Parcelaciones y edificaciones ilegales. El régimen sancionador y el restablecimiento de la legalidad urbanística: procedimiento y problemas prácticos (El nuevo Reglamento de Disciplina Urbanística)

0. PREÁMBULO

A través de esta ponencia en torno a la Disciplina Urbanística en materia deParcelaciones y edificaciones ilegales no se pretende hacer un exhaustivo análisis e interpretación del articulado de la Ley 7/2002, de 17 de Diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía (LOUA), en la que se contiene la regulación general y principal, aunque no exclusiva, sobre esta cuestión, pues ello sería imposible por evidentes razones de orden temporal, sino motivar la reflexión, dando una visión práctica, sobre los diversos instrumentos que la legislación autonómica, con especial mención al novedoso Reglamento de Disciplina Urbanística de la Comunidad Autónoma de Andalucía (más cuando nos encontramos en el marco de un Curso de Actualización Jurídica), pone al servicio de la Administración y de los distintos operadores que intervienen en la actividad urbanística para dar solución a los múltiples, y muchas veces complejos, problemas que plantea el ejercicio de las potestades de restablecimiento de la legalidad urbanística y sancionadora en el ámbito señalado. Serán en definitiva los aplicadores e intérpretes de las normas los que permitan que las ideas que se exponen a continuación puedan convertirse en realidad

1. MARCO CONSTITUCIONAL Y NORMATIVO APLICABLES YCRITERIOS DE DISTRIBUCIÓN Y ATRIBUCION COMPETENCIAL ENMATERIA DE DISCIPLINA URBANISTICAEl análisis de la disciplina urbanística, en el que enmarcan las potestades objetode estudio en esta ponencia, impone que nos refiramos como cuestión primera a lanormativa que conforma el bloque constitucional, legitimadora de la competenciaautonómica en materia legislativa y de gestión de la actividad urbanística; pararemitirnos seguidamente, igualmente de manera somera, y como consecuencia de esoscriterios de atribución competencial, a los antecedentes de la LOUADicho análisis debe comenzar por la Constitución Española de 27 dediciembre de 1978, que en su artículo 148.1.3º establece que las ComunidadesAutónomas podrán asumir competencias en materias de Ordenación del territorio,

urbanismo y vivienda. De acuerdo con esta previsión el artículo 13.8 del Estatuto deAutonomía para Andalucía, aprobado mediante Ley Orgánica 6/1981, establecióque la Comunidad Autónoma de Andalucía tiene competencia exclusiva en materia dePolítica territorial, incluyendo ordenación del territorio y del litoral, urbanismo yvivienda. Y en la actualidad, el vigente Estatuto de Autonomía para Andalucía,aprobado mediante Ley Orgánica 2/2007, dispone en su artículo 56.3, sobreVivienda, urbanismo, ordenación del territorio y obras públicas, con un detalle impropiode una norma de tal naturaleza, que corresponde a la Comunidad Autónoma lacompetencia exclusiva en materia de urbanismo, que incluye, en todo caso, laregulación del régimen urbanístico del suelo; la regulación del régimen jurídico de lapropiedad del suelo, respetando las condiciones básicas que el Estado establece paragarantizar la igualdad del ejercicio del derecho a la propiedad; el establecimiento y laregulación de los instrumentos de planeamiento y de gestión urbanística; la política desuelo y vivienda, la regulación de los patrimonios públicos de suelo y vivienda y elrégimen de la intervención administrativa en la edificación, la urbanización y el uso delsuelo y el subsuelo; y la protección de la legalidad urbanística, que incluye en todo casola inspección urbanística, las órdenes de suspensión de obras y licencias, las medidas derestauración de la legalidad física alterada, así como la disciplina urbanísticaA partir de esta normativa, integrante según decíamos del bloque constitucional,debemos señalar, en lo que a la materialización de la competencia autonómica respectadesde el punto de vista del Derecho positivo, que desde que en 1979 se transfirieron losmedios para el ejercicio de las competencias en materia de urbanismo a la ComunidadAutónoma de Andalucía, la Administración autonómica emprendió una política defomento de la planificación urbanística, cuyo resultado es que en la actualidad lainmensa mayoría de los municipios andaluces cuentan con una figura general de

planeamiento urbanístico. Esta es la razón principal que esgrime la Exposición deMotivos de la LOUA para explicar la ausencia de una legislación urbanística enAndalucía hasta el momento, por entenderse que "el marco legislativo estatal era unmarco suficiente para el ejercicio de sus competencias en esta materia, sin perjuicio deir produciendo las disposiciones normativas autonómicas de carácter organizativonecesarias para el ejercicio de estas competencias". Con esta última finalidad se aprobóla Ley 1/1994, de 11 de enero, de Ordenación del Territorio de la ComunidadAutónoma de Andalucía, que diseñó el sistema de planificación territorial, sirviendo dereferente a la ordenación urbanística.En este contexto, y tras la STC 61/1997, de 20 de marzo, el Parlamento deAndalucía aprobó la Ley 1/1997, de 18 de junio, por la que se establecieron con carácterurgente y transitorio disposiciones en materia de régimen de suelo y ordenación urbana,que incorporó como texto legislativo propio de la Comunidad Autónoma de Andalucíala parte anulada del texto refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y OrdenaciónUrbana, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio. Posteriormente,las Cortes Generales aprobaron la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del Sueloy Valoraciones, y sobre la que el Tribunal Constitucional ha dictado la Sentencia164/2001, de 11 de julio, parcialmente estimatoria de los recursos interpuestos en su díacontra ésta. Con ello quedan delimitadas las materias que han de considerarse propiasdel Estado, en cuyo marco se desarrollo la Ley andaluza de Ordenación urbanística.Antes de descender al análisis del cuerpo normativo de la LOUA cabe consignar,preliminarmente, como rasgos caracterizadores importantes, de una parte que la Leynace claramente asentada sobre la tradicional consideración del urbanismo como unafunción pública; y de otra que la Ley dice responder a las peculiares características quetiene la conformación territorial en Andalucía, como la consolidación de fenómenos de

aglomeración urbana, la peculiaridad del urbanismo del litoral y su expansión creciente,la identificación de redes de ciudades medias, o la dispersión de los núcleos rurales.Sentado lo anterior, es en el Título VI (DISCIPLINA URBANÍSTICA) de laLOUA en el que se desarrolla la intervención administrativa en la edificación y usosdel suelo, que es lo que constituye la Disciplina Urbanística, cuyas disposicionesgenerales sobre las potestades administrativas dan paso a una amplia regulación dedicha intervención:-licencias urbanísticas, precisando los actos sujetos a ellas, así como el procedimientopara su otorgamiento, y recogiendo las medidas de garantía y publicidad de laobservancia de la ordenación urbanística.-Se refuerzan las actuaciones de inspección urbanística dotando, tanto a losAyuntamientos como a la Administración autonómica, de unidades específicas para elcumplimiento de estos objetivos.-La minuciosa regulación de la protección de la legalidad urbanística parte de la base deque esta pasa a ser una competencia municipal universal, sin que quepa ya lasubrogación de la Administración de la Junta de Andalucía en todo tipo de actuaciones.En este ámbito de la Disciplina Urbanística la regulación autonómica ha sidoculminada con la aprobación del reciente Reglamento de Disciplina Urbanística de laComunidad Autónoma de Andalucía (RDU), aprobado por Decreto 60/2010, de 16de marzo, con entrada en vigor el día 7 de Mayo de 2010; que se adopta encumplimiento de la Disposición final única de la LOUA y desarrolla los preceptos desus Títulos VI y VII, regulando, tanto la intervención preventiva de los actos deedificación o construcción y uso del suelo, incluidos el subsuelo y el vuelo y lainspección urbanística, como la protección de la legalidad urbanística y las infraccionesy sanciones, con la finalidad primordial de asegurar la efectividad de la ordenaciónurbanística establecida en la legislación y el planeamiento.Como expresa su preámbulo ese Reglamento nace con la voluntad de ser un

instrumento eficaz para combatir la ilegalidad urbanística y contribuir al logro de unurbanismo sostenible, objetivo esencial de la LOUA, en el marco del respeto a laautonomía local y de la cooperación activa con nuestros municipios; aspirando tambiéna proporcionar soluciones útiles en la práctica, afrontando la regulación de problemasnecesitados de un tratamiento generoso, como sucede con las figuras del cumplimientopor equivalencia de la resolución acordando la reposición de la realidad física alterada,o con la extensión del régimen propio de la situación de fuera de ordenación a otrasontológicamente asimilables, en todo caso, sin perjuicio de la ordenación que puedaacordar la Administración local en el ejercicio de su potestad de planeamiento.Desde luego tanto la LOUA como el RDU nos ofrecen un amplio elenco deposibilidades de intervención de la Administración en orden a asegurar y promover laeficacia y cumplimiento de la normativa y ordenación urbanística, de interés general,aportando para tal fin una serie de previsiones o soluciones normativas suficientes,algunas novedosas, sugestivas e incluso imaginativas, y que incorporan en algún caso lajurisprudencia emanada del Tribunal Supremo y el Tribunal Superior de Justicia deAndalucía al interpretar y aplicar la normativa precedente estatal y autonómica. Pero denada servirán si falta voluntad suficiente por parte de la Administración titular de esapotestad disciplinaria para acometerlasA destacar en lo que respecta a la interpretación de la normativa autonómica aque acabamos de aludir, que a partir de la LJCA 1998 (artículos 86.4 y 89.2), es alTSJA al que corresponderá la interpretación última de la LOUA, dada la posiciónconstitucional de aquél ex artículo 152.1 CE (ATC 3/2000), y así lo resulta de ladoctrina sentada por el TS en S 6-3-2000 y A 24-1-2000, entre otrosDebe añadirse por último que el ámbito normativo regulador de la DisciplinaUrbanística no se agota, según decíamos, con la LOUA y el RDU andaluz. Por elcontrario debemos tomar en consideración:

1. De una parte, y como obligado referente, la legislación estatal sobre lamateria contenida en el Texto refundido de la ley de suelo, aprobado por Real DecretoLegislativo 2/2008, de 20 de junio (derogatoria de la Ley 8/2007, de 28 de mayo, deSuelo; y del Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, por el que se aprueba elTexto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana)De la regulación contenida en dicha Ley relacionada con la DisciplinaUrbanística debemos destacar:- la regulación de los derechos y deberes del ciudadano (artículos 4 y 5), más cuandoconstituye competencia exclusiva estatal por tratarse de condiciones básicas de laigualdad en los derechos y deberes constitucionales de los ciudadanos, destacando entrelos derechos el de ejercer la acción pública para hacer respetar las determinaciones dela ordenación territorial y urbanística, y el derecho del propietario a realizar en susterrenos la instalación, construcción o edificación permitidas, siempre que los terrenosintegren una unidad apta para ello por reunir las condiciones físicas y jurídicasrequeridas legalmente y aquéllas se lleven a cabo en el tiempo y las condicionesprevistas por la ordenación territorial y urbanística y de conformidad con la legislaciónaplicable; y entre los deberes el de respetar y contribuir a preservar el medio ambiente,el patrimonio histórico y el paisaje natural y urbano, absteniéndose en todo caso derealizar cualquier acto o desarrollar cualquier actividad no permitidos por la legislaciónen la materia.- la definición de las situaciones básicas del suelo como suelo rural o suelo urbanizado(articulo 12) con descripción de las características que los conforman y su régimen deutilización (artículos 12 y 13), resaltando la prohibición de parcelaciones urbanísticasde los terrenos en el suelo rural, salvo los que hayan sido incluidos en el ámbito de unaactuación de urbanización en la forma que determine la legislación de ordenaciónterritorial y urbanística; y la posibilidad, en los terrenos queden incluidos en el ámbito

de una actuación de urbanización, de usos y obras de carácter provisional que seautoricen por no estar expresamente prohibidos por la legislación territorial yurbanística o la sectorial (que deberán cesar y, en todo caso, ser demolidas las obras, sinderecho a indemnización alguna, cuando así lo acuerde la Administración urbanística,quedando supeditada la eficacia de las autorizaciones correspondientes a su constanciaen el Registro de la Propiedad) y las Obras de urbanización así como las deconstrucción o edificación que ésta permita realizar simultáneamente a la urbanización.-la regulación de fincas y parcelas, su división y segregación y enajenación departicipaciones indivisas (artículo 17), debiendo destacarse la función de control sobredichas operaciones de notarios y registradores de la propiedad a la hora de autorizarescrituras públicas de segregación o división de fincas, o de su inscribirlas, al preverseque deben exigir acreditación documental de la conformidad, aprobación o autorizaciónadministrativa a que esté sujeta, en su caso, la división o segregación conforme a lalegislación que le sea aplicable-la regulación de la Transmisión de fincas y deberes urbanísticos (artículo 19), yespecialmente la previsión de que el nuevo titular queda subrogado en los derechos ydeberes del anterior propietario, así como en las obligaciones por éste asumidas frente ala Administración competente y que hayan sido objeto de inscripción registral, siempreque tales obligaciones se refieran a un posible efecto de mutación jurídico-real; asícomo que en las enajenaciones de terrenos, debe hacerse constar en el correspondientetítulo la situación urbanística de los terrenos, cuando no sean susceptibles de usoprivado o edificación, cuenten con edificaciones fuera de ordenación o estén destinadosa la construcción de viviendas sujetas a algún régimen de protección pública quepermita tasar su precio máximo de venta, alquiler u otras formas de acceso a lavivienda, y los deberes legales y las obligaciones pendientes de cumplir, cuando los

terrenos estén sujetos a una de las actuaciones a que se refiere el apartado 1 del artículo14; añadiéndose que la infracción de cualquiera de las disposiciones del apartadoanterior faculta al adquirente para rescindir el contrato en el plazo de cuatro años yexigir la indemnización que proceda conforme a la legislación civil; pudiendo solicitarlos notarios de la Administración Pública competente información telemática o, en sudefecto, cédula o informe escrito expresivo de su situación urbanística y los deberes yobligaciones a cuyo cumplimiento estén afectas.-y las funciones de control asignadas a Notarios y Registradores a la hora de autorizar oinscribir escrituras de declaración de obra nueva en construcción (los notarios exigirán,para su testimonio, la aportación del acto de conformidad, aprobación o autorizaciónadministrativa que requiera la obra según la legislación de ordenación territorial yurbanística, así como certificación expedida por técnico competente y acreditativa delajuste de la descripción de la obra al proyecto que haya sido objeto de dicho actoadministrativo) o terminada (exigirán, además de la certificación expedida por técnicocompetente acreditativa de la finalización de ésta conforme a la descripción delproyecto, la acreditación documental del cumplimiento de todos los requisitosimpuestos por la legislación reguladora de la edificación para la entrega de ésta a sususuarios y el otorgamiento, expreso o por silencio administrativo, de las autorizacionesadministrativas que prevea la legislación de ordenación territorial y urbanística)2. Y de otro, de acuerdo con la Disposición Transitoria Novena de la LOUA, elReglamento estatal de Disciplina Urbanística, aprobado por Real Decreto 2187/1978,pues a tenor de la Disposición Transitoria segunda del RDU andaluz se mantiene lavigencia de los artículos 10, 11, y 18 a 28 de ese RDU estatal referidos a las órdenes deejecución hasta tanto no se produzca su desplazamiento por el desarrollo reglamentarioautonómico, y en lo que sean compatibles con la LOUA y con el RDU andaluz.

2. DISCIPLINA URBANISTICA. CONCEPTO Y POTESTADES QUE LAINTEGRANCONCEPTO: Podemos definir la Disciplina urbanística, de acuerdo con loprevisto en los artículos 2 y 168 LOUA, como el ejercicio de potestadesadministrativas dirigidas a asegurar el cumplimiento de la legislación y ordenaciónurbanísticasSe define la disciplina urbanística de forma muy parecida a lo que podía ser ladefinición clásica de policía administrativa urbanística, y en el párrafo segundo delprecepto se vincula la concurrencia, entiendo que acumulativa, de la legitimación de laejecución de los actos de parcelación, urbanización, construcción, edificación oinstalación al cumplimiento de estos requisitos.Tenemos, pues, en el artículo 168 LOUA, una descripción de una potestadadministrativa y unos presupuestos de actividad de ejecución que nos indican unaconcepción fuertemente intervensionista en el urbanismo y la ordenación del territorio.La potestad administrativa se desarrolla en la prevención, en la inspección y en laprotección de la legalidad urbanística. Se proyecta esta potestad urbanística,denominada disciplina, en todas las fases dinámicas del procedimiento o del procesourbanizadorDebemos recordar por último que las cuatro potestades concretas atribuídas en elnúmero uno de este artículo deben considerarse potestades debidas y su ejercicioindisponible por su titular, la administración urbanística competente. Ello por dosrazones. En primer lugar, porque la Administración ejerce fiduciariamente esa potestadque la ley le otorga, de la cuál no puede disponer al corresponder su titularidad alconjunto de la sociedad que ha considerado el urbanismo como una función pública(artículo 2.1 LOUA) y no como una actividad sujeta a relaciones jurídico-privadas. Ensegundo lugar, porque el articulado de la ley utiliza la forma imperativa de los verbospara obligar a la administración a actuar.

La Disciplina Urbanística es esencialmente de competencia municipal, y ello essin perjuicio de la competencia que por subrogación y para determinados supuestospueda ejercer en este ámbito la Administración autonómica, de la colaboración ycooperación con otras Administraciones Públicas o entidades a ellas adscritas (artículo4), y de la participación ciudadana (artículo 6), pues todo ciudadano tiene derecho aexigir el cumplimiento de la legalidad urbanística tanto en vía administrativa como envía jurisdiccional, mediante las acciones que correspondan.3. PROTECCION DE LA LEGALIDAD URBANISTICA. ELRESTABLECIMIENTO DE LA LEGALIDAD URBANISTICA3.1. IntroducciónDecíamos antes que la Disciplina Urbanística comprende el conjunto depotestades administrativas dirigidas a asegurar el cumplimiento de la legislación yordenación urbanísticas. Entre esas potestades se encuentra la de Policía del uso delsuelo y de la edificación y protección de la legalidad urbanística (artículo 2.2.f) LOUA),que se articula a través de la potestad de inspección de la ejecución de los actos sujetosa intervención preventiva, y de la potestad de protección de la legalidad urbanística yel restablecimiento del orden jurídico perturbado, en los términos previstos en dichaLey (apartados b) y c) del artículo 168.1 LOUA); siendo la últimamente indicada(restablecimiento del orden jurídico perturbado), la que será objeto de análisis eneste apartado de la ponencia en todo aquello que resulte aplicable a las edificaciones yparcelaciones ilegales.Quedarán excluídos por tanto de este estudio los medios de control de los quedispone la Administración al respecto del cumplimiento de la legalidad urbanística, yasean directos (Inspección Urbanística, incluída la Inspección Técnica de Edificios) oindirectos (como son la exigencia por parte de las empresas suministradoras de serviciosde licencias urbanísticas de obras o de ocupación o primera utilización, los requisitospara la formalización e inscripción de los actos de edificación y actos administrativos, la

información y publicidad en obras, y la obligación de comunicar el inicio de las obras)Vaya por delante que, al igual que sucederá con el análisis de la potestadsancionadora, el estudio que realicemos referente al restablecimiento del orden jurídicoperturbado, tendrá un importante componente jurídico-normativo ante la recientepromulgación y vigencia del RDU andaluz que desarrolla y completa en nuestro ámbitoautonómico la regulación en esta materia; y que dada la amplitud de las actuacionesurbanísticas a que se refiere la ponencia anunciada (edificaciones y parcelacionesilegales) son aplicables a las mismas la mayor parte de las previsiones normativas yprincipios establecidas o dimanantes de la legislación urbanística andaluza, a las queseguidamente nos referiremos.3.2 El restablecimiento del orden jurídico perturbado y reposición de larealidad física alteradaEl restablecimiento del orden jurídico perturbado es la actuación administrativaordenada a ajustar a la ordenación urbanística un acto o uso que no tengacobertura en una licencia urbanística, restablecimiento que se materializa a través dela legalización del acto o uso, si es que es compatible con la ordenación vigente, o de lareposición a su estado originario de la realidad física alterada, si es que no existe talcompatibilidada) A la primera posibilidad se refieren los apartados 2 a 5 del artículo 182LOUA, de los que deben destacarse:-que la legalización debe otorgarse o denegarse de acuerdo con la ordenaciónvigente al tiempo de resolverse sobre la misma, y no de acuerdo con la fecha en que seejecuta el acto o uso o se insta la legalización-que el último inciso del apartado tercero permite el juego del principio deproporcionalidad en la legalización. No se trata de que la Administración puedadosificar la reacción disciplinaria atendiendo al principio de proporcionalidad como unasuerte de equidad. El precepto insiste en la definición reglamentaria de los supuestos en

que quepa la proporcionalidad. La remisión al reglamento no debe entenderse hecha alplanteamiento, norma reglamentaria, sino a los reglamentos de desarrollo de la LOUA,pues en caso contrario podríamos estar ante una regresión en la doctrina existente enmateria de juego del principio de proporcionalidad en el restablecimiento del ordenurbanístico perturbado. A este principio, desarrollado en el RDU andaluz, nosreferiremos más adelante-y que el incumplimiento del requerimiento de legalización dará lugar a laimposición de sucesivas multas coercitivasb) la regulación de la reposición de la realidad física alterada se contiene enlos artículos 183 y 184 LOUA, regulación de la que debemos destacar los siguientesextremos:-la innecesariedad de requerimiento de legalización cuando las obras seanmanifiestamente incompatibles con la ordenación urbanística, acogiendo de este modola reiterada jurisprudencia establecida al efecto, debiendo optarse en este caso comoúnica medida posible por la reposición de la realidad física alterada (Sentencias de 26 defebrero y 28 de marzo 1988), excepcionándose el previo expediente de legalizacióncuando aparece clara la ilegalidad e improcedente la obra cuya demolición se ordena,pues carecería de sentido abrir un trámite de legalización de aquello que de modomanifiesto y a través de lo ya actuado no puede legalizarse, por contravenir el Plan o elOrdenamiento urbanístico (tesis igualmente seguida por la STSJ Madrid de 6-5-2004dictada en recurso 3607/1996)-la previsión del restablecimiento de la realidad física alterada cuando instada lalegalización o realizadas las actuaciones de instrucción en el procedimientoadministrativo en curso, resulte la improcedencia legal de dicha legalización pordisconformidad de los actos con las determinaciones de la legislación y de la ordenaciónurbanística aplicables-la previsión de que en las propuestas de resolución sobre restablecimiento de la

legalidad física se incluyan, cuando proceda, las disposiciones sobre plazos y otrasmaterias que se estimen precisas para la reposición, incluida la demolición o en su casoreconstrucción.-la ejecución del restablecimiento del orden jurídico perturbado, en caso deparcelaciones urbanísticas en terrenos que tengan el régimen del suelo nourbanizable, mediante la reagrupación de las parcelas a través de una reparcelaciónforzosa de las que han sido objeto de dichos actos de previa parcelación, en la formaque se determine reglamentariamente; cuestión que más adelante analizaremos teniendoen cuenta las novedades incorporadas a este respecto por la RDU.-la inmediata demolición de las actuaciones de urbanización o edificación quesean manifiestamente incompatibles con la ordenación urbanística (apartado añadidopor la Ley 13/2005).-la imposición de multas coercitivas en caso de incumplimiento de las órdenesde reposición de la realidad física a su estado anterior; y-la posibilidad de ejecución subsidiaria de las resoluciones de losprocedimientos de restablecimiento del orden jurídico perturbado o de reposición de larealidad física alterada, en caso de que haya transcurrido el plazo señalado en lasmismas sin que se haya cumplido voluntariamente, y en todo caso siempre una veztranscurrido el plazo derivado de la duodécima multa coercitiva. (redacción dada por laLey 13/2005), previsión esta última que posibilita que se demore excesivamente elajuste del acto o uso a la ordenación urbanística aplicablec) Resulta trascendente por último resaltar la previsión contenida en el artículo38 RDU, pues trata de resolver un problema que se da con cierta frecuencia en materiacomo la analizada cual es la aparición de terceros adquirentes de terrenos afectados porlas medidas de protección de la legalidad urbanística. La solución dada consiste enentender que estas medidas tienen carácter real, por lo que alcanzan a esos tercerosadquirentes dada su condición de subrogados por Ley en las responsabilidadescontraídas por el causante de la ilegalidad urbanística. Esta previsión tiene por

fundamento el artículo 19 del Texto Refundido de la Ley del Suelo, aprobado por RealDecreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, que sin embargo establece un matizimportante respecto a aquella previsión reglamentaria, consistente en que lasubrogación del nuevo titular en los derechos y deberes del anterior propietario y en lasobligaciones por éste asumidas frente a la Administración competente, opera si han sidoobjeto de inscripción registral; es por ello que para hacer efectiva tal posibilidad, y enlo que respecta a la reposición de la realidad física alterada, es conveniente que laAdministración competente, a fin de evitar hipótesis como las señaladas de la apariciónde un tercero adquirente, haga uso de la alternativa prevista en el artículo 50.3 RDU, atenor del cuál estará facultada para instar la constancia en el Registro de la Propiedad yen el Catastro Inmobiliario de la Resolución ordenando la reposición de la realidadfísica alterada3.3 Normas procedimentalesDe las normas procedimentales que sobre la cuestión que analizamos secontienen en el RDU andaluz debemos destacar las siguientes:-el reconocimiento de la acción pública para denunciar cualquier hechosusceptible de constituir una infracción urbanística e instar a la Administración públicacompetente a la adopción de las medidas de protección de la legalidad y restauracióndel orden jurídico perturbado poniendo en su conocimiento los hechos (artículo 39.1RDU reflejo de la previsión legal que en el mismo sentido, y con carácter general, secontiene en los artículos 6.1 LOUA y 48.1 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de2008)-el deber impuesto a quienes se personen en el procedimiento de identificarante la Administración pública actuante a otras personas interesadas que no hayancomparecido (artículo 39.4 RDU)-la concreción y forma de determinar al destinatario de la acciónadministrativa, que será la persona que aparezca como propietaria del inmuebleafectado en el momento del inicio del procedimiento de restablecimiento de la

legalidad, que figure así en los Registros Públicos que produzcan presunción detitularidad, o, en su defecto, en registros fiscales, o en última instancia el poseedor enconcepto de dueño que lo sea pública y notoriamente; así como el adquirente delinmueble afectado durante el curso del procedimiento se produce la transmisión de latitularidad del inmueble afectado, la cuál debe ser identificada por el transmitente(artículo 39.5 RDU); siendo lo anterior reflejo del carácter real de las medidas deprotección de la legalidad urbanística a que antes aludimos.-el plazo en el que debe notificarse la resolución expresa que recaiga en elprocedimiento de restablecimiento del orden jurídico perturbado será de un año acontar desde la fecha de su iniciación; transcurrido éste se producirá la caducidad delprocedimiento (artículo 45.2 RDU).-a destacar por último las previsiones que en el orden procedimental establece elartículo 58 RDU (desarrollo del artículo 190 LOUA) sobre revisión de actosurbanísticos, en el sentido de que cuando una obra o uso esté amparado en una licenciaurbanística u otro acto administrativo, el restablecimiento del orden jurídico vulnerado,mediante la reposición de la realidad física alterada, sólo será posible tras la anulaciónde esa licencia o acto a través del correspondiente procedimiento3.4 Modo de hacer efectivo el restablecimiento del orden jurídicoperturbado en la RDU. Supuestos específicosEl restablecimiento del orden jurídico perturbado por un acto o un uso objeto dela suspensión a que se refiere el artículo 42, o que no estando ya en curso de ejecuciónse haya terminado sin la aprobación de la licencia urbanística preceptiva o, en su caso,orden de ejecución, o contraviniendo las condiciones de las mismas, tendrá lugarmediante la legalización del correspondiente acto o uso o, en su caso, la reposición asu estado originario de la realidad física alterada, dependiendo, respectivamente, deque las obras fueran compatibles o no con la ordenación vigente (artículo 45.1 RDU).A la primera posibilidad se refiere el artículo 47 RDU (que desarrolla el

artículo 182.2 y 4 LOUA). De la regulación que contiene debe resaltarse de una parteque ya en el acuerdo de inicio del procedimiento debe concretarse motivadamente si lasobras o usos son compatibles o no, en su caso manifiestamente, con la ordenaciónurbanística vigente, y por ende si son legalizables; y de otro lado la mejor redacción ysistemática que contienen en torno a las consecuencias que se derivan de no haberinstado la legalización o ajustado las obras o usos al título habilitanteLa reposición de la realidad física alterada aparece desarrollada por su parteen el artículo 49 RDU, del que cabe destacar el intento del Reglamento por dar unarespuesta individualizada pormenorizada según el objeto de la actuación perseguida, sibién en última instancia, y admitiendo la importante casuística en la materia, recogeesas medidas de manera enunciativa y no excluyente. De entre ellas debemos resaltaren este momento (sin perjuicio de la referencia que más adelante se hará a lasparcelaciones urbanísticas en suelo no urbanizable), por afectar a la materia a estudio,la demolición de las obras ilegales y correcta gestión de los residuos derivados de lamisma, así como la eliminación de los elementos que materialicen la parcelación, conroturación de caminos y desmantelamiento de los servicios, infraestructuras u otrasinstalaciones ilegales.De entre los supuestos específicos recogidos en el RDU en torno a las medidaspara el restablecimiento del orden jurídico perturbado, debemos referirnos en primerlugar a las obras manifiestamente incompatibles con la ordenación urbanística(artículo 52 RDU, en relación con el artículo 122.5 LOUA). Muy novedosa resulta eneste punto la descripción de las actuaciones que se entienden manifiestamenteincompatibles con la ordenación urbanística (cuando exista una previa resoluciónadministrativa denegatoria de la licencia para la ejecución de las obras objeto delprocedimiento; cuando la ilegalidad de las obras o edificaciones resulte evidente de lapropia clasificación o calificación urbanística y, en cualquier caso, las actuaciones de

parcelación o urbanización sobre suelos no urbanizables, y cualesquiera otras que sedesarrollen sobre terrenos destinados por el planeamiento a sistemas generales odotaciones públicas; y actos sujetos a licencia urbanística realizados sobre terrenos dedominio público sin haber obtenido previamente la correspondiente concesión oautorización demanial); e igualmente trascendente resulta en el orden procedimental laobligación de la Administración de consignar en el acuerdo de inicio la causa deincompatibilidad manifiesta con la ordenación urbanística, así como el establecimientode un plazo máximo (dos meses) en el que habrá de procederse a la demolición de lasactuaciones de urbanización o edificaciónRegula igualmente el RDU (artículos 53 y 54) los casos en que no es posibleadoptar o ejecutar medidas de protección y restauración de la legalidad, bién porhaber transcurrido el plazo previsto en el artículo 185.1 LOUA, bién por ser imposiblelegal o materialmente esa ejecuciónAsí las cosas, y en aras a proteger la legalidad urbanística, el Reglamento aportasoluciones en uno y otro caso. Para el primero prevé que los actos de uso del suelo, y enparticular las obras, instalaciones, construcciones y edificaciones, queden asimilados alrégimen de fuera de ordenación previsto en la Disposición adicional primera de laLOUA, por lo que a partir de esa declaración sólo podrán realizarse las obras dereparación y conservación que exija la estricta conservación de la habitabilidad o lautilización conforme al destino establecido, y excepcionalmente obras parciales ycircunstanciales de consolidación, estando facultada la Administración públicacompetente para instar la constancia de dicha resolución en el Registro de la Propiedad.Y respecto a los supuestos en que es imposible legal o materialmente ejecutar ensus propios términos la resolución de reposición de la realidad física alterada, incorporauna novedosa regulación del cumplimiento por equivalencia, cuyo objeto es aseguraren lo posible la efectividad del restablecimiento del orden jurídico perturbado, mediante

el establecimiento de una indemnización por equivalencia en la parte que no pueda serobjeto de cumplimiento pleno, pudiendo consistir en una cantidad en metálico, o en lacesión de una porción de terreno o edificación equivalente al aprovechamientomaterializado sin título.A esta posibilidad se refiere la STS de 28-6-2006, dictada en recurso 2445/2005,que ante la orden de demolición de un complejo residencial confirmada judicialmente, ysu imposible ejecución en atención a la ocupación por terceros adquirentes de buena fede lo edificado ilegalmente y al principio de proporcionalidad, concluye que esprocedente la ejecución de la Sentencia mediante indemnizaciones sustitutorias de laejecución in natura como única forma de que el favorecido por el fallo obtenga la tutelajudicial efectiva, indemnización que sustituye a la ejecución en sus propios términos, yque por ello no deja de ser ejecución de la sentencia3.5 Plazo para el ejercicio de la potestad de protección de la legalidadurbanísticaEl artículo 185 LOUA regula el plazo para el ejercicio de la potestad deprotección de la legalidad urbanística. En su virtud, y como regla general, dichapotestad podrá ejercitarse mientras los actos estén en curso de ejecución, realización odesarrollo y se extiende hasta los cuatro años siguientes a su completa terminación.Plazo que es igualmente de aplicación a quien ejerce una acción pública para exigir laobservancia de la legislación urbanística, como resulta de la STS de 2-6-2000, dictadaen recurso 1591/1995Se plantea generalmente un problema de prueba relativo a la acreditación de lafecha de completa terminación del acto edificatorio o parcelatorio, para los casos en quelos mismos se hayan ejecutado sin licencia urbanística, y por tanto sin controlpreventivo municipal objeto de aquélla. Ante la dificultad de acreditar por parte de laAdministración la realidad de aquélla fecha en supuestos como el citado lajurisprudencia opta por entender que la carga de la prueba no la soporta en estos casos la

Administración sino (STS de 25-2-92) quien voluntariamente se ha colocado en unasituación de clandestinidad en la realización de unas obras y que por tanto ha creado ladificultad para el conocimiento del "dies a quo" en el plazo que se examina, por ello elprincipio de la buena fe, plenamente operante en el campo procesal (art. 11.1 LOPJ)impide, como señalan las SS 14 mayo 1990, 16 mayo 1991 y 3 enero 1992, que el quecrea una situación de ilegalidad pueda obtener ventaja de las dificultades probatoriasoriginadas por esa ilegalidad.Esta posición es acogida por el artículo 40.2 del RDU andaluz que en relacióncon las obras ejecutadas sin licencia dispone al respecto de la carga de la prueba de lafecha de terminación de las mismas que será admisible cualquier medio de prueba, sibién añade que la carga de la prueba de su terminación corresponderá al titular de lasobras quien, en su caso, deberá desvirtuar las conclusiones que resulten de lascomprobaciones realizadas por los servicios técnicos correspondientes; y al respecto decuándo se considerarán terminadas esas obras que ello será así cuando estén ultimadasy dispuestas a servir al fin previsto, sin necesidad de ninguna actuación materialposterior referida a la propia obra, salvo las posibles obras de adaptación de algunoslocales, considerándose igualmente terminadas cuando así lo reconozca de oficio elórgano que incoe el procedimiento, previo informe de los servicios técnicoscorrespondientes.Significar por último que el artículo 185 LOUA excluye del plazo señaladocomo regla general los actos, usos o parcelaciones urbanísticas realizados endeterminados terrenos atendida su clasificación, naturaleza o especial protección, en losque el ejercicio de la potestad administrativa es imprescriptible impidiéndose de estemodo situaciones que afecten de manera irreversible a dichos terrenos y al destino yrégimen de protección que les son aplicables. Lo anterior debe ponerse en relaciónigualmente con el posible carácter demanial de los terrenos a los que afecta el acto o

uso, pues encontrándonos en tal caso ante bienes imprescriptibles (artículos 5 delReglamento de Bienes de las Entidades Locales, aprobado por Real Decreto 1372/1986,de 13 de junio, y 3 de la Ley 7/1999, de 29 de septiembre, de Bienes de las EntidadesLocales de Andalucía), es indudable que en tales casos no prescribe la acción de laAdministración para el ejercicio de la potestad disciplinaria analizada3.6. Competencia de la Comunidad AutónomaAl igual que sucede respecto a las medidas cautelares de suspensión, el artículo188.3 LOUA, prevé la posibilidad de que la Comunidad Autónoma Andaluza, en losmismos supuestos previstos en el artículo 188.1 LOUA, adopte medidas relacionadascon la protección de la legalidad urbanística. En el orden procedimiental, y comotambién se establecía para las medidas cautelares de suspensión, tal actuación sólopodrá llevarse a efecto previo requerimiento por un mes al municipio, al quecorresponde originariamente dicha potestad; y en el orden material dicha potestad sóloalcanzará a lo relativo a la reparación de la realidad física alterada, no así a la posiblelegalización del acto o uso por ser de exclusiva competencia municipal (en el mismosentido el artículo 43.2 RDU)Se trata en definitiva de una intervención subsidiaria de la ComunidadAutónoma referida a actuaciones por las que quedan afectadas de manera más intensa laordenación territorial o bienes o terrenos que precisan de mayor protección (descritas enlos artículos 188.1 LOUA y 44 RDU), entre las que se incluyen (se destaca al ser objetopropio de esta ponencia) las actuaciones que tengan por objeto una parcelaciónurbanística en terrenos que tengan el régimen del suelo no urbanizable3.7. Las licencias u órdenes de ejecución incompatibles con la ordenaciónurbanísticaAdemás de la posibilidad de revisar licencias urbanísticas, de acuerdo con loprevisto en el artículo 190 LOUA, el artículo 189 LOUA (artículo 57 RDU) impone alAlcalde la suspensión de la eficacia de una licencia urbanística u orden de ejecución

y, consiguientemente, la paralización inmediata de los actos que estén aúnejecutándose a su amparo, cuando el contenido de dichos actos administrativosconstituya o legitime de manera manifiesta alguna de las infracciones urbanísticasgraves o muy graves definidas en esta Ley.La suspensión administrativa de la eficacia de las licencias conllevará lasuspensión de la tramitación de las de ocupación o primera utilización, así como de laprestación de los servicios que, con carácter provisional, hayan sido contratados con lasempresas suministradoras, a las que deberá darse traslado de dicho acuerdo (apartadoañadido por la Ley 13/2005).Y de dicho acuerdo se dará traslado directo de la resolución de suspensión alórgano jurisdiccional competente, en los términos y a los efectos previstos en lalegislación reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa. Previsión que hade ponerse en relación con el procedimiento especial previsto en el artículo 127 LJCA,en cuya virtud en los casos en que, conforme a las Leyes, la suspensión administrativade actos o acuerdos de Corporaciones o Entidades públicas deba ir seguida de laimpugnación o traslado de aquéllos ante la Jurisdicción Contencioso-administrativa,deberá interponerse el recurso contencioso-administrativo mediante escrito fundado, odarse traslado directo del acuerdo suspendido al órgano jurisdiccional, según proceda,acompañando en todo caso copia del citado acto de suspensión, dictándose Sentencia,tras los trámites oportunos, por la que se anule o confirme el acto o acuerdo objeto delrecurso (la licencia urbanística), disponiendo lo que proceda en cuanto a la suspensión.A supuestos como el que nos ocupa se refiere la STSJ Andalucía (Sevilla) de 17-11-2005, dictada en recurso 2267/2003, relacionada con un acuerdo municipal desuspensión de una licencia de obras concedida para ejecutar una nave sobre unas fincasobjeto de expediente de disciplina urbanística por presunta parcelación ilegal,concluyendo la Sala que a través de la licencia concedida se estaba construyendo naves

sobre una presunta parcelación ilegal y a su vez se estaba realizando otra presuntaparcelación ilegal, sin que en las naves se ejerciese actividad agrícola alguna, por ello enprincipio y sin perjuicio de las resoluciones que se dicten y recursos correspondientesante posibles infracciones graves o muy graves, era procedente la suspensión de lalicencia y paralización de las obras, conforme a lo dispuesto en el art. 189 de la Ley 7 /02.3.8. La relación entre las actuaciones de protección de la legalidad y elprocedimiento sancionadorLa doctrina jurisprudencial distingue con claridad entre los dos aspectos que nosocupan cuales son la sanción de una conducta tipificada como infracción y larestauración del orden alterado. Así, establece la STS de 19-2-92 que, “como afirma laSTS 7 noviembre 1985 es necesario distinguir entre la prescripción del ejercicio de lafacultad sancionadora de la Administración y el de la utilización de las medidastendentes a la estricta subsanación de la realidad material alterada y sin que, comotambién expresa la S 14 julio 1986, pueda haber confusión conceptual entre actosancionador y acto restaurador independiente de la licitud o ilicitud de la conducta”.Como dirá la STSJ Andalucía (Sevilla) de 20-6-2002, dictada en recurso71/2002, la naturaleza del expediente de protección de la legalidad urbanística, en modoalguno es sancionadora, sino de protección y restauración en su caso de ordenurbanístico perturbado.... teniendo por finalidad esencial la restauración del ordenurbanístico conculcado, en cuanto de hecho, el administrado lo ha perturbado alprescindir de la previa obtención de la licencia municipal adecuada y suficiente para larealización de las obras que está llevando a cabo indebidamente, y ello mediante lareacción administrativa, en control de la legalidad, que supone la adopción de lasmedidas de suspensión cautelar e inmediata de la obra o actividad que se esté realizandoy el simultáneo requerimiento para el interesado, para que en el plazo perentorio de dos

meses, solicite la oportuna licencia que deberá previamente instar, transcurrido el cual,sin haberla solicitado o ajustado las obras a las condiciones que se le señalen, elAyuntamiento habrá de acordar, asimismo imperativamente la demolición de loilegítimamente construido y que no sea susceptible de legalizaciónEn el mismo sentido sostiene la STS de 28-4-2000, dictada en recurso 369/1995,que este procedimiento (el de protección de la legalidad urbanística) es compatible, ydistinto, de la imposición de sanciones a los responsables, previa tramitación delcorrespondiente procedimiento sancionador La coercibilidad de la norma urbanística sedisocia así en estos dos mecanismos de protección conectados entre sí y compatiblesentre ellos, sin que su dualidad infrinja, como es obvio, el principio "non bis in idem"(sentencias de 15 de diciembre de 1983, 3 de noviembre de 1992 y 24 de mayo de1995). No estamos en el caso del procedimiento de legalidad urbanística ante unprocedimiento sancionador sino ante un procedimiento de naturaleza reparadora (STSJMadrid de 6-5-2004, dictada en recurso 3607/1996).Sin perjuicio de cuanto acabamos de exponer el artículo 186.2 LOUA (y en igualsentido el artículo 54.2 RDU) contiene una previsión de importancia, y es que losprocedimientos de protección de la legalidad urbanística y sancionador deben instruirsey resolverse con independencia, pero de forma coordinada. La razón de ser de dichaprevisión estriba, entre otros fundamentos, en lo dispuesto en el artículo 208.2 LOUAcuando establece que si el hecho constitutivo de una infracción “pudiera ser legalizadopor no ser disconforme con la ordenación urbanística”, la sanción que correspondasegún el apartado anterior se reducirá en un 75% de su importe. Si esto es así, pareceindudable que la decisión del procedimiento de legalización, cuando sea procedente,incardinado dentro de la potestad de protección de la legalidad urbanística, deberápreceder a la del procedimiento sancionador, pues de aquélla dependerá ladeterminación de la sanción procedente a establecer en este último

Añádase por último -por su importancia para resolver supuestos planteados en lapráctica sobre la incidencia de la tramitación de estos procedimientos respecto al plazode prescripción de las infracciones-, la previsión que se contiene en el artículo 55 RDUen el sentido de que el inicio del procedimiento de protección de la legalidadurbanística no interrumpe el plazo de prescripción de las eventuales infraccionesurbanísticas que se hubieran podido cometer a efectos del procedimiento sancionadorque pudiere iniciarse por las mismas.3.9. Medios de Ejecución ForzosaLos medios de ejecución forzosa constituyen instrumentos que el legisladorpone en manos de la Administración para garantizar la ejecución de las órdenesreposición de la realidad física alterada ante la falta de cumplimiento voluntario de lasmismas por parte del interesado. A ello se refieren los artículos 183.4 y 184 LOUA y50 RDU, que se refieren a tal efecto a la imposición de multas coercitivas y a laejecución subsidiaria. Nos referiremos seguidamente a los problemas procedimentalesy prácticos que plantean, incluyendo los relacionados con las entradas en domicilio, confrecuencia planteada en el curso de procedimientos de ejecución subsidiariaa) Multas CoercitivasHemos señalado en apartado precedente cómo para supuestos deincumplimientos de órdenes de reposición (al igual que de medidas cautelares desuspensión, de requerimientos de legalización) adoptadas por la Administracióncompetente en materia urbanística, se prevé como medida coercitiva ordenada a sucumplimiento la posibilidad de imponer sucesivas multas coercitivas. Resultaprocedente, teniendo la cada vez mayor profusión con la que se producen, estableceruna serie de criterios relacionados con su adopción a la luz de las Sentencias que sevienen dictando en esta materiaRespecto a la naturaleza de dichas multas coercitivas debemos señalar que notienen carácter sancionador sino que están ordenadas a forzar la ejecución de un acto

administrativo anterior compeliendo al obligado a ello a suspender el acto o uso,solicitar la legalización del mismo, o reponer la realidad física alterada. Como medidacoercitiva o de apremio es calificada por la STSJ Navarra de 17-4-2001, dictada enrecurso 1481/1998, pues no en vano la causa de su imposición no es una infraccióntípica del ordenamiento urbanístico, sino el incumplimiento de una medida establecidapara la restauración de ese orden, y con ese carácter está reguladaLa multa coercitiva es una medida que tiene sustantividad propia, y es portanto susceptible de impugnación separada respecto al acto administrativo en el quese adopta la medida cautelar o las órdenes de legalización o reposición. Así lo afirma laSTS (Sala de lo Contencioso-Administrativo) de 10 julio 1984, según la cuál aunqueestas multas por ministerio de la ley se establecen para forzar la ejecución de un actoadministrativo anterior, sin embargo, no son puros actos de ejecución material delprimer acuerdo, porque, aunque traigan causa del mismo, no son un efecto automáticosuyo, sino que surgen en virtud de una determinación, adoptada en virtud de lascircunstancias producidas a posteriori, gozando por ello el acuerdo que nos ocupa deuna autonomía, respecto del anterior, que le hace susceptible de un residenciamientoprocesal por separado, al contener elementos de novedad suficientes para legitimar elnuevo recurso.En segundo lugar, y como consecuencia de lo anterior, a través de laimpugnación de esas multas coercitivas no podrán deducirse argumentosimpugnatorios tendentes a cuestionar el ajuste a Derecho de aquella Resoluciónadministrativa de la que trae causa, que habrán de articularse al impugnar aquélla;sino únicamente aquéllos relacionados con la concurrencia de los presupuestosprocedimentales y sustantivos de la imposición de la multa coercitiva, incluída suproporcionalidad, como son la existencia de un acto administrativo firme en víaadministrativa y ejecutivo, el apercibimiento dirigido al interesado previo a la ejecución

forzosa, o la falta de ejecución voluntaria por parte del interesado Como dirá la STSJNavarra de 17-4-2001, dictada en recurso 1481/1998, la ejecutividad de esa orden orequerimiento es el presupuesto, producido su incumplimiento, de la multa impuesta, yno la validez de la resolución dictada en el expediente, para la concesión de la licencia.Incardinada pues, la multa en ese procedimiento de ejecución administrativa su validezno puede ser examinada sino en atención a su presupuesto y finalidad.Más concretamente, de lo dispuesto en los artículos 95, 96 y 99 de la Ley30/1992, y en el artículo 184.1 LOUA, resulta que los presupuestos de las multascoercitivas, cuya concurrencia podrá ser cuestionada en sede administrativa o judicial alimpugnarse aquéllas, serían los siguientes:-Existencia de un acto administrativo firme en vía administrativa y ejecutividad delmismo-Apercibimiento dirigido al interesado previo a la ejecución forzosa para elcumplimiento voluntario de dicho acto-Falta de ejecución voluntaria por parte del interesado-Cobertura legal de la multa coercitiva, incluída su cuantía (STSJ Cataluña de 30-12-2002, dictada en recurso 1240/1998, y de STSJ Madrid de 2-7-2002, dictada en recurso1698/1997).-Proporcionalidad de la multa coercitiva como medio de ejecución forzosa frente a otroslegalmente previstos-Proporcionalidad de la cuantía de la multa coercitivaEn cuanto al destinatario de la multa coercitiva, cuando se refiere a la reposiciónde la realidad física alterada a su estado anterior, debe ser aquélla persona que al tiempode notificarse la orden de reposición, o la imposición de una multa coercitiva porincumplimiento de una precedente con apercibimiento de multa sucesiva si persistedicha situación, ostente la titularidad del uso o la obra o poder de disposiciónrespecto a ellos; y es que siendo el presupuesto de la imposición de la multa coercitivael incumplimiento de la orden de reposición de la realidad física alterada a su estado

anterior; la actuación ejecutiva de la orden de reposición tendría para quien no tieneaquélla condición un contenido imposibleDebemos referirnos por último a la previsión de solicitud de prórroga delegalización que se contiene en el artículo 182.2 LOUA, y la pendencia de decisiónmunicipal sobre la misma, puesta en relación con la posible imposición de multacoercitiva por incumplimiento del requerimiento de legalización.Atendido el tenor del artículo 182.2 LOUA, que ampara la petición de prórrogapor un máximo de dos meses, los artículos 42.1 y 43.1 de la Ley 30/192 imponen a laAdministración la obligación de resolver expresamente dicha solicitud, incluso tras eltranscurso del plazo leal o reglamentariamente previsto para dictar y notificar dicharesolución. Así las cosas, solicitada por el recurrente la prórroga del plazo para instar lalegalización, y no habiendo resuelto expresamente la Administración municipal dichasolicitud, le está vedado a ésta la posibilidad de imponer multas coercitivas por elincumplimiento del requerimiento de legalización en tanto no resuelva expresamente lapetición de prórrogaQue esto es así se infiere por lo demás de lo previsto en el artículo 182.4 LOUA,interpretado conforme a los principios que acabamos de enunciar y, sistemáticamente,con el apartado 2 del mismo precepto y el artículo 42 de la Ley 30/1992, pues si enaquél precepto y apartado se prevé la imposición de multas coercitivas por el transcursodel “plazo concedido” al efecto para instar la legalización, y el apartado 2 del mismoartículo 182 reconoce la posibilidad de solicitar la prórroga para la legalización, esindudable de acuerdo con la obligación de resolver expresamente por parte de laAdministración esa concesión del plazo se extiende a la posibilidad de la prórroga delmismo como presupuesto para la imposición de multas coercitivas en caso deincumplimiento, pues de lo contrario el derecho previsto en el artículo 182.2 LOUApodría quedar vacío de no resolver con el sólo hecho de no resolver la Administración lapetición de prorroga del interesado

A destacar por último que el artículo 41 RDU prevé (junto a la exacción delimporte de las multas coercitivas, al igual el resarcimiento de los gastos devengados enla ejecución subsidiaria, a través del procedimiento recaudatorio en vía ejecutiva), quedicho importe quede afectado a la cobertura de los gastos que genere la ejecuciónsubsidiaria de resolución adoptada, a los que habrá que sumar los intereses y gastos degestión de las obras. Previsión ésta que sólo pretende garantizar económicamente lainmediata realización de la ejecución subsidiaria, una vez se acuerde, y que por tanto nodebe impedir la ulterior reclamación al infractor de los gastos derivados de la ejecuciónsubsidiaria con independencia de que se hayan ingresado las multas coercitivasb) Ejecución SubsidiariaLa ejecución subsidiaria se prevé en el artículo 182.4 LOUA, en consonanciacon lo previsto en los artículos 96.1.b) y 98 de la Ley 30/1992, como un instrumento deejecución forzosa de la resolución de los procedimientos de restablecimiento del ordenjurídico perturbado o de reposición de la realidad física alteradaDicha ejecución subsidiaria, y la multa coercitiva, constituyen mediosalternativos de ejecución, de carácter ordinario, pudiendo la Administración optardiscrecionalmente por uno u otro en caso de incumplimiento atendiendo al principio deproporcionalidad (STSJ Galicia Sala de 14-2-2003, dictada en recurso 6879/1998)Al respecto de su procedencia, tramitación y objeto, la normativa citada, junto ala RDU, y la jurisprudencia, nos ofrecen una serie de criterios a los que seguidamentealudimos:- Acordada ya la ejecución subsidiaria no procede la imposición de multacoercitiva alguna, en tanto precisamente con este medio de ejecución lo que se intentaes conseguir que el obligado cumpla el mandato del acto administrativo de cuyaejecución se trata, finalidad ésta que desaparece cuando la propia Administración decideactuar por si; misma en ejecución subsidiaria a coste del obligado (STSJ Valencia de31-7-1998, dictada en recurso 3131/1995).

- Al acuerdo de ejecución subsidiaria le debe preceder un requerir formalmenteal interesado su realización, detallando y concretando adecuadamente cuáles son lasobras a realizar. Las sentencias de 2 de enero de 1992 y de 23 de enero de 1987 citan,ambas, una nutrida jurisprudencia anterior y declaran, en el sentido que acabamos deexpresar, que todo tipo de obra exige, por su propia naturaleza y disposiciónreglamentaria, la redacción de un proyecto o estudio previo en que se detallen lasexigibles... por lo que no son admisibles intimaciones genéricas o carentes de precisión(STSJ Aragón 27-4-2002 y STS 12-9-1997)- Los posibles cambios de titularidad en algunas de las viviendas de la finca o laconstitución de propiedad horizontal posteriores a la orden de demolición no han dedeterminar la anulación de la actuación administrativa impugnada, puesto que laAdministración se dirigió contra quien figuraba como propietario (STSJ Madrid de 7-11-2000).- La ejecución subsidiaria de verifica a costa del interesado, debiendo tomarse enconsideración al respecto de la valoración de las obras, la preferencia de la que enprincipio gozan los informes de los técnicos municipales, por razón de su posiciónimparcial, respecto a los expedidos a instancia de parte que serán valorados por losTribunales de acuerdo con las reglas de la sana crítica (STS de 22-9-1998).- La liquidación, aun provisional, de las obras atinentes a la reposición de larealidad física alterada, impone un trámite de audiencia al interesado. Y es que con sercierto que la LOUA no establece un procedimiento específico en orden a la definitivaaprobación de esa liquidación provisional no lo es menos que parece necesario unmínimo trámite de audiencia al interesado; de un lado porque ese trámite se prevé concarácter general en los artículos 79 y 84 de la Ley 30/1992 para los procedimientosadministrativos, y no puede negarse esa cualidad al incidente de ejecución subsidiariaque tras su tramitación culmina con el dictado de una resolución definitiva y autónoma

como la recurrida susceptible de impugnación en sedes administrativa y/o judicial; y deotro porque esa audiencia se hace más necesaria si tenemos en cuenta las consecuenciasderivadas de la fijación de la liquidación al poder determinar (artículo 97.1 de la Ley30/1992) el seguimiento frente al obligado de un procedimiento recaudatorio en víaejecutiva para su exacción- El artículo 50.2 RDU contiene una previsión novedosa al respecto de laejecución subsidiaria en orden a agilizar el cumplimiento de las resoluciones que seadopten sobre reposición de la realidad física alterada deberán, estableciendo a talefecto que los obligados a cumplirla deberán, previo requerimiento de laAdministración pública actuante, proceder al desalojo de la construcción o edificaciónobjeto de la misma en el día indicado por el órgano actuante. Dicho deber incluye el deretirar cuantos bienes muebles y semovientes se hallen en el inmueble objeto de lamedida de reposición de la realidad física alterada, teniendo, de lo contrario, losmismos el carácter de bienes abandonados a los efectos de proceder a la ejecución de laresolución sin mayores dilaciones.c) Entrada en domicilio:Prevé el artículo 96.3 de la Ley 30/1992, dentro de los Medios de ejecuciónforzosa, que si fuese necesario entrar en el domicilio del afectado, las AdministracionesPúblicas deberán obtener el consentimiento del mismo o, en su defecto, la oportunaautorización judicial. Con mayor amplitud objetiva el artículo 91.2 LOPJ establece quecorresponde a los Juzgados de lo Contencioso-administrativo autorizar, mediante auto,la entrada en los domicilios y en los restantes edificios o lugares cuyo accesorequiera el consentimiento del titular, cuando ello proceda para la ejecución forzosade actos de la Administración. Se trata a través de este medio procesal de conciliar elrespeto al derecho fundamental a la inviolabilidad del domicilio, así como de otroslugares que precisen del consentimiento de su titular, con la ejecutoriedad de los actos

administrativos. (STSJ Andalucía (Sevilla) de 24-6-2002, dictada en recurso 179/2001)Es indudable que en materia de protección de la legalidad urbanística, y másconcretamente cuando de reposición de la realidad física alterada, es hace necesario confrecuencia acudir a la medida de ejecución forzosa ante supuestos en que tal reposiciónsólo puede llevarse a efecto mediante el acceso a domicilio o lugares cuyo accesorequiera el consentimiento del titular, y el interesado niega dicho acceso. Por ello seestima conveniente hacer una serie de precisiones relativas al presupuesto de dichaactuación judicial, al procedimiento a seguir, y al ámbito de decisión judicial sobre estamateriaRespecto a la naturaleza y trámites de esa actuación judicial hay que decir,como expone la STSJ Andalucía (Sevilla) de 11-6-2002, dictada en recurso 170/2001,siguiendo otra de la misma Sala de 23 de Noviembre de 2.001 no estamos ante unverdadero y auténtico proceso sino ante un acto de auxilio jurisdiccional a laAdministración en el que las garantías del ciudadano están más que salvaguardadas nosólo por el examen de la aparente legalidad en la tramitación del procedimientoadministrativo a que antes nos referíamos sino con el trámite de audiencia judicialmenteconferido.En lo que al ámbito de decisión judicial respecta, no corresponde al mismojuzgar sobre la legalidad definitiva del acto administrativo, ni aun se exigepronunciamiento en relación con los motivos de oposición del interesado como si setratara de un proceso, sino que el Juzgador se limitara a constatar que la ejecución delacto es en principio valido, que requiere la entrada en lugar inaccesible sin la voluntadde su titular, y que en definitiva se trata de una petición proporcional a los hechos quese ponen de manifiesto (en este sentido SSTC 35/92 y 174/93)Como dirán las Sentencias de 20 de Diciembre de 2.001 y 8 de Abril de 2.002 dela Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía

con sede en Sevilla no se trata ahora de comprobar la legalidad o no del actoadministrativo sino únicamente de comprobar la apariencia de legalidad delprocedimiento administrativo y la proporcionalidad de la medida, quedando excluido dedicho control el análisis de los motivos de forma o de fondo que pudieran aducirse parasostener la nulidad o anulabilidad del acto originario cuya ejecución se pretendematerializar por la Administración, pues, en caso contrario, se estaría convirtiendo elprocedimiento de autorización en un verdadero proceso revisor de la legalidad de aquelacto originario con el riesgo de sustraer la legítima competencia del órganojurisdiccional que debería conocer del recurso contencioso-administrativoeventualmente interpuesto contra el mismo.Los presupuestos de dicha actuación judicial, y que serán objeto de análisis enla Resolución que adopte al respecto de la solicitud de entrada, se circunscriben deacuerdo con la jurisprudencia citada, y otras Sentencias de distintos Tribunales, debelimitarse a constatar:- la competencia de la Administración solicitante;- que existe un acto administrativo de forzosa ejecución;- que el expediente ha tenido naturaleza contradictoria;- que el obligado haya conocido el acto mediante su formal notificación y dispuesto deltiempo suficiente para el cumplimiento voluntario (STSJ Andalucía –Sevilla- de 24-6-2002 antes citada)- que el interesado no ha verificado voluntariamente la reposición de la realidad físicaacordada;- que no medie autorización para permitir el acceso al domicilio o lugar que lo precise;- y que la medida es adecuada y proporcionada teniendo en cuenta las circunstancias delhecho en cuestión y los intereses que se pretenden proteger.En definitiva, y a modo de conclusión, ha precisado lo siguiente el TC, enSentencia 139/04 de 13 de septiembre, a modo de refundición de su doctrina:1ª.- Al Juez que otorga la autorización de entrada no le corresponde enjuiciar lalegalidad del acto administrativo que pretende ejecutarse.

2ª.- El Juez debe comprobar, por una parte, que el interesado es el titular del domicilioen el que se autoriza la entrada, que el acto cuya ejecución se pretende tiene unaapariencia de legalidad, que la entrada en el domicilio es necesaria para aquélla, y que,en su caso, la misma se lleve a cabo de tal modo que no se produzcan más limitacionesal derecho que consagra el art. 18.2 CE que las estrictamente necesarias para laejecución del acto.3ª.- Han de precisarse los aspectos temporales de la entrada.4ª.- La resolución judicial por la que se autoriza la entrada en un domicilio se encontrarádebidamente motivada y, consecuentemente, cumplirá la función de garantía de lainviolabilidad del domicilio que le corresponde, si a través de ella puede comprobarseque se ha autorizado la entrada tras efectuar una ponderación de los distintos derechos eintereses que pueden verse afectados y adoptando las cautelas precisas para que lalimitación del derecho fundamental que la misma implica se efectúe del modo menosrestrictivo posible.3.10 Reposición de la realidad física alterada en el caso de ParcelacionesUrbanísticas en terrenos que tengan el régimen del suelo no urbanizableComo afirma la STSJ Andalucía –Sevilla- de 6 de Mayo del 2003, dictada enrecurso 34/2002, de los actos más graves dentro del respeto a la legalidad urbanísticas,de especial preocupación desde las primeras regulaciones sobre urbanismo, ha sido el dela lucha contra las parcelaciones ilegales en suelo no urbanizable, por lo que dedegradación y peligro urbanísticos y medio ambientales encierra, aparte de afectar asectores importantísimas de la sociedad. Se caracteriza las parcelaciones ilegales ensuelo no urbanizable en un conjunto de actos de apariencia formal válidos, para,ajenos a cualquier procedimiento urbanístico y urbanizador posibilitar auténticasurbanizaciones al margen de la legalidad, pretendiendo por la vía de los hechosganar lo que jurídicamente resulta prohibido en beneficio exclusivo de intereses

privados y con seria merma del principio capital en el urbanismo, art° 47 in fine dela CE; los mecanismos utilizados son variados, una producción de actos bajo el disfrazde legalidad y validez para buscar el resultado pretendido. Resulta evidente que elexamen de la actuación parcelatoria no puede hacerse individualmente y desconectadodel conjunto de los actos que conforman todo un proceso complejo hacia dicho fin; enconcreto, no es posible examinar sólo las escrituras públicas de las que trae causa, ni suaparente validez formal, o incluso material, desconectada del conjunto de la actuaciónque a la postre aboca a una parcelación ilegal.Interesa en definitiva impedir la posibilidad de consolidación de una actuaciónal margen de la legalidad urbanística; y para ello el artículo 183.3 LOUA prevé que enestos casos de parcelaciones urbanísticas en terrenos que tengan el régimen del suelo nourbanizable, que el restablecimiento del orden jurídico perturbado se llevará acabomediante la reagrupación de las parcelas a través de una reparcelación forzosa delas que han sido objeto de dichos actos de previa parcelación, en la forma que sedetermine reglamentariamente.Ese desarrollo reglamentario se produce a través del artículo 49.j) RDU, quedispone al respecto que en el caso de parcelaciones urbanísticas en terrenos que tenganel régimen del suelo no urbanizable, el restablecimiento del orden jurídico perturbadose llevará a cabo mediante la demolición de las edificaciones que la integren yreagrupación de las parcelas, a través de una reparcelación forzosa de las que hansido objeto de dichos actos de previa parcelación.El principal problema de ejecución que planteaba este supuesto es el de que pesela reparcelación física del terreno afectado subsistían los negocios jurídicos (señaladosa título enunciativo en los artículos 66 LOUA y 8 RDU) que habían justificadoformalmente esa parcelación. Es por ello que el mismo artículo 49.j) RDU da respuestaa esta problemática al disponer que actos y negocios jurídicos que hayan dado lugar a

la parcelación deberán invalidarse, bien mediante voluntad de las partes, o en su caso,mediante resolución judicial; y que a estos efectos, la Administración públicacompetente ostentará la legitimación activa para instar ante la jurisdicción ordinariala anulación de dichos títulos, y estará facultada para instar la constancia en el Registrode la Propiedad y en el Catastro Inmobiliario, en la forma y a los efectos previstos en lalegislación correspondiente, de la reparcelación forzosa, sin perjuicio de lasresponsabilidades que procedan.Pese a sus buenos propósitos de esta novedosa previsión reglamentaria lalegalidad de la misma puede ser discutida al regular aspectos procesales propios de unaley estatal; así como la legitimación que establece, por ser cuestión que afectaprincipalmente a intereses privados. El interés público y de terceros puede quedargarantizado para estos casos mediante la reparcelación física del terreno y la constanciaregistral, a efectos de terceros adquirentes, de la decisión adoptada; y a buen seguro elperjudicado por esa decisión instará ante la jurisdicción ordinaria la nulidad del negociojurídico frente a quien junto a él era parte en el mismoEn este sentido conviene recordar como ya se expuso que el Texto refundido dela Ley de suelo de 2008, al regular la transmisión de fincas, se refería igualmente alincumplimiento de disposiciones sobre constancia en el correspondiente título de lasituación urbanística de los terrenos, cuando no sean susceptibles de uso privado oedificación, cuenten con edificaciones fuera de ordenación o estén destinados a laconstrucción de viviendas sujetas a algún régimen de protección pública, y los debereslegales y las obligaciones pendientes de cumplir; y para estos casos era al adquirente aquien reconocía la facultad de rescindir el contrato en el plazo de cuatro años y exigir laindemnización que proceda conforme a la legislación civil3.11. Principios relacionados con el ámbito de aplicación de la potestad deProtección de la Legalidad Urbanística y el restablecimiento del orden jurídicoperturbado

a) El precedente administrativoEs frecuente el planteamiento en procedimientos de Protección de la LegalidadUrbanística de alegatos atinentes a que para supuestos similares al debatido laAdministración ha resuelto o tolerado situaciones análogasAhora bién, como señala la Sentencia del Alto Tribunal de fecha 13 de Julio de2.005, no se puede entender que se vulnere este principio que prohíbe ir contra lospropios actos cuando la Administración se limita a aplicar la legislación vigente, puestanto la doctrina de los actos propios como la relativa al precedente administrativo nopueden resultar de aplicación cuando las conductas anteriores a la enjuiciada no seatuvieron a las previsiones del ordenamiento jurídico.Y por otra parte se ha de tener en consideración que esta doctrina de los actospropios tiene su ámbito en supuestos de actuación discrecional, sin que se puedapretender su aplicación en un supuesto de actuación reglada (STS 22 de Marzo de2.005) y es que la concesión o denegación de licencia urbanística es una potestadreglada por excelencia, que se ha de ejercer en estricta conformidad con la normativa deaplicación, sin que sea factible introducir ningún otro elemento diferente comofundamento de dicho ejercicio. Se impone la comprobación objetiva de la realidad dehecho a la que se va aplicar la norma correspondiente, de suerte que la finalidad delcontrol de la legalidad urbanística en que consiste la licencia, se agota en comprobarque el ejercicio del derecho a la edificación o construcción se ajusta a la ordenaciónurbanística. En el ejercicio de esta potestad, la Administración está vinculada a lalegalidad, en el sentido de tener que otorgar la licencia si lo pedido no suponedisconformidad con tal ordenación urbanística, y denegarla, correlativamente, si lofuera.Por lo demás no toda actuación de la Administración comporta la aceptacióntácita por parte de la Administración de una situación existente. Encontramos en estesentido encontramos diversos pronunciamientos jurisprudenciales que resumimos con

las siguientes frases: “la aceptación del ayuntamiento debe ser reveladora, no de unamera tolerancia, sino de un reconocimiento efectivo manifestado a través de actuacionesque así inequívocamente lo expresen -lo que a quien así lo alega corresponde probar-“,“la falta de licencia no puede ser suplida por el simple transcurso del tiempo”; “el merotranscurso del tiempo no legitima ninguna actividad, cuando esta no se ha ejercitado conpleno ajuste a derecho”; "el conocimiento de una situación de hecho por laAdministración y hasta la tolerancia que pueda implicar una situación pasiva de ella, nopuede, de ninguna forma, ser equivalente al otorgamiento de la correspondienteautorización municipal legalizadora”; y "el abono de cualquier tasa o impuestomunicipal no implica licencia ni conlleva su concesión"b) El principio de no discriminaciónEn supuestos similares al antes enunciado, o ante situaciones de hechoconsistentes en construcciones o usos contrarios al planteamiento que no han sidoobjeto de un expediente de protección de legalidad urbanística, es frecuente igualmentela alegación por parte del destinatario de uno de estos expedientes la invocación de lavulneración del principio de igualdad. Frente a ello, y como dirá la Sentencia delTribunal Supremo de 16-12-1998 dictada en recurso 10151/1992, hay que oponer queno puede desde luego invocarse el principio de igualdad en la ilegalidadEspecialmente clarificadora y acertada es la STS de 8-5-2001, dictada en recurso4371/1996. Sostiene el alto Tribunal que este Tribunal puede entender las razonespsicológicas y sociológicas, junto a otras de diversa índole, que han podido impulsar ala parte recurrente a realizar la obra ilegal y en este momento a impugnar la declaraciónde demolición, pero lo que no puede hacer, en ningún caso, es justificar jurídicamentesu comportamiento que a todas luces constituye una clara y voluntaria violación de lalegalidad urbanística, que se realizó de forma premeditada y sin ningún reparo en losintereses públicos que con su proceder se conculcaban de forma extensible y de las

consecuencias que para la causa pública se derivaban del mismo, y respecto de la cualtodos los poderes públicos deben actuar con especial celo y dureza, no sólo y en estecaso, aquellos que ostentan la titularidad de las competencias urbanísticas(Corporaciones Locales), sino los que han de fiscalizar la actuación administrativa ygarantizar el cumplimiento del principio de legalidad…como ya señalara este mismoPonente en el Fundamento de Derecho Cuarto de la Sentencia 401, de fecha 24 de juliode 1993, recaída en los autos tramitados con el núm. 156/1992, que transcribeliteralmente: "Contra ello no se puede oponer la posible vulneración del principio deigualdad, ya que el mismo sólo se hace operativo dentro de la legalidad como bien haseñalado la doctrina de nuestro Tribunal Constitucional (Sentencia de 4 de diciembre de1986), y más cuando nos hallamos ante ámbitos, como el urbanístico, en donde laspotestades administrativas tienen una escasa funcionabilidad discrecional, siendoesencialmente regladas debiendo someterse los órganos administrativos en su ejercicioal imperio de la Ley, evitando que el desarrollo urbano de las ciudades queda alcapricho de los particulares, que pretenden imponer por la fuerza de los hechosresultados urbanísticos que no se acomoden a la legalidad, u operan al margen, o encontra de principios que la materializan, siempre de espaldas al interés público que debeimperar en la Ordenación Urbanística del Territorio…Tampoco hay vulneración delprincipio de igualdad cuando se cumple con la legalidad, pues en manos del recurrenteestá el exigir el mismo tratamiento que él recibe en todos los casos en que se danidénticas circunstancias fácticas a las que concurren en el inmueble de su propiedad. (Elprincipio de igualdad puede ser invocado, para que el planeamiento se aplique a todos,pero no para que se inaplique, que es lo que sugiere el recurrente). Finalmente, la ordende demolición no se puede erigir en una infracción del artículo 103 de la Constitución,cuando ese efecto demolitorio está expresamente previsto en el ordenamiento

urbanístico como mecanismo de restauración del mismo; contrariamente, sería lainaplicación de la demolición lo que constituiría la transgresión de la normaconstitucional invocada.c) Principio de ProporcionalidadLos principios citados tienen encaje, en lo que al restablecimiento del ordenjurídico perturbado y reposición de la realidad física alterada respecta, en el apartado 3del artículo 182 LOUA, cuando dispone al respecto de legalización de actos y usosrealizados sin la necesaria cobertura de una licencia urbanística, quereglamentariamente se establecerán los supuestos y condiciones en los que, concarácter excepcional y en aplicación del principio de proporcionalidad, quepa lalegalización aún con disconformidades no sustanciales con la ordenación urbanísticaaplicable, por resultar de imposible o muy difícil reposición.Como ya dijimos anteriormente no se trata de permitir que la Administraciónpueda dosificar la reacción disciplinaria atendiendo al principio de proporcionalidadcomo una suerte de equidad, pues el precepto insiste en la definición reglamentaria delos supuestos en que quepa la proporcionalidad. Remisión al reglamento que no debeentenderse hecha al planeamiento, norma reglamentaria, sino a los reglamentos dedesarrollo de esta Ley, pues caso contrario podríamos estar ante una regresión en ladoctrina existente en materia de juego del principio de proporcionalidad en elrestablecimiento del orden urbanístico perturbado.Ese desarrollo reglamentario tiene lugar a través del artículo 48.4 RDU, quedentro del procedimiento de legalización establece que con carácter excepcional y enaplicación del principio de proporcionalidad se podrá solicitar y acordar la legalizaciónde las actuaciones aún con disconformidades no sustanciales con la ordenaciónurbanística aplicable, por resultar de imposible o muy difícil reposición. Como criteriosa considerar para determinar la sustancialidad o no de la disconformidad con laordenación urbanística, habrán de ser valorados, entre otros, los siguientes: a) Superficie

que exceda de lo autorizado. b) Visibilidad desde la vía pública. c) Incidencia de la obraedificada en el resto del conjunto edificatorio. d) Solidez de la obra ejecutada. e)Afección a barreras arquitectónicas.Estamos en definitiva ante supuestos excepcionales y que por tanto deben serinterpretados restrictivamente, debiendo resolverse sobre su procedencia tras ponderarla dificultad o imposibilidad de la reposición, los intereses en juego, y el caráctersustancial o no de la disconformidad con la ordenación urbanística aplicable; de ahí queel propio artículo 48.4 se encargue de excluir de la aplicación del principio deproporcionalidad a los supuestos contemplados en el artículo 185.2 LOUA, entre losque se encuentran (letra A) los actos de parcelación urbanística en terrenos que tenganla consideración de suelo no urbanizableY a estos referentes normativos debemos añadir como principios acuñadosjurisprudencialmente para resolver la procedencia de demoliciones de obras ejecutadassin licencia en casos como los examinados, pues el deber de acordar la demolición debeinterpretarse con respeto a los principios de "menor demolición","proporcionalidadadministrativa" y "equitativa aplicación de las normas", de forma que la demoliciónafecte sólo a lo estrictamente indispensable para ajustar a la normativa aplicable la obradenunciada (STS de 10-4-1996)Como dirá la STS de 28-11-2001, dictada en recurso 4990/1997, el principio deproporcionalidad no tiene por finalidad obstaculizar en cualquier caso las medidas derestauración de la legalidad urbanística infringida, sino la de suavizar la aplicación de lanorma en aquellos supuestos en que un leve incumplimiento acarrea muy gravesconsecuencias, no pudiendo hablarse en el caso examinado de leve incumplimientocuando se ha producido una clara infracción de la Ordenanza que ha propiciado lademolición de una fachada protegida. En definitiva, señala la STS de 19-2-2001, dictadaen recurso 1658/1996, relativo a la demolición de obras de ampliación o de segunda

fase, el hecho de que en determinadas ocasiones, a la vista de las peculiarescircunstancias en cada caso concurrentes, se considere que la demolición es un efectoexcesivo, no deja de ser una previsión de "prudencia" y de "equidad" propia de todoordenamiento jurídico avanzado. Pero inducir, de modo general, que el restablecimientodel ordenamiento urbanístico no puede comportar la demolición supone consagrar laineficacia de normas urbanísticas de reacción ante las transgresiones, normas cuyasprevisiones constituyen un pilar indispensable de todo el sistema.4. INFRACCIONES URBANISTICAS Y SANCIONES4.1 IntroducciónPara el control de la actividad urbanística, entendida como función pública, laAdministración ejerce diversas potestades, entre las que se encuentra la Sanción de lasinfracciones urbanísticas, ordenada junto al resto de las potestades que integran laDisciplina urbanística, a asegurar el cumplimiento de la legislación y ordenaciónurbanísticas (artículos 2.2.g) y 168.1.d) LOUA).Se trata al igual de las restantes de disciplina urbanística de potestades debidas,de suerte que su ejercicio es indisponible por su titular, la administración urbanísticacompetente; siendo esencialmente de competencia municipal, y ello es sin perjuicio dela competencia que por subrogación y para determinados supuestos pueda ejercer eneste ámbito la Administración autonómica, y de la acción pública prevista en el artículo6.1 LOUA, si bién en este último caso, y atendidas las características específicas delderecho sancionador que vamos a analizar, con las limitaciones a que luego nosreferiremosA lo largo de este apartado analizaremos, a la luz de la regulación contenida enla LOUA y en el RDU, el régimen procedimental de las Infracciones y Sanciones enmateria urbanística; si bién aquélla normativa habrá de completarse con la contenida enla Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las AdministracionesPúblicas y del Procedimiento Administrativo Común, que en sus artículos 127 a 138

regula los Principios de la Potestad sancionadora y del Procedimiento sancionador,habida cuenta que es competencia exclusiva del Estado (artículo 149.1.18º) elprocedimiento administrativo común, así como con el Reglamento del Procedimientopara el ejercicio de la Potestad Sancionadora, aprobado mediante Real Decreto1398/1993, de 4 de agosto, dictado al amparo de la Disposición Adicional Tercera de laLey 30/1992. A tal punto esto es así que la misma LOUA en su artículo 196.1 impone laobservancia del procedimiento establecido al efecto por la legislación del procedimientoadministrativo común para el ejercicio de la potestad sancionadora.4.2. Infracciones Urbanísticas y Sanciones4.2.1 Principios del Derecho Administrativo sancionador.a) Aplicación al Derecho Administrativo sancionador, con ciertos matices,de garantías y principios de índole penal sustantiva recogidas en los artículos 24,25 y 9 CE:El Tribunal Constitucional ha reiterado hasta la saciedad, que los principiosinspiradores del orden penal son de aplicación, con los necesarios matices, al Derechoadministrativo sancionador (STC 18/1981 y ATC 987/1988), así como que losprincipios del art. 24 de la Constitución, en materia de procedimiento, son aplicables ala actividad sancionadora de la Administración en la medida necesaria para preservarlos valores esenciales que se encuentran en la base de dicho precepto (SSTC 73/1983,73/1985 y 74/1985).Estos principios encuentran su reflejo normativo, y regulación propia, en lalegislación relativa al régimen del Derecho administrativo sancionador y en la propiaLOUA: así los principios de legalidad (127 Ley 30/1992 y 191 LOUA), de tipicidad(129 Ley 30/1992 y 191 LOUA), de irretroactividad de la norma sancionadoradesfavorable y retroactividad de la norma sancionadora favorable (128 Ley 30/1992 yDT1ª.3.a) LOUA), de culpabilidad o responsabilidad (artículo 130 Ley 30/1992 y 193 yss LOUA), de proporcionalidad (artículos 201.3 LOUA y 131 Ley 30/1992), o de nonbis in idem (artículo 133 Ley 30/1992)

Nos referimos seguidamente a alguno de ellos por su relevancia en el ordenprocedimental sancionador, sin perjuicio de la concreción que sobre ellos realizaremosmás adelante a la luz de la regulación contenida en la LOUA y en el RDUb) Principio de Responsabilidad:De acuerdo con dicho principio sólo podrán ser sancionadas por hechosconstitutivos de infracción administrativa las personas físicas y jurídicas que resultenresponsables de los mismos por acción u omisión aun a título de simple inobservancia,debiendo tenerse en cuenta que:-cuando el cumplimiento de las obligaciones previstas en una disposición legalcorresponda a varias personas conjuntamente, responderán de forma solidaria de lasinfracciones que, en su caso, se cometan y de las sanciones que se imponga- en el supuesto de que a una persona física o jurídica le imponga la Ley el deber deprevenir la infracción administrativa cometida por otros, la responsabilidad de aquéllapuede ser subsidiaria o solidaria, según lo establezca la ley regulador del régimensancionador de que se trateLas responsabilidades administrativas que se deriven de la infracción soncompatibles con:-la exigencia al infractor de la reposición de la situación alterada por el mismo a suestado originario, anterior a la comisión de la infracción. En el caso del Derechourbanístico sancionador estas medidas reparadoras no son sólo compatibles sino que suadopción es obligatoria para la Administración competente-la exigencia al mismo de la indemnización por los daños y perjuicios causados quepodrán ser determinados por el órgano competente, debiendo, en este caso, comunicarseal infractor para su satisfacción en el plazo que al efecto se determine, y quedando, deno hacerse así, expedita la vía judicial correspondiente.c) Principio de Proporcionalidad (artículo 131 Ley 30/1992)Conforme a dicho principio, y cuando se trate de sanciones pecuniarias, laregulación que las establece cuidará de que no resulte más beneficiosa para el infractor

la comisión de la infracción que el cumplimiento de la normas infringidas, lo quesupone la confiscación de todo beneficio económico, principio que recoge expresamentela LOUA en su artículo 202.Y para la graduación de la sanción habrá de ponderarse, con carácter general, yademás de los demás criterios de graduación establecidos en la LOUA, la concurrenciao no de intencionalidad, la naturaleza de los perjuicios causados, la reiteración y lareincidencia, consistiendo esta última en la comisión en el término de un año de más deuna infracción de la misma naturaleza cuando así haya sido declarado por resoluciónfirme.d) El non bis in idemEncuentra su plasmación positiva en el artículo 133 de la Ley 30/1992, en cuyavirtud no podrán sancionarse los hechos que hayan sido sancionados penal oadministrativamente, en los casos en que se aprecie identidad del sujeto, hecho yfundamentoLos principales problemas que plantea la aplicación de este principio se refierena la identidad de fundamento; a esta cuestión se refiere la Sentencia del TribunalSupremo de 7 de junio del 2.006, que de acuerdo con anteriores Sentencias del mismoTribunal y con la Sentencia del Tribunal Constitucional 234/1991 sostiene que para quela dualidad de sanciones sea constitucionalmente admisible, es necesario que lanormativa que la impone pueda justificarse porque contempla los mismos hechos desdela perspectiva de un interés jurídicamente protegido que no es el mismo que aquel quela primera sanción trata de salvaguardar, o, si se quiere, desde la perspectiva de unarelación jurídica diferente entre sancionador y sancionado. En resumen, pone de relieveque, para que sea jurídicamente admisible la sanción.... es indispensable que el interésjurídicamente protegido sea distinto y que la sanción sea proporcionada a esaprotección.(STSJ Canarias (SCr) de 27-4-2006, dictada en recurso 18/2005).Es esta la razón de ser del artículo 201.2 LOUA, en cuya virtud las sanciones de

esta Ley no impedirán la imposición de las previstas en otras Leyes por infraccionesconcurrentes, salvo que esas Leyes dispongan otra cosa. En suma, si unos mismoshechos, imputables a una persona física o jurídica, pueden entenderse tipificados através de normativas sectoriales distintas, incluída la urbanística, nada impedirá laimposición de dos sanciones distintas en aplicación de aquéllas si es que los bienesjurídicos protegidos por dichas legislaciones son distintos, y ello sin perjuicio de laposibilidad de moderación de las infracciones atendido lo dispuesto en esaslegislaciones. Así lo prevé, aunque circunscrito al ámbito de infracciones concurrentesen materia urbanística, la propia LOUA cuando en su artículo 201.3 LOUA prevé quese moderará la extensión de las sanciones, dentro del margen previsto para cadainfracción por la Ley, para que el conjunto de las procedentes, de conformidad con losapartados anteriores, sea proporcionado a la real gravedad de la conducta del infractor ya su culpabilidad.Al non bis in idem administrativo (concurrencia de dos sancionesadministrativas) se refiere igualmente la STSJ Andalucía (Granada) de 24-9-2001,dictada en recurso 3679/1996, relativa a una infracción urbanística impuesta por laconstrucción de una vivienda y cercado en suelo no urbanizable, cuando antes habíatenido lugar otra sanción administrativa firme por los mismos hechos que sin embargono había sido ejecutada dentro del plazo de prescripción de la sancióne) Aplicación de los principios de índole procesal implícitos en el artículo 24CE: derecho de defensa, prohibición de indefensión, derecho a la prueba, presunción deinocencia, legalidad procedimental. Aplicabilidad del Reglamento del Procedimientopara el ejercicio de la potestad sancionadora aprobado mediante Real Decreto1398/1993La Presunción de inocencia y la carga de la prueba (artículo 137 Ley30/1992):En virtud del derecho a la presunción de inocencia incumbe a laAdministración la carga de la prueba de los hechos que tipifiquen la infracción,

aportando medios de prueba suficiente que desvirtúen la presunción de inocenciapredicable para todo administrado (STSJ Andalucía (Sevilla) de 26-11-2002; STSJ PaísVasco de 22-4-2003; y STS 11-4-2003)Ahora bién, la regulación de la prueba en el derecho administrativo sancionador,y más concretamente en materia urbanística, junto a la interpretación jurisprudencial dedicha misma, ponen de manifiesto diversas especialidades que habremos de tomar enconsideración:-presunción de certeza de los hechos constatados en las actas de inspección (180.2LOUA)dicha presunción alcanza a los hechos que por su objetividad son susceptibles depercepción directa por el Inspector, no así a las simples apreciaciones globales o juiciosde valor del Inspector (en este sentido, STS 15-7-97).dicha presunción de certeza se extiende igualmente (STS antes citada de 15-7-1997) alos hechos indirectamente deducibles por el Inspector de aquéllos acreditados pormedios de prueba “referidos en la propia acta”se trata de una presunción iuris tantum que puede ser desvirtuada mediante prueba encontrario, si bién dicha prueba debe ser indubitada, incontestable y fehaciente (STS 25-10-88 y 25-4-97), dada la objetividad, imparcialidad y especialización de los inspectoresurbanísticos-es posible la prueba de presunciones. Como dirá la Sentencia del Tribunal Superiorde Justicia de Andalucía de 31-1-2000, será preciso que entre el hecho o hechosdemostrados y aquel que se trate de deducir exista un enlace preciso y directo según lasreglas del criterio humano (art. 386 LEC), atemperando esta apreciación a las peculiarescircunstancias del caso concreto (Sentencia del Tribunal Supremo de 11 de abril de1995)Debe destacarse en este punto la regulación que en materia de parcelaciónurbanística se contiene en el artículo 66 LOUA. Más concretamente en el apartado 2 dedicho precepto, según redacción dada por la Ley 13/2005, y sin llegar a afirmar su

carácter de presunción legal, sí establece una serie de indicios o actos reveladores deuna posible parcelación urbanística, acogiendo la jurisprudencia que se ha venidopronunciando sobre la materia, como son aquellos en los que, mediante la interposiciónde sociedades, divisiones horizontales o asignaciones de uso o cuotas en pro indiviso deun terreno, fincas, parcelas, o de una acción, participación u otro derecho societario,puedan existir diversos titulares a los que corresponde el uso individualizado de unaparte del inmueble equivalente o asimilable a los supuestos del apartado anterior, sinque la voluntad manifestada de no realizar pactos sobre el uso pueda excluir talaplicación. Añadiendo por su parte el artículo 8.b) del RDU andaluz que igualmentetendrán la consideración de actos reveladores de posible parcelación urbanística, latransmisión intervivos de cuotas proindiviso de fincas clasificadas como suelo nourbanizable, cuando a cada uno de los titulares corresponda teóricamente una parte desuperficie inferior a la mayor de las fijadas en la ordenación urbanística y territorialvigente, como parcela mínima edificable o divisible, según el resultado de aplicar a latotal superficie del inmueble objeto de alteración, el porcentaje que represente cadacuota indivisa enajenada; y que el mismo régimen se aplicará a las transmisiones deacciones, participaciones u otros derechos societarios que produzcan el mismoresultado, así como a las divisiones horizontales. Citamos como referentejurisprudencial la STSJ Andalucía (Sevilla) de 18-1-2001, dictada en recurso 720/1997al respecto de una sanción impuesta por la ejecución de una parcelación urbanística ensuelo no urbanizablePor lo demás, en orden a apreciar la existencia de esa parcelación urbanística noresulta determinante la existencia o carencia sobre los terrenos afectados de los serviciosde energía eléctrica, alcantarillado, acceso viario pavimentado y abastecimiento deagua, pues estaremos en presencia de una parcelación urbanística cuando concurran los

tres requisitos: suelo no urbanizable, división simultánea o sucesiva del terreno en dos omas lotes, y que estas circunstancias instiguen o muevan, es decir, induzcan a formar unnuevo asentamiento. No es, por tanto, imprescindible para que legalmente exista laparcelación urbanística la existencia de aquellos servicios; sin duda, su presenciacorroborará con mas evidencia y contundencia la existencia de ella, mas la ausencia delos mismos no presupone la inexistencia de la parcelación si están presentes lascircunstancias que reseñamos (en este sentido se pronuncia la STSJ Andalucía –Sevillade18 de Noviembre del 2005 dictada en recurso 205/2005)En palabras de esta misma Sentencia la parcelación ilegal constituye un procesoen el que se suceden los actos materiales y jurídicos con clara intención fraudulenta deparcelar un terreno no urbanizable, pretendiendo la creación de una situaciónirreversible, demostrativa de que con los actos realizados no se pretende destinar elterreno a su uso y destino natural y obligado, rústico y agrícola; actuación que se lleva acabo con vocación urbanística que posibilita la formación de un núcleo de población.Recoge en definitiva la tesis ya mantenida en la Sentencia del mismo Tribunal de 6 deMayo del 2003, dictada en recurso 34/2002, que añadía que la escritura responde a untrámite más dentro de un proceso complejo de parcelaciones ilegales, y que lo expuestono queda desvirtuado por la sujeción de la parcela al IBI o el pago de tasas de basura uotros que nada añaden a los efectos de la consideración de parcelación ilegal queclaramente posee la parcelaDe lo expuesto, y en el ámbito sancionador que analizamos, se colige que laimposición de sanción por parcelación urbanística no exige la división física o materialde la finca en lotes o parcelas, sino que basta para entender que la misma se haproducido con que se asignen cuotas pro indiviso de un terreno que den lugar a diversostitulares a los que correspondería el uso individualizado de una parte de terreno, pordenotar esa actuación una parcelación ilegal en ciernes; tomándose en consideración a

estos efectos por la jurisprudencia como elementos indiciarios de esa parcelación ilícitala inexistencia de vínculos entre los distintos compradores, la proximidad en el tiempode las escrituras por ellos suscritas, que los compradores no tengan la condición deagricultores, o que a la hora de fijar cada una de las cuotas pro indiviso que se vanvendiendo se utilice como cociente o divisor una cifra coincidente con la superficie dela parcela; circunstancias que son reflejo de la evidente intención de garantizar a cadacomprador el ulterior uso individualizado de una parcela dentro la finca originariaEs esta razón la que justifica, en estos casos, la responsabilidad administrativa delos vendedores, pues su intervención es consciente y decisiva para que la parcelaciónurbanística ilegal tenga lugar, más cuando en las escrituras de venta los Notariosautorizantes realizan las prevenciones oportunas sobre el régimen jurídico del suelo encuestión, sus limitaciones y prohibiciones en cuanto a fraccionamiento y uso y lasconsecuencias derivadas de su incumplimiento, de acuerdo con la normativa que cita-La Carga de la prueba por parte de la Administración se atempera paradeterminados supuestos o circunstancias:a) Carga de la prueba de la fecha de inicio o finalización de la actuación sancionadaejecutada sin licencia urbanística: como dirá la STS 25-2-92, “la carga de la prueba lasoporta no la Administración municipal sino quien voluntariamente se ha colocado enuna situación de clandestinidad en la realización de unas obras y que por tanto ha creadola dificultad para el conocimiento del "dies a quo" en el plazo que se examina.b) Disponibilidad y facilidad de la prueba para cada una de las partes en litigio: artículo217.6 LEC-La prueba debe practicarse en el seno del procedimiento sancionador no siendodable a la Administración pretender su práctica en ulterior recurso judicial si la cuestiónya fue suscitada por el sancionado durante aquél expediente sancionador. Así lo afirmala STS de 25-1-2005, dictada en recurso 91/2002, sosteniendo que la falta de prueba en

el procedimiento administrativo sancionador, en relación con los hechos sancionables,no puede ser suplida en sede jurisdiccional al revisar la legalidad de la resoluciónsancionatoria…ya que quien ejercitó su potestad sancionatoria fue la Administraciónrecurrente, que tenía el deber de haber demostrado cumplidamente los hechosimputados al denunciadof) No cabe invocar la igualdad dentro de la legalidadEn este sentido afirma la STS de 16-07-1999 dictada en recurso 4143/1993, que“como también ha declarado con profusión esta Sala, la equiparación en la igualdad hade serlo dentro de la legalidad, y solo ante situaciones idénticas que sean conformes alordenamiento jurídico, pero nunca fuera de la legalidadg) Exclusión del beneficio económico derivado de la comisión de la infracción.Este principio aparece recogido en el artículo 202 LOUA, en cuya virtud enningún caso podrán las infracciones urbanísticas reportar a sus responsables unbeneficio económico, de suerte que cuando la suma de la multa y/o el coste de lareposición de la realidad física alterada al estado anterior a la comisión de la infracciónarroje una cifra inferior a dicho beneficio, se incrementará la cuantía de la multa hastaalcanzar el importe del mismo.Diversas cuestiones y problemas relacionados con esta previsión legal de laexclusión del beneficio económico, son tratados y resueltos por el RDU en su artículo72. De su regulación debemos destacar en primer lugar la necesidad de motivar elincremento de la multa, indicando los criterios y bases que hayan sido empleados paracalcular el beneficio económico obtenido; en segundo lugar la improcedencia de eseincremento cuando las obras y actuaciones que se sancionen sean legalizables; y entercer lugar el modo de calcular, en detalle, el beneficio cuando se haya producido lareposición de la realidad física alterada por el responsable, o el coste de esa reposicióncuando se haya realizado subsidiariamente por la Administración (el coste de la mismavendrá determinado, en su caso, por los importes de la redacción del proyecto de obras,

del estudio de seguridad y salud, de la dirección facultativa, y de la realización de lasobras de reposición de la realidad física; y cuando la reposición la efectuase laAdministración por sus propios medios, el coste se determinará mediante informetécnico de la Administración actuante, que habrá de especificar cada una de las partidasde la actividad administrativa realizada).Especialmente gravosa resulta para el infractor la aplicación de este principio enel caso de parcelaciones urbanísticas ilegales, pues en tales casos, a tenor de la LOUA,el importe de la multa, cuando sea inferior al ciento cincuenta por ciento del beneficioobtenido, deberá incrementarse hasta alcanzar este importe, y en ningún caso podrá serinferior a la diferencia entre el valor inicial y el de venta de las parcelascorrespondientes. Es más, la casuística demuestra que no son pocas las ocasiones enque el valor de venta de las parcelas puede ser inferior al real, y es por ello que el RDUse encarga de abordar esta cuestión en su artículo 72.3 añadiendo que el importe de lamulta tampoco podrá ser inferior a la diferencia entre el valor inicial y el valor demercado que se fije de conformidad con la normativa de valoración inmobiliaria.h) Otros principios del procedimiento sancionador. De entre ellos debemosdestacar:.Necesidad de separación entre las fases de Instrucción y decisión. Cuestióntratada por la STSJ Andalucía (Granada) de 28-10-2002, dictada en recurso 1344/1997,que anula una sanción impuesta por la construcción de una vivienda rural sin licenciamunicipal sin guardar la distancia mínima con las viviendas más próximas y superandoel volumen máximo edificable, porque es el órgano decidor el que decide lo procedentesobre la apertura de periodo de prueba, o la documentación presentada como prueba porla interesada, asumiendo de este modo la doble función de instruir y de resolver sobre laimposición o no de la sanción correspondiente.Necesidad de notificar la propuesta de resolución, pues como dirá el Tribunal

Constitucional, en la Sentencia 29/1989, de 6 febrero, el derecho a conocer la propuestade resolución de un expediente sancionador, claramente estipulado en las normas delprocedimiento administrativo, forma parte de las garantías que establece el art. 24.2 dela Constitución, pues sin él no hay posibilidades reales de defensa en el ámbito delprocedimientoEs posible una distinta valoración jurídica en la resolución sancionadorarespecto de la propuesta de resolución, siempre que los hechos sancionados semantengan inalterados. Ahora bién, si esa nueva valoración puede comportar laimputación al interesado de una infracción de mayor gravedad a la consignada en lapropuesta de resolución debe notificarse al inculpado para que pueda aportar cuantasalegaciones estime pertinentes, como establece el artículo 20.3 del Reglamento delProcedimiento para el ejercicio de la Potestad Sancionadora. A este supuesto se refierela STS de 23-9-1998, dictada en recurso 467/1994Y finalmente sólo será ejecutiva la resolución que ponga fin a la víaadministrativa. Se trata de un régimen especial de ejecutividad que excepciona la reglageneral de ejecutividad de los actos administrativos prevista en el artículo 56 de la Ley30/1992 en cuya virtud los actos de las Administraciones Públicas sujetos al DerechoAdministrativo serán ejecutivos con arreglo a lo dispuesto en dicha ley. En definitiva,tratándose de derecho sancionador sólo será ejecutivo el acto administrativo que, biénpor resolver los recursos pertinentes en vía administrativa, bién por no caber contra élrecurso administrativo alguno o no haberse interpuesto éste, ponga fin a la víaadministrativa4.2.2 Competencia para el ejercicio de la potestad sancionadora (artículos195 LOUA y 65 RDU)La determinación de la Administración competente para la imposición desanciones se regula de manera análoga a como se ha hecho en el caso de la protecciónde la legalidad; de esta forma, frente a la regulación anterior a la LOUA que establecía

un sistema de competencia escalonado por la cuantía de la sanción, evitando de estemodo que sobre unos mismos hechos, materia y bién jurídico protegido, concurrandistintas Administraciones competentes y procedimientos sancionadores paralelos, en ladistribución competencial en materia sancionadora contenida en la LOUA laComunidad Autónoma comparte las competencias con los municipios en los supuestosantes descritos, los de mayor incidencia o los de interés autonómico, si bién esaintervención es en todo caso secundaria a la municipal, competente originariamente enmateria urbanística.Debe destacarse que la reforma operada en el artículo 195.1 LOUA por la Ley13/2005 ha supuesto sin duda una sensible ampliación de la competencia autonómica enla materia, pues mientras en la regulación originaria del precepto dicha competencia secircunscribía en general a los casos en que la Administración autonómica hubieraadoptado la medida cautelar de suspensión (artículos 181 y 188 LOUA, que precisan deprevio requerimiento al Alcalde y su desatención), tras dicha reforma la competenciaautonómica en materia sancionadora se extiende también a los actos o usos descritos enel artículo 188.1 LOUA (previo requerimiento al Alcalde por plazo de quince días) y alos actos constitutivos de la infracción realizados al amparo de licencia o, en su caso, envirtud de orden de ejecución, que hayan sido anuladas a instancia de la AdministraciónAutonómica.(previsión esta último que puede hacer perder la finalidad pretendida por lanorma teniendo en cuenta que la duración de los procedimientos ordenados a tal finpueden abocar a la prescripción de la infracción de que se trata)En definitiva, a través de dicha regulación se armonizan el respeto al principiode autonomía municipal, con la competencia que en materia de urbanismocorresponde a la Comunidad autónoma de Andalucía (STSJ Andalucía (Sevilla) de 23-9-2004).4.2.3 Ampliación del concepto de infractor (artículos 193 y 194 LOUA)

La LOUA regula de un modo muy amplio, exhaustivo y en ocasiones original,las personas responsables, concretamente en el artículo 193, clasificándolos como acontinuación se expone:a) En el caso de los actos o usos realizados, ejecutados, realizados odesarrollados sin concurrencia de los presupuestos legales para su legitimidad, incluye atodos los de nuestro derecho urbanístico tradicional y también, con un criterio muyacertado, a los propietarios, promotores, constructores, urbanizadores y técnicostitulados según se definen en la Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenación de laEdificación;b) Para el supuesto de hechos realizados o desarrollados al amparo de actosadministrativos que constituyan o legitimen una infracción urbanística distingue entrelos titulares de los órganos administrativos unipersonales, los miembros de órganoscolegiados, y el Secretario que no haya advertido de la omisión de informes preceptivos(pareciendo resucitar la vieja “advertencia de legalidad” de nuestro DerechoPreconstitucional) y los funcionarios que hubieran informado favorablemente loscorrespondientes actos, así como todos los del apartado a) en el supuesto deconcurrencia de dolo, culpa o negligencia grave;Para estos casos el artículo 198 LOUA establece un presupuesto deprocedibilidad para la exigencia de responsabilidades en caso de actos amparados en laaprobación o licencias u órdenes de ejecución, pues sólo desde que se proceda a laanulación de aquéllos títulos administrativos podrá imponerse la sanción administrativac) Incluye a las empresas suministradoras de servicios;d) Se refiere a las personas jurídicas cuyo régimen regula de un modo original yextenso, afirmando, por ejemplo, que no podrán imponerse sanciones a lasAdministraciones Públicas y aludiendo expresamente a los responsables subsidiarios delpago de las multase) Incluye entre los posibles responsables, inclusión que puede considerarse dedudosa corrección jurídica, a las entidades y uniones sin personalidad jurídica, tales

como comunidades de bienes o herencias yacentes, cuando la infracción consista en latransgresión de deberes o de prohibiciones cuyo cumplimiento les corresponda.e) Y debe destacarse por último la previsión, a modo de coautoría, prevista en elartículo 200 LOUA por el que se establece el carácter independiente (no solidario nisubsidiario por tanto) de las multas que se impongan a los distintos responsables, de lainfracciónEn todo caso, y sin perjuicio de las especialidades citadas al respecto órganosadministrativos, funcionarios y técnicos de la Administración, y Empresassuministradoras (en el caso de la infracción del artículo 207.2 LOUA), laresponsabilidad administrativa en caso de actos y usos contrarios a la ordenaciónurbanística se reconduce a “cuantas personas tengan atribuídas facultades decisoriassobre la ejecución y el desarrollo de los actos” (personalizadas sin ánimo exhaustivopor el legislador andaluz en propietarios, promotores, constructores, urbanizadotes, ytécnicos directores o redactores de proyectos –en este último caso por dolo, culpa onegligencia grave)Ahora bién, esa previsión general debe ser integrada en determinados casos conlas obligaciones de cuyo incumplimiento trae causa la tipificación legal. Es el caso, porejemplo, de desatenciones por parte de Administradores de fincas a requerimientosmunicipales para la ejecución de obras de seguridad. El deber de mantenerconstrucciones y edificios en condiciones de seguridad, salubridad y ornato público, loimpone el artículo 155.1 LOUA a los propietarios de aquéllas. A lo más podría hablarseen estos casos de una responsabilidad subsidiaria de acuerdo con lo previsto en elartículo 193.4 LOUA, que se refiere con tal carácter a la responsabilidad de los gestoreso administradores de las personas jurídicas cuya conducta (por omisión a losrequerimientos) haya sido determinante de que aquélla incurriera en la infracción (enese mismo sentido STS de 18 de Julio de 1.994, dictada en recurso 10412/1990)

Por otro lado, la ampliación de la responsabilidad administrativa al Propietarioes ajustada a aquélla regla general citada pues lógicamente tiene facultades decisoriassobre la ejecución y el desarrollo de los actos y responde además a una jurisprudenciareiterada que de acuerdo con la normativa precedente, contenida en el Texto Refundidode la Ley del Suelo de 1992 y en el Reglamento de Disciplina Urbanística, que excluía aaquéllos de la responsabilidad imputada en cuanto, junto a la condición de propietarios,no ostentaran además la de promotor y/o constructor de la obra. Así lo afirmaba la STSJAndalucía (Málaga) de 25-7-2003, dictada en recurso 3654/1998, que a tenor de loprevisto en los artículos 264.1 TRLS 1992 (norma autonómica por mor de la Leyandaluza 1/1997) y 57.1 del Reglamento de Disciplina Urbanística, afirmaba que sóloquienes tenían relación directa con la ejecución de las obras, en su calidad de promotor,empresario o técnico director de las mismas, podían ser tenidos como responsables de lainfracción administrativa, desvinculando por tanto la normativa citada la condición depromotor de la obra (responsable de la sanción) y de propietario del inmueble en el quese ejecutan (en este mismo sentido la STSJ Castilla-León (Valladolid) de 16-5-2000,dictada en recurso 641/1996 y la STSJ Galicia de 3-2-2000, dictada en recurso6135/1996), condición de promotor o constructor que no concurría en caso que seanalizaba (construcción de cimentación y instalación de depósito de agua enDiseminado) en el que era la entidad arrendadora y explotadora de los terrenos la queordenó y costeó la ejecución de la obra, solicitó y obtuvo la licencia, y se aprovechó ensuma de la obra ejecutadaEn lo que respecta a la extensión del concepto de infractor la jurisprudenciaadministrativa ha aplicado figuras propias del Derecho Penal. Es el caso del Cooperadornecesario en materia de Parcelaciones Urbanísticas, condición que confiere alcomprador la Sentencia de 23-12-1999 del TSJ Andalucía (Sevilla). Sostiene la Sala que

cuando de lo que se trata es de impedir un crecimiento desordenado de la edificaciónpermitiendo la constitución de núcleos al margen de lo previsto por las normas deordenación urbanística, sólo puede tener el significado de un acto de parcelación,parcelación para la que es necesario no sólo la persona que divida y segregue parcelasde una finca mayor sino también las personas que adquieren dichas parcelas que soncooperadores necesarios de la parcelación realizada. La doctrina que dimana de esaSentencia supone que en actos de parcelación ilegal como el que nos ocupa, sinperjuicio de la autoría material o como cooperador necesario, pueden surgirresponsabilidades tanto para el vendedor de la finca matriz como para los compradoressi ambos convienen en esa actuación ilícitaY resulta igualmente destacable la previsión que la LOUA hace en su artículo194 respecto de la muerte o extinción de las personas responsables de las infracciones,deduciéndose de su redacción que le preocupa especialmente que dicha extinción no délugar a que la infracción quede sin ser sancionada, ni la realidad física alterada quedesin restaurarTambién en este ámbito de la responsabilidad el RDU andaluz incorporaprevisiones novedosas en su artículo 63. En el orden sustantivo, prevé expresamenteque las Juntas de Compensación, asociaciones de propietarios en el sistema decooperación, Entidades urbanísticas de conservación y otras Entidades urbanísticascolaboradoras puedan ser sancionadas como responsables de las infraccionesurbanísticas cometidas por sus órganos o agentes, frente a la regla general establecidaen contrario para las Administraciones Públicas; y en el orden procedimental, que laderivación de la acción administrativa a los responsables subsidiarios requerirá laprevia declaración de fallido del deudor principal y de los demás responsablessolidarios, si los hubiere, sin perjuicio de las medidas cautelares que puedan adoptarse.Y supone igualmente una novedad en este campo la determinación contenida en

el artículo 3.3 del citado RDU en cuanto prevé la notificación al Colegio Profesionalcorrespondiente de la resolución firme de los procedimientos en los que resulteresponsable de la comisión de infracciones urbanísticas alguno de sus colegiados.4.2.4 Clasificación de las infraccionesLos extremos de minuciosidad a que llega la regulación y tipificación de lasinfracciones podemos imputarlos a una obsesión por evitar lagunas en la ley queposibiliten dudas interpretativas sobre la comisión del hecho y la autoría de la falta yque dejen impunes conductas contrarias al ordenamiento jurídico urbanísticoSe ha procedido en la LOUA a una clasificación más precisa que en lalegislación anterior de las infracciones y los tipos de éstas, considerándose entre lasmuy graves, junto a las parcelaciones urbanísticas en suelo no urbanizable, lasinfracciones que se producen en los de especial protección, dominio público y reservaspara dotacionesEn los tipos específicos de infracciones y sanciones, junto a los de parcelación,los referidos a la materia de ejecución contraviniendo la ordenación urbanística y losatinentes a la edificación y uso del suelo, se incorporan los relativos a actuaciones enbienes protegidos por la ordenación urbanística, por razones de valor arquitectónico,histórico o cultural, así como los que incidan en espacios o bienes de valor natural opaisajístico, concluyendo con una referencia a los que supongan obstaculización a lalabor inspectora.Lo anterior responde a los mandatos constitucionales contenidos en los arts. 45,46 y 47 de nuestra Carta Magna que reflejan con meridiana claridad la voluntad delconstituyente de que los derechos de todos a disfrutar de un medio ambiente adecuadopara el desarrollo de la persona, y de los españoles a disfrutar de una vivienda digna yadecuada, puedan ser ejercidos en ciudades y pueblos cuya conservación, así como elenriquecimiento de su patrimonio histórico, cultural y artístico, estén garantizados por

los poderes públicos. Mientras que el Estatuto de Autonomía para Andalucía insiste enlos mismos principios de calidad de vida, vinculada a la protección de la naturaleza ydel medio ambiente y al desarrollo de los equipamientos sociales, y de protección delpaisaje y del patrimonio histórico-artístico, como uno de los objetivos del ejercicio delos poderes por nuestra Comunidad Autónoma. Objetivos éstos que tienen reflejo en lanormativa sancionadora contenida en la LOUA a la hora de clasificar y sancionar conmayor gravedad hechos que afecten a los bienes jurídicos de protección constitucional alos que acabamos de aludirBaste remitirnos a la definición ad exemplum que del suelo no urbanizable secontiene en la LOUA y en la Ley 6/1998 para comprender la necesidad de dotar almismo de una protección y atención especial y suficiente desde el punto de vista de laprotección de la legalidad urbanística y del derecho sancionador, dotando a lasAdministraciones competentes de medios legales, personales y necesarios para hacerloefectivo, aunque se echa en falta a la hora de concretar las circunstancias agravantes latoma en consideración como agravante específica de la clasificación del suelo afectadocuando no integre el tipo de la infracción (sólo se prevé en el tipo específico del artículo221)La LOUA clasifica las infracciones en dos tipos fundamentales: losdenominados tipos básicos y los llamados tipos específicos. Al hacerlo así da lugar auna gran complejidad en la regulación de la materia, con la posibilidad de que unaconducta pueda ser tipificada doble o erróneamente, aunque trata de establecer unmecanismo de cierre del sistema en el artículo 208, referido a las sanciones, al disponerque las sanciones por la comisión de infracciones urbanísticas son las multas que paracada tipo específico se prevén en el Capítulo III de este mismo Título, teniendo encuenta las reglas establecidas para la exigencia de la responsabilidad sancionadora y laaplicación de las sanciones4.2.5 Sanciones administrativas. Graduación. Motivación de la valoración

de la obraEn lo que a la regulación de las sanciones respecta la respuesta de la LOUA esvariada, estableciendo diversas sanciones pecuniarias con carácter principal atendiendoen buena lógica al tipo de infracción y a la naturaleza de la misma. En este sentido lasanción prevista para los tipos básicos de infracciones se establecen en atención amárgenes de cuantías determinadas (600 hasta 2.999 euros para las leves, 3.000 a 5.999euros para las graves y 6.000 a 120.000 euros para las muy graves, cuantías resultantesde la reforma operada por la Ley 13/2005); mientras que en los tipos específicos deinfracciones y sanciones la respuesta del legislador autonómico utiliza según los casosla técnica de los porcentajes en función del valor (en venta en caso de parcelaciones ensuelo urbanizable) de los terrenos afectados o las obras ejecutadas (en aras a laproscripción del beneficio económico al que nos hemos referido), o prevé en otro casosmultas que van de un mínimo a un máximoJunto a estas sanciones pecuniarias principales la LOUA, como casi todas lasleyes autonómicas del suelo, incorpora medidas sancionadoras accesorias para lassanciones graves y muy graves, entre las que se encuentran la prohibición de contratarobras con la Administración Pública correspondiente (previsión falta de concreción alno determinar si refiere a la Administración que ejerce la potestad sancionadora o acualquier otra Administración que tramite un expediente de contratación), lainhabilitación para ser beneficiario de subvenciones, incentivos fiscales y la prohibicióndel ejercicio del derecho de iniciativa para la atribución de la actividad de ejecución enunidades de ejecución; sanciones accesorias que podrán ser impuestas por un máximode dos años en las infracciones graves, y de cuatro años en las muy graves, y quequedarán sin efecto si, antes de que transcurran los plazos previstos para las mismas, losinfractores proceden voluntariamente a reponer la realidad física o jurídica alterada, obien acceden a la legalización de la construcción o uso; pues en definitiva el interés

primordial del legislador es garantizar la protección y favorecimiento de la ordenaciónurbanística vigenteEl artículo 82 RDU reproduce el artículo 209 LOUA, sobre medidassancionadoras accesorias, en lo que respecta a su descripción (prohibición de contratarobras con la Administración Pública correspondiente, inhabilitación para serbeneficiario de subvenciones, incentivos fiscales y otras medidas de fomento dedeterminadas actuaciones urbanísticas, y prohibición del ejercicio del derecho deiniciativa), duración máxima y vigencia.Sin embargo el artículo 83 RDU desarrolla y complementa estas previsionestanto en los aspectos procedimental como sustantivo al regular los principios o criteriosa tomar en consideración para su adopción (principio de proporcionalidad, motivación,gravedad de los hechos constitutivos de la infracción y circunstancias concurrentes); laduración mínima de las medidas sancionadoras accesorias; el órgano autonómico al queha de comunicarse la prohibición de contratar obras o la inhabilitación para serbeneficiario de subvenciones, incentivos fiscales y cualesquiera otras medidas defomento; y el alcance territorial de la prohibición para contratar y la inhabilitación paraser beneficiario de subvenciones.Volviendo a las sanciones principales, la utilización como referente del valor delos terrenos afectados o las obras ejecutadas, impone a la Administración la necesidadde motivar debida y suficientemente, a través de los informes de sus técnicos, dichasvaloraciones, lo que no siempre sucede y genera indefensión en el infractor, provocandola nulidad de la resolución sancionadora.A esta cuestión se refiere la STSJ Andalucía (Sevilla) de 25-1-2001, dictada enrecurso 2177/1997, al respecto de una sanción impuesta por la ejecución sin licencia deuna vivienda unifamiliar. Afirma la Sala que la motivación del acto administrativocumple diferentes funciones. Desde el punto de vista interno, viene a asegurar laseriedad en la formación de la voluntad de la Administración. Pero en el terreno formal,

como exteriorización de los fundamentos en cuya virtud se dicta un acto administrativo,constituye una garantía para el administrado que podrá impugnar el acto con posibilidadde criticar las bases en que se funda. En último término, la motivación facilita el controljurisdiccional de la Administración que sobre su base, podrá desarrollarse conconocimiento de todos los datos necesarios. Por ello la motivación no constituye un ritosacramental, sino una medida instrumental para que se conozcan las razones de lavoluntad de la Administración.En el supuesto que se enjuicia, no puede entenderse fundamentada y motivada laresolución sancionadora, pues la misma se basa en el informe de valoración que nopuede admitirse que esté razonado, justificado y fundamentado el informe porque sehaya realizado una simple operación aritmética de la dimensiones de la obra por elprecio unitario, ya que éste precio unitario en modo alguno está motivado que se fije enla cantidad de 62.115 pts, pues no se razona ni se desarrolla que normas, fuentes, datosse han consultado para estimar el precio en la indicada cantidad, por lo que al noconocerse el expedientado no pudo defenderse contra el informe, como indicó desde elprincipio en el expediente sancionador. En similares términos la STSJ Andalucía(Sevilla) de 9-7-1999, dictada en recurso 432/1996, anula una sanción impuesta porejecución de obras sin licencia, pues respecto al valor de las obras, no hay másjustificación que la mera fijación de una cantidad sin explicar e modo alguno el métodode cálculo seguido, lo que nos impide formamos convicción alguna al respectoEn este punto de la valoración de las obras resulta clarificadora en la práctica lasdeterminaciones que se contienen en el artículo 81 RDU en torno al valor de las obrasejecutadas en infracciones en materia de ejecución, al establecer dos reglas generales entorno a dicha valoración (sin perjuicio de dispuesto en los tipos de infraccionesespecíficas), refiriéndose la primera a la necesidad de motivar esa valoración (valor en

venta de lo realizado) mediante la incorporación de pruebas e informes; y la segunda ala base para el cálculo de las multas consistentes en un porcentaje del valor de la obra oinstalación realizada, que estará integrada por el coste de los materiales o de lainstalación y el de su ejecución o implantación, excluidos el beneficio empresarial,honorarios profesionales y tributos.En lo que a la graduación de las sanciones respecta dispone el artículo 203LOUA (y en el mismo sentido el artículo 73 RDU) que cuando en el procedimiento seaprecie alguna circunstancia agravante o atenuante de las recogidas en los dos artículossiguientes, la multa deberá imponerse por una cuantía de la mitad superior o inferior dela correspondiente escala, respectivamente, fijándose la misma en función de laponderación de la incidencia de dichas circunstancias en la valoración global de lainfracción, añadiendo que las mismas reglas se observarán, según los casos, cuandoconcurra alguna o algunas de las circunstancias mixtas establecidas en el art. 206.Esta previsión aparece desarrollada en el artículo 74 RDU mediante elestablecimiento de una serie de criterios y reglas de graduación de las sanciones,atendiendo a la concurrencia de una, varias o ninguna circunstancias atenuantes y/oagravantes; se solucionan así no pocos problemas que se producían en la práctica a lahora de individualizar la sanción pertinente atendiendo a la concurrencia o no de esascircunstancias. Ejemplo de ello eran las SSTSJ Andalucía (Málaga) de 25-9-1998,dictada en recurso 792/1994, y de 30-1-1998, dictada en recurso 2188/1994 que alrespecto de supuestos en que no se aprecia la concurrencia de circunstancias atenuantesni agravantes y ante la falta de previsión legal, concluían que para tales casos la sancióndebía imponerse en grado medio aplicando la jurisprudencia penal en la materia (SSTS21 de Mayo de 1996, 13 de Febrero de 1995 y 24 de Marzo de 1993 entre otras); hoydía, a partir de la vigencia del RDU, y de conformidad con su artículo 74.1.b), estoscasos han de ser sancionados en la cuantía máxima de la mitad inferior

Estas reglas son complementadas por la establecida en el artículo 80 RDU encuya virtud las reglas específicas establecidas en los artículos 216, 217 y 221 de laLOUA, se aplicarán una vez se haya procedido a la graduación de la sanción aplicableconforme a las reglas generales establecidas en los artículos 203 y 208 del mismocuerpo legal, sin perjuicio de que deba, en su caso, incrementarse el importe de lasanción hasta alcanzar la cuantía del beneficio obtenido por la persona infractora,conforme a lo dispuesto en el artículo 72 del Reglamento.En lo que respecta a las circunstancias agravantes, atenuantes y mixtas de laresponsabilidad (artículos 204 a 206 LOUA), debemos destacar respecto a las primerasla previsión de conductas más propias de tipos previstos en el Código Penal que decircunstancias agravantes de la responsabilidad, y que podrían dar lugar a conflictos deorden jurisdiccional o de prevalencia del orden jurisdiccional respecto al administrativo,así como la toma en consideración de la desatención a los requerimientos de lainspección, extremo al que aludimos al hablar de la potestad de protección de lalegalidad urbanística; respecto a las circunstancias atenuantes la previsión de figurastípicas del orden penal como la preterintencionalidad (improcedente ante supuestos dedolo eventual como afirman las SSTSJ Andalucía –Málaga- que acabamos de citar), y laanómala e inadecuada inclusión de la paralización de obras o cese de la actividad trasrequerimiento en tal sentido del inspector, cuando esta debe ser la respuesta normal, yno privilegiada, del infractor; y en cuanto a las circunstancias mixtas, la toma enconsideración, siguiendo reiterados criterios jurisprudenciales con referencia al error dederecho y a su vencibilidad, y a la intencionalidad, al grado de conocimiento de lanormativa legal y de las reglas técnicas de obligatoria observancia por razón del oficio,profesión o actividad habitualSignificar por último que el artículo 208.3 LOUA constituye una regla de cierredel sistema de determinación de las sanciones, aunque aplicable únicamente a los tipos

básicos, de suerte que aplicadas las reglas contenidas en los dos primeros apartados delartículo 208 LOUA, entra en juego la regla general contenida en el apartado tercero delmismo precepto como límite mínimo aplicable por la Administración.A destacar finalmente lo novedoso del artículo 197.2 LOUA, cuando establece alrespecto de las multas que el importe de las mismas, una vez descontado el coste de laactividad administrativa de inspección, se integrarán en el patrimonio público de suelo,destinándose especialmente a actuaciones, previstas en el planeamiento, enequipamientos y espacios libres dentro de la ciudad consolidada; en definitiva sedestinan al fin público que se pretende proteger a través de la legislación urbanísticavulnerada mediante la conducta infractora, impidiendo que esas sanciones puedan serdestinados a otros fines.En este punto el RDU desarrolla y aclara en su artículo 67.2 una previsiónnecesaria en orden a la cuantificación y destino de la partida correspondiente a coste dela actividad administrativa de inspección, al establecer como coste de esa actividad el15% de la sanción impuesta, o el que cada dos años determine la Consejería competenteen materia de urbanismo a la vista de los datos y antecedentes sobre la evolución delcoste del servicio, destinándose a sufragar gastos directamente relacionados con lainspección urbanística de la Administración actuante.4.2.6 Caducidad del procedimiento sancionadorDe acuerdo con lo previsto en el artículo 196.2 LOUA el plazo máximo en elque debe notificarse la resolución expresa del procedimiento sancionador será de unaño a contar desde la fecha del acuerdo de iniciación.El incumplimiento del plazo para resolver y notificar nos lleva necesariamente ala aplicación de lo previsto en los artículos 42 y 44.2 de la Ley 30/1992, de acuerdo conla remisión que se contiene en el artículo 196.1 LOUA, en cuya virtud, estando laAdministración obligada a dictar resolución expresa en todos los procedimientos y anotificarla en el plazo máximo fijado por la norma reguladora del correspondiente

procedimiento (en nuestro caso un año), el vencimiento de dicho plazo sin resolver ynotificar en los procedimientos en que la Administración ejercite potestadessancionadoras producirá la caducidad del expediente, salvo que el procedimiento sehubiera paralizado por causa imputable al interesado, en cuyo caso se interrumpirá elcómputo del plazo para resolver y notificar la resolución.De la regulación contenida en la Ley 30/1992 debemos destacar especialmente elartículo 92.3, en cuya virtud la caducidad del procedimiento sancionador no producirápor sí sola la prescripción de las acciones de la Administración, aunque tampocointerrumpe el plazo prescriptivo. Lo que quiere decir que, si un expedienteadministrativo resulta caducado, ello no impide que la Administración pueda incoar otronuevo para ejercitar sus acciones, mientras éstas no hayan prescrito, a partir de la mismafuente de constatación del hecho presumiblemente infractor.Al respecto de la caducidad importa significar cuál es el “dies a quo” para elcómputo de los mencionados plazos de caducidad, si el del inicio del expediente o el dela notificación de ese inicio. A tal efecto hay que decir que, frente a algunospronunciamientos judiciales, la normativa aplicable es clara: se fija el inicio delcómputo en el momento de la iniciación del procedimiento o expediente, sin que seprevea esperar a realizar la notificación de la resolución incoando el procedimientoSSTSJ. de Castilla-La Mancha de 15 de Noviembre de 2.000 y de 20 de Octubre de2.000 y STS de 12 de Abril de 2.000). Así lo establecen además expresamente losartículos 196.2 LOUA y 66.2 RDU, añadiendo este último que a estos efectos no secomputarán las dilaciones o suspensiones del procedimiento que sean imputables alpresunto infractor.Cosa distinta es la virtualidad que efectivamente tiene la fecha de notificacióndel acuerdo de iniciación a efectos de prescripción de la infracción, pero esta es cuestióndistinta y que no afecta al cómputo de la caducidad Y a lo anterior debe añadirse que no

puede confundirse la fecha de la incoación del procedimiento sancionador con la de ladenuncia o acta de inspección de la que trae causa (artículo 11.1.d) RD 1398/1993)Debemos realizar dos consideraciones finales al respecto de la caducidad:-De un lado, y al respecto del dies ad quem del cómputo, teniendo en cuenta lasituación, frecuente por lo demás, en que la Administración debe acudir al remedioextraordinario de la notificación edictal, por lo que de aplicarse la fecha de ésta en lamayoría de los casos caducaría el expediente, debemos estar a lo resuelto en STS de 17-11-2003 dictada en interés de Ley, en cuya virtud bastará para entender concluso unprocedimiento administrativo dentro del plazo máximo que la ley le asigne, enaplicación del referido artículo 58.4 de la Ley 30/1992, el intento de notificación porcualquier medio legalmente admisible según los términos del artículo 59 de la Ley30/1992, y que se practique con todas las garantías legales aunque resulte frustradofinalmente, y siempre que quede debida constancia del mismo en el expediente(devolución del envío por parte de Correos).-Y de otra parte, que la demora en la tramitación y decisión de un recursoadministrativo, de reposición o de alzada, interpuesto contra una resoluciónsancionadora en nada afecta a la caducidad del expediente, pues como dirá la STSJusticia de Castilla-La Mancha de 28-6-99 siguiendo la doctrina reiterada y pacífica delTribunal Supremo. la vía del recurso se orienta no a perseguir la infracción, sino adeterminar si el órgano jerárquicamente inferior actuó con arreglo al ordenamientojurídico, es decir, se trata de una revisión en vía administrativa de actos producidos porórganos inferiores, dando lugar la demora en la resolución expresa a la ficción delsilencio desestimatorio, pero no a la caducidad del procedimiento sancionador (en elmismo sentido STS Justicia de Canarias de 3-6-98).4.2.7 Prescripción de infracciones urbanísticas y de sancionesA la prescripción de las infracciones urbanísticas y de sanciones se refieren los

artículos 210 y 211 LOUA El primero de ellos se refiere al inicio del cómputo de laprescripción, que en el caso de las infracciones coincide con el día en que la infracciónse haya cometido o, en su caso, desde aquél en que hubiera podido incoarse elprocedimiento, entendiéndose a estos últimos efectos como posible la incoación delprocedimiento sancionador desde el momento de la aparición de signos externos quepermitan conocer los hechos constitutivos de la infracción, y nunca antes de la completaterminación de los actos, previéndose un supuesto específico para el caso de lasinfracciones urbanísticas que se realicen al amparo de aprobación, licencia preceptiva uorden de ejecución, en las que el plazo de prescripción empezará a computarse desde elmomento de la anulación del título administrativo que los ampare (párrafo añadido porla Ley 13/2005); mientras que en el caso de las sanciones comienza a computar desde eldía siguiente a aquél en que adquiera firmeza la resolución por la que se imponga lasanción.El artículo 211 LOUA, por su parte, establece el plazo de prescripción para lasinfracciones urbanísticas (de cuatro años para las graves y muy graves, y de un año paralas leves) y de las sanciones (de tres años para las impuestas por faltas muy graves ygraves, y de un año para las leves)Esta regulación debe completarse con la prevista en el artículo 132 de la Ley30/1992 (por mor de la remisión contenida en el artículo 196.1 LOUA), de la que debedestacarse, que interrumpe el plazo de prescripción de las infracciones la iniciación, conconocimiento del interesado, del procedimiento sancionador, reanudándose el plazo deprescripción si el expediente sancionador estuviera paralizado durante más de un mespor causa no imputable al presunto responsable; e interrumpe la prescripción de lassanciones la iniciación, con conocimiento del interesado, del procedimiento deejecución, volviendo a transcurrir el plazo si aquél está paralizado durante más de unmes por causa no imputable al infractor.

Son múltiples las cuestiones resueltas por el RDU o por la jurisprudencia entorno al instituto de la Prescripción y los problemas que plantea su aplicación. Nosreferiremos a alguno de ellos:Respecto a la interrupción del plazo de prescripción de las infraccionesurbanísticas el artículo 36 RDU solventa el problema planteado en torno a la incidenciasobre el mismo de las actuaciones previas al inicio del procedimiento de protección dela legalidad urbanística, necesarias para aclarar los hechos y determinar los presuntosresponsables; disponiendo que estas actuaciones previas no interrumpirán el plazo deprescripción de las infracciones urbanísticas que se hayan podido cometer.Y en este mismo orden de la interrupción del plazo de prescripción de lasinfracciones urbanísticas cuando traen causa de un título administrativo que ampara laactuación infractora, el artículo 84.3 RDU establece que el cómputo del plazo deprescripción de la infracción se interrumpirá desde el inicio del procedimiento deanulación de ese título administrativo hasta el día en se produzca la firmeza de laresolución por la que se anule dicho titulo; siendo una vez anulada la licencia o el títuloadministrativo cuando se iniciará el procedimiento sancionador por la infracción quecorresponda al acto, uso o edificación contrario a la legalidad urbanística.En cuanto al dies a quo en los casos de infracción continuada (acto o uso enejecución), establecen las SSTSJ Andalucía (Sevilla) de 7-6-2001, dictada en recurso486/1998, y de 19-11-1997, dictada en recurso 2505/1994, referida a un supuesto deampliación de vivienda en el primer caso y de parcelación urbanística ilegal en elsegundo, que se computará en principio desde la fecha en que la infracción se hubierecometido o, si esta fuere desconocida, desde el momento en que aparezcan signosexternos que la evidencien, salvo que se trate de una infracción continuada, en cuyocaso la fecha inicial hubiera sido la de finalización de la actividad o la del ultimo acto

en que la infracción se consuma. Y en el mismo sentido afirma la STSJ Andalucía(Granada) de 30-7-2001, dictada en recurso, que en principio, y como no podía ser deotra manera en obra de la envergadura de la denunciada, -viviendas , caseta, caseta detransformador y cerramiento-, estamos ante una actuación continuada cuyo hito final, einicial para el cómputo de la prescripción, debe ser el de su conclusión definitiva. Hastatanto era una sucesión de actos que integraban una infracción urbanística continuadaEsta posición es acogida, y desarrollada, por el artículo 84.2 RDU, a tenor delcuál en las infracciones derivadas de una actividad continuada, la fecha inicial delcómputo será la de finalización de la actividad o la del último acto con el que lainfracción se consuma; describiendo seguidamente la infracción urbanística continuadacomo la actividad consistente en la repetición de actos que sean constitutivos del mismotipo de infracción administrativa cuando todos ellos tengan una unidad de objetivodentro de un mismo ámbito territorial, definido registral o físicamente; para añadirluego que a estos efectos se tendrán en cuenta los siguientes elementos: a) La existenciade una pluralidad de acciones u omisiones con cierta vinculación espacial y temporalque sean ejecución de un plan preconcebido o aprovechando idéntica ocasión. b) Lahomogeneidad del valor territorial y urbanístico a proteger, en su caso. Y c) Laidentidad o semejanza del precepto objeto de contravención.Al problema del plazo de prescripción a tener en cuenta cuando en sede judicialse altera la calificación de la infracción, resultando de ésta un plazo de prescripcióndistinto, se refiere la STSJ Andalucía (Sevilla) de 18-4-2002, dictada en recurso1642/1997, conforme a las cuáles ha de tenerse en cuenta el plazo correspondiente a lainfracción correctamente calificada (como leve) y no a la indebidamente calificada porla Administración (como grave)Otro problema frecuente, al igual que sucedía con la caducidad, y que ha dadolugar a una jurisprudencia vacilante y contradictoria, es el relativo a si el instituto de la

prescripción de la infracción es aplicable durante la tramitación y sustanciación deel recurso de alzada, cuando éste proceda. La cuestión es finalmente solventada, no sinpolémica doctrinal, mediante la STS de 15-12-2004, dictada en recurso en interés deLey 97/2002, con voto particular del Magistrado Sr. Peces Morate, en el sentido de queel límite para el ejercicio de la potestad sancionadora, y para la prescripción de lasinfracciones, concluye con la resolución sancionadora y su consiguiente notificación,sin poder extender la misma a la vía de recurso. En consecuencia, la demora en laresolución expresa del recurso administrativo -al margen de la posible exigencia deresponsabilidades- solo da lugar al silencio administrativo negativo o desestimatorioque habilita y permite la posterior revisión jurisdiccional…. No cabe, pues, duda acercade la distinta naturaleza y finalidad de ambos procedimientos (sancionador y deimpugnación de actos y disposiciones), y de la diferente potestad administrativa(sancionadora y revisora respectivamente) que en cada uno de ellos se ejercita. Y estamisma jurisprudencia constitucional nos sirve de apoyo para rechazar la equiparaciónque se pretende, en este punto, entre las vías penal y administrativo sancionadora…Noresulta, pues, de recibo la equiparación que se pretende entre la alzada administrativa ylos recursos penales de apelación o casación, pretendiendo extrapolar a aquella laprescripción para estos prevista. La diferencia entre el recurso administrativo y elrecurso jurisdiccional es palmaria y no necesita muchas demostraciones dada suelementalidad: el recurso administrativo se interpone ante y se resuelve por laAdministración Pública, que actúa, asumiendo la posición bifronte de juez y parte.A partir de esta solución jurisprudencial se plantea entonces qué virtualidad tieneen fase de recurso de alzada, y para los efectos de la prescripción de la sanción, latardanza en su resolución. Planteamos esta problemática habida cuenta que laljurisprudencia ha sido también en este punto diversa y que según el artículo 84.4 RDU

dispone que el plazo de prescripción de las sanciones comenzará a computar desde eldía siguiente a aquel en que adquiera firmeza la resolución por la que se imponga lasanción. A esta cuestión se refiere la STS de 22-9-2008, dictada en recurso 69/2005 decasación en interés de la ley, que fija como doctrina legal que, interpuesto recurso dealzada contra una resolución sancionadora, el transcurso del plazo de tres meses para laresolución del mismo no supone que la sanción gane firmeza ni que se convierta enejecutiva, de modo que no puede iniciarse el cómputo del plazo de prescripción de lasanción. Y resuelve en tal sentido habida cuenta que el transcurso del plazo legalmenteprevisto para la resolución del recurso de alzada no determina la firmeza del actoadministrativo sancionador sino que únicamente habilita al interesado para interponerrecurso contencioso-administrativo contra la desestimación presunta del recurso de esealzada…subsistiendo en todo caso el deber que el artículo 42.1 de la misma ley imponea la Administración de resolver expresamente y sin que esa ulterior resolución expresaquede predeterminada por el sentido negativo del silencio (artículo 44.4.b/ de la Ley30/1992, redactado por la Ley 4/1999 ). De otra parte, el artículo 138.3 de la misma Ley30/1992 establece que "la resolución será ejecutiva cuando ponga fin a la víaadministrativa", lo que significa que la resolución sancionadora carece de ejecutividadmientras no se resuelva el recurso administrativo dirigido contra ella; y durante esteperíodo no cabe apreciar la prescripción de la sanción pues según el artículo 132.3 de lapropia Ley 30/1992 el plazo de prescripción de las sanciones no comienza a computarsehasta que no adquiera firmeza la resolución que impuso la sanción.La trascendencia de esta Sentencia radica igualmente en su Fundamento deDerecho quinto en cuanto apunta a un posible cambio de criterio en la doctrina legalantes mencionada al respecto de la prescripción de la infracción. Así, se refiere en eseFundamento a la citada Sentencia de 15 de diciembre de 2004 dictada en recurso de

casación en interés de ley 97/2002, considerando que de la doctrina que en ella seestablece en conjunción con la ahora formulada pueden derivarse consecuenciasindeseables, como sería la pervivencia indefinida de una resolución sancionadora queestuviese pendiente de recurso de alzada y de la que no pudiese predicarse laprescripción de la infracción ni la de la sanción. Por eso no descarta que la cuestiónabordada en la Sentencia de 15 de diciembre de 2004 pueda ser objeto de un nuevoexamen cuando haya ocasión para ello.4.2.8 Relación y vinculación de los procedimientos Sancionador y deProtección de la LegalidadDispone el artículo 192.1 LOUA que toda acción u omisión tipificada comoinfracción urbanística en esta Ley dará lugar a la adopción de las medidas siguientes:a) Las precisas para la protección de la legalidad urbanística y el restablecimiento delorden jurídico perturbado.b) Las que procedan para la exigencia de la responsabilidad sancionadora y disciplinariaadministrativas o penal.c) Las pertinentes para el resarcimiento de los daños y la indemnización de losperjuicios a cargo de quienes sean declarados responsables.Es indudable, y ya lo analizamos en la ponencia sobre Protección de la LegalidadUrbanística, que los expedientes de Protección de la Legalidad Urbanística ySancionador, tienen carácter autónomo en su tramitación y decisión, pero dichaautonomía no es absoluta en todos los casos toda vez que lo resuelto en el primeropuede vincular la decisión del segundoEs por esta razón que el artículo 186.2 LOUA, al tratar la relación entre lasactuaciones de protección de la legalidad y el procedimiento sancionador, establece queel procedimiento derivado del requerimiento que se practique instando la legalización y,en su caso, la reposición a su estado originario de la realidad física alterada se instruiráy resolverá con independencia del procedimiento sancionador que hubiera sido incoado,pero de forma coordinada con éste. Mientras que el artículo 187 del mismo cuerpo

legal prevé que si en el momento de formularse la propuesta de resolución en elprocedimiento sancionador aún no hubiera recaído resolución en el de la legalización, sedeberá hacer constar expresamente la pendencia de la adopción de las medidasprocedentes para el pleno restablecimiento del orden jurídico infringido y, por tanto, ensu caso, para la reposición a su estado originario de la realidad física alterada.La posible vinculación a que hemos aludido se pone de manifiesto de maneraefectiva en la regulación de la LOUA en materia de sanciones, más concretamente en suartículo 198 (que se refiere a la anulación del acto o actos administrativos legitimantesde una conducta infractora como requisito de procedibilidad de exigencia de laresponsabilidad administrativa en los casos que cita –en el mismo sentido el artículo 68RDU-), y especialmente en el artículo 208.2 LOUA, en cuya virtud, y dentro de lostipos básicos, se hace depender la cuantía de la sanción de que el hecho constitutivo deuna infracción pudiera ser legalizado por no ser disconforme con la ordenaciónurbanísticaAsí las cosas la jurisprudencia interpreta esta situación en el sentido de que elexpediente de Protección de la legalidad debe resolverse para supuestos en que dichavinculación pueda producirse, con anterioridad a que se resuelva el expedientesancionador, sin perjuicio de que hasta la fase resolutiva el expediente sancionadorpueda seguir su normal tramitación. En este sentido se pronuncian la STSJ Andalucía(Málaga) de 25-9-1998, dictada en recurso 28/1994, o la STSJ Andalucía (Granada) de1-12-1997, dictada en recurso 1815/1994, conforme a la cuál si bien ambos expedientespueden tramitarse por separado o bien conjuntamente, lo cierto es que el resultado delexpediente de restauración de la legalidad urbanística resulta determinante de lacalificación de la eventual infracción urbanística.4.2.9 La legitimación del denuncianteUn problema planteado en la práctica y resuelto jurisprudencialmente es el

relativo a si un denunciante en un procedimiento administrativo sancionador tiene o nolegitimación activa, aun en sede judicial, para pretender la sanción del infractor y a unasanción determinadaPara resolver esta cuestión debemos partir de la normativa contenida en elartículo 31.1 de la Ley 30/1992, en cuya virtud se interesados en el procedimientoadministrativo quienes lo promuevan como titulares de derechos o intereses legítimosindividuales o colectivos., los que, sin haber iniciado el procedimiento, tengan derechosque puedan resultar afectados por la decisión que en el mismo se adopte, y aquélloscuyos intereses legítimos, individuales o colectivos, puedan resultar afectados por laresolución y se personen en el procedimiento en tanto no haya recaído resolucióndefinitiva; en el artículo 19.1.a) LJCA conforme al cuál están legitimados ante el ordenjurisdiccional contencioso-administrativo las personas físicas o jurídicas que ostentenun derecho o interés legítimo, y en el artículo 6.1 LOUA, en cuya virtud los ciudadanostienen el derecho a exigir el cumplimiento de la legalidad urbanística tanto en víaadministrativa como en vía jurisdiccional, mediante las acciones que correspondanDecíamos que esta cuestión ha sido resuelta en reiterada jurisprudencia (SSTSde 7-2-2000, 15-12-1999; o 2-7-1999, entre otras) en las cuáles se acoge la alegación defalta de legitimación activa del recurrente por falta de interés legítimo porque lasituación jurídica del denunciante-recurrente no experimenta ventaja alguna por elhecho de que se sancione al denunciado, y aquél no es titular de un derecho subjetivo aobtener la sanción del denunciado.Así las cosas, y teniendo en cuenta que de acuerdo con la STS de 13-11-2000 elinterés legítimo se entiende como titularidad potencial de una posición de ventaja outilidad jurídica por parte de quien actúa la pretensión, y que se materializa de prosperarésta, el interés del denunciante o recurrente, aun en ejercicio de la acción públicaprevista en el artículo 6.1 LOUA, se circunscribe en derecho sancionador a que se

investiguen adecuadamente los hechos que denuncia, procediéndose a su tramitación enlos términos previstos y a su decisión, sin alcanzar en todo caso al contenido de ésta4.2.10. Otras novedades procedimentales de la RDUPara concluir esta ponencia debemos referirnos a otra serie de novedadesprocedimentales incorporadas por el RDU, que resuelven no pocos problemas que sesuscitan en la prácticaDe entre ellas debemos destacar en primer lugar la previsión contenida en elartículo 65.2 RDU que en desarrollo de lo previsto en el artículo 195 LOUA, yconsciente de que no todos los municipios disponen de unidades administrativasdedicadas al ejercicio de las funciones de inspección, a las que se refería el preceptolegal mencionado, atribuye la instrucción de los procedimientos sancionadores aunidades administrativas equivalentes establecidas en virtud de los principios deautoorganización y autonomía localIgualmente relevante tanto en el plano procedimental como en la prácticaresultan las previsiones que se establecen en el mismo artículo 65 del RDU en torno alas relaciones o vinculaciones entre procedimientos administrativos sancionadoresy procesos penales. De entre ellas deben destacarse, en primer lugar que la suspensióndel procedimiento sancionador (una vez comunicada al Ministerio Fiscal o a laAutoridad Judicial la apreciación de indicios de delito o falta en el hecho que hayamotivado el inicio del procedimiento sancionador) se mantendrá hasta la adopción de laresolución por el Ministerio Fiscal de acuerdo con sus normas estatutarias o hasta elpronunciamiento de la autoridad judicial (en la LOUA sólo se prevé la suspensión hastael pronunciamiento de la autoridad judicial), por lo que estamos sin duda ante unamedida que contribuirá a la agilización en la tramitación de los procedimientossancionadores. Y en segundo lugar, que la sustanciación del proceso penal no impediráel mantenimiento de las medidas cautelares ya adoptadas, la adopción y ejecución de

las medidas de protección de la legalidad ni tampoco de las medidas que se puedanacordar para garantizar la restauración de la realidad física alterada o del orden jurídicovulnerado, o que tiendan a impedir nuevos riesgos para las personas o daños en losintereses urbanísticos; y ello es así sin perjuicio de que las medidas que se adoptendeban comunicarse al órgano judicial competente; se intenta resolver de este modo -entérminos ciertamente discutibles en lo que respecta a la posibilidad de adoptar nuevasmedidas dada la prevalencia del proceso judicial penal-, los problemas derivados dela coexistencia sobre unos mismos hechos de sendos procedimientos administrativo yjudicial ante la eventualidad de que en este último no se adopten medidas para la protección de la legalidad y restauración de la realidad física o jurídica alteradasDebe citarse por último la previsión de un procedimiento de resarcimiento(artículo 62 RDU) que habrá de instruirse en los casos en que, como consecuencia deactos constitutivos de infracción urbanística, se causen daños y perjuicios a los bienes ointereses públicos, y éstos no sean objeto del procedimiento sancionador; aunque elRDU no contiene regulación específica sobre la sustanciación de ese procedimiento seremite para tal fin a la tramitación establecida en la legislación aplicable en materia deprocedimiento administrativo común y en la legislación de patrimonio de lasAdministraciones públicas.