ESTUDIO SOBRE MECANISMOS FINANCIEROS PARA EL MANEJO FORESTAL SUSTENTABLE EN SUDAMERICA FASE I CONO SUR PARAGUAY Víctor César Vidal Enero 2004 FORESTRY POLICY AND INSTITUTIONS SERVICE ORGANIZACION DE LAS NACIONES UNIDAS PARA LA AGRICULTURA Y LA ALIMENTACIÓN - FAO

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INDICE I – INTRODUCCIÓN 4 II – OBJETIVOS DEL ESTUDIO 5 III – DESARROLLO METODOLOGICO Y RESULTADOS ESPERADOS 5 IV – LA PARTICIPACIÓN DEL SECTOR FORESTAL EN LA ECONOMIA 4.1 – Políticas y Estrategias de Desarrollo Económico 6 4.2 – Marco Político-Institucional y Normativo 7 4.3 – Problemática del Desarrollo del Sector Forestal 9 V – ANÁLISIS DE PROCESOS DE REFORMAS EN EL SECTOR FORESTAL

5.1 – La Mesa Forestal Nacional 13 5.2 – La Política Forestal Nacional 15 5.3 – El Plan de Acción Forestal 16 5.4 – Acuerdo de Asociación con el Mecanismo para el PFN 18 VI – SITUACIÓN ACTUAL DEL SISTEMA FINANCIERO NACIONAL 21 VII – MECANISMOS DE FINANCIAMIENTO FORESTAL DISPONIBLES 7.1 – Mecanismos de Financiamiento de Fuentes Locales 24

7.2 – Mecanismos de Financiamiento de Fuentes Externas 25 7.3 – Mecanismos de Financiamiento en Otros Sectores Productivos 26 7.4 – Análisis y Evaluación de la Capacidad de Financiamiento Forestal 29 VIII – POTENCIALES MECANISMOS DE FINANCIAMIENTO 8.1 – Consideraciones Generales 34 8.2 – Asistencia Crediticia 34 8.3 - Incentivos y Subsidios 36 8.4 – Fondos Fiduciarios de Inversión 39 8.5 – Secuestro de Carbono por los Bosques 42 8.6 – Servicios Ambientales 47 8.7 – Donaciones 49 8.8 – Canje de Deuda Externa por Naturaleza 49

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IX – NECESIDAD DE FORTALECIMIENTO DE LA CAPACIDAD NACIONAL DE FINANCIAMIENTO DEL MANEJO FORESTAL SUSTENTABLE 9.1 – La Reforma de la Banca Pública de Fomento 52 9.2 – La Administración Forestal del Estado 53 9.3 – La Creación del Fondo de Desarrollo Forestal 55 X – CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES 57 XI – BIBLIOGRAFÍA ANEXOS

- Anexo I : Lista de Referentes Calificados e Instituciones Claves

- Anexo II : Resultados del Estudio en PowerPoint

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I – INTRODUCCIÓN El incremento de las tasas de deforestación y de degradación de los bosques en el Paraguay es inducido por motivaciones cada vez más fuertes que conducen a la corta de árboles. Estas motivaciones se pueden traducir en la creciente presión de la población sobre los recursos, la migración ocasionada por el deterioro de los ingresos de las poblaciones rurales debido a una decreciente productividad por las malas prácticas agrícolas, mejores accesos a los bosques y principalmente por la existencia de importantes subvenciones para los usos alternativos de los suelos que terminan haciendo poco atractivo el aprovechamiento forestal sostenible de los bosques. Esta situación se agrava porque los costos sociales y ambientales no se ven reflejados adecuadamente, el derecho de propiedad se encuentra permanentemente amenazado, los tipos de descuento privados son extremadamente elevados y las políticas gubernamentales hacen que la rentabilidad de usos alternativos del suelo, agricultura y ganadería, alcancen artificialmente rentabilidades muy atractivas estimulando la conversión de tierras forestales. De este análisis puede deducirse que es imperativo un sesgo de las políticas gubernamentales hacía el cambio de estructuras institucionales y de incentivos que puedan promover la internalización de los múltiples beneficios externos que proporcionan los bosques. Para alcanzar estos objetivos será necesario disponer de mecanismos especiales para financiar las reformas de políticas y de inversiones. En este contexto, con este estudio de identificación de mecanismos financieros apropiados para el manejo forestal sostenible se persigue encontrar los medios necesarios para garantizar la conservación y uso sostenible de los bosques existentes y promover una participación más activa de las poblaciones locales y del sector privado, suficientemente motivados para una ordenación a largo plazo de los bosques. Para que la pobreza de la población rural ya no se constituya en una de las más importantes causas de la destrucción de los recursos forestales, se le debe conceder la posibilidad de utilizar dichos recursos de una manera duradera, ya que ellos dependen estrechamente de la productividad natural de la tierra y son los primeros en sufrir los daños ecológicos, coexistiendo pobreza y discriminación nunca se logrará llegar a un sistema de supervivencia ecológicamente confiable que pueda ser autosuficiente para proporcionarles alimentación, leña y agua potable en cantidad y calidad suficiente para satisfacer una actividad humana duradera. Otro aspecto importante relacionado a la deforestación y a la degradación de los bosques es el no reconocimiento de los servicios ambientales y sociales del bosque, cuyos valores no se reflejan en los precios del mercado. Actualmente es factible tener acceso a mecanismos compensatorios, por dichos servicios, mediante programas especiales de manejo forestal con definición de objetivos específicos, abriéndose, de esta forma, nuevas perspectivas para enfocar estímulos financieros para promover la sustentabilidad del manejo forestal, principalmente a través de los programas relacionados a los cambios climáticos y a la conservación de la biodiversidad.

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II – OBJETIVOS DEL ESTUDIO Los objetivos que se pretenden alcanzar con el estudio sobre mecanismos de financiamiento para el manejo forestal sustentable se sintetizan en los siguientes puntos:

- Contar con un informe nacional, situación de Paraguay, sobre los mecanismos financieros disponibles o potencialmente viables para el financiamiento del manejo sostenible de los bosques del país.

- Identificar mecanismos e incentivos exitosos utilizados en otros sectores para

financiar el manejo sustentable de los recursos naturales y que podrían adaptarse para el financiamiento del manejo forestal sustentable.

- Validar suficientemente el informe nacional con los principales actores políticos,

económicos, sociales y ambientales, relacionados, directa o indirectamente, con el proceso nacional de desarrollo forestal sostenible.

- Disponer de informaciones susceptibles de ser analizadas, evaluadas y

comparadas con informaciones, de estudios similares, sobre la situación de financiamiento del manejo forestal en otros países del cono sur de Sudamérica

III – METODOLOGÍA DEL ESTUDIO Las actividades de la consultoría, para la elaboración de este estudio, se desarrolló dentro del marco que estaba establecido en los términos de referencia del estudio para cumplir con los objetivos específicos del mismo y las actividades de los servicios que tenían que realizarse. La primera actividad llevada a cabo fue el relevamiento, revisión y análisis de toda la información secundaria disponible para evaluar el grado de avance que ya se ha alcanzado en la identificación, dimensionamiento y recomendaciones sobre la problemática en consideración, lo que ha permitido complementar las conclusiones y recomendaciones ya existentes sobre financiamiento forestal y al mismo tiempo suplir los vacíos de información que se encontraron. Igualmente se llevaron a cabo visitas a instituciones oficiales, organizaciones privadas y referentes calificados con el propósito de hacer conocer los objetivos del estudio y obtener informaciones confiables y recomendaciones sobre el tema desarrollado. Luego de analizada y evaluada toda la información secundaria y las opiniones recogidas y actualizado su contenido, se recogieron los insumos necesarios para elaborar el primer borrador del documento, este borrador fue sometido a un proceso de consulta y validación de su contenido con referentes calificados, del sector forestal y financiero, que fueron previamente identificados para el efecto. Una vez enriquecido el estudio con las opiniones recibidas de los referentes seleccionados, se presentaron los resultados a todas las organizaciones, públicas y privadas, representadas en la Mesa Forestal Nacional, que es el ámbito de concertación forestal nacional, para la validación del documento final y sus conclusiones fueron esquematizadas en PowerPoint para eventuales presentaciones.

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IV – LA PARTICIPACIÓN DEL SECTOR FORESTAL EN LA ECONOMIA 4.1 – Políticas y Estrategias de Desarrollo Económico La actual situación socio-económica del país es el resultado de un modelo de desarrollo económico corto-placista, caracterizado por el uso poco racional de los recursos naturales, en cuyo esquema la producción agrícola se constituye en el principal motor del crecimiento de la economía paraguaya. Sin embargo, este modelo de crecimiento económico no ha contribuido a mejorar la distribución del ingreso de la población sino, más bien, ha aumentado la pobreza en vastos sectores de la población. En efecto, a pesar de ser la agricultura el principal protagonista del crecimiento de la economía, sus beneficios se han distribuido en forma muy desigual, concentrándose en un reducido sector empresarial que producen para el mercado agro-exportador y no en los sectores campesinos. Este crecimiento económico dual es lo que ha inducido a un crecimiento tendencial de la pobreza rural en el país. La prioridad en el manejo macroeconómico que han mantenido los últimos gobiernos, en detrimento de la asignación del gasto y la inversión en los sectores sociales, ha impedido que los periodos de crecimiento económico importantes hayan servido para disminuir las desigualdades sociales sino, más bien, las ha profundizado. En los últimos años ha habido un esfuerzo gubernamental importante en la restauración de la economía, iniciándose un proceso de liberalización, privatización, regulación y nuevas fórmulas de políticas agrícolas, ganaderas, industriales, energéticas y ambientales, que si bien ya incorporan el concepto de desarrollo sostenible, han sido insuficientes para compatibilizar las necesidades sociales con el manejo de los recursos naturales. Al mismo tiempo, existen también lineamientos políticos favorables a la descentralización, favoreciendo la autonomía departamental y municipal, lo cual significará una progresiva responsabilidad de los directamente involucrados en los temas de desarrollo sostenible de los recursos naturales. En este nuevo enfoque del desarrollo socioeconómico del Paraguay, el país debe enfrentar a tres problemas estructurales que producen un desbalance global de su economía y que son los siguientes: • Insuficiente crecimiento, diversificación y competitividad, en lo económico. • Déficit acentuados en los niveles de calidad de vida, en lo social. • Pérdida y deterioro de los recursos naturales renovables, en lo ecológico. La atención separada e inconexa que siempre se ha dado a estos componentes básicos, de toda estrategia de desarrollo, no ha permitido resolver los problemas sino en forma intrínseca a cada componente creando desequilibrios en los otros dos. La falta de mecanismos apropiados de coordinación entre los organismos de planificación central y sectorial impiden la articulación efectiva de los componentes económico, social, físico-espacial y ambiental dentro de una concepción integral de desarrollo.

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Especialmente, deben acelerarse los cambios estructurales en la política de continua expansión de la frontera agrícola, generalmente a expensas de las tierras forestales, hacía una intensificación del uso de los recursos naturales mediante prácticas agrícolas sustentables que permitan incrementar su productividad. Este proceso habrá de requerir, necesariamente, de muchos ajustes e incentivos y también de restricciones en las formas de uso de la tierra. Dentro de este contexto, la Secretaría Técnica de Planificación de la Presidencia de la República ha considerado que la estrategia básica para lograr un crecimiento real del PIB per cápita debe basarse, principalmente, en una estrategia de desarrollo de la agroindustria, basada sobre las ventajas comparativas que ofrecen los recursos naturales disponibles, lo que necesariamente también implica un mayor grado de desarrollo con un determinado monto de inversión. Este plan estratégico está compuesto por tres componentes: a) estrategia para superar los factores limitantes de la competitividad general, la cual sería una estrategia transversal; b) estrategia sectorial y c) estrategia de cluster. El objetivo del “cluster madera” es elevar la competitividad exportadora del país promoviendo proyectos de reforestación para el suministro constante de materia prima y el logro de un mayor valor agregado de los productos de la madera a través de mejores diseños y técnicas de procesamiento. El “Plan de Acción” de la estrategia del cluster de madera pretende primordialmente lo siguiente: a) medidas para lograr el aumento del valor agregado en el sector de procesamiento de la madera; b) suministro de materia prima para las industrias forestales y c) ordenamiento legal e institucional relacionada a la actividad forestal. La metodología establecida para la implementación del plan de desarrollo contempla que los actores del sector privado sean los protagonistas de las actividades económicas y que el rol del gobierno se limite a la orientación de las actividades económicas y el monitoreo del avance de su implementación. En síntesis, el “Plan Estratégico de Desarrollo Económico y Social” del país, para el quinquenio, se sustenta en cuatro ejes programáticos: i) desarrollo productivo, competitividad e inversiones; ii) equilibrio macroeconómico; iii) desarrollo institucional y modernización del Estado y iv) desarrollo humano y reducción de la pobreza. Estas son las premisas con las cuales se pretenden lograr los cambios del sistema de producción y fundamentalmente de los modelos institucionales e incluso el modelo de país al cual se debe optar para garantizar un desarrollo sostenible del país, dentro de este marco de referencia fue elaborado el “Plan de Acción Forestal” del Paraguay. 4.2 – Marco Político-Institucional y Normativo El Estado paraguayo, en esta última década, para poder asumir la responsabilidad de impulsar el desarrollo económico y social del país ha intentado dotarse de las estructuras administrativas e instrumentos jurídicos más necesarios para responder con eficiencia a las grandes exigencias que requieren dicho proceso para su funcionamiento adecuado y para una profundización de la democracia en el país.

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En efecto, para una ampliación de la base del Estado de Derecho, se ha desarrollado el instrumental jurídico necesario para normar los complejos problemas sociales, económicos y ambientales que surgen como consecuencia de la acelerada modernización y globalización de nuestras sociedades, y poder responder con eficiencia a las exigencias que imponen un proceso de pleno desarrollo. Sin embargo, en la legislación forestal y fundamentalmente en la ambiental, todavía existen importantes lagunas que requieren ser cubiertas con nuevas normas técnico- jurídicas, concebidas dentro de un enfoque ecológico y ambiental más integral. Es evidente que en la nueva Constitución Nacional de 1992 la cuestión ecológica ha adquirido un status relevante en comparación con la regulación constitucional precedente y al renovarse de manera integral la misión del Estado en la sociedad paraguaya, en forma explícita se atribuyó al Estado la responsabilidad, al igual que a todos los ciudadanos, de proteger las riquezas naturales de la Nación. De esta forma, la competencia estatal fue redefinida, en relación con la citada responsabilidad, para la explotación de los recursos naturales, la calidad de vida y la preservación de un ambiente sano. Las bases constitucionales han dejado bien establecidas la misión del Estado, los derechos de las personas o de la colectividad en general relacionadas con el ambiente, la competencia de las Gobernaciones y Municipios, las comunidades indígenas, la función ecológica de la propiedad y la intervención del Estado en el desarrollo sostenible. De esta manera, todo el conjunto de instituciones, normas y mecanismos de protección del medio ambiente está relacionado a las regulaciones de orden económico y financiero que específicamente señala la carta magna cuando expresa que “... el Estado promoverá el desarrollo económico mediante la utilización racional de los recursos disponibles, con el objeto de impulsar un crecimiento ordenado y sostenido de la economía, de crear nuevas fuentes de trabajo y de riqueza, de acrecentar el patrimonio nacional y de asegurar el bienestar de la población”. Aunque los progresos en el aspecto normativo del medio ambiente, al amparo de la nueva Constitución Nacional, han sido relevantes, todavía es necesario y urgente que la legislación ambiental vigente, particularmente la legislación forestal y los nuevos desarrollos legislativos que se hagan, de los principios y normas ambientales consagradas por la carta magna, se orienten hacia la conformación de una ley de carácter más general que permita una mejor incorporación de la dimensión ambiental en los planes y programas de desarrollo económico y social, mediante mecanismos apropiados y la participación activa de toda la ciudadanía. La Ley Forestal vigente, que data del año 1973, es la Ley Nº 422 que es el principal instrumento jurídico que se tiene para intervenir en el aprovechamiento de los bosques del país, tanto los bosques fiscales como los privados. En esta ley se declara de “interés público el aprovechamiento y el manejo racional de los bosques y tierras forestales del país, así como también de los recursos naturales renovables… así mismo… la protección, conservación, mejoramiento y acrecentamiento de los recursos forestales…”. La Ley Forestal establece, entre otras previsiones, los siguientes aspectos:

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a) Incentivos fiscales para la reforestación. b) Declara de interés público el uso y manejo de los bosques y tierras forestales. c) Define el patrimonio forestal del Estado. d) Clasifica los bosques en bosques de producción, protección y especial. e) Define las reservas forestales. f) Crea el Servicio Forestal Nacional y define sus funciones y atribuciones. g) Crea el canon de aprovechamiento. h) Establece la exigencia de mantener un 25% de área boscosa en propiedades rurales. i) Crea el Fondo Forestal. j) Establece regulaciones para proteger el uso de los recursos forestales. Esta ley está reglamentada por el Decreto Nº 11.681 / 75 que, entre otras regulaciones, reglamenta el funcionamiento del Servicio Forestal Nacional otorgándole la facultad de “formular la política forestal en coordinación con organismos del Estado que actúan en el campo del desarrollo económico del país”. La Ley Forestal ha sido un buen instrumento jurídico pero ya está requiriendo una adecuación a los nuevos tiempos que vive el Paraguay y para lo cual ya se ha elaborado, con asistencia de la FAO, un anteproyecto de Ley para su actualización. En realidad la falta de solución de los problemas crónicos del sector forestal no pueden achacarse solamente a la normativa forestal madre sino también en gran medida a las falencias de su implementación o principalmente de una voluntad política más firme y decidida a implementar efectivamente la Ley Forestal. La Ley Nº 536 / 95 denominada de “Fomento a la Forestación y Reforestación” es un instrumento legal por el cual el Estado fomenta mediante incentivos económicos, subsidio directo, a las plantaciones forestales. De este análisis, de aspectos normativos e institucionales, queda evidenciado que es imperativo crear las condiciones apropiadas para mejorar la capacidad de implementación de las normativas vigentes y el fortalecimiento de la capacidad institucional de la administración forestal del Estado, pues el Servicio Forestal Nacional ofrece actualmente un acentuado déficit de autoridad y no puede cumplir eficientemente con su responsabilidad de garantizar el aprovechamiento sustentable de los bosques del país. 4.3 – Problemática del Desarrollo del Sector Forestal El aprovechamiento forestal de los bosques nativos se realiza primordialmente en la región oriental del país, donde se cuentan con excelentes condiciones climáticas y edáficas para tener un desarrollo silvicultural extraordinario de las masas boscosas pero, también, se ha llegado a la conclusión de que estas condiciones naturales no son una condición suficiente para garantizar una productividad forestal apropiada para su competitividad en mercados cada vez más exigentes. En primer lugar, se necesitará de una organización económica, así como también comercial y financiera, para conseguir una eficiencia productiva, en un escenario donde precisamente por estar ubicados los bosques en los mejores suelos del país, principalmente los situados en la cuenca del río Paraná en la Región Oriental, la opción

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entre manejo forestal y agricultura se convierten en mutuamente excluyentes, con el agravante de que en la mayoría de los casos el resultado final es la desaparición de los bosques. Además, los modelos de producción agrícola no se basan en una adecuada planificación de la tierra, acarreando importantes externalidades negativas, por lo que urge la implementación de políticas que orienten apropiadamente la libertad empresarial en la elección del uso de los suelos. Lo mismo ocurre con los pequeños productores cuyas extensiones de bosques no concuerdan con las economías de escala requeridas para un manejo forestal sostenible y por tanto requieren que se establezcan estímulos efectivos para su motivación. Por otro lado, considerando la gran potencialidad que tienen las plantaciones forestales, ayudadas por la extraordinaria rapidez de crecimiento de las especies exóticas y varias nativas, comparadas con otras latitudes, es perentorio que se otorgue mucha fuerza política a los programas de reforestación, que se constituyen en la herramienta más eficaz para compensar la reducción de las áreas boscosas nativas. Además, hay que tener en cuenta la complejidad y las dificultades que se podrían tener para modificar todos los incentivos que generan la sobre-explotación de los bosques nativos, sin que se arriesgue que se generen costos más altos para la sociedad debido a una mala asignación de los recursos. En relación a las industrias forestales del aserrío se ha encontrado, de acuerdo a los índices de conversión rollo – madera, que su nivel tecnológico es muy bajo, con excepción de algunas empresas de envergadura, por lo que ante las perspectivas promisorias de demanda de los mercados internacionales por los productos manufacturados de la madera paraguaya, será necesario recurrir a inversiones físicas adicionales para aumentar la producción de madera que pueda abastecer a las industrias forestales, debiendo cuidarse que no ocurran incrementos de los costos marginales de producción en niveles que puedan afectar su competitividad. La globalización no solamente presenta oportunidades sino también grandes desafíos. En un escenario de agresiva competencia y de precios internacionales bajos, la única respuesta posible es un aumento en la competitividad de los productos forestales, lo que solamente podrá lograrse reduciendo los costos de producción y también mediante la valorización de la producción forestal. La consigna debe ser mejorar la calidad de los productos forestales o adicionarle servicios para competir por valor antes que por precios. Para reducir costos se debe necesariamente buscar la maximización de la eficiencia del ciclo productivo, buscar alianzas estratégicas entre empresas forestales para aumentar los volúmenes de oferta de los productos forestales, minimizar los gastos de las transacciones comerciales, negociar costos de transporte y condiciones comerciales más ventajosas, incorporar políticas de control de calidad y de marketing , entre las acciones más importantes que deben adoptarse para mejorar la competitividad de los productos forestales en los mercados internacionales. Al mismo tiempo, la ampliación de la oferta de nuevos productos, con mayor valor agregado para el mercado local, contribuirá a un aumento en la demanda interna por la

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madera lo que, a su vez, traerá aparejado un mejoramiento de la rentabilidad media de la producción total. Si bien no debe pedirse al Estado que sustituya la iniciativa privada de la gestión empresarial sí debe exigírsele, fundamentalmente a través de la administración forestal del Estado, que se tomen las medidas necesarias para facilitar y acompañar este proceso. Para alcanzar el despegue económico del sector forestal se requiere una urgente atención de las debilidades identificadas en el análisis del sector y que son los limitados avances logrados en el uso sostenible de los bosques debido a incentivos y créditos parciales e insuficientes, la no integración vertical del bosque con las industrias, permisos de aprovechamiento forestal y de control deficientes, escasa participación de los campesinos en el negocio forestal, entre otros factores que restringen las posibilidades de un aprovechamiento sostenible de los bosques del país. Por otro lado, la identificación de una baja competitividad de los productos forestales en los mercados internacionales debido a los altos costos de producción, la modesta calidad de los productos por el bajo nivel tecnológico de la mayoría de las industrias forestales locales, la escasa especialización de la mano de obra, el bajo nivel de gerenciamiento y la falta de organización empresarial, constituyen un punto de partida para establecer el nivel de inversión que se requerirá para obtener mejoras productivas y tecnológicas, dentro de las posibilidades de un crecimiento sostenible, para acrecentar su presencia en los mercados internacionales y crear expectativas futuras de alto nivel para el sector forestal dentro de la economía nacional. A estas debilidades, detectadas en el ámbito de la actividad privada, debe agregarse las debilidades del nivel oficial por una notoria ineficiencia en su capacidad de planificación estratégica sectorial, causadas por la falta de integración al proceso de los principales actores del desarrollo sectorial, la base de datos estadísticos deficientes y la falta de coordinación entre los actores participantes del proceso, aunque estas limitaciones se está intentando corregir con la creación de un ámbito de concertación forestal, en el marco de la Mesa Forestal Nacional, con resultados alentadores hasta ahora. Además, las estrategias de desarrollo forestal del Paraguay deben contemplar la inserción de los pobladores rurales en el sector, incluyendo a las comunidades indígenas, esta integración debe llevarse a cabo desde varias perspectivas como la participación activa en los programas de reforestación y agroforetería y la venta de servicios, mano de obra especializada, etc., lo que permitirá al desarrollo forestal constituirse en un elemento generador de riqueza, empleo, conservación de los recursos naturales y el medio ambiente y por sobre todo para el mejoramiento de la calidad de vida de la población rural. Para lograr la inserción efectiva de las comunidades rurales e indígenas en el proceso de desarrollo forestal es preciso comprender acabadamente cuales son las motivaciones de estas comunidades, sus procesos en la toma de decisiones frente al componente forestal de sus tierras y la utilización que hacen de dichos recursos, lo que conducirá necesariamente a enfrentar la planificación de los recursos naturales desde un enfoque multidisciplinario para su adecuación a las necesidades de la población rural e indígena. Sin dudas, encontrar el diseño y transferencia de tecnología apropiada a los pequeños productores, será una tarea muy difícil pero imprescindible para llegar a la implementación

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de sistemas integrados de producción como alternativa válida para la solución de los graves problemas ecológicos, con sus serias secuelas económicas, sociales y ambientales, que aquejan a las zona rurales del Paraguay. Otro potencial muy grande que tiene el sector forestal paraguayo es la posibilidad de que a través del manejo de bosques nativos y primordialmente de los bosques cultivados, se puedan viabilizar proyectos de inversión de emisores excedentarios de carbono en regiones de alta receptividad y eficiencia en la captura o secuestro de carbono, asociados a inversores locales y con un sentido compensatorio de las emisiones excedentarias. En este sentido ya se ha hecho un progreso importantísimo con la creación de la “Oficina de Implementación Conjunta” en el Paraguay. Tampoco debe soslayarse la gran potencialidad que tienen los bosques paraguayos para que puedan acceder al promisorio negocio de la venta de servicios ambientales, los cuales pueden constituirse en una importante fuente de financiamiento para la conservación de los ricos recursos boscosos del país. En síntesis, el análisis y evaluación de las potencialidades y debilidades del sector forestal servirá como una fuente útil de información de las condiciones que constituyen una traba o una oportunidad disponible, para ser utilizada en la planificación estratégica del desarrollo forestal sostenible. A partir de este análisis será factible encontrar las posibilidades de eliminar las debilidades o por lo menos minimizarlas o también de transformarlas en fortalezas, siempre que los costos para conseguirlos arrojen una relación costo / beneficio que pueda ser considerada aceptable. A su vez, las fortalezas deberán ser transformadas en ventajas comparativas que podrán aprovecharse para aumentar la competitividad de los productos forestales en los mercados, principalmente en el mercado internacional.

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V – ANÁLISIS DE PROCESOS DE REFORMAS EN EL SECTOR FORESTAL 5.1 – La Mesa Forestal Nacional La política forestal engloba una serie de aspectos económicos y sociales que están vinculados al desarrollo, conservación y protección de los recursos forestales y para lo cual la sociedad debe adoptar cierta línea de conducta acerca de la clase de desarrollo deseado. Para que ello ocurra se precisa de un proceso dinámico de consultas entre todos los grupos interesados en esta temática, basado en una comprensión de la evolución de las demandas que los bosques deben satisfacer, así como también de las modalidades de participación de todos los agentes económicos y sociales en la formulación de la política forestal nacional. En este contexto, personas interesadas en el desarrollo del sector forestal propiciaron, hacia finales del año 1999, la creación de la Mesa Forestal Nacional, constituida actualmente como una entidad con personería jurídica para ser ámbito de concertación forestal, abierta a todos los estamentos de la sociedad, en donde puede participar cualquier institución u organización , pública o privada, o persona comprometida con el desarrollo forestal. La Mesa Forestal Nacional quedó constituida por los siguientes organismos del sector público y del sector privado:

- Comisión Nacional de Defensa de los Recursos Naturales. - Servicio Forestal Nacional. - Secretaría Técnica de Planificación de la Presidencia de la República. - Secretaría del Ambiente. - Instituto de Bienestar Rural. - Carrera de Ingeniería Forestal de la UNA. - Secretaría Nacional de Turismo. - Gobernaciones. - Federación Paraguaya de Madereros. - Cámara Paraguaya de Reforestadores. - Colegio de Graduados en Ciencias Forestales. - Asociación Rural del Paraguay. - Organizaciones No Gubernamentales. - Cooperativas del Chaco.

La Mesa Forestal Nacional cuenta con una Comisión Directiva presidida por un Presidente que es elegido entre sus miembros y tiene un Comité Ejecutivo y un Director Ejecutivo para su desenvolvimiento institucional. En este marco, la Mesa Forestal Nacional ha iniciado un importante esfuerzo institucional, en el que han colaborado organizaciones internacionales como la FAO y la GTZ, para llevar a cabo un proceso de concertación de intereses al interior del sector, en el marco de la elaboración de una agenda forestal nacional, con el propósito de impulsar el desarrollo de un proceso de planificación que incorpore en todo su contexto las relaciones intersectoriales, las estrategias y políticas sectoriales y los roles de las organizaciones públicas y privadas.

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El primer importante producto, de este proceso, ha sido el documento de la Política Forestal Nacional, resultado de un amplio proceso de concertación entre todos los actores vinculados con el desarrollo forestal, con lo que se ha logrado una estrecha coordinación interinstitucional e intersectorial, basada en programas y objetivos de desarrollo compatibles entre sí, estableciéndose de esta manera un marco global para la política forestal. Para viabilizar las acciones establecidas en los delineamientos de la política forestal se recurrió a la colaboración de la FAO para llevar a cabo un análisis detallado de la situación actual del sector; las normativas legales; el manejo forestal de los bosques; la identificación de áreas prioritarias para la reforestación y el manejo de bosques, que dieron como resultados la formulación de anteproyectos de ley para la actualización de la Ley N° 422 / 73; la creación del Instituto Forestal Nacional y la creación del Fondo de Desarrollo Forestal y la elaboración del Plan de Acción Forestal Nacional, que puede ser considerado como el producto principal de la asistencia de la FAO a la mesa de concertación. El objetivo general del Plan de Acción Forestal es hacer operativa la política forestal nacional, consensuada en el ámbito de concertación forestal, estando básicamente dirigida a la reorientación del desarrollo forestal sobre bases sostenibles, conciliando su aprovechamiento con las necesidades de conservación, articulando los instrumentos de la política forestal nacional con las demás políticas públicas, aumentando la oferta de productos y sub-productos forestales y promoviendo el negocio de la venta de servicios ambientales prestados por los bosques. El Plan de Acción Forestal también apunta a potenciar el desarrollo foresto-industrial para convertir el sector forestal en un generador significativo de riqueza genuina mediante la creación de una base de recursos forestales de alta calidad, para que sean competitivos en los más exigentes mercados mejorando su productividad, maximizando la generación de empleos y aumentando los ingresos económicos del sector. Con la implementación de las acciones propuestas en el plan se pretende que el sector forestal pueda contribuir significativamente al crecimiento económico sostenible del país y al mejoramiento de las condiciones de vida de la población. Finalmente, debe destacarse que en el Plan de Acción Forestal se promueve una efectiva descentralización y desconcentración institucional para que puedan ser tomadas decisiones, eficaces y oportunas, a nivel regional y local, proceso que se hará en forma gradual a medida que se fortalezcan institucionalmente los organismos forestales departamentales. Esta nueva perspectiva, en la cual se contempla todos los principios establecidos en los delineamientos de la política forestal nacional, como ser la sostenibilidad del proceso de desarrollo, la valoración del producto forestal, la concertación y participación, la descentralización, la transparencia y la equidad del proceso, sin dudas servirá para estimular mayores compromisos de la sociedad con el desarrollo sostenible del sector forestal.

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5.2 – La Política Forestal Nacional El documento que contiene los “Delineamientos de la Política Forestal del Paraguay”, ha sido resultado de un arduo, participativo y transparente proceso de consultas y análisis de la problemática del sector forestal, visualizando un escenario futuro de mediano y largo plazo. La forma participativa y concertada, con un enfoque integrador, que caracterizó la elaboración del documento, ha permitido garantizar que su contenido realmente refleja las expectativas de todos los actores políticos, económicos, sociales y ambientales que han participado del proceso de concertación forestal nacional y que establece el marco apropiado de acción que debe implementarse para lograr la sostenibilidad de la gestión forestal. De esta forma, en el marco de una acelerada globalización de nuestras economías y de una creciente competitividad, se pretende que el Paraguay esté en condiciones de responder con eficacia a las demandas internas y externas de bienes y servicios forestales. En la política forestal nacional se han establecido 8 principios básicos que son: sostenibilidad del desarrollo, valoración del producto forestal, concertación, participación, descentralización, regionalización, transparencia y equidad. Basados en estos principios consensuados se han establecido 7 componentes de la política forestal, que son los siguientes:

- Fortalecimiento Institucional, para adecuarlo a la nueva visión de Estado para el desarrollo forestal sostenible.

- Adecuación del Marco Legal, para satisfacer los requerimientos del manejo sostenible de los recursos forestales y de la nueva visión institucional.

- Manejo y Conservación de los Recursos Forestales, para su ordenamiento, manejo, recuperación y protección.

- Control y Fiscalización, para disminuir la discrecionalidad del Estado y promover la participación de la sociedad civil.

- Fomento y Competitividad, para insertarse en el mercado internacional de productos y servicios forestales.

- Financiamiento e Incentivos, para promover el manejo sostenible de los recursos forestales.

- Educación y Divulgación, para capacitar y concienciar a la sociedad sobre la problemática forestal de país.

El documento incluye los principios y objetivos generales y específicos de la política forestal y los componentes desagregados en la política general y las políticas específicas con las acciones básicas a desarrollar. Estos principios y componentes de la política forestal han conformado el marco de referencia principal que han servido posteriormente para la elaboración del plan de acción forestal nacional.

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5.3 – El Plan de Acción Forestal Después de formulados los delineamientos de la política forestal nacional, en cuyo proceso de concertación se facilitó la más amplia y transparente participación de los actores políticos, económicos, sociales y ambientales, se logró la asistencia técnica y financiera de la FAO para que a través del Proyecto TCP / PAR / 0065 (A) de “Apoyo a la Mesa Forestal Nacional” se llevara a cabo un pormenorizado estudio de análisis de la situación del sector forestal, estudios que sirvieron de base para la elaboración del Plan de Acción Forestal nacional. Las líneas de programas y sub-programas del plan fueron estructurados y dimensionados en base a las consideraciones sustentadas en los estudios de diagnóstico de la situación del sector forestal, de sus perspectivas de cara al futuro y de la problemática del financiamiento de su desarrollo. También fueron tenidas en cuenta las valiosas informaciones conseguidas de los numerosos intercambios realizados con representantes de los sectores público y privado, cuyos resultados sistematizados fueron presentados en un “Taller de Análisis Participativo del Plan de Acción Forestal”. En este ámbito participativo fue consensuado y suficientemente validado la base conceptual del Plan de Acción Forestal, así como su estructuración, áreas de actuación, criterios para la cooperación de las instituciones y organizaciones participantes y los objetivos y resultados esperados de su implementación. La consolidación de este proceso permitirá avanzar hacia una fase permanente de planificación, ejecución, evaluación y monitoreo de los programas y proyectos resultantes para el desarrollo del sector forestal. Dentro de este contexto se han desarrollado 10 líneas de programas para su implementación en el marco del Plan de Acción y que son las siguientes:

- Fortalecimiento Institucional - Adecuación del Marco Legal - Manejo y Conservación de Bosques - Control y Fiscalización - Financiamiento e Incentivos - Fomento y Competitividad - Ordenación de Tierras Forestales - Fomento de la Reforestación - Educación y Divulgación - Investigación Forestal Aplicada y Extensión Forestal

Para cada programa se ha establecido la estrategia a aplicarse para el logro de los fines para los cuales han sido priorizados los diferentes programas y los instrumentos que se requerirán para darle operatividad a dichas líneas programáticas. La Administración Forestal del Estado es el organismo estatal responsable de la ejecución de los programas y la Mesa Forestal Nacional es la instancia que servirá como mecanismo de apoyo para la consolidación de este proceso y para garantizar la más amplia y efectiva participación de todos los actores involucrados con el proceso.

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El Programa de Fortalecimiento Institucional tiene como objetivo impulsar la modernización institucional en la gestión forestal, adecuándola a la nueva visión de Estado definida en los “Delineamientos de la Política Forestal del Paraguay”. Dentro de esta nueva visión institucional se buscará establecer los mecanismos para tener una respuesta apropiada a los nuevos retos de participación ciudadana y de transparencia que imponen todo proceso de desarrollo sostenible. Los instrumentos que se utilizarán serán: transformación del Servicio Forestal Nacional en un Instituto Forestal autónomo; fortalecimiento de la Mesa Forestal Nacional; implementación de la desconcentración y de la descentralización; fortalecimiento de la capacidad técnica y administrativa de las organizaciones de productores privados; capacitación de empresarios forestales para mejorar la competitividad de las empresas y de las ONG’s del área forestal. La estrategia para la Adecuación del Marco Legal será la revisión y readecuación del marco jurídico actual para garantizar la seguridad jurídica del recurso forestal y adecuarlo a la nueva visión institucional y a su compatibilidad con los compromisos internacionales. Los instrumentos propuestos son: actualización de la Ley Forestal N° 422 / 73 y reglamentaciones; marco jurídico para la nueva Administración Forestal del Estado; marco jurídico para el Fondo Forestal Nacional y armonización de criterios legales en la instrumentación de la legislación ambiental. La estrategia para el Manejo y Conservación será la promoción del ordenamiento, manejo, recuperación y protección de los recursos forestales y su biodiversidad y los instrumentos a utilizarse serán el establecimiento de principios, criterios e indicadores para el manejo de bosques naturales y cultivados; el establecimiento de criterios nacionales para la zonificación forestal del país y la capacitación técnica en el manejo forestal sostenible. La estrategia para el Control y Fiscalización será la transparencia del sistema de control forestal para disminuir la discrecionalidad del Estado y promocionar la participación activa de la sociedad civil en el proceso. Los instrumentos propuestos son el establecimiento del sistema de “regencias forestales”; implementación efectiva de los planes de manejo forestal; aplicación del sistema de certificación del manejo forestal y promoción de la participación de la sociedad civil local en la vigilancia del uso y manejo de los bosques regionales. La estrategia para el Financiamiento e Incentivos será el desarrollo de mecanismos de financiamiento, viables y apropiados para las condiciones locales y peculiaridades de la producción forestal y para la promoción del manejo sostenible de los recursos forestales. Los instrumentos a utilizarse serán: estructura institucional con capacidad gerencial y transparencia para la administración de los recursos financieros; disponibilidad de recursos financieros, a través de diferentes fuentes y mecanismos de financiamiento, para las inversiones en el desarrollo de programas de manejo, reforestación y protección de los recursos forestales y para promover la reconversión industrial del país.

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La estrategia para el Fomento y Competitividad será el mejoramiento del nivel de competitividad del sector para poder insertarse con éxito en el competitivo mercado internacional de productos y servicios forestales. Los instrumentos a utilizarse serán la capacitación de recursos humanos; la generación y divulgación de información de mercados y precios para facilitar las tomas de decisiones empresariales; la difusión de oportunidades de negocio; la vinculación de los esfuerzos de las instituciones para el mejoramiento de la competitividad; la promoción de la inversión extranjera en el sector forestal y de la formación de polos de desarrollo foresto-industriales para favorecer la competitividad de la producción e industrialización forestal. La estrategia para el Ordenamiento de las Tierras Forestales consistirá en el ordenamiento territorial de las áreas forestales del país y los instrumentos a utilizarse serán: plan de ordenamiento territorial de áreas forestales incluyendo la categorización de bosques manejados, delimitación de bosques protectores, productores, cuencas hidrográficas y la recuperación de tierras con potencial forestal; catastro de tierras forestales; censo de ocupación en áreas forestales e instalación de un Sistema de Información Geográfica, incluyendo ubicación de las propiedades de acuerdo a los títulos. La estrategia para el Fomento de la Reforestación consistirá en el incentivo de la reforestación en áreas prioritarias y garantía de largo plazo para los beneficios derivados de las inversiones. Los instrumentos a utilizarse serán: adecuación de la Ley N°536/95 y sus reglamentaciones para ajustarse a la situación económica y financiera del Estado; incentivos de fomento a personas naturales o jurídicas que invierten en reforestación; asistencia técnica para pequeños productores rurales; fomento para la instalación de viveros en zonas prioritarias y promoción de las plantaciones forestales mediante el acceso a programas de mitigación de gases de efecto invernadero y otros servicios ambientales del bosque. La estrategia para la Educación y Divulgación será la concienciación de la sociedad acerca de la importancia estratégica del sector forestal en el desarrollo socio-económico y los instrumentos a utilizarse serán: educación ambiental; capacitación de funcionarios públicos; programas en medios de comunicación ; concienciación de los políticos acerca de las oportunidades del sector forestal para contribuir al desarrollo sostenible del país. La estrategia para la Investigación Forestal Aplicada y Extensión Forestal será el diseño e implementación de un programa de investigación forestal aplicada y de transferencia de tecnología y los instrumentos serán: fortalecimiento institucional de los centros de investigación; banco de datos; transferencia de resultados de la investigación a los productores y fortalecimiento de la cooperación horizontal a nivel nacional e internacional. 5.4 – Acuerdo de Asociación con el Mecanismo para el PFN El Plan de Acción Forestal, que se pretende implementar en el Paraguay, con un enfoque amplio e integral, superando esfuerzos de planificación parciales o fragmentarios realizados en el pasado, se constituye en un coherente marco de política y en un importante instrumento de orientación, que incluye en su estructura las acciones que se necesitarán implementar para impulsar el desarrollo sectorial.

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También será una herramienta poderosa para la coordinación y sistematización de la cooperación de las organizaciones internacionales de asistencia, multi y bilaterales, al presentar a dichas organizaciones un marco global, nacional y de objetivos locales, adecuado para el análisis y la promoción del uso de los recursos forestales para la sostenibilidad de su desarrollo. Esta asistencia financiera externa será determinante teniendo en cuenta los limitados recursos financieros que el Gobierno puede asignar a la implementación del plan. El Plan de Acción Forestal podrá constituirse, de esta manera, en la herramienta más eficaz para la promoción, priorización y coordinación de las inversiones, tanto públicas como privadas, que impulsarán el desarrollo del sector teniendo en cuenta los intereses de los diferentes actores participantes, la necesidad de equilibrio entre el interés público y privado, el potencial productivo de la economía y la función reguladora del Estado. Sin embargo, todavía es necesario que este gran esfuerzo sectorial que se ha llevado a cabo para la definición de líneas claras de política, de planificación del desarrollo sectorial y el establecimiento de mecanismos de procesos decisorios participativos y transparentes en la implementación del plan de acción forestal nacional, sea consolidado a través de la cooperación externa. En el contexto de lo arriba señalado, el objetivo fundamental del acuerdo de asociación, firmado por el país, con el programa “Apoyo del Mecanismo para los PFN” es la cooperación en la implementación efectiva del Plan de Acción Forestal Nacional y el apoyo para la continuación de todo el proceso de concertación forestal que se debe llevar acabo en el ámbito de la Mesa Forestal Nacional para constituirse en un foro permanente de concertación , diseño y promoción de acciones, instrumentos de política y propuestas concretas destinadas a promover el desarrollo forestal sostenible del Paraguay. Las acciones propuestas en el marco del acuerdo están referidas a las siguientes áreas:

a) - Asesoramiento técnico en los temas siguientes:

- Desarrollo de una metodología para la evaluación y monitoreo periódico de las inversiones forestales mediante parámetros económicos, sociales y ambientales.

- Análisis del impacto de las políticas económicas internas de desregulación,

apertura de mercados e integración regional ( MERCOSUR) sobre el sistema foresto-industrial de pequeñas y medianas empresas forestales y alternativas de superación en el escenario de integración regional, incluyendo estimación de costos y financiamiento.

- Análisis de perspectivas y escenarios (políticos, aduaneros, transporte y embarque

y arancelarios) para el establecimiento de corredores de exportación hacía el Atlántico y el Pacífico para los productos forestales, estableciéndose escenarios posibles con requerimientos de acciones desde el punto de vista institucional, normativo, infraestructura, organización, comercial y de costos.

- Reconversión de sistemas productivos agrícolas y ganaderos en sistemas mixtos

agro-silvo-pastoriles, definidos tecnológicamente y evaluados financieramente, para la recuperación de áreas degradadas.

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- Desarrollo de modelos de emisión y fijación de gases con efecto invernadero que

permita identificar y evaluar el conjunto de variables con incidencia concreta sobre la fijación / emisión de gases y el planteo de alternativas posibles de armonización para ayudar a la definición de políticas y regulaciones activas para participar del negocio de la venta de servicios ambientales.

b) - Seminarios-talleres y otros tipos de foros para debatir y establecer consensos

sobre los enfoques de los problemas relevantes en los procesos de desarrollo forestal sostenible.

c) - Creación del Sistema Nacional de Información Forestal para establecer un

mecanismo eficiente y eficaz para el intercambio de información y el manejo del conocimiento, fácilmente accesibles a todos los potenciales usuarios.

d) - Desarrollo de un programa nacional de investigación forestal aplicada ajustada

a las necesidades reales del sector forestal. Los resultados esperados, de este Acuerdo con el Mecanismo al proceso de desarrollo sectorial, son los siguientes:

- Fortalecimiento de la Mesa Forestal Nacional como ámbito de concertación forestal.

- Capacitación de los principales actores del proceso de desarrollo forestal

sostenible.

- Concienciación de la población acerca de la problemática del desarrollo forestal sostenible.

- Integración del manejo forestal a los procesos intersectoriales como estrategia

para la reducción de la pobreza.

- Adecuación de las políticas y los programas forestales a los compromisos internacionales asumidos por el Paraguay en relación al desarrollo sostenible.

- Avances en la educación e investigación forestal y su divulgación.

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VI – SITUACIÓN ACTUAL DEL SISTEMA FINANCIERO NACIONAL La canalización de recursos financieros hacia las inversiones en el sector forestal dependerá primordialmente de la disponibilidad de fondos públicos y privados, de la existencia de mecanismos apropiados de financiamiento y también de los problemas que acarrean financiar las actividades forestales por sus peculiaridades propias. Estas peculiaridades de las actividades forestales están determinadas por los flujos de fondos no uniformes, el alto grado de riesgos e incertidumbres y el largo periodo de madurez financiera de la mayoría de los proyectos forestales, para citar las variables más importantes que generan el temor de que las inversiones forestales no puedan cumplir con criterios comerciales, económicos y financieros normales. Ante la evidencia de estas condicionantes, observamos que el sector forestal paraguayo no cuenta con flujos adecuados de créditos blandos y de largo plazo que puedan adaptarse al largo periodo de madurez financiera de la producción forestal, lo que a su vez contribuye a una mayor concentración de la oferta de bosques a través de la barrera a la entrada que impone el factor capital. Las entidades financieras oficiales de fomento de la producción son las siguientes:

- Banco Nacional de Fomento - Crédito Agrícola de Habilitación - Fondo Ganadero - Fondo Desarrollo Campesino - Fondo de Desarrollo Industrial

De todos estos bancos, el Banco Nacional de Fomento es la única institución financiera que captura fondos públicos para préstamos y a su vez es el banco del Estado, que de acuerdo a la ley de fomento de la reforestación, debe financiar las plantaciones forestales que se realizan al amparo de dicha ley. Todas estas agencias de préstamos reciben apoyo financiero del Estado ya sea en forma de fondos ordinarios o canalizando préstamos garantizados por el Estado. Después de la crisis financiera, iniciada a mediados de la década pasada, se supuso que las instituciones financieras públicas irían a llenar el vacío en las líneas crediticias que fueron afectadas dentro del sector financiero privado. Sin embargo, ello no fue posible pues el sector oficial también sufrió los impactos de dicha crisis afectando su capacidad para financiar tanto las inversiones sociales como las productivas requeridas en el país. En general, los bancos privados financian las necesidades del comercio mientras que los bancos oficiales son los que proveen el financiamiento para las actividades agropecuarias y forestales y para las industrias. La tradicional falta de interés del sector financiero privado para atender los requerimientos de créditos de áreas productivas más inciertas y riesgosas, como las actividades forestales, se hicieron mucho más acentuadas después de la referida crisis financiera. Los bancos privados se resisten al otorgamiento de préstamos de largo plazo debido también a que sus depósitos son, generalmente, de corto plazo como consecuencia del ambiente económico incierto que vive el país.

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Mientras que los bancos públicos otorgan créditos de mediano plazo ( 3 a 5 años) y de largo plazo ( 7 a 10 años ) para el sector productivo, los cuales no se adaptan a las necesidades de financiamiento forestal debido a las características peculiares de la producción forestal que fueron citadas anteriormente. EL Banco Nacional de Fomento utilizando líneas de créditos del Banco Interamericano de Desarrollo puede otorgar préstamos de 4 a 12 años de plazo para financiar inversiones fijas y hasta 10 años cuando el financiamiento se realiza a través de fondos de FONPLATA. El Crédito Agrícola de Habilitación otorga préstamos hasta 7 años y el Fondo Ganadero financia hasta 5 años. Mientras que bancos de segundo piso, como el Fondo de Desarrollo Industrial, manejan fondos de largo plazo del Banco Mundial, Banco Interamericano de Desarrollo y otras fuentes, a través de instituciones financieras intermediarias. Y a su vez el Fondo de Desarrollo Campesino administra fondos del FIDA, otorgando préstamos de hasta 6 años de plazo, a los pequeños productores, principalmente a través de cooperativas. La falta de respuesta adecuada para satisfacer las necesidades de financiamiento en el sector agropecuario y forestal, incluyendo industrias y exportación, se acentuó en los últimos 5 años por la reticencia de los bancos privados para financiar al sector productivo, obligando a la banca pública a incrementar su asistencia financiera a dicho sector. El Banco Nacional de Fomento aumentó su clientela, en este periodo, de 54.395 a 94.780 productores, mientras que el Crédito Agrícola de Habilitación se incrementó de 10.000 productores asistidos en 1989 a 95.000 agricultores para el final de la década. La asistencia financiera al sector industrial quedó limitada, después de la crisis, al Banco Nacional de Fomento y al Fondo de Desarrollo Industrial con líneas de créditos bastantes restrictivos y en todos los casos el alto costo financiero ha sido un grave problema para promover las inversiones. El sector exportador también se ha visto muy afectado por la falta de un financiamiento efectivo y de otros tipos de apoyo oficial como lo hacen los demás países del MERCOSUR, restándole competitividad a los productos paraguayos de exportación. La cartera de créditos de los bancos estatales para la exportación fue de apenas el 4.2 % del total de la cartera de préstamos en el año 2000. En síntesis, la escasez de fondos, los procedimientos burocráticos y el alto costo del dinero, implican una pesada carga para el sector productivo paraguayo y limitan seriamente las probabilidades de incrementar en forma substancial las inversiones forestales y fundamentalmente para estimular el manejo y conservación de los bosques nativos remanentes en el país. Para aumentar la cantidad y cobertura de los créditos destinados al sector rural, en general, es necesario que se impulse con mayor vigor el proceso de la reforma de las entidades financieras de crédito para la producción del Estado, actualmente en estudio en el Congreso Nacional, reorientando la política crediticia dirigida hacia el sector rural.

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Se deben identificar las herramientas necesarias para que se pueda llegar de una manera más directa al productor rural, adecuando los periodos de plazos, las tasas de interés y la oportunidad, para que el productor pueda desarrollar una gestión rentable del crédito, dentro de la política de desarrollo sostenible del sector. Una de las estrategias a implementarse debe ser que las instituciones de crédito trabajen en una forma más desconcentrada y sobre todo descentralizada, para conseguir una minimización de sus costos operativos y que sus beneficios se puedan finalmente transferir a los productores, que es la situación a la que se pretende llegar con la creación del Fondo de Desarrollo Forestal. Ante las severas restricciones que afectan el financiamiento de las actividades productivas en general y de la forestal en particular, urge la necesidad de reformar el sistema financiero de las entidades crediticias de fomento de la producción, para facilitar el financiamiento, la capacitación y la asistencia técnica especializada y para aumentar la productividad e incrementar las oportunidades de empleo en el sector forestal. El Sector Forestal confía que la reforma de la banca estatal de fomento y la creación del Fondo Forestal Nacional pueden viabilizar y agilizar recursos financieros blandos y a largo plazo que se ajusten mejor al prolongado ciclo de vida del negocio forestal. Por otro lado, la Ley N° 536, de Fomento de la Reforestación, es una herramienta poderosa que ya se dispone para estimular las plantaciones forestales pero, hasta ahora, ha tenido limitada efectividad por las dificultades de disponibilidad de fondos del Estado para cumplir con sus obligaciones de reembolso de los gastos incurridos por los reforestadores en sus plantaciones forestales. Sin embargo, los productores rurales y en general los pequeños a medianos reforestadores, no cuentan con los recursos financieros requeridos para los gastos iniciales de las plantaciones, los cuales representan la mayor parte de los gastos totales, por lo que se requiere una línea de crédito de enlace de corto plazo para cubrir el periodo crítico de flujo de fondos del proyecto hasta recibir los pagos de reembolso correspondientes una vez verificado el prendimiento adecuado de la plantación. Un ejemplo exitoso de utilización de un crédito de enlace, como mecanismo de financiamiento de los gastos iniciales de plantación, se ha tenido en el Proyecto de Consolidación de Colonias Rurales, en la región norte del Paraguay, donde los campesinos lograron realizar más de 15.000 hectáreas de reforestación y agroforestería mediante créditos de enlace otorgados por el Crédito Agrícola de Habilitación. En el caso de las industrias de la madera, generalmente, no existen necesidades perentorias de créditos para la comercialización de la madera pues en cada una de las etapas de la cadena productiva, usualmente, se realizan pagos al contado con recursos de los propios intermediarios. Sin embargo, la situación es diferente para las inversiones en activos fijos de las empresas forestales, donde sí se requieren créditos de largo plazo, en condiciones especiales que las instituciones financieras de fomento no están actualmente en condiciones de otorgar, lo que constituye una seria restricción para financiar la modernización y mejoramiento de la productividad de las industrias forestales.

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VII – MECANISMOS DE FINANCIAMIENTO FORESTAL DISPONIBLES 7.1 – Mecanismos de Financiamiento de Fuentes Locales El Estado, como administrador financiero del sector público, tiene varias alternativas para canalizar recursos financieros hacia los proyectos de inversión, estas distribuciones pueden ser mediante inversiones directas, subsidios e incentivos y los créditos. En lo referente a inversiones públicas directas, a través del Estado, mediante la aplicación de recursos financieros para participar como empresario o accionista en un proyecto de inversión forestal, se han identificado dos casos de este tipo de inversión. Un caso fue cuando el Servicio Forestal Nacional, consorciado con productores rurales en proyectos de reforestación con fines energéticos, financió los gastos directos de las plantaciones asegurándose una participación porcentual en el ingreso por venta del producto final. El otro caso fue de Siderurgia Paraguaya ( SIDEPAR ), cuando aún era empresa del Estado, realizó inversiones directas en plantaciones forestales de eucaliptos para la producción de carbón para ser utilizada en su fábrica del acero ( ACEPAR ). El otro recurso financiero al cual el Estado ha recurrido para canalizarlo hacia el sector privado, con el propósito de estimular la inversión en los proyectos forestales, fueron los incentivos y subsidios. En una primera etapa estos incentivos estuvieron constituidos por un incentivo indirecto, estipulados en la Ley Forestal N° 422 / 73, que establecía la exoneración del impuesto a la renta de las utilidades que eran invertidas en reforestación, así como también la exoneración de impuesto inmobiliario en proporción a la cantidad de superficie plantada y la exoneración de equipos, maquinarias y vehículos destinados a las plantaciones forestales. Estos incentivos indirectos, no tuvieron el impacto deseado pues en un periodo de 5 años entre 1977 y 1981, que fue su periodo más activo, se reforestaron menos de 3000 hectáreas, después de este periodo ya no fueron utilizados estos incentivos debido a una excesiva burocracia para optar al mismo y recién en el año 1995 fueron reemplazados por incentivos directos, como son los subsidios otorgados por la Ley N° 536 / 95 de Fomento de la Reforestación que dispone el reembolso del 75% de los gastos directos de las plantaciones forestales, incluidos los gastos de limpieza y mantenimiento durante los tres primeros años, siempre que se cumplan ciertas exigencias mínimas. Su implementación en un comienzo fue muy auspicioso pero, lamentablemente, se comenzaron a tener serias dificultades por la demora en los reembolsos de los gastos realizados, de parte del Gobierno Nacional, debido a severas restricciones presupuestarias del Estado. Estos problemas han hecho que de 77.357 hectáreas, que estaban programadas para ejecutarse entre los años 1995 y el 2000, solo llegaron a implementarse 21.756 hectáreas. En la Ley N° 125 / 92 de Reforma Fiscal también se estableció una política forestal de fomento de las reforestaciones que nuevamente se basaba en la exoneración del impuesto a la renta de las utilidades reinvertidas en plantaciones forestales ( reducción de la tasa impositiva del 30% al 10% ). Estas disposiciones legales nunca llegaron a ser

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reglamentadas y además este incentivo era mucho menos atractiva que el otorgado por la Ley N° 536 y por tanto no se llevaron a cabo plantaciones forestales al amparo de estos beneficios fiscales. Otra fuente de financiamiento proveniente del sector público está constituido por los créditos, los cuales también pueden tener un amplio rango de formas alternativas que están estructurados y regulados de acuerdo con su relación a las políticas o programas de desarrollo. En la generalidad de los casos los recursos financieros existentes en el país para otorgar créditos a través de instituciones financieras del Estado, destinados a los proyectos forestales, no son apropiados para las características peculiares de la mayoría de estos proyectos que tienen una madurez financiera muy larga. Los recursos financieros locales del sector privado, clasificados dentro de la categoría de inversiones directas, han sido escasas para inversiones en manejo sustentable de bosques nativos y también para las plantaciones forestales y lo mismo puede decirse de los créditos del sistema bancario privado, que generalmente canalizan recursos financieros de corto plazo para financiar el capital de trabajo, los cuales solo se adaptan a los requerimientos de ciertos proyectos de aprovechamiento madereros o de industrias forestales donde la recuperación del capital es más rápido. Mientras que para créditos a largo plazo, los financiamientos solamente podrían ser factibles si se implementan a través de mecanismos de redescuentos de créditos, garantías especiales, subsidios de tasas de interés, etc. 7.2 – Mecanismos de Financiamiento de Fuentes Externas Los recursos financieros externos canalizados en el país han sido, en su mayoría, aquellos que tienen su origen en recursos provenientes de un país determinado para ser destinados al financiamiento de actividades bilaterales ( ej: Alemania, España, USA, Japón, etc. ) o también recursos financieros provenientes de entidades multilaterales ( ej: BID, BIRF, Unión Europea, etc. ). Los recursos financieros externos fueron canalizados en forma de inversiones directas, donaciones y créditos. En relación a las inversiones directas se puede hacer notar que no es muy frecuente que una agencia financiera internacional invierta en un país extranjero pero es una alternativa presente como el caso de la Corporación Financiera Internacional, del grupo del Banco Mundial, que participa con aportes de capital en emprendimientos privados como el que está en tratativas entre esta institución financiera y el grupo inversor que construirá y operará una planta de pulpa y papel ( Paraná River Mill ) e implementará un programa de plantaciones forestales en el sur del país. Mientras que en ámbito del Banco Interamericano de Desarrollo se encuentra la Corporación Interamericana de Inversiones que cuenta con los mecanismos necesarios para poder realizar aportaciones de capital fresco en proyectos que pertenecen al sector privado. Un ejemplo de esta operación es la aportación de capital de esta corporación para financiar la construcción del Hotel Sheraton, en las cercanías del aeropuerto internacional de Asunción, aunque para el sector forestal todavía no han surgido propuestas de iniciativas similares.

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Las donaciones o grants, tanto de gobiernos extranjeros como de agencias financieras internacionales de cooperación, es una modalidad que se ha utilizado mucho en el país para financiar proyectos, principalmente en el sector agropecuario y forestal y también para los sectores de salud y educación. Otra fuente de financiamiento externo es el crédito o préstamo, el cual puede ser un crédito bilateral, otorgado de gobierno a gobierno o directamente al sector involucrado a través de agencias intermediarias, teniéndose varios ejemplos de este tipo de financiamiento en el sector forestal con la participación de países como Alemania, Japón, España, E.E.U.U., Suiza, etc. Generalmente esta clase de asistencia financiera está asociada a un interés de naturaleza política o vinculados al financiamiento de equipos y servicios originados en el país prestatario. Otro tipo de préstamo es el crédito multilateral, cuyos ejemplos más notorios en el país están dados por los créditos otorgados por el Banco Interamericano de Desarrollo y el Banco Mundial, dentro de esta modalidad se han financiado algunos proyectos de manejo forestal y plantaciones forestales en el marco de programas de desarrollo más amplios. También existen recursos financieros externos que pueden provenir del sector privado del exterior y los cuales son canalizados en forma de inversiones privadas directas en diferentes modalidades, generalmente son materializadas a través de empresas multinacionales o en consorciamiento con empresas locales, que participan directamente en los proyectos de inversión. Esta modalidad de financiamiento también se ha tenido en el Paraguay para inversiones en proyectos de manejo sustentable de bosques como ha sido el caso de Yaguareté Forest en el Departamento de San Pedro; en plantaciones forestales realizadas por Shell Paraguay Limited en el Departamento de Caazapá; plantaciones forestales y manejo de bosques naturales por la empresa Von Bismark en el Departamento de Caaguazú y plantaciones forestales de una empresa Coreana en Puerto Casado. En síntesis, los diferentes tipos de proyectos forestales para el manejo sustentable de los bosques naturales y para las plantaciones forestales podrían ser viabilizados mediante una variedad de mecanismos y fuentes de financiamiento, tanto local como externo, siempre que puedan superarse las restricciones impuestas por las características muy particulares de la producción forestal. 7.3 – Mecanismos de Financiamiento en Otros Sectores Productivos Los mecanismos de financiamiento en otros sectores de la producción nacional, cuyas experiencias podrían ser transferidas hacia el financiamiento del manejo sustentable de los bosques, son numerosos, especialmente para los sectores agrícola, pecuario e industrial, tanto en lo asociado a la diversidad de mecanismos financieros como a sus fuentes de financiamiento, locales y externos, disponibles. Si analizamos el sistema financiero nacional podemos encontrar que el mismo se halla regulado por la Ley N° 417 / 73, que contempla la existencia de bancos comerciales, hipotecarios, de inversión, de fomento, de ahorro y préstamo para la vivienda y de empresas financieras.

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Sin embargo, existen numerosos problemas en el sistema crediticio como superposición de funciones, enfoque cortoplacista, interferencias políticas, escasa asistencia técnica y de mercadeo, baja calidad de los análisis crediticios, elevadas tasas de interés, financiamiento concentrado en el comercio y el consumo, etc., que obstaculizan seriamente alcanzar un apropiado sistema de financiamiento rural de mercado en un país en el que el 37% de la población económicamente activa (PEA) tiene como actividad principal a la agricultura, participando con el 26% en el producto interno bruto (PIB) y que tiene el 48% de la población viviendo en áreas rurales. El crédito agropecuario y forestal de los últimos años se ha reducido a un simple mecanismo de financiamiento de las actividades agropecuarias estratégicas para la generación de divisas, no existiendo una política de crédito en función a determinados objetivos de desarrollo rural integral y mucho menos aún de conservación de los recursos naturales renovables del país. Los problemas arriba referidos indican que, aún en estos sectores considerados relativamente privilegiados para acceder a recursos financieros para la producción, la situación no es satisfactoria y muestra el motivo por lo que es imperativo la adopción de políticas de financiamiento que privilegien los programas de desarrollo rural y la conservación de los recursos naturales renovables. Las entidades financieras de préstamos del Estado que actualmente se encuentran operando en el país son los siguientes:

- Banco Nacional de Fomento - Fondo Ganadero - Crédito Agrícola de Habilitación - Banco Nacional de la Vivienda

Además se tienen funcionando a los siguientes fondos de financiamiento:

- Fondo de Desarrollo Campesino - Fondo de Desarrollo Industrial - Unidad Técnica Ejecutora de Programas

También operan numerosos bancos privados, locales y extranjeros, que movilizan principalmente depósitos a la vista y a término, incluyendo moneda extranjera y empresas financieras. Los programas de crédito se han visto muy afectados, en los últimos años, por las restricciones fiscales al estar realizados los préstamos, mayoritariamente, por las instituciones de crédito oficiales y además los cambios de orientación de las políticas monetaria y financiera han tenido un impacto muy fuerte en los costos del financiamiento agropecuario y forestal, lo que resalta la importancia que tiene una adecuada integración del direccionamiento del desarrollo rural con el conjunto de la política macroeconómica, considerando inversión, precios, rentabilidad, mercados, etc. El Banco Nacional de Fomento es la entidad bancaria oficial de mayor cartera crediticia y cobertura en el país, aunque solamente alcanza al 15% de los productores agropecuarios y forestales que acceden a algún tipo de crédito.

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Este banco está facultado por la Ley N° 536 / 95 a financiar los proyectos de plantaciones forestales según lo establecido en el artículo 11, Capítulo II de dicha ley, que establece lo siguiente: “El Banco Nacional de Fomento otorgará a los beneficiarios de esta ley, créditos preferenciales a largo plazo y bajo interés, para cuyo efecto exigirá la presentación del certificado de aprobación del plan junto a la solicitud de crédito”. Sin embargo, al carecer esta institución financiera de fomento de suficiente recursos financieros, en las condiciones especiales de adaptación a los requerimientos peculiares de las plantaciones forestales, su cobertura de préstamos para este fin ha sido muy escasa. El Fondo Ganadero es básicamente una institución financiera de segundo piso que hace préstamos para el sector ganadero, aunque en los últimos 5 años canalizó apenas el 4.6 % de todo el dinero del sistema financiero. Este Fondo al inicio de sus operaciones, en la década del 80, canalizaba fondos del Banco Mundial y dentro de este programa se había llegado a financiar programas forestales en los nuevos asentamientos agropecuarios en el Alto Paraná, Itapúa y Canendiyú, principalmente para la reforestación. Este programa, asociado a los préstamos agropecuarios concedidos, eran para compensar los impactos ambientales negativos de la habilitación masiva de tierras, para la ganadería y la agricultura, en la conservación de los recursos suelos y aguas, posteriormente los accesos a estos fondos fueron mínimos y sus operaciones tuvieron que comenzar a financiarse con los reembolsos de los préstamos existentes y los fondos ya proveídos a través del Banco Nacional de Fomento. La modalidad de operación del Fondo Ganadero podría ser interesante para replicarlo en el sector forestal lo que podría materializarse a través del Fondo de Desarrollo Forestal que se está proponiendo en un anteproyecto de ley elaborado por la Mesa Forestal Nacional con asistencia de la FAO. El Crédito Agrícola de Habilitación tiene como limitación principal, para ampliar su cobertura crediticia a los pequeños agricultores, su debilidad institucional con escasa capacidad operativa al no poder operar como un banco y movilizar recursos del mercado a través de los depósitos, lo que incide en su constante descapitalización. Sin embargo, con esta entidad se tiene un ejemplo exitoso de financiamiento de la actividad forestal en el marco del Proyecto de Consolidación de Colonias Rurales, en la región norte del Paraguay, donde los campesinos lograron realizar más de 15.000 hectáreas de reforestación y agroforestería mediante créditos de enlace otorgados por el Crédito Agrícola de Habilitación y que eran amortizados cuando el productor recibía el reembolso de los gastos de las plantaciones al amparo de la ley de reforestación N° 536 / 95. El Instituto de Previsión Social también es una institución cuyos fondos se han estado destinando a financiar inversiones en varios sectores productivos y comerciales, los cuales podrían convertirse en un formidable instrumento de financiamiento de inversiones forestales, especialmente de la reforestación, pero actualmente se encuentra sumergido en una aguda crisis debido a deficiencias estructurales y operacionales y principalmente por la enorme magnitud de sus fondos comprometidos en préstamos fallidos y depósitos efectuados en instituciones financieras en bancarrota.

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En el área de la protección y conservación de la biodiversidad también se han tenido algunos ejemplos de utilización de mecanismos financieros innovativos, principalmente a través de ONG´s, como el canje de naturaleza por deuda externa, fondos fiduciarios, secuestro de carbono por los bosques, servicios ambientales y otros mecanismos que podrían muy bien ajustarse a las necesidades peculiares del financiamiento del manejo forestal sustentable. La Bolsa de Valores puede constituirse en otra opción interesante de financiamiento para el desarrollo forestal aunque su funcionamiento es todavía muy débil, ocurriendo que las empresas importantes prefieren recurrir a la banca comercial por fondos y no a la Bolsa de Valores, desplazando de esta forma a las pequeñas empresas del acceso a los recursos financieros escasos pues los bancos comerciales prefieren a las empresas más importantes por presentar menores riesgos. Considerando lo arriba mencionado será necesario que la Bolsa de Valores tenga un enfoque más desarrollista hasta lograr su consolidación, lo que no se ha podido lograr aún para que se constituya en un mecanismo alternativo y ágil que podría aprovecharse para el financiamiento forestal. El mercado de bonos de empresas ha tenido un lento pero significativo crecimiento, mientras que en el mercado de acciones no se ha tenido la misma suerte encontrándose con índices decrecientes. Si se reactiva esta institución, para que realmente sirva para cumplir con su función de financiamiento de la actividad productiva nacional, podría constituirse en un mecanismo de financiamiento forestal interesante, principalmente para proyectos de reforestación, se debe tener en cuenta que las empresas SAECAS tienen exenciones fiscales por su participación en este mercado. 7.4 – Análisis y Evaluación de la Capacidad de Financiamiento Forestal Las imperfecciones del mercado financiero existentes en el país y la incapacidad de los agentes financieros privados para satisfacer los requerimientos del financiamiento de un proceso de desarrollo económico sostenible habían motivado, en la década anterior, a la creación de tres entidades financieras intermediarias de segundo piso que pudiesen cubrir el vacío que existía entonces de un mercado de capitales y que fueron las siguientes:

- Fondo de Desarrollo Campesino ( FDC ) : Constituido para aumentar y mejorar la oferta de financiamiento al sector campesino.

- Unidad Técnica Ejecutora de Programas ( UTEP ) : Unidad dependiente

del Banco Central del Paraguay para canalizar recursos del BID para las microempresas.

- Fondo de Desarrollo Industrial ( FDI ) : Entidad dependiente del

Ministerio de Industria y Comercio para canalizar recursos financieros a largo plazo para los PyMES de todos los sectores económicos.

La capitalización del Fondo de Desarrollo Campesino fue realizada mediante un contrato del Gobierno Nacional con el Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola ( FIDA ), fuente en la que se origina la mayor parte de sus recursos financieros.

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Los fondos del FDC se canalizan mediante la intermediación de Cooperativas de Ahorro y Crédito hacía los pequeños agricultores, siendo sus índices de morosidad relativamente bajos pero sus costos de administración son altos, lo cual demuestra ineficiencia en su administración. A través de este Fondo se han logrado el financiamiento de algunos proyectos de manejo sustentable de bosques y de plantaciones forestales en varias colonias agrícolas, debiendo incentivarse una mayor utilización para estos fines, aunque debe reconocerse que una limitante es que el FDC depende casi enteramente de recursos financieros de fuentes externas y la entidad no posee suficiente potencial para transformarse en un verdadero banco de segundo piso como se había pretendido. La Unidad Técnica Ejecutora de Programas, que canaliza recursos financieros del Banco Interamericano de Desarrollo, se destaca por su eficiencia operativa y tiene una muy alta recuperación del crédito aunque tiene limitaciones de crecimiento institucional al estar departamentalizado en el Banco Central del Paraguay y depender integralmente de los recursos financieros del Programa Global de Crédito para Microempresas del BID, pero podría transformarse y adaptarse para operaciones de un banco de segundo piso y eventualmente financiar proyectos de manejo sustentable de bosques y plantaciones forestales a nivel de microempresas. El Fondo de Desarrollo Industrial es un banco de segundo piso que otorga créditos de mediano y largo plazo mediante fondos del BID, Banco Mundial, Eximbank y otras instituciones financieras internacionales, los créditos son ejecutados a través de agencias financieras intermediarias ( IFIs ). El FDI no está regulado por la Superintendencia de Bancos y carece de participación de capital privado, estructura institucional que dejan expuestas sus iniciativas comerciales a los intereses políticos del momento. Este tipo de fondo no se adecua a la clase de financiamiento que requiere el manejo sustentable de bosques y plantaciones forestales pero si es adecuado para la modernización de las industrias forestales. Por otro lado, la capacidad de financiamiento de los bancos oficiales de fomento como el Banco Nacional de Fomento, la principal institución financiera oficial, el Crédito Agrícola de Habilitación y el Fondo Ganadero, también son deficitarias para satisfacer las necesidades de créditos apropiados para la producción agropecuaria en general y particularmente para la forestal. . Los problemas de financiamiento detectados en las instituciones financieras oficiales no radican solamente en la limitada disponibilidad de fondos y en la inoperancia burocrática sino también a las altas tasas de interés pues los relativamente bajos costos de los fondos, de los cuales puede disponer el Gobierno, no se transfieren al prestatario final debido a los altos costos operativos de estas instituciones de préstamo. En efecto, las tasas de interés de los créditos administrados por el Banco Nacional de Fomento tiene un incremento de aproximadamente 8% cuando llega al prestatario, esta institución tiene costos administrativos que representan el 12 % de su depósito total comparado con un promedio inferior al 7 % en el caso de la banca privada y el 78 % de sus costos administrativos corresponden a gastos de personal comparado con un promedio inferior al 50 % en la banca privada.

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En general, la alta morosidad que afecta a la cartera de préstamos de todas las entidades bancarias del Estado tiene un impacto negativo muy importante sobre la estructura de costos de dichos entes. La falta de una adecuada coordinación para estructurar una política crediticia coherente para el sector agropecuario y forestal, que debería ser liderada por el Ministerio de Agricultura y Ganadería como responsable de la política agraria del país, dificultan grandemente la armonización de esfuerzos en función de las prioridades económicas, sociales y ecológicas y restringen las posibilidades de su contribución al mejoramiento de la productividad del sector. La política de financiamiento sigue favoreciendo a unos pocos productos como la soja, algodón, trigo, carne, etc., que son commodities con precios internacionales fluctuantes y con tendencias decrecientes en los mercados internacionales, que contribuyen a aumentar los riesgos de las operaciones financieras. Además, en las modalidades de operación predominan la orientación corto-placista que inducen a preferir el financiamiento de los gastos de cultivos anuales y de su acopio. Solamente el Banco Nacional de Fomento y el Fondo Ganadero tienen la capacidad para financiar inversiones de largo plazo pero, en las condiciones actuales, dependen mayoritariamente de la disponibilidad de fondos externos por la carencia de recursos financieros de origen local para créditos de largo plazo. Lo arriba expuesto puede explicar las causas de la alta concentración del crédito en los sectores de mayor capacidad económica, lo que tampoco ha sido garantía de un nivel apropiado de recuperación de los créditos. Además, la carencia de créditos diversificados, a mediano y largo plazo, ha afectado en mayor medida a los productores pequeños, particularmente sobre la posibilidad de poder invertir en cultivos de ciclo largo como las plantaciones forestales. Por todas estas razones, el sistema crediticio nacional no ha contribuido en forma significativa en la capacidad de potenciar el aprovechamiento de los recursos productivos del sector y más bien se constituye en una herramienta que acentúa aún más las diferencias, en la distribución de los ingresos, con las líneas de pobreza de las zonas rurales. Para mejorar este panorama poco alentador del financiamiento de inversiones productivas, a través de recursos financieros administrados por entidades financieras públicas, será necesario realizar cambios profundos no solamente en la política crediticia del Estado sino, también, en la eficiencia en la administración de los recursos financieros disponibles. En primer lugar, será necesario un mejoramiento significativo de la comunicación y la coordinación entre las instituciones financieras públicas de fomento de las inversiones y el sector productivo para que los créditos, otorgados por los bancos estatales, se canalicen en forma equitativa a proyectos económicamente viables y que, a su vez, garanticen la capacidad de repago de los mismos.

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Para lograr este propósito se necesitará un mejoramiento sustantivo de la capacidad de evaluación de riesgos de los créditos solicitados y la racionalización de la administración de las entidades financieras públicas y de los procedimientos burocráticos de los préstamos ya que, primordialmente para la actividad productiva agropecuaria y forestal, cualquier desfase en la disponibilidad de fondos operativos puede generar consecuencias negativas en su cronograma de producción. Sería también muy importante lograr el fortalecimiento del todavía incipiente mercado de capital del país en la provisión de fuentes de fondos diversificados, para que este mercado de capital también comparta la responsabilidad del financiamiento a largo plazo de las actividades productivas. La reglamentación de pensión, que actualmente todavía no permite que puedan llevarse a cabo inversiones en valores, también debería ser modificada para que sea viable hacer operativo este tipo de inversiones en el sector forestal. Habiendo, actualmente, pocos inversionistas para activar el mercado de capital en el país, los fondos de pensiones y las firmas de seguros podrían viabilizar la disponibilidad de carteras de inversiones de largo plazo en el mercado financiero, considerando que los mismos tienen una base estable de fondos a largo plazo y podrían adecuarse muy bien para el financiamiento del manejo sustentable de los boques naturales y las plantaciones forestales. Lamentablemente, el Instituto de Previsión Social, cuyos fondos podrían haber sido un formidable instrumento de financiamiento de inversiones en proyectos forestales, actualmente se encuentra sumergido en grave crisis debido a deficiencias estructurales y operacionales y principalmente por la enorme magnitud de sus fondos comprometidos en instituciones financieras en bancarrota. Lo arriba señalado revela la necesidad de una urgente reforma del sistema previsional para operar en un mercado competitivo, proteger a los futuros pensionados y al mismo tiempo constituirse en potencial fuente de fondos de largo plazo para financiar inversiones en el país, en este sentido las inversiones en manejo sustentable de bosques naturales y las plantaciones forestales pueden ser muy atractivas para esta clase de fondos. Así mismo, la privatización de varias empresas estatales, deficitarias por su ineficiencia, pueden ser una buena inversión al contribuir a la masiva creación de grupos de nuevos inversores que crearán la base para mejorar las actividades de mercado y estimular el interés de los inversionistas extranjeros y de esta forma contribuir a la creación de una herramienta poderosa para dinamizar el mercado de capital en el país. La falta de líneas de créditos para la exportación es también un déficit muy notorio que tiene el país, siendo el único país del MERCOSUR que carece de esta herramienta de fomento para hacer más competitivos los productos nacionales en mercados extranjeros, mientras que Brasil y Argentina disponen de una variada línea de créditos para el financiamiento de sus productos exportables y Chile dispone de fondos de garantía para el mismo propósito, lo que contribuye a que los productos de los demás países del MERCOSUR compitan con ventajas con los productos nacionales en nuestro propio mercado y con mayor razón en los mercados externos.

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Será necesario un gran esfuerzo, tanto del sector público como del privado, para que el país tenga una adecuada orientación exportadora y para que ello ocurra se requerirán cambios profundos de la política económica e industrial para lograr la competitividad de nuestros productos exportables, en este sentido los productos forestales, especialmente la elaboración de maderas nativas preciosas, tienen un enorme potencial de crecimiento. La ley de reforma impositiva, Ley N° 125 / 91, otorga uno de los pocos estímulos importantes para la exportación de productos locales al exonerarlos del impuesto al valor agregado ( IVA ) así como la recuperación del IVA pagado en la compra de insumos y servicios, directa o indirectamente relacionados con la producción del bien de exportación, otorgándose un certificado de crédito fiscal, que evita un doble pago de impuestos en el país de origen y en el país destinatario, mejorando la competitividad de los productos nacionales en los mercados externos. Sin embargo, los procedimientos burocráticos para acceder a estos beneficios minimizan su real contribución. Otro mecanismo de financiamiento de la producción es la facilitada por las cooperativas. En el “Instituto Nacional de Cooperativas” se encuentran registradas 570 cooperativas, de las cuales 70 están especializadas para llevar a cabo operaciones de depósito y crédito. El funcionamiento de las cooperativas está regido por la Ley N° 438 / 94 que pone a estas instituciones bajo la supervisión del Ministerio de Agricultura y Ganadería. En el análisis de fuentes de financiamiento externas se había identificado que existían buenas posibilidades, siempre que se dispongan de proyectos bien fundamentados, para financiar proyectos forestales con fondos multilaterales pertenecientes a instituciones financieras internacionales como el Banco Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo, FONPLATA, etc., o de fondos bilaterales como los pertenecientes al Japan Bank for The International Cooperation ( JBIC ) del Japón, la Kreditanstalt fur Wiederaufbau ( KWF ) de Alemania y Eximbank de China, para citar las más importantes entre las instituciones financieras internacionales pertenecientes al sector oficial de los países citados. Actualmente, en el Servicio Forestal Nacional se está elaborando un proyecto denominado “Plan de Reforestación en la Región Oriental de la República del Paraguay” con la asistencia técnica de la firma Japan Forest Technical Association y financiada por la Japan International Cooperation Agency, con el propósito de presentar un vasto proyecto de plantaciones forestales a entidades de financiamiento del Japón por un valor aproximado de US$ 50 millones. Además, se están haciendo gestiones con el Banco Mundial para el financiamiento de los programas que componen el Plan de Acción Forestal Nacional, que fuera elaborado con asistencia de la FAO, mediante un préstamo de aproximadamente US$ 20 millones. Existen actualmente varios proyectos forestales en el país que están siendo financiados por créditos externos aunque los mismos se encuentran dentro del marco de financiamiento de programas más amplios como los proyectos de desarrollo rural. Finalmente, no debe soslayarse una gran cantidad de mecanismos innovativos de financiamiento, como los servicios ambientales, canje de deuda externa por naturaleza, secuestro de carbono por los bosques, fondos fiduciarios, etc., que están siendo actualmente aprovechados principalmente por organizaciones no gubernamentales para diversos proyectos de recursos naturales y medio ambiente.

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VIII – POTENCIALES MECANISMOS DE FINANCIAMIENTO 8.1 – Consideraciones Generales Existen muchos tipos innovativos de mecanismos de financiamiento forestal y todos ellos generalmente se adecuan a la remoción de barreras específicas existentes para las inversiones en proyectos relacionados al medio ambiente y a la conservación de los recursos naturales así como, también, la utilización de herramientas financieras convencionales para el financiamiento exitoso en otros sectores y las cuales podrían ser adaptadas para su aplicación en el manejo forestal sustentable. Estos mecanismos financieros pueden ser utilizados para influenciar el flujo de costos y beneficios privados hacia la estimulación del manejo sustentable de los bosques, remarcándose el problema de las externalidades ambientales por lo que deben constituirse en verdaderos instrumentos económicos que consideran los aspectos políticos y sociales además de lo estrictamente financieros. Generalmente con estos mecanismos innovativos de inversión se pretende obtener cambios de prioridades, el resaltamiento de los flujos financieros existentes o lograr cambios en los incentivos financieros existentes en el sector forestal del país, constituyéndose en un factor catalítico para remover barreras y establecer definiciones sectoriales que estimulen las inversiones en el manejo sustentable de los bosques. Se incluyen en el presente análisis herramientas financieras que representan mecanismos de financiamiento comercial directo, mecanismos financieros directos de concesionarios, mecanismos de desarrollo de mercados y mecanismos de desarrollo estructural. Los mecanismos financieros que son desarrollados en los siguientes numerales constituyen solamente aquellos instrumentos de financiamiento considerados con mayor potencial para ser utilizados en la promoción del manejo sustentable de los bosques del Paraguay y por tanto no deben ser considerados como una revisión exhaustiva global de los mismos. 8.2 – Asistencia Crediticia En la revisión de antecedentes, existentes en el país, sobre financiamiento del manejo sustentable de los bosques naturales y de las plantaciones forestales a través del mecanismo del crédito forestal, no se han encontrado casos de proyectos financiados con esta modalidad, lo cual está explicado suficientemente por la inadaptabilidad de las condiciones de disponibilidad de los recursos financieros para satisfacer las necesidades muy peculiares de la producción forestal. Solamente se ha identificado un ejemplo de utilización exitosa de un crédito, que en realidad había sido un crédito de enlace temporal durante el periodo de espera del reembolso a través del subsidio para los costos iniciales de implantación de la reforestación realizada por pequeños productores de un Proyecto de Consolidación de Colonias Rurales, en la región norte del Paraguay, donde los campesinos lograron realizar más de 15.000 hectáreas de reforestación y agroforestería mediante estos créditos de enlace otorgados por el Crédito Agrícola de Habilitación.

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Las inversiones forestales por su largo periodo de madurez financiera son particularmente vulnerables a las altas tasas de interés, el costo de capital ha sido históricamente muy alto en el país, por lo que si no se implementan políticas económicas tendientes a disminuir el costo del crédito ya sea mediante programas de co-financiamiento o de un régimen tributario que pueda disminuir el costo de la deuda a través de la reducción de impuestos o la reducción del riesgo sistémico creando políticas macroeconómicas estables, asistencia técnica, mejoramiento de la información, etc., seguirá siendo poco viable el financiamiento de la producción forestal, por lo menos en lo que se refiere a créditos con recursos financieros locales administrados por las entidades financieras de fomento. Por otro lado, muchos consideran que la implementación de un crédito subsidiado no constituye un mecanismo apropiado de incentivo por el riesgo de que el mismo pueda conducir a una descapitalización de las entidades financieras que prestan estos servicios. Otro aspecto restrictivo está dado por los problemas de liquidez de la inversión forestal frente a los compromisos que deben asumirse con el crédito si tuviera que utilizarse al bosque como garantía, que solamente podría ponerlo en situación competitiva con la oportunidad de inversión en agricultura o ganadería, si se introduce un instrumento metodológico que permita una capitalización del valor futuro del bosque. Aunque, una capitalización de la expectativa del valor futuro del bosque, antes de completar su periodo de rotación de corta, implicaría necesariamente un crédito no convencional que necesitará de un aval que le garantice un mercado secundario y un programa del crédito para el monitoreo del manejo y protección forestal de los proyectos beneficiados con el crédito. Sin embargo, en los análisis en los numerales anteriores hemos identificado que se están presentando posibilidades interesantes para el financiamiento con recursos financieros externos, a través de créditos que estarán adaptados a las peculiaridades que presentan la producción forestal, de planes, programas y proyectos que tienen como componentes las plantaciones forestales y el manejo sustentable de los bosques naturales del país. El Servicio Forestal Nacional ha elaborado, con la asistencia técnica de la firma Japan Forest Technical Association y financiada por la Japan International Cooperation Agency, el proyecto “Plan de Reforestación en la Región Oriental de la República del Paraguay” , que contempla un vasto programa de plantaciones forestales que ya fue presentada a entidades de financiamiento del Japón para su análisis y evaluación. El monto del crédito sería de aproximadamente US$ 40.000.000 para la ejecución de la primera etapa de 5años, que contempla la reforestación de 50.000 hectáreas, a esta fase seguiría una segunda etapa de 150.000 hectáreas y finalmente, una tercera etapa de 200.000 hectáreas para completar 400.000 hectáreas en un periodo de 15 años., se espera que esta gestión de crédito sea agilizada y pueda ser aprobado en el corto plazo para dar inicio a la primera etapa del proyecto. Así mismo, se han iniciado ya tratativas con el Banco Mundial para obtener un crédito de aproximadamente US$ 20.000.000 para financiar los costos de ejecución de varios programas que componen el Plan de Acción Forestal Nacional, entre ellos el manejo sustentable de bosques naturales y las plantaciones forestales con pequeños productores en los asentamientos rurales.

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También ya se ha realizado una solicitud al Banco Interamericano de Desarrollo para el envío de una misión de reconocimiento del Banco para analizar las posibilidades de crédito para las inversiones forestales propuestas. 8.3 - Incentivos y Subsidios La Ley Forestal N° 422 / 73 instauró por primera vez en el Paraguay, en la década del 70, incentivos fiscales como un mecanismo de financiamiento de las plantaciones forestales, otorgando exoneración fiscal del impuesto a la renta por las utilidades que eran reinvertidas en plantaciones forestales, así como también la exoneración del pago del impuesto inmobiliario de la superficie de tierra efectivamente reforestada. Con estos beneficios fiscales comenzaron a tomar impulso las plantaciones forestales pero, lamentablemente, hacia comienzos de la década del 80 el programa de reforestación comenzó a paralizarse debido a las trabas burocráticas que imponía el Ministerio de Hacienda para otorgar la exoneración fiscal debido a las críticas restricciones presupuestarias del Estado en esa época. Posteriormente, en el año 1992, se lleva a cabo la reforma fiscal ( Ley N° 125 / 92 ) en la cual también se estableció una política forestal de fomento de las reforestaciones que nuevamente se basaba en la exoneración del impuesto a la renta de las utilidades reinvertidas en plantaciones forestales ( reducción de tasa impositiva del 30% al 10% ), pero estas disposiciones legales nunca llegaron a ser reglamentadas y por tanto no se llevaron a cabo plantaciones forestales al amparo de estos beneficios fiscales, hasta que a mediados de la década del 90 se establece una nueva política forestal de estímulo a las reforestaciones con la promulgación de la Ley de Fomento de la Reforestación ( Ley N° 536 / 95 ). Con este nuevo instrumento de fomento de las plantaciones forestales comenzaron nuevamente a dinamizarse los programas de reforestación, duplicándose, en los primeros tres años de ejecución, la superficie total de las plantaciones que habían existido hasta entonces en el país. En fincas de pequeños agricultores ( Proyecto de Consolidación de Colonias Rurales en la zona norte del país ) se llevaron a cabo más de 15000 hectáreas de reforestación y agroforestería, al amparo de esta ley de fomento de la reforestación. Con este proyecto, por primera vez, pequeños productores pudieron acceder a los beneficios de incentivos para la reforestación, puesto que las políticas anteriores estaban diseñadas para favorecer a las empresas de tamaño importante. Además, a través de este programa con comunidades rurales, se consiguió una mejor concienciación ecológica de la población rural acerca de los beneficios múltiples de los bosques. Sin embargo, este panorama alentador comenzó a tener nuevas restricciones debido a los severos recortes presupuestarios sufridos por el Servicio Forestal Nacional para administrar este programa y fundamentalmente el desaliento causado por los atrasos de parte del Estado para cumplir con los compromisos de reembolso de los gastos realizados para la reforestación. El Estado ya ha acumulado una deuda atrasada considerable con los reforestadores, por incumplimiento del pago de los subsidios por plantaciones ya realizadas, lo que está en

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vías de solucionarse, parcialmente, a través de la emisión de bonos del Estado ( ya promulgada por Ley del Congreso Nacional ) para los pagos mediante dicho instrumento, lo que no ha sido suficiente para disipar el clima de incertidumbre e incredibilidad hacia el programa nacional de reforestación, originando un nuevo estancamiento de la actividad reforestadora, situación que será difícil de revertir en el corto plazo. Si bien se reconoce que los subsidios que otorga el Estado, como instrumento de política para estimular las plantaciones forestales, significan medidas que afectan directamente las finanzas del Estado en términos de costos o de sacrificio fiscal, también debe reconocerse que, en el mediano y largo plazo, la actividad económica generada por las plantaciones forestales será importante generadora de recursos fiscales, a través de los impuestos que gravarán su actividad productiva, transformando los costos financieros actuales en una inversión rentable para el Estado al poder recuperar dicha inversión y principalmente para el país por sus enormes beneficios económicos, sociales y ambientales. Además, la recaudación fiscal del Estado no solamente se retro-alimentará de los impuestos directos que gravarán la producción primaria de la madera sino también aquellas que serán generadas por la producción secundaria de nuevos polos de desarrollo de industrias forestales, que se formarán al haber seguridad en la disponibilidad de suficiente materia prima que pueda garantizar la sostenibilidad de las industrias forestales. La política de fomento de las plantaciones forestales tendrá un impacto muy significativo en la generación de nuevos empleos, directos e indirectos, de una magnitud que ninguna otra actividad productiva nacional podría producir y con la enorme trascendencia de que al ser actividades económicas que se llevarán a cabo en áreas rurales, generalmente las más marginales del país, su impacto en una mejor redistribución de los ingresos, hacía las comunidades rurales más pobres, será muy significativa. Estudios realizados por la “Cámara Paraguaya de Reforestadores” muestran que de ejecutarse las reforestaciones proyectadas en el “Programa Nacional de Reforestación” se estaría creando, en las áreas rurales donde se implanten, más de 2.000 nuevos puestos de trabajo permanente y que para el año 2.010 llegarían a 25.000 puestos permanentes en las etapas de plantación y de mantenimiento de la misma y sin considerar la ocupación de la mano de obra requerida para las actividades de viveros forestales y las que se necesitarán para las tareas de la cosecha, las cuales se estiman que alcanzarían a aproximadamente 75.000 empleos temporales. La generación de nuevos puestos de trabajo se incrementaría aún más si se le adiciona la demanda por mano de obra que será generada por el crecimiento de las industrias forestales que procesarán la materia prima procedentes de las plantaciones forestales. Evaluando los resultados de los análisis económicos del estudio de la “Cámara Paraguaya de Reforestadores”, es posible concluir que los incentivos forestales pueden ser considerados como una inversión auto-financiable si el ingreso generado a través del tiempo excede al subsidio y gravando ese ingreso el Estado puede recobrar la parte de su contribución. Por oto lado, como las inversiones forestales generan importantes externalidades ambientales, los subsidios para estimular los cambios en el uso de tierras, hacia usos

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forestales, podrían también ser considerados como pagos por la producción de beneficios ambientales públicos. Sin embargo, para que la inversión sea considerada eficiente estos beneficios deben compensar las ganancias que pudieran haberse obtenido si los recursos fuesen aplicados a alternativas más atractivas. Si el parámetro a considerar fuese el costo de oportunidad de la tierra, se justificaría subsidiar el cambio de uso del suelo solamente si el beneficio neto descontado excede los beneficios netos descontados de otros usos de la tierra. También se deben tener en cuenta las externalidades del bosque por las cuales las ganancias sociales de las inversiones forestales difieren sustancialmente de las ganancias privadas que hacen que se distorsione el uso de la tierra estimulándose la transformación de las tierras forestales a usos agrícolas y ganaderos e inclusive la cobertura boscosa nativa cambiada a plantaciones forestales de rápido crecimiento. Finalmente, el subsidio directo no es la única herramienta para promover incentivos para las inversiones forestales pudiéndose también recurrir a incentivos indirectos como información de mercado eficaces, la extensión forestal, la educación, la investigación, etc., que permitirán a los productores forestales una mayor eficiencia y competitividad. Recapitulando la experiencia tenida en el país en la utilización de incentivos, como instrumento de política forestal, se encuentra que la primera experiencia se inició con los incentivos de las exoneraciones del impuesto a la renta de los montos invertidos en reforestación y la exoneración de impuestos inmobiliarios y de importación de insumos y bienes de capital necesarios para un proyecto de plantaciones forestales. Luego de esta experiencia llegó la reforma fiscal ( 1992 ) en que nuevamente los incentivos para la reforestación se basaba en la exención de impuesto a la renta de los montos invertidos en reforestación, pero esta vez era solamente la reducción del 30% al 10% en el pago sobre utilidades cuando las mismas eran reinvertidas en plantaciones forestales en contraposición a los incentivos anteriores que exoneraban el 100% de utilidades reinvertidas en reforestación. Esta nueva modalidad fiscal, para incentivar las reforestaciones, no tuvo tiempo para ser implementada porque en un periodo relativamente corto fue promulgada la Ley de Fomento de la Reforestación ( 1995 ) que introdujo la modalidad del subsidio directo a las plantaciones forestales reembolsando el 75% de los gastos directos de la reforestación y de los cuidados culturales durante los tres primeros años de establecimiento, modalidad mucho más atractiva que los modelos anteriores. Las razones principales que fueron aducidas para subsidiar la reforestación fueron las siguientes: compensar la alta tasa de deforestación, desarrollo de las industrias forestales, generar nuevas fuentes de trabajo, recuperar suelos degradados, favorecer a pequeños productores a través de proyectos forestales y los beneficios ambientales, para citar las más importantes. También puede observarse que las modalidades de los incentivos siempre estuvieron limitadas a las plantaciones forestales, no previéndose subsidios para el aprovechamiento sostenible de los bosques sometidos a un régimen de manejo forestal, solamente se contemplan subsidios de los costos de la realización de enriquecimiento forestal llevados a cabo en el bosque nativo.

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Tampoco se contemplan incentivos especiales para las industrias forestales aunque éstas pueden beneficiarse con algunos beneficios fiscales de normativas del sector industrial como la Ley N° 60 / 90 de Régimen de Incentivos Fiscales para la Inversión Nacional y Extranjera, la cual libera de impuestos a la introducción de bienes de capital y dependiendo de la magnitud de la inversión puede también liberar 3 a 5 años del impuesto a la renta sobre la producción. El otorgamiento de los beneficios de esta ley es administrada por un Consejo de Inversiones que está conformado por representantes del sector público y privado y cuenta con una Secretaría Ejecutiva para implementar sus acciones. Así mismo, en algunas situaciones las industrias forestales podrían recurrir a los beneficios otorgados por la Ley N° 1 173 / 85 de Importación Temporaria y actualmente la Ley N° 1064 / 97 de Maquila está generando una creciente expectativa en el país. De este análisis de la utilización de diferentes instrumentos de incentivos para estimular las inversiones forestales, fundamentalmente las plantaciones forestales, se puede concluir que la falta de un despegue definitivo de desarrollo forestal, como ha ocurrido con éxito en Chile y Brasil como ejemplo, se debe a que aún se adolece de elementos importantes que no pueden ser soslayados. Estas restricciones están dadas por la indefinición de metas físicas y temporales, de prioridades de objetivos, de prioridades regionales, de firme compromiso de los fondos financieros necesarios por parte del Estado, la necesidad de transparencia del proceso, el fomento de la eficiencia y complementariedad con otras medidas, así como también la necesidad de eliminación de subsidios perversos y la necesidad de incentivar el manejo sostenible de los bosques nativos y el aprovechamiento de las ventajas comparativas que presenta el sector forestal, para citar solamente algunos de los elementos más importantes para producir los cambios deseados. 8.4 – Fondos Fiduciarios de Inversión La inversión forestal, principalmente en plantaciones forestales, es considerada por los inversionistas como una diversificación muy apropiada por su rentabilidad menos volátil que la de otros activos, por lo que los fondos fiduciarios se pueden constituir en un vehículo apropiado para canalizar la inversión colectiva hacía el sector forestal. Actualmente encontramos una creciente importancia de los ahorros de miles de pequeños ahorristas en el proceso de formación de capital lo que en muchos países ha llevado a que los fondos de inversión compitan fuertemente con los bancos tradicionales para la captación del ahorro familiar y también como proveedores de capital para proyectos, revolucionando de esta forma los mercados financieros a través de una creciente “des-intermediación financiera”, modalidad que ha mostrado ser un sistema mucho más ágil para proporcionar capitales. Los fondos fiduciarios de inversión son herramientas para el mercado de capitales, para captar, concentrar y organizar recursos destinados a su aplicación en proyectos productivos específicos constituidos en base a un contrato de fideicomiso, conformándose un patrimonio separado. Se considera como un emprendimiento económico-productivo, que carece de personería jurídica, organizado sobre la base de un

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fideicomiso y con las características específicas que contempla el acto constitutivo de cada fondo en particular, siendo su objeto el desarrollo de una determinada actividad productiva en beneficio de sus inversores. El fideicomiso en sí es un contrato mediante el cual el propietario de unos bienes, quien es el fideicomitente, transfiere la propiedad de esos bienes a otra persona, quien es el fiduciario, la que se obliga a realizar con esos bienes ciertos actos en beneficio de un tercero, quien es el fideicomisario. Mientras que el fideicomiso financiero es el contrato de fideicomiso en el cual el fiduciario es una entidad financiera o una sociedad autorizada, por la Comisión Nacional de Valores, para actuar como fiduciario financiero y los beneficiarios son titulares de los certificados de participación en la propiedad fiduciaria. Los certificados de participación son los documentos necesarios para ejercer el derecho que en ellos consta y que incorpora integralmente los derechos del suscriptor, siendo negociables en el mercado y rescatables en los períodos fijados. El beneficio principal de la utilización de la figura del fideicomiso es que los bienes entregados al fiduciario escapan a los actos de los acreedores de las personas que intervienen en el proceso, no pudiendo ser embargados pues los bienes se convierten en un patrimonio autónomo. Otras ventajas encontradas son que los costos de operar con esta figura son menores para los gastos de constitución de hipotecas y prendas y además poseen exenciones impositivas, todo esto puede conducir a tasas más bajas de interés. En el Paraguay el marco jurídico que rige la operativa del sistema fiduciario está regulada por la Ley N° 921 / 96 de “Negocios Fiduciarios”, que establece las disposiciones generales y especiales a ser aplicadas, define los conceptos, las normas contables básicas, las normas fiscales básicas y las normas complementarias aplicables a lo negocios fiduciarios. Mientras que la ley que norma y regula los fondos mutuos, los fondos de inversión y los fondos de inversión de capital extranjero es la Ley N° 811 / 96 que “Crea la Administración de Fondos Patrimoniales de Inversión”. La Mesa Forestal Nacional ha organizado Seminarios sobre el tema de los negocios fiduciarios con representantes del gremio de los reforestadores, de los propietarios de bosques, de las industrias forestales, de entidades financieras, etc., generándose en dichos eventos un gran interés en el potencial de utilización de este mecanismo de financiamiento. Algunas empresas ya han iniciado contactos formales con entidades financieras para la concreción de un negocio fiduciario, buscándose la forma de utilización de la modalidad fiduciaria para el financiamiento de las inversiones en plantaciones forestales y manejo sustentable de bosques naturales. De acuerdo a la Ley N° 921 / 96 de “Negocios Fiduciarios” solo los bancos y las entidades creadas especialmente para actuar como fiduciarios pueden ser autorizados por el Banco Central del Paraguay para operar como tales por tanto lo que está faltando, para que esta

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figura sea utilizada, es que los bancos se decidan a impulsar la creación de departamentos de fideicomiso dentro de sus entidades. Para darle mayores atractivos a esta figura legal los bancos interesados están actualmente analizando con el Banco Central del Paraguay y la Superintendencia de Bancos, la posibilidad de hacer operaciones en donde los bienes entregados en fideicomiso puedan quedar en garantía de operaciones que realicen los fideicomitentes, o sea tanto el propietario como el beneficiario de la operación. Las ventajas que traería lo arriba propuesto es evitar gastos como la constitución de garantías reales en un crédito. En efecto, el propietario transfiere a un fiduciario bienes para su administración y si el fideicomitente no paga el crédito al vencimiento, dichos bienes se liquiden o transfieran y con el resultado de la operación se paguen las deudas existentes. Con estas operaciones se reducirían los costos de intermediación y se facilitarían el funcionamiento del crédito interno. El patrimonio puede utilizarse en garantía de las obligaciones del acreedor y facilitar la ejecución, si existe incumplimiento de contrato, o facilitar la refinanciación o prórroga de las deudas contraídas. Según la Superintendencia de Bancos para que los bancos puedan actuar como fiduciarios no necesitan aumentar su capital ni crear ningún tipo de reservas especiales, solo se requiere que se cree un departamento fiduciario que tenga su contabilidad separada y cuente con un patrimonio autónomo. El fideicomiso permite el financiamiento a costos competitivos de proyectos de inversión con capitales a los que muchas empresas no podrían acceder en condiciones normales y además puede permitir el refinanciamiento de créditos que en otras situaciones ocasionaría el remate de los bienes. Otra garantía que tiene, quien entregue sus bienes en fideicomiso, es que el agente fiduciario o administrador de los mismos deberá responder civilmente hasta la culpa leve por los daños y perjuicios que le ocasione por la falta de diligencia en el cumplimiento de la gestión que se le encomendó realizar. Finalmente, las ventajas impositivas que ofrece la legislación paraguaya, a través de la Ley N° 921, en los negocios fiduciarios, también son muy atractivas para las inversiones. En relación al impuesto a la renta el fideicomiso se considera dentro del hecho generador de este impuesto pero, sin embargo, posee varias excepciones como las siguientes:

- rentas que provengan de fiducias que tengan por objeto otorgamiento de créditos y si el beneficiario es el Estado.

- rentas de negocios que tengan por objeto la administración de fondos de pensiones.

- rentas que tengan por objeto la vinculación a fondos comunes de inversión con beneficio social.

- rentas que provengan de títulos estatales o del Banco Central del Paraguay.

En relación al impuesto al valor agregado ( IVA ) está previsto que todos los negocios y operaciones fiduciarias están exentos del IVA.

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Mientras que para el Impuesto a los Actos y Documentos se tienen fijadas las siguientes previsiones:

- están exentos los instrumentos en que se hagan constar la constitución, modificación, extinción o liquidación de un negocio fiduciario.

- están exentos los documentos en que constan las operaciones y negocios jurídicos celebrados por el fiduciario en cumplimiento de sus funciones.

- están exentos los procesos de movilización de activos o titulación. Otra importante exención prevista en la normativa jurídica es que el fideicomiso no está obligado a efectuar inversiones forzosas o mantener depósitos en el Banco Central del Paraguay en carácter de encaje legal pero, sin embargo, el Banco Central podrá disponer la constitución de garantías especiales y en las cuantías necesarias para salvaguardar los intereses económicos de las personas actuantes en el negocio fiduciario. En conclusión, para que la modalidad de negocios fiduciarios sea más utilizada para el financiamiento de las inversiones forestales solo hace falta que los bancos finalmente se decidan a hacer uso de esta figura e impulsen la creación de sus departamentos de fideicomiso, requisito exigido para poder operar dentro de los negocios fiduciarios y con ello colaborar en el financiamiento del desarrollo sostenible del sector forestal, facilitando la disponibilidad de recursos financieros para las inversiones en la producción forestal. Hasta ahora los únicos casos de fondos de fideicomiso utilizados en el Paraguay, para el manejo sustentable de bosques naturales, se hallan asociadas a programas de conservación de la biodiversidad promovidas por fundaciones y ONG´s en el área de conservación de los recursos naturales. 8.5 – Secuestro de Carbono por los Bosques Las dos fuentes principales de emisiones de CO2 a la atmósfera están constituidos por los intensivos procesos de deforestación y sustitución de los bosques por cultivos agrícolas y las pasturas para la ganadería, juntamente con el uso de combustibles fósiles como sustento de los procesos de desarrollo tecnológico industrial de nuestro siglo. Para poder revertir este proceso se requerirá la recuperación de grandes superficies boscosas, el manejo sostenible de los recursos forestales remanentes y la creación de nuevas masas boscosas que contribuyan a la fijación de carbono y a la disminución de los niveles de CO2 en la atmósfera. El manejo sostenible de un bosque implica aprovechamientos equivalentes a la cantidad de madera producida anualmente por el bosque bajo manejo forestal, extrayéndose una cantidad igual a la que se degradaría naturalmente en un bosque en equilibrio dinámico, mientras que en los bosques vírgenes, en equilibrio dinámico, la cantidad anual de biomasa producida será igual a la que se degrada. Comparando ambas situaciones, si bien la intervención en un bosque le impedirá alcanzar su máxima biomasa, la fijación de CO2 es mayor en un bosque manejado sosteniblemente que en un bosque virgen, pues el aprovechamiento de la madera en productos de larga durabilidad actúa como reservorio de CO2 y además se tiene el beneficio adicional del uso de la madera como alternativa a los combustibles fósiles que liberan cantidades muy superiores de CO2 a la atmósfera.

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Por otro lado, en la mitigación de la emisión de CO2 por una plantación forestal de rotación corta que produce madera para combustible hay reemplazo de energía fósil por madera proveniente de la reforestación y el efecto es acumulativo puesto que el reemplazo produce una disminución permanente de la emisión de CO2. En efecto, la utilización de madera para la construcción de distintos tipos de materiales se realiza con un consumo mínimo de energía, la mayor parte de aporte solar, y su transformación en material de construcción requiere menos energía que cualquier otro material alternativo como el acero, hormigón, ladrillos, etc. Actualmente, ya no existen dudas acerca de la incidencia de los niveles de CO2 en la atmósfera sobre los cambios climáticos que vienen afectando sostenidamente al planeta, siendo el CO2 uno de los gases con efecto de invernadero responsable del incremento de la temperatura en la tierra, alterando las formas de vida humana, animal y vegetal y su entorno. Todas estas consideraciones explican porque una de las áreas de mayor interés y potencial aparecida en los últimos años se ha referido a la función de los bosques como sumideros de carbono, a efectos de mitigar los excesos de emisiones de origen antrópico. Paraguay ha sido signataria de la”Convención sobre Cambio Climático Global”, ratificada por Ley N° 251 / 93 del Congreso Nacional y ha participado activamente de las sucesivas “Conferencias de las Partes” y reuniones del “Comité Intergubernamental de Negociación”, realizadas desde la entrada en vigor de la Convención el 21 de marzo de 1994, para el desarrollo de las especificaciones técnicas y operativas de diferentes iniciativas a efectos de convertir en acciones concretas sus obligaciones con la convención. Si bien los progresos son relativamente lentos, por la gran complejidad que tiene el tema, está tomando cuerpo la opción de “Implementación Conjunta” ( IC ) con el objeto de viabilizar proyectos de inversión privada, de países excedentarios de carbono, a ser emplazados en regiones con alta receptividad y eficiencia en el secuestro, en asociación con inversores privados del país sede, con carácter de inversiones compensatorias y que requieren un rol público de los Estados beneficiarios de esas iniciativas. Sin embargo, quedan todavía muchas áreas técnicas, operativas y políticas que no están totalmente definidas y que requieren respuestas para una efectiva implementación de estos programas. En el Gobierno Nacional recae la responsabilidad de ejercer el rol público para la implementación de estas transacciones en el país, motivo por el cual fue oficialmente creada la “Comisión Nacional de Implementación Conjunta”. Esta Comisión está integrada por representantes de instituciones y organizaciones públicas y privadas, y una Secretaría Ejecutiva, como oficina nacional para la implementación conjunta, que es la unidad de gerenciamiento general de las iniciativas de generación, aplicación y gestión de las pautas técnicas, normativas y administrativas que permitan promocionar, hacer elegibles, fiscalizar, monitorear y certificar las inversiones en

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la creación de sumideros que resulten permanentes, eficientes y sin impactos ambientales y socioeconómicos indeseables. En síntesis, un proyecto de implementación conjunta es un proyecto internacional que tiene como resultado una reducción real, mensurable y a largo plazo de las emisiones netas de los gases con efecto invernadero en un país huésped, pudiendo darse en cualquier sector económico como el de energía, agricultura , forestal, industrias, etc. Un aspecto técnico muy discutido y que sigue generando interpretaciones y enfoques diversos, en la etapa de ejecución de proyectos, es la definición de la línea de base. Conceptualmente, la línea de base supone identificar lo que ocurriría en caso de que no existiese ninguna política impactando sobre el uso de la tierra y la asignación de recursos asociada en una región determinada y como impactaría una política explícita de sumideros de carbono. Un ejemplo en el Paraguay sería comparar el impacto de la política vigente de incentivos fiscales para la reforestación con una situación ante la ausencia de subsidios para las plantaciones forestales, de cuyo resultado comparativo surgiría la estimación de la incrementalidad neta de la política aplicada sin las distorsiones de otras. Una vez establecida la línea de base se puede evaluar las contribuciones en evitamiento, reducción o secuestro de los proyectos de implementación conjunta Antes de considerar el potencial de los proyectos forestales será importante la definición de la naturaleza del secuestro del carbono por los bosques como opción de mitigación de los gases. En efecto, un flujo positivo de carbono puede ser generado por proyectos forestales bajo dos enfoques que son: 1) por absorción activa en nueva vegetación y 2) por evitación de emisiones de la vegetación existente. El primer enfoque comprende dos actividades principales que son la creación de sumideros a través de plantaciones forestales y el resaltamiento de sumideros a través del incremento de las tasa de crecimiento de los rodales forestales. El segundo enfoque puede ser logrado mediante la reducción de la deforestación y los cambios en el uso de la tierra o también reduciendo los daños a los bosques existentes. Ambos enfoques tienen el mismo efecto de reducir la acumulación neta de los gases de invernadero en la atmósfera pero se requieren diferentes herramientas analíticas para su evaluación. Paraguay reúne las condiciones apropiadas para atraer inversiones externas para proyectos forestales, principalmente las plantaciones forestales, en caso que se estableciera un comercio de los derechos de emisión y se incluyera el establecimiento de plantaciones dentro del Mecanismo de Desarrollo Limpio ( MDL ), si bien debe reconocerse que quedan aún muchos aspectos por resolver en relación al Protocolo de Kyoto. El Protocolo de Kyoto incluye al sector silvicultura como fuente y sumidero de gases de invernadero e identifica las áreas en que las Partes de la Convención pueden emprender la reducción de emisiones y el secuestro de carbono por intermedio de obligaciones, fijando una lista de actividades y acuerdos diferentes.

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Así mismo, el Protocolo de Kyoto ofrece un mecanismo para revisar la modalidades incluidas para la elaboración de definiciones operativas y las metodologías necesarias para la ejecución de la Convención. De acuerdo al Protocolo de Kyoto la Implementación Conjunta debe cumplir con las siguientes condiciones: ser aprobados por las partes envueltas, reducir las emisiones de gases o aumentar la remoción de gases, adicionales a cualquier aporte ya ocurrido y ser suplementarios a las acciones domésticas requeridas en el Protocolo para cumplir con los compromisos. El Protocolo también requiere que los países y la CMCC desarrollen los mecanismos (estructura legal, guías de informes, procedimientos contables, etc.) requeridos para poner en marcha un régimen legítimo de transacción de emisiones. Según esta propuesta, los países en desarrollo ganarían en desarrollo económico y beneficios ambientales de la implementación de proyectos que recibirán un Certificado de Reducción de Emisión para exportación y los países, llamados del Anexo I, podrían usar estos certificados para contribuir en el cumplimiento de sus compromisos con las metas de reducción según lo determinado por la convención. El Mecanismo de Desarrollo Limpio actuará como un cuerpo internacional para supervisar los proyectos de reducción de emisiones que se llevan a cabo en los países en desarrollo que no están bajo restricción de emisiones y como en el caso de la Implementación Conjunta deben mostrar que son adicionales a lo que podría haber ocurrido de cualquier manera y tener la expresa aprobación del gobierno anfitrión. Adicionalmente a los requerimientos de la IC, los proyectos deben ser certificados por una tercera parte independiente. En efecto, el MDL es un mecanismo híbrido que junta la IC y las transacciones de emisiones con la participación voluntaria de los países en desarrollo. De acuerdo a como se fueron desarrollando los acontecimientos, en las reuniones en la Conferencia de las Partes, ha quedado evidente que un MDL flexible será muy importante para la aceptación del Protocolo de Kyoto por muchos países y grupos de interés aún remisos. En efecto, muchos creen que el MDL está todavía pobremente definido, es así que los gobiernos de países en desarrollo quieren usarlo para incrementar los flujos financieros en su dirección, mientras que ciertos grupos sociales y ambientalistas lo ven como un mecanismo de redistribución contra el desigual desarrollo histórico, así como también grupos ecologistas que lo ven como una vía para mejorar los flujos de capital para la conservación de los bosques y el manejo forestal sostenible. También, en cuanto a su estructura operacional, algunos ven al MDL como un simple regulador de los proyectos de transacciones de emisiones, mientras que otros lo ven más como un participante directo en el financiamiento de proyectos en la misma línea que el Global Environmental Facility ( GEF ). Mientras algunos países prefieren el primer modelo, los países en desarrollo prefieren lo último porque tendrían un mayor control sobre las prioridades de gastos. La naturaleza de

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las instituciones u organizaciones que manejarían el MDL también está todavía debatiéndose. Se considera que las plantaciones forestales es un uso legítimo de la tierra para ayudar a los países productores de madera tropical y sub-tropical a manejar sus recursos forestales de forma sostenible, reduciendo la presión ejercida en los bosques naturales, lo que amerita que se siga debatiendo el tema aunque solo sea para concienciar a los países miembros de las oportunidades que se les podría ofrecer con estos procesos internacionales. Estudios realizados por el Banco Mundial estiman que el mercado de transacciones de emisiones, a través del MDL, podría estar en alrededor de 10 billones de dólares anuales para el primer periodo de compromisos entre 2008 – 2012, si se liberasen las transacciones con los países en desarrollo. También se estima que una parte de esta suma teórica representarán transferencias entre países industrializados, principalmente de Europa Oriental y una parte sustancial se canalizará hacia los países en desarrollo. Todavía falta determinar como se van asignar las diferentes porciones y que mecanismos regulatorios van a controlar las transacciones de emisiones. Sin embargo, es importante que los países en desarrollo sean los que establezcan sus propias prioridades de inversión para una más justa apreciación de los valores secundarios positivos que diferentes inversiones pueden traer bajo condiciones socio-económicas diversas. Las transacciones del negocio de emisión de gases de invernadero pueden resultar muy ventajosas tanto para el sector público como del sector privado del Paraguay. Entre las ventajas para el sector público podemos citar las siguientes:

- Inyección de nuevo capital, adicional a las fuentes tradicionales de financiamiento.

- Ayudar al sector forestal en sus programas de manejo sustentable de los bosques nativos, la reforestación, la agroforestería, la planificación del uso de la tierra, el fortalecimiento de la administración forestal del Estado, etc.

- En el sector energético puede ayudar a canalizar las inversiones hacia la disminución de la dependencia de combustibles fósiles, incluyendo la utilización de biomasa renovable como fuente de energía.

- Acceso a nuevas fuentes de financiamiento, tecnología y experiencias para colaborar en la implementación de prioridades nacionales.

Mientras que las ventajas que se presentan para el sector privado del país serían las siguientes:

- Intercambio de un nuevo “comodity” de creciente valor para los países industrializados que tienen que cumplir con sus compromisos de reducción de emisiones de gases de invernadero.

- Mejorar el atractivo de proyectos ambientales con tasas de retorno marginales o de alto riesgo.

- Para la producción forestal generará un retorno financiero en un periodo más corto, antes de que se produzcan las cortas de aprovechamiento.

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Debe reconocerse que aún no se puede hablar de la consolidación de un mercado organizado con precios establecidos por la ley de la oferta y la demanda, sin embargo, han habido progresos hacia un mecanismo de mercado más sofisticado, desde los primeros tiempos en que fueron utilizados esquemas voluntarios de intercambio para las transacciones, los cuales una vez bien estructurados permitiría que una significativa parte de lo redituado por el mercado internacional de proyectos de carbono se canalicen hacia los países en desarrollo. El exhaustivo análisis de la problemática del negocio de las transacciones del secuestro de carbono, para la reducción de la emisión de gases de efecto invernadero, muestran la enorme importancia del mismo para promover el desarrollo forestal sostenible del Paraguay, pero para materializarlo es necesario que el sector forestal, público y privado, así como los altos niveles de decisión política nacionales, reconozcan el enorme potencial de la reducción de emisiones en sus procesos de planificación, para lo cual será esencial desarrollar volúmenes verificables de productos de reducción de emisiones a través del proceso de asignación de capitales. Bajo la premisa de arriba, la optimización de la producción forestal debería desarrollar un nuevo límite de sus posibilidades de producción, basado en los valores relativos de su producto principal ( maderas y subproductos forestales ) junto con el potencial de secuestro de carbono asociado. Una vez que el proceso de producción sea apropiadamente entendido se tendrán servicios de reducción de emisiones más sofisticados con instrumentos financieros estructurados sobre estos valores. En síntesis, del análisis de los diferentes argumentos desarrollados ha quedado claro que la demanda de países industrializados por proyectos de carbono para compensación, mediante proyectos implementados en países en desarrollo, podría ser altamente significativa e inclusive los recursos financieros que podrían movilizarse en este contexto podrían superar grandemente a la actual asistencia oficial de desarrollo canalizada hacía el sector forestal. Pero para que esto se materialice será necesario que el MDL sea estructurado como para facilitar y canalizar adecuadamente esta demanda y apuntalar el flujo de fondos adicional para actividades de desarrollo forestal sostenible, para lo cual deben cumplirse las precondiciones antes citadas para que pueda materializarse este potencial. 8.6 – Servicios Ambientales El comercio de servicios ambientales presenta una nueva modalidad, con creciente grado de importancia, para promover inversiones forestales en el Paraguay en base a un esquema de financiamiento y transacciones de los servicios ambientales que prestan los bosques y que están intrínsicamente asociados a su conservación y manejo. Entre los principales servicios ambientales, que actualmente podrían ser considerados, se incluyen la mitigación del gas de invernadero a través de la reducción de las emisiones, secuestro y el almacenamiento de CO2; la conservación de la biodiversidad como banco genético y fines de investigación; la conservación de los recursos hídricos para la producción de agua de calidad para el consumo humano y otros usos y la protección de las bellezas escénicas para disfrute humano, recreación y ecoturismo.

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De esta manera, el comercio de los servicios ambientales puede ser agregado como un nuevo modelo en la estructura financiera del sector forestal del país, mediante la utilización de fuentes inéditas de generación de recursos financieros que se agregan a las fuentes de financiamiento ya existentes, con lo que sería factible conformar un fondo general, el cual podría ser agrupado dentro del “Fondo de Desarrollo Forestal”, cuya creación está siendo propuesta, para el financiamiento del sector forestal. Estas nuevas fuentes de financiamiento podrían provenir principalmente de las transacciones de venta de servicios ambientales de los propietarios de bosques privados y de plantaciones forestales; de impuestos de actividades que contaminan el ambiente; la administración de servicios en áreas silvestres protegidas; cambio de deuda externa por naturaleza; etc. El comercio de la venta de servicios ambientales puede abrir un nuevo mercado ambiental, tanto interno como externo, estimulado fuertemente por las tendencias de globalización de la economía mundial, transformando los recursos naturales, especialmente los bosques, en una nueva fuente de ingresos para promover un crecimiento sustentable partiendo de la premisa de darle a los recursos forestales su justa valoración por los beneficios tangibles e intangibles que ofrece a la sociedad. Este proceso de valorización de los servicios ambientales del bosque tuvo su inicio y sustento en los acuerdos que fueron alcanzados en la Cumbre de la Tierra cuando en la “Declaración de Río sobre Medio Ambiente y Desarrollo” se establecía que “las autoridades nacionales deberán procurar fomentar la internalización de los costos ambientales y el uso de instrumentos económicos teniendo en cuenta el criterio de que el que contamina debe pagar”. Esta posición también está sustentada en la “Agenda 21” que plantea la necesidad de preservar y cuidar los recursos naturales como el agua, la atmósfera y la energía, así como de disminuir la producción de residuos y desechos que atentan contra la salud y la conservación del planeta. Estos principios, en declaraciones del más alto nivel político mundial, fueron reforzados con lo establecido por la “Convención Marco de Cambio Climático” para estabilizar las concentraciones de los gases de invernadero a un nivel que permita la adaptación y el compromiso de los países industrializados de llegar a los niveles de emisión del año 1990 para el año 2010 y también por el “Protocolo de Kyoto” donde se incluyen los bosques o sumideros dentro del proceso de Mecanismo de Desarrollo Limpio, aún reconociendo las dificultades que aún persisten para llegar a acuerdos definitivos. No hay dudas de que los bosques contribuyen de una manera superlativa en la reducción de los efectos de los gases de invernadero por un lado disminuyendo las emisiones a través de la reducción de las deforestaciones, la reducción de la degradación y la sustitución de los combustibles fósiles por biomasa y por otro lado, incrementando los sumideros mediante los bosques naturales y las plantaciones forestales. Ya existe una sólida conciencia de que esta contribución de los bosques a la solución de problemas ambientales y de conservación de los recursos naturales, debe traducirse en un ingreso adicional al sector forestal mediante la reclamación de créditos de

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compensación para financiar los costos de proyectos forestales que garantizarán su desarrollo sustentable. Del análisis del potencial del comercio de la venta de servicios ambientales se podría concluir que la estrategia más apropiada para que el Paraguay esté en condiciones de poder movilizar recursos financieros, de esta nueva fuente de financiamiento, sería la creación de un modelo institucional transparente, con una estructura de financiamiento bajo un marco jurídico práctico, que contribuya efectivamente al desarrollo forestal, lo que podría lograrse con la creación del fondo de desarrollo forestal que se está proponiendo. 8.7 – Donaciones Muchos gobiernos, agencias internacionales y organizaciones no gubernamentales ofrecen esta modalidad activa de las donaciones para el financiamiento de proyectos en el área ambiental y de los recursos naturales. En el Paraguay existen numerosos ejemplos de esta modalidad, frecuentemente a través de acuerdos bilaterales entre gobiernos o de donaciones especiales ( grants ) de organizaciones internacionales como el Banco Mundial, Banco Interamericano de Desarrollo, Unión Europea, etc., para financiar servicios de consultoría o de asistencia técnica y excepcionalmente para el financiamiento de bienes de capital para proyectos productivos. Las donaciones que provienen de acuerdos entre países muchas veces vienen condicionadas para que los fondos sean utilizados para invertir en bienes y servicios originarios del país que otorga la donación e inclusive puede suceder, cuando los fondos son multilaterales y de agencias internacionales, que los mismos tengan que ser utilizados en el financiamiento de bienes y servicios proveídos por los países miembros. Si bien las donaciones pueden aplicarse a cualquier clase de inversiones, generalmente los donantes prefieren aquellos proyectos que financieramente no son rentables pero que arrojan beneficios sociales y ambientales importantes, por lo que particularmente los proyectos que se relacionan a capacitación e investigación son generalmente priorizados en la canalización de estos fondos no reembolsables. 8.8 – Canje de Deuda Externa por Naturaleza El objetivo del “Canje de Deuda por Naturaleza”, como instrumento financiero, es la transferencia de recursos financieros de países industrializados para reducir la deuda externa de los países en desarrollo, en reconocimiento de los valores de las externalidades de los bosques, buscando compensar la poca equitativa distribución, a través del mercado, de los costos y beneficios de la conservación forestal, donde la mayor parte de los costos de oportunidad son incurridos a nivel local y nacional y sin embargo, la mayor parte de los beneficios fluyen a nivel internacional. La estrategia que debe ser utilizada para la operación del canje, generalmente, debe seguir las siguientes etapas principales:

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- Un gobierno de un país industrializado o una organización no gubernamental ( ONG ), que se dedica a la conservación de la naturaleza, compra un pagaré de la deuda externa, de un país en desarrollo, con importantes descuentos en el mercado secundario.

- El comprador entrega el pagaré al gobierno del país deudor a cambio de

un instrumento financiero en moneda local que puede ser en efectivo o bonos. En algunos casos el gobierno al efectuar el canje puede captar parte del descuento que obtuvo el comprador en el mercado secundario.

- El instrumento financiero en moneda local se asigna al financiamiento de

un proyecto de conservación, previamente acordado entre el gobierno deudor y el gobierno extranjero o la ONG participante en la operación. Generalmente, la administración de los proyectos queda en manos de grupos conservacionistas locales con el apoyo de las instituciones gubernamentales.

Los organismos no gubernamentales internacionales que más activamente estuvieron, hasta ahora, involucrados con las operaciones de canje de deuda externa por naturaleza han sido el Fondo Mundial para la Naturaleza ( WWF ) y The Nature Conservancy de los Estados Unidos, con esta última organización la Fundación Moisés Bertoni del Paraguay había gestionado, en 1990, hacer un canje de la deuda externa paraguaya para la compra de los bosques de Mbaracayú, que habían quedado en propiedad de la Corporación Financiera Internacional del Grupo Banco Mundial, operación que no prosperó por falta de acuerdo con las autoridades paraguayas pero que, finalmente, se convirtió en la Reserva de Mbaracayú mediante compra directa con fondos conseguidos por The Nature Conservancy. Existen varias facilidades bilaterales para la reducción de la deuda externa como, por ejemplo, la modalidad creada por el Congreso de los E.E.U.U, a través del “Act on Debt Reduction for Developing Countries with Tropical Forests”, por el cual se reconoce los valores recibidos por ciudadanos americanos de la protección de bosques tropicales como una justificación para recanalizar los recursos existentes en la reducción de la deuda externa para su protección. Para el efecto se cuenta con un listado de criterios de elegibilidad para los países de América Latina y el Caribe. Por lo general, esta modalidad de financiamiento está asociada a la protección de áreas de gran riqueza de la biodiversidad, con especies que están en peligro de extinción, zonas donde viven comunidades indígenas o también para programas de educación, capacitación, investigación y extensión en conservación de la naturaleza. También es posible extender el uso del instrumento del canje de la deuda para promover la reforestación, uso sostenible, fijación de carbono, etc., lo que dependerá de la prioridad que se otorgue a el sector forestal por las autoridades nacionales así como por el acreedor. Los que abogan por la utilización de este mecanismo financiero aducen que la operación de canje favorece a todos los participantes del proceso. Las entidades financieras logran deshacerse de la parte problemática de su cartera de crédito a través de la venta del préstamo en el mercado secundario, mientras que las organizaciones conservacionistas pueden lograr un efecto multiplicador del impacto de sus gastos a

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través del canje de los pagarés, obteniendo recursos en moneda local cuyo valor en dólares excede el monto que se invirtió en la operación de recompra en el mercado secundario y para el país deudor las ventajas son la reducción de su deuda externa y al mismo tiempo el fortalecimiento de sus programas de conservación de los recursos naturales y el medio ambiente. Sin embargo, también existen algunas reservas acerca de los reales beneficios, de lo que en un principio fue considerado como una verdadera panacea, para los países deudores. Existen análisis económicos que demuestran que el rescate de pagarés en forma parcial y fragmentada no garantiza un buen negocio para el país porque cuando el precio de la deuda en el mercado secundario expresa con cierta confiabilidad la posibilidad de que la deuda sea servida, el país termina pagando en las operaciones de conversión más de lo que el pagaré vale porque el precio de licitación está fijado por el mercado y éste refleja el valor promedio de todas las obligaciones, incluidas las deudas pagables y la no pagables. De esta forma los pagarés rescatados tendrían en el margen un valor inferior al precio que se paga en una operación de recompra en el mercado secundario, lo que finalmente podría constituirse en un subsidio que se le otorga a los bancos operantes en la transacción de recompra. Otro argumento que se esgrime, como efecto negativo, es que las conversiones de la deuda crean una expansión monetaria que puede tener efectos inflacionarios no deseables, aunque existe la posibilidad de minimizar el impacto de las conversiones sobre el nivel interno de precios haciendo el canje con bonos de mediano plazo para distribuir la emisión monetaria en un periodo de tiempo más largo. También se argumenta que las conversiones de las obligaciones externas en moneda local pueden aumentar significativamente el gasto fiscal en un esquema de ajuste estructural y de grandes restricciones fiscales, lo que podría presentarse problemática para países que se encuentran atrasados con el cumplimiento de sus deudas. Es factible que una cantidad importante de fondos en moneda nacional pueda canalizarse hacia la conservación y protección de los bosques. Hasta ahora la fuente principal han sido la deuda comercial privada y la deuda oficial bilateral. En el caso de la deuda oficial la operación se hace bajo la cláusula 10%, en la cual no es establecido un precio, que es negociable, y el donante también tiene la libertad de donar la deuda para programas de protección y desarrollo forestal. Este potencial de financiamiento podría incrementarse grandemente si las deudas con los bancos de desarrollo multilaterales, actualmente exentas de cancelación, pudieran librarse, lo que ya había sido propuesto para el desarrollo de la cuenca del Amazonas y también para cubrir canje de deuda cuando los gobiernos se comprometen a proteger y restaurar los derechos territoriales indígenas en compensación por la reducción de la deuda. Del análisis del potencial que puede tener la figura del canje de deuda externa por naturaleza, para financiar proyectos de desarrollo forestal, puede concluirse que no hay restricciones en cuanto a su aplicación para este propósito aunque su modalidad está más orientada hacia proyectos de conservación y protección de los recursos naturales renovables.

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IX – NECESIDAD DE FORTALECIMIENTO DE LA CAPACIDAD NACIONAL DE FINANCIAMIENTO DEL MANEJO FORESTAL SUSTENTABLE 9.1 – La Reforma de la Banca Pública de Fomento Desde hace bastante tiempo se viene discutiendo en el Paraguay acerca de la urgencia de iniciar un proceso de reestructuración de la banca pública ante la falencia de los agentes financieros privados para cubrir los requerimientos de un desarrollo económico sostenible del país, a pesar de la liquidez de los agentes financieros privados que se limitan a concentrar su asistencia crediticia al financiamiento del consumo, servicios y compra de instrumentos de regulación monetaria o bonos del Estado en detrimento de la producción. Así mismo, también se tienen las mismas imperfecciones del mercado financiero que genera desfinanciamiento y altos costos que se traducen en efectos negativos y recesivos para la economía, situación que está obligando al Estado a tener que asumir dicha responsabilidad. A inicios de la década del 90, teniendo en cuenta el vacío de mercado de capitales existente en el país, se habían creado tres intermediarios de segundo piso, los cuales ya habían sido analizados en capítulos anteriores, constituidos por el Fondo de Desarrollo Campesino para atender al sector campesino; la Unidad Técnica Ejecutora de Programas del Banco Central del Paraguay para canalizar recursos financieros del BID para las microempresas y el Fondo de Desarrollo Industrial para canalizar recursos financieros de largo plazo para los PYMES de los diferentes sectores económicos. A pesar de estas reformas del sistema financiero, que se llevaron a cabo para promover el desarrollo económico nacional, se ha verificado que durante toda la década del 90 el financiamiento del sector productivo ha sido extremadamente deficitario, a través de las entidades financieras, lo que hacía necesario promover con urgencia una reforma de la banca pública de fomento para hacer frente a las necesidades de financiamiento del sector productivo, especialmente de los pequeños productores. El primer proyecto de reforma de la banca pública fue presentado por el Gobierno al Congreso Nacional a finales de 1999 pero fue retirado nuevamente debido a la fuerte oposición, al proyecto de ley, de los sectores productivos del país y de las organizaciones campesinas que veían que el esquema presentado agravaría aún más el acceso al crédito de parte de los pequeños productores. Posteriormente, ya en el año 2002, se conformó por Decreto del Poder Ejecutivo una Comisión de Trabajo para la preparación de un nuevo proyecto de reforma de la banca pública que respondiera mejor a las necesidades de financiamiento de los sectores productivos. Sin embargo, los mismos referentes que han participado de este proceso de socialización del nuevo proyecto de ley de reforma de la banca pública, actualmente en estudio en el Parlamento Nacional, en representación de los diferentes sectores productivos y de organizaciones políticas, critican que el proyecto de ley remitido por el Poder Ejecutivo al Congreso no ha incorporado propuestas vitales hechas por dichas organizaciones para que la reforma de la banca pública sea un verdadero instrumento de desarrollo económico sostenible del país.

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El proyecto de ley radicado en el Poder Legislativo contempla un banco de desarrollo de primer piso para la atención al público conformada como una sociedad anónima y que por tanto tendrá que desempeñarse como una persona jurídica de derecho privado y que estará regida por la Ley N° 861 / 96 “Ley General de Bancos, Financieras y Otras Entidades de Crédito”. Las entidades financieras que estarán conformando esta entidad bancaria de desarrollo serán las siguientes:

- Banco Nacional de Fomento - Crédito Agrícola de Habilitación - Fondo Ganadero - Fondo de Desarrollo Campesino - Fondo de Desarrollo Industrial - UTP – BCP - Banco Nacional de la Vivienda - Consejo Nacional de la Vivienda.

La crítica de los diferentes sectores económicos, políticos y sociales afirman que este esquema, por las restricciones impuestas por la misma ley general de bancos antes referida, solo servirá para limitar aún más el acceso al crédito productivo, especialmente de la franja de pequeños productores, lo que sumado a la falta de asistencia técnica, acceso a los mercados, tenencia de la tierra. etc., podrá agudizar los problemas generados por el reciente proceso de migración de la población rural hacía los principales centros urbanos con un altísimo costo social. Por tanto, se puede prever que seguirá todavía un intenso debate para la definición de lo que será la nueva banca pública de fomento, aunque en el Gobierno se espera tener la promulgación de la ley en el curso del primer semestre del 2004, como parte de los compromisos asumidos con el Fondo Monetario Internacional, en el marco de la firma del “Acuerdo Stand By” subscripto en diciembre del 2003. 9.2 – La Administración Forestal del Estado El Ministerio de Agricultura y Ganadería es el organismo central de la Administración Pública encargada para velar por la gestión de políticas de manejo sostenible de los recursos naturales renovables del país. Su estructura orgánica y funcional está establecida en la Ley Nº 81 / 92 y para cumplir con éstas funciones y competencias esta Secretaría de Estado deberá, entre otros: • Establecer políticas de desarrollo sostenible, así como, elaborar, coordinar,

implementar, fiscalizar y evaluar planes, programas y proyectos tendientes a lograr el desarrollo sostenible.

• Velar por la preservación, conservación y restauración de los recursos renovables y del medioambiente, a fin de lograr niveles de producción y productividad sostenibles y permanentes, así como una mejor calidad de vida de la población.

Dentro de este marco institucional, la administración, conservación, ordenamiento y control de los recursos forestales del país está a cargo del Servicio Forestal Nacional, institución que hasta finales del año 2000 dependía jerárquicamente de la Subsecretaría

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de Estado de Recursos Naturales y Medioambiente hasta la creación de la Secretaría del Ambiente, ocasión en la que se establece que el Servicio Forestal Nacional sea la única Dirección de dicha Subsecretaría de Estado que continúe en el ámbito del Ministerio de Agricultura, dependiendo ahora directamente del Gabinete del Ministro. La política forestal está instrumentada en la Ley Forestal Nº422 / 73, promulgada en noviembre de 1.973 pero con la creación de la Secretaría del Ambiente los bosques que se encuentran dentro de los parques nacionales y otras áreas de reservas equivalentes, que conforman el Sistema Nacional de Areas Silvestres Protegidas, han quedado bajo la administración de esta Secretaría. Se debe resaltar que más del 95% de los bosques que son propiedad del Estado pertenecen a estas áreas de reserva, lo cual indica que la cantidad de bosques de producción bajo administración directa del Servicio Forestal Nacional es prácticamente inexistente. Esta ley está reglamentada por el Decreto Nº 11.681 / 75 que, entre otras regulaciones, reglamenta el funcionamiento del Servicio Forestal Nacional otorgándole la facultad de “formular la política forestal en coordinación con organismos del Estado que actúan en el campo del desarrollo económico del país”. En este entorno institucional, la administración estatal de los recursos forestales del país se ha desarrollado en forma muy deficiente por falta de fuerza política y de suficiente recursos humanos, técnicos y financieros y tampoco el reforzamiento institucional que se ha venido implementando en el Servicio Forestal Nacional, en los últimos años, ha tenido el impacto que se deseaba. Es por ello que en el ámbito de la Mesa Forestal Nacional se ha estudiado el rediseño de la estructura institucional de la administración forestal del Estado y de sus instrumentos legales, para implementar acciones más concretas que sean capaces de potenciar el desarrollo del sector, superando sus debilidades y aprovechando mejor sus enormes potencialidades, razones que habían motivado a la Mesa Forestal Nacional a solicitar la cooperación técnica de la FAO para ayudar a fortalecer este proceso. Ante el preocupante déficit institucional en la administración forestal del Estado, se realizó un proceso de concertación nacional para analizar, evaluar y llegar a un consenso sobre el modelo de administración forestal más adecuado a la realidad del país, proponiéndose la creación de un Instituto Forestal Nacional autónomo y autárquico como el modelo ideal para la administración forestal estatal. Para el efecto se elaboró un anteproyecto de ley de creación del Instituto Forestal Nacional, el cual por iniciativa de la Cámara de Senadores, del Congreso Nacional, se convirtió en un proyecto de ley que luego de pasar por diferentes comisiones parlamentarias para su estudio obtuvo la media sanción de la Cámara de Senadores y ahora se ha remitido a la Cámara de Diputados para ser considerado cuando se inicie el próximo periodo legislativo. Con la creación del Instituto Forestal Nacional también se pretende subsanar la falta de orientación inversionista de la actual administración forestal del Estado, situación que impide que se tenga un marco de referencia apropiado de inversión para posibilitar que los recursos públicos sean organizados como insumos directos para la inversión en planes y programas forestales, previéndose en el proyecto de ley un cambio de enfoque

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institucional para que se pueda establecer mejor las prioridades y tener más selectividad en la asignación de los siempre escasos recursos presupuestarios. También facilitará una integración más activa en el sistema de planificación nacional para poder contrarrestar los impactos negativos de muchas políticas macroeconómicas y políticas sectoriales en el desarrollo sustentable del sector forestal. La generación de proyectos bien justificados, la creación de condiciones propicias para poder acceder a nuevos e innovativos mecanismos de financiamiento, un mejor aprovechamiento de las oportunidades de préstamos y asistencia técnica disponibles, a nivel nacional e internacional, son los factores considerados para poder mejorar el deficitario panorama actual de canalización de recursos financieros hacía el sector forestal. 9.3 – La Creación del Fondo de Desarrollo Forestal En el Paraguay se carece de una suficiente y adecuada disponibilidad de recursos financieros para poder estimular de una manera efectiva el manejo y conservación de los bosques nativos remanentes en el país, así como la restauración del patrimonio forestal a través de las plantaciones forestales. Se carece de líneas de crédito de largo plazo que puedan adaptarse al prolongado periodo de madurez financiera de la mayoría de las actividades productivas que se desarrollan en el sector forestal del país. Los recursos financieros, que se encuentran disponibles en las entidades financieras de fomento de la producción, no están contemplados para créditos blandos de largo plazo, por lo que es difícil que se puedan adaptar a las necesidades específicas de las actividades productivas del sector forestal. Para aumentar la cantidad y cobertura de los créditos destinados al sector rural, en general, es necesario que se impulse con mayor vigor el proceso de reforma de la banca pública de fomento, que actualmente se está estudiando y debatiendo en el Parlamento, para poder reorientar la política crediticia dirigida hacia el sector productivo. Se deben identificar las herramientas necesarias para que se pueda llegar de una manera más directa al productor rural, adecuando los periodos de plazos, las tasas de interés y los desembolsos oportunos, para que el productor pueda desarrollar una gestión rentable del crédito, dentro de la política de desarrollo sostenible del sector. Una de las estrategias a implementarse debe ser que las instituciones de crédito trabajen en una forma más desconcentrada y sobre todo descentralizada, para conseguir una minimización de sus costos operativos y que sus beneficios se puedan finalmente transferir a los productores, que es la situación a la que se pretende llegar con la creación del Fondo de Desarrollo Forestal para movilizar con mayor efectividad recursos financieros mejor adaptados a las necesidades de las inversiones forestales de largo plazo y una mayor estabilidad en el financiamiento para resguardar al sector forestal de las incertidumbres y fluctuaciones que frecuentemente generan los presupuestos anuales de gastos de la nación.

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Del análisis acerca de la estructura más apropiada, para el fondo forestal nacional, se concluyó que una organización con vida institucional propia y entidad legal separada, con una dirección autónoma y profesionalmente manejada, sería la estructura más conveniente para dar un fuerte impulso a la consolidación de una estrategia de autofinanciamiento, en el mediano y largo plazo, mediante una mayor estabilidad para el financiamiento forestal, una mejor adecuación del financiamiento a las peculiaridades propias de la producción forestal y una más efectiva participación en la toma de decisiones y en el manejo forestal. De esta manera, el fortalecimiento de la administración forestal del Estado, juntamente con la institucionalidad del fondo de desarrollo forestal, permitirá abrir el camino propicio para la atracción de préstamos, donaciones, capitales privados y otros beneficios accesorio que podrán contribuir eficazmente a un desarrollo forestal sostenible del Paraguay.

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X – CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES Del análisis de los procesos de reforma en el sector forestal se pueden observar avances muy importantes, destacándose entre ellos la consolidación de un proceso de concertación forestal amplio y transparente que ha permitido llegar a consensos para elaborar la política forestal nacional, la propuesta de modernización de la administración forestal del Estado, la propuesta de adecuación de normativas forestales, el establecimiento de principios, criterios e indicadores para el manejo forestal, la propuesta de creación de un fondo forestal y la concertación de un plan de acción forestal nacional. El Plan de Acción Forestal, cuya elaboración ha estado enmarcada dentro de un proceso coherente de formulación de política y planificación forestal nacional, ha sido el resultado de un interesante desarrollo de trabajos participativos e iterativos, que se han traducido en un conjunto de medidas de acciones que responden a las prioridades que fueron acordadas en el marco de la concertación forestal llevada a cabo. Este proceso estuvo retro-alimentado por un continuo análisis de la situación forestal del Paraguay, incluyendo la identificación de los impactos macro-políticos y de las otras políticas sectoriales sobre los bosques. En efecto, se ha llegado a la conclusión de que las políticas macroeconómicas y las políticas sectoriales de otros sectores ejercen influencias aún más significativas en el desarrollo forestal que las propias políticas forestales y por tanto, restringen las condiciones para la inclusión de un programa adecuado de desarrollo sostenible del sector forestal en las políticas y en la planificación del desarrollo económico nacional. Estos análisis y evaluaciones de la situación del sector forestal han ayudado a alimentar la tarea de búsqueda de consenso, en las etapas de concertación que condujeron a la toma de decisiones políticas, acerca de las diferentes y muchas veces conflictivas problemáticas en el desarrollo del plan y para las definiciones de las acciones que deberían considerarse en ese contexto, incluyendo su monitoreo y evaluación. El Plan es consistente con las normativas constitucionales y legales del país y también está enmarcado dentro de los compromisos asumidos por el Paraguay en los acuerdos internacionales relativos a los bosques y al ambiente, aunque basado en los principios de soberanía nacional y de liderazgo que debe asumir el país para su desarrollo. Los programas, subprogramas y proyectos del Plan de Acción Forestal responden a los delineamientos de la política forestal del Paraguay, consensuados en el ámbito de concertación de la Mesa Forestal Nacional, y por tanto se encuentran coherentemente integrados dentro de las estrategias de desarrollo económico y social del país. En el plan, dentro de un enfoque holístico e inter- sectorial, se puede visualizar la contribución del sector forestal al desarrollo económico, basada principalmente en la capacidad multi-funcional de los bosques como proveedores de insumos y productos para la economía nacional. La participación activa de todos los actores sociales, económicos y ambientales, está plenamente garantizada mediante el establecimiento de mecanismos apropiados para la creación de un proceso participativo que permitirá involucrar a todos los sectores de la

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sociedad y que hará que las decisiones se tomen lo más próximo posible al objeto de las actividades. Para la consolidación plena de este proceso participativo y el fortalecimiento de los programas forestales se ha subscripto el “Acuerdo de Asociación con el Mecanismo para los Programas Forestales Nacionales”, mediante el cual se tendrá una asistencia financiera de US$ 300.000 durante 3 años. Este apoyo del “Acuerdo de Asociación” al Plan de Acción Forestal Nacional y a la participación plena de todos los actores involucrados, es de fundamental importancia considerando que los distintos objetivos del Plan de Acción se encuentran ligados con diferentes grupos de interés de la sociedad, que se verán afectados, positiva o negativamente, por las medidas y acciones que vayan a adoptarse y por tanto el éxito o el fracaso, de la gestión del plan, estará relacionado a la efectiva integración de estas fuerzas en los procesos de planificación e implementación del plan. Además, esta participación dinámica implicará que las decisiones importantes que se adoptan, acerca de las políticas de aprovechamiento de los recursos forestales, serán tomadas directamente por los actores y beneficiarios del proceso de desarrollo forestal. La desconcentración de las funciones de la autoridad central de la Administración Forestal del Estado hacía sus agencias regionales y la descentralización de algunas de las funciones de la autoridad de aplicación central a las instituciones forestales departamentales y municipales, para desburocratizar la administración pública sectorial y lograr una mayor eficiencia y eficacia en la implementación de la política y la planificación forestal, están integralmente contempladas en el Plan de Acción Forestal. Así mismo, están establecidas las acciones que se implementarán con el propósito de lograr el fortalecimiento de todas las instituciones y organizaciones forestales, públicas y privadas, del gobierno central y de las gobernaciones y municipalidades y la capacitación de recursos humanos para lograr eficiencia en la descentralización administrativa. Estas acciones que deben implementarse serán claves dentro de la nueva visión institucional que se tiene para impulsar con mayor vigor el desarrollo forestal sostenible en el contexto de un mercado muy competitivo y globalizado. En las estrategias de financiamiento del desarrollo forestal, enfocadas por el plan, se priorizan las inversiones del sector público, incluyendo la asistencia oficial externa para el desarrollo, y los incentivos que se otorgarán al sector privado y las organizaciones no gubernamentales para movilizar sus capacidades y recursos financieros hacía las inversiones en el desarrollo del sector forestal del país. Se debe considerar que la promoción del desarrollo forestal del Paraguay en gran medida ha sido frenada por limitaciones y obstáculos que se derivan, generalmente, de un concepto equivocado que aún se tiene acerca del valor y la utilidad de los bosques. Este concepto del bosque ha estimulado, en la mayoría de los casos, a su creciente sustitución por otros usos como la agricultura y la ganadería o, en la mejor de las situaciones, a una conservación pasiva en lugar de someterlo a un plan de manejo forestal sostenible para valorizar y optimizar toda la gama de posibilidades prácticas en bienes y servicios que el bosque puede ofrecer.

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Actualmente , las crecientes posibilidades que se abren para la venta de servicios ambientales de los bosques, a través de negociaciones a nivel nacional e internacional, pueden constituirse en coyunturas excepcionales hacia una mayor valorización de los ya escasos bosques naturales de importancia remanentes en el Paraguay. Cualquier proyecto de desarrollo forestal implica la creación de una riqueza incremental pero, sin embargo, el solo hecho de contar con el recurso boscoso y abundante mano de obra en el medio rural, no es suficiente para impulsar esta generación de una nueva riqueza si no se dispone del capital para realizar la inversión. Junto a la escasez de recursos financieros, una de las principales limitaciones que se tiene en el país, para mejorar la contribución del sector forestal al crecimiento económico nacional, es la falta de orientación inversionista de la administración forestal del Estado para establecer un marco apropiado de inversiones en el sector. Para crear este marco favorable, la nueva administración forestal del Estado, que será creada, debe posibilitar que los recursos públicos sean organizados como insumos directos del proceso de inversión en el sector forestal y no limitarse a un mero enfoque técnico-biológico en la administración y el aprovechamiento de los bosques del país. Este cambio de enfoque institucional permitirá una herramienta mucho más eficaz para establecer mejor las prioridades y tener más selectividad en la asignación de los escasos recursos presupuestarios, lo que, a su vez, requerirá una mayor integración en el sistema de planificación nacional y en la formulación de las políticas de desarrollo. La falta de incentivos y mecanismos de financiamiento adecuados también constituyen causas importantes que limitan el crecimiento del volumen de las inversiones forestales en el país y para superar estas restricciones se requiere que el sector público tenga una participación más activa en el fomento del desarrollo forestal; que se establezcan mejores mecanismos de financiamiento de las inversiones forestales; que se generen proyectos de inversión forestal y se aprovechen mejor las oportunidades de préstamo y asistencia técnica de organismos internacionales para proyectos específicos y para el fortalecimiento de las instituciones forestales. Las principales condiciones que generalmente influyen para que una inversión forestal pueda ser considerada son: su rentabilidad proyectada, los riesgos que conlleva, el costo de oportunidad de la tierra, la disponibilidad de financiamiento y la liquidez del negocio que se quiere implementar. Las peculiaridades propias de la producción forestal, para adecuarse a estas condicionantes, son las que justifican la necesidad de alguna clase de incentivos para, entre otros factores, modificar el actual sesgo favorable hacia el financiamiento de programas agropecuarios, mejorar la tasa de rentabilidad financiera de las inversiones, reducir riesgos e incertidumbres, eliminar los problemas de flujo de fondos que tienen los proyectos forestales y la disponibilidad de capital para viabilizar la inversión. No hay dudas en que existen serios obstáculos en el país para incrementar las inversiones en el sector forestal. En primer lugar, se tiene desde hace mucho tiempo un clima económico y fiscal desfavorable que supone severos ajustes para poder hacer frente a la deuda externa y a los problemas de la balanza de pagos, el desempleo, el

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limitado crecimiento económico, las drásticas reducciones presupuestarias destinadas a las inversiones, etc., que cada vez limitan más las disponibilidades financieras frente a los requerimientos de inversión del sector forestal. En segundo lugar, se tienen que los recursos financieros existentes son generalmente inapropiados para las características peculiares de las actividades productivas forestales y con mucha frecuencia los mismos son destinados a promover inversiones para el sector agropecuario y además, con el agravante de que dicho crecimiento casi siempre es a expensas de los bosques remanentes en el país. Aunque debe reconocerse también que el sector forestal ha sido incapaz de convencer a quienes toman las decisiones políticas a nivel nacional acerca de la importancia del sector forestal, lo que en parte es también consecuencia de la debilidad institucional de la administración forestal estatal para diseñar programas de inversión y mecanismos apropiados de financiamiento para dichas inversiones. En el ámbito internacional existen numerosas oportunidades para incrementar el financiamiento de los programas forestales nacionales cuya materialización dependen, en gran medida, de factores que están en mayor medida bajo el control de las mismas autoridades nacionales que de las respectivas políticas de los diferentes organismos internacionales de financiamiento. También hay que considerar que últimamente han ocurrido cambios sustanciales en los enfoques de los programas forestales de la mayoría de las agencias financieras internacionales, dándose cada vez más énfasis a los aspectos sociales y ambientales de las inversiones forestales, aspectos que también se reflejan en sus programas de asistencia técnica, abriendo nuevas posibilidades para financiar proyectos forestales. Es posible concluir con la afirmación de que en el Paraguay no se cuenta con suficiente y adecuada disponibilidad de recursos financieros para estimular el manejo y conservación de los bosques nativos remanentes en el país. Se carece de líneas de crédito de largo plazo que puedan adaptarse al prolongado periodo de madurez financiera de la mayoría de las actividades productivas que se desarrollan en el sector forestal. Los recursos financieros, que se encuentran disponibles en las entidades financieras de fomento de la producción, no están contemplados para créditos blandos de largo plazo, por lo que es difícil que se puedan adaptar a las necesidades específicas de las actividades productivas del sector forestal. Para aumentar la cantidad y cobertura de los créditos destinados al sector rural, en general, es necesario que se impulse con mayor vigor el proceso de la reforma de la banca pública de fomento que actualmente está siendo estudiado y debatido, reorientando la política crediticia dirigida hacia el sector rural. Se deben identificar las herramientas necesarias para que se pueda llegar de una manera más directa al productor rural, adecuando los periodos de plazos, las tasas de interés y la oportunidad, para que el productor pueda desarrollar una gestión rentable del crédito, dentro de la política de desarrollo sostenible del sector.

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Una de las estrategias a implementarse debe ser que las instituciones de crédito trabajen en una forma más descentralizada para conseguir una minimización de costos operativos y que sus beneficios se puedan finalmente transferir a los productores. El Plan de Acción Forestal con un enfoque amplio e integral, superando esfuerzos de planificación parciales o fragmentarios realizados en el pasado, se constituye en un coherente marco de política y en un importante instrumento de orientación, que incluye en su estructura las acciones que se necesitarán implementar para impulsar el desarrollo sostenible del sector. También será una herramienta poderosa para la coordinación y sistematización de la cooperación de las organizaciones internacionales de asistencia, multi y bilaterales, al presentar a dichas organizaciones un marco global, nacional y de objetivos locales, adecuado para el análisis y la promoción del uso de los recursos forestales. Del análisis global de este proceso de reformas se puede observar el pleno consenso logrado para las propuestas de fortalecimiento institucional, para la adecuación del marco legal, para el financiamiento de las inversiones forestales, para el establecimiento de criterios e indicadores para el manejo forestal, para la descentralización y para otras reformas necesarias para garantizar el desarrollo forestal sostenible del Paraguay. Estas propuestas de reformas otorgarán al sector forestal una importancia relevante en la estructura de Gobierno, especialmente en lo que respecta al diseño de políticas y la ejecución de programas y proyectos. La producción de madera seguirá siendo el elemento principal en la orientación de la política forestal y aunque los criterios e indicadores, acordados para el manejo forestal, establecen mecanismos de medición cualitativa y cuantitativa de la sustentabilidad en el manejo de los bosques, considerando aspectos productivos, ambientales y sociales, será necesaria, también, una estrecha coordinación con la política ambiental nacional ya que ésta, de manera preponderante, incide sobre el manejo, conservación y utilización de los bosques, debiendo instalarse en este ámbito el debate de la problemática forestal no solamente desde la perspectiva ambiental y de conservación de los ecosistemas forestales sino, también, como un recurso productivo. De esta forma, se podrá conseguir que la formulación de la política forestal quede inserta dentro del proceso de formulación de la política ambiental nacional, lo que le otorgará un mayor grado de compromiso político para una más activa integración de las metas forestales dentro de un plan de desarrollo socioeconómico y ambiental sostenible, creándose de esta forma un ambiente propicio para atraer los muchos nuevos e innovativos mecanismos de financiamiento que se encuentran disponibles para fomentar el manejo sustentable de los bosques en el Paraguay.

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XI – BIBLIOGRAFÍA BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO. , Taller sobre el uso de incentivos forestales para las plantaciones forestales industriales. Documento Técnico ENV – 4. Washington D. C. 1995. BOBADILLA, R. , Diagnóstico del Sector Forestal Paraguayo. ENAPRENA / GTZ. Asunción 1999. DE CAMINO, R. , Improving the Effectiveness of International Assistance for Sustainable Development in Latin America. The Case of Forestry. Working Draft. New York 1999. FAO / PNUD. , Guía Operativa para la Ejecución de las Propuestas de Acción del Panel Inter-guvernamental sobre Bosques. Eschbornd – Alemania 1999. FAO. , Información sobre los Productos Forestales Madereros en América Latina. Memoria de Talleres – Volumen 2. Santiago de Chile 2001. FAO. , Situación de los Bosques del Mundo en el Año 2001. FAO, Roma 2001. FEDERACIÓN PARAGUAYA DE MADEREROS. , Informaciones Generales del Paraguay y Específicas de su Sector Maderero. Documento Mimeografiado. Asunción 2001. GTZ / BMZ / DGIS. , Implementando los Acuerdos Internacionales Relativos a los Bosques y los Programas Forestales Nacionales. Borrador Final preparado para la C de P de la Convención de Biodiversidad. Quito – Ecuador, Febrero 2002. HASELGRUBER, F. , Elaboración de Propuestas para la Aplicación de la Ley de Fomento de la Reforestación N° 536 / 95. ENAPRENA / GTZ. PN: 92. 2508. 7 – O1.100. Asunción 1999. JICA. , Estudio para el Proyecto de Reforestación de la Región Oriental del Paraguay. Informe in Situ II. Asunción 2001. KEIPI, KARI. , Políticas Forestales en América Latina. Banco Interamericano de Desarrollo. Washington D. C. 2000. Mc GAUGHEY, S. and GREGERSEN, H. M. , Investment Policies and Financing Mechanisms for Sustainable Forestry Development. Banco Interamericano de Desarrollo. Washington D. C. 1988. MESA FORESTAL NACIONAL. , Delineamientos de la Política Forestal del Paraguay. Propuesta de la Mesa Forestal Nacional. Asunción 2000. MORALES, J. y RIBEIRO CARNEIRO, C. M. , Tendencias y Perspectivas de la Economía Forestal de los Países del Cono Sur. Proyecto GCLP/RLA/127/NET. Santiago de Chile 1999. PAVERI, M. and MORRELL, M. , Evolution of Public Forestry Administration in Latin America: Lessons for an Enhanced Performance. Unasylva 45 (178): 31-37. Roma 1994.

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ANEXO I LISTA DE REFERENTES CALIFICADOS E INSTITUCIONES CLAVES

- Dr. Blas Zapag – Presidente de la Mesa Forestal Nacional - Lic. Juan Carlos Altieri – Presidente de la Federación Paraguaya de

Madereros. - Ing. Agr. Manuel Rodas – Gerente de la Federación Paraguaya de

Madereros. - Ing. Agr. Darío Perez Chena – Presidente del Colegio de Graduados en

Ciencias Forestales. - Ing. Forestal. Derliz Galeano – Carrera de Ingeniería Forestal de la

Universidad Nacional de Asunción. - Ing. Forestal Damiana Mann – Asesora de la Dirección del Servicio

Forestal Nacional. - Senador Nacional Ing. Agr. Rolando Dietze – Presidente de la Comisión de

Recursos Naturales de la Cámara de Senadores del Congreso Nacional. - Ing. Forestal Paul Borsy – Experto forestal de GTZ en “Estrategia Nacional

para la Protección de los Recursos Naturales” - Ing. Agnes Bartholomeus – Asesor Principal de “Estrategia Nacional para la

Protección de los Recursos Naturales”-GTZ. - Dra. Sheila Abed de Zabala – Directora Ejecutiva de Instituto de Derecho y

Economía Ambiental. - Lic. Benjamín Chamorro – Secretaría Nacional de Turismo. - Ing. Agr. Guillermo Rolón – Director Ejecutivo de PROAGRO. - Sra. Rosalía Goerzen – Representante de Cooperativas del Chaco. - Ing. Forestal Víctor Demestri – Instituto de Bienestar Rural. - Ing. Roberto Ditore – PROCOSARA - Dr. Rafael Carlstein – Presidente Pro-tempore Comisión Forestal del

MERCOSUR. - Ing. Bernardo Piris Da Motta – Secretaría del Ambiente. - Ing. Agr. Aníbal Ruíz – Comisión de Medio Ambiente de la Asociación

Rural del Paraguay. - Lic. B. Esquivel – Secretaría Técnica de Planificación de la Presidencia de

la República. - Dr. Guillermo Alcaraz – Analista Ejecutivo del Fondo de Desarrollo

Industrial. - Ing. Carlos Galarza – Director Ejecutivo del Centro de Estudios

Ambientales Sociales. - Ing. Agr. Hugo Halley Merlo – Experto en Desarrollo Rural y Reforma

Agraria.

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ANEXO II Material de presentación en PowerPoint de los resultados, conclusiones y recomendaciones del Estudio ( Diskette adjunto )