nuevo – como aquella
área particular de la acción política gubernamental que abarca tres dimensiones
analíticamente separables – político-diplomático, militar-estratégica, y económica –
y que se proyecta al ámbito externo frente a una amplia gama de actores e
instituciones gubernamentales y no gubernamentales sea en el plano regional, o
mundial, de manera bilateral o multilateral. (Russell, 1990)
Para comprender, un analista parte de la base que “el medio interno de la
política exterior es diferente al medio externo, aunque sólo sea porque la
naturaleza de la política doméstica es muy distinta de aquélla de la política
internacional. Mientras que en el sistema internacional ni hay una fuente normativa
única y el poder tiende a ser más difuso y anárquico, en el medio interno la
93 van Klaveren, Alberto, “Entendiendo las políticas exteriores latinoamericanas: Modelo para armar”, en Estudios Internacionales, Año XXV, abril – junio, Nº 98; p. 178, 1992. 94 Ibid.
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autoridad y los canales para ejecutar las políticas son singulares y relativamente
claros.”95
Entonces cuando un analista se interna en el ámbito de la política exterior(o
de la agenda de estado) debe intentar comprender las posiciones tomadas – incluso
incorporarlas – desde el círculo de actores no gubernamentales que colaboran en
la formación de dicha política (o agenda).
El caso Latinoamericano, de los últimos años, demuestra como la literatura
especializada ha otorgado mucha importancia a los factores históricos, culturales y
sociales. Aún cuando el impacto de esos factores pueda no quedar a la vista en las
decisiones que se toman de manera periódica, ellos pueden conformar un marco de
valores y percepciones históricas particularmente influyentes. Los valores generan
demandas de acción o restringir las opciones disponibles para los actores que
toman las decisiones. (van Klaveren, 1992)
América Latina en diez años pasó del descubrimiento del mercado al
redescubrimiento del Estado incluso como actor necesario para garantizar la
reconversión económica. “La coordinación espontánea y horizontal entre los actores
es importante, pero insuficiente para establecer las reglas fundamentales de la
convivencia social, generar representaciones colectivas del orden social y ofrecer
una conducción anticipatoria de cara a los desafíos futuros. (...) El desarrollo de tal
institucionalidad es tanto más difícil por cuanto ahora no sólo existe un número
mucho más alto de actores que intervienen, sino que éstos tienen una capacidad
mucho mayor de resistencia y movilización frente a medidas que afecten sus
intereses particulares”. 96 En América Latina, como en el resto del mundo, la
política exterior está fuertemente influenciada por los recursos o capacidades que
cada actor posee.
Por supuesto que no es tan fácil “identificar con precisión los elementos
concretos que configuran este aspecto del contexto interno y puede resultar
imposible operacionalizarlos, pero pueden haber pocas dudas sobre su relevancia
en la explicación de comportamientos específicos de política exterior en la región.”97
Hasta aquí se observó como desde diferentes vías se apoya la necesidad del
analista de, por lo menos, conocer acerca del medio interno; quienes tienen
participación y cómo influye o no su visión, en la formulación y el análisis de política
exterior.
95 van Klaveren, Alberto, Op. Cit., pp. 178-179. 96 Lechner, N., “Tres formas de coordinación social”, Revista de la CEPAL, Nº 61, pp. 10/11, separata, abril de 1997. 97 Van Klaveren, Alberto, Op. Cit., p. 180.
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Incluso si se acompaña un poco más el pensamiento de van Klaveren se
puede ver que éste postula “los actores no estatales también están aumentando su
participación en la toma de decisiones en materia de política exterior (...) dentro de
ellos encontramos partidos políticos, asociaciones empresariales, medios de prensa,
grupos de interés, y más recientemente, ONG´s inspiradas en los modelos de sus
contrapartes europeas o norteamericanas.
La misma dinámica que propone el movimiento de relaciones estatales
produjo una apertura en los temas que interesan a los diferentes estados, incluso
logrando el predominio en la política mundial de cuestiones económicas, sociales,
ideológicas y culturales. Proceso que ha sido estimulado por la concientización
acerca de la existencia de problemas globales como el del medio ambiente, el
endeudamiento externo, el desarrollo, la energía, el armamentismo, la
alimentación, de cuyo manejo depende el bienestar de sectores cada vez más
amplios de las sociedades nacionales. (Tomassini, 1988)
“ (...) la tarea de justificar decisiones se ha vuelto cada vez más importante
con el surgimiento de la opinión pública y los admirables cambios en la tecnología
de la comunicación del último siglo. La política exterior hoy en día se lleva adelante
en un entorno mucho más abierto de lo que era habitual, y la exigencia pública de
una “historia instantánea” de lo que está ocurriendo y de por qué se ha tomado una
determinada decisión, ha creado presiones poco comunes en los líderes para que
expliquen y justifiquen todas sus decisiones y acciones importantes”.98
2.1 Estado y Sociedad Civil: relaciones globalizadas
Incorporar a la Sociedad Civil en el accionar político del Estado, como un
grupo compacto, no significa que se olvide su conformación heterogénea en el
plano mundial – regional – nacional. Pero si bien no se podría generar un concepto
que permita unificarla y demostrar su injerencia en las Relaciones Internacionales;
sí se sostiene que ésta, a través de las ONG´s, en los últimos 20 años incrementó
su posicionamiento y su capacidad de influencia frente a los encargados de formular
una política, como así también de ser escuchada por el Estado mismo.
98 George, Alexander, L., LA DECISIÓN PRESIDENCIAL EN POLÍTICA EXTERIOR. El uso eficaz de la información y el asesoramiento, Grupo Editor Latinoamericano, Colección de Estudios Internacionales, Buenos Aires, p. 224, 1991.
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Como se lee a continuación no es sólo una cuestión estatal, sino que ya es
parte también de un debate en el plano de los organismos multilaterales: “ (...)
dada la intrínseca diversidad de agentes, temas y formas de acción que la
constituyen, la sociedad civil es un reflejo de la complejidad social y cultural de la
comunidad mundial y una fuerte promotora del multilateralismo (...) En este
entorno incluyente y participatorio, es natural que la interacción entre la sociedad
civil y el sistema de las Naciones Unidas se amplíe y diversifique sin cesar. En
efecto, el último decenio se vio marcado tanto por una explosión de las pautas
tradicionales de consulta con los agentes no estatales y como por la
experimentación de formas innovadoras de asociación y colaboración (...)”99
Luego de varios vaivenes en el plano económico, social, político, etc. que
han acontecido tanto en los países más industrializados como en aquellos menos
desarrollados, se puede observar como las sociedades civiles comenzaron a
presionar desde diferentes vías, y con una diversidad de herramientas.
“ (...) Ocurre que la gran prueba, y la gran dificultad de la sociedad civil, en
general, cualquiera que sean sus componentes, es pasar de una visión ética o
normativa –“el mundo debe ser de esta manera”– a una visión propositiva –“el
mundo es como es, pero nosotros queremos cambiarlo en este sentido”–. Esa
dificultad es uno de los elementos que más está frenando el desarrollo de todos
estos movimientos hoy en día”.100
Los estados nacionales presionados por ésta, se comprometen de manera
más asidua con un conjunto de objetivos cada vez más amplios, respondiendo a la
presión ejercida, que junto con la seguridad nacional, incluye el desarrollo
económico, el aumento del ingreso, el mantenimiento del empleo, el acceso a un
abanico cada vez más grande de bienes y servicios, la protección del medio
ambiente, la identidad cultural y la preservación de la calidad de vida de esas
sociedades. Esas aspiraciones pasan a gravitar decisivamente en sus relaciones
externas. (Tomassini, 1988).
Por supuesto que no se abandona la exclusividad del Estado en discernir la
mejor manera de elegir cual será el curso de acción ante ciertas posibilidades.
Anteriormente se dijo no proponer que las ONG´s socavan el rol del Estado, sino
que lo acompañan, y que especialmente en los últimos años se convirtieron en el
espacio desde donde los analistas pueden comprender mejor ciertas elecciones en
99 Documento debatido en la primera reunión del Grupo de Alto Nivel, celebrada en Nueva York del 2 al 3 de junio del 2003, preparado por Fernando Henrique Cardoso, “La Sociedad Civil y la gobernanza mundial”, (Documento no oficial), en www.un.org. 100 Diario Clarín, Opinión, A Fondo, Serbin, Andrés, pp. 26-27, 31/8/2003.
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el plano externo en áreas como el desarrollo y la cooperación internacional, temas
en boga de la agenda externa de los países Latinoamericanos.
Así, a medida que “... la sociedad civil se expande y se articula en múltiples
grupos de interés, esos grupos aspiran a tomar en sus manos una proporción cada
vez mayor de los asuntos que interesan a la comunidad. La transferencia de
responsabilidades desde el estado hacia la sociedad civil organizada y la
consiguiente proliferación de agrupaciones no gubernamentales, en un mundo en
que el ejercicio de esas responsabilidades depende cada vez más del
comportamiento de actores externos, obliga a esos grupos a actuar en el plano
internacional para lograr la satisfacción de sus intereses.”101
“ (...) Civil society in the modern sense consists of non-governmental
organisations, wich are not market actors, but wich make a deliberate effort to
shape policy or the shape of regulation or markets. With the advent globalisation
and the establishment of a dimension to production, investment and policy process
wich is free from territorial constraints, there has also been a growth of global civil
society, or organisations that from part of civil society wich operate beyond the
constraints of territory previously shaped by the strong nation state (...) In recent
years there has been a growth of global civil society in part as a positive response
to the globalisation of markets. In other words consumers, environmental groups
and other organisatios such as bodies promoting development have moved to
develop policies on global issues through cooperation beyond national boundaries.
This type of activity of global civil society could be seen as the beginnings of
political organisation beyond the nation state.”102
Pero dentro del fenómeno de la globalización las sociedades – ahora
globalizadas – se han encargado de utilizar lo más positivo de este proceso para
101 Tomassini, Luciano, “Relaciones Internacionales: Teoría y Práctica”, en Documento de Trabajo Nº 2, PNUD – CEPAL, Proyecto de Cooperación con los Servicios Exteriores de América Latina, Santiago de Chile, Cap. II, pp. 96-97, 1988. 102 La sociedad civil en un sentido moderno consiste en organizaciones no gubernamentales, las cuales si bien no pueden concebirse como actores del mercado hacen esfuerzos deliberados para modelar las políticas o las formas de regulación de los mercados. Con el advenimiento de la globalización y el establecimiento de un proceso de producción, inversiones y políticas las cuales se presentan libres de las restricciones territoriales, ello ha implicado un crecimiento de la sociedad civil global, o de organizaciones que forman parte de la sociedad civil las cuales operan más allá de los límites territoriales previamente modelados por el fuerte Estado-Nación (...) En años recientes ha habido un crecimiento de la sociedad civil global en parte como respuesta positiva a la globalización de los mercados. En otras palabras, consumidores, grupos de inversores y otras organizaciones como aquellas que promueven el desarrollo, han tendido a desarrollar políticas alrededor de temas globales a través de la cooperación más allá de los límites nacionales. Este tipo de actividad de la sociedad civil global puede ser vista como el comienzo de una organización política que supera el modelo de Estado-Nación. Bayne, Nicholas, and Woolcock, Stephen, “The New Economic Diplomacy. Decision-making and negotation in international economic relations”, Ashgate, England, pp. 55-56, 2003.
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ajustar sus posturas frente a problemas que creían propios, pero que descubrieron
o re-descubrieron eran semejantes a los de otras sociedades. Muchas de ellas
trabajan en conjunto con el Estado, sea entre ellas o con algún agente externo
como puede ser un Organismo Internacional; y otras aún no logran unificar
posturas.
De lo que sí se puede estar seguro es que este proceso genera una mayor
fragmentación en las tradicionales estructuras internacionales, y trae como
consecuencia una creciente complejidad a la hora de formular o analizar una
política exterior; como así también en las relaciones entre diferentes estados y
sociedades y en los objetivos dispuestos en estas.
“Susan Strange adscripta a la escuela de la Economía Política Internacional –
ha reflexionado sobre el impacto de este cambio global en el poder del Estado.
Identifica cuatro estructuras de poder en el mundo contemporáneo: seguridad,
producción, economía y conocimiento. Sólo la primera y cada vez menos está
monopolizada por el Estado. Las tres restantes son estructuras impersonales que
afectan a los Estados, a las grandes compañías multinacionales, a las ONG´s y a los
individuos, en formas que son difíciles de controlar por los mismos Estados. (...)
Con todo, en un ámbito clave el Estado viene perdiendo parcelas de soberanía
bastante claras: el mundo de las comunicaciones. La revolución tecnológica del
siglo XX ha incrementado la densidad y la velocidad de las comunicaciones y ha
reducido considerablemente sus costes. En los últimos 60 años, desde la aparición
de las radios, teléfonos, fax y satélites, se han facilitado masivos volúmenes de
intercambio de información. Estos cambios afectan fundamentalmente a la
estructura de las políticas mundiales. Los gobiernos han perdido soberanía sobre las
relaciones transnacionales de sus ciudadanos. Los Estados no pueden controlar
estos flujos de información, y cuando lo intentan hacer los costes son muy
elevados”. 103
“(...) Richard Falk ilustra con claridad la relación entre la pérdida de la
soberanía de los Estados y la dificultad de ejercer el control de una información que
transciende los límites de sus fronteras: "Aunque pocos estados pueden aún
defender su territorio contra un ejército invasor, casi ninguno puede proteger a su
gente y ciudades contra la devastadora sorpresa de un ataque con misiles, y
ninguno puede controlar el flujo de imágenes e ideas que forman los gustos y
valores humanos. (...) La interdependencia e interpenetración de las políticas
domésticas e internacionales, la movilidad y la globalización del capital y de la
información junto al aumento de los movimientos sociales transnacionales (...)
103 Ayllón Pino, Bruno, “Globalización y ONG´s en el final del Milenio: el siglo XXI comienza en Seattle”, NUPRI, Universidad e Sao Paulo (USP), Brasil, p. 16, 2000.
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están entre los factores que hacen anacrónico analizar las políticas como si la
supremacía territorial continuase a ser una condición general."”104
Todas estas tendencias, considera Tomassini, “dan origen a un sistema de
nuevo cuño”.
“Se fortalecen y diversifican las sociedades nacionales, persiguiendo una
gama cada vez más variada de intereses, muchos de los cuales dependen del
contexto externo. Se acrecienta la interpenetración entre las distintas sociedades
nacionales. La agenda internacional se vuelve más amplia, menos jerarquizada y
más compleja. Los temas incluidos en esta nueva agenda deben manejarse en un
número de escenarios mucho mayor que en el pasado. El estado deja de
monopolizar el manejo de las relaciones externas y nuevos agentes comienzan a
intervenir en ellas, tanto gubernamentales como no gubernamentales, poniendo en
juego recursos de poder no tradicionales. (...) Si se considera el papel que
tradicionalmente jugó la política exterior, y los intereses en torno a los cuales
giraba ésta, será fácil apreciar la magnitud de las transformaciones que ella debería
experimentar para facilitar la inserción de esas sociedades(...)”105 en el escenario
internacional actual.
Son los agentes encargados de la formulación de la política exterior,
quienes al percibir de cierta manera el contexto externo están creando o
generando a partir de su percepción la respuesta que tendrá el Estado a cada
desafío.
Una política exterior no sólo es el resultado de las circunstancias objetivas
que configuran el contexto externo, ni ciertamente de los intereses que se puedan
crear en los agentes que toman las decisiones; sino de la definición que hace el
actor de ese contexto. (Tomassini, 1988)
“La importancia de poner en dicha definición el foco del análisis se acrecienta
en la medida en que se abandona el postulado de que la política internacional está
protagonizada por un número de actores racionales y unitarios – los estados – y se
comienza a reconocer que éste se descompone en una gran variedad de agentes y
que a ellos se añaden una serie de actores no gubernamentales.”106
Se ve una vez más la incidencia que algunos autores le asignan a los actores
no gubernamentales; y dentro de la posición que se asume en el presente estudio,
estos actores son las ONG´s. Sobre todo, si por un momento se tiene en cuenta las
transformaciones en las formas y modos de actuar de las ONG´s frente a las
104 Ibid. 105 Tomassini, Luciano, “Relaciones Internacionales: Teoría y Práctica”, en Documento de Trabajo Nº 2, PNUD – CEPAL, Proyecto de Cooperación con los Servicios Exteriores de América Latina, Santiago de Chile, Cap. II, p. 97, 1988.
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tradicionales formas de acción colectiva de movimientos sociales y actores no
gubernamentales.
La globalización económica ha contribuido a la expansión de las ONG´s en el
mundo(Willets, 1996) Según Ayllón Pino, ése autor, sostiene que la creación de un
complejo económico global ha tenido efectos más allá del comercio internacional en
bienes y servicios.
Vale acotar lo siguiente a modo de concluir la presente sección.
“Nos encontramos en el sistema global con menos de 200 gobiernos
mientras existen (Willets, 1996):
- 38.500 compañías transnacionales como Shell, Coca
Cola, Ford, Telefónica, Microsoft.
- 10.000 ONG´s de un único país(como Sierra Club de
USA) que tienen una significativa actividad internacional.
- 300 organizaciones intergubernamentales como ONU,
OTAN.
- 4.700 Organizaciones Internacionales no
gubernamentales como Amnistía Internacional o Cruz Roja.
Todos estos actores juegan en las políticas globales e interactúan con los
gobiernos.
Las controversias giran alrededor de dos cuestiones:
• Si el mundo no estatal tiene importancia.
• Si existen diferencias para el análisis de las relaciones
interestatales.
Desde las perspectivas pluralistas “(...) todos los actores de la sociedad
internacional pueden afectar a los resultados políticos. Las evidencias indican que
los gobiernos y las ONG´s interactúan entre sí y junto a las compañías y
Organizaciones Internacionales. La gran ventaja del acercamiento estatocéntrico es
que permite reducir la complejidad de las políticas mundiales a la relativa
simplicidad de las interacciones de menos de 200 unidades (los Estados), que son
supuestamente similares”.107
El curso de las Relaciones Internacionales actualmente ya no depende
únicamente de las decisiones tomadas por los estadistas, sino de la evolución de
una diversidad de factores económicos, tecnológicos, científicos y socio-culturales.
A la creciente complejidad del mundo en este nuevo siglo, se suma el hecho
de que esta nueva situación es manejada por múltiples actores desde centros de
106 Ibid.
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poder más fragmentados que antes. El sostener esta visión pluralista del actual
sistema internacional, se basa principalmente en la emergencia en él de una serie
de actores no gubernamentales que vinculan a través de canales no convencionales
a las distintas sociedades nacionales, imprimiéndoles un carácter cada vez más
interdependiente. (Tomassini, 1988)
Las Naciones Unidas son en la actualidad otro ejemplo donde observar el
espacio compartido por actores – incluyendo los no gubernamentales – en el
ámbito internacional. Las organizaciones internacionales, son actores en el
escenario internacional. “Estos actores son distintos de los estados, pero se
establecen y funcionan gracias a éstos, sus fundadores, miembros y destinatarios
de sus acciones. Se trata, por tanto, de entes de carácter intergubernamental. Las
organizaciones internacionales se desarrollaron desde las últimas décadas del siglo
XIX, con el fin de promover los intrereses comunes de los estados en ciertas áreas
administrativas y técnicas (como transportes y comunicaciones), dando origen a la
práctica de la cooperación funcional (...) las áreas de actividad de las
organizaciones internacionales se han ampliado significativamente, llegando a
abarcar, por una parte la problemática económico-social y del desarrollo, y, por
otra, la mantención de la paz y seguridad internacionales. A nivel global, la
Organización de las Naciones Unidas propende a los dos objetivos (...).108
“The United Nations is both a political and an economic insitution. It employs
more staff on economic activities than political ones and spends more funds on
them, except at the height of peace-keeping operations. But in the founding
Charter the UN´s political role is clearly defined, including its mandatory powers,
while its economic role is left vague and ill-focused. Some features are common to
all UN work: universality, equitable geographic distribution of sataff and decisions
by “one member, one vote”. Much of the UN´s economic activity over the years has
been voluntary cooperation based on non-binding resolutions or techincal
assistence financed by unreliable national contributions.”109
107 Ayllón Pino, Bruno, “Globalización y ONG´s en el final del Milenio: el siglo XXI comienza en Seattle”, NUPRI, Universidad e Sao Paulo (USP), Brasil, p. 8, 2000. 108 Wilhelmy, Manfred, “Política Internacional: Enfoques y Realidades”, Grupo Editor Latinoamericano, Colección Estudios Internacionales, Buenos Aires, p. 30, 1988. 109 “Las Naciones Unidas es una institución de carácter tanto político como económico. Emplea un mayor personal en las actividades económicas más que en las políticas y gasta más fondos en ello, excepto en las operaciones de mantenimiento de paz. Pero, en su capítulo fundante el rol político de las Naciones Unidas se encuentra claramente definido incluyendo sus mandatos, mientras el rol económico queda vago y menos focalizado. Algunos rasgos son comunes a todo el trabajo de la ONU: universalidad, distribución geográfica equitativa del personal, y decisiones del tipo ‘un miembro, un voto’. La mayor parte de la actividad económica de la ONU a lo largo de los años ha sido la cooperación voluntaria basada en resoluciones no-obligatorias o asistencia técnica financiada por las contribuciones nacionales inestables”. Bayne, Nicholas, and Woolcock, Stephen, “The New Economic Diplomacy. Decision-making and negotation in international economic relations”, Ashgate, England, p. 246, 2003.
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Aquí se hace necesario incorporar algunas de las formas de influencia de las
organizaciones de la sociedad civil en las Naciones Unidas y en la gestión de los
asuntos públicos mundiales*.
1. Participación en las operaciones y en asociaciones de colaboración
Aprovechamiento de la experiencia operativa y de base de las
organizaciones no gubernamentales y otras organizaciones de la sociedad civil para
potenciar el alcance y la eficacia de los proyectos y programas de las Naciones
Unidas.
Ello se concreta en lo siguiente:
a) Participación en consorcios de ONG que intervienen en la ejecución de las
operaciones de ayuda humanitaria y socorro
• Ejemplos representativos: Consejo Internacional de Organismos
Voluntarios, Comité Directivo de la Acción Humanitaria
b) Participación en asociaciones operacionales entre múltiples interesados
• Ejemplos representativos: Alianza mundial para el fomento de la
vacunación y la inmunización, iniciativa "Asociación en Acción" del ACNUR
c) Participación directa en la ejecución de proyectos de ámbito regional o
nacional
• Numerosos ejemplos con el PNUD, el ACNUR, el PMA y otros organismos
especializados
d) Cofinanciación de programas y fondos de las Naciones Unidas
• Ejemplos representativos: NetAid, Alianza mundial para el fomento de la
vacunación y la inmunización, iniciativa "Aire Puro", iniciativa "Alto a la
Tuberculosis", Asociación Mundial para el Agua.
2. Influencia en las políticas y en el diálogo sobre políticas
Participación en los procesos de deliberación relativos a las políticas y los
grandes programas de las Naciones Unidas mediante:
* Preparado en español por la Sección del Sitio Internet de la ONU de la División de Noticias
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a) Actividades de promoción en los foros de las Naciones Unidas para lograr
que cuestiones relativas a esferas como los derechos humanos, el género, el
racismo, la justicia social o el medio ambiente ocupen un lugar prioritario o más
destacado en la política mundial
• Ejemplos representativos: Campaña internacional de erradicación de las
minas terrestres, iniciativa del Jubileo 2000 relativa al alivio de la deuda,
Ciudadanos contra el Acuerdo multilateral sobre inversiones
b) Movilización de la opinión mundial y presión política mediante campañas y
protestas
• Ejemplos representativos: movimiento antiglobalización
c) Diálogo y consultas periódicas con las Naciones Unidas y otros órganos
multilaterales
• Ejemplos representativos: ONUSIDA, Comisión de Derechos Humanos,
Comisión sobre el Desarrollo Sostenible, Comisión sobre la Condición Jurídica y
Social de la Mujer
d) Participación en las conferencias mundiales e intervención en los procesos
de negociación encaminados a establecer nuevas normas y reglamentaciones
internacionales
• Ejemplos representativos: Río-92, Viena-93, Beijing-95, Kyoto-97
e) Diálogo e influencia en la formulación de políticas gubernamentales en los
ámbitos nacional y regional
• Ejemplos representativos: intervenciones para influir en las posturas de los
gobiernos nacionales o de la Unión Europea en la OMC; actividades para obtener el
apoyo de los gobiernos para determinadas resoluciones de las Naciones Unidas
f) Debate sobre nuevas cuestiones e inquietudes, innovación y
experimentación, suministro de nuevos conocimientos e información
• Ejemplos representativos: política mundial sobre protección del medio
ambiente, SIDA, envejecimiento, personas con discapacidad y prevención del
tráfico de drogas.
y Medios de Información del Departamento de Información Pública. © Las Naciones Unidas 2003
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3. Influencia en los procesos de gestión pública en las instituciones
internacionales
a) Intervención en el debate sobre la "nueva arquitectura mundial"
• Ejemplos: reforma de la OMC; mecanismos de rendición de cuentas en los
organismos multilaterales
b) Propuestas de reformas sobre el modo en que funcionan y adoptan
decisiones las Naciones Unidas
• Ejemplos: propuestas de reformas en la Asamblea General y el Consejo de
Seguridad; propuestas de nuevos instrumentos (por ejemplo, la Corte Penal
Internacional)
c) Intervención como parte en la gestión de las actividades de las Naciones
Unidas
• Ejemplos: cuatro ONG participan en la Mesa del ONUSIDA; varias ONG
participaron oficialmente en la planificación de la Conferencia sobre Educación para
Todos.
“ Naciones Unidas es la institución política intergubernamental más amplia y
acabada que la comunidad de Estados ha logrado construir (...), como todo
organismo político de carácter mundial, ella ha sido permeable a las realidades del
contexto internacional y de su estructura de poder. (...) ha sido siempre vista como
algo más significativo e importante que un simple reflejo de las relaciones de
poder, permitiendo el debate, tratamiento y, en casos, la resolución de diversos
problemas que afectan a Estados y nacionalidades.”110
“ Much of the impetur for work on the global environment came originally
from NGOs. As one might expect, this UN work leaves plenty of openings for NGO
activity and is widely transparent; there are lessons here that the WTO and IMF
could learn. The work is also democratically accountable in the conventional sense,
in that it is agreed by consensus and endorsed by national parliaments.”111
110 Bernal Meza, Raúl, “Sistema Mundial y Mercosur”, UNICEN y Nuevo hacer, Grupo Editor Latinoamericano, p. 152, 2000. 111 “Mucho del ímpetu por el tema del desarrollo global vino originalmente desde las Ong’s. Como se podría esperar, el trabajo de Naciones Unidas deja muchas puertas abiertas para la actividad de las Ong’s siendo ampliamente transparente; hay lecciones de las que la OMC y el FMI podrían aprender. El trabajo es también democrático desde una explicación convencional, en el sentido que se alcanzan acuerdos por consenso y aprobados por los parlamentos nacionales”. Bayne, Nicholas, and Woolcock, Stephen, “The New Economic
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En definitiva “ (...) en éste mundo pluralista, la agenda internacional (...)” –
antes señalado– “(...) se vuelve más diversificada, menos jerarquizada y más
compleja y necesariamente pasa a ser manipulada por diversos agentes, cada vez
más especializados o sectorializados”.112
Diplomacy. Decision-making and negotation in international economic relations”, Ashgate, England, p. 247, 2003. 112 Tomassini, Luciano, “Relaciones Internacionales: Teoría y Práctica”, en Documento de Trabajo Nº 2, PNUD – CEPAL, Proyecto de Cooperación con los Servicios Exteriores de América Latina, Santiago de Chile, Cap. II, p. 108, 1988.
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1. Interés Nacional, como el interés de la sociedad
La necesidad de incluir el concepto de Interés Nacional, surge a partir de
observarse una evolución en la concepción del mismo; al igual que una gama más
numerosa de “intereses nacionales” perseguidos por el Estado, que desde la visión
de esta tesis es reflejo de los intereses de la sociedad. La posibilidad de nuevas
interpretaciones del interés nacional permiten que su función y representatividad,
vuelvan a ser un tema de debate en el ámbito de la política exterior.
Para ello, es primordial hacer una pequeña reseña histórica de lo que es y
cómo se configuró el concepto de Interés Nacional. Éste sirve o ha servido para
justificar cualquier propósito de estado. El concepto sigue orientando – o
pretendiendo orientar – la política exterior de los Estados
Prefigurado durante la época del absolutismo, el concepto se remonta a los
siglos XVI y XVII, y se asocia con la emergencia del estado – nación. En esa época
“la voluntad del príncipe”, los “intereses dinásticos” y “la razón de Estado” jugaron
un papel importante en la determinación de la política dentro del sistema clásico de
diplomacia. (George, 1991) “La característica esencial del período era la
identificación de la nación con la persona del soberano (...) el interés nacional era
unitario y relativamente fácil de determinar, desde el momento en que se
consideraba que era simplemente el interés del gobernante”.113
Al consolidarse la Nación como expresión sociológica y la democracia como
forma política aparecieron otros como “la voluntad general” y “el interés público”.
“Con la “democratización” del nacionalismo (...) la relativa simplicidad del concepto
de razón de estado, se vio socavada y el Estado mismo pasó a considerarse
compuesto de intereses diferentes (...) el interés nacional pasó a reflejar el
equilibrio de diversos intereses dentro del Estado, que se mantenían juntos, a veces
en forma en cierta manera tenue, por la doctrina del nacionalismo.”114
“(...) hubo que esperar hasta el siglo XX para que los analistas lo utilizaran
en forma sistemática. Las conmociones creadas por las dos guerras mundiales, al
despertar el interés de las masas en la conducción de los asuntos internacionales,
113 George, Alexander, L., LA DECISIÓN PRESIDENCIAL EN POLÍTICA EXTERIOR. El uso eficaz de la información y el asesoramiento, Grupo Editor Latinoamericano, Colección de Estudios Internacionales, Buenos Aires, p. 226, 1991. 114 Ibid
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contribuyeron a hacer del interés nacional un concepto que podía ser usado para
describir, explicar o evaluar la política exterior de las naciones.”115
“Con la transición del estado de laissez-faire al de servicio social a partir de
1914, el carácter del interés nacional cambió aún más. Más grupos vieron sus
intereses afectados por la política exterior, en la medida en que la política exterior
se expandió mucho más profunda y explícitamente en el ámbito de la economía.
Cada vez una cantidad mayor de individuos y de grupos se planteaban intereses y
reclamos acerca de lo que la política exterior debía ser (...) así se amplió
apreciablemente el alcance del interés nacional”.116
Variadas son las posturas acerca de la utilidad del Interés Nacional para
generar o continuar cierta política exterior, y en este caso para fundamentar una
agenda externa. A fin de reflexionar y comprender cómo intervienen las ONG´s
presionando para que se lo vea desde su prisma, se hace necesario un repaso de
las grandes críticas que recibió como instrumento de análisis. Especialmente si lo
que se quiere es incluir a las ONG´s como representativas del Interés nacional real
de la sociedad civil, o más específicamente como un elemento que puede ayudar a
determinarlo.
Se lo utiliza al mismo tiempo como instrumento de análisis y como
componente de la política exterior. En la práctica es de menor utilidad en el primero
de estos roles, mientras que los estadistas parecen no poder prescindir de él, en el
segundo de los casos.
“Es evidente la notoria necesidad de un criterio de nivel superior tal como el
interés nacional. Los temas de política exterior prototípicamente implican una
multiplicidad de valores e intereses que a menudo es díficil armonizar. No sólo hay
mucho en juego sino que los diversos valores implícitos en el problema político a
menudo arrastran la decisión en diferentes direcciones. Además, la incertidumbre
nubla el juicio del encargado de tomar decisiones respecto de los beneficios que
pueden esperarse y de los costos/riesgos probables de cada opción que está
considerando.”117
115 Tomassini, Luciano, “Relaciones Internacionales: Teoría y Práctica”, en Documento de Trabajo Nº 2, PNUD – CEPAL, Proyecto de Cooperación con los Servicios Exteriores de América Latina, Santiago de Chile, p. 121, 1988. 116 George, Alexander, L., Op. Cit., p. 226. 117 George, Alexander, L., “LA DECISIÓN PRESIDENCIAL EN POLÍTICA EXTERIOR. El uso eficaz de la información y el asesoramiento”, Grupo Editor Latinoamericano, Colección de Estudios Internacionales, Buenos Aires, p. 225, 1991.
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Así es que “los analistas tienen que usar un concepto inadecuado para
explicar las motivaciones y los objetivos de la política exterior, debido a la utilidad
que posee su propia imprecisión, tratando de precisarlo, refinarlo y desagregarlo
de la mejor manera posible para acercarlo a los intereses reales que constituyen la
agenda internacional de un país en un momento dado.”118
El interés nacional ha dejado de ser útil como herramienta analítica, por su
carga emocional; y por su propia generalidad no permite fijar objetivos muy
precisos en la agenda externa. “(...) tiene las características de lo que los teóricos
de la decisión llaman una “meta no operativa”; no da un patrón de medida para
comparar políticas alternativas (...) es similar en este aspecto a conceptos como el
bienestar nacional y el interés público. Tales conceptos no pueden emplearse con
una función de utilidad en un análisis político riguroso. Pueden relacionarse con
elecciones específicas de acción sólo a través de la consideración de submetas a las
cuales presumiblemente se relacionan (...) el interés nacional abarca una variedad
de submetas que compiten por influir en la conducción de la política exterior; (...)
el peso relativo que se debe dar a las diversas submetas es un asunto que se deja
librado al juicio autorizado (pero subjetivo) de los funcionarios de alto nivel.”119
Aquí es donde se hace necesario incorporar el conjunto de críticas que ha
recibido, ya que hoy utilizarlo como herramienta de análisis puede llevar a
consolidar una descripción diferente de la realidad que toca al interés nacional.
1.1 Análisis – y crítica – del interés nacional, en el contexto del tratamiento
de las ONG´s:
A grandes rasgos se pueden cirscunscribir a cuatro: (Tomassinni, 1988):
1. Se refiere a que el concepto de Interés Nacional supone la existencia de
una nación homogénea, monolítica y unívoca, esto pudo ser así en la
época anterior a la Revolución Francesa, en donde la nación era
identificada con el Soberano. Pero en el mundo moderno, existe una
creciente diversificación de la Sociedad Civil y del Estado, a través del
118 Tomassini, Luciano, Op. Cit., p. 121. 119 George, Alexander, L., Op. Cit., p 225.
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surgimiento de la competencia y las diferentes articulaciones de las
mútliples agencias gubernamentales y no gubernamentales, y grupos de
interés organizados. Esta visión, entonces, lleva a un enfoque autoritario,
subjetivo y acrítico.
2. Aquí se ve que el Interés Nacional constituye un concepto no
operacional, debido a que no suministra elementos de juicio que
permitan definir intereses específicos, ni para jerarquizarlos o
compararlos entre sí; como no sirve tampoco para agregar los múltiples
intereses específicos de los distintos sectores de una Sociedad en una
agenda internacional, susceptible de orientar la política externa del
Estado.
3. En el mundo moderno, el grado cada vez mayor de integración
internacional y las vinculaciones externas de las distintas sociedades
nacionales – algunas gracias a las ONG´s – se han fortalecido, trayendo
consigo un creciente entrelazamiento entre los diversos intereses
sectoriales. Expresión de esto es el desplazamiento de la distinción
tradicional entre las cuestiones de política interna y aquellas que
pertenecen al ámbito de la política internacional.
4. Quizás la más fácil de ser observada. Este siempre ha sido utilizado en
dos sentidos bien diferentes: a) como criterio para evaluar los intereses
que están en juego en una situación determinada, junto con las
alternativas más apropiadas para satisfacerlos y b) como una forma de
justificar decisiones que ya fueron ejecutadas. Generalmente es utilizado
de manera más usual para defender posiciones ya asumidas en el ámbito
externo; especialmente al considerar su limitada utilidad como
herramienta analítica.
“ (...) la distinción tradicional entre política “exterior” e “interna” se ha visto
seriamente socavada durante las últimas décadas. Se ha vuelto un lugar común de
nuestros días observar que los problemas más importantes de la política interna,
tales como los vinculados con la energía, la alimentación, la inflación y el comercio,
tienen consecuencias tanto internas como externas. Ya no es posible que el
gobierno federal siga enfrentando un aspecto de uno de estos problemas – sean
sus aspectos exteriores o internos – sin prestar cuidadosa atención también a la
otra dimensión”.120
120 George, Alexander, L., Op. Cit., p. 227.
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En el mundo actual los intereses cada vez más específicos a razón del
número creciente de actores en el plano internacional, llevaron a pensar y utilizar el
concepto de Agenda Internacional. Dicha agenda pasa entonces a constituir el tema
central en la elaboración y planificación de la política exterior.
La búsqueda de otros fines de naturaleza diferente a aquellos que se
relacionan con la seguridad y la defensa, no es considerada parte de la política
internacional o, a veces, como parte de la baja política que está subordinada a la
alta política formada por los elementos más importantes para la satisfacción de los
intereses nacionales de un estado. Este aspecto de la visión clásica aparta también
el estudio del comportamiento de actores que no pertenecen al conjunto de
instituciones estatales – en este caso las ONG´s – y que sin embargo actúan por
fuera de las fronteras de sus países de origen con el fin de alcanzar metas de tipo
económico, humanitario, social, religioso, etc. (Wilhelmy: 1988)
Se puede hablar de un Interés Nacional, pero no del único. La tarea del
analista es lograr detectarlos, y operacionalizarlos. En dicho proceso es indiscutible
que el interés expresado y con posibilidades de ser observable de los sectores no
gubernamentales podrá ser o no similar con los del gobierno. Pero con elementos
tan visibles como la Opinión Pública, que se encargan de demostrar el apoyo –
politización – de algunos de los intereses, no cabe duda que se incurre en un error
al no incluirlos.
“... tal vez la tarea más importante en la formulación de la política exterior,
una vez fijados los objetivos, consiste en determinar las opciones disponibles desde
el punto de vista de los cursos de acción que se podrían seguir para alcanzarlos”.121
Si al determinar estas opciones no se logra por parte del gobierno el apoyo
necesario para llevar adelante algún curso de acción, que se evidencia como un
tema de la agenda, se puede volver al principio del proceso o se puede estar ante
un problema mayor. La historia reciente demuestra con hechos lo que sucede
cuando una sociedad nacional se unifica para demostrar que no está de acuerdo
con el curso decidido, incluso deja de ser un asunto nacional, visible en el
movimiento antiglobalización en el plano mundial. “(...) toda esta movilización en
torno al ALCA (...) muestra por un lado la búsqueda de un diálogo, una
participación ciudadana en la toma de decisiones con respecto al proceso de
integración hemisférica, más con un carácter específicamente político, institucional
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–“queremos participar y queremos controlar cómo se toman las decisiones”–; y por
otro las acciones que sostienen una crítica a los efectos perversos de la creación de
un área de libre comercio. Allí se genera un cuestionamiento mucho más radical, de
los impactos negativos, desde el punto de vista social y económico...”.122
Diversos actores presentan sus planteos, intereses específicos, enhebran sus
estrategias y empiezan a tener una influencia y un poder objetivos que pesan en la
política mundial. Varias ONG´s ven como la Sociedad en general asimila su objetivo
o misión, transformándolo – en algunos casos – en el interés nacional que la
opinión pública se encarga de expresar.
“... la conexión entre la opinión pública y la política exterior es compleja (...)
existen muchas variables que no dependen de los lados envueltos (...) hay una
necesidad de conocer mejor cuales son esos mecanismos y, así, adquirir una mayor
previsibilidad sobre el papel de la opinión pública”123
Aquí es entonces, donde se puede utilizar el concepto de interés nacional
como parte del concepto de Agenda Internacional, revitalizando su uso, pero mucho
más abarcativo en lo que concierne a la representación del mismo.
Hoy al hablar de Agenda Internacional, surgen en ella temas como el
crecimiento económico, el desarrollo, la protección del medio ambiente, el comercio
justo, los derechos humanos, etc., temas que interesan cada vez más a las
sociedades y que se plantean como objetivos a alcanzar para sus respectivos
gobiernos.
Esos intereses representados por las ONG´s, a veces son de difícil
identificación, otras no son prioritarios para el gobierno; pero son los que
actualmente se observan con mayor o menor jerarquía en la Agenda Internacional.
Entonces analizar el interés de la Sociedad, como un posible tema de la
agenda, permitirá comprender la constitución de la actual Agenda Internacional con
sus intereses específicos.
“La operacionalización de los intereses nacionales – la identificación,
selección y definición de los intereses específicos que componen la agenda
internacional de un país determinado – es lo que permite establecer los objetivos,
121 Tomassini, Luciano, “Relaciones Internacionales: Teoría y Práctica”, en Documento de Trabajo Nº 2, PNUD – CEPAL, Proyecto de Cooperación con los Servicios Exteriores de América Latina, Santiago de Chile, p. 136, 1988. 122 Diario Clarín, Opinión, A Fondo, Serbin, Andrés, pp. 26-27, 31/8/2003. 123 Holzhacker Denilde, “Opinião Pública e Política Externa”, Carta Internacional, Nº 77, Julho, 1999, São Paulo, Brasil.
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prioridades y opciones que enfrenta un país en las distintas áreas por las que
discurre su accionar externo”.124
Si este proceso no va acompañado de un estudio sistemático que se
encargue de los indicadores del interés de una buena parte de la sociedad, que
surgen desde las ONG´s especialmente por el apoyo que reciben desde el sujeto
popular nacional e incluso foraneo, se recae en el error de no tener en cuenta el
proceso de integración global que ha tenido lugar en los últimos veinte años.
En definitiva con la agenda internacional se puede cometer el mismo error
que con el Interés Nacional.
Tanto el Interés Nacional como la Agenda Internacional, son términos que
deben tener en cuenta a la Sociedad que representan. Hoy es indiscutible que las
ONG´s son cada vez más representativas de diversos sectores nacionales e incluso
internacionales. Las ONG´s como espacio de representación societal – pese a la
conocida heterogeneidad de la Sociedad Civil de cada nación – deben ser incluidas
en el análisis de la conformación tanto de un interés nacional específico, como así
también en la identificación, selección y definición de la Agenda.
“ La sociedad civil no es movimiento político que pueda tener una plataforma
común: son muchos grupos, con intereses muy diversos, no necesariamente
coincidentes y muchas veces contradictorios. Pero en algunos casos se están
generando espacios en donde estos intereses confluyen; por ejemplo, el Foro de la
Diplomacia Ciudadana125, en donde cuarenta redes que trabajan en temas muy
distintos, que tienen prioridades muy distintas, se juntan para plantear:
necesitamos una acción conjunta, desde nuestros respectivos mandatos, para
enfrentar, por ejemplo como se toman las decisiones con respecto a la integración,
a los temas de seguridad, o a los de libre comercio, e impulsar la agenda que
realmente represente al ciudadano”.126
Conclusiones
124 Tomassini, Luciano, Op. Cit., p. 138. 125 Véase en cuadro aparte, Diario Clarín, Opinión, A Fondo, Serbin, Andrés, pp. 26-27, 31/8/2003. 126 Op. Cit., p. 26.
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Al comenzar la presente tesis se inició el camino en la búsqueda de
respuestas a diferentes cuestiones tales como, si las ONG´s se pueden considerar
un actor internacional; en qué forma participan las ONG´s en la conformación de
una agenda. Como así también se plantearon diferentes objetivos, conceptualizar
su actuación en la arena internacional; describir cómo participan de la política
internacional, si lo hacen compitiendo o cooperando con el Estado; y lograr un
aporte para la comprensión del nuevo contexto internacional globalizado, en el que
interactúan una multiplicidad de actores.
Las ONG´s no pueden considerarse el producto del siglo XXI, debido a que
su actuación – aunque no con la jerarquía actual – se proyecta desde mediados del
siglo XX. Pero así como en el ámbito mundial comenzaron a tomar forma desde
fines de la década de 1940, más o menos, en los albores del año 2000 en Seattle
se presentaron mundialmente.
La capacidad demostrada en Seattle, que puede considerarse la mayor
movilización de Organizaciones No Gubernamentales en lo que va del siglo, fue el
acto encargado de insertar de forma definitiva en el tablero internacional a otro
actor, al que se debe tener en cuenta al considerar términos como interconexión e
interdependencia; sólo que este no posee territorio como el Estado, sus objetivos
son heterogéneos como sus formas de actuación y su forma organizativa.
Las ONG´s son independientes y autónomas de los países en donde nacen, y
así fueron definidas. Ello no significa que deba entenderse Estado versus ONG´s, ya
que los objetivos de las ONG´s siempre se condicen con necesidades de la
Sociedad; y, por esto es que se afirma que cumplen un rol sinérgico en la
conformación de la agenda de estado.
Por lo tanto se las debe considerar como un actor cooperante – autónomo e
independiente – del estado, con la capacidad de proyectarse por fuera del territorio
nacional en la búsqueda de concretar sus objetivos, y de influenciar a otros actores
del escenario internacional.
Por otro lado, si bien la categoría de organización no gubernamental, se
utiliza para referirse a un universo de organizaciones de varios tipos; no todas ellas
pueden proyectarse como actor en el campo internacional.
Banco Mundial, Organización de Naciones Unidas, Organización Mundial del
Comercio, etc., hace mucho tiempo que, no sólo incorporaron la figura de las
ONG´s, sino que las hicieron parte activa de su régimen como las representantes
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de una sociedad civil global que hace uso de cualquier herramienta – en este caso
las ONG´s – para sentir mejor representados sus objetivos, o sus necesidades.
Una sociedad civil que incluso ve en las ONG´s el espacio desde donde
presionar a gobiernos propios y ajenos, en la búsqueda de mejores condiciones de
vida para sí misma.
Esto no es más que decir que cada vez más gente, más sociedades, se
interesan en los asuntos de gobierno, en como éste lleva adelante su política
externa y que considera necesario entender como un tema llega a ser parte de su
agenda. Esto es una cuestión de la naturaleza política, ya que en la medida en que
el Estado no cubre ciertos espacios, las ONG´s se han encargado de cubrirlos, por
supuesto que no todos. Aquí es, donde la intervención fue vista por la gente como
el modo de participar más activamente. Y se encontró con respuestas de su Estado,
de otros e incluso de Organizaciones que nuclean a sus representantes.
Desde ya que no se desconoce que en la vida política, porque en ese
escenario interactúan, hay variadas y a veces enfrentadas tendencias que van
desde las más extremas y radicalizadas hasta las más conciliadoras y pacifístas. Y
por supuesto que las ONG´s como actores de ese contexto, no escapan a ello.
Entonces concretar un mayor grado de equidad en la cooperación internacional – en
cualquiera de sus áreas –, o, consolidar mayores niveles de cooperación –
gubernamental/societal/internacional– para la paz por ejemplo, implica incoporar a
las ONG´s al grupo de actores internacionales.
Hoy al analizar una política externa o la conformación de la agenda y sus
temas, no se puede seguir pasando por alto la incidencia de las ONG´s, sea como
indicador de la búsqueda de satisfacción de intereses de un sector nacional
representado por ellas, como en el acuerdo o desacuerdo con una política planteada
en el ámbito externo, léase por ej. incorporación al ALCA, búsqueda del desarrollo,
cooperación internacional, defensa de los derechos humanos, de los derechos
ambientales y la lista sigue.
En la Argentina este actor, no posee aún el debido apoyo. La falta de una
legislación, el desconocimiento empírico, la falta de profesionalización en su
ámbito; son algunas de las muchas falencias que llevan a que se generen debates
de su actuación que tienen más que ver con ONG´s “importadas”.
Su actuación se observa en los últimos 20 años. Generar el espacio
adecuado para un debate acerca de la actuación No Gubernamental permitirá al
analista tener un mayor y mejor conocimiento y perspectiva del interés que la
sociedad tiene y demuestra a través de las ONG´s.
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La actuación de las ONG´s ya no es sólo una cuestión de la política interna.
Desde el momento en que comenzaron a actuar en el ámbito internacional,
entraron al juego internacional y deben ser analizadas desde él. Aunque su
naturaleza dependa de sus objetivos de creación, estos no deben ser tomados
como límites para su actuación. No debe leerse Estado u Organización No
Gubernamental, sino Estado y Organización No Gubernamental.
El análisis de su actuación conjunta traerá una mayor comprensión del
contexto mundial de globalización, con una gama cada vez más variada de actores
que interactúan entre sí.
En este escenario, analizar la conformación de una agenda con ciertos temas
depende entonces de entender cómo cada tema llegó a operacionalizarce; y la
incidencia que pudo tener en la inclusión del mismo, el apoyo o no de este universo
de ONG´s.
En la Argentina de hoy el análisis de temas como la desnutrición, el
desarrollo económico, la integración regional, el Mercosur, la deuda, etc., conllevan
a consultar a los medios de comunicación – fuente primaria para un analista – lo
que hace que se constate la presencia activa y participativa de diferentes ONG´s en
esos y otros temas.
El papel que poseen en la formulación de la política exterior, en cuanto a si
tienen o no una influencia directa, se hace casi imposible constatarlo, debido a que
no se puede llegar al proceso desde afuera. Sí, se cree que es otro de los factores
que influye en la conformación de dicha política.
Al hablar de ONG´s en el escenario internacional se debe diferenciar sí de
qué país provienen, ya que hasta hoy no todas tienen igualdad de acceso a la
información, presencia en Conferencias Ministeriales – las representativas del Sur –
, etc. En la medida en que se tome conciencia del peso adquirido por este actor, se
acompañará su desarrollo.
Principalmente en las ONG´s del Sur, se observa un déficit de participación
mundial. Se espera que trabajos como éste sirvan como un pequeño aporte a
quienes le den un marco y una consistencia teórica a la actuación de la ONG´s, que
sirva para concientizar a los respectivos gobiernos de la necesidad de apoyar a las
ONG´s; y a los analistas les sea de alguna utilidad, al generar el espacio de
investigación necesario para este actor tan dinámico.
Las diferentes participaciones de ONG´s en la política internacional y sus
respectivos análisis, deben ir acompañadas del apoyo o las restricciones que tienen
tanto de parte de los Estados como de los Organismos multilaterales. Muchas veces
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su participación ha sido en contra del Estado en donde nacen, otras veces no. Pero
de ninguna manera se las debe considerar como competidoras del Estado. Son más
útiles como un elemento que mejora el entendimiento del escenario globalizado con
una multiplicidad de actores con diferentes relevancias.
En definitiva, las Organizaciones No Gubernamentales logran una sinergia
entre el Estado y la Sociedad Civil, y desde esta visión deben ser estudiadas.
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• “Revista de la CEPAL”, Nº 61, abril de 1997.
• “Revista Tercer Sector”, Nº 43, agosto del 2003.
• “Cooperación internacional en el siglo XXI”. Sinópsis. Bienes Públicos Mundiales.
Publicado por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo(PNUD),
Nueva York Oxford, Oxford University Press 1999. Extraído de: “Global Public
Goods: International Cooperation in the 21 St Century”, Kaul Inge, Grunberg
Isabelle y Stern Marc A. (eds.), 1999, Oxford University Press.
Páginas de Internet consultadas
www.cenoc.gov.ar
www.siempro.gov.ar
www.cedes.org
www.un.org
www.canalsolidario.org
www.gdf.org.ar
www.intermonoxfam.org.es
www.oxfam.org
www.iadb.org/etica
www.worldbank.org