Participación Ciudadana La Gestión Del Ciclo Del Agua

La participación ciudadana en la gestión del ciclo del agua

José-Julián Morente

Cuando el pozo se seca, entoncesnos acordamos del precio del agua

Benjamín Franklin

ydorCultura del agua

Fuego en el agua, n.º 1

«La participación ciudadana en la gestión del ciclo del agua»© J.J. Morente© Asociación Cultural Hydor, cultura del aguaDiseño: Bogdan AdamovichEdición: Jaume RossellóImpresión: Grupo Gráfico - BarcelonaISBN: 978-84-7556-629-0Dep. Legal: B-17101-2010

Participación ciudadana:El deseo de ser engañadocon mentiras atractivas.

Índice

Introducción 9

I PARTE

¿POR QUÉ PARTICIPACIÓN CIUDADANA AHORA?

1. Gestión tecnocrática 162. Déficit democracia representativa 193. Desafección ciudadana 244. Legitimidad democrática 285. Mitología participativa 326. Gobernanza local 367. Participación y gobierno local 398. Las Ciencias sociales (re)crean la participación ciudadana 43

II Parte¿JUSTIFICA LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA EL CONSENSO BUROCRÁTICO?

9. Participación ciudadana en la Unión Europea 5510. Gobernanza en la Unión Europea 6011. Participación ciudadana y déficit democrático en la Unión

Europea 6512. Participación ciudadana en materia ambiental 7113. Participación ciudadana en la Directiva Marco del Agua 7714. Herramientas participativas 83

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III PARTE

¿ES LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN LA GESTIÓNDEL AGUA UNA SOLUCIÓN DE CONFLICTOSO UNA CREACIÓN DE CONFLICTOS?

15. La realidad oculta en la participación ciudadana 9116. La participación ciudadana en la gestión del agua como

fenómeno legitimador 9617. Resolución conjunta de conflictos versus negociación 10118. La negociación: ¿cooperación o confrontación? 10619. Modelo de negociación 10920. Mediación de conflictos en la gestión del agua 11321. En busca de alternativas: el universo de lo inconmensurable 118

Bibliografía consultada 123

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Introducción

Las legitimidades, en la época de la conciencia del bienestar, están pasandopor una grave situación de trastoque y agotamiento del modelo social quelas creó. Por ello se recurre a refritos de postulados ideológicos pre-moder-nos: como la democracia directa, bajo la denominación de participaciónciudadana. Este concepto fetiche se quiere utilizar para exorcizar a la cre-ciente asimetría entre la complejidad del mundo globalizado y los sistemaspolíticos, sistemas que van a la deriva al no contar con Estadistas capaces deorientar los procesos.

Es la descomposición de la vida, no sólo de la vida política, sino de lavida en general y la omnipresencia de los residuos –desde las democraciasde baja calidad hasta la cultura del detritus de tertulianos y de tele-basura–,con la desmesura de la intermediación trilera que arruina a los incautos conproductos financieros estructurados o cotidianamente con comisiones usu-reras. Esta descomposición política, que utiliza en su propio provecho elvoto que le entrega el incauto elector, ha creado el espejismo de la salvación:la participación ciudadana, tutelada por los profesionales de la participa-ción. Surge la clase de los intermediarios de la banalidad, que han usurpa-do el papel de vigilancia de la democracia orgánica que correspondería a laswebs sociales, debido a que dichas webs han preferido dedicarse al cultivode las pasiones del bajo vientre y del comadreo, más que ocupar el papelsocial que supuestamente se les imaginó.

Esta investigación se sitúa en el horizonte de la experiencia aporética;ciertamente la experiencia aporética está mal vista, por su cuestionamiento(poner-en-cuestión) de los sistemas dogmáticos; se atrajo la enemistad delos credos intelectuales y fue omitida en todas las tertulias históricas –puesresulta más fácil ignorar que rebatir–. El origen de lo aporético estaría en el

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término griego sképsis, que podríamos traducir por «reflexión detenida sobrelo observado». El practicante de lo aporético sería, pues, el que examina yreflexiona detenidamente sobre lo que se le muestra y viene a concluir trasun atento examen, la dificultad de algunas certezas.

En el año 155 a. de C., los atenienses enviaron a tres filósofos comoembajadores al senado romano, uno de estos embajadores fue Carnéades;este filósofo académico dio dos lecciones sobre la cuestión de la justicia. Enla primera lección disertó a favor de la justicia, y en la segunda en contra dela justicia. Los senadores se escandalizaron y decretaron su expulsión deRoma1. Sin duda, las consideraciones de Carnéades acerca de cómo los polí-ticos aprecian menos la justicia que el interés del Estado, que en nombre dela patria cometen muchas injusticias, y que los intereses propios guían lasdecisiones no ajustadas a justicia, sino al propio provecho, les parecieron alos senadores romanos demasiado próximas y aplicables. Deseamos que elpensamiento aporético aquí expresado no corra similar suerte que el filóso-fo griego Carnéades.

Desde últimos de los años setenta del anterior siglo, ya los filósofospolíticos y los politólogos hablaban de la retirada de la política2. Se tratabade la retirada de la doctrina política, cualquiera que ésta fuera. A este retirose le contrapone el despliegue de la exigencia de unicidad, como protecciónante la angustia de lo inconmensurable (lo que no se puede igualar, lo quepuede desvincular), pues la deslegitimación es el mayor pánico que tiene elsistema político que se desplaza de la democracia (gobierno del pueblo) a lacleptocracia (gobierno de ladrones), por ello en la cleptocracia «crecen» losreferéndum (consultas maniqueas del estilo o conmigo o contra mi) de afir-mación identitaria y las participaciones ciudadanas populistas que intentan,en unos casos, torcer los resultados electorales y, en otros casos, imponerdecisiones a la mayoría de ciudadanos que van en contra de su interés peroen beneficio de las minorías profesionales de la participación ciudadana.

No debemos de olvidar que la participación ciudadana es una prome-sa, tiene la estructura de una promesa, y esto significa que no cabe con ella

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1 Marco Tulio Cicerón resumió las tesis de Carnéades en su obra Res Publica.2 Véase el texto de las exposiciones del coloquio celebrado en abril de 1981 en el Centro deinvestigaciones filosóficas sobre lo político, publicado por Éditions Galilée con el título:Rejouer le politique.

una relación de objeto, no podemos apropiarnos de ella, no es una cosa, nopuede inferirse de una ciencia ni de ninguna filosofía, en cuanto promesano se puede encerrar en un concepto. De esta forma, la participación ciu-dadana es siempre lo «por venir»; o mejor dicho, lo que siempre está «porvenir». Y la cosa «por venir» es la alteridad inasible: el disenso inherente a ladiferencia, el reconocimiento del otro y la responsabilidad de las consecuen-cias de los actos propios. Ante esta novedad, la participación ciudadanadebe rehacerse para dar respuesta a la apertura incondicional al otro.

La experiencia aporética de la participación ciudadana «por venir» noatañe ni a lo constitutivo ni a lo regulador, sino a la ocasión de su perfecti-bilidad, al éxito de la participación ciudadana en cuanto que apertura alacontecimiento y al reconocimiento del otro. No hay participación ciuda-dana sin democracia ni democracia sin participación ciudadana. Esta de-pendencia instiga a las democracias realmente existentes a completar unproceso de ciudadanía tan ambiguo como insuficiente, tan escaso comonecesario, y a finalizar el proceso secular iniciado hace siglos eliminando loselementos mesiánicos incrustados en la participación ciudadana salvadorade la democracia. Secularización necesaria y quizás imposible, pues liberan-do el concepto de mesianismo se produce una liberación del concepto mis-mo, haciendo necesaria la invención de la participación ciudadana en nom-bre de la participación ciudadana, liberando a la participación ciudadana desus parásitos profesionales, de las subvenciones clientelistas y de los políti-cos fracasados que esperan encontrar allí su prejubilación. Ningún discursosobre la conciencia o la verdad, ni por supuesto ninguna teoría políticapodrá nunca apropiarse de la participación ciudadana, quizá, «por venir».

Estas líneas se pueden escribir por el hecho de que la democracia tieneel autoderecho de la autocrítica y de la perfectibilidad: el kaisen de la cultu-ra japonesa, por ello:

«La democracia es el único sistema, el único paradigmaconstitucional en el que, en principio, se tiene o se arro-ga uno el derecho a criticarlo todo públicamente, inclui-da la idea de la democracia, su concepto, su historia y sunombre. Incluidas la idea del paradigma constitucional yla autoridad absoluta del derecho. Es, por lo tanto, elúnico que es universalizable, y de ahí derivan su oportu-nidad y su fragilidad.»

DERRIDA, J., Canallas, pág. 111

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Estas reflexiones intentan huir de lo coyuntural y de la inmediatez delos análisis adscritos a grupos políticos o a los profesionales de las subven-ciones; por ello no tienen la intención de caer en la «crítica», banal y esté-ril, de casos concretos inexistentes (cuya existencia se limita al discurso delnarrador) y que tienen como finalidad la función publicista. Los publicistasde la participación ciudadana, al igual que los prisioneros de la caverna dePlatón, toman la sombra por la realidad misma.

La reflexión está diferenciada en tres partes; en la primera parte seobservan las condiciones de posibilidad de la participación ciudadana, lasmotivaciones que la hicieron surgir en este momento histórico. En la segun-da parte se analiza la participación ciudadana en el contexto de la UniónEuropea, contexto en el cual surge la Directiva Marco del Agua, que insti-tucionaliza la participación pública en la gestión del agua, aunque sólo concarácter consultivo. En la tercera parte se contextualiza la participación ciu-dadana en la gestión del agua. Dentro del paradigma de la resolución alter-nativa de conflictos y el carácter inconmensurable de los conflictos ambien-tales y de la gestión del agua en particular.

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PRIMERA PARTE

¿Por qué participaciónciudadana, ahora?

Se rememora3 la participación ciudadana en el momento que la compleji-dad de las sociedades democráticas contemporáneas, con los plurales proce-sos de globalización, hace necesaria nuevas formas de legitimidad y unreplanteamiento de la forma clásica de democracia. Es decir, la construcciónde una democracia en la escala adecuada a los tiempos históricos actuales.

En las sociedades democráticas, donde el statu quo político está estable-cido, se despolitiza cualquier manifestación social que trascienda los límitespreestablecidos y se combate cualquier demanda que reclame la politizaciónde áreas no previamente convenidas. Esto sucede porque la politización deasuntos no convenidos puede afectar a la estructura de las relaciones depoder de esta sociedad y porque los aparatos burocráticos están diseñadospara resolver y gestionar una clase determinada de problemas. Y, si éstosvarían, es muy probable que los nuevos problemas desborden las capacida-des de gestión del sistema.

Jürgen Habermas ya señaló (1975) la paradoja de que una sociedaddemocrática tiende a la despolitización, debido a que la acción expansiva delEstado apenas deja margen para la participación política de los ciudadanos.Desde entonces, numerosos estudiosos de la teoría democrática han idodenunciando la despolitización del proceso de formación de las políticaspúblicas en las sociedades democráticas del bienestar.

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3 «Rememorar» es recordar algo ya preexistente. Es un «fármacon», como indica Platón enFedro, para volver a lo olvidado; en nuestro caso lo relegado: la participación directa del ciu-dadano en los asuntos políticos.

La democracia como forma de gobierno fue criticada, ya en sumomento, por los teóricos conservadores defensores de las élites (Mosca,Pareto), ambos coinciden en destacar la existencia de un grupo minorita-rio de la sociedad que se encarga de dirigirla; esta élite se distancia y esca-pa al control de la mayoría.

En los siguientes apartados se pasa revista someramente a los diferen-tes aspectos de la situación anteriormente indicada.

La pérdida del debate entre el político y el ciudadano se acentúa conla preeminencia del aspecto técnico en la gestión pública, con sus implica-ciones de renuncia a los valores sociales a favor de la «eficacia», y apartan-do al ciudadano de la res pública, esta cuestión es tratada en: Gestión tec-nocrática.

Los déficit que se perciben en la democracia: el control del sistemademocrático por grupos cerrados y endógenos impuesto por la normativalegal y el déficit mediático hacen que los déficits sean estructurales, al sepa-rar al ciudadano del sentido de su decisión política, convirtiendo los déficiten sistémicos. Esta cuestión es tratada en: Déficit democracia representa-tiva.

El déficit democrático genera despolitización, lo que implica desafec-ción: desinterés, cinismo, etc. Pero lo más importante es la pérdida de con-fianza del ciudadano ante el sistema político democrático. La democraciaabandona el parlamento y el ciudadano se desinteresa, esta cuestión es tra-tada en: Desafección ciudadana.

La legitimidad del sistema democrático está ya más basada en resulta-dos prácticos que en justificaciones formales. Pero el bienestar prometidopor el Estado democrático necesita la lealtad de las masas, y ello implica unaparticipación de los ciudadanos en los valores democráticos; esta participa-ción se debe implementar de forma que evite el cuestionamiento del siste-ma democrático. Ésta cuestión es tratada en: Legitimidad democrática.

La participación ciudadana se ha presentado como el antídoto contralos males indicados, pero la participación ciudadana realmente existente haresultado ser una profesión de activistas grupales. Y la democracia partici-pativa un sin sentido, pues democracia ya significa participar; el tema es tra-tado en: Mitología participativa.

El espacio público del siglo XXI proporciona paso a nuevos actorespolíticos, abriendo el ámbito de la gobernanza, donde la participación ciu-

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dadana emerge como forma de democracia participativa en el nivel local, eltema es tratado en: Gobernanza local.

La participación ciudadana en el ámbito local resulta más viable que enotros niveles de gobierno por una cuestión de escala. La posibilidad de estaparticipación en un régimen de partidos siempre resulta problemática, puesla creación de espacios de participación dependerá de la afinidad con elgobierno local. Éstas son cuestiones tratadas en: Participación y gobiernolocal.

La participación ciudadana se muestra como un mecanismo funda-mental de re-legitimidad en las sociedades democráticas, y como otra formade tejer redes partidistas para defender intereses particulares en las peque-ñas escalas en las cuales se desarrolla la supuesta democracia participativa.

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1. Gestión tecnocrática

En las últimas décadas las democracias representativas occidentales han idosustituyendo el discurso ideológico por un discurso de la eficacia, transfor-mando a la política democrática en una management science. Es decir, unuso de la economía y la técnica de gobierno tanto por los políticos liberalescomo por los socialdemócratas, para asegurarse su triunfo electoral. La ges-tión así se contrapone a un debate de ideas, valorado como ineficaz e inefi-ciente para una sociedad que necesita un «político-gestor», que se alza comoun referente en la teoría de la acción racional.

En este contexto, los momentos de decisión, en el ámbito político, nose definen por la competencia jurídica (protección de los derechos), sinopor la competencia técnica. Asistimos a un traslado de la certeza científicay técnica al entorno político; es lo conocido como fenómeno tecnocrático.Que abre el camino a la tecnodemocracia: un statu quo donde los proble-mas se resuelven técnicamente por una serie de individuos que se orientanpor la eficacia: su eficacia; esto implica la emergencia de una nueva legiti-mación que convierte al derecho como subsidiario de ella, y que puede for-mularse como un afirmar que lo legítimo es lo eficaz, y lo eficaz es lo quepromueve y asegura el desarrollo económico en unas coyunturas dadas;siendo esta legitimidad una variable independiente y el resto de criteriosvariables dependientes.

Esta situación ideológica creada por la nueva legitimidad produce untipo de oportunismo político o «político pragmático» (Karen Kosik), o«político manipulador» (Manuel García-Pelayo). Un político despolitiza-dor, que provoca el declive del político clásico y en consecuencia de losParlamentos. La disminución de los poderes parlamentarios es proporcionalal crecimiento del poder del Ejecutivo, con lo cual el Consejo de Ministrosgoza de una amplia autonomía. La tradicional separación de poderes sedebilita al surgir una tecnoestructura4 que es un mix entre altos funciona-rios, cargos de confianza política, miembros de los diferentes estamentos del

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4 El concepto de «tecnoestructura» surge con John Kenneth Galbraith, para referirse a ladirección colectiva que asocia el gobierno de la empresa a todos los individuos que poseeninformaciones necesarias para ejercer dicha dirección. Galbraith utiliza este concepto refi-riéndose al entramado de las grandes corporaciones norteamericanas de los años 50 y 60 delsiglo XX; en esta investigación se amplía el concepto con el contenido que aparece en el texto.

gobierno y staff empresarial (principalmente de banca, «telecos» y media);esta tecnoestructura muestra la doble faz de la política democrática: por unlado abierta, ritualista y publicista –Parlamento–, y por otro cerrada, opacae imbricada de comités y encuentros reservados.

La sustitución de la ideocracia por la tecnocracia (siempre con la demo-cracia como convidado de piedra) surge por el desgaste de las ideologías(final de los grandes relatos - Lyotard5) y la lógica de las tecnologías de lainformación. En la nueva cracia, los tecnócratas se politizan al participar enpolítica y los políticos se tecnifican al gestionar. Sin embargo, lejos de serun estamento unificado, ambos grupos y sus subgrupos se convierten engrupos de interés que extienden la dicotomía schmitiana amigo-enemigo atodo el ámbito de lo político. En la pugna por hacer prevalecer sus opinio-nes, por recabar más poder, ambos colectivos debilitan la política: los polí-ticos se ven forzados a utilizar un lenguaje técnico sin conocer sus implica-ciones, y los técnicos utilizan un lenguaje político sin una cultura política,emergiendo así la mediocridad política generalizada.

Los problemas de la tecnificación de la política no acaban aquí; losintelectuales de la Escuela de Frankfurt ofrecen agudas ideas al respecto.Herbert Marcuse afirma que la concentración del poder económico, suma-do al poder político y a la tecnología como instrumento de dominación, eli-minan el disenso. Jürgen Habermas afirma que la ideología que subyace enel intento de hacer prevalecer la racionalidad tecnológica tiene como finali-dad eliminar toda deliberación.

En el ámbito político, el uso de la política como expresión de la verdadcientífico-técnica tiende a eliminar la deliberación, que es uno de los pila-res de la democracia. Estos contextos crean una cultura sin dialogía, en laque se informa, pero no se comunica, lo que convierte al liderazgo en pro-paganda y en técnica persuasiva. Émile Durkheim afirmaba que existe uncontenido moral en la sociedad, que no puede ver el técnico: toda una seriede factores axiológicos que quedan fuera del positivismo tecnológico.

El ejemplo paradigmático de estas cuestiones son los eurócratas creado-res de un liderazgo que comienza y se agota en sí mismo. Prototipo de estofue Jacques Delors, primer presidente de la Comisión Europea (1985-1995).

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5 Los grandes relatos de la modernidad se han demostrado caducos e inútiles, han generadotensiones y conflictos, y no han llevado al ser humano a aquél estadio de felicidad que pro-metía el progreso. Lyotard, La condición postmoderna.

Representó un liderazgo con sus dosis convenientes de tecnocracia y pater-nalismo. Delors, que sirvió al gobierno gaullista de Jacques Chaban-Delmasa finales de los años sesenta y más tarde fue Ministro de Estado con lossocialistas, a los que se unió en 1974, no fue elegido nunca por el puebloeuropeo, pero se convirtió en presidente de los europeos, con el perfil deJefe de Estado pero con un rol de broker, siendo un gestor económico.

Esta tendencia inexorable hacia la tecnocracia de las democraciasmodernas ya fue teorizada por uno de los padres fundadores de las cienciassociales, Max Weber. Él era consciente que había que construir nuevas teo-rías para gobernar las sociedades modernas. Según argumenta (M. Weber,1964, p.1061), el Estado Moderno constituye una empresa (Betrieb) quedebe ser gobernada como una fábrica bajo criterios de racionalidad. Pero eltriunfo de la razón no implica el reino de la libertad, sino el dominio imper-sonal de las burocracias organizadas que acaban construyendo una «jaula dehierro»6, determinante para todos los individuos que vivan o nazcan en lassociedades modernas.

Una de las consecuencias más inquietantes de la practica tecnocráticacomo realpolitik es la exclusión de la ética del mundo político; el «políticomanipulador» no toma en consideración el ámbito de la ética (esto no quie-re decir que la rechace), la relega a uno de los muchos ámbitos de la vidapública caracterizados por su carácter difuso y por la imprecisión de sus pos-tulados. Esto comporta consecuencias claras en el sentido de que los ciuda-danos se ven desamparados delante de sucesos públicos que conciernen almundo de la ética, como por ejemplo, la eutanasia.

La política se reduce al binomio: problema-solución, olvidando que lapolítica moviliza ideas y valores. La gobernanza tecnocrática vulnera elcarácter decisional (representativo) de la política y la sitúa como una esferaoperativa. Al ser la tecnocracia positivista se genera una amplia tensiónentre la decisión y la razón, vulnerando así una de las premisas de la políti-ca contemporánea. La eliminación de la deliberación –como nos indicabaHabermas– del espacio público es fruto de la transformación de la demo-cracia en democracia instrumental.

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6 La traducción correcta al castellano sería exactamente «férreo estuche». Sin embargo,Talcott Parsons lo tradujo al inglés como «iron cage», de ahí «jaula de hierro» al traducirsedel inglés y no de la versión original alemana. El término aparece en el capítulo II de la segun-da parte de La ética protestante y el espíritu del capitalismo.

Así, la política no se puede someter a deliberación ya que el ciudadanono tiene conocimiento, sus opiniones se consideran banales; los políticos seautoproclaman expertos de la gestión de los asuntos públicos y conocedo-res a la perfección de la solución de los problemas de la vida diaria.

Los ciudadanos se encuentran atrapados en un dilema en el cual siem-pre pierden, como indicó agudamente Ulrich Beck (1998). Los expertosgeneran los riesgos, pero el ciudadano, para defenderse de esta irresponsa-bilidad organizada, necesita de otros expertos. El ciudadano siempre pier-de; como en los Casinos, la casa siempre gana. Despolitizar la sociedad esclave para el «político manipulador», pues el debate político entorpece suobjetivo: intentan dar fe que la política requiere manos expertas y solucio-nes únicas, sin un debate social salvo que éste premie la racionalidad ins-trumental.

2. Déficit de la democracia representativa

El concepto de Estado moderno surgido de la Paz de Westfalia es el comien-zo de la soberanía en un sentido contemporáneo; pero mientras la sobera-nía westfaliana depositaba el poder en manos del monarca, la soberaníapopular emanada de las revoluciones americana y francesa la trasladó a lasmanos del pueblo y conformó el Estado-nación soberano. Durante dossiglos, el Estado-nación ha venido arrastrando la contradicción entre dosprincipios políticos en gran medida antagónicos: por un lado el principioestatal, por otro lado, el principio democrático. Sobre esta tensión se hanconstruido las democracias modernas, caracterizadas por las dificultadesestructurales de los Estados para acomodar la diferencia, ya que existe unaoposición entre los valores estatales (homogeneidad, centralización, jerar-quía) y los valores democráticos (diferencia, descentralización, negocia-ción). El lugar en el cual esta tensión se expresa con mayor claridad es en elnivel comunitario europeo (Unión Europea), pues a los problemas estruc-turales de los Estados, aquí se le añade el de tener que compartir una sobe-ranía que se suponía indivisible y de legitimar unas instituciones que, de

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regular un mercado, han pasado en poco tiempo a legislar sobre múltiplesaspectos de la vida cotidiana.

La globalización pone en crisis la mayoría de categorías políticas de lamodernidad, pero una categoría parece inmune: la democracia. La demo-cracia, a pesar de su total deslegitimación –sólo basta con recordar los nive-les de abstención y el desprecio hacia los políticos– y sus déficit, aunque learrecian las criticas, queda como un valor en sí mismo. La democraciamoderna tenía una doble faz, era una práctica de dominación y a la vez unproyecto de emancipación; aunque este último aspecto haya desaparecidopor completo.

La práctica democrática se ha ido acercando a la práctica mercantil, elprimer intento de sistematizar este acercamiento fue realizado por JosephSchumpeter mediante su teoría del caudillaje competitivo, en la cual seextiende la competencia a la esfera política, con lo que el papel políticoejercido por los ciudadanos se agota en la selección de un liderazgo com-petente. Esta interpretación económica de la democracia se basa en esta-blecer una analogía entre mercado y democracia, siendo la democracia unmecanismo de mercado: los votantes son los consumidores y los políticosson los empresarios. Los déficit democráticos no son debidos a la forma degobierno sino al Estado democrático. Quien primero observa este hechofue Carl Schmitt, con su crítica de la democracia representativa y pluralis-ta. Para Schmitt la democracia liberal es autocontradictoria, ya que entredemocracia y liberalismo no existe complementariedad sino oposición; porello plantea que es un contrasentido hablar de democracia pluralista. Lademocracia –definida como identidad entre gobernantes y gobernados–implica homogeneidad y la homogeneidad debe ser construida aunque seaeliminando lo heterogéneo.

La crisis de la política –y por consiguiente de los partidos políticos, querepresentan el eje axial del sistema democrático constitucional– es un temarecurrente y antiguo7 en el cual no vamos a insistir; recordemos como ejem-plo, el tímido intento por parte del Partido Socialista de realizar una con-sulta participativa a sus militantes para que eligieran el candidato para optar

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7 Hace casi dos décadas el semanario dominical del diario El País realizó un reportaje defondo sobre la cuestión de cómo una sociedad democrática está gobernada por organizacio-nes no democráticas: los partidos políticos.

a la Presidencia del Gobierno (el caso Borrell) y como acabó el invento, ade-más del fiasco, nunca más se intentó la aborrecida –por las cúspides– víaparticipativa. Los partidos políticos democráticos hacen oposición desde lasinstituciones o con los mass-media afines, pero nunca en relación directacon los ciudadanos, dejando la voz de la ciudadanía en manos de los son-deos «orgánicos» del Centro de Investigaciones Sociológicas (CIS), con susridículas valoraciones de los líderes y de intención de voto.

Los partidos no se acuerdan de los ciudadanos ni en época electoral,pues ofrecen listas cerradas –producto comercial de las «democracias orgá-nicas»– donde el electorado no puede elegir a los diferentes candidatos: sólopuede votar una lista cerrada y tragarse el número uno aunque no lo consi-dere con capacidades cognitivas ni talante moral para el puesto. Si el ciuda-dano opta por ejercer su derecho democrático de elegir libremente y tachaal número uno de la lista cerrada, la normativa legal vigente considera suvoto como voto nulo.

La vida interna de los partidos políticos es desconocida por los ciuda-danos, salvo los escándalos denunciados por los mass-media. Los mecanis-mos decisionales son opacos para los ciudadanos; y el número de militantesde los partidos políticos en proporción a la población total es insignifican-te, por tanto se puede preguntar ¿a quién representan? Sin embargo los par-tidos políticos son los elementos fundamentales del sistema democrático,según la Constitución española8, pero la vida política no esta basada en laparticipación sino en la delegación de la ciudadanía a los representantes delos partidos políticos en todos los ámbitos del sistema político e institucio-nal. Reconociendo que un sistema representativo se basa en la delegación;si esta delegación es pasiva, se genera una actitud generalizada de desinteréshacia la política.

La democracia española es deficitaria por ley, el centro de los déficitsdemocráticos los encontramos en la Ley Orgánica de Régimen ElectoralGeneral (5/1985, de 19 de julio). Esta ley, y sus sucesivos desarrollos, esta-blecen listas cerradas y bloqueadas de los candidatos, que distribuye los

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8 Artículo 6: «Los partidos políticos expresan el pluralismo político, concurren a la forma-ción y manifestación de la voluntad popular y son instrumento fundamental para la par-ticipación política. Su creación y el ejercicio de su actividad son libres dentro del respecto ala Constitución y a la ley. Su estructura interna y funcionamiento deberán ser democrá-ticos.» El resaltado en negrita es nuestro.

votos en función de la ley d'Hondt, y que permite la formación de coalicio-nes contra natura de partidos políticos (contra los propios programas polí-ticos) y que permite que partidos minoritarios asuman el poder de contro-lar o bloquear el giro político del Parlamento. Al convertir al Parlamento enla sede de la soberanía, contradice la Constitución española9 pues suplantaal «pueblo» por sus «representantes parlamentarios» (lo que es un escánda-lo para los clásicos de la democracia) y permitir alianzas y pactos entre par-tidos contra natura (por ejemplo, coaliciones entre partidos separatistas ypartidos estatalistas), contradiciendo la voluntad popular.

El fundamentalismo democrático parlamentario clásico (Locke, Mon-tesquieu, Rousseau...) distingue entre el cuerpo electoral, y los representan-tes elegidos por él, para constituir el Parlamento. Y también supone la exis-tencia de igualdad entre la cantidad de electores, el «peso» de sus eleccionesy el reflejo proporcional (no asimétrico) de sus votos en el número de repre-sentantes de las diferentes opciones políticas.

Desde este punto de vista nos encontramos con varios déficit democrá-ticos:

a) La existencia de un alto grado de abstención, que significa unadesafección política importante. Sin embargo se toleran abstencio-nes de hasta el 50% (hasta un 70% se ha dado en alguna elecciónautonómica). El sentido común indicaría que estos niveles de abs-tención convierten la democracia procedimental en democracia-ficción.

b) La organización de los procesos electorales parlamentarios en unsistema de listas cerradas y bloqueadas. Coartando grados de liber-tad de los electores, y obligando al electorado a tener una fe cuasi-religiosa en las cúpulas de los partidos, al tener un desconocimien-to sobre la mayoría de candidatos situados en las listas electorales.

c) La desigualdad de los candidatos para ejercer su derecho a expli-car sus planes y programas al cuerpo electoral en función de suscapacidades económicas. Pero la desigualdad no se produce sólode hecho, sino también de derecho, desde el momento que sedeciden tasas de presencia oficial en los mass-media en función de

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9 Artículo 1.2. «La soberanía nacional reside en el pueblo español, del que emanan los pode-res del Estado.»

la proporcionalidad de cantidad de votantes reconocidos al parti-do al que pertenece el candidato.

d) La desigualdad caracteriza el momento del proceso electoral enque se atribuyen los escaños en el Parlamento, pues esta atribuciónde realiza de manera «orgánica» con una falta de igualdad en laproporcionalidad (ley de d'Hondt). Así, por ejemplo, un candida-to en Madrid puede necesitar un quíntuplo de votos más que uncandidato de una ciudad de provincias. O que UPyD con303.535 votos obtenga un diputado y CiU con 774.317 votosobtenga 11 diputados (elecciones generales 2007). Con lo cual sepuede observar un nivel de injusticia y desigualdad del régimendemocrático.

Estos déficit democráticos no son coyunturales sino estructurales, y por ellono son déficit sino parámetros estructurales intrínsecos al régimen demo-crático; su corrección sería la destrucción de la democracia realmente exis-tente.

Además de los déficit políticos indicados, existe en la democracia eldéficit mediático que se caracteriza por una relación entre los mass-mediay el sistema político, correspondiente al modelo de pluralismo polarizado(Hallin y Mancini, 2004). Este modelo consiste en una prensa de baja cir-culación y políticamente orientada, gubernamentalización de los mass-media, baja profesionalidad y desregulación salvaje. Este modelo es pro-puesto por Hallin y Manzini para las democracias del arco Mediterráneo.

El sistema político es la variable independiente de este modelo, es decir,la tradición histórico-política determina la existencia y características bási-cas del sistema de mass-media y no al revés.

Esta argumentación es clásica en Ciencia Política; así autores consagra-dos han establecido los requisitos para que una democracia se asiente(Lipset, 2001), pueda ponerse en práctica (Dahl, 1979) y tenga un tipo uotro de cultura política (Almond y Verba, 2001), o surjan partidos políticos(Lipset y Rokkan, 2001). Aunque es Max Weber el primero en establecerlas secuencias lógicas del acontecer: construcción del estado moderno,burocratización de su aparato de dominación y surgimiento de un tipo deliderazgo (carismático y legal, simultáneamente) acorde con la nueva situa-ción política creada.

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El modelo pluralista polarizado, típico mediterráneo, se caracterizapor:

a) Reducido nivel de lectura, asociado a una alfabetización tardía y ala existencia de una débil clase media.

b) Vinculación entre mass-media y partidos políticos, de forma quela agenda mass-mediática es una cuestión política. La transiciónespañola es un ejemplo paradigmático de ello.

c) Profesionalidad dudosa de los periodistas, presionados por lavariable comercial y la variable política.

d) Instrumentalización del partido en el poder de los medios de titu-laridad pública para su beneficio y perpetuación en el poder y«domesticación» de los medios privados por Decreto-Ley.

Por ello, la prioridad de los mass-media en el modelo pluralista polarizadono es ofrecer al ciudadano una información objetiva, sino ofrecer los argu-mentos partidistas del bando político en el que se encuentren.

En las sociedades democráticas, los mass-media son un sistema de con-trol de poblaciones mediante el uso de la programación dirigista y el culti-vo de los más primitivos instintos de la especie humana. Situación que creaun déficit democrático sistémico, al dificultar al ciudadano la posibilidad deobtener información veraz para poder elegir con criterio racional su opciónpolítica, como suponían los autores clásicos de la democracia teórica.

3. Desafección ciudadana

El proceso de despolitización se enfrenta a dos contradicciones fundamen-tales; en primer lugar, la crisis fiscal derivada del hecho de que el gastopúblico imprescindible para mantener el Estado de bienestar debe pagarlo

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10 Las sociedades humanas carecen de retroalimentación negativa; es decir, no tienen capaci-dad de autolimitarse, por lo cual se hipertrofian, y el grupo endógeno que mantiene los con-troles entra en comportamientos perversos, sino contrasta sus decisiones con otros grupospor consenso.

alguien, y ello repercute en la optimización del nivel de acumulación priva-da, fundamental en un sistema capitalista; y en segundo lugar, resulta insos-tenible el aumento del número de áreas de la vida cotidiana sujetas al con-trol racional10 y a la vez mantener tal control despolitizado.

La desafección ciudadana surge como consecuencia de esta contradic-ción y se puede sintetizar en dos comportamientos:a) Los ciudadanos no cuestionan en general el sistema democrático, lo

que contribuye a pensar en altos niveles de legitimación del sistemapolítico.

b) Los ciudadanos no sienten inclinación hacia la política, lo que signifi-ca una efectiva falta de interés por lo que ocurre en el ámbito políticoy público.

Por ello, aunque la ciudadanía no parece cuestionar la democracia, sí pare-ce estar descontenta con su implementación. Esta aparente contradicción seresuelve indicando que, mientras se vive plácidamente dentro de las reglasdel juego democrático –se sigue votando periódicamente con el dicho: «iréa votar, pero con una pinza en la nariz»–, escasean a la vez las inclinacionesparticipativas y asociativas.

La desafección ciudadana hacia la política es un síndrome, y los sínto-mas los encontramos desde un desapego respecto a los elementos significa-tivos del régimen democrático hasta un máximo en una hostilidad hacia elsistema político y en consecuente alejamiento del mismo. Entre los sínto-mas más importantes de esta gradación se encuentra el desinterés, la discon-formidad, el cinismo, la desconfianza, el distanciamiento, la frustración, elrechazo y la hostilidad manifiesta hacia todo lo político.

Estas actitudes reflejan un grado de desconfianza de los ciudadanos res-pecto a las instituciones políticas democráticas, y especialmente hacia lospartidos políticos. Esta desconfianza hacia los partidos políticos los hace norepresentativos, pues genera un número bajo de afiliación política y una dis-minuida disposición de los ciudadanos a implicarse con los partidos políti-cos, lo que a la vez condiciona su institucionalización, estructura, tipo deliderazgo y otros aspectos básicos de la vida política. Por ello, la desafecciónciudadana respecto a la democracia tiene como consecuencia un corrimien-to hacia una democracia autoritaria (demofascismo, lo denominan algunossectores antiglobalización).

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Por ello, las sociedades democráticas contemporáneas necesitan recu-perar la confianza si desean proyectarse en el tiempo. La confianza es unanecesidad emocional que se expresa de forma racional, permitiendo estable-cer relaciones e identificando los valores personales con los valores socialesy políticos.

En este contexto, la asociación entre confianza y verdad es clave por-que implica la esperanza de que algo sea cierto o que alguien se comportede forma previsible. Justamente las sociedades democráticas se encuentranen una crisis de confianza, y la confianza es necesaria, pues lubrica la vidasocial. La democratización moderna ha socavado la comunidad y sus valo-res, y este tema es un elemento central en la obra de los fundadores clásicosde la sociología (Durkheim, Tönnies, Weber, Simmel,…).

En esta línea argumentativa, el paso del siglo XX al siglo XXI se está con-virtiendo en una transformación social fundamental, respecto al funciona-miento de las instituciones democráticas, como es el debilitamiento de lospartidos políticos, el auge de campañas políticas centradas en los mass-media y en sondeos pre-electorales, que ha tenido como consecuencia unapérdida de confianza pública en los gobiernos.

Esta situación de desafección ciudadana se acentúa con la actual crisiseconómica, en la cual existen dudas fundadas –en el mejor de los casos– deuna dejación de las funciones de supervisión de las transacciones financie-ras y en los incumplimientos de los Acuerdos de Basilea II por parte de losgobiernos de los Estados democráticos de derecho. Y en el peor de los casos,se supone cierto nivel de connivencia en la bancarrota financiera, comoforma de pagar servicios recibidos.

Al llegar tarde y mal al reconocimiento de la crisis financiera, el abis-mo entre políticos y ciudadanos se acentúa. Lo que da oportunidad para lasrespuestas fáciles de tipo populista, y el populismo es un riesgo de la políti-ca democrática.

El déficit mediático puede generar unas acusaciones cruzadas entrepartidos respecto al populismo. Ralf Dahrendorf ya nos advirtió sobre elpeligro de utilizar el término inadecuadamente, pues la imputación depopulismo puede ser en sí populista, y sustituir con demagogia la falta deargumentos; lamentablemente los partidos políticos no están al margen deestas prácticas impropias y no son capaces de legitimar el Parlamento, pro-tector de la democracia ante el populismo. Deplorablemente la verdad ya

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no está en los Parlamentos y la democracia soporta la desafección de los ciu-dadanos.

Una consecuencia de la desafectación ciudadana es el traslado de lavida política a la Red (Internet); así casi no quedan políticos que no tengansu blog, aunque quien los mantiene sea otra persona, un «negro». Los deba-tes políticos se pueden encontrar en las redes sociales, con Facebook a lacabeza; las redes sociales ofrecen a los políticos la posibilidad de reducir dis-tancias con la ciudadanía, que se apunta a los procesos de desafeccióndemocrática.

Los políticos buscan en las redes sociales una proyección de imagen enun estilo de puro márketing; el éxito electoral de la campaña de BarakObama, apalancado sobre todo tipo de herramientas on line, ha generadoun mimetismo simiesco. Pero lo que no ven algunos políticos es que el éxitode Barak Obama se basó en utilizar las redes sociales no como un arma depropaganda electoral, sino como forma diferente de hacer política. Lo queestá en juego es el desplazamiento de la legitimidad del Parlamento a lasredes sociales y al ágora digital.

Al fenómeno de la desconfianza en política, el pensador francés PierreRosanvallon le ha puesto un nombre: contrademocracia, «una forma dedemocracia que se contrapone a la otra, es la democracia de los poderesindirectos... la democracia de la desconfianza organizada frente a la demo-cracia de la legitimidad electoral».

Este discurso es otra vuelta de tuerca a la desafección, viéndola comopositiva, como una democracia parainstitucional en donde los ciudadanoshan convertido la desconfianza a los procedimientos institucionales en undesafío activo, en tres dimensiones:

a) Cuestionar la reputación del poder democrático, mediante unademocracia del control, fundamentada en la vigilancia, la denun-cia y la evaluación.

b) Desconfianza estructurante, que se manifiesta en una capacidadde obstruir, de dificultar la acción política; por ejemplo, lograndoque se retire un proyecto gubernamental; es una democracia nega-tiva.

c) Judicialización de la política, mediante un activismo democráticosectores de la ciudadanía esperan obtener del proceso judicial losresultados que se les negaron con su intención de voto.

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Pierre Rosanvallon tiene precursores. J.J. Rousseau en el Contrato Socialquiere ampliar la definición de ciudadanía más allá «del derecho de sufra-gio en todo acto de soberanía, derecho que nadie puede arrebatar a los ciu-dadanos, así como sobre el de opinar, proponer, dividir y discutir» (libro IV,cap. I). Albert Hirschman en su clásico ensayo, Salida, voz y lealtad, se refie-re a la acción colectiva en disidencia, que podríamos traducir al lenguaje deP. Rosanvallon, como desafección, protesta y aprobación indiferente.

Pierre Bourdieu, en la obra colectiva por él dirigida, La miseria delmundo (1993), permite hablar a ciudadanos silenciados sobre su desilusiónque ha sido generada por el abandono del Estado democrático de los luga-res públicos; la búsqueda de eficacia económica en los bienes y serviciostiene como contrapartida la apatía política; pero no sólo esto, puede provo-car efectos inesperados y capaces de amenazar en última instancia el buenfuncionamiento de las instituciones democráticas.

La desafección de los ciudadanos se acentúa en la década de los añosnoventa del siglo pasado, cuando la globalización económica y la retiradadel Estado de sus funciones equilibradoras de las zonas de riesgo socialgeneraron una ruptura de la cohesión social. Hoy se observa en los cotidia-nos sucesos de violencia callejera, intensificación de los problemas sociales:fracaso escolar, violencia en los institutos, bandas de adolescentes inmigran-tes altamente agresivos. Son una consecuencia de la ausencia de gobernabi-lidad en los regímenes democráticos.

4. Legitimidad democrática

La legitimidad en el Estado Democrático de Derecho tiene su origen en elDerecho Positivo. Niklas Luhmann ha planteado que los sistemas de poderse estabilizan a sí mismos legítimamente cuando actúan de acuerdo a nor-mas legales positivamente establecidas. Desde la tipología weberiana, la legi-timidad se entiende como base indispensable de la autoridad política, y enlas sociedades democráticas esta legitimación, según Max Weber, es legal yracional; así la autoridad se convierte en legítima, al margen de quien ejer-

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ce el cargo político. En el momento que el sistema democrático se reprodu-ce en el tiempo, demuestra que está legitimado, no sólo por obediencia sinotambién por respeto interiorizado. Pero hoy en día la legitimidad no semantiene exclusivamente por racionalidad formal, también se requiere unconsenso generalizado sobre los valores, es decir, consentimiento con losresultados de su actuación. Por ello en el siglo XXI las instituciones demo-cráticas se legitiman en virtud de su legalidad, pero sobre todo en funciónde sus resultados prácticos. Con la institucionalización del mercado, el esta-do democrático deja de ser el núcleo institucional del sistema global paratransformarse en una institución reguladora del mercado. El mercado libe-ra al orden político democrático de las tiranías de la legitimación; así el mer-cado se convierte en integrador del sistema democrático e integrador social.

Legitimando la relación política la relación económica, una estructura–antes parcial– se convierte en conexión axial de todo el sistema. Por ello lacrisis económica significa la crisis del sistema: cuando no funciona la eco-nomía entra en crisis el sistema político. Las sociedades democráticas con-temporáneas, al igual que la Roma Imperial, necesitan dar «pan y circo»,para poder legitimarse, y la ausencia de pan, o un circo aburrido11, ponenen crisis al sistema.

El sistema de «pan y circo» democrático se denomina Estado del Bie-nestar, círculo vicioso con funciones contradictorias. Por una parte tiene latarea de sostener el proceso de acumulación económica –como Estado capi-talista que es–, lo que implica generar desigualdad social y por otro ladodebe conseguir un nivel mínimo de lealtad de las masas. Así, el Estado delBienestar, profundiza en las biopolíticas asignándose competencias antespertenecientes a la esfera privada y creando un sistema tecnoburocráticobasado en un management gubernamental, para asumir sus nuevas funcio-nes y las reivindicaciones por él creadas.

Las nuevas funciones que asume el Estado democrático, el incrementode asuntos sociales que ha de manejar administrativamente, aumentan sunecesidad de legitimación. Por ello la legitimación se debe fundar en la par-ticipación de los valores del sistema político.

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11 La participación ciudadana forma parte del circo, permite entretener al telespectador crí-tico con la telebasura, proporciona el conchabeo y es facilitador de operaciones urbanísticas;creando una masa de fieles asalariados al tingladito.

El Estado democrático se encuentra ante la necesidad de acudir a lospostulados de la participación universal12 para su beneficio si quiere ser legi-timado. Las élites políticas necesitan la participación para la estabilidad delrégimen político, pero deben demostrar una eficacia para el gobierno con elobjeto de cumplir las demandas de la población, so pena de pérdida deadhesión. Por ello la participación ciudadana pre y post electoral es funda-mental para evitar un cuestionamiento de los valores democráticos.

Las instituciones y los procedimientos de la democracia formal estándiseñados para que las decisiones de gobierno puedan adoptarse con sufi-ciente independencia de la voluntad definida por los ciudadanos. Esto seconsigue con un proceso de legitimación que ofrece motivos generalizadospara participar, pero que evita la participación. Lo que lleva a la despoliti-zación –objetivo de las élites políticas democráticas– de la población; esdecir, la erradicación de las cuestiones políticas y éticas de la vida pública,imponiéndose una ficticia objetividad técnica que llega a la eficiencia.

El culto al consumismo y, más recientemente, a las perversiones priva-das y corporales como formas de comportamiento, crea vidas pasivas, con-formistas y acomodativas, que acaban por desplazar las esperanzas e ilusio-nes sociales y políticas a la esfera privada.

El discurso de la legitimidad democrática se puede plantear como unaficción coercitiva –Michel Foucault–, convirtiéndose entonces el problemade la legitimidad en un mito fundante de la democracia. Desde esta pers-pectiva, el poder es la base del orden, por ello el Estado democrático nopuede fundar nunca su legitimidad, ya que está fundamentado en el podery no en la razón. Existen unos lugares comunes del poder democrático:

a) Formas coercitivas abiertas: las leyes, los castigos, la violencia delas fuerzas represivas del estado, etc., que regulan punitivamente elcomportamiento de los ciudadanos.

b) Formas coercitivas insidiosas: mecanismos de normalización basa-dos en la autorepresión y la autodisciplina.

Y este poder democrático crea un discurso normalizador autojustificativo:las ciencias humanas. Al ser el poder una entidad dinámica y no estática,

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12 Participación formal electoral, e informar en las diferentes formas de participación ciuda-dana. Que comienzan a formalizarse a nivel local; con normativa legal proclive a la partici-pación, y creación de un sistema burocrático-funcionarial de participación ciudadana, que aveces contiene más funcionarios que ciudadanos dispuestos a participar.

son necesarios los discursos normalizadores, pues el poder no se encuentranunca totalmente en un lugar, ni podemos decir que «alguien» tiene abso-lutamente el poder y que otro no lo tiene en absoluto, pues es «algo» quefluye en las interacciones sociales (o mejor dicho, en ciertos tipos de inter-acciones sociales).

En la sociedad democrática el poder no está reducido a su aspecto re-presivo. Por el contrario, ofrece su faz positiva: incita a producir saberes, aintroducirse en las prácticas, a participar en los eventos; y todo esto sintenerlo que imponer por imperativo legal. Al poder democrático se le puedeaplicar la siguiente afirmación de Michel Foucault: «el poder no es una ins-titución y no es una estructura, no es cierta potencia de la que algunos esta-rían dotados: es el nombre que se presta a una situación estratégica comple-ja en una sociedad dada» (1978, pág.113). Lo fundamental de la cita es rete-ner que el poder es un modelo estratégico y no un modelo de derecho.

Fundamental en la estrategia de poder democrático es la reclusión delciudadano en la privacy civil, la abstención política combinada con unaorientación hacia la competitividad profesional, el ocio y el consumo, quepromueven la expectativa de supuestas recompensas dentro del sistema.Esta despolitización estructural de la esfera pública se justifica en la socie-dad democrática con la teoría de las élites y la tecnocracia, como formas deorganización social de la democracia.

Aunque los fundamentos teóricos de la legitimación de los Estadosdemocráticos estén muy debilitados, a pesar de ello, las sociedades demo-cráticas logran un cierto grado de obediencia y cohesión legitimadora. Yesto es debido a que la sociedad democrática se legitima, no por los discur-sos de los intelectuales orgánicos, sino por un entramado de centros depoder que crean múltiples presiones para cumplir, cualquiera que sean lascreencias y valores de los ciudadanos, los objetivos del orden político.

La estabilidad está relacionada con la fragmentación de la vida políticay económica, la atomización de las culturas y la privatización de las experien-cias individuales que se adquieren en la práctica social y política. Estos pro-cesos de fragmentación constituyen barreras para aquellos grupos de oposi-ción que desean formular alternativas a la democracia realmente existente.

Estos procesos tienen unos costes económicos: los Estados democráti-cos tienen una tendencia contínua al crecimiento y las necesidades por elloscreadas no tienen límite, y si son satisfechas sin ningún coste para el indivi-

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duo, entonces las demandas tienden al infinito; esta provisión creciente debienes genera déficits presupuestarios y la debilidad del sistema democráti-co, al ser utilizados por los políticos como la opción fácil a su ineptitud enla gestión. Así se ha producido una contradicción entre crecimiento e infla-ción, reflejando la inhabilidad de los gobiernos para ejercitar la moderación.Daniel Bell (1994) ha afirmado que la intervención del Estado tiene lugaren la esfera de los deseos más que en la de las necesidades básicas y que elresultado no es sólo una crisis inflacionaria, sino una crisis de legitimación,en la medida en que los mecanismos básicos de distribución son usurpadospor decisiones claramente políticas.

5. Mitología participativa

En el panteón de la mitología13 democrática destaca un mito: la participa-ción ciudadana. Los partidos políticos «progresistas» quieren recuperar laparticipación ciudadana. El problema es que ésta nunca ha existido, por lomenos desde la constitución del Estado moderno.

Cuando se piensa en participación ciudadana en democracia, esta sedetermina con el periodo idílico en el cual se identificaba ciudadano conburguesía. En este periodo, el burgués-ciudadano dedicaba unas horas adirigir sus negocios y el resto del tiempo lo dedica a informarse y partici-par activamente en las decisiones políticas. Obviamente los asalariados delnegocio del burgués-ciudadano trabajaban no menos de 50 horas semana-les y realizaban tareas domésticas, por lo cual no tenían tiempo ni de infor-marse y menos de participar en las decisiones políticas.

Las investigaciones realizadas en las sociedades democráticas han con-firmado que este burgués-ciudadano casi no existe. Para la mayor parte de

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13 La aparición de una estructura mítica en un discurso implica una nueva semantización dedicho discurso. El mito proporciona un modelo de comportamiento e interpretación, fija laconducta humana para dar una determinada respuesta a los problemas. El mito democráti-co es a la vez mitagógico (origina un impedimento para un conocimiento y practica racio-nal) y mitopoyético (fenómeno estético), pero sobre todo actúa sobre un tiempo cíclico.

los ciudadanos, las preocupaciones cotidianas les generan una indiferenciahacia los temas públicos. Y la estructura partidocrática de las sociedadesdemocráticas sólo les permite el rol político de espectadores.

Los estudios de campo indican que existe una participación ciudadanamuy desigual, en la que aparece una gran mayoría pasiva y una minoríaminoritaria muy activa.

Cualquier experiencia participativa debe de tener en cuenta dos fenó-menos:

a) El tiempo es finito y los ciudadanos tienen que distribuir esterecurso finito en función de las múltiples presiones del contextoen el que se encuentran.

b) Se puede suponer que los ciudadanos participen, pero no que par-ticipen profesionalmente.

Respecto al primer fenómeno, cómo participar es consumir tiempo; se debeobtener gratificaciones para dedicarlo a este menester. Sin embargo, comoun ciudadano participante no profesional no dedica el mismo tiempo quelos participantes profesionales, ve frustradas sus expectativas.

Respecto al segundo fenómeno, ya es aceptado que «siempre participanlos mismos y que no son representativos», la existencia de los participantesprofesionales, que actúan como un lobby, permite que con la participaciónciudadana se esté actuando contra la voluntad de «las muchedumbres soli-tarias»14 y pasivas de la sociedad.

La complejidad de la vida política y todo el espesor de significantesvacuos e incomprensibles, por su ausencia de conocimiento positivo, haceque sólo la profesionalización de lobismos de grupos cuasi-extraparlamen-tarios y extraparlamentarios mercenarios permita conocer la tramoya de lostecnicismos de un lenguaje no apofántico. Esta situación indica que pare-ce que se quiere mantener al ciudadano medio a distancia de las decisionespolíticas. La democracia representativa crea un espacio político restringido,generando:

a) Ciudadanos desvinculados de lo público, que sólo se aglutinan ensituación de fuerte interés, y en el resto de las situaciones se rela-cionan con la Administración de forma individualizada.

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14 El término «muchedumbre solitaria» fue acuñado por David Riesman, y se refiere a losindividuos que son dirigidos por los otros con el resultado de su alienación social y política.

b) Interacción política, fundamentalmente entre partidos políticos yasociaciones ciudadanas, dejando al margen al resto de la ciuda-danía.

c) Expresiones democráticas reducidas a votar en períodos de cadacuatro años.

d) Un poder ajeno a la ciudadanía.e) Participación como hecho consultivo y no decisional, simplemen-

te se informa.En este juego político trabado, las asociaciones ciudadanas son el único«puente legitimado» por la Administración para trasladar las preferencias delos ciudadanos a la Administración respecto a los asuntos comunes (de ges-tión cotidiana).

Por este motivo los estudios académicos utilizan, como baremo de lasalud democrática, el número de asociaciones registradas y el número deciudadanos asociados en una determinada localidad (los académicos deno-minan pomposamente, «capital social», a estos valores numéricos), comoforma de extender la manifestación democrática al margen de los comicioselectorales. Por ello, cuando se habla de «profundizar la democracia», sehabla de aumentar el número de registros que permita dar un peso ficcio-nal a las asociaciones con el fin de «democratizar la política». Con esto, loque se está haciendo es crear reglas institucionales que alejen al ciudadanode un espacio en el cual no se requiere su participación, preservando la par-ticipación a unos pocos. Al ciudadano solo le queda la actitud del convida-do de piedra que espera a que sus representantes formales (políticos) y susrepresentantes informales (asociaciones ciudadanas) decidan el destino finalde las actuaciones y los recursos públicos.

En sí, la democracia participativa es el resultado inconsecuente de dosfrustraciones históricas:

a) La pérdida de legitimidad de la democracia representativa.b) La incapacidad del mercado para crear por sí solo unos niveles

mínimos de integración social.

Como consecuencia de múltiples problemas y disfunciones que han reco-rrido la historia de la democracia representativa, ésta se ha visto sometida acrisis de legitimidad importantes, que indujeron la desafección de los ciu-dadanos de los asuntos públicos.

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En la democracia participativa estamos en un contexto de participa-ción diferente a los tradicionalmente establecidos por la democracia repre-sentativa clásica, y desde el cual se cree que los ciudadanos pueden hacervaler sus intereses y satisfacer sus aspiraciones que les han sido escamotea-dos en las instituciones representativas.

En 1791, cuando en la Asamblea Nacional, en pleno fervor revolucio-nario francés, se discutía el problema del derecho al voto, el diputadoTouret propuso que todos los miembros de la asamblea, ya fueran nobles,agricultores, militares... depusieran sus intereses, que les diferenciaban yenfrentaban en la vida cotidiana, y que no fueran más que ciudadanos. Deesta forma –según Touret– la Asamblea Nacional podía desarrollar y expre-sar una voluntad común. Y es sobre este presupuesto, el poder obtener delcuerpo nacional una voluntad única, sobre lo que se ha erigido la sociedaddemocrática.

Touret era muy consciente de que jamás podría vertebrarse un interéscomún y una voluntad general con tal disparidad de intereses particulares,aunque en esta mitología se fundamenta la legitimidad del sistema demo-crático representativo y del mismo Estado Constitucional.

Cuando los defensores de la democracia participativa se disponen aabrir cauces de integración de los ciudadanos en los asuntos públicos, alfinal todos estos cauces terminan apareciendo, cuando se les analiza condetenimiento, como instrumentos de solución política para los interesesmás inmediatos y concretos, y desde los cuales, la idea de un interés gene-ral pierde perspectiva.

Las apologías de la democracia participativa han querido presentar a lademocracia participativa no como contrapuesta a la democracia representa-tiva, sino como una democracia complementaria, una «democracia deentrenamiento». Y eso, aún conscientes de los riesgos que para la forja delinterés común implica la fragmentación de la vida social en un complejo deintereses particulares mayoritariamente enfrentados.

Asumiendo la democracia participativa como una forma de democra-cia complementaria, ésta ha aparecido en modernos ordenamientos legalesy hasta constitucionales. Desde esta perspectiva se puede entender, porejemplo, los Consejos Económicos y Sociales, como «Terceras Cámaras»,que se han establecido en varias Constituciones, incluida la española (art.131.2).

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La experiencia histórica reciente se ha encargado de demostrar que losintentos de poner en práctica cauces de representación de intereses, lejos deaparecer como una «democracia de entrenamiento», se han convertido enuna vacuidad. Históricamente los únicos regímenes políticos que hicieronsuyo y explotaron al máximo el concepto de representación de intereses,fueron los regímenes fascistas, mucho más conscientes y expertos que losdemócratas de los efectos nocivos para la vida democrática que ese tipo derepresentación produce cuando se la explota políticamente hasta sus últimasconsecuencias.

Como todos los mitos que se introducen en la política, quizá lo mejorque se puede hacer con la idea de democracia participativa es no hablarmucho de ella.

6. Gobernanza local

En la evolución de las formas de acción pública y en las redes de acción polí-tica, que constituyen su manifestación más visible, han aparecido nuevosactores políticos. La literatura académica reciente ha caracterizado este fenó-meno a través del concepto de gobernanza (governance, en inglés); aunqueen el ámbito anglosajón el término es sinónimo de gobierno, y se utiliza conpreferencia al término Estado para designar la maquinaria de la acción polí-tica.

La utilización del término para interpretar los cambios actuales que seaprecian en las formas de acción pública ha generado algunas polisemiasconceptuales, que provocan más confusión que claridad intelectual.

En general se considera que la gobernanza aparece como una forma degestión en donde la coherencia de la acción política no pasa por la acciónexclusiva de una élite político-tecnocrática relativamente homogénea y cen-tralizada, sino por la adopción de formas de coordinación a distintos nive-les y con multi-actores, cuyo resultado siempre depende de la capacidad delos actores implicados para definir un espacio común de encuentro.

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La gobernanza surge en el mundo complejo creado por la globalizacióny enmarcado en entornos fragmentados y caracterizados por la incertidum-bre. Hace referencia a una problemática que se añade a una acción políticadeterminada:

a) La decisión política debe de tener en cuenta datos relativos aámbitos técnicos, económicos, sociales, políticos... cada vez másheterogéneos, lo que implica una problemática en el momento deintegrar los diferentes actores políticos implicados.

b) El entorno socio-organizativo de la acción política es cada vez másfluido e incierto, lo que implica una gobernanza multinivel, quedebilita la acción de cada actor considerado aisladamente.

c) La articulación de los procesos de política electoral y la resoluciónde problemas públicos es cada vez más problemática.

Esta problemática ya no puede ser analizada, como en la ciencia política tra-dicional, por el estudio del poder político institucional, sino que debe detenerse en cuenta que el poder político no es la única base de la acción degobierno.

El concepto de gobernanza nos remite a una superación del modelo degobierno tecnoburocrático jerarquizado por un modelo cooperativo másdescentralizado y que opta por la complementariedad entre el sector públi-co, el sector privado y las organizaciones de la sociedad civil. El concepto degobernanza es más amplio que el concepto de gobierno, ya que incorporalos ámbitos de presiones internas y externas a las que se tienen que enfren-tar un Estado-nación. La gobernanza nos remite al escenario donde la frag-mentación institucional y las fronteras difusas entre actores hacen necesariaunas nuevas formas de coordinación y cooperación.

La gobernanza local es una emergencia de formas de toma de decisio-nes colectivas nuevas a nivel local, que conlleva el desarrollo de diferentesrelaciones, no sólo interadministraciones, sino también con ciudadanos yorganizaciones privadas.

De esta forma se está configurando un concepto amplio de sectorpúblico, donde dicho sector comparte recursos e información con otrosactores, pues ningún actor político puede afrontar unilateralmente los con-flictos que se plantean.

Y es en el marco de la gobernanza donde se puede articular la demo-cracia participativa como forma de perfeccionamiento de la democracia

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liberal; como un intento de combinar adecuadamente el principio de repre-sentación con el incremento de la participación política de los ciudadanos.El modelo de la democracia participativa es un modelo normativo puro ydentro de él existe un espectro de enfoques diferenciados. Los diferentesenfoques coinciden en la crítica sobre la naturaleza del comportamientopolítico que se manifiesta en la democracia liberal: la primacía del indivi-dualismo.

La integración política y social de las sociedades democráticas no puedeestar basada solamente en mecanismos institucionales y procedimientosmentales enfocados a la negociación de intereses individuales. Por ello elmodelo participativo tiende a fundamentarse en la idea de autogobierno dela comunidad de ciudadanos, lo que permite llevar a cabo acciones compar-tidas y alcanzar objetivos comunes. Son las tesis de Hannah Arendt delrepublicanismo cívico, donde la política democrática está basada en la dis-cusión libre y el compromiso activo del ciudadano con el bien común. Peroen este contexto surgen preguntas potentes difíciles de responder: ¿Quiéndetermina el bien común? ¿Qué mecanismos aseguran la discusión libre?

La respuesta siempre depende de un debate axiológico, pero a pesar deello, si existe un ámbito de gobierno donde la democracia participativapuede convertirse en realidad, ése es sin duda el nivel local, la idea de par-ticipación debería constituir el ideario de la autonomía local. En este senti-do, la política pública local participativa debe incluir un amplio abanico deiniciativas, procedimientos e instituciones que fomenten la participaciónciudadana y que contenga un proceso inclusivo en el proceso de toma dedecisiones colectivas.

Alexis de Tocqueville, en La democracia en América, ya planteó la ideade la necesidad de la existencia de organizaciones intermedias como elrecurso más eficiente en contra del despotismo de las sociedades democrá-ticas. En nuestra contemporaneidad fueron los movimientos sociales de losaños sesenta del siglo pasado los que contribuyeron a la ampliación de losderechos ciudadanos, al mismo tiempo que el discurso de la ciudadaníalegítima. El renacimiento de la ciudadanía y la sociedad civil se inscribe enel contexto de la atrofia del espacio público, limitado por la burocracia delEstado democrático.

Pero, ¿cómo se puede desarrollar la participación política con un nivelalto de desigualdades sociales? Esta pregunta ya se la plantea C.B. Mac-

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pherson, quien enunció la imposibilidad de alcanzar un grado elevado dedemocracia participativa sin reducir las desigualdades sociales, y esto con elagravante de que para lograr la reducción de las desigualdades sociales pro-bablemente se hace indispensable incrementar la participación política.

Este círculo vicioso es difícil de superar en un mundo que vive una cri-sis global profunda (no sólo financiera, sino sobre todo de valores, ambien-tal y superpoblacional), donde la competencia por los recursos limitados yescasos aumentarán las desigualdades sociales, económicas y políticas; porello puede que la ciudadanía activa y comprometida haya quedado ya comoobjeto ficcional de departamentos universitarios, consultoras de serviciossociales/personales, y funcionarios de las concejalías de participación ciuda-dana.

7. Participación y gobierno local

La participación política en las Corporaciones locales está de moda, es loque algunos politólogos han denominado «la moda participativa»; en losúltimos quince años se ha visto un creciente interés por hablar sobre parti-cipación ciudadana, como forma de paliar los inconvenientes de la demo-cracia representativa.

El argumento tradicional para justificar lo inevitable de la democraciarepresentativa es la imposibilidad de una democracia directa en las socieda-des contemporáneas. Desde esta óptica se plantea que, de todas maneras, lainteracción cara a cara es más viable en el ámbito local, por lo cual se ha ten-dido a desarrollar las experiencias de participación ciudadana en dichoámbito.

La gestión política en el ámbito local desde una óptica participativa seha definido por algunos autores como «co-gestión», o gestión entre laAdministración y los ciudadanos. Uno de los casos paradigmáticos de estacogestión es el presupuesto participativo (OP, Orçamento Participativo enportugués) de Porto Alegre (Brasil). La izquierda parlamentaria y extrapar-

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lamentaria se han adherido con pasión al modelo portoalegrense, debidomás a un entusiasmo doctrinal que a un análisis riguroso, denominando aesta experiencia del OP como «democracia radical», «democracia directa»,etc. La democracia participativa que exporta Porto Alegre no es realmenteuna democracia directa, es simplemente una democracia en la que se par-ticipa.

La cuestión es que toda política se construye sobre la participación. Lossistemas totalitarios necesitan para sostenerse un nivel de participación aun-que sea elemental, la misma aceptación del sistema totalitario ya es unaforma de participación. Los sistemas democráticos formales que disfruta-mos en la actualidad necesitan también de formas participativas, que son elvoto en el plano político y el consumismo en el plano económico.

Por ello la participación no es una cualidad exclusiva del OP de PortoAlegre, sino que existe en toda dinámica política, aunque de distintas for-mas y con distintos niveles. La propuesta de Porto Alegre no es novedosa,ya que no niega la delegación y la representación de los partidos políticos,sólo los considera insuficientes. Por ello crea un paradigma de negociacióncon los movimientos sociales, institucionalizándolos como representantesválidos para democratizar más las instituciones (en sí, para aumentar laplantilla funcionarial e incrementar el gasto público). La pregunta que nosdebemos de hacer es: ¿está cambiando sustancialmente la política de lasAdministraciones que cuentan con la participación de colectivos ciudada-nos; o esta dinámica sólo sirve para reforzar la democracia formal? Comodice el refrán popular, ‘los mismos perros con diferentes collares’.

Es un lugar común la deslegitimación de las instituciones democráti-cas, lo que obliga a buscar cauces re-legitimadores y en este objetivo vienemuy bien la participación de ong's y asociaciones varias para simular mayordemocratización.

Lo interesante de la experiencia brasileña es que no es lo que dice ser:

a) Los niveles de participación al principio de la experiencia norepresentaban más que al 2% de la población, aunque ha ido cre-ciendo en los siguientes años.

b) El OP de Porto Alegre tiene sólo carácter asesor, no decisorio.c) El OP sólo interviene entre el 10% y el 15% del presupuesto del

municipio.

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d) El movimiento ciudadano sólo discute sobre las cuestiones admi-nistrativas y no sobre las decisiones políticas.

e) La Prefectura Municipal de Porto Alegre casi no aporta materialestadístico. En cambio realiza una importante labor propagandís-tica y ensalza las virtudes del mecanismo de cogestión del gobier-no local sin presentar datos empíricos que lo apoyen.

f ) Partidos representantes de la derecha tradicional en muchas ciuda-des brasileñas se muestran partidarios del OP; incluso organismoscomo el FMI o el Banco Mundial, consideran favorable este tipode experiencias.

En el ámbito de la ciencia política se considera que, cuando menor es elentorno de aplicación de la democracia, más fácil resulta la participaciónplena del ciudadano en la toma de decisiones políticas. Mientras que a esca-la nacional sería muy dificultoso desarrollar una democracia con participa-ción ciudadana directa, éste puede darse, en cambio, en municipios peque-ños o de tamaño medio.

Pero el problema de «democratizar la democracia» (Parry y Moran,1994) no es una cuestión de escala, sino que está enmarcado en los límitesestructurales que impone a la democratización la propia democracia. Y ellodebido a la naturaleza específica de los sistemas políticos democráticos; esdecir, democracias representativas de competencia entre partidos. A losgobiernos locales no les interesa promover de forma neutral y universal laparticipación ciudadana, sino sólo de forma parcial y particular.

La existencia de un poder ejecutivo local autónomo tiene consecuen-cias importantes para la política municipal:

a) El ejecutivo puede funcionar como órgano coordinador de laacción pública municipal y posibilitar, por tanto, un grado de efi-cacia significativo.

b) La concepción del municipio como una entidad política indepen-diente lo otorga gran relevancia para los partidos políticos y paralos ciudadanos.

La existencia de partidos políticos le da un sesgo particular a la participa-ción ciudadana en el ámbito local. Los partidos políticos buscan maximizarlos votos para obtener el poder, por ello el interés central del partido en elgobierno local consiste en ser reelegido y el resto de objetivos son secunda-

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rios. Por ello el partido (o coalición) gobernante hace uso de su control delgobierno local y de sus recursos para favorecer su reelección.

La utilización de este control y estos recursos se puede aplicar a promo-ver la participación ciudadana en la toma de decisiones políticas de múlti-ples formas. Entre estas formas encontramos el fomento de asociacionesciudadanas locales que representen intereses ciudadanos, proporcionando aestas asociaciones cuota de poder. Para ello el gobierno local tiene un aba-nico de opciones: otorgar subvenciones, ofrecer locales de reunión, dar vozen los órganos municipales de gobierno, etc.

Por tanto, el gobierno local puede promover la participación ciudada-na de ciertas asociaciones, como puede hacer muy difícil o casi imposible laparticipación de otras asociaciones, en la toma de decisiones municipales.Que el gobierno local se decante por una u otra opción dependerá de lasactitudes de las asociaciones respecto al gobierno local. Dicho en románpalatino, irá en función de su nivel de «domesticación». Cabe suponer quede su actitud dependerá el apoyo o no del gobierno local.

Debido a que la democracia representativa de competencia entre par-tidos sólo exige que se convoquen elecciones regulares para acceder al poder,es decir, no requiere de más mecanismos de participación ciudadana que laparticipación electoral, debemos preguntarnos: ¿Cuándo resultará rentablea un gobierno local promover la participación ciudadana?

El gobierno local sólo estará interesado en democratizar la democracialocal, dentro de la lógica de la democracia representativa, con el objetivo deobtener el mayor número de votos posibles para ser reelegido. Por lo demás,las asociaciones ciudadanas jugarán con una lógica dual, por un lado sebeneficiarán de los recursos locales sin ser conflictivos con el municipio, porotro lado tendrán que defender o simular que defienden los intereses de susrepresentados, siempre con el perfil más bajo posible; todo esto sin oponer-se al partido o coalición que gobierne (ni por motivos ideológicos, ni deotro tipo).

Así, el hecho de que el principal interés de los partidos resida en maxi-mizar el voto lleva emparejado que se tienda a crear un sistema clientelar derelación entre asociaciones ciudadanas y gobierno local. De aquí se despren-de la dificultad de poner en marcha experiencias de democracia participati-va en el seno de la democracia representativa de competencia entre partidos.Para evitar los comportamientos descritos, los procesos de democratización

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de la democracia local deberían regularse de forma que se asegurase la par-ticipación equitativa de todas las asociaciones ciudadanas. Pero esto es unaquimera en democracias transaccionales, como lo son las democracias real-mente existentes.

8. Las Ciencias Sociales (re)crean la participación ciudadana

Las ciencias sociales tienen como objeto de estudio la realidad social; éste esun objeto construido, pues la realidad social se construye. Por ello el discur-so de las Ciencias Sociales acerca de la realidad contribuye de manera deci-siva a la construcción de la realidad social. De manera que la realidad socialestará constituida tanto por la realidad propiamente dicha como por lo quelas Ciencias Sociales dicen sobre ella.

La realidad social es tanto la realidad propiamente dicha (lo real-real),como la definición de dicha realidad. Tanto una como la otra son realida-des sociales en tanto que producen efectos sociales. Un investigador socialque tuviera en cuenta solamente lo que hemos denominado «realidad pro-piamente dicha», que no tuviera en cuenta la definición social de lo-que-es,observaría sólo parte de la realidad social. Por paradójico que parezca, lascosas no son sólo como son, sino como se dice que son; por ello, la partici-pación ciudadana no es sólo lo que es, sino también lo que dicen que es losinvestigadores orgánicos financiados con partidas presupuestarias públicas.

La definición de lo-que-es como mecanismo de construcción de larealidad social es siempre una actividad social: no es el individuo el quedefine, sino que la definición procede del techo cultural del grupo al quepertenece y ha sido colocada allí por determinadas instituciones, o porciertos sujetos sociales. No todas las instituciones ni todos los sujetos colec-tivos tienen capacidad de definir la realidad para todo el mundo: requierenpara ello una posición de dominación o de hegemonía que les permitadecir cómo son las cosas, imponiendo tal definición al conjunto de lasociedad. En el campo de la participación ciudadana son profesores uni-

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versitarios y profesores-políticos (que ejercen cargos públicos, por estarencuadrados en partidos políticos), los que «cosifican» la participación ciu-dadana y la construyen simbólicamente en el plano semántico (diciendocosas) y en el plano pragmático (haciendo cosas, mediante la coacción nor-mativa que imponen).

Se debe insistir que la realidad que producen es una realidad simbóli-ca. La construcción social creada sobre la participación ciudadana devieneorden social, y cuando dicho orden no se valora como «natural» y necesa-rio, sino como contingente e histórico, surgen visiones alternativas de lo-que-es, como por ejemplo esta investigación, que pueden implicar una posi-bilidad de subvertir el orden discursivo existente.

Construir la realidad (o conformarla, o configurarla) no consiste sola-mente en hacerla o transformarla, sino también en definirla. Y en el campode la participación ciudadana, no sólo se define por el discurso político,sino también por el discurso administrativo que obliga a los funcionarios ya los ciudadanos a seguir determinados comportamientos, de forma que sino se atienen a la pauta establecida corren el riesgo de ser sancionados porla propia Administración o por los Tribunales. No es pues el tipo de lengua-je utilizado por la Administración lo que nos interesa, sino el hecho de quehabla o, para ser más precisos: escribe. Lo cierto es que la Administraciónescribe constantemente, implacablemente y con ello trata explícitamente dehacer cosas, conduciendo a la participación ciudadana por el «pesebre» pre-establecido.

La tesis de que la realidad se construye socialmente ya es un lugarcomún en la sociología, desde que se publicó en 1967 la obra de Peter L.Berger y Thomas Luckmann: The Social Construction of Reality: A Treatisein the Sociology of Knowledge, donde se plantea la existencia de una determi-nación «en alguna manera» de la realidad y del conocimiento «a través de»su pertenencia al contexto social específico. Luego la determinación olvida-rá su parcialidad y en el tratamiento posterior será una determinación inelu-dible y lineal. La tesis central que defienden estos autores es que la realidadse construye socialmente, se construye a partir de la dialéctica establecidaentre esta realidad que está construida, se está construyendo y el propioconocimiento de esta realidad que poseen sus autores-actores.

Aplicadas estas reflexiones de la sociología del conocimiento, al temaen cuestión: el discurso de la participación ciudadana, vemos que los dis-

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cursos publicistas de los teóricos universitarios sobre las bondades de la par-ticipación ciudadana sonuna construcción social sostenida con las subven-ciones públicas dedicadas a las asignaciones del apartado de participaciónciudadana en las administraciones locales, supralocales y autonómicas.

Con la participación ciudadana nos encontramos ante una produc-ción local de orden social, donde la realidad social se constituye como unescenario de acción social, donde unos actores sociales (los profesionales dela participación ciudadana), tienen el peso suficiente para imponer al restode ciudadanos una visión partidista, sesgada y crematística de la participa-ción ciudadana, en muchos casos relacionada con el cambio de usos delterritorio y las recalificaciones urbanísticas en perjuicio de la mayoría deciudadanos.

Desde esta óptica diversos investigadores destacan el papel de las signi-ficaciones imaginarias en la construcción de las realidades sociales, (GilbertDurand, 1964) han integrado el «saber imaginario» al saber racional, indi-cando como lo imaginario modela la acción social de los ciudadanos. En losaños setenta del anterior siglo autores como C. Castoriadis (1975) propu-sieron la noción de «imaginario social» para designar la creación incesantede figuras y formas que permiten dar respuesta a los interrogantes funda-mentales de los ciudadanos en sociedad.

El imaginario, visto desde este punto de vista, no es simplemente laimagen refleja de la realidad, no es sólo deformación de la realidad provo-cada por la alienación, es también el resultado de una actividad constantede organización mental de la realidad, mediada colectivamente. Una vezconstituido, este imaginario tiene consecuencias propias al establecer unmito (por ejemplo, el mito de la participación ciudadana), independiente-mente de que un ciudadano se adhiera a este mito, su implantación en lasociedad política le trae consecuencias.

En esta línea de puesta en cuestión –de los ingenuos y orgánicos dis-cursos de los intelectuales-funcionarios, respecto a las visiones política-mente correctas de la participación ciudadana–, se debe de citar a los estu-diosos que se alejan de la noción tradicional del lenguaje como un instru-mento que permite «describir» el mundo o «expresar» lo que pensamos; yque consideran que el lenguaje es generativo, es decir, que el lenguaje esacción, pues a través de él se altera el curso espontáneo de los aconteci-mientos.

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Esto se puede ver claramente en el campo de la participación ciudada-na, cuando las actuaciones ciudadanas son reinterpretadas por el lenguaje delos profesionales de la participación, de forma que construyen una realidaddistinta de la que los ciudadanos traían al iniciar su participación. Algunastécnicas que se utilizan en el campo de la participación vienen del mundo dela terapia sistémica, donde fundamentalmente lo que se hace es recontextua-lizar o reformular la noción de confrontación mediante el lenguaje.

Rafael Echeverría (1998) es un exponente claro de esta tendencia deinvestigación; considera que es interesante constatar lo cotidiano que resul-ta hacer relatos sobre nuestras acciones, y cuando modificamos el relatomodificamos nuestra identidad; y no sólo psicológica, sino también social.Por ello los generadores de relatos (profesionales de la participación) media-tizan nuestra práctica social, y las posibilidades individuales de modificaresta mediación son muy limitadas.

El simulacro de la realidad que producen las Ciencias Sociales es, dichoen términos de Baudrillard, el crimen perfecto. La simulación como lageneración a partir de modelos de algo real, como la eliminación de los refe-rentes como punto de partida para generar «lo real», es una operación quedesborda al discurso, al basarse en modelos que siempre son anteriores acualquier definición que se pueda dar o a cualquier configuración queencontramos de los hechos.

Los hechos ya no tienen trayectoria propia, se producen, se incrustan,en los modelos. De este modo la simulación nos introduce en el universopostmoderno por excelencia: lo políticamente correcto y ontológicamentefalso:

«Menos mal que vivimos bajo la forma de una ilusiónvital, bajo la forma de una ausencia, de una irrealidad, deuna no inmediatez de las cosas. Menos mal que nada esinstantáneo, ni simultáneo, ni contemporáneo. Menosmal que nada está presente ni es idéntico a si mismo.Menos mal que la realidad no existe. Menos mal que elcrimen nunca es perfecto.»

BAUDRILLARD, J. El crimen perfecto, pág. 19

Menos mal, que al igual que en el cuento de Hans Christian Andersen «Eltraje nuevo del emperador», algunos ciudadanos podemos ver la mentira«real», y comprender que la negación de la verdad fáctica y la capacidad de

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cambiar los hechos se hallan interconectadas, como ya nos indicó HannahArendt15.

El conocimiento sociológico académico (en su aplicabilidad práctica,en los encargos institucionales que crean una participación ciudadana polí-ticamente correcta) tiene una fisura epistemológica, y es que la relación queestablece entre sujeto-objeto debe ser complejizada. Frente a los enfoqueskantianos (aplicados en los estudios políticos sobre la participación ciuda-dana), en los que el sujeto del conocimiento esta fuera y separado de suobjeto de conocimiento y de que una subjetividad trascendental rige elconocimiento social. Se ha puesto de manifiesto que el sujeto del conoci-miento no es una subjetividad sino una intersubjetividad, una pluralidad depuntos de vista que lejos de ser trascendente al objeto le es inmanente.

Este fenómeno epistémico se denomina reflexividad, y autores comoEmilio Lamo de Espinosa o Jesús Ibáñez ya lo explicaron didácticamentehace algunos años16, además de ocupar un lugar central en autores consagra-dos, Anthony Giddens17, Pierre Bourdieu18, y sobre todo en Niklas Luh-mann19, entre otros.

La perspectiva de segundo orden constituye una alternativa a la epis-temología clásica (que presupone la existencia de una realidad «externa») alsostener que «construimos» la realidad antes de formar el espacio de nues-tras experiencias. Inicialmente, la perspectiva de primer orden (alineadacon la propuesta sistémica) fue la creación de un lenguaje interdisciplinarque se apoyaba en la premisa de que el ser y el hacer son inseparables delcontexto.

La revolución epistémica de segundo orden (que sitúa al observador enel exterior del sistema observado), es el paso de los sistemas observados a lossistemas observadores (que incluye al observador en el sistema observado).En la perspectiva de segundo orden la tradicional distinción entre objetivi-dad y subjetividad se cuestiona hasta el extremo de afirmar que la ciencia,más que fundarse en el presupuesto de objetividad (el objeto es objetivo, es

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15 Vid «La mentira en política», en Crisis de la República.16 E. Lamo de Espinosa: La sociedad reflexiva, 1990; J. Ibáñez (ed): Nuevos avances en inves-tigación social. La investigación social de segundo orden, 1990.17 Encontramos el concepto de reflexividad en su teoría de la estructuración y en obras pos-teriores, por ejemplo: Consecuencias de la modernidad.18 En obras como: La distinción, o en ¿Qué significa hablar?19 En su sociología de sistemas, Fin y racionalidad de sistemas.

exterior al sujeto y no ejerce ninguna acción objetivadora), se funda en elpresupuesto de reflexividad: un objeto sólo es definible en relación con unsujeto. Es decir, cualquier sistema está necesariamente formado por dos ele-mentos: un sujeto y la realidad que ese sujeto intenta objetivar.

La epistemología de segundo orden traslada la atención de los sistemasobservados a los sistemas observadores, al considerar que toda noción ciber-nética (y toda noción es cibernética, en este contexto) es dependiente delobservador. Cuando se adopta un punto de vista reflexivo, la actividad delsistema objeto y la actividad objetivadora del sujeto debe pensarse comoprocesos coexistentes. Por otra parte, ni la actividad del sistema objeto esindependiente (y, por lo tanto, separable) de la actividad objetivadora delsujeto, ni ésta es independiente de aquélla. Por otra parte, ni la actividadobjetivadora del sujeto es reducible a la objetividad característica del siste-ma objeto, ni esta objetividad es reducible a tal actividad.

A diferencia de la ciencia clásica que trata de conocer los objetos expul-sando de la realidad sus dos entidades más características (el sujeto y losvalores), la ciencia no clásica (de segundo orden) centra su atención en lasacciones de los sujetos, esto es, reincorpora a la realidad el sujeto y los valo-res; de manera, que la primera epistemología de primer orden lo efectuó deforma restringida y la posterior epistemología de segundo orden, de modogeneralizado.

El constructivismo, en tanto que epistemología de segundo orden, reve-la un esquema epistemológico maximizador de la interacción entre el obser-vador y lo observado. De ahí que la autoobservación se muestre capaz deplantear la constitución de una ciencia social con sujetos, no meramentereproductora de un estado de hechos a partir de su descripción externa20. Elconstructivismo identifica al observador y la observación pues ambos sonoperaciones dentro del lenguaje. Por esta razón, y dado que la existencia estáligada a nuestras distinciones en el lenguaje, los sistemas sociales son sistemasde coordinaciones de acciones en el lenguaje; esto es, son redes conversacio-nales. Consecuentemente, los diferentes sistemas sociales difieren de las dife-rentes redes de conversacionales que los constituye (vid Maturana, 1996).

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20 Como hacen los estudios sobre participación ciudadana que, a través de técnicas básicas deestadística descriptiva, enumeran cuantitativamente parámetros, respecto a la buena marchade la participación. Se generan descripciones elementales, y mucha ideología política.

La realidad es una proposición explicativa, y la razón, un fenómeno deloperar dentro del lenguaje, por lo que la racionalidad no es una propiedaddel observador, que le permite conocer algo que existe independientemen-te de lo que él hace, sino que es la operación del observador, de acuerdo conlas coherencias operaciones de lenguajear en un dominio determinado de larealidad. Y, consecuentemente, hay tantos dominios de racionalidad comodominios de realidad produce el observador en su praxis al vivir.

Las explicaciones, al tener lugar en la praxis de vivir del observador,constituyen experiencias. Por ello, las explicaciones en tanto que experien-cias son experiencias de segundo orden, en el sentido que son reflexiones delobservador en su praxis de vivir en el lenguaje acerca de su praxis de vivir.En este contexto, la realidad no es una experiencia, es un argumento den-tro de una explicación; en otras palabras, la realidad surge como una pro-posición explicativa de nuestra experiencia de las coherencias operativas denuestra vida cotidiana, de nuestra vida administrativa, de nuestra vida téc-nica... al vivir nuestra vida cotidiana, nuestra vida administrativa, nuestravida técnica...

Por tanto, si el observador y lo observado forman parte del mismoobjeto descrito, la convergencia entre el sujeto cognoscente y el objeto porconocer no puede sustraerse del principio de reflexividad, que propicia unamejor y más profunda solidez del corpus científico generado.

La superioridad del principio de reflexividad se fundamenta en la natu-raleza autorreferente de los sistemas sociales, esto es, en la capacidad quedesarrollan los sistemas para tomar conciencia de sí y delimitarse respecto aun entorno o ambiente. A través de tal delimitación los sistemas acceden ala autoobservación, sin ella los sistemas no son capaces de generar todos loscomponentes que precisan para sus operaciones, esto es, no son capaces dellevar a cabo sus procesos autopoiéticos. Ello indica, según N. Luhmann,que toda observación (al depender de los medios de observación) está nece-sariamente mediada por los sistemas sociales. Lo que cuenta en epistemolo-gía de segundo orden son los contextos en los que tiene lugar la observacióny la actuación de los sistemas que observan las observaciones de otros siste-mas, que observan y actualizan la sociedad desde sus respectivos ángulosconcretos.

El problema de la objetividad es una cuestión epistemológica. En pri-mer lugar, porque la observación es un proceso activo de producción de

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datos que supone una intervención sobre lo observado, y que por tanto lomodifica; y, en segundo lugar, porque la escala y/o medida con la que se pre-tende dimensionar algo externo al sujeto jamás es aséptica y/o neutra, sinoque siempre representa un valor. En este sentido destaca que en la humani-dad, la fijación de medidas ha sido y continúa siendo un atributo del poder.Medir o ser medido representan posiciones diversas en las acciones de podery todo es susceptible de medición excepto el propio poder, que siempreresulta inconmensurable.

Por ello, podemos decir que el sometimiento a medida de los objetos,y no digamos ya la construcción de tal medida, resulta un ejercicio de poderque resulta menos democrático cuanto menos respete la peculiaridad y elcontexto del objeto. En los estudios sobre participación ciudadana no essólo que no se respete al objeto y a su contexto, es que además se les impo-ne unos resultados previos a la investigación.

El contexto de las investigaciones socio-políticas sobre participaciónciudadana es la disciplina académica fosilizada y compadreada. El inconve-niente de estos estudios disciplinares, es que recorta un objeto hasta hacerde él una cosa domesticable, que dice lo que se espera que diga de él mismoy no lo que realmente es. Por ello, un pensar transdisciplinar nos lleva a unnuevo plano de conocimiento de los objetos, plano que transgrede toda dis-ciplina. Lo transdisciplinar es lo que transgrede, lo que cuestiona todo com-partimiento estanco. Lo transdisciplinar no sólo pone en movimiento loclausurado sobre sí mismo, sino que al ir más allá de la inter-relación, trans-forma.

Uno de los campos en los que más necesaria se hace la transdisciplina-riedad es en el de las ciencias sociales. No sólo en el nivel de constituciónde su objeto, sino en el nivel de las consecuencias de la extrapolación polí-tica que sus resultados conlleva; por ejemplo, las investigaciones sobre par-ticipación ciudadana poseen una unidimensionalidad que da vía libre a lairresponsabilidad política al ofrecer resultados pre-pactados.

La transdisciplinaridad es inseparable de un cierto perspectivismo,necesita la perspectiva del sujeto, necesita que el sujeto participe activamen-te. Elegir perspectivas es elegir posiciones consensuables, ya que el reduccio-nismo a un sólo nivel de observación se muestra letal en contextos en losque no sólo es lo social o lo político, sino otros aspectos los que se deben detener en cuenta.

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Platón dijo en El Sofista (259e) algo fundamental que expresa la fuer-za de un pensamiento transdisciplinar certero:

«La aniquilación más completa de todo tipo de discurso(logos) consiste en separar a cada cosa de las demás,pues el logos se originó, para nosotros, por la combina-ción (symploke) mutua de las formas».

La symploke: la urdimbre, es la red que conecta y desconecta onomas y rhe-mas, siendo el onoma el sujeto-sustantivo y el rhema el verbo-predicado, elonoma designa a aquel que realiza la acción, el rhema indica la acción; losargumentos sistémicos y transdisciplinares surgen del entretejimiento flui-do de los onomas y de los rhemas. Esta investigación no es el lugar apropia-do para profundizar en el alcance metodológico del principio de la symplo-ke, que se anticipa a las visiones «complejas» de la realidad, y muestra laascendencia filosófica olvidada y muy necesaria para muchas «ciencias»autodenominadas sociales, tan endebles e inseguras (desde el punto de vistaepistemológico), tanto en sus métodos como en sus resultados.

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SEGUNDA PARTE

¿Justifica la participaciónciudadana el consensoburocrático?

La necesidad de cambio radical del paradigma de funcionamiento políticode la democracia, por el enviciamiento de los partidos políticos, es tanineludible que se hace aconsejable abrir nuevos caminos a través de nuevasvías: nuevas formaciones políticas, listas abiertas, etc. Pero las castas quecontrolan la vida política han encontrado una vía pacifica de entretenimien-to: la participación ciudadana.

La participación ciudadana se vende como necesidad: «palabras, pala-bras, palabras...», diría Hamlet; pero en el fondo es el instrumento de legi-timidad de los reinos de taifas en que se convierten las Estados soberanoscuando entran en el juego de la descentralización con caciques locales, enuna dinámica sin meta colectiva de carácter ético y sin colectividad auten-tica. Se gobierna con el «divide y vencerás», con un talante que recuerda alos personajes soberbios de las tragedias clásicas que se encaminan hacia unfinal trágico en el que pretenden arrastrar a todos los que les rodean. Lasapariencias y las mentiras de la participación ciudadana aconsejan releer elLazarillo de Tormes, para recordar que la picaresca no es un invento con-temporáneo.

La Unión Europea es la principal instigadora de la participación ciuda-dana; con el Tratado de Lisboa, intenta dar otra vuelta de tuerca al tema conel invento de la Iniciativa Ciudadana Europea (ICE), instrumento legal quepermite a los ciudadanos, si consiguen un millón de firmas (0,2% de lapoblación de la Unión) proponer –siempre proponer, sugerir, etc., nuncadecidir– a la Comisión Europea que presente una propuesta legislativa. Elmarco del contexto que hará factible esta iniciativa se desarrollará en el año

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2010, pero si nos fijamos en iniciativas similares en los Estados miembroslas perspectivas son decepcionantes; por ejemplo en España, los partidospolíticos se han unido para bloquear las Iniciativas de Participación Popularpresentadas hasta la presente fecha.

Mientras los mass-media se divierten con estas iniciativas que denomi-nan de «democracia directa», los dirigentes europeos se disputan los cargosy los espacios de poder abiertos con el Tratado de Lisboa. Así por ejemplo,Catherine Ashton (británica), Alta Representante de Política exterior euro-pea, ya ha forjado su equipo con diplomáticos británicos. El presidente deturno de la Unión Europea en el primer semestre de 2010: José LuísRodríguez Zapatero, ya ha planteado la realización en este semestre de unasdiez cumbres internacionales, a celebrar todas en España, ya que él no laspuede presidir, pues ese honor corresponde al Presidente permanente de laUnión Europea: Herman Von Rompuy; etc.

En una canción de Bob Dylan: All Along The Wachtower, se oye a unbufón de un castillo dirigirse al ladrón que pretende entrar:

«Debe haber alguna manera de salir de aquídijo el bufón al ladrón.Hay demasiada confusión, no logro ningún alivioLos hombres de negocios se beben mi vino…»

Al final de la canción, del poema, el bufón y el ladrón huyen juntos del cas-tillo, y mientras ambos se pierden en la distancia, las damas del castillo loscontemplan alejarse desde las ventanas y Dylan las describe utilizando lafrase de T.S. Eliot, alterada:

«En el cuarto las mujeres vienen y van, sus sirvientes también.»

La participación ciudadana, también viene y va entre lobistas y políti-cos locales en la Unión Europea. En los siguientes apartados se tratan diver-sos aspectos de la participación ciudadana en el ámbito europeo.

La participación ciudadana en el ámbito local es una experiencia polí-tica, que lleva varias décadas de funcionamiento en la Unión Europea, aun-que de forma desigual y tal vez tiene como objetivo desviar la atención delcarácter no-democrático de los Organismos Europeos, esta cuestión es tra-tada en: Participación ciudadana en la Unión Europea.

La Unión Europea no es una estructura democrática, pues no es elegi-da por sufragio directo, sino por delegación. Su legitimidad es funcional,

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más que democrática; por ello debe encontrar ensoñaciones políticas comola participación ciudadana para legitimar su existencia, cuestión tratada en:Gobernanza en la Unión Europea.

El déficit democrático en la Unión Europea se sitúa en el contexto dela ausencia de ciudadanía europea, y su sustitución por el súbdito europeo.Esto en el marco de la gobernanza europea: reino de los lobbys, que dificul-tan la democratización y lanzan «cortinas de humo» como la participaciónciudadana; este tema es tratado en: Participación ciudadana y déficitdemocrático en la Unión Europea.

La participación ciudadana de carácter ambiental se fundamenta enprimer lugar en un acceso a la información, antes de poder aportar los cri-terios en la toma de decisiones. Este acceso a la información y acceso a lajusticia ambiental quedan algo trabadas en la normativa vigente; tema tra-tado en: Participación ciudadana en materia ambiental.

Aunque la Directiva Marco del Agua exige la participación pública enel proceso de implementación de dicha directiva, la realidad es que de par-ticipación poca y de pública nada. Estamos ante chiringos ecologistasdonde se cobra por sentarse y convocar Forums; se trata esta cuestión en:Participación ciudadana en la Directiva Marco del Agua.

Las técnicas participativas sugeridas oficialmente por la Unión Europeapara implementar la participación ciudadana en la Directiva Marco delAgua tienen «más agujeros que un queso de gruyère»; tema tratado en:Herramientas participativas.

9. Participación ciudadana en la Unión Europea21

En los últimos tiempos se ha puesto de moda la participación ciudadana,especialmente en el nivel local en algunos países de la Unión Europea. Estasexperiencias participativas no son homogéneas, generalmente son «a la

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21 Para la redacción de este apartado se han utilizado los siguientes autores: BOVAIRD T.,CLARK, R., DAEMEN, H., RODRÍGUEZ, J.M., POLLITT, CH., (las referencias bibliograficas sepueden encontrar en la bibliografía final) y publicaciones del Centre per a la ParticipacióCiudadana de l'Organisme Autònom Flor de Maig, Diputació de Barcelona.

carta», en función de los intereses de los promotores; así encontramos expe-riencias que enfatizan el compromiso cívico, otras el logro de más democra-cia, otras el refuerzo del capital social, otras las mejoras de servicios admi-nistrativos, y otras hasta tienen por objetivo la descarga de los presupuestosmunicipales.

Generalmente, dan la impresión de ser iniciativas de política de ima-gen y legitimación de la acción política, pues en ninguna de estas experien-cias los ciudadanos comparten un poder delegado para adoptar las decisio-nes colectivas que les afectan.

Una buena parte de los gobiernos locales europeos se hallan desde losaños ochenta del anterior siglo en un proceso de continuas reformas con elobjetivo de alcanzar mayor eficiencia, eficacia y calidad de sus serviciosadministrativos locales, y con el objetivo de implicar más a los ciudadanosen las decisiones públicas. Reflexionan sobre la manera de conseguir que losciudadanos se involucren de forma intensa en los procesos públicos.

En la última década del siglo XX se puso de moda la Nueva GestiónPública, que trataba al ciudadano como cliente, lo que implicaba una rela-ción de dependencia ente lo público como proveedor de servicios y el ciu-dadano-«consumidor». Aunque en el fondo el ciudadano era el proveedorde recursos como víctima de la recaudación municipal y el proveedor delegitimidad política como votante «pasivo». Las nuevas formas de participa-ción ciudadana intentan corregir esto último mediante un intento de con-versión del votante «pasivo» en agente activo de la política, ofreciendo laoportunidad de participar, pero casi siempre mediado por profesionales dela participación.

En la democracia participativa local se mezclan diferentes elementosque se deberían diferenciar: por un lado formas de democracia directamediante consultas y referéndum, por otro lado formas más mediadas comolos procedimientos de audiencias en la elaboración del presupuesto, los con-sejos territoriales, las cartas de democracia, etc.

Donde la participación ciudadana puede encontrar cierta existencia esen el nivel local, pero a la vez las diferencias locales en sus factores constitu-tivos, culturales y sociales hacen muy variadas las experiencias y difícil decrear una tipología. La evolución constante en las últimas décadas de losgobiernos locales hacia un proceso de descentralización ha permitido con-figurar iniciativas de participación ciudadana. Estas iniciativas han sido

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diferentes en función de los países europeos. En los países de la UniónEuropea donde este fenómeno se ha desarrollado más, ha seguido líneas deactuación diferentes en cada uno.

En Francia, el modelo napoleónico de estructura territorial ha dadomenos poder a los municipios que, por ejemplo, en la estructura general delEstado del Reino Unido, lo que implica también una menor riqueza de for-mas organizativas. Desde las leyes de descentralización de 1982 se desarro-llaron medidas legislativas enfocadas a reforzar la democracia local, perosobre todo es a partir de la Loi d'orientation sur la ville de 1991 y la Loi surl'administration territorial de 1992 cuando se amplían los procedimientosde consulta ciudadana y permiten constituir los consejos consultivos muni-cipales en 1992. En 2002 se aprobó la ley de Democracia de Proximidad(Loi Vaillant), que parte del supuesto del deseo de participación de los ciu-dadanos en la político de su municipio. Pero es el gobierno central quienlegisla sobre las nuevas prácticas de democracia local e intenta hacer obliga-torio un mínimo de prácticas participativas.

El esquema participativo francés parte de la existencia de procedimien-tos clásicos de participación: referéndum local y consultas preceptivas; tam-bién de métodos basados en el concepto de ciudadano-cliente: web muni-cipales, puntos de información de servicios públicos; y de procesos innova-dores: agenda 21 local, presupuestos participativos. En 2004 se creómediante decreto el Observatoire parisien de la Démocratie Local. En Franciase puede observar un dirigismo por parte del gobierno de la República paradesarrollar unos mecanismos de participación como intento de despertar ala población de la apatía participativa.

En el Reino Unido la autonomía local ha sido consustancial a la for-mación del Estado nacional, aunque la autonomía municipal como proce-so de descentralización se ha generalizado a partir de la llegada al poder delpartido laborista. En los años de Margaret Thatcher se habían introducidoreformas que limitaron la autonomía de los gobiernos locales y se introdu-jeron asimismo instrumentos de márketing privado. En su momento, elgobierno de Tony Blair mostró una nueva sensibilidad recogida en el libroBlanco Modern Local Govermment: in Touch with the People, (1998) que diolugar a leyes sobre el gobierno local que refuerzan la responsabilidad de loscargos elegidos con los ciudadanos. También se debe destacar el principiode Best Value, (1999), según el cual se debe ofrecer el mejor servicio en tér-

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minos de coste y calidad respecto a otras administraciones o al sector priva-do, y de forma eficaz y eficiente con los intereses de los ciudadanos.

El sistema de quejas y sugerencias es muy utilizado por los municipiosbritánicos, que, junto con las encuestas son los métodos más utilizados antela falta de recursos para consultas, si bien no se puede considerar estosmétodos como auténticamente participativos. De todas formas, los munici-pios británicos, a partir de 1998, han empezado a utilizar los paneles ciuda-danos, las web interactivas, y estos servicios se han extendido a casi todas lasáreas municipales y en temas transversales como por ejemplo, las Agendas21 locales.

En Alemania las ciudades han desempeñado un papel político impor-tante que se vio reducido con la formación de un Estado del Bienestar detipo federal cooperativo con tendencias centrípetas (las ciudades alemanasalcanzaron un nivel alto de descentralización, en el proceso de reconstruc-ción después de la II Guerra Mundial), de todas maneras el nivel másamplio de competencias municipales se encuentra en Alemania, junto conun mayor nivel de autonomía financiera. La escasez presupuestaria de losaños noventa (a consecuencia de la reunificación) determinó la preocupa-ción con la eficiencia, dando lugar a la Neue Steuerungsmodell, una formasimilar a la Nueva Gestión Pública que promovía la aplicación de técnicasde sector privado y la filosofía del ciudadano-cliente. Junto a estas reformasse introdujeron el referéndum local en todos los Länder, aunque es difícilcalificar a este instrumento como verdadera democracia directa, principal-mente por sus condiciones restrictivas...

En Alemania se pueden detectar problemas de sesgo participativo (pro-totipo de participante de clase media-alta y alto nivel de estudios), en la ade-cuación entre la financiación municipal y las necesidades económicas de lasnuevas prácticas participativas, y por supuesto el engarce entre el gobiernolocal representativo y las prácticas participativas.

En España, uno de los problemas del gobierno local es su excesiva frag-mentación y heterogeneidad en aspectos demográficos, lo que ha creado unpoder local débil; el empuje democrático municipal coincide con la transi-ción democrática. Tal vez, con la excepción de Cataluña, encontramos unadescoordinación y fragmentación en los elementos participativos; ya que elimpulso de la participación local no ha partido tanto de leyes de régimenlocal u ordenanzas y reglamentos, sino que éstos han ido a posteriori de la

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difusión de distintas iniciativas no formalizadas, como foros, redes, mesasredondas, mediatizadas por profesionales académicos, por élites localesreformistas y por ciudadanos comprometidos políticamente. Los gobiernoslocales, al recibir la demanda comienzan a interesante por la participacióny se inician programas (postgrados, etc.) de formación.

Líderes del movimiento local predemocrático comienzan a ocupar car-gos públicos ya en los años ochenta, después de la fiebre gerencial del ciu-dadano-«cliente», a finales de los años noventa. Se plasma en las Medidaspara el desarrollo del Gobierno Local (1999) con las cuales se introducen acti-vidades de control político y el establecimiento de comisiones informativasobligatorias; posteriormente la Ley de Medidas para la Modernización delGobierno Local (2003) incorporó disposiciones para regular la participaciónciudadana en los reglamentos orgánicos. En diciembre de 2006 laComisión Ejecutiva de la FEMP aprueba la Agenda Local de laParticipación (ALAPAR).

A pesar de lo anterior, en España existe una ausencia de debate profun-do sobre la democracia local, junto con una falta de sensibilidad por partede los cargos políticos elegidos respecto a la participación ciudadana, aun-que este desinterés se convierte en interés desproporcionado con miras cor-toplacistas de forma coyuntural; y un escaso interés ciudadano ante la par-ticipación local.

El panorama general en la Unión Europea es que la participación ciu-dadana, para los gobiernos locales europeos no es una política pública prio-ritaria, por ello muchos métodos participativos tienen dificultades paraincluir a los ciudadanos, para proporcionarles la información necesaria paraadoptar decisiones o para que verdaderamente puedan participar desde lafase inicial de elaboración de la política. En si, la participación ciudadana esun tema de interés para ciertos colectivos corporativos, algunos instaladosen el mundo académico, que pretenden sacar unos emolumentos extras ojustificar su pertenencia como investigadores de Instituciones públicas; yotros que pretenden medrar en y al margen de la Administración Local.

Tampoco debemos de olvidar la importancia de las recalificacionesurbanísticas, sobre todo de zonas residenciales, en donde la participaciónde las autodenominadas asociaciones de vecinos (en algunos casos, se da lasituación que miembros de la Junta no viven en la zona) en fundamentarlos denominados Planes Comunitarios, permiten «pelotazos» urbanísticos

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en zonas de centralidad en los municipios. Aunque también se debe decirque la participación ciudadana es algo más que una moda, y que ha veni-do para quedarse, como elemento ornamental y para enmascarar otrosfines, casi siempre con connotaciones lucrativas. De todas maneras esta-mos ante unas experiencias incipientes, que pueden dar en un futuro ungiro para convertirse en auténtica participación. Pero desde la perspectivade la Unión Europea todo el movimiento de la participación ciudadana yla democracia directa es una «cortina de humo» para encubrir la ausenciade democracia de los organismos europeos y el carácter corporativo en laforma de gobernar.

10. Gobernanza en la Unión Europea

La Unión Europea es una estructura organizacional, que como organizaciónpolítica cumple con cierto número de funciones o misiones claramentedefinidas y cuanto más certeramente define sus objetivos mejor determinalos medios necesarios para su cumplimiento.

Los objetivos inicialmente trazados, la creación de una unión aduane-ra y de un mercado económico unificado, sobre los cuales el conjunto delos estados miembros estaba de acuerdo en el momento de la fundación dela Comunidad Económica Europea o de su adhesión a la estructura políti-ca, fueron satisfechos de manera ejemplar.

En cambio, en otros ámbitos, como la política social o en la puesta enmarcha de una defensa común, los objetivos no se han cumplido por la faltade unanimidad entre los países que integran la Unión Europea, que sí laconsiguieron para los aspectos económicos.

Lo anterior demuestra que las cuestiones ideológicas permanecen enun segundo plano y la gestión o administración de las necesidades colecti-vas toma el lugar de la política. Queda relegado el debate público sobre losmedios y los fines y la participación de los ciudadanos en la toma de deci-siones sobre cuestiones reales, y no sobre aspectos ornamentales, comoviene siendo con el vehículo participativo en la Unión Europea.

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La Unión Europea es esencialmente tecnocrática, los expertos son losresponsables de decidir entre las diferentes hipotéticas soluciones. Desde estaperspectiva, una estructura política transnacional como la Unión Europea,considerada como una agrupación de naciones, puede ejercer muchas másfunciones que un Estado-nación aislado.

Por ello, la Unión Europea es un sistema de gobernanza muy particu-lar; dispone de autoridad necesaria para realizar asignaciones imperativas ala sociedad bajo forma de políticas públicas, pero no existe un Gobierno ensentido estricto, evidentemente los Gobiernos de los países miembros ejer-cen una influencia determinan en el proceso político europeo, a través delConsejo Europeo y del Consejo de Ministros. Pero se ven contrarrestadospor la Comisión Europea, el Parlamento Europeo, el Tribunal de Justiciade la Comunidad Europea y el Banco Central Europeo, además de por unagran variedad de comités de expertos públicos y privados, redes subestata-les, y del lobbying comunitario. Todo ello da lugar a un sistema decisionalpolicéntrico, fragmentado e interdependiente, sin jerarquías claras; estaestructura no constituye un sistema de gobierno en sentido estricto, porello la Unión Europea es un complejo entramado de redes de gobernanzaentrelazadas en forma multinivel.

Desprovista de los atributos estatales clásicos y, en particular, de losfundamentos tradicionales de la democracia, la Unión Europea constituyeun modelo de gobernanza cuya legitimidad se basa en los outputs, este fenó-meno es la expresión de la hegemonía del mercado frente a la pérdida decapacidad de control de los Estados miembros, del progresivo aumento deldéficit democrático comunitario y del peso determinante de los mecanis-mos de control judicial.

Por ello, la Comisión Europea necesita generar constantemente meca-nismos de legitimación para reforzar su capacidad de influencia sobre losEstados y atraer a los stakeholder. Para ello recurre a subterfugios, por ejem-plo: cuando es consciente de las resistencias de los Estados a aceptar regula-ciones especificas en determinados sectores, propone directivas genéricasque, una vez adoptadas, le permiten formular políticas más comprometidas.

Otras vías tendentes a forzar la voluntad de los gobiernos centralesconsisten en la construcción de coaliciones cooperativas con actores subes-tatales, o abrir vías de colaboración con lobbys de ong's de diferentes sec-tores.

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La Unión Europea, pues, no es un Estado, porque carece de los atribu-tos fundamentales de la democracia, pero tampoco es una simple organiza-ción internacional: es una nueva forma de gobernanza política; no existe unúnico centro de decisión, sino muchos, no hay partidos políticos europeoscapaces de expresar las preferencias de los ciudadanos, ni un gobierno res-ponsable elegido por la mayoría y ni siquiera un programa de gobierno;tampoco existen los derechos inherentes a la ciudadanía. La legitimidad dela Unión Europea no es democrática, sino funcional, pues se basa en sucapacidad de resolución de problemas colectivos a través del consenso.

Esta gobernanza europea se expresa a través de una red compleja deactores, estructuras, regulaciones, competencias y responsabilidades. Unared que a falta de liderazgo claro produce una combinación de procedi-mientos formales e informales de mediación entre los diversos interesespúblicos y privados implicados. Los politólogos denominan a esta red «redmultinivel», curiosamente uno de los nombres que reciben las organizacio-nes Ponzi22. El resultado de todo esto es una falta de transparencia de lasdecisiones, negociadas en el seno de los comités y los grupos de trabajo queforman la «comitología».

La contradicción que afecta hoy a la Unión Europea, es la siguiente:como los dos grandes objetivos que motivaron el nacimiento de laComunidad Europea del Carbón y del Acero en 1951 y de la ComunidadEconómica Europea y del EURATOM en 1957 han sido superados, es nece-sario encontrar otras metas capaces de justificar la necesidad de la perviven-cia de la Unión Europea, heredera natural de estas iniciativas; entrados en elsiglo XXI, no podemos pensar con el mismo entusiasmo que hace décadas losprocesos político-económicos como la integración de Alemania en Occidenteo la creación de un mercado común, pues el crédito que confieren a las ins-tituciones europeas ya no es organizacional sino histórico. Por ello, si no seencuentran nuevos outputs, resulta difícil justificar la existencia de una orga-nización política europea cuyas únicas tareas son la mera gestión de un mer-cado económico común y la administración de un continente pacificado.

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22 Una organización Ponzi, (debe el nombre al estafador Carlo Ponzi), es una estructura pira-midal en la cual el negocio se basa en que los participantes atraigan a más participantes conel objeto de que los nuevos participantes produzcan beneficios para los participantes origina-les. Está considerada una estafa y es ilegal en muchos países. Se conocen con varios nombres:venta piramidal, red multinivel, células de la abundancia, marketing multinivel...

En esta situación, la tecnocracia europea necesita crear nuevas ensoña-ciones políticas, como una mayor participación ciudadana en las políticascomunitarias, ya que sin una mayor implicación de los europeos en el tra-bajo institucional no se pueden obtener resultados legitimadores. Partiendode esta ilusión, una nueva generación de demócratas invita a los líderes polí-ticos europeos a ir más allá del consenso funcional. Las propuestas partici-pativas cobran así sentido pensando en futuros desarrollos de la UniónEuropea.

Este paso ingenuo requiere que la vida en común de los europeos seamucho más intensa que en la actualidad para estar en condiciones de soñarcon un pacto por el que, parafraseando la teoría política clásica (Hobbes Delciudadano, cap. VI) todos ellos pondrían sus vidas a disposición de un sobe-rano cosmopolita.

Para alcanzar este consenso se requiere una participación real (nomediatizada) e informada de los ciudadanos en los procesos de toma dedecisiones en los que una iniciativa de este tipo podría ser discutida. Si sedesea democratizar la Unión Europea reforzando la participación de los ciu-dadanos en el proceso de policy making se debe aceptar una disminución dela eficacia de la Unión Europea; si por el contrario se pretende mejorar laeficacia del sistema, estableciendo mecanismos para reaccionar ante los pro-blemas políticos que se plantean tanto a nivel nacional como internacional,es la participación de los ciudadanos en los procesos la que disminuye. Enun contexto de mundo multipolar, es un riesgo más que una oportunidad,perder eficacia en aras de un sueño democrático.

Un sistema político no tendrá ninguna oportunidad de sobrevivir si esincapaz de dotarse de instrumentos de comunicación necesarios para el ejer-cicio de su función primordial23: la toma de decisiones colectivas. Un siste-ma político se convierte en el sujeto de una narración que describe el con-junto de sus operaciones; esta narración se denomina Estado. Bajo este tér-mino encontramos diversos subsistemas del sistema político, encargados

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23 El flujo comunicativo asegura la supervivencia de todo sistema social, así como su auto-poiesis. Mediante las comunicaciones que tienen lugar en el interior de cada sistema, los acto-res sociales que actúan como emisores y receptores conforman y descubren las reglas de fun-cionamiento del sistema, a las que necesariamente han de adaptar su conducta. Es la adecua-ción general a estos imperativos propios a cada sistema social la que hace previsible la con-ducta de los individuos y la que permite que el funcionamiento de la sociedad responda a uncierto orden.

todos ellos de tomar decisiones relativas a la pluralidad de los campos res-pecto a los cuales es necesaria una administración colectiva. La semánticadel Estado es así necesaria para poder hablar de un sujeto de la acción polí-tica, para poder conducir a la unicidad a un sistema general cada vez máscomplejo y compuesto.

Así, la semántica del Estado permite mantener la ilusión de un sujeto(el Estado), que actúa movido por una voluntad general compuesta porpequeñas voluntades particulares. En este sentido, este gran sujeto colecti-vo es considerado como el responsable del mantenimiento del orden.

El Estado, mediante sus ficciones semánticas y la autodescripción com-placiente que los actores sociales realizan de su propia conducta, da un sen-tido y una orientación a las acciones que los distintos sujetos realizan en elseno de unos sistemas sociales de naturaleza inhumana. Por ello, términoscomo participación, acción, consenso... están desprovistos de sentido en sis-temas sociales que producen sus propios imperativos dejando al margen elmundo de la vida de los sujetos que toman parte en ellos.

A partir del 1 de diciembre de 2009, al entrar en vigor el Tratado deLisboa, la Unión Europea tiene un Presidente. El Presidente del ConsejoEuropeo, pero, sigue siendo un presidente sin legitimidad democráticadirecta, pues fue elegido por los miembros del Consejo Europeo –es decir,por los jefes de Estado o de Gobierno– que además no tienen que dar expli-cación de su elección al Parlamento Europeo.

Aunque el Presidente del Consejo Europeo no es «el Presidente de laUnión Europea» –como creen muchos medios de comunicación– dejará«sin trabajo» al presidente de Gobierno que ejerza la Presidencia rotatoria,pues es el Presidente del Consejo Europeo quien presidirá las sesiones delConsejo Europeo y las cumbres de la Unión Europea con Estados Unidos,o con América Latina... Con ello vemos que la gobernanza europea no pro-fundiza en la democracia fundada en el sufragio universal directo, sino másbien en una democracia orgánica presidida por una persona con tareas debrokerage.

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11. Participación ciudadana y déficit democráticoen la Unión Europea

Supuestamente la democracia se basa en la consideración de los ciudadanoscomo actores políticos, capaces de decidir con conocimiento de causa sobresus gobernantes, así como ejercer la crítica hacia sus actuaciones políticas.Esta visión de la democracia contrasta con una ciudadanía impotente paracontrolar a sus euro-políticos, lo que le genera una apatía y un convenci-miento de que sus exigencias no afectan a sus euro-gobernantes. Existe unaescisión cada vez mayor entre la clase política europea, la sociedad civileuropea y muchos ciudadanos, que conciben la Unión Europea como unpretexto para gobernar con una legitimidad no correlacionada con las pre-ocupaciones de la sociedad civil.

Los ciudadanos se convierten así en agentes pasivos que frente a lasofertas de los partidos políticos eligen una opción, motivada en la mayoríade las ocasiones por campañas de márketing político –que logran persuadira la audiencia democrática con mensajes propios de la mercadotecniapublicitaria más que de un debate político y social europeo–. Se produceasí el «totalitarismo invertido»24 producido por el desgaste de la ciudadaníademocrática, creado por la actuación del poder político, con lo cual se llegaa un totalitarismo que no es fruto de una imposición derivada del derroca-miento de un poder político. De esta forma se produce una progresiva des-movilización ciudadana que limita su actuación política al simple concur-so de la elección política, renunciando a mantener una vigilancia hacia elpoder. Nos encontramos ante una nueva versión del estado totalitarioorweliano bajo el aterciopelado gasto social, el clientelismo corporativo y latangentopolis, todo esto adecentado con la apariencia de las formas demo-cráticas.

En este contexto aparece la participación ciudadana como una formaornamental y conseguidora de la adhesión a las élites que ocupan el espaciomicrosocial en el ámbito local. La confianza y la reticencia sobre la partici-pación ciudadana ha sido un debate recurrente en la historia de la culturapolítica occidental. El modelo de democracia representativa actual ha sido

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24 El término «totalitarismo invertido» es acuñado por Sheldon S. Wolin, en su obraDemocracia S.A.

visto por algunos autores, por ejemplo Arblaster, como el resultado de lasposiciones más conservadoras que estiman que la elección de los ciudada-nos confiere al representante un poder de negociación autónomo y no unmero mandato de sus indicaciones. Por tanto, la democracia responde a unasolución política pragmática para contener el deseo del pueblo de participarcon el manejo de los asuntos políticos por elites económicas o intelectualesque serían los auténticos actores de la política. Por ello las fórmulas dedemocracia europeas se han ido modelando hasta hacerlas compatibles conla persistente creencia en la necesidad y la virtud del gobierno de las élites.

El totalitarismo aparece cuando se anula la libre iniciativa cívica y seocupa el espacio participativo de los ciudadanos con profesionales quemediatizan las iniciativas. La democracia se basa en la separación ente socie-dad civil y esfera política. Éstas no están desconectadas, pero son distintas.Politizar la sociedad civil significa anular el espacio de reflexión y decisiónque la ciudadanía tiene de complementar sus actuaciones con iniciativasciudadanas paralelas a la acción del poder. En este sentido, resulta intere-sante la observación que Charles Taylor formula a propósito de la obra deTocqueville al señalar que el asociacionismo civil es un antídoto contra lasformas de despotismo político:

«...el único baluarte contra el despotismo moderado sonlas asociaciones independientes; las asociaciones volun-tarias son valiosas para todo tipo de propósitos. Pero sutrascendencia radica en que nos proporcionan el gusto yel hábito de la autorregulación, no deben ser gigantescasni numerosas y han de existir en muchos niveles de lapolítica. Esta última, en sí misma, debería estar centraliza-da para que el autogobierno pueda practicarse también anivel local y no sólo a nivel nacional. “En los países demo-cráticos la ciencia de la asociación es la madre de la cien-cia”, dice Tocqueville»

Ch. Taylor, Argumentos filosóficos, p.289

Por ello, la participación ciudadana no mediatizada, no impuesta por impe-rativo legal, permite al ciudadano sentirse actor de las decisiones de sucomunidad. Por lo tanto, el Estado Constitucional debe ser el instrumentoencargo de consumar la sociedad civil; el Estado Constitucional de Lockese opone fuertemente a la exigencia (hobbesiana) de que los soberanos, seauna asamblea o un monarca, tengan mano libre para nombrar sucesores y

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dispongan de un derecho absoluto a gobernar, sin hallarse al mismo tiem-po sujetos a las leyes civiles que ellos mismos promulgan y administran.Todo esto muy alejado de la práctica real de la participación ciudadana enla Unión Europea.

El tratado de Maastricht (1992) inició un fenómeno que los analistasdenominaron déficit democrático. Se trata de un proceso en el que impor-tantes competencias, como la moneda única, el euro, han pasado de las ins-tituciones nacionales (legitimadas democráticamente) a unas institucioneseuropeas que carecen o apenas tienen refrendo democrático de los ciudada-nos europeos. La Comisión Europea es designada por los Gobiernos de losEstados y el control que sobre ella tiene el Parlamento Europeo es muydébil. El Parlamento Europeo es el único organismo legitimado democráti-camente desde 1979, fecha en la cual sus miembros comienzan a ser elegi-dos por sufragio universal.

Construir una ciudadanía europea pasa por corregir este déficit demo-crático. La ciudadanía no debe ser algo pasivo: disfrute de una serie de liber-tades y derechos, sino una ciudadanía activa basada en una participaciónpolítica y cívica, pero no mediatizada e impuesta por imperativo legal.

Aunque el principio democrático está directa o indirectamente presen-te en la estructura institucional de la Unión Europea, la propia configura-ción del proyecto europeo hace que su estructura sea heterogénea y pocotransparente, comunitaria e intergubernamental a la vez, hecha de subsiste-mas integrados en una compleja y multiforme red. Por ello, la legitimidaddemocrática inscrita en esa red toma con bastante naturalidad formas tanvariopintas como el conjunto mismo.

La naturaleza híbrida de la Unión Europea es la causa de su déficitdemocrático, pues, al no ser un Estado y carecer por ello de alguno de loselementos característicos de este tipo de organización política, se ve impe-dida de fundamentarse plenamente en el principio de soberanía popular,pilar básico de todo Estado democrático. Por tanto, la formación de lavoluntad de la Unión Europea no tiene su origen en el cuerpo electoral deésta, sino que es consecuencia de la negociación entre los Ejecutivos de losEstados miembros.

Respecto al control democrático del sistema institucional de la UniónEuropea: el Parlamento Europeo, a pesar de los significativos avances logra-dos desde su creación, su status, como inequívoca expresión de la primacía

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de los factores estatales sobre los comunitarios en el actual estado de cons-trucción de la Unión, sigue estando subordinado al del Consejo Europeo.En tanto que expresión de las demandas, preocupaciones e intereses de losciudadanos, las funciones del parlamento no se ajustan a tal capacidadexpresiva.

Se ha avanzado sensiblemente en la superación de los desajustes, peroel resultado final sigue siendo insatisfactorio. El fortalecimiento de su papelinstitucional requiere el incremento del ámbito de influencia, tanto del pro-cedimiento de dictamen conforme como del de codecisión, pues ésta últi-ma ni lo es verdaderamente ni se aplica a la totalidad de la acción normati-va comunitaria.

La situación del Parlamento Europeo es ambigua; se trata de un parla-mento que no tiene electores a quienes rendir cuentas, ni representa a nin-gún gobierno, ni tiene, en verdad, una mayoría y una oposición, sino sóloveintisiete intereses distintos. Incluso éstos no son tales a la hora de alinear-se en su composición, pues también en este punto presenta una ambigüe-dad adicional asimismo atípica: el Parlamento Europeo no se alinea niexclusivamente según tendencias ideológicas ni según intereses nacionales.Sus parlamentarios elegidos cada cinco años en un número fijo por país, sevotan en el ámbito nacional y, una vez en la sede del Parlamente Europeoen Estrasburgo, se reagrupan por afinidades ideológicas.

Siguiendo la ficción del modelo de representación nacional, los parla-mentarios no son considerados representantes de sus respectivos Estados,sino del total de la ciudadanía europea. Por ello se organizan en grupos par-lamentarios por afinidad ideológica; en la práctica, sin embargo, los euro-parlamentarios suelen canalizar las demandas y preocupaciones nacionales.De esta forma, el ciudadano no puede anticipar si el parlamentario elegidoactuará en función de intereses patrios o al servicio de una ideología, cosaesta última nada evidente por el hecho de que los partidos suelen diferir deun país a otro.

A pesar de los innegables avances, el Parlamento Europeo, sigue care-ciendo de derechos de decisión esenciales: su poder legislativo es consultivofrente a un Consejo Europeo que decide; incluso sus poderes presupuesta-rios, aunque más concretos, no afectan a las áreas esenciales de la políticapresupuestaria; igualmente, su poder de rechazar el presupuesto no siempreha resultado eficaz.

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Por lo que respecta a los poderes parlamentarios para renovar laComisión Europea, hacerle preguntas y recibir respuestas son ilusorios por-que el poder de remoción es colectivo y no está acompañado del podercomplementario de designar. Y además están errados porque la mayoría delas batallas del Parlamento Europeo van dirigidas al Consejo Europeo.

A la hora de hacer frente a la crisis de legitimidad democrática quecaracteriza a la Unión Europea no basta sólo con el fortalecimiento prefe-rente del Parlamento Europeo como tal institución aislada, sino que serequiere también la inevitable potenciación de otras instituciones, figuras yórganos que constituyen el entramado comunitario, de manera que unas yotras, contribuyan orgánicamente al equilibrado funcionamiento de la tota-lidad del sistema. De esta compleja variedad de elementos, la figura delDefensor del Pueblo y la institución del Tribunal de Cuentas, están directa-mente vinculadas con las competencias del Parlamento Europeo.

El nombramiento del Defensor del Pueblo depende del Parlamento,pero es un órgano residual, de limitada autonomía funcional, al que no sele otorga relevancia constitucional u orgánica y escasamente vinculada a lanaturaleza jurídica originaria del ombudsman, por lo que muy difícilmentepuede contribuir a una mejora sustancial del sistema de garantías jurídicasde los ciudadanos de la Unión Europea.

Existe otra institución vinculada directamente al Parlamento Europeo,el Tribunal de Cuentas, de forma que, junto al control externo político queaquél lleva a cabo sobre la ejecución del presupuesto comunitario, losTratados han establecido otro sistema más de control externo no político pormedio de este Tribunal. La elevación de rango otorgada a dicho Tribunal ysu consagración como quinta institución comunitaria pretende dar la sensa-ción ante los ojos de los ciudadanos de la Unión de que el dinero público nose desperdicia en gastos superfluos o que su nula administración pueda que-dar impune.

Las loables medidas de transparencia democrática adoptadas al respec-to se ven empañadas por el hecho de que el procedimiento de designaciónde los miembros del Tribunal de Cuentas se realiza por el Consejo Europeo,mediante decisión unánime, previa consulta no vinculante al ParlamentoEuropeo, adoleciendo por tanto de una falta de control democrático.

Por todo lo anterior se pude observar que la Unión Europea carece delos atributos esenciales de una democracia. No existe un Gobierno en sen-

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tido estricto, la influencia de los gobiernos nacionales es determinante, yaunque existe un contrapeso, en el que priman los intereses «generales» dela Unión Europea, que se expresan a través de la Comisión Europea, elParlamento y el Tribunal de Justicia. Tampoco se debe olvidar el papel cen-tral opaco y nada democrático, que desempeñan los múltiples comités deexpertos públicos y privados, en la toma de decisiones.

Las peculiaridades del sistema institucional se reflejan en que las deci-siones son el resultado de un complejo proceso de negociación entre el con-junto de actores implicados. El poder de iniciativa corresponde, formal-mente a la Comisión Europea. Las grandes opciones políticas se negocianen el Consejo Europeo; la elaboración de las normas incumbe al Consejo;y el Parlamento, desligado de la obligación de apoyar a un gobierno mayo-ritario, puede introducir enmiendas e, incluso, en el procedimiento decodecisión, ejercer su derecho de veto.

Esta situación conduce a un panorama en donde el marco comunita-rio no se constituye como un sistema de gobierno, en sentido estricto, sinoun complejo entramado de redes en el que la coordinación interinstitucio-nal, intergubernamental y multinivel juega un papel fundamental. El térmi-no que define esta situación es «gobernanza», que se refiere a una forma deestrategia política destinada a garantizar la «gobernabilidad» de las socieda-des y a mantener la legitimidad de las instituciones a cambio de la cesión deautoridad política a los actores económicos y sociales.

Este tipo de estrategia política es seguida en la Unión Europea; estasnuevas formas de gobernación se caracterizan por el predominio de los gru-pos de interés con respecto a los legisladores y en la emergencia de unas nue-vas reglas de juego democrático distintas de las tradicionales, en las que lospartidos políticos europeos no ostentan el protagonismo que se les supone.

En el libro Blanco sobre la Gobernanza Europea (2001) se introducenotros actores, además de los partidos políticos, expresión de la sociedad civily se apuntan procedimientos de negociación donde los actores de la socie-dad civil pueden influir en el proceso de decisión supranacional. En estecontexto, los partidos políticos a escala europea (que por lo demás no exis-ten) no ocuparán la centralidad que les suele corresponder en un Estadodemocrático, sino que esta centralidad la irán ocupando otras instancias, dedudosa legitimidad democrática, que defienden intereses particulares, sec-toriales, corporativos, etc.

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La gobernanza es el ascenso de los grupos de interés que usan lo públi-co de forma privativa. En este contexto de gobernanza se ubica el procesode participación ciudadana en los diferentes aspectos de la vida públicaeuropea. Como una forma de crear nuevos lobbys, que dificultan la demo-cratización de la vida política europea, y conseguir nuevos aliados por partede la euroburocracia europea, en su tarea se impiden su sujeción a poderesdemocráticos realmente elegidos por la ciudadanía europea.

12. Participación ciudadana en materia ambiental

El principio de participación ciudadana en los asuntos públicos y en parti-cular en los que afectan a la calidad de vida (y el estado del medio ambien-te es un aspecto fundamental de dicha calidad), está recogido en numero-sos textos internacionales, citemos algunos como ejemplo:

� Declaración Universal de los Derechos del Hombre, (artículo 21).25

� Pacto Internacional de los derechos civiles y políticos (artículo 25).26

� Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Humano cele-brada en Estocolmo en 1972 (Recomendaciones 7 y 97).27

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24 Artículo 21. 1. Toda persona tiene derecho a participar en el gobierno de su país, directamente o pormedio de representantes libremente escogidos.2. Toda persona tiene el derecho de acceso, en condiciones de igualdad, a las funciones públi-cas de su país. (...)

25 Artículo 25. Todos los ciudadanos gozarán (...) sin restricciones indebidas de los siguien-tes derechos y oportunidades:a) Participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de represen-tantes libremente elegidos;

27 Recomendación 7: Que los gobiernos y el Secretario General proporcionen a todas las per-sonas, a la vez mediante una labor de formación y garantizando el acceso a la información ya los medios pertinentes, las mismas oportunidades de influir por sí mismas en el medioambiente en que viven; (...)

Recomendación 97: Se recomienda que el Secretario General adopte las disposicionesnecesarias a fin de: a) Establecer un programa de información destinado a suscitar el interésde los particulares por el medio humano y a lograr la participación del público en su orde-nación y control...

� Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desa-rrollo, celebrada el Río de Janeiro en 1992 (Principio 10).28

� Los diferentes Programas Marco de Acción en Materia de MedioAmbiente de la CEE, después Unión Europea.

� Las diferentes Directivas relacionadas con la evaluación del impac-to ambiental y las trasposiciones nacionales de dichas directivas.

� El Convenio de Aarhus, las Directivas relacionadas y sus trasposi-ciones nacionales.

La misma Constitución Española, con carácter general, reconoce la partici-pación de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural ysocial, así como en los asuntos públicos (art. 9 y art. 23).

Tal vez el principio 10 de la Declaración de Río sobre Medio Ambientey Desarrollo sea el primer texto que considera que en la mejora de las cues-tiones ambientales es necesaria la participación de los ciudadanos afectados.Para poder participar se debe contar con un adecuado acceso a la informa-ción relativa al medio ambiente.

No podemos dejar de tener presente que el acceso a la informaciónsobre el medio ambiente, además de un derecho de la persona, es una nece-sidad ineludible para la toma de decisiones. Este doble carácter de la infor-mación, como derecho ciudadano y como instrumento operativo para lagestión no es privativo del campo ambiental, si bien aquí se aprecia demanera muy evidente.

Así, la recopilación de datos objetivos y fiables se evidencia como unanecesidad ineludible para la toma de decisiones (planificar, gestionar y eva-luar lo realizado), porque en cualquier proceso de gestión resulta imprescin-dible:

� poder acceder a los datos descriptivos de la realidad sobre la que seva a operar,

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28 Principio 10. El mejor modo de tratar las cuestiones ambientales es con la participaciónde todos los ciudadanos interesados, en el nivel que corresponda. En el plano nacional, todapersona deberá tener acceso adecuado a la información sobre el medio ambiente de que dis-pongan las autoridades públicas, incluida la información sobre los materiales y las activida-des que encierran peligro en sus comunidades, así como la oportunidad de participar en losprocesos de adopción de decisiones. Los Estados deberán facilitar y fomentar la sensibiliza-ción y la participación de la población, poniendo la información a disposición de todos.Deberá proporcionarse acceso efectivo a los procedimientos judiciales y administrativos,entre éstos el resarcimiento de daños y los recursos pertinentes.

� tener en cuenta experiencias similares de actuación,� conocer la evolución del pensamiento científico-técnico sobre las

materias implicadas.

Cualquiera de estas actividades resulta imposible, con un mínimo de rigor,sin la disponibilidad de información adecuada. Pues bien, en el campo dela gestión ambiental esta necesidad se ve, además, incrementada por el valorañadido que supone para la información su misión de elemento potencia-dor y determinante de la formación de la conciencia ciudadana, en razón deuna correcta percepción del riesgo ambiental y de una mayor participaciónciudadana en los procesos de decisión.

La cuestión de la información ambiental no es una cuestión simple; yno lo es, antes de cualquier otra consideración, porque la propia definiciónde la información ambiental se enfrenta con algunos inconvenientes com-plicados: la diversidad de contenidos temáticos que abarca desde el puntode vista conceptual, la multiplicidad y dispersión de datos necesarios, defuentes posibles y de instrumentos y modalidades de acceso a la informa-ción existentes en nuestros días.

Desde el punto de vista conceptual, la diversidad de contenidos implí-citos en la definición de información sobre medio ambiente que establecela Directiva 2003/4/CE de acceso del público a la información ambientalsería suficiente para comprobar dicha complejidad si no fuera porque, teó-ricamente, los contenidos temáticos que interesan al estudio y conocimien-to del medio ambiente abarcan un espectro tan amplio que obligan a con-siderar como información ambiental, o como susceptible de ser considera-do como tal, según los casos, no sólo los supuestos allí contemplados, sinocualquier información relativa al medio físico, a la actividad económica, ala estructura social y a la realidad cultural. Ante esta diversidad y amplitudde campo, no son fáciles los esfuerzos de acotación, pues siempre resultaránimprecisos e incompletos, o desmesurados e inabarcables.

Tampoco es simple la cuestión desde el punto de vista instrumental,porque cuando hablamos de información ambiental estamos hablando demuchas herramientas o productos informativos: desde la bibliografía a lasestadísticas, pasando por la información detectada a distancia mediantesatélites o la configuración de sistemas de información geográfica. Portanto, la definición de información ambiental sería la resultante de dos

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coordenadas componentes que no podemos eludir: la delimitación temáti-ca (tan especializada y amplia como se quiera) y la variable instrumental(bancos de datos, estadísticas, cartografía, etc.) Es decir, será informaciónambiental todo aquello que nos permita conocer lo que se sabe y acceder alos datos que reflejan la realidad de lo que pasa en torno al medio físico ylas interacciones del ser humano con dicho medio. Y son muchas y variadaslas formas de acceder a dicha información.

La característica más significativa, por tanto de la información ambien-tal es la complejidad. Como se acaba de apuntar, el manejo de la informa-ción en relación con el medio ambiente es una cuestión compleja, porqueforman parte del concepto de información ambiental las técnicas de recopi-lación y sistematización de datos necesarios para conocer la realidad delmedio físico y las alteraciones que sobre él van produciendo las actividadeshumanas, y porque forman parte también de ese mismo concepto la dispo-nibilidad de esos datos al servicio de técnicos y políticos, pero también adisposición del ciudadano. Y tanto esas técnicas (informática, teledetección,comunicaciones) como la propia naturaleza de los datos a recoger, o comoel fenómeno creciente de la concienciación ciudadana, son realidades com-plejas, como lo es el mismo concepto de lo que ha dado en llamarse y enten-demos hoy por medio ambiente.

Pero, precisamente porque no es simple, no puede reducirse la cuestióna proclamar su necesidad y a garantizar jurídicamente el derecho de acceso.Proclamarlo sin más es hacer demagogia populista y facilitar la manipula-ción del ciudadano-participante por los profesionales de la participaciónciudadana.

Esta cuestión no es baladí si tenemos en cuenta los numerosos inten-tos producidos. En efecto, las dificultades que podríamos denominar «natu-rales» por derivarse de la propia naturaleza compleja de la informaciónambiental, se añaden las que origina la poca atención prestada al desarrollode sistemas de gestión de la información, concebidos para atender las nece-sidades de las políticas de medio ambiente y la escasez de centros de recur-sos informativos especializados en ciencias ambientales. Por ello, cuando elciudadano tiene que participar en procesos de toma de decisiones ambien-tales «va vendido» por los sesgos de los ecologistas seudocientificos y por losagit-pro profesionales de los partidos políticos, ya que no tiene un acceso hadatos veraces sobre los parámetros ambientales.

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Como ha puesto de manifiesto el programa CORINE29, el problemade la información ambiental no estriba tanto en la carencia de datos comoen las circunstancias que hacen difícil la disponibilidad de estos datos.Aunque se hace demagogia sobre el libre acceso del ciudadano a la informa-ción; por ejemplo en el Programa CLC2000, que forma parte de CORINE,en el cual se pueden observar parámetros ambientales muy diversos(http://image2000.jrc.it), el primer escollo con el que se encuentra el ciu-dadano europeo de habla no inglesa, es que los datos solo se presentan eninglés, y el idioma no es el único obstáculo con el que se encontrará elincauto ciudadano que quiera consultar la evolución de la urbanización deun territorio, o el riesgo de inundaciones.

El acceso a la información ambiental es fundamental para la participa-ción ciudadana. Esto queda reflejado en el Convenio de Aarhus, cuyas reu-niones se iniciaron en 1990 bajo los auspicios de la CEPE (ComisiónEconómica para Europa de las Naciones Unidas), representantes de diver-sos países negociaron un acuerdo internacional sobre los derechos de losciudadanos en materia de medio ambiente.

En junio de 1998, durante la Cuarta Conferencia Ministerial sobreMedio Ambiente celebrada en Aarhus (Dinamarca) se firmó el acuerdo«Convenio sobre el acceso a la información, la participación del público enla toma de decisiones y el acceso a la justicia en materia de medio ambien-te». El convenio fue firmado por treinta y cinco países y por la ComisiónEuropea, se adhirieron posteriormente otros países. En 2005 fue ratificadopor la Unión Europea y todos los Estados miembros, menos Irlanda. Elconvenio entró en vigor en 2001.

El principal objetivo de este convenio internacional, según su artículoprimero, es el de «contribuir a proteger el derecho de cada persona, de lasgeneraciones presentes y futuras, a vivir en un medio ambiente que permi-ta garantizar su salud y su bienestar».

Para lograrlo, propone ampliar tanto la implicación de la población enlos asuntos ambientales como su contribución activa a la mejora de la con-servación y la protección del medio ambiente. Puesto que sus implicacio-nes alcanzan el acceso a la información ambiental, la participación pública

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29 Programa de la Unión Europea que intenta inventariar los sistemas naturales y el estudiode su dinámica y procesos de degradación.

en la toma de decisiones, y el acceso a la justicia en materia de medioambiente, algunas ong's han considerado que es un texto de «democraciaparticipativa». Los aspectos de participación ciudadana van en la línea deotorgar al «público interesado» el derecho de participación en la toma dedecisiones ambientales proporcionándole información y oportunidad deexpresar sus opiniones antes de la toma de decisiones en proyectos y progra-mas ambientales.

Para aplicar el Convenio de Aarhus, la Unión Europea adoptó lassiguientes medidas:

� Directiva 2003/4, sobre acceso del público a la informaciónambiental.

� Directiva 2003/35 sobre participación pública� Decisión 2005/370, sobre la ratificación del Convenio de Aarhus y

depósito de sus instrumentos de ratificación.� Reglamento 2006/1367, que aplica el Convenio de Aarhus a las

instituciones y órganos de la Unión Europea.La Directiva 2003/35 tuvo retrasos importantes en la transposición al dere-cho interno de los países de la Unión Europea. En España, la directiva seincorporo como Ley 27/2006 de 18 de julio, por la que se regulan los dere-chos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a lajusticia en materia de medio ambiente. Las Comunidades Autónomas nohan realizado su transposición; aunque están vinculadas por la transposi-ción nacional, poseen su propia capacidad normativa, que han decidido noejercer respecto a esta Directiva.

En España, formalmente existe conformidad con la Directiva, pero seproducen carencias en su aplicación práctica. Principalmente por no dispo-ner el ciudadano de la información necesaria con antelación, ya que lainformación sólo está disponible durante el período de información públi-ca del procedimiento, y la Ley que regula el Procedimiento AdministrativoGeneral establece un periodo mínimo de 20 días para formular observacio-nes y muchas disposiciones ambientales establecen expresamente condicio-nes especiales de consulta.

En la práctica esta significa que los ciudadanos disponen de 20 díaspara conocer el proyecto, obtener información y preparar las observaciones;con lo cual la participación pública es dificultosa, casi milagrosa. En gene-ral, el cumplimiento formal no se ha traducido en una aplicación conse-

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cuente en la práctica. Los ciudadanos no conocen sus derechos de partici-pación o les dan igual; la realidad es que no los ejercen, salvo que sean afec-tados directos (expropiaciones) o estén organizados en lobbys ecologistas.

Los artículos sobre la participación pública en el Convenio de Aarhusse centran más en la consulta que en una participación propiamente dicha;la consulta significa el derecho a ser escuchado, sobre la base de una infor-mación adecuada, en cambio la participación implica en mayor medida unpapel en la toma de decisiones.

La ley 27/2006 enmarca la acción pública ambiental de las ong's queacrediten una serie de requisitos; bajo el título de «acción popular en asun-tos medioambientales», los artículos 22 y 23 de la ley circunscriben estaacción pública a las ong's que reúnan determinados requisitos para impug-nar cualquier infracción del ordenamiento jurídico ambiental, pero omi-tiendo esta posible acción pública en materia ambiental con carácter gene-ral a todos los ciudadanos. Con ello se crea un montaje colectivo de ladefensa ambiental al margen de la perspectiva individual de la legitimacióncontra actos que atenten contra el medio ambiente; constituye un corpora-tivismo clientelar de ong's sumisas con el poder político de turno, que aca-ban convirtiendo la información, la participación y la justicia ambiental enun negocio corporativo de profesionales. Curiosamente sucede esto cuandola tendencia general pasa por la liberalización y no el proteccionismo, comoquedó claro en la Directiva de Servicios aplicable desde diciembre del 2006,aunque obviamente los servicios de «reptiles» de algunas ong's quedanexcluidos del ámbito de aplicación de dicha Directiva.

13. Participación ciudadana en la Directiva Marco del Agua

El término, «Directiva Marco del Agua» hace referencia a la Directiva de laUnión Europea sobre el marco jurídico para la protección y gestión de lasaguas: Directiva 2000/60/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23de octubre de 2000. Esta Directiva prevé la definición integral de todas las

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aguas europeas, sus características, demarcaciones y extensiones, cuencashidrográficas así como la gestión de los planes específicos para cada región.

Los objetivos que caracterizan la nueva política del agua europea sepueden sintetizar en los siguientes puntos fundamentales:

� Gestión integrada del agua: el artículo 1º, apartado a) establececomo objetivo central la recuperación y conservación del buen esta-do ecológico de ríos, lagos, lagunas y humedales. El buen estadoecológico se define con criterios físico-químicos, biológicos y, loque es novedoso, morfodinámicos (régimen hidrológico, morfolo-gía de los cauces, etc.). Para las aguas subterráneas se establece elobjetivo de asegurar el buen estado cuantitativo, además del buenestado cualitativo exigido en leyes anteriores. La conservación y restauración del buen estado ecológico y cuanti-tativo de las aguas no es un objetivo subordinado a la satisfacciónde las demandas sociales, sino una restricción a los recursos dispo-nibles para los usos humanos. Complementariamente se introduce el principio de no deterioro,profundizando el compromiso de conservación más allá del princi-pio «quien contamina, paga». Esto es porque se considera que unosecosistemas acuáticos saludables son la garantía de futuros suminis-tros de agua seguros y sanos.

� Establecimiento de la cuenca hidrográfica: como el marco territo-rial de gestión de agua, reconociendo así el marco geográfico natu-ral del ciclo de las aguas continentales. Se asume de esta forma laindivisibilidad y unicidad sistémica de las aguas subterráneas ysuperficiales, promoviendo la gestión integrada en el ámbito de lascuencas, superando incluso las fronteras en las cuencas transfronte-rizas en el seno de la Unión Europea.

� Recuperación de costes: de acuerdo con este criterio de racionali-dad económica, los Estados miembros deben asegurar que en el año2010 los precios del agua proporcionen a los usuarios incentivosadecuados para usar el agua eficientemente. Por tanto se requierepasar del análisis coste-beneficio al análisis coste-efectividad, esdecir, las actuaciones no están condicionadas a los costes, sino queestán definidas por los objetivos de conservación y/o recuperación

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obligatorios; de lo que se trata es de seleccionar las medidas que per-mitan alcanzarlos de la manera menos costosa posible.

� Participación ciudadana: Con el objetivo de buscar la eficacia ysolidez de los resultados (lograr compromisos, compartir responsa-bilidades, legitimar las medidas, etc.) y de reconocimiento de lasincertidumbres que rodean los conceptos básicos de la Directiva(»costes desproporcionados», «medidas suficientes», etc.). Los acto-res convocados a participar no son sólo los tradicionales usuariosdel agua (comunidades de regantes, empresas hidroeléctricas, etc.)sino un espectro más amplio de stakeholder, que incluye consumi-dores, ciudadanos organizados, etc.

A pesar de que la Directiva Marco del Agua logró aprobarse después de difí-ciles consensos, y a pesar de la claridad de sus principios y objetivos; elamplio margen de interpretación que tienen los Gobiernos y su compleji-dad técnica crea dificultades, que supuestamente deberían estar resueltaspara el año 2015.

Indiquemos algunas de sus dificultades, en referencia a España:� Transposición a precario de la DMA: Hasta el año 2003, la DMA

fue casi olvidada en España (más interesado el gobierno en el PHN,aprobado en 2001), la Ley de acompañamiento de los Presupuestosdel año 2003, fue utilizada para modificar la Ley de Aguas y pre-sentar esta modificación como transposición de la DMA; seencuentra en proyecto una Ley de Aguas que regulará el ciclo inte-gral del agua (finales de 2009). Esta situación hace que no se reflejen con claridad los objetivos dela DMA, por ejemplo el papel de la participación social en la ges-tión del agua. Además se están incumpliendo los plazos que marcala DMA, por ejemplo la falta de definición de los DistritosHidrográficos, que exige la incorporación de las aguas costeras adichos Distritos, cuestión compleja por los intereses de las CCAA ylos entes locales en las recalificaciones de los terrenos costeros.

� Dificultades para la participación ciudadana: En un país sin tradi-ción participativa, el proceso se ha iniciado tardíamente y a travésde reuniones de expertos. No se ha realizado nada serio, hasta la

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fecha, por implicar a la sociedad en los procesos políticos de laDMA. Existe un déficit participativo de los stakeholder.

� Respetar el principio de no deterioro: No se está aplicando unamoratoria en las actuaciones que pueden poner en peligro los obje-tivos de la DMA. En las zonas mediterráneas, la menor disponibi-lidad de caudales puede usarse como pretexto para rebajar los obje-tivos ambientales, en lugar de restringir usos abusivos del curso flu-vial. Esto puede suceder porque no están bien definidas las referen-cias del buen estado ecológico en los diferentes contextos geo-cli-máticos.

El artículo 14 de la DMA, indica: «1. Los Estados miembros fomentarán laparticipación activa de todas las partes interesadas en la aplicación de la pre-sente Directiva,….» Este artículo es la consecuencia de la adaptación delConvenio de Aarhus al derecho comunitario. La adaptación realizada por lanormativa legal española, coloca la regulación de la participación ciudada-na en la planificación hidrológica en el marco del desarrollo reglamentariocorrespondiente.

La participación ciudadana en el marco de la DMA no es finalista, sinoinstrumental. Es decir, su objetivo es ser una herramienta en el proceso pla-nificador, pero no es una finalidad en sí misma, está en función del accesoa la información, indicado en el Convenio de Aarhus. En sí misma no esnovedosa la participación ciudadana en la resolución de conflictos en la ges-tión del agua;, estas herramientas ya se utilizan antes de la DMA para resol-ver problemas tangibles, como por ejemplo, la construcción de embalses, ola explotación de acuíferos.

Aunque el documento: Participación ciudadana en relación con laDirectiva Marco del Agua30, en su descripción de la participación pública,considera la adecuada gestión de las expectativas uno de los pasos funda-mentales para lograr una participación satisfactoria, la realidad es que cadauno de los actores implicados (ecologistas, políticos, consultores, etc.) espe-ra algo diferente respecto al proceso de participación y respecto a los conte-

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30 CE (Comunidades Europeas) (2003) Public Participation in relation to the WaterFramework Directiva (Common Implementation Strategy for the Water Framework Direc-tive [2000/60/EC] Guidance Document nº 8) Luxemburg: Oficina de PublicacionesOficiales de las Comunidades Europeas.

nidos del nuevo plan de cuenca. Lo cual, indica que estamos ante expecta-tivas poco realistas por parte de todos respecto a lo que es una cooperaciónen el proceso de decisión y planificación.

Los responsables políticos se han inhibido en trasladar mensajes cohe-rentes y concisos sobre lo que sería la «Hoja de ruta» del proceso participa-tivo. Al igual que se han inhibido del procedimiento de interacción entreparticipación y planificación, del cronograma de actividades y de las agen-das consensuadas para cada una de las actividades. Sobre estas cuestiones sepueden ver las demandas de los diferentes actores sociales en el Informe ela-borado por la Fundación Ecología y Desarrollo para el Ministerio de MedioAmbiente31.

En general el proceso de de participación se está desarrollando conmuchas incertidumbres, con planteamientos cerrados antes de iniciarse losprocesos de participación activa (por ejemplo, en la Confederación del Tajoy del Guadalquivir) y una falta de capacidad para coordinar eficazmente losprocesos de planificación y participación.

Por ello la participación activa ha consistido en celebrar foros paraaprobar decisiones ya tomadas y cerradas por la Administración. Aunquetambién existen procesos más abiertos, como ha sido el Plan deRecuperación del Jucár, donde la sociedad civil pudo modificar decisionespropuestas respecto a los caudales ecológicos.

El «pasteleo», enviciamiento y «tomaduras de pelo» varias, es la tónicaen el proceso de participación ciudadana realmente existente en el marco dela DMA. Veamos algunos ejemplos:

� Los retrasos acumulados en la tramitación de las fases iniciales de laplanificación hidrológica no se han proyectado en las fases finalesdel proceso planificador, con lo que se genera un acortamiento y unapresuramiento en el proceso de participación que lo vicia y logenera como acto protocolario. Situación acaecida en las cuencasinternas andaluzas.

� El ofrecimiento retórico de vías de participación no suele concluiren unos resultados consensuados que satisfagan a todas las partes

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31 Fundación Ecología y Desarrollo (2007) Percepciones y opiniones de 40 de los principalesagentes de la sociedad civil sobre la implementación de la directiva marco del agua y el proceso departicipación en la demarcación del Ebro. Zaragoza, Confederación Hidrográfica del Ebro.Ministerio de Medio Ambiente.

implicadas. Este hecho sucede particularmente en proyectos conobras en espacios ambiental o socialmente sensibles.

� La clase política ha centrado su intervención sobre la gestión delagua en el marco de la DMA con medidas inmediatas y mediáticas:inauguración de obras, restricciones por sequía, etc., generandotensiones para alcanzar soluciones consensuadas en el proceso par-ticipativo, especialmente con los representantes de la sociedad civil.

� La participación ciudadana suele ser un instrumento de manipula-ción política para conseguir fines operativos. Por ejemplo, algunasCCAA han iniciado una política de aguas sin tener las competen-cias específicas, creando chiringos participativos propios como unelemento de presión política en una estrategia competencial, apro-vechando el marco de la DMA. Por ejemplo, Foro de Málaga,Consejo Asesor del Agua de Castilla-La Mancha, etc.

� La experiencia de «presupuestos participativos» ha quedado al mar-gen en los procesos de participación ciudadana. Al contrario, lospresupuestos del agua que se asignan por vía de emergencia ourgencia se practican al margen de la participación ciudadana.

En el documento «Participación ciudadana en relación con la DirectivaMarco del Agua» se reconoce que la capacidad para poder participar depen-de de los recursos disponibles y la existencia de personal titulado cualifica-do. Y se pone como ejemplo de agentes participativos que pueden estar enesta situación a las ong's.

El mismo documento, considera que corresponde a la Administracióncompetente determinar como puede ayudar a los agentes implicados en lasolución de sus problemas logísticos y organizativos, de cara a una partici-pación adecuada. El Organismo de cuenca, como agente promotor e impul-sor del proceso participativo, debe facilitar a la Mesa de Participación de losrecursos necesarios para el cumplimiento de los objetivos de participación.La Mesa de Participación es la encargada de consensuar los términos y sobrequé tipos de contenidos deben de disponer de recursos.

La realidad es que no se ha llegado a acuerdos en las Mesas de Parti-cipación sobre los recursos necesarios y la forma de distribuirlos, por la dis-paridad de intereses que mueven a los diferentes miembros de la Mesa deParticipación.

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Todo el proceso de participación publica en el marco de la DMA escomplejo y polémico; cada parte explica el proceso en función de los intere-ses y de los resultados obtenidos. El proceso de participación pública, ade-más de ser principalmente retórico, sobre todo ha generado conflictos y des-avenencias entre las diferentes partes. Es interesante leer el documento antescitado: Percepciones y opiniones de 40 de los principales agentes de la sociedadcivil sobre la implementación de la directiva marco del agua y el proceso de par-ticipación en la demarcación del Ebro. En dicho documento se perciben críti-cas de algunos agentes sociales, o los diferentes documentos de WWF/Adenarelacionados con la participación pública en el marco de la DMA.

Al final la participación pública quedará fosilizada en unos Consejos deCuenca, donde los representantes de las partes interesadas recibirán emolu-mentos por hacer acto de presencia, e implementarán sus «propuestas» enForums convocados periódicamente.

14. Herramientas participativas

Las técnicas participativas que se están utilizando en la participación públi-ca en el marco de la DMA son limitadas y de nivel básico; no estimulan nipriorizan la participación activa.

Una buena parte de los procesos participativos se fundamenta en elvisionado de material institucional informativo: webs, folletos. Por otraparte, se celebran talleres y reuniones con un escaso margen de adaptacióna las expectativas de los participantes. Estas convocatorias tienen el mal delos ineptos: «reunionitis», las críticas al exceso de convocatorias a talleres yla imposibilidad de asistir a todo, salvo para los profesionales de la partici-pación, es una crítica generalizada entre las ong's que se componen devoluntarios y no de activistas profesionales, con lo cual se margina a laauténtica sociedad civil, quedando en el proceso la sociedad civil «contrata-da» para el evento. Al respecto se pueden observar las críticas referenciadasen el documento ya citado: Percepciones y opiniones de 40 de los principales

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agentes de la sociedad civil sobre la implementación de la directiva marco delagua y el proceso de participación en la demarcación del Ebro.

En el documento: Public Participation in relation to the WaterFramework Directiva (Common Implementation Strategy for the WaterFramework Directive [2000/60/EC] Guidance Document nº 8) se indicanen el anexo I: Public Participation Techniques, una serie de técnicas estándary básicas aplicadas en los estudios sociales: análisis de causas, entrevistas,escucha activa, jurados ciudadanos, sesiones creativas, etc.

Comentemos brevemente las más utilizadas:� Sesiones creativas: En sí son talleres donde se reúne a diversos gru-

pos de personas para hablar de cómo enfocar la solución a un temaproblemático o cómo escenificar el futuro de su evolución, cualsería el escenario más deseable y qué actuaciones se debería realizarpara alcanzarlo. En cada grupo existe un número limitado de parti-cipantes que deliberan en un tiempo determinado y tienen que lle-gar a un acuerdo y ofrecer recomendaciones. Los inconvenientes deesta técnica son principalmente la facilidad de manipular por pro-fesionales de la persuasión a los grupos que intervienen; en las sesio-nes creativas todo es tan laxo, tan flexible que todo tiene cabida, ensi son tertulias de café para pasar el rato, adornadas con tituladosuniversitarios que suelen levantar acta de los acuerdos ya decididasantes por las instancias administrativas que han contratado a lostécnicos.

� Foros: Es la presentación de unos resultados por parte de unosponentes y el debate y las propuestas de enmienda a estos resulta-dos por parte del público. Estos Foros suelen ser de carácter publi-cista, pues las decisiones a debatir ya han sido tomadas, firmadas ya veces están ya en fase de ejecución. Es un formato que no generacultura participativa y la forma como se desarrolló pertenece más asociedades del tipo democracias orgánicas y democracias populares.

� Jurados ciudadanos: Se inspiran en la Administración de justicia;un reducido número de ciudadanos escogidos «al azar» (un azardigital32) reciben información y deliberan durante unos cuantos

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32 Digital, de dedo; es decir, elegido a dedo, con dedo que señala a un ciudadano especifico.Y con ocultación del dedo señalador, intentando no dejar rastro, aunque esto último nosiempre se consigue.

días, para acabar emitiendo un dictamen que explica lo que se debede hacer con determinada actuación. El «buen» funcionamiento deesta técnica depende de la voluntad del ente organizador, ya queéste tiene mucha capacidad de influencia y manipulación de todoel proceso.

Todas estas técnicas de participación, y el resto de las expuestas en el anexocitado, más que técnicas de participación social son técnicas de manipula-ción social. Con las cuales se pretende «marear» al ciudadano con unasupuesta participación, en unas planificaciones y decisiones ya tomadas deantemano. Y para ello se utiliza la «policía político-social» de los expertosacadémicos para que entretengan al personal, y les den unas «chuches» paraaumentar su autoestima, maltratada por la presión fiscal y la ausencia deservicios públicos de calidad.

En la participación pública en el marco de la DMA también se han uti-lizado otras técnicas, algunas con mayor fundamento epistemológico quelas enumeradas en el anexo citado:

� Los talleres EASW (European Awareness Sustainability Workshop)son un instrumento para hacer posible la participación de diversossectores de ciudadanos. Tienen como objetivo fomentar la celebra-ción de debates públicos y crear instrumentos sociales innovadoresque favorecen la creación de una relación equilibrada entre los diver-sos grupos participantes. La metodología EASW fue elaborada apartir de los trabajos previos del Instituto danés de Tecnología y per-feccionada en diversos trabajos de la Dirección General XIII de laComisión Europea en el marco de los programas VALUE II eINNOVATION; estos talleres se han utilizado principalmente paradefinir un futuro más sostenible en los municipios con las aportacio-nes de sus habitantes. Se pueden utilizar y se utilizan en cualquiervisión prospectiva de cómo realizar una toma de decisiones colecti-va, pero no son talleres adecuados para la resolución de conflictos.

� Elaboración de propuestas basadas en los análisis D-P-S-I-R, herra-mienta de evaluación ambiental basada en la cadena causal: «Dri-

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33 Se puede encontrar información sobre el análisis DPSIR en la web del Ministerio de MedioAmbiente y Medio Rural y Marino, en la siguiente ruta:http://www99.mma.es:120/siagua/indicadores/modelo.jsp

ving-Forces-Pressures-State-Impacts-Responses», que significa fac-tor determinante, presión, estado, impacto y respuesta. Es un siste-ma de indicadores desarrollado por la Agencia Europea de MedioAmbiente para describir las interacciones entre la actividad huma-na y el medio ambiente; es una extensión del modelo PSR (presión,estado, respuesta) de la OCDE.

� Evaluación Ambiental Integrada Participativa (EAIP), metodologíaque propone la integración de conocimientos diversos (científicos,técnicos y locales) por medio del diálogo como forma de participa-ción de las comunidades en los procesos de evaluación, decisión ycomunicación de problemas complejos. Es un método híbrido enel sentido de utilizar disciplinas muy diversas, con el objetivo deque puedan participar actores implicados en las consecuencias de latoma de decisiones de forma directa. Utiliza mucho la técnica de losgrupos de discusión. Es una herramienta metodológica desarrolla-da en el ámbito de las ciencias sociales, como un intento de contra-rrestar los enfoques basados en modelizaciones que implican un tra-bajo en dinámica de sistemas y aplicación de software elaborado34.

Las técnicas de participación pública se sitúan en las tres fases del procesoparticipativo de la DMA. Están fases son:

� Acceso a la información: la Administración hidrológica ofrece in-formación sobre los procesos a los participantes.

� Nivel consultivo: es el primer paso participativo según la DMA,pero no implica compartir toma de decisiones.

� Nivel participativo: implicación activa de las partes a contribuir enel proceso de planificación.

Las herramientas participativas propuestas pertenecen al rango que se cono-cen como metodologías sociológicas de primer orden, en las cuales existe unaseparación clásica sujeto/objeto, donde el sujeto (técnicos) actúan sobre elobjeto (participación pública) modelándolo para alcanzar objetivos previos.

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34 Un documento para entender esta metodología es: TOTH, S.J., HIZSNYIK, E. (1998)“Integrated Environmental Assessment methods: Evolucion and applications” Environmen-tal Modeling and Assessment 3, p. 193-207.

Un proceso participativo real necesitaría metodologías sociológicas desegundo orden, en las cuales no existe separación entre sujeto/objeto, sien-do los sujetos autoreflexivos y siendo el objeto el sujeto mismo. Proceso enel cual, al actuar, el sujeto produce su realidad, y esta realidad es desconoci-da antes de la actuación, pues antes no existía; por lo cual no es una reali-dad manipulada, ni preexistente en un documento administrativo.

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TERCERA PARTE

¿Es la participación ciudadanaen la gestión del agua unasolución de conflictos o una creación de conflictos?

La participación ciudadana realmente existente se basa en el centralismodemocrático, modelo de organización y funcionamiento de las organizacio-nes políticas leninistas, y viejo conocido de la gran mayoría de profesiona-les integrados en las experiencias participativas ciudadanas, por eso de vol-ver a las fuentes.

La forma de actuación en el paradigma de la participación ciudadana esla siguiente: como actualmente está de moda el método del consenso, sebusca el acuerdo de «todos» para aparecer como más democrático. Se consi-dera que el otorgar derecho de veto a una minoría es «antidemocrático», puesesta minoría puede impedir que se implementen los acuerdos que cuentancon el apoyo de la «inmensa» mayoría.

Por ello se hace imposible la utilización de la vía del consenso (aunqueesto nunca se dice); ésta no utilización de la vía del consenso, sustituida porun seudo-consenso, se justifica por el hecho de que la eficacia política no sepuede dar sin una conducción unificada que defina las acciones a realizar endistintos momentos y para lograr ésta es preciso que se dé una discusiónamplia (seudo-consenso), donde todos opinen y que finalmente se adoptenacuerdos que todos deben cumplir. Y aquellos cuyas posiciones han queda-do en minoría deben someterse en la acción a la línea que «triunfó en el diá-logo», desarrollando junto a los demás participantes las decisiones que se des-prenden del criterio unificado.

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Desde este punto de vista ningún elemento indisciplinado puede rom-per la unidad de acción, que impidan las acciones participativas prefijadas.

Esta mezcla entre decisión central única y discusión «democrática» es laesencia de la participación ciudadana realmente existente (y también deltotalitarismo comunista), y tutelada por los profesionales de la participación.

Lo que ignoran, por dogmatismo y totalitarismo, los partidarios de laparticipación ciudadana «orgánica», es que cualquier noción de certeza(¿verdad?) nace con un acuerdo y por un acuerdo y no, viceversa, que nosponemos de acuerdo cuando todos descubrimos la misma certeza (¿verdad?)objetiva.

En este contexto es muy difícil llegar a los acuerdos negociados nece-sarios para que la gestión del ciclo del agua pueda ofrecer resultados positi-vos para el conjunto de la sociedad. En los siguientes apartados se profun-diza en este tema.

La participación ciudadana es una consecuencia de la crisis de legitima-ción de las sociedades democráticas; pero ¿qué se oculta tras el discurso dela participación?, ¿un mito o una ideología?, esta cuestión es tratada en: Larealidad oculta en la participación ciudadana.

Los movimientos sociales que entran en el juego de los canales institu-cionales de participación se encuentran abocados a la fosilización, su des-aparición como agentes contestatarios y su aparición como funcionarios opara-funcionarios, cuestión que se trata en: La participación ciudadana enla gestión del agua como fenómeno legitimador.

La gestión del ciclo del agua es una cuestión compleja pues existenposiciones encontradas y descalificaciones. Por ello es importante unareconducción del conflicto hacia un marco de resolución conjunta de con-flictos; cuestión tratada en: Resolución conjunta de conflictos versusnegociación.

Los conflictos referidos a la gestión del ciclo del agua pueden resolver-se de forma cooperativa, o con posturas encontradas que desembocan en laconfrontación. Se profundiza en esta cuestión en: La negociación ¿coope-ración o confrontación?

Los conflictos relacionados con la gestión del ciclo del agua no suelenser generalmente de resolución de un conjunto de problemas, sino procesosde negociación suma-cero, por ello es aconsejable plantearse una metodolo-gía de negociación, este tema es tratado en: Modelo de negociación.

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Cuando la negociación es dificultosa, se puede recurrir a la mediaciónde conflictos, ya que la mediación permite construir relaciones entre partesque tendrán que seguir trabajando en conjunto después de la negociación,como sucede en los conflictos de tipo ambiental, este tema es tratado en:Mediación de conflictos en la gestión del agua.

La dificultad, tal vez, más profunda en los conflictos sea encontrar uncriterio de validez universal, cuando esto es imposible –siempre es imposi-ble, salvo que medie la coacción– todos los acuerdos son provisionales. Quese definen por una correlaciones de fuerzas políticas y no por ningún crite-rio de diálogo; este tema es tratado en: En busca de alternativas: el uni-verso de lo inconmensurable.

15. La realidad oculta en la participación ciudadana

La participación ciudadana surge con la crisis de legitimidad de las socieda-des democráticas, y su gestión crea un nuevo cuerpo de técnicos de forma-ción híbrida, pero unida por un ideal corporativista: «somos necesarios parala gobernanza democrática». Crean nuevos vocabularios y opiniones meto-dológicas (que no metodologías) y se consideran capacitados para versarsobre la participación ciudadana en los procesos de planificación, evalua-ción y decisión en cuestiones relacionas con la gestión del territorio y susrecursos.

Para ello, la tecnocracia política les ha dado cobertura mediante nor-mativa legal (Convenio de Aarhus, Directiva Marco del Agua, etc.), ya quehacen un papel de legitimación ante la desafección ciudadana ejerciendo depolicía político-social y cercenando cualquier tipo de manifestación ciuda-dana no autorizada.

El espacio conceptual de esta operación política, es la concepción deli-berativa de la participación (conocida como «giro lingüístico»35), de aplica-

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ción en la teoría del discurso para la comprensión y evaluación de los pro-cesos participativos. Aunque existe la duda: ¿Es la participación ciudadanaun integrante necesario y esencial de una planificación territorial?, ¿O setrata simplemente de una elección entre otras igualmente válidas?

La introducción de la participación ciudadana en los procesos de pla-nificación territorial no deja de crear cierta contradicción entre lo quesupone una democracia directa, en comparación con una democraciarepresentativa. Problema de valor esencial para un proceso de planifica-ción eficaz, según cómo se entienda dicha «eficacia». Se trata de dilucidarsi la participación es una mera cuestión ético-social o una cuestión episte-mológica.

La pregunta por la participación ciudadana es quizá semejante a la pre-gunta que Agustín de Hipona se hacía sobre el tiempo «Si nemo ex me quae-ret, scio; si quaerenti explicare volo, necio» (Si nadie me pregunta lo que es, losé, pero si me preguntan lo que es y quiero explicarlo, no lo sé). ¿Es la par-ticipación ciudadana una forma de conocimiento o una forma de acción?

Esto plantea saber si la participación ciudadana es un mero discurso oalgo más. Dicho de otro modo: ¿es el discurso un método de participar ode entender la participación o es el discurso la participación misma? Lospartidarios del giro lingüístico plantean que hay que usar el diálogo en elproceso de participación, considerando todo tipo de intercambio discursi-vo como diálogo y dando por supuesto que cualquier diálogo (sea cual fuerela calidad de éste) va a hacer la participación más eficaz y más conforme asus fines.

¿Por qué es el diálogo humano tan positivo para los procesos planifica-dores refrendados por la participación ciudadana? ¿Es simplemente porquecumple con las exigencias de la normativa legal de la democracia represen-tativa? ¿O existen razones que afectan a la calidad del conocimiento y portanto a la efectividad de la participación? La idea de la participación ciuda-

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35 Se conoce como giro lingüístico, cierto consenso sobre el papel desempeñado por el len-guaje, y por extensión la comunicación, en todos los aspectos de la vida social. Este consen-so no va encaminado a establecer verdades universales ni a establecer con precisión qué es larealidad, sino al contrario: valorar más lo subjetivo, es decir lo sujeto a discurso. JürgenHabermas, con su teoría consensual de la verdad sería un representante de esta corriente filo-sófica. El giro lingüístico fue deconstruido por Richard Rorty, quien lo considera como elúltimo intento de la filosofía sistemática, de filiación platónica-kantiana, de constituirse enAlto Tribunal de la Realidad.

dana discursiva parece dar por supuesto que basta con que hablemos unoscon otros para que todo salga bien y que el mejor argumento siempre va aconvencer, sin dilucidar cómo se elabora el mejor argumento, qué es la con-vicción y cuáles sus instrumentos. Parece que se considera el uso del lengua-je como algo intrínsecamente bueno. Ahora bien, si este planteamiento noes idealista ¿cuál es entonces el planteamiento realista?

Un conocimiento de la Política de Aristóteles acerca de ese inventogriego que denominamos «democracia» (que por lo demás no tiene nadaque ver con nuestra democracia representativa), pondría de manifiesto quela democracia como participación de todos los ciudadanos no siempre con-duce a una sociedad mejor o, diríamos, a una participación ciudadana quepermita una mejor planificación de los asuntos sociales. Si las cosas van mal,la democracia puede convertirse, según Aristóteles, en demagogia o popu-lismo. Aristóteles reserva la denominación de politeia para lo que nosotrosdenominamos democracia auténtica.

Es decir, que la democracia no es un postulado (como ha venido a con-cebirse en la sociedad moderna), sino un teorema. Y si todo consiste en queel diálogo es absolutamente necesario, todavía queda por dilucidar cuándoese diálogo es bueno y aceptable.

O bien, supuesto que el diálogo sea algo bueno: ¿cuándo estamos anteun verdadero diálogo? No basta pues con el uso de las palabras, se trata desu buen uso. Pues una condición de la actuación humana –y dialogar es unaforma de actuación– es el tratar de actuar bien, pudiendo sin embargoactuar mal. Y la problemática del bien y del mal es más compleja de lo queparece.

¿Debemos ver la participación ciudadana desde un punto de vista ins-trumental o desde un punto de vista ético? De las dos formas; hay sinembargo que saber distinguirlas y no mezclarlas de cualquier manera. Esprecisamente para poder entender qué modalidades de diálogo se estableceny cómo se ejercen, que se hace precisa la elaboración de un conocimientodel discurso, es decir, de cómo los diálogos se manifiestan y desarrollan.Pues tampoco la significación del término «diálogo», que algunos confun-den con un duólogo o comunicación entre dos, es tan clara.

Por supuesto que el lenguaje, por esencia, presupone una pluralidad dehablantes, pero diálogo significa en principio a través del logos, es decir queel entendimiento se realiza a través del discurso. Lo cual requiere que el dis-

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curso sustente ciertas cualidades; la principal que sea episteme y no doxa,sino estaremos inmersos en el chafardeo de las comadres, y no en un saberfundado.

Aristóteles se ocupó a fondo de estudiar cómo actúan los seres huma-nos a través del lenguaje y qué problemas trae esto consigo o qué trampashay que advertir para no caer en ellas. Y si no desenmascaramos la ambigüe-dad de la lengua, que confunde a menudo la acción con las cosas que pro-duce la acción, el verbo con el sustantivo y la forma con la función (pense-mos en los comentarios de Nietzsche, o de Ernst Cassirer), será difícilentenderse.

Es dificultoso entender lo que es la participación ciudadana y porquéésta precisa del discurso deliberativo si no atendemos a la dualidadsaber/poder, de un conocimiento de los hechos (lo causado y racional) y unconocimiento de la acción (lo motivado y razonable), o sin advertir que lapregunta ¿por qué? Tiene dos significados y supone dos formas de explica-ción, es decir que busca dos tipos (diferentes aunque complementarios) deconocimiento: la de aquello que no puede ser de otra manera y la de aque-llo que puede ser de otra manera.

Si la participación ciudadana en sentido estricto tiene que ver con algoes justamente con lo teleológico, con la finalidad. No con la causalidad, aúncuando esta última sea condición sine qua non de la finalidad, es decir, elfundamento de la posibilidad de actuar. Pues el ser humano no es libre ensentido absoluto. El ser humano se ve obligado a elegir, lo cual es algo dis-tinto de la libertad de que habla el liberalismo. Si la libertad humana deelección fuera absoluta, la retórica sería innecesaria. Y si la ciencia precisa dela lógica, la acción social (una de cuyas manifestaciones es la participaciónciudadana en la ordenación del territorio) precisa de la retórica.

Muy a menudo utilizamos términos como «teoría» o «análisis» sinreflexionar en lo que decimos y en que esos términos no descubren nada,sino que lo inventan. Cuando François Jullien36 nos hace saber que los chi-nos carecían de un concepto como el occidental de «teoría», nos está dicien-do que el hablar de teorías no es nada «natural» y que se puede desarrollartoda una técnica avanzada sin teorías preconcebidas o prefijadas. No se tratasolamente de ideas nuevas implantadas, sino a veces incluso de ideas, dis-

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36 JULLIEN, F. Tratado de la eficacia. Ed. Siruela, Madrid. 1999.

tinciones o formas de pensar perdidas. Si supiéramos entender, por ejem-plo, la distinción aristotélica entre praxis y poiesis, podríamos llegar a la con-clusión de que el concepto de teoría no sólo sobra, sino que entorpece. Puescuando hoy decimos «práctica», a lo que nos referimos es a la poiesis, quees un mero hacer, no un obrar. Pues «hacer» es hacer una cosa u otra, peroel «obrar» se obra bien o mal. Lo cual implica sin embargo que el hacer esla operacionalización perceptible, el signo natural del obrar, pero no elmismo obrar. Por algo es «hacer» verbo transitivo, pero «obrar» es verbointransitivo. La intencionalidad conlleva un modo adverbial (un «cómo»)no un objeto (no un «qué»). El producto del hacer es sólo el signo del obrar,y como tal signo, elegible entre varios según la oportunidad, lo que los grie-gos denominaron el kairos.

Todo esto es más importante de lo que parece para entender lo que esla participación ciudadana. Pues la participación es un proceso, y no bastauna sucesión de hechos para que haya un proceso. Esta sucesión tiene queir hilvanada por algo, si ha de ser entendida como proceso.

Ese algo que la hilvana es la denominada «teoría del discurso» la baseteórica para acceder al estudio comprensivo de los procesos de participa-ción. La participación esta íntimamente ligada al discurso, en sí es sólo dis-curso, y existe como discurso. La irrupción de los temas lingüísticos y dis-cursivos en la gestión del territorio, por la puerta trasera de la participaciónciudadana, supone un radical cambio de paradigma. Lo que puede sorpren-der de este cambio es el interés que despierta Jürgen Habermas, ignorándo-se a una serie de pensadores de la acción y del lenguaje (considerado éstecomo energeia y no meramente como ergon), por ejemplo Ernst Cassirerque da a la filosofía kantiana un «giro lingüístico» antes de que los anglosa-jones inventaran el término. Pero el giro lingüístico hermenéutico es máshacia una concepción del lenguaje como actividad (das Sprechen), comopalabra, que no como «palabras» (die Sprache). No debemos de olvidar quecada mensaje discursivo es triple (ethos, pathos, logos) pues no sólo expresalo que alguien dice, sino también detalles de su idiosincrasia y postura per-sonal y de su manera de concebir al otro. Tal vez el consenso simplón deHabermas tenga dificultades para captar estas complejidades.

Si la participación ciudadana se constituye como discurso, (por lomenos existen muchos discursos sobre ella) y el discurso funda el lazo social–Lacan dixit–. Si resulta que el origen del sentido, ya no está en el sujeto

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que se expresa, sino en el lenguaje que es expresado, se deduce una tesis deconsecuencias políticas: la influencia de las instituciones sobre los indivi-duos se remite a la dominación de un lenguaje. Por ello un discurso domi-nante no impone tanto determinadas verdades (dogmas, significados),como un lenguaje común (fórmulas, significantes) por el cual cualquierdisenso debe pasar para manifestar su oposición, y al pasar por un lenguajecomún es fagocitado; es decir, es traducido como lo otro a la lengua de lomismo, pero esta operativa ya es conocida: es la del viejo mito y la de lasmodernas ideologías.

Cuando hablamos de participación ciudadana, ¿estamos ante un mitoo ante una ideología? Tal vez ante ambas cosas a la vez.

Lo que la participación ciudadana oculta es su carácter de instrumen-to de manipulación en la política post-moderna (transversal37 y a-ideológi-ca) en la sociedad de la democracia líquida, y/o liquidada.

16. La participación ciudadana en la gestión del agua como fenómeno legitimador

En sus inicios históricos, la democracia directa avant la lettre expresada enla autogestión de la horda, o mejor dicho en el caos directo emanado en laautogestión de los pequeños grupos humanos, tuvo su continuidad en latribu y se convirtió en cleptocracia con la creación de la jefatura y despuéscon el surgimiento del Estado. Aunque el mantener las fases (Horda, Tribu,Jefatura y Estado38) en un intento de definirlas como un continuum evolu-tivo, esta condenado al error. Dado que cada fase surge de la anterior, laslíneas de demarcación son inevitablemente arbitrarias, es decir tendenciosa-mente a favor del quien las narra. Las secuencias del desarrollo no son inva-

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37 Lo que atraviesa y hace transversales a todos los partidos políticos es la corrupción conbeneficios económicos, el objetivo último de la política democrática: el enriquecimiento per-sonal a través del expolio de los bienes públicos.

38 Esta clarificación, o similares, es típica en la antropología cultural.

riables, por lo que los elementos catalogados bajo la misma fase son inevi-tablemente heterogéneos, aunque el narrador siempre ejerce la violencia delo Mismo, en contra de lo Otro.

Por ello, volver a la esencia de la democracia participativa en las socie-dades democráticas representativas, en el fondo no es recuperar el disensosino asesinarlo. Cualquier intento de democracia directa es inviable encolectivos de miles de individuos, por eso recuperar un elemento de las fases«igualitarias» de la historia humana en el período cleptocrático, es unamaniobra de legitimación de este último período.

En el año 1812, las Cortes Constituyentes de Cádiz introdujeron elprincipio de soberanía radicado en el pueblo, poniendo fin al principio desoberanía emanado del monarca, Aunque este fue un paso significativo parael establecimiento de un régimen democrático, existe una diferencia entre elorigen del poder y el ejercicio de dicho poder. La soberanía del pueblo expre-sada en el voto legitima y da acceso al poder, pero el ejercicio del poder sepuede ejercer en interés de los ciudadanos o en función de otros intereses; esdecir, la legitimación recibida vía electoral en un sistema democrático noexcluye la posibilidad de un ejercicio del poder democrático de forma auto-ritaria39. Por ello, lo que define a una práctica auténticamente democráticano es el texto constitucional con sus libertades formales, sino la forma comoesas libertades y sus consecuentes garantías constitucionales se ejercen en elseno de una sociedad. Cuando existe un déficit democrático, por una aplica-ción torticera del aparato jurídico político, o por unas actuaciones patrimo-niales privativas sobre los bienes públicos, es cuando se habla de profundizaren la democracia, es cuando toca sacar el tema de la participación ciudada-na, como un placebo para la enfermedad intrínseca de la democracia repre-sentativa: la apropiación del Estado por castas políticas, solo que en estaenfermedad el placebo es inocuo psicológicamente, socialmente y política-mente no produce resultados, más allá del incremento del gasto público.

Por ello, la participación ciudadana no sólo es necesaria en el sistemademocrático representativo, sino que además se le debe ofrecer canales ins-titucionales de manifestación.

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39 Como indica un proverbio taoista: «si el hombre erróneo usa el método correcto, el méto-do correcto actúa erróneamente». Este proverbio contrasta con las creencias occidentales enel método «correcto» independientemente del hombre que lo emplee. Ciertamente, tododepende del individuo y de su integridad ética y poco o nada del método.

Las Agendas 21 municipales, junto con los Planes Comunitarios, fue-ron elementos importantes de canalización institucional de la participaciónciudadana, pero la Directiva Marco del Agua es un paso cualitativo en esalínea, pues ha permitido que las Administraciones de rango superior almunicipal puedan empezar a controlar a los movimientos sociales que seautoconsideran representativos.

En el marco de la aplicación de la DMA se impulsaron procesos parti-cipativos puntuales para elaborar planes de cuenca. En algunos casos, comoen el Delta del Ebro, se ha creado un órgano permanente de participaciónpública: la Comisión para la Sostenibilidad de las Tierras del Ebro (CSTE);la Agencia Catalana del Agua (ACA) tiene previsto, cuando finalice laredacción de los planes de cuenca, la creación de los Consejos de Cuenca.Estas iniciativas tienen por objeto institucionalizar de forma permanente laparticipación pública en la gestión del agua, yendo más allá de las directri-ces de la DMA, que sólo proponía la participación pública en las fases dedesarrollo de la Directiva.

Grupos ecologistas y ambientalistas que eran independientes de lasAdministraciones han comenzado un proceso de institucionalización; esdecir, incrementar sus relaciones con la Administración Públicas en lamisma medida que sitúan en un segundo plano sus acciones de confronta-ción ante dicha Administración.

Los canales institucionales de participación son una forma de adquirircolectivos sociales –por parte de la Administración Pública– que anterior-mente iban por libre y eran hostiles a ciertas medidas de gobierno en suámbito de actuación. El proceso de institucionalización implica un acerca-miento financiero y de interlocución del colectivo social respecto a laAdministración. Como consecuencia de este hecho el colectivo modera susdemandas, reduce sus actuaciones, se jerarquiza y se profesionaliza conemolumentos por encima del mercado, comparando con puestos profesio-nales similares en otros ámbitos laborales.

La participación pública de ciertos colectivos sociales, a raíz de la DMA,implicará su total institucionalización y la supresión de la acción colectivareivindicativa. Esta dinámica de institucionalización conduce a los movi-mientos sociales ecologistas a una dependencia económica de la Administra-ción y a disminuir sus demandas reivindicativas, convirtiéndose en legitima-dores de las medidas ambientales realizadas por los políticos de turno.

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Esta situación llevará con el tiempo a una orientación del siguientetipo: Al convertirse las ong's en «asalariados» de la Administración, vía sub-venciones, créditos blandos, «informes» pagados por encima de su coste demercado, etc. Estas ong's se ponen al servicio de la Administración, en dife-rentes aspectos:

� Solo reivindicar lo que puede ser de interés para la Administración,por motivos varios, por ejemplo, reivindicar una gestión de unrecurso público para conseguir que se convierta en una competen-cia de la Administración que les paga, en contra de la Administra-ción que antes era titular de dicha competencia.

� Combatir a cualquier ong que invada su «coto privado de caza»; esdecir, luchar contra cualquier ong honesta o que genere conflictosa sus patronos.

� Apoyar la gestión pública (mediante el control de la Administracióna la que ofrecen sus servicios) sobre un bien o recurso público, paraevitar que se realice una gestión privada, o que se elimine una ges-tión privada existente del bien o recurso público, con el objeto decrear una empresa pública que lo gestione. Las empresas públicastienen muchas ventajas políticas y económicas para sus creadores ygestores, pues son opacas al control parlamentario ordinario y conellas se puede crear una Administración paralela sin la supervisióna la que se encuentra la Administración Pública.

Institucionalizar la participación ciudadana, es decir, convertir a grupúscu-los autovalidados como representativos, tiene para la AdministraciónPública la ventaja de poder puentear siempre a los movimientos socialesindependientes y a las asociaciones de ciudadanos de a pie, lo que implicano atender sus reivindicaciones «pues no son representativos» y atender loscontenidos previamente pactados con las ong's «compradas». Esta situaciónofrece ventajas en cualquier negociación con empresas privadas o otrosagentes económicos, pues se puede hacer una presión conjunta entre ong'ssubvencionadas y la Administración Pública, para negociar a la baja, porejemplo, concesiones administrativas de explotación de recursos naturales.

Por lo demás, la puesta en marcha de procesos institucionales de parti-cipación en donde se integran colectivos ecologistas es un fenómeno toda-vía incipiente y reciente; por ello falta perspectiva. Es difícil valorar en el

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momento actual las consecuencias que tendrán estas acciones iniciadas porla Administración de «comprar» a sectores de los movimientos sociales yvenderlos como los únicos representantes de dichos movimientos, paraenfrentarlos a otros agentes sociales en los futuros conflictos por la gestióndel agua.

Para la Administración Pública y para los lobbys políticos que la con-trolan, los resultados de esta dependencia son favorables, ¿pero lo serán paralas ong's sumisas? ¿Qué pasará cuando no se vean los resultados de la parti-cipación pública en la DMA? Ya se puede aventurar que las propuestas plan-teadas en los talleres participativos y otros instrumentos afines tendránmuchas limitaciones de cara a que tengan alguna consecuencia en los resul-tados finales y en la toma de decisiones.

Existe un peligro claro de ruptura de los consensos que permiten lagobernabilidad, en la forma como ciertos grupos políticos quieren utilizar alos «movimientos sociales» en la gestión del agua. Los procesos consultivosde la participación pública dentro de la legalidad vigente no son vinculan-tes para la Administración, pero se intenta forzar y quebrar la legislación yla acción de gobierno, azuzando a los «movimientos sociales» para que coac-cionen mediante cualquier tipo de medio, con el objeto de imponer susdecisiones votadas por los representantes profesionales y que en algunoscasos son miembros de los mismos grupos políticos que provocan la tensiónentre Administración Pública y participación ciudadana. Con esta posturase intenta romper el orden constitucional del Estado de Derecho, paraentrar en una gobernanza caciquil y mafiosa al estilo siciliano, factible en elámbito local.

Lo lamentable de todo esto es que han convertido a la participaciónpública en una pieza de un negocio que intenta que la gestión de bienespúblicos pase a manos muy concretas.

La absorción por la Administración del movimiento ecologista en elámbito del agua le quita legitimidad ha dicho movimiento. La instituciona-lización de los colectivos ecologistas implica un corrimiento en la defensade los intereses que pasan de generales (cuando son libres), a intereses par-ticulares (cuando están cautivos). Generándose una situación anómala en lacual la Administración lidera el movimiento ambientalista y ecologista, cre-ándose un liderazgo inestable, dependiendo del partido que gobierne, y queacabará con los colectivos que se presten a este juego, cuya acto final serán

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unos Consejos Consultivos rígidos, ocupados por los «listillos» del movi-miento ambientalista y ecologista que encontrarán un puesto de trabajo endichos Consejos. Sólo que en una sociedad democrática existen canalesmenos torticeros para encontrar un puesto de trabajo.

Lo cual ignoran los grupos políticos que desde la Administraciónhidráulica han potenciado estos procesos y los «dirigentes» de los colectivosque han entrado en el juego. Es que, desde inicios del siglo XXI la accióncolectiva no pasa por estructuras estables, ni por ideologías, ni por identi-dades colectivas, sino por acciones desligadas de estructura e identidad. Lasformas de acción colectiva del siglo XXI están al margen de la lógica de larepresentación, que ya ha sido desbordada por la smart mob (multitud inte-ligente), que actúa sin estructura y con ciudadanos que no están afiliados almismo colectivo, actúan momentáneamente, desaparecen y vuelven a apa-recer sin estructura ni líderes a sueldo como en los movimientos sociales dela izquierda caduca.

17. Resolución conjunta de conflictos versus negociación

La participación ciudadana es un mecanismo de mediatización, es decir, locontrario a un mecanismo de comunicación. La mediatización significa pri-vación de los derechos inmediatos, privando de las libertades de decisión almismo tiempo que deja las apariencias de tener un poder que ya no se estáen condiciones de ejercer. Saint-Just, el teórico del Terror (Revolución fran-cesa) afirmaba: «Cuando un pueblo puede ser oprimido, lo es», esto sepodría decir en términos contemporáneos: cuando un pueblo puede sermediatizado, ¡lo es! Y qué mayor mediatización que la que ofrecen los teó-ricos de la participación ciudadana, cuando omiten y censuran cualquierinterpretación (los hechos siempre son interpretaciones) que no les convie-ne o puede dañar sus intereses. Los estudiosos de la participación ciudada-na utilizan sin citarla la famosa frase del padre de la desinformación estra-

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tégica, Félix Dzerzhinsky: (creador de la cheká, origen del KGB) «Los occi-dentales toman sus deseos por la realidad: ¡vamos a darles lo que desean!».

Rompamos estas opciones manipuladoras y enfoquemos el tema deforma no tendenciosa (o menos tendenciosa). La participación ciudadana seenmarca en un horizonte de conflictos, pues los ciudadanos se movilizanpara reivindicar alguna demanda en una situación en la cual se consideraninjustamente tratados y quieren volver a retomar la situación inicial o departida, o cambiar las reglas de ese momento primigenio en el cual se gene-ró la injusticia por ellos apreciada.

Ante esta situación se pueden dar dos opciones de actuación: � Resolución conjunta de conflictos� Negociación

La resolución conjunta de conflictos (Problem Solving en inglés) es unaforma de toma de decisiones que no exige necesariamente una negociación,aunque puede ésta sea necesaria para ponerse de acuerdo sobre la conve-niencia de utilizar este método en un problema determinado y para decidirel orden de trabajo.

La resolución conjunta de problemas exige una aceptada comunidadde intereses de los interlocutores y es dificultosa cuando éstos tienen y man-tienen unos puntos de vista diferentes y contradictorios del problema y delas soluciones.

Consiste en dialogar para llegar a un acuerdo válido para todos losinterlocutores en litigio, una vez que se ha llegado a comprender cuáles sonlas necesidades de cada uno y qué está cada uno dispuesto a hacer para con-tribuir al acuerdo con el otro interlocutor. Para que la resolución conjuntasea posible los interlocutores deben comprender que es legítimo tener dife-rencias con los demás. Se puede dar el caso de que no sea posible llegar a unacuerdo; en esta situación se acuerda que no siempre se debe de estar deacuerdo.

La resolución conjunta de problemas, implica seguir los siguientespasos de procedimiento:

� Los interlocutores plantean su punto de vista sobre el problema aresolver.

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� Escuchar activamente, comprender y retroalimentar la escucha conempatía.

� Expresar con honestidad las inquietudes y las emociones.� Crear una lista conjunta de alternativas, sin juicios de valor ni des-

calificaciones� Decisión sobre las alternativas aceptables, las que no se pueden

aceptar y avanzar hacia un compromiso de actuación.

En este proceso es fundamental que nadie se considere ni vencedor ni per-dedor, y que todos los interlocutores hayan ganado al avanzar en la resolu-ción del conflicto.

La negociación es una gestión que se sitúa en alguna parte entre dos límites.En un extremo tenemos la pura cooperación entre los interlocutores quebuscan resolver un problema. La solución será la obra de un equipo; cadauno de los interlocutores aporta los medios de los cuales dispone, sin sope-sarlos respecto a la contribución de los demás interlocutores y sin exigir unacontrapartida a su aportación. Los intereses particulares no se toman encuenta o bien se relegan a un segundo plano. Es el resultado del equipoentero lo que importa; las energías de los interlocutores están dirigidas haciael resultado.

En el otro extremo se sitúa la confrontación. Es decir, la tentativa deimponer su poder al otro interlocutor por el ejercicio de una relación defuerza. El objetivo buscado es entonces lograr resolver el problema plantea-do según sus propias condiciones, sin considerar los intereses de su adversa-rio, pues la otra parte, dentro de esa óptica, no puede ser más que un adver-sario.

La negociación encuentra su lugar y su razón de ser entre esos dospolos opuestos. En efecto, si uno se encuentra en armonía con los otrosinterlocutores que trabajan para el mismo resultado, no es necesaria la nego-ciación.

Del mismo modo, si uno está en condiciones de imponer su voluntad,es inútil tomarse la molestia de negociar con el interlocutor, ya que de todosmodos puede obtener lo que quiere.

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En la práctica, las situaciones se presentan en su viva complejidad yescapan a la clasificación, un poco maniquea, en la cual algunos encierranla negociación. Habrá buenas negociaciones constructivas para todo elmundo y, evidentemente, ése es el tipo de negociación al que hay que diri-girse; y hay, al contrario, malas negociaciones que no son más que negocia-ciones pervertidas por negociadores que no temen las consecuencias de susineptitudes.

El conflicto en la gestión del agua es la situación de tensión que se pro-duce ante la existencia de posiciones encontradas y cuya base son interesescontrapuestos. En el área ambiental, en la cual se incluye la gestión del agua,los conflictos adquieren ciertas particularidades, derivados de su compleji-dad y de su carácter público, ya que son situaciones confusas y dinámicasque reúnen intereses diversos.

Los conflictos ambientales pueden abarcar una enorme cantidad detemas de carácter científico, económico, legal, y de distinto grado de acep-tación pública. En términos generales los conflictos pueden ser considera-dos como un proceso donde predominan las interacciones antagónicassobre las partes interesadas. Como tal, tiene etapas distinguibles ya quenacen, crecen y se desarrollan.

En el desarrollo de un conflicto existen dos fases:� la etapa potencial, en la que no todas las partes reconocen ser com-

ponentes de un conflicto;� la etapa manifiesta, en la que es posible reconocer a los actores

involucrados que asumen conductas identificables.

Existen diferentes estrategias o «manejo de conflicto» para las distintas eta-pas que van desde la prevención hasta su resolución. Podemos marcar cua-tro etapas, que son:

� Prevención, que se define como la planificación de actividades ten-dentes a identificar potenciales áreas de conflicto y a remover ominimizar sus causas.

� Evasión, que es una reacción tendente a negar que existen objetivosincompatibles frente a una situación.

� Solución transitoria, que apunta principalmente a alterar los indi-cios del conflicto y a menudo constituye un acuerdo no sostenibleque contiene la posibilidad de que éste vuelva a manifestarse.

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� Resolución, que es un acuerdo aceptado por todas los interlocuto-res para eliminar la causa del conflicto.

Un conflicto ambiental se considera resuelto cuando se ha alcanzado unacuerdo satisfactorio para las partes involucradas, lo que asegura una per-manencia en el tiempo. Esto comprende la satisfacción de los intereses legí-timos de los interlocutores y la existencia de grados importantes de equidaden la solución lograda.

Para ello: � Todos los interlocutores deben asumir el resultado final en forma

responsable y aceptar que el acuerdo al cual se llego les otorga elmáximo grado de satisfacción posible.

� No es posible mejorar el acuerdo si uno de los interlocutores resul-ta afectado.

� El acuerdo es posible y estable si todos los interlocutores están com-prometidos en su implementación.

� El proceso para llegar al acuerdo no debe dañar las relaciones entrelos interlocutores.

� El acuerdo incorpora mecanismos de control independientes parasupervisar su cumplimiento.

Un conflicto ambiental bien conducido requiere capacidades profesionalesy habilidades personales específicas. La oportunidad de la intervención tam-bién es un requisito indispensable para su éxito. Una vez que un interlocu-tor ha asumido una postura, su energía se focaliza en realzar la alternativaelegida y despreciar la rechazada. Por otra parte, la preocupación por salvarlas apariencias, de no aparecer débil o de no darse por vencido, dificulta elcambio de posición. El conflicto actúa como una fuerza centrífuga sepa-rando a los interlocutores y reduciendo o eliminando la interacción entreellos. Dicha separación refuerza las percepciones parciales y disminuye losesfuerzos por solucionar los problemas. Por ello es fundamental prevenirlooportuna y adecuadamente.

Por todo ello es fundamental que, en los conflictos entre las partes inte-resadas en la gestión del agua, la forma de llevar el conflicto fluctúe entreuna resolución conjunta del conflicto y una negociación cooperativa.

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18. La negociación ¿cooperación o confrontación?

La resolución conjunta de conflictos es la forma ideal de resolver los disen-sos, pero no siempre puede ser aplicada si alguna de las partes interesadasdesea obtener ventaja sobre las otras; y en los conflictos por la gestión delagua, lamentablemente, la confrontación es la norma, por la entrada denuevos actores con una ideología totalitaria debido a su pasado leninista yposeedores a su entender de la verdad.

Por ello la negociación se hace necesaria, existiendo dos tipos de nego-ciación que corresponden al concepto del conflicto representado por losinterlocutores. La negociación ganar-ganar (win-win) y la negociaciónganar-perder (win-lose).

Negociación win-winEn este tipo de negociación, el negociador reconoce al otro interlocutorcomo un interlocutor legítimo a quien no pone en duda el derecho a defen-der sus intereses, incluso si van en contra de los suyos propios, se admite ladiferencia de parecer y la diferencia de intereses de los otros interlocutores,contrariamente al principio totalitario que sólo ve una amenaza en todoaquello que es diferente. Dentro de esta óptica, es lógico considerar los con-flictos inherentes a la existencia. No se busca negarlos o disimularlos, seconcentran los esfuerzos en comprenderlos en busca de la solución más pro-vechosa para todos los intereses enfrentados.

El problema en sí mismo no es visto como un sistema de suma cero, esdecir que lo que uno obtiene en definitiva, lo obtiene automáticamente endetrimento del otro. El objetivo buscado no pasa por el debilitamiento delotro interlocutor, al contrario, un buen acuerdo sólo puede lograrse si cadauno saca provecho de ello.

El clima de la negociación es un clima de confianza recíproca dondecada uno hace un esfuerzo para poner el acento sobre lo que acerca y evitalas oposiciones de intereses. Los interlocutores se informan mutuamente sinrodeos ni artimañas; aclaran la manera de cómo comprenden sus posicionesrespectivas. Semejante mentalidad es evidentemente propicia para la bús-queda de soluciones constructivas y para la creatividad. Cada uno viene anegociar no para imponer todo o parte de una solución que tendría prepa-rada por adelantado, sino para descubrir las mejores vías posibles y encon-

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trar las síntesis apropiadas a los intereses que se han manifestado aun sien-do contradictorios. Al final, la negociación puede transformarse en unasesión brain-storming, donde los interlocutores evocan sin restricción lasideas más diversas. Esta actitud enriquece las relaciones entre los interlocu-tores que, si da lugar, aumentan su participación y su confianza recíproca alhilo de las negociaciones y permite desarrollar una cooperación real a largoplazo.

Un aspecto esencial en la negociación win-win es que una vez llegadoy cerrado el acuerdo, tiene todas las posibilidades de ser respetado por losinterlocutores, porque se ha obtenido sin recurrir a la presión de la relaciónde fuerza. Una vez que cada uno regrese a su lugar de origen, nadie puedesentirse engañado. Al contrario, cada uno habrá participado en la construc-ción del acuerdo.

Negociación win-loseSe fundamenta en otra mentalidad diferente a la anteriormente señalada,pues el objetivo del negociador win-lose es encontrar, si no imponer, unasolución que le sea favorable, sin miramiento para los intereses del interlo-cutor contrario. Al final, los intereses del contrario, no son tomados encuenta o son negados. Contrariamente a la negociación win-win, la relaciónde fuerza se convierte en la palanca principal para hacer ceder al adversario.

Cuando las relaciones entre los interlocutores se desarrollan durante unperíodo de tiempo largo, la negociación es considerada a veces como unaetapa necesaria dentro de un conflicto. Parafraseando a Clausewitz, la nego-ciación es la continuación de la guerra por otros medios. Interviene cuandohay que tomar aliento y reunir fuerzas y como un simple medio coyunturalpara alcanzar los fines.

En ese caso, el acuerdo es concebido no como un fin por sí mismo,sino como una tregua que levanta acta de la relación de fuerza existente enel momento de la firma. El adversario podrá denunciarlo, y estará en con-diciones de hacer valer una posición más fuerte. En ese juego, la negocia-ción enfrenta a los adversarios cuyos intereses sólo pueden ser opuestos.Todo lo que refuerza al otro es malo; todo lo que le debilita es bueno.Cualquier concesión es considerada como una señal de debilidad.

Los interlocutores que adoptan esta actitud conciben el conflicto comoun obstáculo a eliminar en el camino que se han trazado. Se preocupan muy

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poco de llegar a un acuerdo para dar satisfacción al adversario. En termino-logía de la teoría de juegos, la negociación win-lose corresponde a un juegosuma cero, es decir que todo lo que uno gana, lo pierde el otro. Como con-secuencia de ello, nadie está dispuesto a aplicar los términos de un acuerdode buena fe, más bien al contrario. El que ha tenia éxito asegurándose unasventajas desorbitadas en detrimento de su adversario intentará aumentarlasde nuevo más tarde, considerando que aquellas traducen la debilidad deladversario que hay que aprovechar al máximo. En cuanto aquel que hayapodido creer en un momento que la negociación era la búsqueda de unabuena solución común, el futuro no tardará en desengañarlo. Abriendo losojos, pronto o tarde se dará cuenta que se la han jugado y no parará hastaque haya rehecho su desventaja.

Ante estos dos tipos de negociación, el negociador debe elegir siempreque pueda, pues generalmente la otra parte, intenta imponer el juego sumacero. Además esto es lo que pasa generalmente en los conflictos ambientales,donde uno de los interlocutores (colectivos ambientales y ecologistas) sesiente investido de una misión mesiánica que le da la posesión de la verdady del fanatismo necesario para utilizar cualquier medio al margen de la ética.

Existe una creencia –por lo demás no demostrada– que afirma que lasrelaciones humanas son juegos de suma cero, y que niega a la vez que losinterlocutores puedan encontrar simultáneamente un beneficio en susintercambios.

Es difícil hacer un análisis lúcido de estas situaciones, pues como actorde la negociación, uno juega un papel pasivo con respecto a la otra parte.Esta otra parte no siempre la podemos elegir y no siempre actúa con com-pleta autonomía. ¿Va a jugar un juego suma cero o un juego no suma cero?En primer lugar, se debe responder a una pregunta. ¿Negociamos con uninterlocutor o con un adversario? ¿Utilizamos este último término cuandonos referimos a interlocutores que juegan a suma cero? Es en función de larespuesta que se dé a esta pregunta como se podrá fijar definitivamente lapropia actitud.

Decidir a priori situarse en una perspectiva win-win mientras que elotro tiene visiblemente una voluntad win-lose es, de entrada, ponerse enmala posición. Esto no significa que no sea posible conducirlo a una verda-dera cooperación, pero eso sólo es posible, de todas formas, cuando se haentendido bastante rápido con quién tenemos que negociar. La situación es

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la del dilema del prisionero40. Hay que observar que algunas situaciones, porsu naturaleza, permiten comprometerse en un estilo de negociación win-win y otras no. El hecho de que la negociación se desarrolle puntualmente,sin parar, o que se sitúe en un contexto de relaciones continuas afectamucho a las perspectivas.

La negociación es una forma de alcanzar objetivos cuando éstos nodependen exclusivamente de nosotros sino que, por el contrario, requierenuna interacción con otros interlocutores. La negociación no es un fin en símismo, sino un procedimiento de conseguir unos objetivos y satisfacer unosintereses. Sin embargo, sería un error identificar la idea de satisfacer unosintereses de una forma unidimensional, ya que no tiene sentido conseguirunos objetivos a coste de una pérdida de reputación o de prestigio, ohaciendo declinar una imagen pública.

Los conflictos en la gestión del ciclo del agua hasta ahora han sidoplanteados por los movimientos sociales como negociaciones win-lose, loque ha permitido a un tercer elemento, los lobbys políticos con intereseseconómicos, utilizar estos enfrentamientos en su beneficio generando unmayor gasto público o modificando la adjudicación de infraestructurashidráulicas y de concesiones públicas.

19. Modelo de negociación

Más allá de eso, los conflictos que resulten en el ámbito de la participaciónciudadana en la gestión del ciclo del agua, deberán ser resueltos de unaforma válida y no destructiva. La Directiva Marco del Agua sólo trata delcarácter consultivo de las iniciativas de participación ciudadana; es decir,nada de influencia real en las decisiones políticas, salvo cuando para algún

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40 Un análisis formal de situaciones tipo «dilema del prisionero» puede encontrarse en la obraclásica de R. D. LUCE y H. RAFIA. También se puede consultar R. AXELROD, W. POUND-STONE, L. CAÑAS. Vid bibliografía.

lobby político estas iniciativas puedan ser instrumentalizadas para sus finespropios.

De todas maneras, la participación ciudadana en todos los ámbitos deactuación pública se irá potenciando, y el ámbito ambiental no es unaexcepción. La participación ciudadana es válida para ejercer presión políti-ca por los grupos políticos minoritarios y posiblemente en un futuro extra-parlamentarios (por pérdida del voto ciudadano que les permite estar en lasInstituciones Públicas), con lo cual la pérdida de espacio en la democraciarepresentativa, o las expectativas de dicha pérdida, van parejas a la insisten-cia de la participación ciudadana. Esto, junto con aspirantes a nuevos pues-tos de trabajo, o a mejorar sus entradas económicas con nuevos ingresos,situación que encontramos en el mundo académico (espacio sin controlesobjetivos sobre productividad, y cuando estos controles existen son endóge-nos, permite disponer las horas libres dentro de la jornada laboral, paradedicarse a otros menesteres). Todo ello crea una fuerza laboral en busca deun nuevo yacimiento de empleo: la participación ciudadana.

Además, la participación ciudadana puede modificar situaciones contrasfondo económico y de dirigir dinero público en líneas de actuacióndeterminadas. Por eso estamos ante el conflicto típico de intereses económi-cos y de asignación de recursos. Aunque este conflicto se dé en un ámbitoque se supone guiado por ideales altruistas, y que los individuos intervinien-tes lo hacen por mejorar la calidad de vida y el bienestar de la sociedad, larealidad es muy otra. Como se diría coloquialmente, la motivación es tanpoco altruista como llenarse los bolsillos.

Por ello los conflictos relacionados con la gestión del ciclo del agua, noserán de resolución conjunta de problemas, sino procesos de negociación desuma cero. Por lo cual ofrecemos algunas líneas de trabajo que lleven a unmodelo de no confrontación, en conflictos en los que todos los interlocu-tores deban ganar, pues está en juego el bienestar de toda la ciudadanía.

Para ello proponemos dos enfoques novedosos sobre la forma de abor-dar los conflictos relacionados con al gestión del ciclo del agua.

El primero está pensado en el juego del Go41, un juego milenario chinoque tiene la particularidad –como la negociación– de ser muy libre en cuan-

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41 Una obra básica para introducirse en el juego del Go es la de PIERRE AROUCHEFF. Vidbibliografía.

to a sus reglas y en particular deja al cuidado de los propios jugadores deter-minar, en función de las posiciones adquiridas, el final de la partida.

La estrategia del juego del Go consiste en la ocupación de posicionesy en cercar al jugador contrario. Se trata de establecer y defender territo-rios y simultáneamente neutralizar las maniobras contrarias. Las configu-raciones de las fichas, las conexiones que se establecen entre ellas, la envol-tura de la maniobra, son las materias de reflexión de los jugadores.Contrariamente al juego del ajedrez, el objetivo no es aniquilar al otrojugador, sino de ocupar más territorios que el otro, disponiendo por turnosobre el tablero las fichas cuyo número puede ser mayor si la partida se pro-longa y que una vez colocadas no pueden moverse. El problema estriba enmanejar de forma óptima, los medios limitados en una situación de com-petición que no se resuelve en enfrentamientos sucesivos. El juego del Goexige reflexión y paciencia.

Una estrategia de negociación similar a las reglas del juego del Go seríair obteniendo micro-posiciones de ventaja ante las diferentes reivindicacio-nes del oponente, hasta ir cercando sus posiciones, o hacer que haya acep-tado situaciones de hecho que le impongan los acuerdos que en principiono estaba dispuesta a aceptar.

El tipo de enfoque que nos ofrece el juego del Go es una reflexiónestratégica que surge de la disposición de los elementos en el tablero o en elespacio material, psicológico, etc., de la negociación.

La intuición inicial es la de un proceso que evoluciona exclusivamenteen función de la relación de fuerza que se pone en juego. Es propio de unbuen negociador calcular por adelantado, y con exactitud, todos los facto-res implicados con vistas a hacer evolucionar constantemente la situación detal forma que aquella se resuelva lo más favorable posible: el acuerdo ya noes entonces, más que la consecuencia necesaria –y el desenlace previsible–del desequilibrio, que juega en su favor, al que ha sabido llevarlo. No hay, aeste respecto, desviación posible: un resultado ventajoso resulta, inelucta-blemente, de las medidas apropiadas. Todo el arte de la negociación, desdeeste punto de vista, consiste en llevar hacia allí las cosas antes de que el ver-dadero enfrentamiento tenga lugar: percibiendo con la suficiente antelación–en su estado inicial– todos los indicios de la situación, de forma tal quepueda influir sobre ella incluso antes de que haya tomado forma y se hayaactualizado.

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Cuanto antes se adopte esta orientación favorable, con mayor facilidadactúa y se realiza. En su estado ideal, la acción del buen negociador nisiquiera se trasluce: el proceso que conduce al acuerdo favorable está en talmedida determinado de antemano (y su desarrollo es tan sistemáticamenteprogresivo) que parece caer por su propio peso, y no como consecuencia delcálculo y la manipulación. La formula sería que el verdadero negociadorsólo obtiene acuerdos favorables fáciles. Entendiendo por éstos los que seobtienen por haber situado los diferentes elementos de la negociación en elpunto favorable para sus intereses.

El segundo enfoque parte de la teoría de la simbiogénesis de LynnMargulis42, que plantea la cooperación simbiótica como el motor de lainnovación evolutiva. Desde esta perspectiva la cooperación más que lacompetencia es el principio de la evolución biológica.

En esta misma línea encontramos el concepto de co-evolución de ErichJantsch43, que considera que la adaptación y la lucha por la supervivencia noson las fuerzas impulsoras del desarrollo de nuevas formas de vida. Los orga-nismos más complejos no son los mejores adaptados: un ser humano estapeor adaptado al ambiente que una bacteria. Las formas de vida más primi-tiva eran las más adaptadas, si el significado de la evolución esta en la adap-tación y la competencia, y en aumentar las probabilidades de supervivencia,el desarrollo de organismos más complejos habría sido inútil e incluso erró-neo. La evolución darwiniana enfatiza la adaptación y la competencia. Encambio, la coevolución enfatiza la cooperación evolutiva, una cooperaciónnotable en las especies.

La base de la coevolución es simple: El desarrollo de las estructuras enlo que se denomina microevolución refleja el desarrollo de las estructuras dela macroevolución y viceversa. Las microestructuras y las macroestructurasevolucionan juntas y en conjunto.

El modo de aprehender qué significa en este contexto «micro» y«macro» consiste en considerarlos como una proporción aplicable a diferen-tes escalas. Si tomamos la célula como macroestructura, las moléculas sonla microestructura. Si «macro» es la especie, el individuo dentro de la espe-cie es «micro», etc.

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42 Vid: Planeta simbiótico.43 Vid bibliografía.

La coevolución plantea que los cambios que se producen en la micro-escala instantáneamente efectúan cambios que se producen en la macroes-cala y viceversa. Ninguna de ambas «causa» las otras en el sentido habitual.La microevolución no avanza gradualmente para crear una macroevolución,ni los grandes cambios en las macroestructuras provocan una reacción delmicromundo. Cada nivel está conectado al otro mediante complejos meca-nismos de realimentación. Se causan unos a otros simultáneamente.

La idea de una evolución cooperativa obviamente conmociona viejosparadigmas, aunque la «teoría sintética de la evolución» ofrece resistencia,cada vez existen más evidencias de la importancia de la cooperación y lasimbiosis en el proceso evolutivo.

Por ello, la cooperación es un mecanismo de actuación biológica quetenemos inscrito en nuestra impronta biológica, y especialmente comomamíferos; es decir, especie gregaria, que utiliza el grupo como forma desupervivencia en el entorno.

Con estas líneas de trabajo planteamos que la negociación en los con-flictos de la gestión del ciclo del agua deberían estar guiadas, por un lado,por una labor de reflexión sobre las posiciones y las realidades de fuerza decada una de las partes, y por otro lado, por una cooperación que busque unresultado eficiente y valido para ambas partes.

20. Mediación de conflictos en la gestión del agua

A veces las opciones negociadas son dificultosas o se alargan sin llegar a unresultado claro o satisfactorio para ninguna de las partes. Es una situaciónque en el futuro puede ser normal en los conflictos sobre la gestión del agua,debido a todos los intereses imbricados. Entonces, la mediación puede seruna opción.

La mediación está clasificada dentro de la resolución alternativa deconflictos (Alternative Dispute Resolution o ADR) en materia ambiental seconoce como Environmental Dispute Resolution o EDR, consistente en una

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variedad de técnicas y estrategias cuyo objetivo es resolver desacuerdos queestén relacionados con la protección del medio ambiente o la gestión derecursos naturales.

La mediación es la intervención en una negociación, de un terceroaceptable, imparcial y neutral que carece de un poder autorizado de deci-sión, y ayuda a las partes en disputa a alcanzar voluntariamente su propioacuerdo aceptable.

Para que exista mediación, las partes deben comenzar a negociar. Lamediación es esencialmente la negociación que incluye a un tercero queconoce los procedimientos eficaces de negociación, y puede ayudar a losindividuos en conflicto a coordinar sus actividades y ser más eficaz en supugna. La mediación es una extensión del proceso de negociación en cuan-to implica ampliar el regateo a un formato nuevo y usar a un mediador queaporta variables y dinámicas nuevas a la interacción de los negociadores.Pero sin negociación, no puede haber mediación.

El supuesto que está detrás de la intervención de un tercero es que éstepuede ser capaz de modificar la dinámica de poder de la relación conflicti-va influyendo sobre las creencias o las formas de comportamiento de laspartes individuales, suministrando conocimiento o información, o usandoun proceso negociador más eficaz y por lo tanto ayudando a los participan-tes a resolver las cuestiones en disputa. La mera presencia de una parte quees independiente de los negociadores puede ser un factor muy significativoen la resolución de una negociación.

La aceptación del mediador significa que los negociadores permitenque un tercero se incorpore a una disputa y les ayude a alcanzar una resolu-ción. La aceptabilidad no significa que los negociadores necesariamenteacojan de buen grado al mediador y estén dispuestos a hacer exactamente loque él dice. Sí significa que las partes aprueban su presencia y están dispues-tas a escuchar seriamente sus sugerencias.

La imparcialidad y la neutralidad son esenciales en el proceso de lamediación. La imparcialidad se refiere a la actitud del mediador, y significauna opinión no tendenciosa o la falta de preferencia a favor de alguno delos negociadores. En cambio, la neutralidad alude al comportamiento o larelación entre el mediador y los negociadores. Los mediadores a menudo nohan mantenido una relación previa con las partes en conflicto o no hanmantenido una relación en la cual hayan influido directamente las recom-

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pensas o los beneficios destinados a una de las partes en detrimento de laotra. La neutralidad también significa que el mediador no espera cosechardirectamente beneficios o retribuciones especiales de una de las partes comocompensación por los favores prestados al encauzar la mediación.

La necesidad de imparcialidad y neutralidad no significa que unmediador no pueda tener opiniones personales acerca del resultado de ladisputa. Nadie puede ser completamente imparcial. Lo que la imparcialidady la neutralidad en efecto significan es que el mediador puede separar susopiniones de los deseos de los negociadores y concentrase en los modos deayudar a las partes a formular sus propias decisiones sin favorecer impropia-mente a una de ellas. La prueba final de la imparcialidad y la neutralidaddel mediador en definitiva está en las partes. Ellas deben percibir que elmediador no se muestra francamente parcial o partidista si se quiere queacepten su ayuda.

Los mediadores suelen distanciarse de los compromisos con resultadosdeterminados y fundamentales, pero mantienen compromisos con normasde procedimiento como la comunicación sincera, la equidad y el intercam-bio justo, la perduración de un arreglo en el curso del tiempo, y la posibili-dad de aplicación. Los mediadores son los defensores de un proceso equita-tivo, y no de determinado arreglo.

Los conflictos implican enfrentamientos entre dos o más partes acercade los valores, o la competencia por el estatus y los recursos. Los mediado-res participan en diferentes niveles de conflicto –latentes, emergentes ymanifiestos– de acuerdo con su nivel de organización e intensidad. Los con-flictos latentes se caracterizan por las tensiones básicas que no se han des-arrollado por completo y no se han convertido en un conflicto muy polari-zado. A menudo, una o más partes quizá ni siquiera tengan conciencia deque exista un conflicto, o de la posibilidad del mismo. Los mediadores quetrabajan en la resolución de disputas latentes ayudan a los negociadores aidentificar los elementos distorsionadores.

Los conflictos emergentes son disputas en que se identifica a las partes,éstas reconocen que hay una discrepancia, y la mayoría de los problemassean evidentes, pero no se ha procedido a desarrollar una negociación via-ble o un proceso de resolución de problemas. Los conflictos emergentesencierran cierto potencial de escalada si no se aplica un procedimientoorientado hacia su resolución.

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Los conflictos manifiestos son aquellos en que las partes se comprome-ten en una disputa dinámica, y pueden haber comenzado a negociar, yquizá incluso llegaron a un callejón sin salida. El compromiso del mediadoren los conflictos manifiestos a menudo implica modificar el proceso denegociación para superar una paralización específica.

La mediación es un proceso voluntario. El término voluntario alude ala participación elegida libremente y al arreglo elegido libremente. No seobliga a las partes a negociar, a practicar la mediación o a aceptar a unaparte interna o externa en una disputa. Como un mediador carece de auto-ridad para imponer unilateralmente una decisión a las partes no puede ame-nazar con un fallo a la parte recalcitrante. Sin embargo, la participaciónvoluntaria no significa que no pueda ejercerse presión en el sentido de for-zar el inicio de la mediación.

En materia ambiental la mediación resulta efectiva en conflictos com-plejos. Los conflictos ambientales suelen ser por naturaleza multipartes yaque normalmente el número de actores implicados es más de dos. En estosconflictos se ven involucrados diferentes actores sociales como administra-ciones públicas, ong's, empresas, etc. Debido a que el resultado de estosconflictos afecta a un número elevado de personas, los procesos de media-ción están impregnados de un alto nivel de exposición pública y suelen sermuy controvertidos. En los conflictos multipartes no sólo encontramos a laspartes definidas como aquellos actores afectados de forma directa por lasituación conflictiva sino también a los grupos de interés que, si bien no sonlos que tienen un interés legítimo, tienen interés en la problemática.

Tanto las partes como estos grupos de interés tienen, a su vez, variostipos de representantes: líderes formales o informales, especialistas, técnicos,etc. Antes del inicio del proceso de mediación se debe identificar perfecta-mente a aquellos que tengan una gran influencia sobre el grupo que repre-sentan. Además, el conflicto ambiental suele encontrarse entrelazado poruna mezcla de temas personales, intereses políticos, tensiones entre institu-ciones u organizaciones y encuentros anteriores que influirán en el procesode mediación.

Cuanto mayor sea el número de puntos de conflicto mayor será la posi-bilidad de encontrar soluciones, ya que habrá más temas para negociar. Siel único punto de conflicto es la construcción de una planta depuradora deaguas, las posiciones negociadoras estarán totalmente enfrentadas en un «sí»

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o un «no»; en cambio si se considera poder abrir el campo de negociacióna la gestión en general de las aguas contaminadas en una localidad determi-nada y a las necesidades existentes en dicha localidad, entonces será másfácil encontrar puntos de consenso.

La participación y motivación de las partes involucradas en el conflic-to desde la fase preliminar es fundamental para que se implementen lassoluciones a que se llegue en el proceso de mediación. El proceso de media-ción no acaba cuando acaban las sesiones de mediación, sino cuando losacuerdos consensuados sean efectivamente aplicados.

Incluso, a la luz de la voluntariedad del proceso, las partes implicadasen la mediación deben estar comprometidas en la búsqueda de resoluciónal conflicto. Las partes negociadoras deben adoptar el principio de diligen-cia y buena fe en la negociación que lleva hacia una solución al conflicto. Apartir del consenso, será importante la redacción de un contrato de transac-ción claro y que refleje todos los puntos de conflicto y la solución tal ycomo ha sido resuelta por las partes en la mediación.

El hecho de que las partes deben seguir manteniendo relaciones es unfactor importante para decidirse por internar la negociación. Los procesosde mediación, al ser un procedimiento de colaboración en la búsqueda desoluciones, tienen por objeto construir relaciones para conseguir acuerdos,pero también como base para trabajar en el futuro.

Los conflictos ambientales suelen dividir a las comunidades y suelenenfrentar a la Administración Pública con los ciudadanos y con los gruposde interés. Pero en el futuro los mismos actores deben seguir trabajandoconjuntamente en una gestión del medio ambiente.

Las partes involucradas en conflictos ambientales mantienen frecuen-temente principios que difícilmente pueden encontrar encaje en procesoscontenciosos donde se argumentan hechos y no valores o emociones. Unproceso de mediación diseñado con cautela permite a las partes que tienenopiniones contrastadas expresarlas y ponerlas en conocimiento de las demáspartes. El potencial del diálogo en los procesos de mediación en el áreaambiental ha sido identificado como positivo en conflictos ambientales.

Los beneficios de someter los conflictos ambientales de la gestión delciclo del agua a mediación son evidentes. Cabe señalar, entre otros: lareducción de los costes; aumento de control de los procesos; disminuciónde las tensiones inherentes a los pleitos; el hecho de que el procedimiento

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de mediación involucra a todas las partes interesadas –que por una partepueden encontrar más difícil decir no a soluciones que les son propuestasy por otra asumirán dichas soluciones como suyas–; es un proceso partici-pativo que no cuestiona las responsabilidades de la AdministraciónPública; mejora las relaciones entre las partes, lo que ayuda a la resoluciónde posibles conflictos futuros. A través del trabajo conjunto las partes pue-den llegar a adoptar decisiones mejores que las que habrían adoptado uni-lateralmente.

21. En busca de alternativas: el universo de lo inconmensurable

El problema de buscar soluciones a los conflictos no es tarea fácil, y menosen el ámbito del medio ambiente, donde las visiones suelen ser contrapues-tas, por diferentes motivos: intereses económicos y políticos, creencias epis-témicas, emociones no racionalizadas, etc...

Desde la modernidad se ha creído que el imponer un paradigmasemiótico de conocimiento, implicaba que todas las partes en un conflictotenían el mismo marco conceptual: el de la parte más fuerte. Ya la filosofíapostmoderna, denominó a esta creencia la reducción de lo Otro a loMismo. Es decir, imponer a las otras partes las reglas de juego (por lo demástramposas, ventajistas, etc.) inventadas por la parte dominante.

A partir de ciertos desarrollos en filosofía de la ciencia, en los añossesenta del anterior siglo se fue citando un término: «inconmensurabili-dad», el concepto apareció en el ensayo de Thomas Kuhn titulado TheStructure of Scientific Revolutions, con este término Khun se refería a laausencia de un lenguaje común (significado) en el cual dos teorías se podí-an comparar punto a punto.

Aunque en sus orígenes este término se encuentra enclavado en la com-paración entre paradigmas científicos, el concepto se ha ido extendiendo aotros campos del conocimiento.

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La presunción dominante en la epistemología consiste en que, para serracionales, para ser plenamente democráticos, para hacer lo que deberíamoshacer, debemos ser capaces de alcanzar un acuerdo con otros seres huma-nos. Como alternativa a este consenso epistemológico, se debe reconocer eldisenso que generalmente es inconmensurable respecto al consenso, puestiene diferentes significados aunque utilice los mismos significantes. Esteenfoque de los conflictos no quiere decir que exista un relativismo extremo,sino que debemos cuestionar las posiciones hegemónicas de los discursos.Como, por ejemplo, el discurso de la participación ciudadana, donde seintenta poner al mismo nivel la opinión del ciudadano no docto en la mate-ria en la cual presta su opinión, con el conocimiento de los gestores.

La cuestión de la inconmensurabilidad plantea la diferencia entre unaexplicación epistemológica y una explicación hermenéutica (interpretativa).La explicación epistemológica piensa en términos de un esquema neutro(»lenguaje de la observación», «leyes válidas», «condiciones iniciales», etc.)que hacen conmensurable a un Newton con un Einstein, por poner unejemplo. Pensar de esta forma hace innecesarias las conjeturas hermenéuti-cas. La explicación hermenéutica aboga por un lenguaje contextualizado yexige la comprensión histórica; es decir, el desvelamiento de los interesessubyacentes a la epistemología y su capacidad de ocultación mediante unlenguaje «aséptico» a través de la falacia de lo político, falacia consistente encreer que sólo a través de las actividades que emanan del ejercicio políticopuede establecerse lo legítimo. Es la ingenuidad de confundir legalidad concerteza. Por ello, aunque se legisle la imposición de la participación ciuda-dana, esto no quiere decir que esta participación haga más eficaces los pro-cesos.

Cada línea discursiva tiene sus reglas, dichas reglas no tienen legitimi-dad en si mismas, van en función del juego político que crea las reglas. Sicambia el juego político cambian las reglas discursivas. Por ello la legitima-ción no viene de una práctica lingüística, ni discursiva, ni de su interaccióncomunicacional, sino por una práctica de poder. No se realizan nuevas ini-ciativas para alcanzar la justicia, el saber, o la eficacia, sino para incrementarel poder. Cuando desde los grupos políticos que controlan la democraciarealmente existente (la representativa), se potencia la democracia ficcional(participativa), se hace con la intención de conseguir una presión que la lega-lidad convencional no permite; un ejemplo claro, es el abuso del referéndum.

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La teoría del consenso que busca un consenso universal por medio deldiálogo de argumentaciones es la nueva cara del totalitarismo. Ya que pre-supone dos cosas: en primer lugar se presupone que todos los interlocuto-res se pueden poner de acuerdo acerca de las reglas y metaprescripcionesuniversalmente válidas para todas las expresiones de lenguaje. En segundolugar se presupone que la finalidad del diálogo es el consenso44. Pero la fina-lidad del diálogo no es el consenso, sino que éste es sólo un momento deldiálogo entre un conjunto de heterogéneas y múltiples visiones de loshechos.

Lo que intenta ocultar el consenso es el conflicto, y especialmente elconflicto inconmensurable; es decir, el conflicto que no puede dirimirseequitativamente por falta de una regla de juicio aplicable a dos argumenta-ciones divergentes.

Debemos de distinguir entre géneros de discursos, y distinguir tambiénentre diferentes tipos de proposiciones: razonar, conocer, argumentar, des-cribir, narrar, preguntar, etc. Dos proposiciones distintas no son traduciblesla una a la otra, no pueden ser sometidas a una misma ley. Los tipos de pro-posiciones son inconmensurables, a cada uno le corresponde un modo depresentación de un universo que no puede traducirse a otros. Hay frases,sobre todo en el lenguaje cotidiano que tienen doble sentido y por lo tantomás de un universo.

Los géneros de discurso son, por ejemplo: dialogar, enseñar, solicitar,administrar justicia, la lógica, la metafísica, etc. estos géneros de discursosson más complejos que los sistemas de proposiciones; están estructuradossegún una determinada finalidad que les da una unidad. Un género de dis-curso inspira o determina el esbozamiento de proposiciones. Éstas puedenser de género diferente, en vista de una finalidad. El problema fundamentalde esta pluralidad de proposiciones y discursos es el hecho de que en el usode los mismos se comete constantemente una injusticia. Dada una proposi-ción, ¿cómo coordinarla? Un género de discurso suministra un conjunto deproposiciones posibles; otro género de discurso suministra otro conjunto.

Pero no existe un sistema de proposiciones ni un género de discursoque goce de una autoridad universal. No se da un metalenguaje que pueda

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42 El consenso parte de la creencia de que la Humanidad es un sujeto universal que busca laemancipación común. Esta visión es anticuada y sospechosa de totalitarismo.

decidir a favor de uno de los juegos o de uno de los géneros. De ahí que enla concatenación se tenga que dar una elección que presenta problemas. Laelección de un sistema de proposiciones o de un género de discurso se hacea costa de los restantes. Esto supone una injusticia con ellos. Y no existien-do un metalenguaje capaz de decidir, el conflicto y la consiguiente injusti-cia son inevitables. Lo que está en juego con todo esto no son cuestioneslingüísticas, sino que lo que está en juego en la coordinación de una propo-sición con otra es el pensamiento, la ética y la política.

Destruida la episteme de la representación, a finales del siglo XX, sedebe reconocer la irreconciliación y la inconmensurabilidad de los discur-sos de lenguaje y aceptar que sólo se pueden formular criterios de validezespecíficos de un contexto. Al reconocer la agonística del lenguaje y admi-tir que los actos lingüísticos están en competición, la consecuencia es lamultiplicidad de valores y el surgimiento de una estrategia de la justicia másallá del consenso, que podríamos denominar: acuerdo provisional.

Con acuerdo provisional nos estamos refiriendo a que un cambio tem-poral o de contexto implica volver a renegociar los términos del conflicto.Y esto es debido a que falta una regla de juicio aplicable a dos o más argu-mentaciones. Por ello la solución al dilema siempre es política, siempre esde fuerza y siempre es de poder.

Por ello, para negociar en un contexto de entrada de nuevos actores,como son los colectivos que pueden entrar en el juego político por la puer-ta trasera de la participación ciudadana, se debe tener en cuenta que:

«No existe relación de poder sin constitución correlativade un campo de saber, ni de saber que no suponga y noconstituya al mismo tiempo una relación de poder»

M. Foucault, Vigilar y castigar, p.34

El poder produce saber, pero esto ya es sabido, es la tesis ilustrada que reco-nocía que poseer saber es detentar un poder. Y que el mejor saber es el quemoviliza (o inmoviliza) a los ciudadanos, en un juego de participación,donde las decisiones ya están tomadas, y la participación legitima a unosgrupos políticos que crean un conjunto de reglas según las cuales se discri-mina lo verdadero de lo falso y se ligan a lo verdadero efectos de ejerciciopolítico del poder.

Las limitaciones de los estudios sobre la participación ciudadana, quese sitúan entre los informes basados en estadísticas descriptivas y las sem-

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blanzas apologéticas, no aportan salvo banalidades al problema de cómogestionar los recursos naturales en una situación de aumento de la deman-da y disminución de la oferta. Se supone con ingenuidad malsana que laparticipación ciudadana mejora la optimización de los procesos, cuando lainteligencia intuitiva deduce lo contrario.

Los procesos de gestión son procesos técnicos que requieren unos co-nocimientos técnicos corroborados por aplicaciones prácticas y en un afina-miento de los procedimientos en el circuito ensayo-error. El backgroundobtenido en un conocimiento técnico no se puede comparar con las opinio-nes asamblearias. Por ello, aunque la participación ciudadana sea un fenó-meno positivo, por sus aspectos de integración de grupos. No puede suplan-tar un corpus técnico-experimental que poseen los gestores, sean públicos oprivados.

El movimiento de la participación ciudadana en la gestión del aguaforma parte del entusiasmo que contrapesa el sentimiento de impotenciaque experimentan numerosos ciudadanos frente a los despropósitos de lospolíticos y las insuficiencias de la democracia electoral-representativa.

La alternativa a la cleptocracia no puede ser el ecobusiness, que realizanlos profesionales de la participación a costa de la participación misma.

La alternativa a la inconmensurabilidad de los discursos pasa, como yase ha indicado en páginas anteriores, por la negociación y por la mediación.

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