Perú: La consulta previa, un derecho por construir
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Perú: La consulta previa, un derecho por construir Published on Servindi - Servicios de Comunicación Intercultural (https://www.servindi.org) Imprimir articulo Exportar a PDF Volver Perú: La consulta previa, un derecho por construir Por Alberto Chirif 5 de julio, 2011.- La consulta previa es un derecho de los pueblos indígenas contemplado en el Convenio 169 de la OIT, y como todos los derechos conquistados por los sectores históricamente más despreciados de cualquier sociedad tiene una larga historia, porque en el camino hubo que luchar para destruir prejuicios y construir nuevos conceptos de justicia que tuvieran en cuenta sujetos colectivos, y también para enfrentar la cerrada oposición de algunos gobiernos que consideraban inadmisible dar derechos especiales al sector social al que este convenio está dirigido. Los problemas no terminaron con la aprobación del Convenio en 1989 ni, en el caso del Perú, con su ratificación el 2 de diciembre de 1993 (Resolución Legislativa Nº 26253) y su entrada en vigencia a principios de 1995. Como si nada hubiera pasado, apenas dos años más tarde de su aprobación (que fue justamente el año en que se promulgó la Constitución vigente que echaba por tierras las garantías que tenían las tierras comunales como inalienables e inembargables), el gobierno de entonces dio inicio a los más feroces y sistemáticos ataques contra los derechos de los pueblos indígenas que se hayan conocido durante la República. La llamada “ley de tierras” (DL Nº 26505), violando el Convenio 169 y la propia Constitución, que reconoce a las comunidades la autonomía de su organización económica y administrativa, dispuso normas arbitrarias para destruir su cohesión social e impulsar el libre comercio de sus tierras. La medida tuvo rápidamente los efectos deseados por ese gobierno y los grupos de poder que amparaba, quienes lograron privatizar las tierras de las comunidades campesinas de la costa, en especial, las de Piura, fértiles y con infraestructura de riego. El gobierno actual, al servicio de los mismos grupos y utilizando los mismos principios normativos, ha dirigido su puntería hacia las comunidades amazónicas, propiciando su desestructuración para impulsar actividades extractivas forestales y mineras y la agroindustria destinada, sobre todo, al impulso de cultivos para producción de bio-combustibles. El desprecio con que se miran los tratados y convenios internacionales en el Perú se pone en evidencia a través de una amplia gama de expresiones. La primera y más generalizada es su desconocimiento. Una encuesta entre funcionarios públicos (y me refiero a ellos por el hecho concreto de que son los encargado de velar por su cumplimiento, lo que no implica que el sector privado sí los conozca y respete) daría como resultado, estoy seguro, que la inmensa mayoría no tiene idea sobre el contenido de estas normas y su importancia. Pero no son sólo los empleados públicos de a pie quienes las ignoran. Hace algunos años un funcionario de alto nivel que a lo largo los últimos 20 años se ha desempeñado en el más alto cargo de ministerios diversos, frente a un fallo de la Corte Interamericana de Derechos Humanos que instaba al Estado peruano a cumplir con los compromisos que adquiridos en foros internacionales, señalaba que el Perú era un país independiente y que por eso no podía sujetarse a exigencias de extranjeros. ¿Cómo calificar una opinión así teniendo en cuenta que, de acuerdo a la Constitución, los convenios y tratados internacionales “forman parte del derecho nacional” (Art. 55) y que las “normas relativas a los derechos y a las libertades que la Constitución reconoce […] deben interpretarse” basándose en la “Declaración Universal de Derechos Humanos y los tratados y acuerdos internacionales sobre las mismas materias ratificadas por el Perú” (Disposición Final Cuarta). Page 1 of 4
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Perú: La consulta previa, un derecho por construir
Por Alberto Chirif
5 de julio, 2011.- La consulta previa es un derecho de los pueblos indígenas contemplado en elConvenio 169 de la OIT, y como todos los derechos conquistados por los sectores históricamentemás despreciados de cualquier sociedad tiene una larga historia, porque en el camino hubo queluchar para destruir prejuicios y construir nuevos conceptos de justicia
que tuvieran en cuenta sujetos colectivos, y también para enfrentar la cerrada oposición de algunosgobiernos que consideraban inadmisible dar derechos especiales al sector social al que esteconvenio está dirigido.
Los problemas no terminaron con la aprobación del Convenio en 1989 ni, en el caso del Perú, con suratificación el 2 de diciembre de 1993 (Resolución Legislativa Nº 26253) y su entrada en vigencia aprincipios de 1995. Como si nada hubiera pasado, apenas dos años más tarde de su aprobación (quefue justamente el año en que se promulgó la Constitución vigente que echaba por tierras lasgarantías que tenían las tierras comunales como inalienables e inembargables), el gobierno deentonces dio inicio a los más feroces y sistemáticos ataques contra los derechos de los pueblosindígenas que se hayan conocido durante la República.
La llamada “ley de tierras” (DL Nº 26505), violando el Convenio 169 y la propia Constitución, quereconoce a las comunidades la autonomía de su organización económica y administrativa, dispusonormas arbitrarias para destruir su cohesión social e impulsar el libre comercio de sus tierras. Lamedida tuvo rápidamente los efectos deseados por ese gobierno y los grupos de poder queamparaba, quienes lograron privatizar las tierras de las comunidades campesinas de la costa, enespecial, las de Piura, fértiles y con infraestructura de riego.
El gobierno actual, al servicio de los mismos grupos y utilizando los mismos principios normativos,ha dirigido su puntería hacia las comunidades amazónicas, propiciando su desestructuración paraimpulsar actividades extractivas forestales y mineras y la agroindustria destinada, sobre todo, alimpulso de cultivos para producción de bio-combustibles.
El desprecio con que se miran los tratados y convenios internacionales en el Perú se pone enevidencia a través de una amplia gama de expresiones. La primera y más generalizada es sudesconocimiento. Una encuesta entre funcionarios públicos (y me refiero a ellos por el hechoconcreto de que son los encargado de velar por su cumplimiento, lo que no implica que el sectorprivado sí los conozca y respete) daría como resultado, estoy seguro, que la inmensa mayoría notiene idea sobre el contenido de estas normas y su importancia.
Pero no son sólo los empleados públicos de a pie quienes las ignoran. Hace algunos años unfuncionario de alto nivel que a lo largo los últimos 20 años se ha desempeñado en el más alto cargode ministerios diversos, frente a un fallo de la Corte Interamericana de Derechos Humanos queinstaba al Estado peruano a cumplir con los compromisos que adquiridos en foros internacionales,señalaba que el Perú era un país independiente y que por eso no podía sujetarse a exigencias deextranjeros. ¿Cómo calificar una opinión así teniendo en cuenta que, de acuerdo a la Constitución,los convenios y tratados internacionales “forman parte del derecho nacional” (Art. 55) y que las“normas relativas a los derechos y a las libertades que la Constitución reconoce […] debeninterpretarse” basándose en la “Declaración Universal de Derechos Humanos y los tratados yacuerdos internacionales sobre las mismas materias ratificadas por el Perú” (Disposición FinalCuarta).
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Es difícil imaginar que un personaje así no conozca la Constitución ni los tratados internacionales,por lo que la explicación de su actitud hay que buscarla en su desprecio a los derechos de lospueblos indígenas.
Las observaciones a la ley de consulta
Las “mesas de concertación” establecidas después de los trágicos sucesos de Bagua de junio de2009 trabajaron diversos temas, la mayoría de ellos ya discutidos y acordados durante el gobiernode transición del presidente Valentín Paniagua, pero incumplidos todos por el régimen que lesucedió. Uno de ellos fue la propuesta de ley de consulta, innecesaria en tanto los conveniosinternacionales no requieren de leyes ni reglamentos especiales para su ejecución. Se entendía, sinembargo, que esta norma podría aclarar el procedimiento de cómo realizar los procesos de consulta.
El Congreso aprobó la ley sobre esta materia en mayo de 2010. Un mes más tarde, el presidente dela República, Alan García Pérez, y el del Consejo de Ministros, Javier Velásquez Quesquén, laobservaron. ¿Sus argumentos? Diferentes a los del ministro antes aludido, pero de característicassimilares en las que se mezclan la ignorancia con el desprecio.
Alegan ellos que el Convenio 169 no da derecho a veto a los pueblos indígenas, y aunque en estotengan razón callan en decir que la consulta no es una formalidad sino un ejercicio democrático quedebe realizarse antes de la toma de decisiones políticas o de la aprobación de normas, y hacerse “debuena fe y de una manera apropiada a las circunstancias, y sobre todo, con la finalidad de llegar aun acuerdo o lograr el consentimiento acerca de las medidas propuestas” (Art. 6º, 2).
En otras palabras, lo que dice el Convenio es que si las consultas no concluyen en un acuerdo o en elconsentimiento de los indígenas se considerará que el proceso no habrá cumplido su función nilogrado su objetivo, y aunque no lo dice, se deduce que, de ser éste el caso, habrá que reiniciarlo.
Afirman ambos presidentes, basándose en un supuesto interés de la Nación, que en la práctica essólo un argumento que sirve para esconder privilegios de grupos específicos, que de acuerdo alConvenio 169 los pueblos indígenas no tienen prerrogativas sobre los demás ciudadanos del país.
Se trata de una apreciación por demás equivocada. Por supuesto que tienen derechos particulares(en el papel, claro, porque en la práctica ya sabemos que las cosas funcionan de manera contraria).De no tenerlos, los Estados no hubieran trabajado durante tantos años documentos como laDeclaración de las Naciones Unidas de los Derechos de los Pueblos Indígenas ni elaborado, junto conlas organizaciones de empresarios y de obreros de los países que hacen parte de la OIT, el Convenio169, en el cual reconocen sus derechos especiales debidos a
“…la particular contribución de los pueblos indígenas y tribales a la diversidad cultural, a la armoníasocial y ecológica de la humanidad y a la cooperación y comprensión internacionales”.
Leyes especiales, como el Convenio 169 de la OIT, son expresión de un mecanismo decompensación histórica conocido como “discriminación positiva”, mediante el cual los Estadosreconocen la calidad de originarios de los pueblos indígenas y asumen su responsabilidad frente alas atrocidades que han sufrido en el pasado.
No obstante, no es el caso ahora comentar todas las barbaridades que estas dos autoridadesnacionales expresan en sus observaciones.
Dos casos de consulta frustrados
En los 16 años de vigencia del Convenio 169, el Estado peruano nunca ha aplicado el principio de laconsulta previa que implica no sólo negociar con las organizaciones indígenas sino, además, cumplirlo acordado. En los únicos dos casos en que después de dialogar las partes llegaron a acuerdos, elEstado ha incumplido luego los compromisos que había asumido.
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El primero de estos casos es el que llevó a la categorización de la zona reservada de Güeppí,ubicada en el curso alto de los ríos Putumayo y Napo, en las fronteras con Ecuador y Colombia, zonadentro de la cual habita población secoya, kichwa, huitoto y mestiza. Aunque el proceso de diálogono estuvo exento de problemas (por ejemplo, cuando el antiguo INRENA –hoy MINAM- quisoaprovechar las listas firmadas por los asistentes a un taller como si fueran de aprobación de lapropuesta que trataba de imponer), al final las negociaciones retomaron el buen camino y llegaron aun acuerdo concertado, consistente en la creación de un parque nacional y de dos reservascomunales.
El otro caso es el de la creación del parque nacional Inchikat Muja y una reserva comunal en la zonareservada Santiago-Comaina (Cordillera del Cóndor, provincia de Condorcanqui, en Amazonas),acordados a través de un proceso de diálogo entre el Estado y organizaciones de los pueblos awajuny wampis.
El Estado ha despreciado su propia palabra por razones similares en ambos casos. En Güeppí, parafavorecer los intereses de la empresa brasileña PETROBRAS, a quien le ha entregado el lote 117 quese superpone con gran parte de la zona reservada. En Santiago Comaina, para privilegiar a unaempresa minera con probadas vinculaciones con el actual gobierno. Aunque en las dos zonasfavorece a empresas extranjeras y desecha los reclamos de población nacional, el argumentoesgrimido por el Estado es que reconocer derechos a los pueblos indígenas en zonas fronterizas espeligroso para la seguridad nacional.
La consulta es un principio altamente democrático vigente, por ahora, sólo para los pueblosindígenas pero que una sociedad que aspira a la justicia debería generalizar para todos susciudadanos. En el Perú estamos aún muy lejos de esto, lo que no debe considerarse como unlamento de frustración y derrota sino como un aliciente para trabajar más en esa dirección.
En ese sentido apunta el libro Consulta previa: Derecho fundamental de los pueblos indígenas einstrumento de gestión estatal para fortalecimiento de la democracia, elaborado por la ComisiónMultipartidaria encargada de estudiar y recomendar la solución a la problemática de los pueblosindígenas. Para sus integrantes, nuestras felicitaciones y sincero reconocimiento.
El camino de la consolidación de derechos es siempre arduo, pero lo alumbra la poesía que encierrala búsqueda de la justicia.
Iquitos, abril 4, 2011
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Fuente: CHIRIF Alberto (2011): La consulta previa, un derecho por construir publicado en el libro: Informe Consulta previa: DerechoFundamental de los Pueblos Indígenas e Instrumento de Gestión Estatal para el Fortalecimiento de la Democracia; pág. 15, Lima, editado por elCongreso de la República, el Centro Amazónico de Antropología y Aplicación Práctica (CAAAP) y la asociación Derecho, Ambiente y RecursosNaturales (DAR).
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