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PERFILES MACROFISCALES DE CENTROAMÉRICA

Por una política fiscal para la democracia y el desarrollo

Diciembre 2016 icefi.org No. 07 Año 3

Cifras comparativas disponibles a octubre de 2016; estimación de cierre para 2016, y comentarios sobre los

proyectos de presupuesto para 2017

La Especialización en Herramientas de Política Fiscal y la Maestría en Política Fiscal para el Desarrollo nacen como un esfuerzo entre la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales de la Universidad Rafael Landívar y el Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales (Icefi). Nuestros principales propósitos son complementar la formación profesional de quienes desean profundizar conocimientos teóricos y prácticos

sobre la relación entre la política fiscal y el logro de objetivos de desarrollo y consolidación democrática; perfeccionar las competencias para la resolución de problemas en el diseño, implementación, evaluación y financiamiento de las políticas públicas, y fomentar las habilidades para la comprensión de los fenómenos políticos que influyen en las decisiones de política fiscal.

Mayor información al:PBX (502) 2426-2626, extensiones: 2372, 2264 y 2288 www.icefi.org / www.url.edu.gt


CRÉDITOS

SupervisiónJonathan Menkos ZeissigDirector ejecutivo, Icefi

CoordinaciónAbelardo Medina BermejoEconomista sénior, Icefi

Investigación y redacciónAbelardo Medina BermejoEconomista sénior, Icefi

Juan José Urbina MembreñoEconomista investigador, Icefi

Edición: Isabel Aguilar Umaña

Colaboración especialÓscar Velásquez Profesional en pasantía, Icefi

Ricardo Castaneda AnchetaEconomista investigador, Icefi

Enrique MaldonadoEconomista sénior, Icefi

Juan Pablo Ozaeta,Oficial de Comunicación, Icefi

Producción editorial:Diana De León DardónCoordinadora de Comunicación, Icefi

José Antonio HernándezComunicador digital, Icefi

Diseño y diagramación: Duare Pinto

Ilustraciones de portada e interiores:Pablo Piloña, Angel García e Icefi

Fotografías: Shutterstock y Pixabay

AdministraciónIliana Peña de Barrientos Coordinadora administrativa y financiera, Icefi

SUECIA

© Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales- 12 avenida 14-41, Zona 10, Colonia Oakland, Guatemala, Centroamérica PBX: (502) 2505-6363 www.icefi.org

ISBN: 978-9929-674-39-4

Con el apoyo financiero de:

Este documento ha sido elaborado por el Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales (Icefi). Su contenido es responsabilidad exclusiva del Icefi; en ningún caso debe considerarse que refleja los puntos de vista de las instituciones cooperantes antes mencionadas. Cualquier parte de este volumen puede reproducirse total o parcialmente sin permiso expreso de los autores o editores, siempre y cuando se dé crédito a la publicación y las copias se distribuyan gratuitamente.

Cualquier reproducción comercial requiere permiso por escrito previo del Icefi a: [email protected] e [email protected]. Puede descargarse la versión electrónica en: www.icefi.org.

En Icefi consideramos que el conocimiento siempre está en construcción, por lo que cualquier comentario u observación es bienvenido en el correo electrónico: [email protected].

icefi.orgDiciembre 2016

Cifras comparativas disponibles a octubre de 2016; estimación de cierre para 2016, y comentarios sobre los proyectos de presupuesto para 2017

CONTENIDO

NOTA DEL DIRECTOR

I. Perspectiva económica: 2017 entre la estabilidad económica doméstica y los nubarrones externos

II. Perspectiva social: más allá de los números, una sociedad de excluidos

III. Perspectiva fiscal de Centroamérica1. Los ingresos tributarios reportaron un ligero crecimiento2. El gasto público continúa siendo la variable de ajuste para evitar el crecimiento de la deuda3. El déficit fiscal continúa presente en la región4. La deuda pública roza niveles de insostenibilidad

IV. La situación macrofiscal en los países de la región, capítulos nacionales

76 Alfredo Guerra Borges 1925-2016

77 Anexo estadístico

Seleccione los enlaces para consultar el perfil de cada país

05

06

09

131315

1719

22

22a. Ingresos públicosb. Gasto público y situación financiera generalc. Deuda públicad. Presupuesto 2017e. Transparencia fiscal

a. Ingresos públicosb. Gasto público y situación financiera generalc. Deuda públicad. Presupuesto 2017e. Transparencia fiscal





Diciembre 2016

2. EL SALVADOR

4. HONDURAS

3. GUATEMALA

1. COSTA RICA

5. NICARAGUA

6. PANAMÁ


31

50

68

59

41

5

PERSPECTIVA ECONÓMICA I.

NOTA DEL DIRECTOR

icefi.orgPERFILES MACROFISCALES DE CENTROAMÉRICA

Esta edición de Perfiles Macrofiscales de Centroamérica revela un panorama económico y social sombrío para la región con un crecimiento económico relativamente alto en comparación con otras regiones,pero menos dinámico que en años anteriores como resultado de una débil economía internacional y de problemas estructurales que continúan sin ser atendidos y que afectan tanto la productividad como el bienestar social y la gobernabilidad democrática.

En lo político, los importantes vínculos económicos de Centroamérica con Estados Unidos obligan a estudiar con detenimiento los compromisos asumidos por Donald Trump con el electorado y su impacto en la región. Si se llegaran a cumplir sus promesas sobre migración, comercio e inversiones privadas, los Estados centroamericanos tendrán dos alternativas de acción. La primera es asumir los costos de un modelo económico muy dependiente de esta economía y esperar a que, tarde o temprano, cambien los vientos. Mientras tanto, los gobiernos pueden conformarse con intentar avanzar hacia una mayor apertura comercial que satisfaga a algunos sectores empresariales. Esta es la alternativa más cómoda, quizá la más probable, aun cuando sea la que genera mayor incertidumbre y costos sociales.

La segunda alternativa, la más compleja, es comenzar a advertir que Centroamérica, en el mundo actual, no debe continuar sujetando su éxito en función de lo que suceda en el exterior. En ese sentido, los gobiernos deben impulsar acciones

conjuntas que estimulen la integración centroamericana tanto económica como social, con metas concretas para la transformación productiva, el crecimiento endógeno y la generación de empleo al tiempo en que se implementa un piso de protección social que asegure un apoyo mínimo para todos los hogares, evitando así la migración y el desencanto con la democracia.

Finalmente, los datos que se muestran en esta edición revelan que la política fiscal centroamericana deberá cambiar el próximo año para sustentar cualquiera de las opciones, la de sobrevivencia o la de avance. La primera alternativa seguro se respaldará con el aumento de impuestos indirectos y mayores exenciones fiscales para sectores económicos privilegiados, así como disminuciones en el gasto social, aumento del gasto en seguridad y defensa y menos inversión pública.

La segunda requiere fundamentarse en un pacto político y social del que se desprenda una agenda fiscal centroamericana para la democracia y el desarrollo que supere la crisis actual de la finanzas públicas al tiempo en que se transita por una hoja de ruta para la transparencia y rendición de cuentas y se mejoran los ingresos públicos buscando la progresividad, sostenibilidad y suficiencia. En cuanto al gasto público, este deberá vincularse a metas de desarrollo y crecimiento, así como a procesos de evaluación y contraloría.

En los próximos meses sabremos si ha pesado más el conformismo o las fuerzas por construir una Centroamérica más próspera y democrática.

Los datos que se

muestran en esta

edición revelan que

la política fiscal

centroamericana

deberá cambiar

el próximo año

para sustentar

cualquiera de las

opciones, la de

sobrevivencia o la

de avance.

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En Perspectivas económicas de América Latina 2017 (2016), la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) comenta que América Latina está experimentando una notable desaceleración mientras el crecimiento global se estabiliza con tasas de crecimiento más modestas. Aunque en 2016 solo cuatro países registrarán un crecimiento negativo del PIB (Argentina, Brasil, Ecuador y Venezuela), la ralentización general de la actividad económica es una realidad. Esto revela no solo la exposición de la región a perturbaciones externas, sino también la existencia de debilidades estructurales que socavan el crecimiento potencial. En el escenario base, el producto se contraerá de nuevo en 2016 entre un -0.5 y un -1%, exhibiendo un pequeño repunte en 2017. Por su parte, el Fondo Monetario Internacional (FMI), en sus Perspectivas de la economía mundial (2016), estima que el PIB de América Latina y el Caribe experimentará una contracción del 0.6% en 2016, aun

cuando espera una recuperación por el orden del 1.6% para 2017.

No obstante, dada la heterogeneidad regional, la OCDE estima que el crecimiento será más dinámico en las economías con mayores vínculos con Estados Unidos, mientras que será más débil en América del Sur por su dependencia de los precios de las materias primas. Así, considera que México y las economías centroamericanas crecerán en promedio entre el 2.3 y el 2.6% en 2016. Por su parte, el FMI considera que la región centroamericana tendrá un crecimiento del 3.9% en 2016, ligeramente por debajo del 4.2% reportado en 2015, con tendencia a la recuperación hacia un 4.1% en 2017. Asimismo, la Comisión Económica para América Latina y el Caribe, Cepal, en un reporte publicado en febrero pasado (Centroamérica y República Dominicana: Evolución económica en 2015 y perspectivas para 2016) advertía que la región tendrá en 2016 un crecimiento del 3.8%, ligeramente por debajo del 4.2% observado en 2015; ello, como consecuencia de la

relativa pérdida de dinamismo en Panamá, Nicaragua y Guatemala.

De acuerdo con las Perspectivas económicas globales del Banco Mundial (2016), las mayores tasas de crecimiento económico las seguirá experimentando Panamá, que aun cuando lejos de los valores de años pasados, presenta estimaciones de crecimiento del 6.0 y el 6.1% para 2016 y 2017, respectivamente. Le siguen Nicaragua, con 4.4 y 4.2% en 2016 y 2017, respectivamente; Guatemala, con el 3.5% de crecimiento del PIB para ambos años; Honduras, con 3.4 y 3.5%; Costa Rica, con 3.3 y 3.6%, mientras que El Salvador reportará incrementos del 2.2 y el 2.3%, respectivamente.

Los datos del Banco Mundial son particularmente interesantes porque muestran que algunas economías de la región —Guatemala, Honduras y El Salvador— manifiestan pronósticos estables para el presente año y los próximos dos, lo que hace pensar que el triángulo norte de la región prácticamente se encuentra en

PERSPECTIVA ECONÓMICA: 2017, entre la estabilidad económica doméstica y los nubarrones externos

I.

7

PERSPECTIVA ECONÓMICA I.

una fase de estancamiento, que incluso sugiere la necesidad de evaluar con mayor detenimiento la matriz productiva con el fin de dinamizar la economía. Por su parte, Costa Rica, luego de algunos años de experimentar tasas bajas de crecimiento, crecerá a tasas mayores en los siguientes años, lo que podría interpretarse como una recuperación de su dinámica.

El caso que llama la atención, de acuerdo con los pronósticos del Banco Mundial, es Nicaragua, que luego de experimentar tasas crecientes hasta 2014 —en donde alcanzó un 4.6% de crecimiento económico— reporta reducción en su dinámica económica a partir de 2016, tendencia que se mantendrá

en 2017 y 2018, estimándose un crecimiento anual alrededor del 4.1%.Los pronósticos del FMI y de la Cepal son relativamente similares a los del Banco Mundial, con la excepción de que ambos entes estiman una menor dinámica en Panamá y un mayor crecimiento económico en Costa Rica a partir del presente año.

Las relativamente buenas tasas de crecimiento económico serán acompañadas de bajos niveles inflacionarios, producto de los bajos precios internacionales del petróleo, así como por una relativa disciplina monetaria impuesta por los bancos centrales, con excepción de El Salvador y Panamá, pues son economías dolarizadas.Las proyecciones del FMI (2016) para

la inflación muestran que Guatemala —después de disfrutar muy bajas tasas de inflación, tanto por la disminución de los precios de los carburantes como por la apreciación del tipo de cambio promedio nominal desde 2013 (2.67%)— espera tasas inflacionarias ligeramente superiores, de alrededor del 4.3%, más acordes con la experiencia histórica reciente. Por su parte, Costa Rica, luego de experimentar una deflación en 2015 del 0.8% resultado del efecto final de la reducción de los precios internacionales de los carburantes, estima recuperar su dinámica inflacionaria, acorde con un tipo de cambio relativamente constante en el corto plazo.

País o región 2013 2014 2015

Proyecciones segúnBanco Mundial

( junio)Cepal

(octubre)FMI

(octubre)

2016 2017 2016 2017 2016 2017

Centroamérica 3.5 3.7 4.2 3.8 3.9 3.8 4.0 3.9 4.1

Costa Rica 1.8 3.0 3.7 3.3 3.6 4.2 4.1 4.2 4.2El Salvador 1.8 1.4 2.5 2.3 2.3 2.2 2.3 2.4 2.4Guatemala 3.7 4.2 4.1 3.3 3.5 3.3 3.4 3.5 3.8Honduras 2.8 3.1 3.6 3.4 3.5 3.5 3.7 3.6 3.7Nicaragua 4.5 4.6 4.5 4.4 4.2 4.5 4.5 4.5 4.3Panamá 6.6 6.1 5.8 6.0 6.1 5.4 5.7 5.2 5.8

Fuente: Icefi, con base en cifras oficiales, Banco Mundial, Cepal y FMI.

Tasas de crecimiento económico entre 2013 y 2015, y pronóstico para 2016 y 2017

Centroamérica: comportamiento de la inflación (2013-2017)

Fuente: Icefi, con base en World Economic Outlook database, FMI, octubre de 2016.

4.4

8.0

6.0

4.0

2.0

0.0

-2.0

2.9 3.14.34.0

0.8 0.5 1.00.3

2.0

4.95.8

2.4

4.7 4.55.7

6.5 6.27.3

3.73.1

5.1

2.33.0

3.7

1.00.3

1.0 1.5

Guatemala El Salvador Honduras Nicaragua PanamáCosta Rica -0.8

2013 2014 2015 2016 2017

8


Panamá y El Salvador, que tradicionalmente disponen de bajas tasas de inflación, continuarán reportando inflaciones por debajo del 1.0% para 2016, aun cuando el FMI pronostica ligeros aumentos inflacionarios para 2017, posiblemente producto de los esperados, aunque pequeños, incrementos de precios internacionales de los commodities. Por su parte, Honduras y Nicaragua experimentarán tasas de crecimiento de precios ligeramente más altas, ambas producto del comportamiento normal de la inflación subyacente de los países.

En materia comercial, los países centroamericanos han continuado experimentando una sensible reducción de los precios de algunos

de sus principales productos de exportación, entre ellos el café, azúcar y aceite de palma; además, en el caso de aquellos países en los que existen explotaciones mineras, el oro y la plata también han disminuido drásticamente sus valores en el mercado mundial. Por fortuna para la región, la sensible caída de los precios internacionales del petróleo, cercana a los 47.3%, ha impedido un deterioro de los términos de intercambio y de la balanza comercial.

De acuerdo con la Cepal, aun cuando la región centroamericana experimenta un alto grado de heterogeneidad, la mayor parte de los países ha reflejado en los últimos años un desempeño negativo de las exportaciones nacionales, en especial debido a la reducción de

los precios de las materias primas. Afortunadamente, las manufacturas de las zonas francas y regímenes especiales, como consecuencia de un aumento en la demanda de los Estados Unidos, permitieron compensar de manera parcial esta caída.

La fuerte caída de los precios internacionales del petróleo, que también provocó una disminución del cobro de impuestos al comercio exterior, produjo inicialmente una contracción de las importaciones; sin embargo, el ritmo de crecimiento ya fue normalizado y, conforme a datos del FMI, se estima que los países recuperarán en los años venideros los niveles de crecimiento en el comercio internacional.

Centroamérica: comportamiento de las exportaciones e importaciones de bienes y servicios (2013-2017py)

PaísExportaciones Importaciones

2013 2014 2015 2016py 2017py 2013 2014 2015 2016py 2017py

Costa Rica 2.2 3.1 1.9 7.2 7.3 1.1 6.2 4.4 5.3 8.0

El Salvador 6.1 -0.5 2.9 7.7 5.1 5.3 0.0 8.2 4.8 5.8

Guatemala 5.6 6.3 3.6 2.7 3.5 5.2 7.8 15.1 7.1 4.1

Honduras -2.5 2.0 2.6 6.3 4.7 -1.8 3.9 9.7 4.0 4.0

Nicaragua 3.4 6.4 -1.8 -0.2 3.4 1.5 2.9 11.7 4.1 4.4

Panamá 4.2 5.2 2.1 6.4 11.8 6.7 8.3 5.9 5.4 3.0

py= proyección Fuente: Icefi, con base en World Economic Outlook database, FMI, octubre de 2016.

9

PERSPECTIVA SOCIALII.

10.0

8.0

6.0

4.0

2.0

0.0GuatemalaEl Salvador Honduras Nicaragua PanamáCosta Rica

2013 2014 2015 2016 2017

PERSPECTIVA SOCIAL: más allá de los números, una sociedad de excluidos

II.

De acuerdo con la tendencia de períodos previos, la estable dinámica macrofiscal no se ha transformado en un derrame hacia mejoras en las condiciones de vida de los centroamericanos. Como primera prueba de ello se encuentra el nivel de desempleo abierto que, conforme cifras oficiales y de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), se mantendrá constante, salvo en Costa Rica, en donde se prevé, para 2017, una reducción del desempleo imperante.

Según las cifras oficiales, el país de la región con el mayor nivel de desempleo abierto hasta la fecha es Costa Rica, que reporta cerca del 10.0% de la población económicamente activa (PEA) en esta condición. Los otros países con

altas tasas de desempleo abierto son Nicaragua y Panamá, que registran 6.0 y 5.1%, respectivamente. En sentido contrario, los países de la región que muestran menores niveles de desempleo abierto son Guatemala y Honduras, con 2.7 y 3.9%, respectivamente. Estos datos, no obstante, son sumamente engañosos, dado que conforme cifras del Instituto Nacional de Estadística (INE) de Guatemala y de la OIT para el resto de países de la región, Nicaragua, Honduras y Guatemala presentan niveles de empleo informal por encima del 70.0% de la PEA, lo cual redunda de manera directa en la obtención de bajos salarios y, consecuentemente, en precarios niveles de vida. Por su parte, Panamá y Costa Rica, aun

cuando presentan mayores niveles de desempleo abierto, son los países de la región que tienen menores niveles de informalidad, con 40.4 y 44.0% de la PEA, respectivamente.

Las escasas oportunidades de empleo bien remunerado y la débil cobertura de las políticas sociales implementadas por los Estados de la región, a pesar de que los valores macroeconómicos se muestren sumamente sanos, continúan exacerbando las condiciones sociales de los habitantes centroamericanos. Según el Quinto informe estado de la región en desarrollo humano sostenible (2016), a pesar de la mejora en algunos indicadores clave como esperanza de vida, mortalidad infantil, acceso a los servicios públicos y cobertura

Centroamérica: niveles de desempleo abierto (2013-2017). Como porcentaje de la población económicamente activa (PEA)

Fuente: Icefi, con base en World Economic Outlook database, FMI, octubre de 2016.

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País Posición IDH Expectativa de vida Media de años de escolaridad

PIB per cápita (ajustado PPP

2011)

Costa Rica 69 0.766 79.4 8.4 13,413

El Salvador 116 0.666 73.0 6.5 7,349

Guatemala 128 0.627 71.8 5.6 6,929

Honduras 131 0.606 73.1 5.5 3,938

Nicaragua 125 0.631 74.9 6.0 4,457

Panamá 60 0.780 77.6 9.3 18,192

educativa, persisten desafíos para garantizar condiciones de vida digna para los centroamericanos, tales como altos niveles de pobreza, exclusión social, la desnutrición crónica y la violencia.

Por su parte, el Informe de desarrollo humano 2015 (PNUD, 2015) clasifica a Panamá y Costa Rica como países de alto desarrollo humano, ocupando las posiciones 60 y 69, respectivamente, mientras que el resto de los países está clasificado como de desarrollo humano medio, acaparando posiciones entre las casillas 116 y 131. Si bien en la serie de datos del Índice de Desarrollo Humano (IDH) se percibe una fuerte correlación entre el nivel del PIB per cápita reportado y el índice, los resultados parecen estar más asociados con el nivel medio de años de escolaridad de los habitantes de la región. De la serie de datos de los países de la región, los resultados que muestran una menor asociación con el nivel del PIB per cápita son los de Guatemala, en donde a pesar de registrarse un mayor nivel de ingreso por persona, el nivel de desarrollo que ha alcanzado la sociedad es menor, empezando por una menor

escolaridad, producto de un limitado sistema público de educación y una menor expectativa de vida, fuertemente relacionada con los rezagos del sistema público de salud.

En general, la mayor parte de los países de la región mostró una mejora en el IDH durante el período 1990-2014; sin embargo, los mayores avances relativos los han obtenido Guatemala, El Salvador y Nicaragua. Y es que debe recordarse que el IDH resulta de una posición relativa con respecto a los países de mayor desarrollo mundial. Así, si se comparan las cifras internas de la región, se puede observar que Guatemala y Nicaragua siguen manifestando resultados inferiores a los que presentaron Panamá y Costa Rica en sus índices hacia 1990.

Con una tasa media de crecimiento poblacional, en 2017 los centroamericanos serán aproximadamente 46.3 millones; de los cuales, si se conservan las distribuciones de 2014, el 67.1% de ellos vivirá en el triángulo norte. La región es relativamente joven al disfrutar de una edad mediana de

23.4 años; sin embargo, es importante observar que tanto Costa Rica como Panamá disponen de poblaciones más maduras al reportar 30.6 y 28.5 años, respectivamente. En sentido contrario, Guatemala tiene la población más joven de la región, con una edad mediana de 19.5 años.

Con respecto a los indicadores de salud, la población reporta una tasa de mortalidad infantil de 19.3 por cada mil niños nacidos vivos; se observa que los niveles de mortalidad infantil son mayores en Guatemala y Nicaragua, mientras que Costa Rica refleja solo un 8.5 por cada mil niños nacidos vivos. Por su parte, en materia de desnutrición infantil Guatemala reporta un alarmante 48.0%, lo cual conduce a que el 29.1% de los niños de la región presente esta condición. En sentido contrario, Costa Rica reporta un nivel de desnutrición de solo el 5.6%, acorde con su nivel de desarrollo humano.

En materia de educación, la región presenta un 84.0% de alfabetismo. Destacan Costa Rica y Panamá, que tienen un promedio de alfabetismo del 97.4 y el 94.1%, respectivamente;

Centroamérica: composición del Índice de Desarrollo Humano (2015)

Fuente: Icefi, con base en Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD).

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PERSPECTIVA SOCIALII.

Centroamérica: pobreza total y pobreza extrema (2014). Como porcentaje de la población

Centroamérica: población total, en millones de habitantes (2016)

Fuente: Icefi, con base a cifras del FMI.

en sentido contrario, Nicaragua y Guatemala reflejan niveles de alfabetismo inferiores al 80.0% durante el período en estudio.

Finalmente, los niveles de pobreza total y extrema de la región ascienden al 45.2 y el 19.2% de la población, respectivamente, lo que implica que cerca de 21 millones de centroamericanos viven en condiciones de pobreza y, de ellos, 9 lo hacen en condiciones de miseria. Lo más preocupante de eso es que solo en el triángulo norte de la región habitan cerca de 17 millones de personas en pobreza total y cerca de 8 en condiciones de miseria. Esta situación, aunada a los factores de violencia que se manifiestan

en la región (y se exacerban en la referida subregión), constituyen la causa principal de los flujos masivos de migración hacia los Estados Unidos de América.

De acuerdo a la información a datos de la Secretaría de Gobernación de México, de la oficina de Aduanas y Protección de Fronteras de Estados Unidos de América (U.S. Customs and Border Protection), al mes de octubre de 2016 se reporta la detención en frontera de 46,893 menores no acompañados y de 211,221 personas viajando en familia. El significativo flujo de migrantes, especialmente desde el triángulo norte de la región, ha producido una significativa deportación de personas hacia sus países de origen. Conforme la información obtenida, durante 2016 (hasta octubre) se han deportado 38,794 personas desde Estados Unidos, mientras que desde México el número asciende a 109,029 personas.

País Pobreza total Pobreza extrema

Centroamérica 45.2 19.2

Costa Rica 22.4 6.7

El Salvador 31.8 7.6

Guatemala 59.3 23.4

Honduras 62.8 39.7

Nicaragua 29.6 8.3

Panamá 25.8 11.0

Fuente: Icefi, con base en cifras oficiales.

Centroamérica: datos de personas migrantes y deportadas. Período 2014-2016

Fuente: Icefi, con datos de la Secretaría General de México; U.S. Customs and Border Protection; Transactional Records Access Clearinghouse.

Costa Rica

El Salvador

Guatemala

Honduras

Nicaragua

Panamá

4.1 4.9

6.1

16.78.2

6.3

450,000

350,000

250,000

150,000

50,000

-50,000 201620152014

109,02938,794

211,221

46,893

181,163

40,655103,08928,387

107,81430,044

184,002

51,705

Menores no acompañados (CNA) detenidos en frontera entre Estados Unidos y México

Personas deportadas desde Estados Unidos

Personas viajando en familia detenidas en frontera entre Estados Unidos y MéxicoPersonas deportadas desde México

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Los resultados comentados en los apartados previos son materia de tratamiento de la política fiscal de cada uno de los países de la región y la mejora de los indicadores de bienestar, de pobreza y de condiciones de vida, en algunos países, parecerían ser convergentes con políticas fiscales que logran disminuir la desigualdad por medio del gasto público, pero que aumentan la pobreza al momento de cobrar los impuestos.

Estudios elaborados por Icefi/FIDA (2016), muestran que en términos generales, las intervenciones fiscales (impuestos, transferencias y subsidios) que afectan de manera contundente el ingreso

de las familias en Centroamérica aumentan la pobreza en la región. Al analizar la pobreza utilizando la línea internacional de USD4 PPP (paridad del poder adquisitivo, por sus siglas en inglés) para la pobreza total— se puede apreciar cómo este fenómeno se suscita en todos los países denominados del CA4.

Honduras quizá sea el caso más dramático, pues allí la pobreza se incrementa casi un 8%, en Nicaragua un 5.9%, en Guatemala un 4.6%, mientras que en El Salvador un 3.6%. En todos los países el aumento de la pobreza se da cuando se agrega el pago de los impuestos indirectos. Esto se debe a que este

tipo de impuestos afectan más, proporcionalmente hablando, a quienes menos recursos tienen.

Respecto a la desigualdad, el país donde la política fiscal tiene una mayor incidencia en su reducción de la desigualdad es El Salvador, donde disminuye en 10.4%; le siguen Nicaragua, con un 9.2%; Guatemala, con un 5.3% y Honduras, donde el impacto es menor, pues la desigualdad disminuye un 3.6%. Esta reducción de la desigualdad es explicada principalmente por las erogaciones en educación y salud; es decir, que la reducción de la desigualdad viene por el lado del gasto público no de los impuestos.

Entre 2007 y 2014, los Estados centroamericanos destinaron en promedio entre 4.7 y 5.2% del PIB a los programas de protección social. Sin embargo, El Salvador, Guatemala y Nicaragua, han registrado inversiones muy por debajo del promedio regional, si bien es cierto con una tendencia al aumento. En contraste, Honduras y Panamá, al final del período analizado, mostraban una tendencia a la reducción de su presupuesto para protección social, mientras Costa Rica, con la mayor asignación en la región, presentaba una estabilización en torno al 8.5% del PIB. En términos per cápita, las inversiones públicas en protección social en Centroamérica han pasado de USD 186.6 anuales en 2007 a USD341.9 en 2014. En el último año analizado, Nicaragua registró la inversión per cápita anual más baja del Istmo con tan solo USD63.7, en contraste con los USD823.5 registrados en Costa Rica.

Estudios que evalúan la protección social en la región advierten que El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua tienen una brecha severa de bienestar, en contraste con las brechas modestas determinadas para

Costa Rica y Panamá. Entre las características de los primeros se encuentran un mayor gasto privado y de bolsillo en salud, menor acceso a la seguridad social, mayor incidencia de trabajo infantil, baja cobertura escolar y altos niveles de pobreza y migración. En los países con brechas modestas, se reconoce todavía una insuficiente capacidad de los gobiernos para crear condiciones de igualdad de acceso a programas de protección social.

Lograr un buen sistema de protección social es complicado, pues entran en juego múltiples variables económicas, políticas y sociales. Sin embargo, los réditos de una protección social exitosa se observan en mejoras del bienestar económico y social, en una mayor identidad colectiva y en una mayor certidumbre social sobre el futuro. La política fiscal centroamericana puede y debe conseguir poner en marcha sistemas de protección social que constituyan una base democrática para ayudar a distribuir la riqueza y el bienestar al tiempo en que asegura un crecimiento económico sostenido e incluyente.

La protección social debe entenderse como el conjunto de políticas y programas que resguardan a los ciudadanos frente a diversas contingencias y procuran su bienestar en las diferentes etapas del ciclo de vida.

Los principales retos de la protección social en Centroamérica

Para conocer el artículo completo, visite: http://icefi.org/blog/los-principales-retos-de-la-proteccion-social-en-centroamerica

PERSPECTIVA FISCAL

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III.

Aun cuando algunos de los países centroamericanos se encuentran realizando esfuerzos significativos para garantizar la sostenibilidad de sus finanzas públicas, muchos de ellos se han alejado de manera sistemática de la suficiencia requerida para atender las necesidades de sus habitantes. También se han distanciado de la construcción de estructuras tributarias que, fundamentadas en el principio de capacidad de pago, sean justas y equitativas.

En general, durante 2016 el tamaño de los Gobiernos de los países de la región creció muy ligeramente, pasando de alrededor del 18.4% del PIB, en 2015, al 18.5% del PIB, en 2016, mientras que la carga tributaria creció hasta alcanzar un 14.3%, dejando espacio para un déficit fiscal promedio de alrededor del 2.8% del PIB, y para una deuda que continuó creciendo hasta alcanzar el 41.3% del PIB regional.

Los datos muestran la persistencia de problemas fiscales que justifican la necesidad de iniciar discusiones profundas para alcanzar soluciones estructurales que resuelvan la carencia de los recursos que cada nación requiere

para garantizar la atención de los derechos fundamentales de los pobladores, sin comprometer la estabilidad macrofiscal y económica de largo plazo.

Honduras ya inició su proceso de discusión sobre un pacto fiscal, aun cuando previamente sometió todo su esfuerzo a la aprobación de una ley de responsabilidad fiscal que limita el accionar del sector público, mientras se alcanzan consensos sociales; por su parte, parece que El Salvador sigue el mismo camino trazado por Honduras, aun cuando todavía no se han adoptado medidas de política que hagan operativos los compromisos plasmados en la recién aprobada ley de responsabilidad fiscal. Parece que los demás países pronto se verán en la necesidad de discutir las alternativas de solución a su difícil situación fiscal, especialmente Costa Rica y Guatemala, aunque por razones diferentes. En general, se observa que se acerca cada vez más la hora de que la región en conjunto discuta sus horizontes de largo plazo en materia fiscal y fortalezca sus mecanismos fiscales para la construcción de sociedades prósperas, competitivas y democráticas.

1. Los ingresos tributarios reportan un ligero crecimiento

De acuerdo con la información de los ministerios de Hacienda de la región, la carga tributaria del istmo creció del 13.7%, en 2014, al 13.9%, en 2015, y se estima que continúe haciéndolo hasta alcanzar el 14.3% en 2016, debido principalmente a los efectos rezagados de las reformas tributarias en Honduras y Nicaragua. El primero de estos países, si se cumplen los pronósticos planteados, mostrará un incremento de la carga tributaria por el orden del 1.8% entre 2014 y 2016, mientras que Nicaragua presentará un aumento del 1.3% en el mismo período. Por su parte, Costa Rica, motivado principalmente por mejoras en la eficiencia recaudatoria, presentará aumentos en la carga tributaria del 0.8% de 2014 a 2016, lo que deberá verse reflejado en la disminución del nivel de evasión de los impuestos.

Lamentablemente, la trayectoria positiva mostrada en los países descritos no fue seguida por

PANORAMA FISCAL de Centroamérica

III.


14

Guatemala y El Salvador, en donde durante los dos años en análisis la recaudación disminuyó un 0.6 y un 0.2%, respectivamente, mientras que en Panamá la recaudación permaneció constante. Merece especial atención el caso de El Salvador que, a partir de un cambio en la forma de devolución del crédito fiscal, muestra resultados más confiables en su recaudación tributaria, pues a partir de 2016 reporta la recaudación posterior al registro de lo devuelto a los exportadores y a otros agentes económicos.

De acuerdo con la información oficial, la carga tributaria promedio de la región estimada para 2017 se ubica en un 14.0%, por debajo del promedio previsto para 2016 (14.3%) y convergente con el observado en 2015 (13.9%). Esto indica, de alguna manera, que atendiendo al período de preparación de los proyectos de presupuesto, los Gobiernos ponen más atención a los resultados del período fiscal inmediato anterior concluido que al vigente, el cual debiera ser el orientador estratégico para la toma de decisiones a futuro.

Los ingresos por impuestos considerados en los proyectos de presupuesto 2017 muestran

resultados razonablemente alcanzables, aun cuando para el caso de Honduras y Nicaragua, fieles a su práctica de subestimación de ingresos para evitar la rigidez presupuestaria, los valores previstos son menores a los proyectados para el cierre del presente ejercicio. Esto constituye una práctica común de opacidad en estos países. Por su parte, El Salvador, sin mediar ninguna reforma tributaria o cambios tributarios fundamentales, estima una elevación del 0.6% del PIB en su percepción de impuestos, lo cual parece muy difícil de alcanzar. El otro país que considera una elevación en su carga tributaria para 2017 es Guatemala; en este caso, aun cuando el país ha estimado únicamente el 0.2% de aumento, deberá fortalecer sus acciones recaudadoras mediante un plan efectivo para combatir la evasión y defraudación tributarias, conforme a los compromisos adquiridos por el jefe de la administración tributaria. El pronóstico de Panamá continúa mostrando un comportamiento tributario errático en un país que debe avanzar en el perfeccionamiento del trabajo y monitoreo de su sistema tributario.

Los resultados antes comentados —pese a que en Nicaragua y Honduras

todavía se observen los efectos finales de sus reformas tributarias recientes— no incluyeron ninguna reforma tributaria en materia de tasas, impuestos, o aspectos fundamentales en el cálculo de los impuestos, aunque, como fuera indicado, algunos países incluyeron ciertos elementos que le dan mayor fortaleza y capacidad administrativa al ente recaudador.

La estructura tributaria en la región continúa siendo dominada por los impuestos indirectos, por lo que, en ausencia de estudios de incidencia tributaria que muestren con claridad la situación, se estima que los efectos de los tributos son regresivos, afectando más que proporcionalmente a los contribuyentes y pobladores centroamericanos de menores ingresos.

Esta situación se observa con claridad en Costa Rica, en donde los impuestos directos solo representan, conforme los datos disponibles en 2016, el 35.1% de la recaudación, dejando el restante 64.9% a los impuestos indirectos. Similar situación se presenta en El Salvador, con un 41.2% de la recaudación en impuestos directos; en Guatemala,

Centroamérica: carga tributaria 2014-2017 (presupuestado para este último año)

Fuente: Icefi, con base en información de fuentes oficiales.

20.018.016.014.012.010.0

8.06.04.02.00.0

GuatemalaEl Salvador Honduras Nicaragua Panamá CentroaméricaCosta Rica2014 2015 Proyec. 2016 Presupuesto 2017

13.215.9

10.8

16.715.4

10.4

13.715.8

10.2

17.716.4

9.4

14.015.7

10.2

18.516.7

10.4

13.916.3

10.4

17.615.8

10.0

13.7 13.9 14.3 14.0

PERSPECTIVA FISCAL

15

III.

con el 47.8%, aun cuando estas cifras se vean afectadas por algunos cobros extraordinarios realizados por la administración tributaria al ejecutar casos antiguos de defraudación tributaria; en Honduras, con el 32.3% de la percepción fiscal, y en Nicaragua, con el 41.4%. En sentido contrario y consecuente con su práctica histórica, Panamá continuó mostrando un 52.0% de la recaudación obtenida por impuestos directos, lo que podría sugerir la existencia de un sistema tributario limitado en términos de recaudación, pero más justo.

Es importante comentar que, luego de la drástica caída de la recaudación de los impuestos al comercio exterior que experimentó la región durante los años 2014 y 2015 como consecuencia de la reducción de los precios internacionales del petróleo (y pese a que todavía en 2016 se percibieron ciertos efectos por esta misma razón), se estima que los efectos se normalizaron y, consecuentemente, la recaudación recuperará su elasticidad histórica con respecto al PIB. No obstante, es pertinente recordar la vulnerabilidad tributaria de la región ante cambios abruptos en los resultados comerciales internacionales.

2. El gasto público continúa siendo la variable de ajuste para evitar el crecimiento de la deuda

Debido al magro crecimiento en la recaudación fiscal y al objetivo de varios de los países de la región de controlar el nivel de déficit fiscal aun a costa de sacrificar inversiones estratégicas, en 2016 solo se reportará un ligero crecimiento del tamaño

promedio de los Gobiernos de la región con respecto a 2015, al pasar del 18.4% del PIB al 18.5%.

Pese a ello, los resultados no son necesariamente representativos del comportamiento de toda la región. Mientras el tamaño de los Gobiernos de Honduras, Nicaragua y Panamá tuvo un repunte con respecto a 2015 como consecuencia de diferentes políticas vinculadas con reacomodo presupuestario, Costa Rica y El Salvador continuaron reportando un empequeñecimiento del tamaño de su sector público, con el propósito de evitar un incremento en los niveles de déficit fiscal.

El caso particular de Honduras —que verá crecer el tamaño de su gobierno central del 23.1%, en 2014, al 23.6% estimado para 2016— es producto más de un reacomodo debido a la implementación de un drástico plan de ajuste que en 2015 llevó al Gobierno a reducir su tamaño en un 0.5%, sacrificando diferentes aspectos de los servicios públicos. Situación similar experimentó Panamá que, como resultado del cambio de administración, redujo el gasto ejecutado por el Gobierno (que en años previos estuvo marcado por la ejecución de grandes obras) para evaluar su plan estratégico y replantear las necesidades de gasto; como consecuencia, Panamá elevará su gasto público del 18.4%, en 2014, al 18.6%, en 2016. El único país de la región que ha manifestado una tendencia creciente del tamaño del sector público es Nicaragua y que, de acuerdo con cifras proyectadas, culminará con un gobierno central del 19.7% del PIB, por encima del 19.3% reportado en 2015 y que además de reflejar los gastos normales de un año electoral, también incluye un cambio en la filosofía pública desde hace un par de años. El otro país que reportará

un crecimiento en el tamaño del gobierno central es Guatemala, pues se estima que crecerá del 12.3 al 12.6% del PIB de 2015 a 2016; sin embargo, la incapacidad de ejecución de las autoridades actuales y la decisión de las autoridades monetarias de condicionar el nivel de endeudamiento aun no permitirá recuperar el nivel mínimo de gasto observado en 2014, cuando se reportó un 1.4% del PIB.

En sentido contrario, Costa Rica y El Salvador verán una reducción del tamaño de sus Gobiernos como consecuencia de los esfuerzos dirigidos a controlar el nivel de déficit fiscal y de endeudamiento. Esta situación demuestra cómo la región suele adaptar el gasto público a las decisiones de endeudamiento y a la estabilidad monetaria en general. Costa Rica verá reducir su gasto público, si se mantiene la trayectoria mostrada hasta la fecha, del 20.8%, en 2015, al 19.7%, en 2016; mientras, El Salvador también lo reducirá, pasando del 17.6 al 16.8% del PIB en los años de referencia, producto de la necesidad de habilitar nuevos espacios fiscales para atender los pagos vinculados con el sistema de previsión social.

El esfuerzo de ajuste de Costa Rica se focalizó, hasta septiembre de 2016, en los gastos de capital, que reportaron una drástica caída del 25.0% en comparación con el año inmediato anterior; además, la adquisición de bienes y servicios únicamente mostró un aumento del 1.2%, mientras que los sueldos y salarios lo hicieron en un 3.4%. El problema más grande de Costa Rica es que, conforme los datos suministrados por el Ministerio de Hacienda, al mes de septiembre de 2016 el 34.1% de los recursos fiscales se destinó a la atención de la deuda, lo que se convierte en una pesada carga y pone en peligro la


16

preservación del estado de bienestar que esta nación centroamericana ha construido desde años atrás.

Por su parte, El Salvador aun cuando reportó un ligero incremento del 1.0% en los gastos corrientes, gran parte de dicho aumento fue producto del incremento del aumento de los intereses para atender la deuda que reportaron un incremento del 9.5% y de las remuneraciones que vieron un aumento del 3.5%, mientras que se reportaron fuertes contracciones del 9.0% en la compra de bienes y servicios, muchos de ellos vinculados con el mantenimiento de servicios básicos. También se reportó un 2.3% de disminución en las transferencias, y una nueva caída del 4.4% en los gastos de capital. Lo paradójico para las finanzas públicas salvadoreñas es que el gobierno central genera superávit primario, sin embargo, debido al peso que implica el sistema previsional, no es suficiente para hacer sostenible la deuda.

Guatemala reportó, al 30 de septiembre, una contracción total

de los gastos por el orden del 2.0%, como consecuencia, más que de la carencia de recursos para hacer frente a los gastos, o del esfuerzo por evitar el incremento de la deuda, de la incapacidad de las autoridades electas de poner en funcionamiento el aparato burocrático. Como resultado, las compras de bienes y servicios reportan una contracción del 16.7%; los arrendamientos, del 27.7%, y los gastos de capital, del 16.3%. El argumento que han manejado las autoridades del Ejecutivo frente a estos resultados se vincula con las dificultades que implicó la vigencia de la Ley de Compras y Contrataciones del Estado, la cual fue reformada recientemente, por lo que se podría esperar una pequeña mejora en la ejecución financiera durante los meses finales del año. Honduras, por su parte, había incrementado, al 30 de agosto de 2016, sus gastos totales en un 12.9% debido, entre otros, al aumento de la compra de bienes y servicios en un 25.7%; al aumento de transferencias hacia otros entes por el orden del 16.2%, y de los gastos de capital,

por el orden del 26.3%. Como se indicara anteriormente, lo que puede deducirse del comportamiento hondureño es la necesidad de ajustar los gastos como producto de un ajuste excesivo realizado en los años previos, por lo que prácticamente estos incrementos se encuentran vinculados con una normalización del funcionamiento del sector público, no necesariamente con un esfuerzo por profundizar el tamaño del Gobierno y los servicios públicos asociados.

Probablemente, en la actualidad el caso más emblemático sobre la intención de incrementar el tamaño del sector público en Centroamérica sea el de Nicaragua, país que reportó un aumento del 19.9% en sus gastos totales, liderado por un incremento del 31.4% en los gastos de capital y del 16.2% en los gastos corrientes. Se observa que solo los gastos de consumo, que incluyen sueldos, salarios, compras de bienes y servicios y arrendamientos, reportaron un aumento del 18.7%. No obstante, también es pertinente recordar que este año contempló un período


Centroamérica: tamaño de los gobiernos centrales en el período 2014-2017 (presupuestado para este último año)

Centroamérica

Panamá

Nicaragua

Honduras

Guatemala

El Salvador

Costa Rica

10.0 12.0 14.0 16.0 18.0 20.0 22.0 24.0 26.020.0

20.821.9

16.8

23.1

17.8

18.4

18.3

17.6

22.6

19.3

17.7

18.4

16.8

19.7

18.6

18.5

16.7

22.2

18.6

19.7

18.7

13.412.3 12.6 13.3

19.7

Presupuesto 2017 Proyec. 2016 2015 2014

23.6

PERSPECTIVA FISCAL

17

III.

electoral en Nicaragua, por lo que habría que observar cuidadosamente en los meses venideros la sostenibilidad de estos gastos.

Finalmente, Panamá reporta al 30 de septiembre un aumento del 4.9% en sus gastos totales debido al incremento de las contrataciones de servicios personales (por el orden del 13.4%) y la compra de bienes y servicios en (por el orden del 10.4%).

Independientemente de los valores presentados en el gasto, uno de los temas pendientes a nivel regional continúa siendo el avance de la transparencia presupuestaria, pues pese a la presencia de logros en esta dirección en algunos países, los esfuerzos son todavía insuficientes para garantizar una oportuna publicidad, el acceso a la información por parte de la población y, sobre todo, la participación de la sociedad en la formulación presupuestaria.

De acuerdo con el más reciente informe Open Budget Index, los países que mostraron más avances en la apertura presupuestaria fueron Costa Rica y El Salvador, al reportar en 2015 calificaciones de 54 y 53, respectivamente. Pese a ello, en este último país se ha notado cierto debilitamiento del esfuerzo por publicar cifras presupuestarias

oportunamente, lo cual podría denotar cierta opacidad en su manejo, o por lo menos un menor interés para entregar las cifras oportunamente a la ciudadanía.

Por su parte, aun cuando la calificación nicaragüense mejoró hasta alcanzar los 46 puntos, el país todavía se encuentra muy alejado de las mejores prácticas internacionales y por debajo de las experiencias de Costa Rica y El Salvador. De esa cuenta, la calificación del presupuesto abierto de Nicaragua puede compararse con las vigentes en Honduras y Guatemala.

Más allá de la evaluación de la OBI, que se realiza a partir de ciertas medidas estandarizadas que debieran ser de fácil cumplimiento para los gobiernos, resulta muy preocupante en Nicaragua la falta de acceso sistemático a las cifras fiscales, tanto de gasto público como tributarias, a un mayor grado de desagregación, incluso cuando se realizan solicitudes de información aparentemente pública, lo cual impide realizar apropiadas evaluaciones sobre el comportamiento, trayectoria y solidez de las finanzas públicas y la política fiscal del país. Complementariamente con lo apuntado por el índice anterior,

Transparencia Internacional, en su índice de percepción de corrupción, para el año 2015, coloca a Costa Rica como el país de la región con mejor calificación al obtener 55 puntos y posicionarse en el puesto 40 a nivel mundial. De alguna forma, esto se convierte en uno de los principales incentivos que tiene la inversión extranjera para ubicarse en esta nación centroamericana. Por su parte, El Salvador y Panamá comparten la posición 72, con 39 puntos, mientras que Honduras ocupa la posición 112, con 31 puntos. Los países que según la evaluación presentan la mayor percepción de corrupción son Guatemala y Nicaragua, que ocupan los puestos 123 y 130, con 28 y 27 puntos, respectivamente.

3. El déficit fiscal continúa presente en la región

El déficit fiscal de los estados centroamericanos disminuyó del 3.3% del PIB, en 2014, al 3.0%, en 2015, y se estima que se reducirá ligeramente hacia un 2.9% al cierre de 2016, liderado sobre todo por el programa de control de gasto de Costa Rica, que se prevé terminará con un déficit del 4.8% del PIB, por debajo del 5.9% reportado en 2015.

Fuente: Icefi, con base en datos del Open Budget Index.

Centroamérica: calificación de los países de la región en el Open Budget Index (2010-2015)

47 50 54

37 3743

4353 5350 51 46

4246

11

6050403020100

GuatemalaEl Salvador Honduras NicaraguaCosta Rica

2010 2012 2015


18

Similar resultado, aunque no en la misma dimensión, presentará El Salvador, cuyo déficit se verá reducido del 3.0 al 2.9% del PIB.

Cuatro países de la región verán incrementarse su déficit, con excepción de Honduras, sin que ello implique un riesgo significativo con respecto a lo ejecutado en 2015. En ese sentido, Guatemala, tratando de recuperar su capacidad administrativa del pasado, tendrá un déficit por el orden del 1.7%, superior al 1.4% observado en 2015; mientras que Nicaragua y Panamá tendrán un incremento previsto del 0.1% del PIB. Dada la trayectoria de los resultados fiscales disponibles, Honduras reportará un incremento del déficit equivalente al 0.5% del PIB, el cual estará vinculado con la recuperación de la adquisición de bienes y servicios relacionados con la prestación de servicios públicos y con el aumento salarial acordado por el Gobierno con los trabajadores públicos.

Es importante mencionar que, a pesar de los resultados obtenidos en el ejercicio fiscal 2015 y la imposibilidad real de alcanzar una reforma tributaria, el Gobierno de Costa Rica continúa evaluando mecanismos que

permitan evitar una crisis más severa en las finanzas públicas. Actualmente, el Ejecutivo se encuentra impulsando una serie de medidas de orden legal que podrían fortalecer las cuentas fiscales sin aumentar el número o las tasas de los impuestos. Dichas medidas están concentradas en: a) propuesta que posibilita a la Tesorería Nacional limitar el traslado de recursos a entidades que mantienen fondos de años anteriores, y permite la caducidad de fondos con más de dos años en la Caja Única; b) iniciativa de lucha contra el fraude fiscal (herramienta legal que incluye la mejora normativa y procura crear mecanismos para fortalecer a la Dirección de Tributación, dotándola de más atribuciones en el cobro coactivo y el registro de contribuyentes; c) mecanismos para mejorar e implementar legislación en favor de la lucha contra el contrabando; y d) una ley que busca regular de mejor manera todo lo atinente a las exenciones y privilegios fiscales.

Por su parte, El Salvador ha logrado controlar la dimensión del déficit fiscal con el único propósito de evitar que el nivel de deuda general del país continúe avanzando, aun cuando

esta situación ha producido una seria contracción del gasto público, lo que definitivamente atenta contra la suficiencia fiscal. La situación fiscal salvadoreña se ha complicado de manera significativa por la costumbre de los administradores fiscales de esta nación centroamericana de no registrar en el presupuesto todos sus gastos y el endeudamiento vinculado, lo que ocasiona presiones adicionales por falta de liquidez. Este último aspecto ha detonado una situación muy grande de riesgo que produjo que las entidades calificadores redujeran de manera sistemática el grado de la deuda soberana de El Salvador, ante el inminente impago. Afortunadamente, se espera que el país salga de esta situación como consecuencia de los acuerdos recién alcanzados entre el Gobierno de la República y el principal partido de oposición.

El nivel de déficit fiscal de Guatemala es el más bajo de la región y, si bien se estima que se incrementará ligeramente hasta el 1.7% en 2016 (luego de reportar 1.4% en 2015), el aumento no produce ningún riesgo en la administración pública ni en el manejo de la deuda.Los demás países de la región,

Centroamérica: déficit fiscal como porcentaje del PIB en el período 2014-2017 (presupuestado para este último año)


GuatemalaEl Salvador Honduras CentroaméricaNicaragua PanamáCosta Rica2.00.0-2.0-4.0-6.0-8.0

2014 2015 Proyec. 2016 Presupuesto 2017

-5.7

-1.9

-4.4

-0.3

-4.2 -3.3-3.4

-5.9

-1.4-3.0

-0.6

-3.9-3.0

-3.0-4.8

-1.7-3.5

-0.7

-4.0-2.9-2.9

-6.7

-2.2-3.7

-0.9

-4.5-3.0

0.2

PERSPECTIVA FISCAL

19

III.

salvo Honduras, mantuvieron constante la gestión de su política de administración fiscal, lo que derivó en niveles de déficit fiscal prácticamente constantes. Por ello, en Nicaragua y Panamá debe avanzarse en la realización de una mejor evaluación sobre la calidad de esta política y sus efectos en el bienestar de la población, mientras que en Honduras debe fortalecerse el proceso de planificación para evitar fluctuaciones excesivas en la ejecución presupuestaria y la trayectoria fiscal, lo que permitiría identificar las necesidades del Estado y la discusión sobre los espacios fiscales necesarios para cubrir los requerimientos de la población.

2017 no muestra un panorama diferente para los países de Centroamérica que presentan un déficit combinado del 3.0%; similar a lo reportado en 2015 y al pronóstico de cierre de Icefi para 2016 (2.9%). Sin embargo, el escenario fiscal si presenta un incremento en la preocupación de la sostenibilidad fiscal de Costa Rica y Honduras que presupuestaron déficits fiscales del orden de 6.7% y 3.7% lo que indiscutiblemente se reflejará en un incremento de la

deuda del sector público y un relativo mantenimiento de las condiciones generales en Nicaragua, Guatemala y Panamá, aunque este último país iniciando a mostrar ciertos síntomas de insostenibilidad fiscal. El gran desafío lo enfrenta El Salvador, quien con su recién aprobada Ley de Responsabilidad Fiscal, enfrenta el compromiso de lograr sostenibilidad fiscal sin sacrificar más la suficiencia; por lo pronto, presuponen un superávit fiscal de 0.2% del PIB, el cual lamentablemente, debido a la opacidad regular de sus cuentas fiscales, es poco probable que se alcance.

4. La deuda pública roza niveles de insostenibilidad

Finalmente, la deuda regional de los gobiernos centrales se incrementó del 37.3% del PIB, en 2014, al 39.9%, en 2015, y al 41.4%, en 2016. Si se toma en cuenta que prácticamente todos los países de la región tienen ingresos medios bajos, se tiene que los niveles de la deuda rozan la insostenibilidad fiscal.

El aumento de la deuda previsto para 2016 deriva principalmente del incremento de las obligaciones soberanas de Costa Rica, país que reporta un aumento del 41.5 al 43.6% del PIB; El Salvador, por su parte, aumenta su deuda del 58.5 al 61.8% del PIB (incluyendo el sistema previsional); y Panamá tiene un incremento del 38.5 al 41.0%. Estos tres países reportan incrementos de la deuda por el orden del 2.6% del PIB debido a que los saldos de las obligaciones de pago se han incrementado sostenidamente por encima del crecimiento nominal del PIB, lo que repercute inmediatamente en los niveles de ingresos que deberán ser destinados en el futuro al pago de este compromiso.

El único país de la región que, sin incluir la deuda contingente ante Venezuela, se estima que reportará una reducción de las obligaciones con terceros privados es Nicaragua, que reducirá su deuda del 30.7 al 29.9%. Por su parte, Guatemala reportará un ligero incremento del 24.3 al 24.5% del PIB, mientras que Honduras incrementará sus saldos en alrededor del 1.4% al aumentar su deuda soberana del 46.1 al 47.5%.

Centroamérica: saldo de la deuda pública del gobierno central como porcentaje del PIB en el período 2013-2016 (proyecciones para este último año)

Fuente: Icefi, con base en fuentes oficiales.

80.0

60.0

40.0

20.0

0.0GuatemalaEl Salvador Honduras

2014 2015 Proyec. 2016

CentroaméricaNicaragua PanamáCosta Rica

39.3 44.6

24.4 30.939.1 37.3

45.641.5

58.5

24.3 30.738.5 39.9

46.143.6

61.8

24.5 29.941.0 41.4

47.5


20

Si se toma como base del análisis el criterio discutible de que los países de la región manifiestan vulnerabilidad cuando los saldos de la deuda sobrepasan el 40.0% del PIB, se tiene que únicamente Guatemala y Nicaragua encontrarían una posición de seguridad ante los niveles generales de la deuda.

El análisis se complementa al introducir la evaluación de la relación de la deuda pública con los ingresos tributarios cobrados por el país; en este caso, se observa nuevamente que cuatro países de la región son vulnerables ante los niveles de la deuda existente y, en este punto, debido a los bajos niveles de recaudación tributaria. Atendiendo a este índice, se estima que los países son vulnerables cuando el índice de deuda con respecto a la recaudación realizada sobrepasa el 250.0%.

De esta cuenta, Costa Rica reporta un coeficiente del 321.3%; mientras que El Salvador dispone del 411.7%; Honduras, del 257.4%; y Panamá del 392.4%. Los únicos países que no son vulnerables al saldo de la deuda, conforme este índice, son Guatemala y Nicaragua, que reportan un 239.8 y un 180.6% de los ingresos tributarios, respectivamente.

Como consecuencia del desempeño fiscal de los países de la región, las principales empresas calificadoras de riesgo a nivel internacional han procedido a reducir la calificación de la mayor parte de naciones centroamericanas, estando en la mayor parte de los casos lejos del grado de inversión deseado para obtener tasas de interés favorables.

En el caso de Costa Rica, la calificación de Moody’s se ha mantenido constante en Ba1, lo

cual supone una perspectiva estable para el futuro; sin embargo, según Fitch Ratings la perspectiva actual es negativa, aun cuando el país ha mantenido constante la calificación en BB+ durante los últimos tres años. Standard and Poor’s ha mantenido su calificación para esta nación en BB con trayectoria negativa para el futuro. La calificación de Costa Rica ha sido relativamente estable, a pesar de su situación fiscal, posiblemente debido a la trayectoria democrática del país; sin embargo, sin una reforma fiscal real no sería raro que, en el futuro, se observen nuevas reducciones en la calificación de riesgo de este país centroamericano.

Por su parte, El Salvador vio reducida su calificación con Fitch Ratings de BB- a B+, aunque con perspectiva estable; mientras que Moody’s le redujo la calificación de Ba3 a B1, mostrando una seria preocupación sobre las perspectivas futuras; finalmente, Standard and Poor’s redujo la calificación de B+ a B, cayendo en el rango de valores altamente especulativos. La calificación de El Salvador está fuertemente influenciada por el rápido crecimiento del nivel de deuda, especialmente la del sistema previsional, y aun cuando se reconocen los esfuerzos del Gobierno por tratar de mantener controlado el déficit fiscal, los esfuerzos son insuficientes para garantizar sostenibilidad fiscal en el mediano plazo. Es posible que la recién aprobada ley de responsabilidad fiscal contribuya a mejorar las perspectivas fiscales del país, sin embargo, todavía no se han adoptado decisiones de política fiscal que hagan pensar que será de esa forma.

Guatemala ha mantenido su calificación en Fitch Ratings en BB

con perspectiva estable, calificación similar a la sugerida por Standard and Poor’s. Por su parte, Moody’s mantuvo su calificación de Ba1, aunque reformó la perspectiva de estable a negativa para el futuro. El problema de Guatemala es eminentemente tributario, debido a que aun cuando los niveles de deuda pública y los de déficit fiscal son pequeños y han sido mantenidos por la vigencia de una especie de regla monetaria que hace acomodaticia la política fiscal, los ingresos tributarios han presentado una tendencia decreciente que dificulta la expansión del Gobierno y pone en riesgo la posibilidad de hacer frente en el futuro a los pagos del servicio de la deuda.

Por su parte, Nicaragua vio mejorar su calificación de B3 a B2 con perspectiva estable de acuerdo con Moody’s y, por primera vez en el período, obtuvo una nota de B+ por Fitch Ratings con perspectiva estable, y de B+ con perspectiva estable. La evaluación de este país obedece a la trayectoria constante en los resultados fiscales que ha manifestado en los últimos años, sobre todo luego de la reforma tributaria de 2013.

Honduras recuperó un poco su calificación en Moody’s al pasar de B3 a B2, como consecuencia de los esfuerzos de control del déficit fiscal y el monto creciente de la deuda. Por su parte, Standard and Poor’s dio al país una mejora en su nota al asignarle B+, con perspectiva estable. Honduras no dispone de calificación por parte de Fitch Ratings. Los resultados de este país están fuertemente atados a la política fiscal puesta en vigencia por el presidente Juan Orlando Hernández, dirigida a restringir el crecimiento de la deuda y el nivel de déficit fiscal, y que incluyó una reforma tributaria regresiva de gran magnitud.

PERSPECTIVA FISCAL

21

III.

Finalmente, Panamá continuó disponiendo de grado de inversión conforme las tres calificadoras, las cuales en todo caso le otorgaron perspectiva estable. Esta calificación

se fundamenta primariamente en los niveles de crecimiento económico del país, además de que gran parte del endeudamiento ha sido utilizado para la creación de infraestructura

productiva que puede mantener dicho crecimiento; no obstante, deberá observarse el escaso nivel tributario del país que pone en riesgo las expectativas futuras.

PaísFitch Ratings Moody's Investors Service Standard and Poor's

2014 2015 2016 2014 2015 2016 2014 2015 2016

Costa Rica BB+ BB+ BB+ Ba1 Ba1 Ba1 BB BB BB-

El Salvador BB- B+ B+ Ba3 Ba3 B1 B+ B+ B

Guatemala BB BB BB Ba1 Ba1 Ba1 BB BB BB

Honduras n/d n/d n/d B3 B3 B2 B B+ B+

Nicaragua n/d B+ B+ B3 B2 B2 n/d n/d B+

Panamá BBB BBB BBB Baa2 Baa2 Baa2 BBB BBB BBB

Fuente: Icefi, con base a datos de las entidades calificadoras de riesgo.

Centroamérica: calificación de riesgo otorgada a la deuda soberana de los países

a. Todos los países deben establecer mecanismos de gestión integral de su endeudamiento, de manera que se pueda realizar un apropiado análisis de beneficio-costo que garantice tanto el mayor retorno social como las mejores condiciones contractuales de endeudamiento.

b. Todos los países necesitan un sistema de monitoreo permanente que defina su nivel apropiado de deuda; que se entiende como deuda sostenible, y cuando se considera insostenible, a partir de su planificación estratégica y operativa de largo plazo. También debe monitorear el impacto de la deuda sobre las finanzas públicas de cada nación.

c. El Salvador y Nicaragua deben mejorar sus prácticas de transparencia en el cómputo de las cifras de endeudamiento. El Salvador debe incluir en el presupuesto todas sus necesidades de endeudamiento y evitar el mantenimiento de deuda flotante de corto plazo. Nicaragua debe transparentar la

responsabilidad gubernamental sobre los préstamos adquiridos en el marco de la cooperación venezolana. d. El Salvador, Honduras y Costa Rica deberán avanzar en el corto plazo hacia la suscripción de un Acuerdo Marco de Sostenibilidad Fiscal que permita tanto garantizar la suficiencia de recursos para atender las necesidades de su población, como la sostenibilidad de la deuda del país. Igual situación se recomienda para Panamá, aunque la urgencia de este país es menor en la actual coyuntura.

e. Es pertinente evaluar la sujeción que, en algunas naciones —especialmente en Guatemala y Costa Rica—, existe de la política fiscal con respecto a la política monetaria, de tal forma que se establezca si el manejo de los estándares actuales y las reglas fiscales implícitas (no escritas) representan en realidad una mejora en el bienestar social, o simplemente son una camisa de fuerza que impide alcanzar niveles apropiados de desarrollo.

Recientemente Icefi publicó «La sostenibilidad de la deuda en Centroamérica» que contiene la descripción de la evolución de la deuda y la medición de la sostenibilidad de la política fiscal de los países de la región. Dentro de sus recomendaciones están:

¿Es posible la sostenibilidad de la deuda en Centroamérica?

Para conocer el estudio completo, visite: http://icefi.org/publicaciones/la-sostenibilidad-de-la-deuda-publica-en-los-paises-de-centroamerica


22

El Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), en su portal web (www.cr.undp.org), destaca que Costa Rica es una de las democracias más consolidadas de América y ocupa el lugar 62 en el Índice de Desarrollo Humano (IDH), además de que dispone de una cobertura casi universal de la seguridad social, todo lo cual hace del país un referente internacional. De acuerdo con esta información, en 2011 Costa Rica registró un gasto social (educación, salud, seguridad y asistencia social, así como vivienda y otros) del 22.6% del PIB, mientras que el promedio latinoamericano fue del 18.1%. Adicionalmente, las transferencias en especie en materia de salud y educación tienen el mayor impacto en la reducción de la desigualdad, al disminuirla un 22.0% con respecto a los ingresos que reciben las personas del mercado antes del pago de impuestos. Por otro lado, como consecuencia de sus políticas sociales, la clase media ha crecido sistemáticamente en el país, al pasar de un 18.0%, en 1992, a un 40.0%, en 2009, convirtiendo a Costa Rica en el cuarto país latinoamericano con mayor porcentaje de clase media.

Por su parte, de acuerdo con el informe número 21 del Estado de la Nación (2015), Costa Rica ha disfrutado de ventajas históricas que la colocaron en posiciones de liderazgo en América Latina, señalando entre ellas las siguientes: a) avanzado régimen de bienestar social; b) políticas de conservación ambiental innovadoras y efectivas; c) un Estado democrático de derecho; d) un robusto sistema de libertades públicas; e) una economía abierta y moderna. Dichas ventajas han perdido dinamismo en los últimos años, lo cual se debe, en gran medida, a la conflictividad política que ha impedido el alcance de consensos en pro del beneficio del Estado, especialmente en materia fiscal, y que han producido incertidumbre sobre el avance e incluso la preservación de los logros de la sociedad costarricense.

Como consecuencia de lo anterior, Costa Rica se ha acercado de manera sistemática a un estado de insuficiencia fiscal caracterizado por la disponibilidad limitada de recursos para continuar financiando el desarrollo alcanzado por la sociedad, además de producir continuos déficits

fiscales e incremento de la deuda que ponen en riesgo la sostenibilidad de estos logros en el futuro y, sobre todo, el mantenimiento del bienestar que, hasta hoy, ha sido uno de los mayores orgullos de este país centroamericano. La situación de Costa Rica, sobre todo en los temas referentes a la fiscalidad, puede clasificarse como compleja. La Asamblea Legislativa, en su mayoría conformada por miembros del Partido de Liberación Nacional (PLN) y del Partido Acción Ciudadana (PAC), del cual salió electo el actual presidente, ha alargado la discusión de la reforma fiscal en el país, hasta un punto en el que la ciudadanía no tiene idea de lo que sucederá con la situación futura de las finanzas públicas.

La pugna por el tema fiscal no ha sido solo un fenómeno del actual gobierno, ya que también en el gobierno de la presidenta Laura Chinchilla, del PLN, tampoco se pudo aprobar la propuesta de una reforma fiscal, que fue declarada inconstitucional en 2012. Lo anterior demarca una división política sustantiva en temas de fiscalidad que está creando la imposibilidad

COSTA RICA:1.¿Al borde del precipicio?

COSTA RICA

23

1.

de resolver los problemas en esta materia; el divisionismo de los diferentes partidos políticos ha llevado a que las discusiones no prosperen, mientras los niveles de deuda y los recursos del presupuesto que son necesarios para atender el servicio de dicha deuda continúan aumentando, limitando la eficacia de la política fiscal y convirtiendo al Gobierno, y por ende al Ministerio de Hacienda, en un administrador de la escasez de recursos fiscales y en un optimizador financiero, más que en un agente de promoción del desarrollo y el bienestar del país.

a. Los ingresos tributarios reportan un ligero crecimiento

Conforme los datos al 30 de septiembre de 2016 suministrados por el Ministerio de Hacienda de Costa Rica, los ingresos totales percibidos por el gobierno central ascendieron a ₡3,201.2 millardos, un 9.6% por encima de lo reportado al

mismo período del año anterior. Los ingresos corrientes representaron el 99.9% del total, lo que denota la poca importancia que tienen los ingresos de capital en las finanzas públicas costarricenses. Conforme la previsión contenida en el Presupuesto de Ingresos para el presente año, los ingresos percibidos al final de septiembre representaban el 73.6% del total, y se estima que al final de 2016 los valores presupuestados sean sobrepasados en cerca de ₡204.3 millones, principalmente como consecuencia de la dinámica mostrada por la recaudación tributaria, que representa el 91.9% de los ingresos totales.

La recaudación tributaria al 30 de septiembre alcanzó los ₡2,942.2 millardos, un 8.8% por encima de lo percibido en el mismo período de 2015 y equivalente a una carga tributaria acumulada del 9.5%, ligeramente por encima del 9.3% reportado al mismo período del año anterior. Si se mantiene la trayectoria mostrada, la carga tributaria de Costa Rica alcanzará, al

final del ejercicio, un 13.6%, monto por encima del 13.3% reportado en 2015 y del muy conservador 12.7% establecido en el Presupuesto de Ingresos y Egresos de 2016.

Se estima que el monto tributario que será recaudado en exceso a lo considerado en el presupuesto alcance unos ₡254.5 millones, situación que implica que el Gobierno dispondrá de mayores recursos para atender sus necesidades financieras, pero también podría esconder un proceso de opacidad al establecer montos menores a los que se estima serán recaudados, con el fin de restarle rigidez a la ejecución del gasto.

Resulta importante indicar que la recaudación está presentando crecimiento por encima del PIB, por lo que se estima que la carga tributaria crecerá por segundo año consecutivo; sin embargo, de acuerdo con el último estudio de evasión del impuesto sobre ventas (ISV) y el impuesto sobre la renta (ISR), en el período 2013 todavía se presentó un nivel de incumplimiento del 33.1% para el

16.0%

14.0%

12.0%

10.0%

8.0%

6.0%

4.0%

2.0%

0.0%2015 2016 Cierre 2015 Proyección 2016

Carga tributariaCarga tributaria septiembre

Carga tributaria septiembre

Presupuesto 2016

9.3%9.5%

13.3%13.6%

12.7%

Costa Rica: carga tributaria acumulada a septiembre de 2015 y 2016, y proyección al cierre de 2016



24

primero, mientras que el ISR mostró una evasión por el orden del 57.26% para los asalariados y del 70.0% para las personas jurídicas, lo que permite intuir que la administración tributaria tiene mucho espacio para mejorar el cumplimiento tributario.

Por otro lado, aun cuando no existe un estudio específico sobre la incidencia tributaria en Costa Rica, se considera que la estructura de la recaudación es fuertemente regresiva debido a que únicamente el 35.1% de la recaudación proviene de impuestos que pueden considerarse como directos, mientras que el restante 64.9% proviene de indirectos. El impuesto de mayor recaudación continúa siendo el impuesto general sobre ventas, que representó a septiembre de 2016 el 35.5% de la recaudación, y que presentó un crecimiento del 7.5% con respecto al año inmediato anterior. Por su parte, los impuestos sobre ingresos y utilidades, que representaron el 33.8% de la recaudación, presentaron un incremento del 13.6% con respecto al mismo período de 2016. b. Gasto público y situación financiera general

Conforme la información del Ministerio de Hacienda al 30 de septiembre del año en curso, los gastos totales ejecutados por el gobierno central ascendieron a ₡4,261.6 millardos, un 2.7% por encima de lo reportado en el mismo período del año anterior y equivalente al 66.7% de lo presupuestado para el presente año.

Del monto ejecutado, el 93.9% corresponde a gastos corrientes, que reportaron un crecimiento

Costa Rica: estructura de recaudación tributaria acumulada al mes de septiembre de 2016

11.9%

17.5%

33.8%

1.3%

35.5%

Impuestos a los ingresos y utilidadesOtros directosVentasCombustibleOtros indirectos


del 5.1% con respecto al ejercicio anterior. Los gastos corrientes fueron liderados por las transferencias hacia otros entes del Estado —que en gran parte se destinan al pago de sueldos y salarios de otros entes públicos, y que absorbieron el 42.2% del total, reportando una tasa de crecimiento del 6.0%— y por las remuneraciones a cargo del gobierno central, que absorbieron el 38.8% de los gastos corrientes. Es importante observar que los rubros de remuneraciones y adquisición de bienes y servicios registraron muy bajas tasas de crecimiento, del 3.4 y el 1.2%, respectivamente, lo que en definitiva es consecuencia de la política de austeridad que ha tratado de implementar el Gobierno de la República con el propósito de frenar el creciente déficit fiscal y el endeudamiento derivado.

Por su parte, el pago de intereses absorbió el equivalente al 16.0% de los recursos considerados en el gasto público, lo que implica que dicho monto se convierte en una fuerte rigidez en la ejecución presupuestaria.

Por su parte, los gastos de capital presentan una fuerte reducción del

25.0% en comparación con el mismo período acumulado en 2015. La trayectoria de la contracción de los gastos de capital y de la reducción de la adquisición de bienes y servicios, especialmente en mantenimiento de los bienes públicos, constituye una práctica muy común de política de administración fiscal cuando se produce la necesidad de implementar planes de austeridad; sin embargo, este tipo de práctica tiene el costo de sacrificar a la población tanto en la cobertura como en la calidad de los servicios ofrecidos.

Del total de recursos ejecutados al 30 de septiembre, el 34.1% ha sido destinado a la atención del servicio de la deuda (incluyendo amortizaciones), lo que implica que un poco más de un tercio del esfuerzo que realiza el país se canaliza actualmente hacia el financiamiento de las obligaciones del Estado. Dicho monto, aunque ligeramente inferior al 35.0% reportado en el mismo período de 2015, define claramente la necesidad de avanzar en la discusión fiscal para establecer los propósitos y perspectivas de una sociedad que durante mucho tiempo ha sido ejemplo para

COSTA RICA

25

1.

Latinoamérica en lo referente a protección social y promoción de la inclusión de los pobladores.

El segundo destino del presupuesto lo representó el ramo de educación, debido a que el Ministerio de Educación absorbió el 29.5% del total disponible, ligeramente por encima del 28.6% observado en 2015.

La ejecución financiera al 30 de septiembre muestra un déficit fiscal equivalente al 3.4% del PIB, inferior al 4.2% reportado en el mismo período del año anterior, lo que podría ser resultado de la implementación de la política de austeridad gubernamental. Si se mantiene la misma trayectoria de ingresos y gastos mostrada a la fecha, se estima que el déficit fiscal podría cerrar en alrededor del 4.8%, por debajo del 5.8% de 2015 y muy por debajo del 6.6% establecido en el presupuesto vigente; no obstante, debido a la restricción que se ha observado en la adquisición de bienes y servicios y los gastos normales programados para final de año, es posible que el valor exceda el pronóstico realizado.

Septiembre 2015

Septiembre 2016 Variación

Ingresos totales 2,921,896.45 3,201,238.69 9.6%

Ingresos corrientes 2,921,037.56 3,196,759.21 9.4%

Ingresos tributarios 2,704,203.15 2,942,221.57 8.8%

Contribuciones sociales 47,770.57 74,910.87 56.8%

Ingresos no tributarios 25,780.77 28,012.84 8.7%

Transferencias 143,283.07 151,613.93 5.8%

Ingresos de capital 858.90 4,479.49 421.5%

Gastos totales 4,150,994.81 4,261,594.75 2.7%

Gastos corrientes 3,806,092.14 4,001,739.51 5.1%

Remuneraciones 1,503,115.22 1,553,718.92 3.4%

Bienes y servicios 118,286.82 119,753.88 1.2%

Intereses 592,769.14 640,547.80 8.1%

Transferencias 1,591,920.97 1,687,718.92 6.0%

Gastos de capital 341,025.56 255,893.00 -25.0%

Concesión neta de préstamos

3,877.12 3,962.23 2.2%

Resultado primario -636,329.22 -419,808.26 -34.0%

Resultado presupuestal -1,229,098.36 -1,060,356.05 -13.7%

Resultado presupuestal como porcentaje del PIB

-4.2% -3.4%

Costa Rica: situación financiera de la administración central, datos acumulados a septiembre de 2015 y 2016 (en millones de colones)

40.0%35.0%30.0%25.0%20.0%15.0%10.0%

5.0%0.0%

34.1%

29.5%

10.5%

34.1%

29.5%

10.5%5.1% 4.9% 2.9% 3.7% 2.6% 6.7%5.1% 4.9% 2.9% 3.7% 2.6% 6.7%

Servicio de la deuda pública

Participación 2015 Participación 2016

Ministerio deEducación

Pública

Regímenes especiales de

pensiones

Ministerio de Trabajo y

Seguridad Social

Poder judicial Ministerio de Obras Públicas y

Transporte

Ministerio de Salud

OtrosMinisterio de Seguridad

Pública

Costa Rica: participación porcentual en la ejecución presupuestaria acumulada a septiembre de 2015 y 2016, clasificada por área de ejecución




26

c. Deuda pública

De acuerdo con la información obtenida, al 30 de septiembre de 2016 la deuda pública ascendía a ₡13,668.2 millardos, equivalentes al 44.1% del PIB; sin embargo, se estima que dentro de la ejecución presupuestaria todavía hay amortizaciones pendientes de ejecutar, lo cual, aunado al déficit que se acumulará en el último trimestre, produce una estimación del saldo de la deuda al

final de 2016 por el orden de ₡13,489.1 millones, equivalentes al 43.6% del PIB y superiores en un 12.4% al saldo reportado al final de 2015.

En términos de vulnerabilidad, al contrastar el monto de la deuda al final de 2016 como relación de los ingresos tributarios netos, se observa que Costa Rica presentará obligaciones por un 321.3% de los ingresos tributarios, muy por encima del 250.0% recomendado por las instituciones financieras

internacionales (IFI); también el saldo de la deuda se encuentra por encima del 40.0% del PIB recomendado por dichas organizaciones.

Aun cuando los dos valores anteriores muestran claramente la vulnerabilidad de las finanzas públicas de Costa Rica ante la presión de la deuda, el volumen de intereses todavía se encuentra por debajo de los estándares recomendados por las IFI, por lo que puede considerarse manejable. Este último aspecto es

0.0%

-1.0%

-2.0%

-3.0%

-4.0%

-5.0%

-6.0%

-7.0%

2015

-4.2%

-3.4%

-5.8%

-4.8%

-6.6%

2016

Resultado presupuestario agosto Resultado presupuestario

Cierre 2015 Proyección 2016Presupuesto vigente

2016

Costa Rica: resultado presupuestario acumulado a septiembre de 2015 y 2016 y proyección al cierre de 2016

Costa Rica: estructura de la deuda pública del gobierno central, cifras en millardos de colones y como porcentaje del PIB, período 2010-2016 (estimaciones para este último año)



50.0%45.0%40.0%35.0%30.0%25.0%20.0%15.0%10.0%5.0%0.0%

16,00014,00012,00010,000

8,0006,0004,0002,000

02010

28.4% 29.9%34.3% 36.0% 38.9%

41.5% 43.6%

2011

Externa Interna Deuda como porcentaje del PIB

2012 2013 2014 2015 Proy. 2016

Mill

ardo

s de

colo

nes

Porc

enta

je d

el P

IB

Porc

enta

je d

el P

IB

COSTA RICA

27

1.

resultado de un apropiado manejo de cartera que si bien indica que las negociaciones han sido relativamente positivas, no elimina el riesgo de caer en mora en los próximos años.

Los indicadores de sostenibilidad más comunes permiten concluir que las finanzas públicas de Costa Rica son insostenibles debido a que los resultados fiscales obtenidos son insuficientes para mantener el nivel de deuda constante, lo que implica que el nivel de la deuda es creciente en el corto y largo plazos.

Finalmente, es importante comentar que el incremento de la deuda y los problemas fiscales por los que atraviesa Costa Rica han producido que en los últimos períodos las entidades calificadoras de riesgo más reconocidas a nivel mundial reduzcan el nivel de calificación de riesgo de la deuda soberana de Costa Rica. Esta se ha ido alejando del nivel bajo de inversión en la que estuvo hasta 2012, conforme la percepción de Moody’s, hasta un grado de no inversión, con tendencia a reducirse si las autoridades fiscales no incorporan cambios radicales en la política fiscal que permitan al país una reducción

de los niveles de la deuda pública. Desafortunadamente, esta situación impacta de manera directa en la tasa de interés que los agentes económicos pagan, por lo que es un tema que debe atenderse en el muy corto plazo.

d. Presupuesto 2017

El presupuesto para 2017 asciende a ₡8.9 billones y registra un aumento del 12.1% con respecto

al presupuesto vigente en 2016, y del 15.7% en comparación con la ejecución presupuestaria de 2015 en ingresos, y del 22.2% en gastos. El presupuesto planteado representa el 26.6% del PIB, por encima del 25.8% vigente para 2016 y del 25.3% ejecutado en el ejercicio 2015. Uno de los aspectos más preocupantes del presupuesto es que únicamente se financia el 54.1% de los gastos con los ingresos derivados de la actividad propia del Estado, mientras que el

Tipo Indicador Resultados 2015 Estimación 2016 Valor crítico Situación

Vulnerabilidad

Deuda total / Ingresos tributarios 310.0% 321.3% 250% Vulnerable

Deuda total / PIB 41.5% 43.6% 40% Vulnerable

Intereses / Ingresos totales 19.1% 19.9% 25% Manejable

Intereses / PIB 2.8% 2.6% 3% Manejable

Sostenibilidad

Corto plazo Blanchard

Resultado primario requerido -0.1% 0.2%

InsostenibleResultado primario

obtenido -3.0% -1.9%

Resultado primario macroajustado (Talvi & Vegh) 4.6% 3.3% Insostenible

Costa Rica: situación financiera de la administración central, datos acumulados a septiembre de 2015 y 2016 (en millones de colones)

Icefi, con base en estimaciones propias basadas en datos oficiales.

Fuente: Icefi, con base en datos del Ministerio de Hacienda.

Grado de inversión bajo

Grado de no inversión

2011 2012 2013 2014 2015 2016

FitchS&PMoody´s

Costa Rica: nivel de calificación de riesgo y perspectivas de corto plazo, principales agencias calificadoras (2010 - septiembre de 2016)

Baa3 y BBB-(Estable)

Baa3 y BBB-(Negativa)

Baa3 y BBB-(Negativa)Ba1 y BB+(Estable)

Ba1 y BB+(Negativa)Ba2 y BB(Estable)Ba2 y BB

(Negativa)

Ba3 y BB-(Estable)

Ba3 y BB-(Negativa)


28

restante 45.9% necesita recursos de la deuda para financiarse.

En materia de ingresos tributarios, se estima que la recaudación se incrementará en ₡568.1 millardos en comparación con lo previsto en 2016, con lo que la carga tributaria alcanzaría un 13.4% en 2017, por debajo del 13.5% que el mismo Ministerio de Hacienda considera como valor de cierre para 2016 (aunque muy por encima del 12.7% considerado originalmente en el presupuesto 2016). Resulta obvio que los valores contenidos en el presupuesto 2016 se encontraban

sumamente subestimados con respecto al cierre de 2015; sin embargo, originalmente se previó que ello obedecía a una falta de previsión sobre la potencial mejora en la recaudación pero, al reportarse nuevamente una subestimación en los valores considerados para 2017, más parece que se trata de una nueva práctica presupuestaria de subestimar los ingresos tributarios para que la recaudación extraordinaria no quede atada a las rigideces constitucionales y, por ende, el Ministerio de Hacienda disponga de mayor libertad en la asignación del gasto.

Lo que es preocupante sobre este tema es que la estimación de ingresos tributarios no incorpora ninguna intencionalidad concreta de parte de la administración tributaria por mejorar la eficiencia en el cobro de impuestos. La mejora en la eficiencia recaudatoria de cualquier país es deseable, sin embargo, esta debe provenir tanto de la conciencia de altos niveles de evasión tributaria en el país, como de la existencia de un plan concreto de trabajo dirigido a reducir las limitaciones en la labor administrativa del ente recaudador, lo cual no parece ser una prioridad de las autoridades hacendarias.

Ejecución 2015 Presupuesto aprobado 2016

Proyecto de presupuesto 2017

Variación presupuesto 2017 / presupuesto 2016

Ingresos totales 4,180,896.5 4,349,300.9 4,838,966.6 11.3%

Ingresos corrientes 4,180,153.3 4,344,821.4 4,836,929.7 11.3%

Ingresos tributarios 3,861,913.1 3,943,917.5 4,512,052.8 14.4%

Contribuciones sociales 63,458.3 148,109.8 37,375.0 -74.8%

Ingresos no tributarios 51,183.8 41,664.2 43,674.7 4.8%

Transferencias 203,598.1 211,129.9 213,827.2 1.3%

Ingresos de capital 743.2 4,479.5 2,036.9 -54.5%

Gastos totales y concesión neta de préstamos 5,847,059.8 6,438,167.5 7,103,434.4 10.3%

Gastos corrientes 5,317,321.4 6,032,859.2 6,469,680.3 7.2%

Remuneraciones 2,113,306.8 2,436,539.3 2,457,010.4 0.8%

Bienes y servicios 193,529.6 262,923.3 284,407.8 8.2%

Intereses 799,960.2 938,239.1 1,089,361.0 16.1%

Transferencias 2,210,524.8 2,395,157.4 2,638,901.1 10.2%

Gastos de capital 525,861.3 405,308.3 633,754.2 56.4%

Formación de capital 97,573.4 83,022.4 79,938.3 -3.7%

Transferencias 428,287.9 276,776.9 499,758.9 80.6%

Resultado primario -866,203.1 -1,150,627.5 -1,175,106.8 2.1%

Resultado presupuestal -1,666,163.3 -2,088,866.6 -2,264,467.8 8.4%

Resultado presupuestal / PIB -5.8% -6.6% -6.7%

Costa Rica: comparación entre el proyecto de presupuesto 2017, el presupuesto vigente 2016 y la ejecución presupuestaria 2015


COSTA RICA

29

1.

De acuerdo con las cifras proyectadas para 2017, el gasto se estima en un 21.1% del PIB, superior al 20.6% vigente para 2016 y al 19.8% ejecutado en 2015, que deja entrever con suma claridad que no parece ser una opción viable para el gobierno actual de Costa Rica la ejecución de un plan de reducción de gastos, especialmente cuando se destacan las rigideces presupuestarias y la necesidad de aumentar el gasto público como consecuencia de diferentes disposiciones judiciales que han obligado a las autoridades a considerar aumentos sucesivos en las asignaciones presupuestarias. El gasto total planificado asciende a ₡7.1 billones, un 11.2% por encima del presupuesto vigente en 2016. Los rubros que manifiestan el mayor incremento son los gastos de capital, que consideran un incremento del 25.9% y en los cuales destacan las transferencias a otras dependencias, en donde se registran aumentos del 32.4%, mientras que la formación de capital solo reporta una mejora

del 4.4% con respecto a 2016. El elemento de las transferencias a otras entidades es particularmente importante porque es conocido que, a nivel mundial, una de las formas de opacar la rendición de cuentas presupuestarias es trasladar recursos a otras dependencias, que incluso pueden tener más rigideces en su ejecución que el propio Organismo Ejecutivo y que, en muchos casos, se trata de una práctica que obedece al intento de mantener el statu quo de ciertos grupos sociales o políticos. En consecuencia, es pertinente avanzar en definir con claridad los planes en los que serán utilizados dichos montos incrementales de recursos.

Es preocupante observar que el 32.8% de los recursos presupuestados se está dirigiendo al pago de la deuda, lo que implica que una tercera parte de los recursos del gobierno central no será utilizada para financiar el desarrollo futuro de los costarricenses. Complementariamente, el 60.2% de

lo presupuestado obedece a gastos corrientes, sin incluir los intereses a pagar; el restante 7.1% será destinado al financiamiento de gastos de capital.Aun cuando es evidente el esfuerzo por atender el servicio de la deuda, el déficit fiscal es persistente y creciente: mientras en 2015 se registró un déficit primario (sin el pago de intereses) del 2.6% y total del 5.3%, en el presupuesto de 2016 el déficit previo al pago de intereses saltó al 3.6%, mientras que el déficit fiscal total se previó en un 6.6%. Montos similares al 3.5% en déficit primario y al 6.7% de déficit total están programados para 2017.

El servicio de la deuda (amortizaciones de capital más pago de intereses) considerado en el presupuesto alcanza el 8.7% del PIB, por encima del 8.1% previsto en el presupuesto 2016 y del 8.3% ejecutado en 2015. De este rubro, alrededor del 5.5% del PIB corresponde a las amortizaciones de capital, y un 3.2% del PIB al pago de intereses.

Serviciospúblicos

generales

Órden público y seguridad

Asuntos económicos

Asuntos económicos

Vivienda y otros servicios comunitarios

Servicios recreativos,

deportivos, de cultura y religion

Salud Educación Protección social

Transacciones no asociadas a

funciones

9.0%8.0%7.0%6.0%5.0%4.0%3.0%2.0%1.0%0.0%

3.7%4.2%4.3%

2.4% 2.5%2.4%1.5%1.4%

Ejecutado 2015 Aprobado 2016 Proyectado 2017

1.8%

0.1% 0.1%0.1% 0.1%0.1% 0.1%0.9%0.9% 0.9%

0.2% 0.2% 0.2%

7.4%7.9%7.9%

4.2% 4.2%4.2%

5.7%5.1%

5.6%

Costa Rica: estructura presupuestaria por área de gestión (proyecto de presupuesto 2017, presupuesto vigente 2016 y ejecución presupuestaria 2015)


Porc

enta

je d

el P

IB


30

Conforme la estructura del proyecto de presupuesto para 2017, se puede observar que el esfuerzo del Gobierno gira en torno al mantenimiento de las condiciones estructurales, tratando de no afectar la situación del Estado de bienestar alcanzado; sin embargo, existe cierto pequeño aumento en los rubros de asuntos económicos, más relacionado con mantenimiento de servicios públicos para el fortalecimiento del Estado, y del rubro de servicios públicos generales, relacionado con el aumento del pago de la deuda. En sentido contrario, se observa una pequeña reducción en los rubros destinados a orden público y seguridad.

e. Transparencia fiscal

De los países centroamericanos, Costa Rica se ha caracterizado

por disponer de un entorno de negocios más atractivo, producto de ambientes con bajos niveles de corrupción y de la disponibilidad de infraestructura física, social y fortaleza institucional apropiadas para promover el crecimiento y el ulterior desarrollo económico.La situación descrita se ha mantenido razonablemente constante en los últimos cuatro años, lo cual puede interpretarse como algo positivo en el sentido de que las condiciones productivas son estables; sin embargo, también se puede interpretar como una situación de no mejora, que dificulta el avance del Estado. En ese sentido, Transparencia Internacional reporta una muy ligera mejora en el índice de percepción de corrupción que, sin embargo, parece estar en contradicción con el reporte de competitividad global en lo relacionado con la desviación de fondos públicos, lo

cual presenta un empeoramiento de 2012 a 2015 y que puede resultar sumamente preocupante si se toma en consideración que dicho aspecto es medular en la formación de la moral tributaria.Afortunadamente y aun cuando hay cierta persistencia de elementos opacos en la formulación y ejecución presupuestaria, algunos ya comentados previamente, existió cierta mejora en el Índice de Presupuesto Abierto durante los últimos cuatro años. Pese a ello, la evaluación todavía se encuentra lejos de considerar una transparencia extensa en materia presupuestaria.

Institución / reporte Indicador Escala 2012 2013 2014 2015

Transparencia Internacional Índice de Percepción de la Corrupción

0 (corrupción alta) a 100 (muy limpia) 54 53 54 55

Reporte de Competitividad Global

Desviación de los fondos públicos

0 (muy común) a 7 (nunca ocurre) 3.8 3.7 3.7 3.4

International Budget Partnership

Índice de Presupuesto Abierto

41-60 (alguna) 81-100 (extensa) 50 54

Costa Rica: indicadores de transparencia fiscal

Fuente: Icefi, con base en International Budget Partnership, Transparencia Internacional y Foro Económico Mundial.

EL SALVADOR2.

31

Durante 2016 se cumplió el segundo año de gobierno de Salvador Sánchez Cerén, quien ocupa la primera magistratura de la nación en el segundo mandato del Frente Farabundo Martí para la Liberación Nacional (FMLN). El gobierno actual muestra continuidad en muchos de los aspectos fiscales del anterior ejercicio presidencial, lo cual denota poco margen de maniobra producto del creciente peso de la deuda previsional que ha desnudado la fragilidad de las finanzas públicas y ha imposibilitado el cumplimiento del plan quinquenal de desarrollo propuesto por el referido partido político. A esta situación se puede adicionar un elevado nivel de polarización política que reduce las posibilidades concretas de alcanzar acuerdos que hagan mejorar la situación social y económica del país. Muestra de ello han sido las dificultades para lograr consensos en la aprobación de medidas de ajuste fiscal, las cuales han condicionado, a la vez, la inminente necesidad de emisión de Eurobonos para realizar un rollover de la deuda de corto plazo.

Esta situación ha llevado al país a enfrentar una crisis de iliquidez que incluso produjo rebajas sucesivas en la calificación de riesgo del país.

La difícil situación política ha generado mayores dificultades para que la política fiscal cumpla su rol potenciador de las condiciones de vida de los salvadoreños, lo que, sumado al estancamiento económico por el cual atraviesa el país desde hace varios años, ha generado un revés en el combate a la pobreza. De acuerdo con la última Encuesta de hogares de propósitos múltiples (EHPM), este flagelo pasó del 31.8%, en 2014, al 34.9%, en 2015. A pesar de esto, el coeficiente de Gini —que, como se sabe, constituye uno de los indicadores más utilizados para medir la desigualdad— muestra una mejora leve al pasar de 0.38 a 0.37 en 2015, lo cual indica una aparente mejor distribución del ingreso de la población salvadoreña. Una expresión de las dificultades sociales que se viven en El Salvador es la existencia a nivel nacional de 358,627 jóvenes entre 15 y 24 años que no

estudian ni trabajan; este grupo y el resto de grupos vulnerables tienen que enfrentar la difícil realidad de vivir en uno de los países más violentos del mundo, título obtenido al haberse contabilizado 103 homicidios por cada 100 mil habitantes durante 2015.

Estos rasgos, además de otros, producen un efecto en la población, la cual termina estimando que la migración hacia los Estados Unidos de América es la única estrategia para aliviar las carencias y privaciones de quienes viven en las condiciones más difíciles. El fenómeno migratorio presenta actualmente nuevas manifestaciones, como ha sido el boom de niños y niñas migrantes observado en los últimos tiempos, tal y como lo muestran los datos de la U.S. Customs and Border Protection que establecen que solo durante 2016 fueron detenidos 17,512 niños, niñas y adolescentes salvadoreños que viajaban sin acompañamiento (lo cual significa un 28.9% de aumento con respecto al año anterior).

EL SALVADOR:2.un nudo político que atenta contra el desarrollo


32

a. Ingresos públicos

Hacia septiembre de 2016, los resultados de los ingresos totales de la administración central reportados por el Banco Central de Reserva (BCR) presentaban un aumento del 5.7% en comparación con el mismo período del ejercicio fiscal 2015. Entre los ingresos, los tributarios netos son los más relevantes, al representar el 95.4% de lo percibido por la administración. Antes de continuar, es pertinente señalar la falta de convergencia entre los datos reportados por el BCR y el Ministerio de Hacienda, ya que ambos presentan cifras oficiales que se diferencian unas de otras, sin tener una clara explicación sobre el particular. Ello, como podrá colegirse, dificulta el análisis y da muestras de opacidad en el manejo de las cifras.En ese escenario y de acuerdo con los datos preliminares al 31 de octubre, se tiene que la recaudación tributaria salvadoreña alcanzó los USD3,579.9 millones, equivalentes a una ejecución presupuestaria del 80.6% y superiores en un 2.4% a la

recaudación realizada durante el mismo período de 2015. La carga tributaria acumulada a la fecha, según la previsión del PIB considerada por el Ministerio de Hacienda para 2016, asciende al 13.3%, ligeramente por debajo del 13.5% reportado a la misma fecha en 2015.

La información obtenida permite concluir que, si continúa la trayectoria y no se efectúan cambios administrativos en la entidad recaudadora que tengan efectos de corto plazo, los ingresos tributarios cerrarán el período con una carga tributaria del 15.7%, por debajo de lo reportado el año anterior (15.9%) y por debajo de la meta prevista en el presupuesto aprobado (16.6%).

El monto no recaudado equivaldría a USD224.5 millones, e implicaría una ejecución del 94.9% de lo considerado en la meta del presupuesto de ingresos de 2016.

Es oportuno recordar que los resultados mencionados se encuentran influenciados por la aprobación del Decreto Legislativo

No. 71, aprobado en julio de 2015, el cual modifica los procedimientos establecidos para la devolución del impuesto al valor agregado (IVA) a los exportadores. A partir de esta pieza legislativa, este tributo dejará de ser estrictamente obligatorio para ser pagado en efectivo, abriéndose la posibilidad de mantener un crédito por el saldo pendiente, el cual podrá agotarse contra las obligaciones en otras operaciones locales. Este nuevo mecanismo de reintegro reduce la percepción inmediata en la recaudación del IVA por importaciones y, en el primer momento, produce la presentación parcial de los valores netos en la recaudación, desconociéndose los montos pendientes de crédito del que disponen los exportadores y que si bien reducen la presión de liquidez para las cajas fiscales, introducen un nuevo elemento de falta de transparencia y de riesgo a las cuentas tributarias.

Pese a ello, las cifras presentadas por el Ministerio de Hacienda siguen sin considerar las devoluciones del impuesto sobre la renta (ISR) y la

El Salvador: carga tributaria acumulada a octubre de 2015 y 2016, y proyección al cierre de 2016


20.0%

15.0%

10.0%

5.0%


Carga tributaria octubrePresupuesto 2016

13.5% 13.3%15.9% 15.7%

16.6%

Carga tributaria (bruta)

EL SALVADOR2.

33

devolución del IVA a los exportadores que no opten por el nuevo mecanismo de crédito, por lo que, ante el cambio de procedimiento, habrá que esperar los resultados finales del año para verificar el impacto de la nueva medida de política adoptada por Hacienda. Sin embargo, y dado que las devoluciones mencionadas no fueron adecuadamente registradas en el presupuesto aprobado por la Asamblea Legislativa para el presente año, representan un gasto extraordinario que deberá ser pagado con letras de Tesorería. Considerando los elementos mencionados, aun cuando habrá que dar mayor seguimiento a los créditos que podrán acumular los exportadores a su favor, se esperaría que la carga tributaria neta al final de 2016 alcance el 15.4% del PIB.En la estructura de los ingresos tributarios del período, el IVA es el que más aportó a las arcas del Estado al totalizar USD1,533.8 millones (un 42.8% del total); sin embargo, sus resultados son un 5.2% menor que

lo observado en octubre de 2015. Esto es producto de una fuerte caída en el IVA de importaciones (10.6%), sin embargo, como fue mencionado en los párrafos previos, también es consecuencia de la aplicación del nuevo mecanismo de devolución de impuestos a los exportadores.

El segundo lugar de aportes lo ocupa el ISR, que reportó USD1,474.1 millones (41.2% del total), es decir, un 6.9% por encima de lo observado en 2015. Ello obedece posiblemente a una mejora en los sistemas electrónicos de declaración y control.En el comportamiento del resto de tributos se puede observar que los más dinámicos fueron los relacionados con las contribuciones especiales, que reportan un crecimiento del 50.4% con respecto al mismo período del año anterior. Este efecto es consecuencia de la introducción de dos nuevos aportes a finales de 2015; el primero de ellos es la aprobación de una contribución especial del 5.0% a los servicios de telecomunicaciones, la

El Salvador: estructura de la recaudación tributaria acumulada al mes de octubre de 2016

Fuente: Icefi, con datos del Ministerio de Hacienda.

cual estaría aportando a la fecha unos USD40.2 millones adicionales. El segundo es una sobretasa del 5.0% a las ganancias netas empresariales mayores a USD500,000.00, con la cual se logró recaudar USD7 m i l l o n e s . A m b o s i m p u e s t o s estarían destinados a financiar el Plan El Salvador seguro.

Los resultados en la recaudación tributaria salvadoreña muestran, en definitiva, la carencia de reformas fiscales integrales. La situación está plagada de múltiples intentos aislados por mejorar los niveles de percepción fiscal, aunados al bajo dinamismo de una economía que, de acuerdo con los indicadores proporcionados por el BCR, reporta un incremento del índice del volumen de actividad económica (IVAE) de únicamente el 1.6% (al mes de agosto), así como una deflación acumulada del 0.8% (a octubre de 2016). Estos resultados no permiten el crecimiento de los valores comercializados en el territorio nacional, que son la base tributaria general para la aplicación del sistema tributario.

La trayectoria relativamente constante de los dos últimos factores mencionados explica por qué la recaudación vegetativa del país se mantiene prácticamente constante año tras año; además, permite documentar por qué al conjugarse con el aumento del PIB nominal que reporta el BCR produce una carga tributaria secularmente descendente y, por ende, cualquier incremento de los gastos públicos, incluso en pequeña dimensión, produce un aumento del déficit fiscal.

Por ello, el único camino viable a corto plazo para aumentar los

11.3%

4.7%

22.3%

41.2%

20.5%

Impuestos sobre la rentaIVA domésticoIVA importacionesDAIOtros indirectos


34

tributos disponibles es una mejora en la eficiencia administrativa de la recaudación por medio del combate directo a la evasión, elusión y defraudación tributaria, el cual debe partir de una medición de dichos problemas y del ofrecimiento de enfrentarlos, con transparencia total de parte de las autoridades. Por supuesto, sin descuidar la necesaria discusión de largo plazo para alcanzar acuerdos efectivos que permitan la colocación de la carga tributaria en los niveles apropiados a los requerimientos de las necesidades de la población del país.

Un primer paso se dio en los últimos días, cuando el Ministerio de Hacienda hizo público un listado de deudores del Estado actualizado al 30 de septiembre de 2016, en el cual se incluyen las deudas que tienen más de diez años. Según la publicación, el monto en mora acumula cerca de USD210 millones, por lo que la información ha sido trasladada a la Fiscalía General de la República (FGR) para que inicie el procedimiento correspondiente de cobro judicial.

b. Gasto público y situación financiera general

Hacia septiembre de 2016, la situación financiera de la administración central reportada por el BCR presentaba un leve aumento del 0.1% en los gastos totales, en comparación con el ejercicio fiscal del año anterior.

Los gastos corrientes representaron el 85.6% del total de erogaciones realizadas por el Estado, y experimentaron un aumento del 1.0%, mientras que los gastos de

capital se redujeron en un 4.4% con respecto a la ejecución de 2015.

Entre los rubros más dinámicos se reporta el pago de intereses, que registró un crecimiento del 9.5%.

Al respecto, es importante destacar que por concepto de intereses de la deuda se ha utilizado el 15.8% de los ingresos disponibles del Estado. Por su parte, las remuneraciones a los trabajadores del Estado aumentaron únicamente un 3.5%, mientras las adquisiciones de bienes y servicios y las transferencias corrientes reportaron reducciones significativas, del 9.0 y el 2.3%, respectivamente.

El comportamiento de los gastos totales parece responder al llamado de austeridad realizado año con

año por parte del Ejecutivo durante el actual período presidencial; sin embargo, en la práctica gubernamental persiste la ejecución de gastos que no se encuentran debidamente presupuestados, por lo que para su financiamiento se utilizan letras de Tesorería, las cuales tampoco se registran en el programa gubernamental. Como consecuencia de esta práctica opaca, las finanzas públicas del país atraviesan problemas de liquidez, producto del entrampamiento en la aprobación de una emisión de Eurobonos por USD1,200 millones, los cuales son necesarios para realizar el pago de Letras del Tesoro (Letes) con vencimientos del corriente año y que fueron utilizadas para el pago de gastos no considerados en el presupuesto.

Rubro Septiembre 2015


Ingresos totales 3,178.1 3,359.8 5.7%

Ingresos corrientes 3,145.2 3,337.5 6.1%

Ingresos de capital 0.0 0.0 0.0%

Gastos totales 3,300.5 3,305.4 0.1%

Gastos corrientes 2,801.7 2,828.5 1.0%

Remuneraciones 1,107.8 1,146.9 3.5%

Bienes y servicios 450.0 409.3 -9.0%

Intereses 484.2 530.0 9.5%

Transferencias 759.8 742.3 -2.3%

Gastos de capital 499.3 477.3 -4.4%Balance en cuenta corriente 343.5 509.0 48.2%

Balance primario 827.7 1,039.1 25.5%

Balance presupuestal -122.4 54.4 -144.4%

Balance incluyendo pensiones y fideicomisos -465.3 -312.2 -32.9%


El Salvador: situación financiera de la administración central, datos acumulados a septiembre de 2015 y 2016 (en millones de dólares)

EL SALVADOR2.

35

Debido a la falta de disponibilidad de fondos extraordinarios, ha sido necesario utilizar los ingresos corrientes para honrar el pago de los referidos instrumentos de deuda; no obstante, esto ha restringido la ejecución de otras responsabilidades, como la transferencia de fondos a las municipalidades y el pago por concepto de subsidios a la energía eléctrica y el gas licuado a las empresas que brindaron estos servicios a la ciudadanía. Otro elemento de riesgo es la decisión de reducir las compras de bienes y servicios para mantenimiento del equipo, instalaciones y activos públicos, lo que conducirá en el corto plazo a un fuerte deterioro del servicio de estos bienes.

De acuerdo con el resumen ejecutivo de gastos del gobierno central a octubre de 2016 presentado por el Ministerio de Hacienda, el presupuesto modificado —incluyendo la amortización de endeudamiento— asciende a USD4,945.8 millones, de los cuales han sido ejecutados USD3,828.6 millones, es decir, un 77.4% del total. En la ejecución, el ramo de educación significó la mayor

erogación para el gobierno central, al acumular USD771.8 millones, un 20.2% de la ejecución del período; le siguen los costes relacionados con el servicio de la deuda, que representaron USD730.3 millones (19.1% del total). El servicio de la deuda presenta un crecimiento del 16.0% en comparación con el mismo período del año anterior, lo que lo convierte en el rubro de mayor crecimiento en la ejecución presupuestaria. Por otra parte, la reducción más significativa se observa en las transferencias generales del Estado, las cuales sufrieron una contracción muy severa al bajar del 14.1 al 12.7% de la ejecución presupuestaria (8.0% de reducción).

Se estima que al final del ejercicio fiscal la ejecución presupuestaria del gasto alcanzará el 97.1% del total, equivalente a US4,502.0 millones, un 16.8% del PIB si no se incluyen los gastos derivados del sistema previsional y 18.7% si se incluyen dichos gastos. Por otra parte, las cifras fiscales acumuladas al 30 de septiembre, disponibles en el BCR, presentan superávit presupuestal, sin considerar los gastos derivados del

sistema previsional, por USD54.4 millones, equivalentes al 0.2% del PIB. Sin embargo, si dentro del análisis, como es pertinente, se incluyen dichos gastos, el resultado se transforma en un déficit de USD312.2 millones, equivalentes al 1.2% del PIB, porcentaje ligeramente inferior al reportado en el mismo período del año anterior (del 1.8% del PIB).

De acuerdo con estimaciones realizadas, si se mantiene la trayectoria observada a la fecha, el déficit presupuestario total podría cerrar en alrededor del 2.9%, por lo que se ubicaría por debajo de la meta planteada en la política presupuestaria de 2016, en la cual se esperaba obtener un valor del 4.0%. Este resultado, de concretarse, permitiría inferir que las medidas de austeridad implementadas por el Ejecutivo han logrado contrarrestar el aumento del déficit mediante una contingencia en el aumento reportado en algunos rubros de gasto. No obstante, es preciso recordar que dichas medidas se concibieron debido a la falta de liquidez que presentan las finanzas públicas del país.

El Salvador: participación porcentual en la ejecución presupuestaria acumulada a octubre de 2015 y 2016, clasificada por área de ejecución


25.0%20.0%15.0%10.0%

5.0%0.0%

20.2% 20.2%16.8% 14.1%

19.1%

12.7% 12.4% 8.5%4.8% 3.9%

18.4%

12.1% 8.5%4.7% 4.1%

19.4%

Educacíon

Participación porcentual 2015 Participación porcentual 2016

Servicio de la deuda

Transferencias Salud Justicia y seguridad

pública

Órgano judicial Obras públicas, transporte y

vivienda

Resto de dependencias


36

El Salvador: resultado presupuestario acumulado a septiembre de 2015 y 2016, y proyección al cierre de 2016

El Salvador: estructura de la deuda pública de la administración central, en millones de dólares y como porcentaje del PIB (2010-2016*)

Sobre este aspecto, es conveniente indicar que el resultado final dependerá del tratamiento a las Letes y de los gastos que se registren fuera del presupuesto de gastos del Estado, situación en la que deberá avanzarse en los próximos años con el afán de mejorar la transparencia presupuestaria.

c. Deuda pública

Hasta agosto, la deuda pública del gobierno central creció un 2.1% con respecto al cierre de 2015, alcanzando los USD11,886.1 millones. Si se

mantiene la trayectoria observada y el PIB reporta un crecimiento conforme lo pronosticado, si además se concreta la colocación de Eurobonos para sustituir a las Letes (USD1,200 millones), se estima que la deuda pública del gobierno central representará el 47.7% del PIB al cierre de 2016, lo cual significa un crecimiento del 10.0% con respecto al cierre de 2015.

En principio, aun cuando pareciera que la dinámica fiscal de los últimos años ha logrado estabilizar los niveles de endeudamiento, debe recordarse, para el caso de El Salvador, la

existencia de la deuda del Fideicomiso de Obligaciones Previsionales (FOP) que, a septiembre de 2016, acumulaba un 14.2% del PIB, lo que estaría elevando el nivel de endeudamiento total del gobierno central hasta un 61.8% del PIB, muy por encima de los límites recomendados para un país del tamaño económico de El Salvador .

En cuanto a vulnerabilidad, al contrastar los ingresos tributarios netos estimados al cierre de 2016 con el potencial nivel de endeudamiento se tiene como resultado una relación del 308.9%, porcentaje que se sitúa por encima del 250.0% recomendado


Fuente: Icefi, con base en cifras oficiales. * Nota: estimaciones para este último año.

0.0%-0.5%-1.0%-1.5%-2.0%-2.5%-3.0%-3.5%-4.0%-4.5%

2015

-1.8%-1.2%

3.0% -2.9%

-4.0%

2016

Resultado presupuestario septiembre Resultado presupuestario

Cierre 2015 Proyección 2016 Presupuesto 2016

ExternaInterna Deuda GC Deuda GC + FOP

60.0%

50.0%

40.0%

30.0%

20.0%

10.0%

0.0%

16,000.0014,000.0012,000.0010,000.00

8,000.006,000.004,000.002,000.00

0.002010

50.0%

42.2%

55.3%

46.1%

55.1%

44.4%

56.9%

44.8%

58.5%

45.0% 47.7%

2011 2012 2013 2014 2015 Estimacíon2016

Mill

ardo

s de

dóla

res

Porc

enta

je d

el P

IB49.5%

43.0%

61.8%

Porc

enta

je d

el P

IB

EL SALVADOR2.

37

por las IFI. De igual forma, el nivel potencial del 47.7% sobre el PIB estaría sobrepasando el valor crítico del 40.0% recomendado por las IFI. Ambos indicadores dan muestra de la existencia de vulnerabilidad de las finanzas públicas ante el posible nivel de endeudamiento que se pueda alcanzar al final del ejercicio corriente. No obstante, los indicadores relacionados con el pago de intereses aún se encuentran en niveles manejables.

Por otra parte, los resultados de los indicadores de sostenibilidad de corto plazo de Blanchard y de déficit primario macroajustado muestran que la deuda del gobierno central, sin incluir la deuda previsional, se encuentra en un nivel sostenible. Esto obedece a que las finanzas salvadoreñas siguen presentado superávits primarios, es decir, la diferencia entre ingresos y gastos arroja resultados suficientes para al menos realizar el pago de los intereses generados por el endeudamiento. No obstante, si en el cálculo se incluye la

atención a las obligaciones del FOP, se tiene que la deuda de El Salvador es insostenible, en el sentido de que los resultados fiscales no permiten mantener constante el saldo del endeudamiento vigente a la fecha.

Vale aclarar que para el cálculo inicial de indicadores no se consideraron los niveles de endeudamiento del sistema previsional, dado que este es amortizado a través del FOP; por consiguiente y de acuerdo con la legislación actual, no es responsabilidad directa del gobierno central. Sin embargo, la creciente acumulación en el monto de dicho mecanismo es motivo de preocupación, y podría en el futuro convertirse en una amenaza para las finanzas públicas.

No obstante lo anterior, gran parte de la sostenibilidad de la deuda pública salvadoreña dependerá de la reciente aprobada Ley de Responsabilidad Fiscal y del cumplimiento de los procesos de ajuste, así como de las reglas fiscales

en ella establecida. La referida ley privilegia la sostenibilidad fiscal y deja claro que cualquier esfuerzo por mejorar la atención a las necesidades de la población deberá venir por el lado del aumento de impuestos en el mediano y largo plazos.

Por último, las distintas dificultades fiscales por las que atraviesan las finanzas salvadoreñas han llevado a una degradación en la calificación de riesgo soberano otorgada por las distintas agencias calificadoras de crédito. Estas últimas han bajado la previsión de los bonos emitidos por el Gobierno salvadoreño durante el último año, hasta un nivel que indica una alta especulación en la inversión para aquellos que decidan invertir en dichos instrumentos de deuda. Sin embargo, el principal efecto relacionado con las finanzas públicas podría ser un aumento en las tasas de interés al cual se deberán colocar las nuevas emisiones, con el fin de hacerlas atractivas para los inversores adversos al riesgo.

Tipo Indicador Resultados 2015

Estimación 2016

Valor crítico Situación

Vulnerabilidad

Deuda total / ingresos tributarios 385.9% 411.7% 250.0% Vulnerable

Deuda total / PIB 58.5% 61.8% 40.0% Vulnerable

Intereses / ingresos totales 15.2% 16.7% 25.0% Manejable

Intereses / PIB 2.4% 2.6% 3.0% Manejable

Sostenibilidad


Resultado primario

requerido0.7% 0.5%

InsostenibleResultado primario obtenido

-0.6% -0.3%


Fuente: Icefi, estimaciones de cierre 2016, con base en cifras del Ministerio de Hacienda y el BCR.

El Salvador: indicadores de vulnerabilidad y sostenibilidad de acuerdo con estimaciones de cierre para 2016


38



Altamente especulativa

El Salvador: nivel de calificación de riesgo y perspectiva de corto plazo, principales agencias calificadoras (2010 - septiembre de 2016)

d. Presupuesto 2017

Previo al inicio del análisis del proyecto de presupuesto, es conveniente comentar que, atendiendo a la recién aprobada Ley de Responsabilidad Fiscal y a los acuerdos alcanzados entre el Gobierno de la República y el partido Alianza Republicana Nacionalista (Arena), existe la posibilidad de que el proyecto de presupuesto sufra modificaciones sustantivas que aún no se conocen; por ello, la evaluación se realiza a partir del proyecto entregado oportunamente por el Gobierno a la Asamblea Legislativa.

En comparación con el presupuesto aprobado para 2016, el proyecto de presupuesto para 2017 presenta un aumento del 2.2% en los ingresos totales y del 1.9% en los gastos. Con esto, la participación del gobierno central en la economía salvadoreña

será del 16.7%, de acuerdo con el PIB previsto por el Ministerio de Hacienda. También considera un aumento del 2.3% en los ingresos corrientes, similar al previsto para los ingresos tributarios; se estima que estos últimos representarán el 96.4% del total de los ingresos percibidos por el Estado y se establecería una meta de carga tributaria bruta del 16.3%, ligeramente inferior a la presupuestada en 2016 (16.6%).

Por su parte, los gastos corrientes presupuestados reportan un aumento del 4.5% con relación al presupuesto de 2016, y representan el 83.8% del total de gastos previstos. Entre los gastos corrientes, la asignación en remuneraciones se incrementa en 2.6% y el pago de intereses por concepto de deuda se incrementa en un 18.1%. Por su parte, los gastos de capital presentan una aumento del 3.7%.

La obtención de empréstitos para el financiamiento del déficit se plantea en USD309.6 millones, lo que representa un leve aumento con respecto al presupuesto aprobado para 2016 (3.2%); sin embargo, esta línea suele registrar modificaciones a lo largo del año, dada la continua necesidad de contraer endeudamiento para hacer cumplir los gastos no considerados dentro del presupuesto, lo que produce poca certeza en los niveles de gasto y endeudamiento del Gobierno de El Salvador. Como muestra de ello, basta indicar que, de acuerdo con el informe semestral de las finanzas públicas presentado por el Ministerio de Hacienda, solo entre enero y julio de 2017 deberá honrarse pagos de Letes por un monto de USD361.2 millones, a menos que el cumplimiento de lo establecido en el presupuesto esté supeditado a la aprobación de Eurobonos que se mantienen en discusión durante el presente año.

También es pertinente indicar que dentro de la cuantificación del gasto para 2017 se elimina el monto a erogar por el costo previsional. Para 2016 se consideraron USD106.8 millones dentro del presupuesto votado, sin embargo, una reciente reforma a la ley del FOP estaría explicando dicha omisión. El principal cambio permite emitir deuda a través del FOP para pagar los intereses y amortizar los saldos generados por este, lo cual constituye un claro esquema de Ponzi, en el cual se emite deuda para pagar la misma deuda. No obstante, esta reforma puede tener un revés dado que, a la fecha, ya han sido interpuestas dos acciones de inconstitucionalidad en su contra, por lo que, si procede la

Ba2 y BB(Estable)

Ba3 y BB-(Estable)

B1 y B+ (Estable)

Ba2 y BB(Negativa)

Ba3 y BB-(Negativa)

B1 y B+(Negativa)

2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017

FitchS&PMoody´s

EL SALVADOR2.

39

derogación, las finanzas salvadoreñas estarían enfrentando una presión adicional provocada por la omisión de dicha línea de gasto.

Los datos muestran que, en términos nominales, existe un esfuerzo de contención del gasto; no obstante, esto ha obligado la realización de reacomodos en la estructura interna del presupuesto, de manera que se pueda cumplir con los compromisos u objetivos que requieren erogaciones adicionales.

Sobre este particular, el Gobierno de

El Salvador ha dispuesto dos objetivos fundamentales. El primero de ellos está relacionado con solventar la grave situación de violencia que vive el país, por lo que dentro del presupuesto 2017 el área de administración de justicia y seguridad ciudadana cobra una mayor relevancia, al destinarle recursos equivalentes al 3.4% del PIB, con un 19.0% del total de erogaciones presupuestadas. Esto significa un 1.7% adicional a la participación de este rubro en el presupuesto votado del año anterior. El segundo propósito se encuentra vinculado con la atención del endeudamiento,

de tal manera que la asignación para el servicio de la deuda pública tome una mayor preponderancia y pase del 17.5% del total de asignaciones, en 2016, al 18.5%, en 2017. Como contrapeso en la búsqueda de contención del gasto, las asignaciones en desarrollo social muestran una caída estrepitosa, al reducirse del 8.3 al 7.6% del PIB (disminución del 8.4%), lo que deja claro que el esfuerzo por alcanzar la sostenibilidad fiscal no va de la mano con la política de desarrollo prevista por el actual gobierno de El Salvador.



Variación 2017 / 2016

Total de ingresos 4,123.60 4,610.64 4,712.81 2.2%

I. Ingresos corrientes 4,091.50 4,588.95 4,695.43 2.3%

Ingresos tributarios 4,091.60 4,442.40 4,544.19 2.3%

Impuesto sobre la renta 1,547.50 1,716.20 1,782.60 3.9%

Derechos arancelarios a la importación 194.20 194.10 222.80 14.8%

Impuesto al valor agregado 1,934.50 2,115.50 2,001.30 -5.4%

Contribuciones especiales 132.40 164.50 276.70 68.2%

II. Ingresos de capital 32.10 21.70 17.38 -19.9%

Total de gastos 4,542.80 4,560.72 4,648.21 1.9%

I. Gastos corrientes 3,710.30 3,728.87 3,896.63 4.5%

Remuneraciones 1,675.50 1,739.97 1,785.68 2.6%

Bienes y servicios 501.00 450.20 370.89 -17.6%

Gastos financieros y otros 594.70 592.48 699.79 18.1%

Transferencias 762.90 781.75 763.57 -2.3%

II. Gastos de capital 697.20 725.07 751.57 3.7%

III. Costo previsional 135.30 106.78 0.00 -100.0%

Resultado primario 175.50 642.40 764.39 19.0%

Resultado presupuestal -419.20 49.92 64.61 29.4%

Fuente: Icefi, con base en cifras del Ministerio de Hacienda.

El Salvador: comparación entre el proyecto de presupuesto 2017, el presupuesto vigente 2016 y la ejecución presupuestaria 2015 (cifras en millones de dólares)


40


En cuanto a transparencia en el manejo de las finanzas públicas, El Salvador presenta muy pocos avances y, en algunos casos, ciertos retrocesos. Por ejemplo, el Índice de Percepción de la Corrupción, elaborado por Transparencia Internacional, da muestras de un estancamiento dado que prácticamente ha permanecido constante en los últimos años, a pesar de los esfuerzos más bien teóricos realizados (legislación, institucionalidad, gestión, entre otros), los cuales claramente continúan siendo insuficientes.El Índice de Competitividad

Global, elaborado por el Foro Económico Mundial, plantea un retroceso en la apreciación del manejo gubernamental de las finanzas, específicamente en la apreciación de la desviación de los fondos públicos, lo que se refleja en un deterioro de la valoración, que se reduce de 3.2 puntos, en 2014, a 2.7 puntos, en 2015-2016.

Por otra parte, el Índice de Presupuesto Abierto, emitido por International Budget Partnership (IBP), verifica el cumplimiento por parte del Gobierno de la publicación de ocho documentos clave para el proceso presupuestario, así como la existencia de apertura en la

participación ciudadana. En el caso de El Salvador, ha tenido una mejora al pasar de 43 de 100 puntos posibles en 2012, a 53 en la última edición de 2015. Sin embargo, de acuerdo con IBP, el principal componente que debe trabajar el país es la mejora en la apertura para la participación ciudadana en el proceso de elaboración del presupuesto, dado que la disponibilidad de información de carácter público continúa siendo limitada; asimismo, IBP considera que las oportunidades que se ofrecen para participar del proceso presupuestario continúan siendo muy débiles.

El Salvador: estructura presupuestaria por área de gestión en la ejecución de 2015, el presupuesto votado 2016 y el proyecto de presupuesto 2017 (como porcentaje del PIB)

Fuente: Icefi, con base en cifras del Ministerio de Hacienda.


Transparencia Internacional

Índice de Percepción de la Corrupción


Reporte de competitividad global

Desviación de los fondos públicos 0 (peor) a 7 (mejor) 2.6 2.9 3.2 2.7



41-60 (alguna) 81-100 (extensa) 43 53

Fuente: Icefi, con base en IBP, Transparencia Internacional y Foro Económico Mundial.

El Salvador: indicadores de transparencia fiscal

Conducciónadministrativa

Administración de justicia y seguridad

ciudadana

Desarrolle social Apoyo al desarrollo económico

Deuda pública Obligaciones generales del Estado

10.0%8.0%6.0%4.0%2.0%0.0%

1.9%3.1%

8.6%

1.7%3.1%3.1%

8.3%

1.5%3.2%

1.8% 1.7%3.4%

7.6%

1.6%

3.3%

0.1% 0.1% 0.3%

Ejecutado 2015 Presupuesto 2016 Proyectado 2017

Porc

enta

je d

el P

IB

GUATEMALA3.

41

De acuerdo con la Encuesta nacional de condiciones de vida (Encovi) realizada en 2014, Guatemala es un país con una población de 16 millones de habitantes, aproximadamente, de los cuales, de acuerdo con su historia, tradiciones y costumbres, un 38.8% considera pertenecer al pueblo maya, xinka o garífuna. También se puede establecer que el 51.4% de la población está conformado por mujeres, en tanto que el 68.2% de la población infantil y adolescente habita en hogares pobres.

Por otro lado y conforme a información del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), de 2003 a 2013, en la región latinoamericana, «72 millones de personas salieron de la pobreza y 94 millones ingresaron en la clase media». En contraste, Guatemala fue el único país de la región donde la pobreza aumentó casi 7 puntos porcentuales, situación que afectó la vida de más de 3 millones de personas. De manera preocupante, además, la clase media parece haberse reducido, pues de

representar el 12.3% de la población en el año 2000, pasó a representar el 9.0%, en 2011. A estas perspectivas se añade que en Guatemala « […] la intervención fiscal convierte a la población en situación de pobreza extrema en pagadora neta del sistema impositivo» (PNUD, 2016).

La ciudadanía guatemalteca se encuentra en una disyuntiva compleja, porque mientras por un lado es imprescindible hacer crecer el aparato fiscal para reducir significativamente los niveles de pobreza, exclusión social y carencia de protección social, por el otro los numerosos escándalos de corrupción perpetrados durante el gobierno de Otto Pérez Molina y que el Ministerio Público (MP) y la Comisión Internacional contra la Impunidad en Guatemala (Cicig) están investigando y han denunciado en los tribunales de justicia, han generado en la ciudadanía desconfianza profunda en las autoridades gubernamentales, lo que produce desconfianza hacia los incrementos en las asignaciones de gasto público, en el endeudamiento

público, o hacia medidas de política tributaria orientadas a elevar la carga tributaria.

Mientras tanto, la ciudadanía continúa enfrentando graves carencias por la incapacidad del Gobierno de cumplir plenamente con su mandatos constitucionales fundamentales, particularmente agudos en materia de educación, salud, seguridad ciudadana, infraestructura pública, entre otros. Uno de los factores que propician esta incapacidad gubernamental es la insuficiencia de recursos financieros y, con ello, del gasto público en general. De esta cuenta, las demandas y necesidades ciudadanas siguen creciendo, en dramático contraste con un crecimiento de los índices de pobreza o persistencia de dramas humanos como el conflicto agrario, o la desnutrición infantil.

Este escenario complicado, así como el reconocimiento de la realidad heterogénea que caracteriza a Guatemala, pone de relieve que el debate para el abordaje de

GUATEMALA:3.un despertar que no alcanza a llegar


42

la problemática es de carácter estructural, en donde el papel de la política fiscal, como brazo articulador de las políticas públicas, requiere todavía una conducción que garantice un impacto real en la población, pues la realización de los derechos establecidos en la Constitución Política de la República parece ser todavía una utopía.


De acuerdo con la información del Ministerio de Finanzas Públicas (Minfín) de Guatemala, al 30 de septiembre del año en curso los ingresos totales del gobierno central ascendían a Q42,614.9 millones, reportando una tasa de crecimiento del 7.8% con respecto al mismo período del año anterior, equivalente al 73.2 % de lo presupuestado para el período. Del total de ingresos reportados por el Gobierno, los ingresos tributarios representaron, a la fecha del informe del Minfín, el 94.3%, mientras que los ingresos no tributarios apenas significaron el 5.7% de los ingresos totales.

En materia tributaria, la recaudación acumulada al 31 de octubre ascendió a Q45,852.6 millones, un 7.6% por encima de lo observado en el mismo período del año inmediato anterior y equivalente al 98.8% de lo planificado en el presupuesto para el año 2016.

De acuerdo con la previsión del PIB para 2016, la recaudación acumulada a la fecha representa el 8.8% del PIB, ligeramente por encima del 8.7% reportado en el mismo período de 2015. De continuar con la trayectoria y de mantenerse la eficiencia administrativa de la administración tributaria, se estima que los ingresos tributarios cerrarán el período con una carga tributaria del 10.2%, similar a la observada en 2015, aunque por debajo de la estimación considerada en el presupuesto 2016 (10.4%). De concretarse esta estimación, el valor no recaudado por la administración tributaria estará ligeramente por encima de los Q1,000.0 millones, lo cual implicará, como ha sido la costumbre del Minfín en Guatemala, la necesidad de recortar gastos con el fin de mantener el déficit fiscal controlado.

El nivel de ejecución de los ingresos tributarios al final del ejercicio fiscal será de alrededor del 96.3%.

El nivel recaudado por la administración tributaria en 2016, aun cuando esencialmente conserva la carga tributaria del año anterior, sí representa resultados mucho mejores a los previstos al inicio del ejercicio, cuando la estimación realizada a partir de la trayectoria mostrada sugería un nivel de ejecución cercano al 95.0%. Esta estimación partía del supuesto de que la eficiencia administrativa de la Superintendencia de Administración Tributaria (SAT) de los años 2014 y 2015 permanecería constante durante 2016; sin embargo, la dinámica de cobro, especialmente en casos de períodos pasados, produjo una mejora en los resultados obtenidos, aunque sin alcanzar el valor considerado en el presupuesto de ingresos y gastos del Estado.

La percepción tributaria extraordinaria obtenida por la SAT a partir de la ejecución judicial de casos antiguos permitió mejorar la

Guatemala: carga tributaria acumulada a octubre de 2016 y 2015, y proyección al cierre de 2016


11.0%10.5%10.0%

9.5%9.0%8.5%8.0%7.5%

2015 2016 Cierre 2015 Proyección 2016

Carga tributariaseptiembre

Carga tributariaseptiembre

Presupuesto 2016

8.7% 8.8%

10.2% 10.2% 10.4%

Carga tributaria

GUATEMALA3.

43

eficiencia tributaria; sin embargo, lo recaudado aún se queda muy lejos de lo esperado, ya que, conforme los datos previstos, el nivel de evasión del impuesto al valor agregado (IVA) se incrementó en cerca del 2.8%, al terminar en niveles similares al 42.1% del potencial teórico de dicho impuesto. Se estima, sin datos para confirmar el planteamiento, que la evasión del impuesto sobre la renta (ISR) manifestó una mejora debido a que la recaudación prevista para 2016 reportaría un crecimiento del 17.3%, por encima del 6.6% que plantea de crecimiento del PIB nominal el Banco de Guatemala (Banguat) y que puede ser utilizado como un proxy del aumento de las rentas del país.

En cuanto a la estructura tributaria se estima —sin que exista un estudio de incidencia tributaria para demostrarlo con toda la certeza del caso— la pervivencia de rasgos fuertemente regresivos: la recaudación al 31 de octubre incluyó un 39.7% de impuestos directos y un 60.3% de impuestos indirectos. Para 2016, la recaudación

de impuestos directos ha mejorado ostensiblemente debido a los cobros extraordinarios que realizó la SAT de casos de defraudación tributaria de períodos pasados, especialmente en materia de ISR.

El impuesto de mayor recaudación continúa siendo el IVA, que representó el 43.5% de la recaudación total y manifestó una tasa de crecimiento del 3.2% en comparación con el mismo período del año 2015. Este crecimiento siguió siendo afectado por la reducción de los precios internacionales del petróleo y la apreciación del tipo de cambio promedio nominal. Por su parte, el ISR reportó una tasa extraordinaria de incremento del 18.7%, lo cual, según se ha referido, obedeció a cobros no previstos originalmente.

Por su parte, el resto de impuestos manifestó un comportamiento acorde con su participación en la actividad económica y su peso relativo en la estructura tributaria. Solo el IVA, el ISR y el impuesto de solidaridad (ISO) representan el 84.2% de la

recaudación, por lo que se demuestra que cualquier aspecto que afecte el comportamiento de las rentas brutas y netas del país impacta directamente sobre el potencial recaudatorio de Guatemala de manera inmediata.

En general, aun cuando los resultados tributarios son mejores a los originalmente previstos por el Icefi a inicios de 2016, la carga tributaria continuó estancada en un 10.2%, por lo que no se perciben caminos en el corto plazo para que la sociedad guatemalteca disponga de mayores recursos para financiar el gasto social indispensable para promover el desarrollo del país.


En materia de gasto, al 30 de septiembre del año en curso las erogaciones del gobierno central ascendieron a Q43,837.9 millones, un 2.0% por debajo de lo reportado en el mismo período de 2015, el cual fue fuertemente afectado por una crisis significativa de liquidez. Este porcentaje es equivalente al 64.5% de lo considerado en el presupuesto de gastos para 2016. El monto ejecutado equivale al 8.4% del PIB, por encima del tamaño de gobierno al mismo período de 2015, que representaba un 9.2% del PIB.

Los datos observados demuestran con claridad que existe cierta dificultad en la ejecución presupuestaria, debido tanto al nivel de gasto realizado con respecto al presupuesto, como al comparativo contra 2015, el cual, aun siendo el año de mayor problema histórico de ejecución de

Guatemala: estructura de recaudación tributaria acumulada al mes de octubre de 2016


Impuestos sobre la rentaOtros impuestos directosIVA domésticoIVA importacionesOtros impuestos indirectos

16.8%

22.0%8.7%

31.0%


44

gasto por razones de liquidez del gobierno central, todavía reporta mayores niveles de ejecución. Los dos principales rubros que presentan una caída en la ejecución en comparación con el año anterior son la adquisición de bienes y servicios (16.7% de reducción) y los gastos de capital (16.3% de reducción), ambos asociados con la incapacidad de ciertas entidades ejecutoras del Estado de poner en práctica la nueva Ley de Contrataciones del Estado, que introdujo nuevas figuras de control, pero que, sin embargo, fue rechazada por ciertos sectores burocráticos que pretendían el mantenimiento del statu quo. La situación también obedece al relativo desconocimiento de los funcionarios designados para encargarse de la administración pública durante el gobierno de Jimmy Morales.

No obstante lo anterior, la reforma a la Ley de Contrataciones del Estado, así como la culminación del prolongado período de aprendizaje de las autoridades actuales, hace pensar una mejora en la ejecución presupuestaria para los meses finales. De esa cuenta, se estima que la ejecución cerrará en alrededor del 96.3% del total; sin embargo, el gasto total del Estado apenas seguirá representando alrededor del 12.6% del PIB. Se refuerza así la posición del Gobierno de Guatemala como uno de los más pequeños del mundo y, consecuentemente, de los que menos preocupación demuestran con respecto al bienestar de su población.

A la fecha, del total de gastos ejecutados, el 84.8% lo representan gastos corrientes y solo el 15.2%, gastos de capital. Las remuneraciones representaron el 34.6% del total ejecutado de gastos, mientras que los intereses

sobre la deuda, el 12.6% del total.En cuanto a distribución presupuestaria, el gobierno de Jimmy Morales logró una reasignación del presupuesto vigente en 2016, priorizando algunos rubros considerados fundamentales en el plan de gobierno. De esa manera, las obligaciones del Estado a cargo del Tesoro —que incluyen las asignaciones al sector justicia y al MP— presentaron una mejora en el peso relativo del presupuesto ejecutado, al pasar del 33.1 al 35.8% del total; la educación, por su parte, mejoró del 19.3 al 20.1%; y el rubro de salud mejoró de un 8.6 a un 8.7% del gasto asignado. En sentido contrario, el reacondicionamiento presupuestario implicó una pérdida de importancia del gasto asignado

a comunicaciones, infraestructura y vivienda, sector que se ha visto involucrado en casos de corrupción de alto nivel y se redujo del 5.1 al 2.3% del gasto asignado. Lo mismo sucedió con el área de gobernación, lo cual resulta paradójico para un país que enfrenta uno de los mayores índices de violencia a nivel mundial; en este caso, el gasto se redujo del 6.4 al 6.1% del total.

Las cifras acumuladas al 30 de septiembre reportan un déficit fiscal de apenas un 0.2% del PIB, porcentaje que obedece más a deficiencias en la ejecución del gasto que a incrementos recaudatorios. El déficit acumulado a la fecha es sensiblemente inferior al 1.1% reportado en el mismo período de 2015, año en el que, como



Ingresos totales 39.528,5 42.614,9 7,8%

Ingresos corrientes 39.523,8 42.612,0 7,8%

Ingresos tributarios 36.984,1 40.175,3 8,6%

Ingresos de capital 4,8 3,0 -38,0%

Gastos totales 44.746,7 43.837,9 -2,0%

Gastos corrientes 36.798,7 37.183,7 1,0%

Remuneraciones 14.804,9 15.180,6 2,5%

Bienes y servicios 5.815,6 4.844,9 -16,7%

Intereses 5.675,6 5.535,0 -2,5%

Gastos de capital 7.948,0 6.654,1 -16,3%

Balance en cuenta corriente 2.725,1 5.428,2 99,2%

Balance primario 457,4 4.312,1 842,8%

Balance presupuestal -5.218,2 -1.222,9 -76,6%

Balance presupuestal / PIB -1,1% -0,2% 0,0%


Guatemala: situación financiera de la administración central, datos acumulados a septiembre de 2015 y 2016 (en millones de quetzales)

GUATEMALA3.

45

fuera comentado previamente, el Gobierno reportó serios problemas de liquidez para ejecutar su gasto.

No obstante, si atendiendo a la reforma de la Ley de Contrataciones del Estado y a la finalización del período de aprendizaje de los nuevos funcionarios gubernamentales mejora la ejecución en los últimos meses del año, se estima que el déficit fiscal podría ubicarse en alrededor del 1.7% de PIB, ligeramente por encima del 1.4% de 2015, pero por debajo del 1.9% considerado en el presupuesto de 2016.

c. Deuda pública

Conforme la información publicada por el Minfín, la deuda de Guatemala al 30 de septiembre de 2016 ascendió a Q124,330.7 millones, monto equivalente al 23.9% del PIB y superior en un 4.8% a lo reportado al cierre del ejercicio fiscal 2015. Si se mantiene la trayectoria y dinámica proyectada para los ingresos y gastos establecidos en los párrafos previos, se estima que la deuda del gobierno central representará el 24.5% del PIB, y será equivalente al

239.8% de los ingresos tributarios percibidos, manifestando un crecimiento del 7.6% con respecto al saldo observado a finales de 2015.Es pertinente indicar que la dinámica fiscal de Guatemala gira en torno a mantener constante el saldo de la deuda con respecto al PIB, de tal manera que la Junta Monetaria autoriza únicamente aquellos niveles de endeudamiento que prácticamente mantienen constante el valor. No obstante, las deficiencias tributarias que se presentan en la ejecución presupuestaria producen, en determinados años, el incremento

Guatemala: participación porcentual en la ejecución presupuestaria acumulada a septiembre de 2015 y 2016, clasificada por área de ejecución

Guatemala: resultado presupuestario acumulado a septiembre de 2015 y 2016 y proyección al cierre de 2016



40.0%35.0%30.0%25.0%20.0%15.0%10.0%

5.0%0.0%

33.1%

19.3%16.6%

35.8%

20.1%16.7%

8.6% 8.7%6.4% 6.1% 3.1% 5.1% 2.3%

7.3%7.8%3.1%

EducacíonObligaciones del Estado a cargo

del Tesoro



Salud Pública y Asistencia Social

Gobernación Defensa Nacional Comunicaciones, Infraestrutura y

Vivienda

Otros

0.0%-0.2%-0.4%-0.6%-0.8%-1.0%-1.2%-1.4%-1.6%-1.8%-2.0%

2015 2016

Resultado presupuestario septiembre Resultado presupuestarioCierre 2015 Proyección 2016 Presupuesto 2016

-1.1%

-0.2%

-1.4%-1.7%

-1.9%

Porc

enta

je d

el P

IB


46

del saldo de la deuda, aun cuando esto sucede de manera infinitesimal.

La ejecución presupuestaria pronosticada y descrita con anterioridad haría que la deuda de Guatemala se incrementase del 24.3% reportado en 2015 al 24.5% de 2016; sin embargo, dada la experiencia de años previos, es posible que el Minfín restrinja los gastos de tal forma que mantenga la deuda en los niveles de

2015, aunque ello implique reducir la ejecución presupuestaria esperada. La deuda de Guatemala sigue siendo muy manejable, ya que tanto los niveles de deuda con respecto al PIB, como los intereses con respecto a los intereses totales y el PIB se encuentran bajo el rango de lo considerado como límite por los organismos financieros internacionales. No obstante, y aun cuando el índice de la deuda

total con respecto a los ingresos tributarios también se encuentra bajo el rango recomendado, también es cierto que el valor ya es muy cercano al límite aconsejado, lo que produce que regularmente las calificadoras de riesgo recomienden a Guatemala que, para mejorar su calificación de crédito, proceda a elevar la carga tributaria del país.

Guatemala: estructura de la deuda pública del gobierno central, cifras en millones de quetzales y como porcentaje del PIB (2010-2016*)

Fuente: Icefi, con base en cifras oficiales. *Nota: estimaciones para este último año.


Estimación 2016


Vulnerabilidad

Deuda total / ingresos tributarios 238.5% 239.8% 250.0% Manejable

Deuda total / PIB 24.3% 24.5% 40.0% Manejable



Sostenibilidad


Resultado primario

requerido-0.2% 0.0%


0.1% -0.2%


Fuente: Icefi, estimación propia con base en cifras oficiales.

Guatemala: indicadores de vulnerabilidad y sostenibilidad a partir de estimaciones de cierre 2016

25.0%24.8%24.6%24.4%24.2%24.0%23.8%

140,000120,000100,000

80,00060,00040,00020,000

02010 2011

24.4%


2012 2013 2014 2015 Proy. 2016

Mill

ones

de q

uetz

ales

24.2%

24.6%24.8%

24.4%24.3%

24.5%

Porc

enta

je d

el P

IB

GUATEMALA3.

47

Por otro lado, los indicadores de sostenibilidad que se utilizan para establecer si los resultados fiscales actuales permiten el mantenimiento de la deuda en términos constantes arrojan resultados de insostenibilidad, atendiendo al hecho de que tanto el resultado de 2016, como los valores estructurales previstos, sugieren que el sistema fiscal no genera los suficientes recursos para hacer frente a las obligaciones de la deuda y, por ende, aunque de manera muy lenta, se estima que esta seguirá creciendo.

Lo apuntado —en especial lo relativo a la escasa carga tributaria— ha producido que la deuda de Guatemala, aun cuando el país es considerado como muy buen pagador, no se encuentre calificada en el rango de inversión. Como puede observarse en la serie, que abarca de 2011 a 2016, la deuda de Guatemala se ha mantenido con una calificación relativamente

estable, salvo la planteada por Fitch Ratings, que sí ha reducido el grado otorgado ante la existencia de un mayor nivel de riesgo de impago.

El mantenimiento de los niveles descritos, en gran parte debido a la falta de un buen nivel tributario, produce un encarecimiento sistemático de la deuda, por lo que resulta apropiado evaluar este extremo para tratar que la deuda soberana emitida por el país llegue al nivel de inversión.

b. Presupuesto 2017

El presupuesto para 2017 asciende a Q79,830.1 millones, monto superior en un 12.3% al presupuesto vigente para 2016, y en un 27.7% a la ejecución presupuestaria de 2015, que dejó muchas operaciones pendientes de pago para el siguiente ejercicio fiscal.

En el rubro de ingresos, el 78.1% provendrá de ingresos corrientes,

mientras el restante 21.8%, de operaciones de endeudamiento; del total presupuestado, el 72.6% procede del rubro de impuestos (Q57,994.8 millones), lo cual demuestra, una vez más, que la debilidad relativa del Estado guatemalteco se focaliza en la imposibilidad de elevar de manera sostenida su capacidad tributaria. Conforme las estimaciones del PIB realizadas por el Banguat, la carga tributaria se mantendrá en los mismos niveles presupuestados en 2016 (10.4%), aunque implicará un ligero incremento con respecto a los valores reales esperados conforme la trayectoria recaudatoria actual (10.2%).

Por su parte, el rubro de gastos públicos totales asciende a Q74,471.2 millones, un 12.3% por encima del presupuesto vigente en 2016 y un 24.3% superior a la ejecución realizada en 2015. De acuerdo con el valor calculado para el PIB, el tamaño del gobierno central se incrementaría del 12.3% del PIB ejecutado en 2015 al 12.9% previsto en el presupuesto de 2016, llegando al 13.3% considerado en la planificación de 2017. No obstante, aun cuando el presupuesto se incrementó un 1.0% del PIB en los últimos dos años, todavía se encuentra por debajo del promedio histórico del país en los últimos años.

Los recursos presupuestarios se orientarán en un 74.5% al financiamiento de gastos corrientes; un 18.8% a gastos de capital y, el resto (6.7%), al pago de deuda procedente de períodos anteriores. En la planificación prevista, las remuneraciones tendrán un pequeño incremento del 4.2% con respecto a la programación de 2016, mientras que las compras de bienes y servicios reportan un incremento esperado

Fuente: Icefi, con base en datos de las entidades calificadoras de crédito.


Guatemala: nivel de calificación de riesgo y perspectivas de corto plazo, principales agencias calificadoras (2011 - septiembre de 2016)

Ba1 y BB+(Estable)

Ba2 y BB(Estable)

Ba1 y BB+(Negativa)

Ba2 y BB(Negativa)

2011 2012 2013 2014 2015 2016

FitchS&PMoody´s


48

del 30.5%, y las transferencias a otros entes públicos y privados muestran un aumento del 14.4%. Por su parte, los gastos de inversión registran un incremento del 21.9%. Es importante comentar que los intereses vinculados con el servicio de la deuda reportan una reducción del 4.9% en comparación con lo planificado en 2016, y denotan una reducción en el peso con respecto al presupuesto, al reducirse del 11.3 al 9.5% de 2016 a 2017. Queda pendiente verificar si esto es consecuencia de un mejor manejo financiero de la deuda o simplemente obedece a la programación normal de vencimientos de esta.

Como consecuencia de los valores descritos, el déficit fiscal se ubicará en alrededor del 2.2%. Se estima que este porcentaje no tendrá impacto significativo en el objetivo primario de estabilidad monetaria que ha mantenido Guatemala durante los últimos años. No obstante, el déficit primario previsto sí reporta un incremento del 0.1% del PIB para 2016 al 0.8% del PIB para 2017, lo que implica, aunque poco, que la situación fiscal del Gobierno continúa deteriorándose por la falta de ingresos tributarios en cantidades apropiadas.De mantenerse la trayectoria prevista en el presupuesto, la deuda total

documentada del gobierno central de Guatemala alcanzará alrededor del 25.1% del PIB, ligeramente por encima del 24.5% estimado para el cierre de 2016. Este monto, que representará el 241.8% de los ingresos tributarios programados, aún está por debajo de los límites sugeridos por las instituciones financieras internacionales (IFI); sin embargo, se trata de un monto que ha mantenido una tendencia creciente en los últimos años debido a la imposibilidad real de incrementar de manera sostenida la recaudación fiscal.




Ingresos totales 52.883,7 57.946,7 62.390,8 7,7%

Ingresos corrientes 52.857,6 57.941,0 62.385,3 7,7%

Ingresos tributarios 49.730,7 54.555,8 57.994,8 6,3%

Contribuciones sociales 1.650,9 1.621,5 2.490,6 53,6%

Ingresos no tributarios 0,0 602,5 603,1 0,1%

Transferencias 0,0 543,4 601,8 10,8%

Ingresos de capital 26,1 5,7 5,6 -1,8%

Gastos totales 59.891,2 66.326,3 74.471,2 12,3%

Gastos corrientes 49.257,0 54.025,7 59.474,0 10,1%

Remuneraciones 20.303,8 21.375,9 22.264,7 4,2%

Bienes y servicios 7.995,8 9.120,4 11.904,7 30,5%

Intereses 7.616,8 7.978,9 7.590,3 -4,9%

Transferencias 9.398,9 10.858,6 12.426,7 14,4%

Gastos de capital 10.634,2 12.300,6 14.997,2 21,9%

Inversión 2.062,3 2.265,8 4.214,2 86,0%

Transferencias 8.571,9 9.970,2 10.661,4 6,9%

Resultado primario 609,3 -400,7 -4.490,1 1020,6%

Resultado presupuestal -7.007,5 -8.379,6 -12.080,4 44,2%


Guatemala: comparación entre el proyecto de presupuesto 2017, el presupuesto vigente 2016 y la ejecución presupuestaria 2015 (cifras en millones de quetzales)

GUATEMALA3.

49

El proyecto de presupuesto presentado dispone de algunos cambios adicionales a las líneas mostradas en las reformas presupuestarias de 2016, privilegiando el orden público y la seguridad ciudadana, pues se propone un aumento de su peso relativo del 1.5 al 1.8% del PIB; también el rubro de salud experimenta un ligero aumento del 1.0 al 1.2% del PIB, mientras que educación se incrementa del 3.0 al 3.1%. El único rubro que realmente muestra una disminución significativa es el de transacciones de la deuda pública, que baja del 2.4 al 2.3% del PIB, lo cual está teóricamente vinculado con la reducción de pagos programados para el presente ejercicio fiscal.


Una materia pendiente por parte de las autoridades fiscales del país continúa siendo el campo de la transparencia fiscal, aunque debe reconocerse que las autoridades actuales han tratado de dar un rápido giro a la situación para mejorar la percepción de los entes que preparan los índices internacionales sobre la temática.

Conforme el Índice de Percepción de la Corrupción, durante el período 2012-2015, la transparencia en el sector público decayó ostensiblemente, de manera que el país se convirtió, junto a Nicaragua, en el de mayor opacidad

en el nivel regional. Esta calificación fue reforzada por el Índice de Presupuesto Abierto que presentó International Budget Partnership (IBP) durante el gobierno anterior, cuando la transparencia fiscal, especialmente la vinculada con el funcionamiento de las autoridades centrales, decayó rápidamente.

Finalmente, en el reporte de competitividad global, la temática relativa a la desviación de fondos públicos continuó sin cambio, lo cual otorga una muy baja calificación al Gobierno de la República. De esa cuenta, para los empresarios y agentes económicos el nivel de corrupción continúa siendo sumamente alto.

Guatemala: estructura presupuestaria por área de gestión en el proyecto de presupuesto 2017, el presupuesto vigente 2016 y la ejecución presupuestaria de 2015







Desviación de los fondos públicos 0 (peor) a 7 (mejor) 2.6 2.9 3.2 2.7



41-60 (alguna) 81-100 (extensa) 43 53


Guatemala: indicadores de transparencia fiscal

Servicios públicos

generales

Defensa Órden público y seguridad ciudadana

Atención a desastres y

gestión de riesgos

Asuntos económicos

Protección ambiental

Urbanización y servicios

comunitarios

Actividades deportivas, recreativas,

cultura y religion

Educación Protección social

Transacciones de la deuda

pública

Salud

3.5%3.0%2.5%2.0%1.5%1.0%0.5%0.0%

0.8%0.86%

0.91%

0.3%0.28%

0.27%

1.4%1.5%

1.78%

0.1%

1.1%1.18%

1.26%

0.1% 0.19%0.23%

1.4% 1.4%1.42%

1.1%1.04%1.21%

3.0% 3.05%3.12%

1.3%1.37%

1.44%2.1%

2.38%2.31%

0.2%0.2%0.21%

0.1%0.1%


Porc

enta

je d

el P

IB


50

En los últimos días se ha suscitado una nueva controversia política en torno al actual presidente Juan Orlando Hernández, del Partido Nacional (PN), quien el próximo 27 de enero de 2017 estaría cumpliendo su tercer y penúltimo año en el poder. El actual gobernante ha decidido buscar la reelección presidencial amparado en un fallo judicial que despenaliza la prohibición de un segundo mandato. Esta decisión ha suscitado malestar y disgusto entre algunos sectores de la población, que ven el hecho como una amenaza para la democracia del país.

A pesar de la situación política, en lo social Honduras ha visto avances en la reducción de la pobreza total y la desigualdad en el ingreso. Según los resultados de las encuestas permanentes de hogares de propósitos múltiples (EPHPM), al comparar el nivel de pobreza de 2012 con la más reciente encuesta de junio de 2016 se evidencia una reducción en este indicador de bienestar, el cual pasó del 66.5 al 60.9%. No obstante, de acuerdo con los últimos resultados, 3 de cada 5 hondureños que viven en condiciones de pobreza se encuentran en una situación de pobreza extrema. Por otro lado, la

medida de la desigualdad, expresada en el coeficiente de Gini, ha acompañado esta mejora al pasar de 0.57 a 0.52, lo que supone la existencia de una reducción en las diferencias de ingresos entre los hondureños. Estos resultados permiten deducir que al mismo tiempo que los ingresos aumentaron y permitieron la reducción de un porcentaje de la población en condiciones de pobreza, el incremento de los ingresos fue distribuido de una forma más equitativa. No obstante, de acuerdo con información presentada por la Organización Internacional del Trabajo (OIT), casi tres cuartas partes de la población (72.8%) obtienen sus ingresos en la economía informal, lo cual muestra problemas en la oferta de empleo de calidad en el país y deja vulnerable a este grupo poblacional ante la ausencia de acceso a la seguridad social (servicios del Instituto Hondureño de Seguridad Social, IHSS) disponible únicamente para aquellos con un trabajo formal y con acceso a empleos bien remunerados.

A pesar de la aparente reducción en los niveles de pobreza, la persistente carencia de oportunidades de empleo formal y el elevado índice

de violencia (con cerca de 60 muertes violentas por cada 100,000 habitantes en 2015, según datos del Observatorio de Violencia de la Universidad Nacional Autónoma de Honduras, UNAH) han producido prácticamente una duplicación de la migración de hondureños hacia los Estados Unidos en 2016, tal y como muestran las estadísticas de capturas realizadas hasta el mes de septiembre por la patrulla fronteriza de aquel país, que reportó la aprehensión de 20,226 unidades familiares (lo cual marca un 89.5% de aumento con respecto al año anterior). Adviértase en ello el aún más preocupante hecho de que fueron aprehendidos 10,468 niños viajando solos hacia el país norteño, lo cual representa un incremento del 93.5% en comparación con el año anterior.


Conforme los datos suministrados por la Secretaría de Finanzas (Sefín) al 31 de agosto de 2016, los ingresos totales percibido por el gobierno central ascendieron a L63,184.4 millones, lo cual representa un 13.3% más de lo reportado hacia el

HONDURAS:4.entre la opacidad y el desorden fiscal

HONDURAS4.

51

mismo período del año inmediato anterior, así como una ejecución del 68.4% de la meta planteada en el presupuesto aprobado. Por otra parte, los ingresos corrientes representaron el 96.8% del total, lo que denota la poca importancia que representan los ingresos de capital en las finanzas públicas hondureñas.

Al 31 de agosto, la recaudación tributaria había alcanzado L58,172 millones (incluyendo los aportes por tasa de seguridad); esto es un 15.0% más de lo percibido en el mismo período de 2015 y equivale a una carga tributaria acumulada del 12.3%, por encima del 11.2% reportado hacia el mismo período del año anterior. Si se mantiene la trayectoria mostrada, la carga tributaria de Honduras al final del ejercicio alcanzará alrededor del 18.5%, porcentaje por encima del 17.7% reportado en 2015 y del muy conservador 17.5% que fuera establecido en el Presupuesto General de Ingresos y Egresos de 2016.Según estimaciones, el monto que será recaudado en exceso a lo considerado en el presupuesto alcanzará unos L4,403.7 millones. Esto implica que el Gobierno dispondrá de mayores recursos para atender sus necesidades financieras, pero también podría esconder un

proceso de opacidad al establecer montos menores a los que se estima recaudar, con el fin de restarle rigidez a la ejecución presupuestaria.

Por otro lado, aun cuando no existe un estudio específico sobre la incidencia tributaria en Honduras, la estructura de la recaudación se considera fuertemente regresiva debido a que únicamente el 32.4% de lo colectado proviene de impuestos que pueden considerarse como directos, mientras que el restante 67.6% corresponde a impuestos indirectos. El tributo más significativo continúa siendo el impuesto sobre ventas (ISV), que

hacia agosto de 2016 representaba el 41.0% de la recaudación, y que presentó un crecimiento del 13.4% con respecto al año inmediato anterior. Por su parte, el impuesto sobre la renta (ISR) representó el 29.4% de la recaudación, mostrando un incremento del 21.1% en comparación con el mismo período de 2016.

De acuerdo con las autoridades, el crecimiento extraordinario de la recaudación se debe a que en abril de 2015 se implementó la factura electrónica, lo cual se considera una de las medidas importantes contra la evasión tributaria. No obstante,

Honduras: carga tributaria acumulada a agosto de 2016 y 2015, y proyección al cierre de 2016

Fuente: Icefi, con base en cifras oficiales . *Nota: estimaciones para este último año.

Honduras: estructura de recaudación tributaria acumulada al mes de agosto de 2016


20.0%

15.0%

10.0%

5.0%


Carga tributaria octubre

Presupuesto 2016

11.2% 12.3%17.7%

18.5%17.5%

Carga tributaria

Impuestos sobre la renta

Otros directos

Ventas

Aporte vial y gasto social

Comercio exterior

Tasa de seguridad

Otros indirectos

2.9%

29.4%

41.0%

6.5%2.7%4.2%

13.2%

Porc

enta

je d

el P

IB


52

aún podrían estarse observando los efectos de la agresiva reforma tributaria implementada en 2014, que incluyó entre sus principales medidas un aumento de la tasa del ISV y la incorporación de un cobro del 1.5% por concepto de ISR sobre ingresos brutos a las empresas que reportan ventas superiores a los diez millones de lempiras (ello, pese a la resistencia de algunos sectores económicos que consideran esta medida una herramienta estatal confiscatoria).Vale la pena mencionar que durante el presente año se inició un proceso de modernización de la entidad encargada del cobro de los tributos, la cual, a partir de 2017 estará a cargo del Servicio de Administración de Rentas (SAR), en sustitución de la Dirección Ejecutiva de Ingresos (DEI). Se espera que esta medida pueda traer un mayor crecimiento en la recaudación tributaria hondureña.


Conforme la información de la Sefín al 31 de agosto de 2016, los gastos totales ejecutados por el gobierno central ascendieron a L67,023.8 millones, un 12.9% por encima de lo reportado en el mismo período del año anterior, y equivalente al 63.2% de lo presupuestado para el presente año.

Del monto ejecutado, el 79.3% corresponde a gastos corrientes, que reportaron un crecimiento del 9.9% con respecto al ejercicio anterior. Los gastos corrientes fueron liderados por el pago de sueldo y salarios, que absorbieron el 41.8% del total y presentaron una tasa

de crecimiento del 3.7%; y por las transferencias hacia otros entes del Estado que, en gran parte, se destinan al pago de sueldos y salarios de otras instituciones públicas, absorbiendo el 23.3% de los gastos corrientes. En contraposición al bajo crecimiento de los sueldos y salarios, la adquisición de bienes y servicios registró un incremento elevado del 25.7%, lo que muestra una expansión de las actividades del Gobierno y, a la vez, evidencia el intento por mantener el coste del personal. Este incremento en las compras de bienes y servicios puede estar relacionado con la etapa normal de reacomodo financiero que presentan los Gobiernos que durante un período de austeridad sacrifican de manera significativa las

adquisiciones de bienes y servicios dirigidos al mantenimiento, pese a la pérdida de calidad de los bienes públicos. En materia de salarios, a inicios de año se establecieron los topes salariales que estarían vigentes durante el período presupuestario 2016; sin embargo, se estima que esta tendencia cambiará durante el último trimestre del año debido al acuerdo alcanzado en junio entre las autoridades y los miembros de la Asociación Nacional de Empleados Públicos de Honduras, según el cual se aumenta la cantidad de L800 al salario de los 23,000 empleados públicos y los 69,000 docentes.

Por su parte, el pago de intereses absorbió el equivalente al 13.9% de





Tributarios 50,580.9 58,172.0 15.0%

Donaciones 1,125.3 760.9 -32.4%

Ingresos de capital 0.0 0.0 0.0%

Total gastos netos 59,346.5 67,023.8 12.9%

Gasto corriente 48,345.6 53,144.3 9.9%

Sueldos y salarios 21,427.9 22,226.7 3.7%

Aportes patronales 2,461.3 2,587.6 5.1%


Servicio de deuda por intereses y comisiones 7,572.0 8,116.2 7.2%

Transferencias corrientes 10,642.3 12,370.3 16.2%

Gasto de capital y préstamos netos 11,000.9 13,897.5 26.3%

Resultado presupuestal -3,573.4 -3,839.4 7.4%

Fuente: Icefi, con base en cifras de la Sefín.

Honduras: situación financiera del gobierno central, datos acumulados a agosto de 2015 y 2016 (cifras en millones de lempiras)

HONDURAS4.

53

los recursos considerados en el gasto público, lo que implica que dicho monto se convierte en una fuerte rigidez en la ejecución presupuestaria.

Los gastos de capital, en consonancia con la etapa normal de reacomodo fiscal luego de una etapa fuerte de austeridad, presentan un fuerte aumento del 26.3% en comparación con el mismo período acumulado en 2015. Esta expansión puede ser interpretada como producto de la bonanza generada por el alto incremento de los ingresos y por las políticas expansionistas del Estado hondureño como una forma de mantener el dinamismo económico del país, según lo declarado por las autoridades; sin embargo, parece ser más resultado de un reacomodo institucional.

Por otro lado, de acuerdo con el informe de evaluación presupuestaria al tercer trimestre, el 22.0% del total de recursos ha sido destinado a la Secretaría de Educación, y se asigna mayoritariamente a salarios de los maestros (90.0%), quienes a través de sus asociaciones sindicales continuamente han logrado negociar aumentos salariales. Aun cuando este destino sigue siendo muy importante

en el funcionamiento del Estado hondureño, muestra una reducción con respecto al mismo período del año anterior, cuando concentró el 28.0% de las asignaciones presupuestarias. El segundo destino del presupuesto es el servicio de la deuda pública (incluyendo amortizaciones), que implica que un 21.2% del esfuerzo que realiza el país se canalice hacia el financiamiento de las obligaciones del Estado.

Es necesario mencionar que existe un retroceso en la claridad con que se expone la ejecución presupuestaria, ya que a partir de 2016 se dejó de publicar el informe de ejecución mensual y únicamente se ha mantenido el informe trimestral; sin embargo, el referido informe trimestral no muestra un conglomerado de ejecución por instituciones, por lo que para hacer el análisis se debe ingresar al informe de cada institución por separado, dificultándose la rendición de cuentas global del Estado hondureño.De acuerdo con las cifras fiscales presentadas por la Sefín, la ejecución financiera al 31 de agosto mostraba un déficit equivalente al 0.8% del PIB, porcentaje similar al reportado en el mismo período

del año anterior. Esto podría ser resultado de un mantenimiento en el ritmo de ejecución de la política fiscal hondureña; sin embargo, dadas las expectativas de expansión normal de gasto en la etapa final del año, incluyendo la vigencia de la renegociación salarial con los trabajadores, se estima que el déficit fiscal podría cerrar en alrededor del 3.5% del PIB, por encima de lo planteado en el presupuesto de ingresos y gastos vigente.

c. Deuda pública

Según información proporcionada por la Dirección General de Crédito Público, el saldo de la deuda pública del gobierno central alcanzaba, hacia el segundo trimestre del año, un monto de L212,559.4 millones, un 2.1% por encima del porcentaje observado en diciembre de 2015. Si bien la cantidad es mayor en términos nominales, si se compara como porcentaje del PIB el saldo de la deuda resulta menor, pues a junio de 2016 alcanzaba el 44.9% del PIB, mientras que al cierre de 2015 este indicador representaba el 46.1% de la producción del país.

Honduras: participación porcentual en la ejecución presupuestaria acumulada al tercer trimestre de 2015 y 2016, clasificada por área de ejecución


40.0%30.0%20.0%10.0%

0.0%

23.8%

4.3%

22.0%

4.6%10.7% 11.5%

3.8% 4.8%5.9% 5.9%

25.0%21.2%

26.5% 30.0%

Secretaría de Educacíon

Secretaría de Salud

Secretaría de Seguridad

Secretaría de Defensa

Deuda Pública

Resto de instituciones

Secretaría de Derechos

humanos Justicia Gobernación



54

Honduras: resultado presupuestario acumulado a agosto de 2015 y 2016, y proyección al cierre de 2016

Honduras: estructura de la deuda pública de la administración central, período 2010-2016* (cifras en millones de lempiras y como porcentaje del PIB)



Pese a ello, si se mantiene la trayectoria fiscal observada —especialmente en lo referente al déficit fiscal y en el hecho de que el PIB reporta un crecimiento conforme lo pronosticado por las autoridades monetarias y hacendarias del país— se estima que la deuda pública del gobierno central representará el 47.5% del PIB al cierre de 2016, manifestando un crecimiento del 7.9% en comparación con el cierre de 2015.

En cuanto a vulnerabilidad, cabe indicar que, al contrastar los ingresos tributarios estimados

al cierre de 2016 con el potencial nivel de endeudamiento, se obtiene como resultado una relación del 257.4%, porcentaje que se sitúa levemente por encima del 250.0% recomendado por las IFI. Por otro lado, el nivel potencial de 47.5% del saldo de la deuda sobre el PIB estaría sobrepasando el valor crítico del 40.0% recomendado por las IFI. Por ello, al contrastar ambos indicadores, se puede concluir que Honduras sigue presentando vulnerabilidad en su sistema fiscal como consecuencia del saldo acumulado de la deuda nacional. Afortunadamente, debido a los reajustes fiscales efectuados en

los últimos tres años el nivel de los intereses que desembolsa el Gobierno como consecuencia de la atención al servicio de la deuda es manejable, lo que puede dar a las autoridades cierto espacio de maniobra para seguir con el proceso de fortalecimiento de la sostenibilidad fiscal de largo plazo.

La variación en los resultados de los indicadores de sostenibilidad de corto plazo de Blanchard y los indicadores de déficit primario macroajustado muestran un deterioro en la sostenibilidad de la deuda del gobierno central

0.0%-0.5%-1.0%-1.5%-2.0%-2.5%-3.0%-3.5%-4.0%

2015 2016


Cierre 2015 Proyección 2016Presupuesto vigente

2016

-0.8% -0.8%

-3.0%-3.5%

-2.9%Porc

enta

je d

el P

IB

250,000

200,000

150,000

100,000

50,000

0

50.0%

40.0%

30.0%

20.0%

10.0%

0.0%2010 2011 2012 2013 2014 2015 Proyección

2016

30.4%32.7% 35.4% 43.8%

45.6% 46.1% 47.5%

Mill

ones

de

lem

pira

s


Porc

enta

je d

el P

IB

HONDURAS4.

55

hondureño. Por un lado, el resultado primario estimado para mantener el nivel de endeudamiento es inferior al nivel requerido, lo que denota la imposibilidad de que, dados los resultados fiscales observados, el nivel de la deuda permanezca constante; por su parte, el resultado primario macroajustado indica que la obtención de déficits primarios no es suficiente para mantener la relación deuda/PIB constante. Frente a ello, la política fiscal hondureña continúa siendo insostenible y produce que la deuda aumente de manera constante y ponga en riesgo la sostenibilidad de las finanzas hondureñas.

Por último, los distintos esfuerzos por sanear las finanzas públicas hondureñas han producido una mejora en la calificación de riesgo soberano otorgada por las agencias calificadoras de crédito Moody’s Investors Service y Standard and Poor’s. Honduras no dispone de calificación soberana otorgada por Fitch Ratings.


Estimación 2016


Vulnerabilidad

Deuda total / ingresos tributarios 260.8% 257.4% 250% Vulnerable

Deuda total / PIB 46.1% 47.5% 40% Vulnerable

Intereses / ingresos totales 13.7% 13.7% 25% Manejable

Intereses / PIB 2.7% 2.8% 3% Manejable

Sostenibilidad


Resultado primario

requerido-1.3% 0.3%


-0.4% -0.7%



Honduras: indicadores de vulnerabilidad y sostenibilidad de acuerdo con estimaciones de cierre 2016

Fuente: Icefi, con base en Moody’s y Standard & Poor’s.

Honduras: nivel de calificación de riesgo y perspectiva de corto plazo, principales agencias calificadoras (2010 - septiembre de 2016)

B1 y B+(Positiva)

B1 y B+(Negativa)

B2 y B(Negativa)

Ba1 y B+(Estable)

B2 y B(Estable)

B2 y B(Positiva)

B3 y B-(Positiva)

B3 y B-(Estable)

Altamente especualtiva

2011 2012 2013 2014 2015 2016

S&PMoody´s


56




Ingresos totales + donaciones 88,217.7 92,413.6 94,707.8 2.5%

Ingresos corrientes 84,111.0 87,573.6 90,664.3 3.5%


Ingresos no tributarios 4,248.0 4,109.5 3,873.5 -5.7%

Ingresos de capital 0.0 0.0 0.0 -

Transferencias y donaciones de capital 4,106.7 4,840.0 4,043.5 -16.5%

Gastos totales 101,967.5 106,098.9 113,883.7 7.3%

Gastos corrientes 81,013.2 83,023.9 88,002.7 6.0%

Sueldos y salarios 38,440.9 41,874.6 43,270.6 3.3%

Bienes y servicios 13,764.4 10,673.8 9,159.2 -14.2%

Intereses y comisiones 12,122.5 12,329.2 13,954.4 13.2%

Transferencias corrientes 16,685.4 12,058.5 13,519.0 12.1%


Transferencias de capital 12,225.0 7,852.6 6,692.8 -14.8%

Resultado primario -2,530.2 -2,733.7 -6,719.2 145.8%

Resultado presupuestal -13,749.8 -13,685.2 -19,175.9 40.1%

Fuente: Icefi, con base en cifras de la Sefín.

Honduras: comparación del proyecto de presupuesto 2017 con el presupuesto 2016 y con la ejecución presupuestaria 2015

A pesar de lo indicado previamente, la calificación otorgada aún se encuentra en un nivel que indica una alta especulación en la inversión para aquellos que decidan invertir en los instrumentos de deuda; aun así, la perspectiva positiva que mantienen dichos entes calificadores podría hacer que este nivel mejore, lo que tendría como principal efecto una disminución en las tasas de interés de las nuevas emisiones, lo que podría representar un ahorro fiscal en los próximos períodos.

d. Presupuesto 2017

El proyecto de presupuesto 2017 alcanza los L94,707.8 millones para

los ingresos, lo cual es equivalente al 19.3% del PIB; no obstante, la programación de gastos es de L113,883.7 millones, lo que estaría representando un 22.2% del PIB estimado por la Sefín.

El proyecto de presupuesto 2017 contempla un aumento del 2.5% en los ingresos corrientes; el mayor aporte lo tendrán los ingresos tributarios (95.1% del total de ingresos), cuyo aumento se estima en un 8.7% en comparación con el presupuesto aprobado para 2016. Con esto se estaría estableciendo una meta de carga tributaria del 17.6%, similar a la presupuestada en 2016 (17.5%), pero por debajo de la observada realmente al final de 2015 y a la esperada en 2016. Esta situación,

sin embargo, obedece al hecho de que las autoridades fiscales acostumbran subestimar la meta tributaria con el fin de restarle rigidez a la ejecución presupuestaria. De manera complementaria, los ingresos por donaciones estarían disminuyendo en un 16.5%, debido principalmente a una reducción en las concesiones de alivio de deuda de que ha venido gozando Honduras a la fecha.

Por otro lado, los gastos corrientes presupuestados reportan un aumento del 7.3% con respecto al presupuesto de 2016, representando el 77.3% del total de gastos previstos. Entre los gastos corrientes, la asignación en sueldos y salarios se incrementa en un 3.3% (no obstante, esto podría modificarse durante el ejercicio con el

HONDURAS4.

57

objeto de atender el aumento salarial ya mencionado); el pago de intereses de la deuda asciende en un 13.2% y, según lo planteado en el proyecto de presupuesto, la adquisición de bienes y servicios reportaría una trayectoria contraria a la observada en 2016, lo que nuevamente podría ser una señal de un intento de replantear los esfuerzos de austeridad que ha tratado de implementar el Gobierno hondureño.

Por su parte, la asignación de los gastos de capital muestra un aumento del 12.2%, lo que concuerda con las declaraciones de las autoridades sobre retomar las inversiones estatales como una fuente de empleo y, por ende, de crecimiento económico para el país. No obstante, atendiendo al creciente déficit fiscal derivado y a la aparente intención de controlar el déficit fiscal, dicha trayectoria podría ser incierta.

En términos nominales, los datos muestran una mejora en la situación fiscal hondureña; sin embargo, la presión continua de los aumentos salariales y el peso de la amortización del endeudamiento dificultan que el incremento sustancial en los recursos disponibles se traduzca en

políticas dirigidas a la atención de las necesidades de la población del país. Muestra de ello es el elevado incremento en los servicios públicos generales, en los cuales se estaría incluyendo un aumento sustancial en la amortización del endeudamiento público (L19,192 millones), así como el aumento de los sueldos y salarios, que estarían incrementando su participación con respecto al PIB, pasando del 4.9%, en 2016, al 7.9%, en 2017. Los aumentos mencionados producirán indefectiblemente el recorte en algunas áreas de interés social, como salud y educación, que sufrirán una reducción en la prioridad de gasto del Gobierno hondureño. Esto demuestra el cambio de prioridades del Estado, pues se trata de garantizar la sostenibilidad fiscal aun a costa de la suficiencia en las áreas de protección social.

Por otra parte, pareciera que el peso relativo de los intereses y comisiones de la deuda se reduce drásticamente, no obstante, esto puede deberse a una maniobra para subestimar el gasto y mantener la flexibilidad en el aumento de los techos de gasto de las otras funciones. Esta reducción en la meta planteada queda en tela de juicio, dado que hasta agosto se

presentaba un aumento del 6.0% en el pago de intereses, y un aumento del 21.4% en las comisiones en comparación con el mismo período de 2015. Por ello, habrá que esperar al cierre presupuestal de dichas líneas de gastos para tener una mayor certeza sobre la posibilidad de cumplimiento de la meta.


En cuanto a transparencia en el manejo de las finanzas públicas, Honduras presenta muy pocos avances y, en algunos casos, ciertos retrocesos. Por ejemplo, el Índice de Percepción de la Corrupción elaborado por Transparencia Internacional da muestras de un relativo estancamiento, dado que prácticamente ha permanecido constante en los últimos años, a pesar de los esfuerzos teóricamente realizados. Sin embargo, esta percepción podría mejorar en los próximos años, dado que se ha visto voluntad política por parte de las autoridades en cuanto a avanzar en el fortalecimiento de la transparencia; muestra de ello es la reciente creación de la Misión

Honduras: estructura presupuestaria por área de gestión en el proyecto de presupuesto 2017, el presupuesto vigente 2016 y la ejecución presupuestaria 2015 (como porcentaje del PIB)


Servicios públicos

generales

Servicios de salud

Defensay

seguridad

Vivienda y esrvicios

comunitarios

Asuntos económicos

Protección del medio ambiente

Educación, investigación

y cultura

Protecciónsocial

Deuda pública

10.0%

8.0%

6.0%

4.0%

2.0%

0.0%

3.5%

4.7%

7.9%

2.8%

3.6%3.5%

1.4%1.9% 2.2%

0.1%0.2%0.2%0.1%

2.8%3.1% 2.7%

5.1% 5.3%5.1%

0.8%0.8% 1.6%

6.6% 6.2%

2.3%

0.3%0.1%


Porc

enta

je d

el P

IB


58

de Apoyo contra la Corrupción y la Impunidad en Honduras (Maccih).En la misma vía, el Índice de Competitividad Global elaborado por el Foro Económico Mundial plantea una leve mejora en la valoración del manejo gubernamental de las finanzas, específicamente en la apreciación de la desviación de los fondos públicos. Este indicador pasó de 2.5 puntos en 2014 a 3.0 puntos en el reporte 2015-2016.El Índice de Presupuesto Abierto, emitido por International Budget

Partnership (IBP), que verifica el cumplimiento del Gobierno en la publicación de 8 documentos clave para el proceso presupuestario, así como la existencia de apertura en la participación ciudadana, muestra un fuerte retroceso en su resultado al pasar de 53 de 100 puntos posibles en 2012, a 43 en la última edición de 2015. De acuerdo con IBP, el principal motivo de retroceso es la reducción de información disponible para la ciudadanía, dado que en la última revisión se encontró que el proyecto

de ley del presupuesto carecía de los documentos de respaldo que se presentaron en el ciclo anterior de la encuesta. Otro componente negativo es la baja apertura hacia la participación ciudadana en el proceso de elaboración del presupuesto, dado que la disponibilidad de información de carácter público continúa siendo limitada; asimismo, IBP considera que las oportunidades que se ofrecen para participar en el proceso presupuestario continúan siendo muy limitadas.







0 (muy común) a 7 (nunca ocurre) 2.7 2.2 2.5 3



41-60 (alguna) 81-100 (extensa) 53 43


Honduras: indicadores de transparencia fiscal

Incidencia de la política fiscal en la reducción de la pobreza y la desigualdad en Honduras

Para conocer el informe completo, visite: http://icefi.org/publicaciones/honduras-incidencia-de-la-politica-fiscal-en-la-desigualdad-y-pobreza

En términos globales, la política fiscal hondureña aumenta la pobreza en el país. En los niveles urbano y rural, la acción del Estado no es capaz de reducir ni la pobreza total (menos de USD4 PPP), ni la extrema (menos de USD2.5 PPP). Para el sector rural, la política fiscal aumenta la pobreza extrema, al pasar de un 32.1 a un 35.5%, y además incrementa la pobreza total al moverse del 49.7 al 54.1%. Asimismo, en el sector urbano la pobreza total se incrementa un 21%.Al analizar qué explica tal situación, se puede apreciar que, para sobrepasar el umbral de la línea de pobreza, la acción de las transferencias directas aumenta el ingreso disponible y, con ello, se produce un efecto de reducción de

la pobreza; sin embargo, dicho efecto no es suficiente para compensar la disminución del ingreso una vez pagados los impuestos y recibidos los subsidios indirectos. En otras palabras, la amplitud y magnitud del gasto público entre el grupo de personas en pobreza no es mayor al efecto de disminución del ingreso debido al pago de los impuestos, especialmente los indirectos. Ello implica que, en términos netos, la pobreza resulta siendo más alta. En cuanto a la desigualdad, las estimaciones muestran que, a nivel nacional y antes de la participación de la política fiscal, la desigualdad, es la más alta de los países centroamericanos. Después de tomar en cuenta todas las intervenciones fiscales, es decir, después de los impuestos (directos e indirectos netos de subsidios), transferencias directas y gastos en educación y salud pública, la desigualdad disminuye apenas un 4.7% en el área rural y solo 2.9% en la urbanos. Estos resultados, muestran que son la educación y la salud las que contribuyen de forma más significativa a la reducción de la desigualdad en Honduras.

NICARAGUA5.

59

Recientemente, el dirigente del Frente Sandinista de Liberación Nacional (FSLN), Daniel Ortega, fue reelecto para su tercer mandato como presidente de Nicaragua. Sin embargo, los comicios fueron muy cuestionados desde sus inicios, debido a un fallo del Tribunal Electoral que dejó fuera de los escaños a los diputados del Partido Liberal Independiente (PLI), principal partido de oposición, por lo que prácticamente el FSLN tomó el control total del congreso nicaragüense. Al mismo tiempo, dicha resolución excluyó al partido de oposición de la contienda electoral de noviembre, la cual también se llevó a cabo ante la ausencia de observadores internacionales. Ya en el pasado el presidente Ortega había sido cuestionado por realizar cambios en la legislación para favorecer su reelección indefinidamente.

Los diversos cuestionamientos motivaron que el 21 de septiembre de 2016 la Cámara Baja del Congreso de los Estados Unidos aprobara por unanimidad la Nicaraguan Investment Conditionality Act, comúnmente conocida como «Nica Act», con la cual se estaría condicionando al país el acceso a

fondos internacionales, de persistir las condiciones políticas actuales. De acuerdo con declaraciones oficiales, esta medida estaría poniendo en riesgo la obtención de cerca de USD300 millones de financiamiento solicitado.

De manera complementaria, la elevada opacidad y hermetismo de las autoridades nicaragüenses permiten cuestionar las cifras de bienestar social presentadas por las autoridades, en las que pareciera que el nivel de vida de la población nicaragüense ha mejorado o al menos se ha mantenido durante los últimos años. Por ejemplo, de acuerdo con la Encuesta nacional de hogares sobre medición de nivel de vida 2014 (EMNV 2014), el porcentaje de población nicaragüense en condiciones de pobreza arribó a un 29.6%, lo cual significa una mejora importante con respecto a la anterior medición de 42.5%, realizada en 2009; mientras, en cuanto a desigualdad el índice de Gini mostró un muy leve deterioro durante el intervalo de los cinco años transcurridos entre las últimas mediciones, al pasar de 0.37, en 2009, a 0.38, en 2014, lo que posicionaría a Nicaragua como una de las naciones centroamericanas con la distribución

del ingreso más equitativa. Las autoridades también reportan que Nicaragua es el país de la región con la tasa más baja de homicidios, pues según los informes de la Policía Nacional, en 2015 se tuvo un total de 8 muertes violentas por cada 100,000 habitantes. No obstante, de acuerdo con la Organización Internacional del Trabajo (OIT), en el país se tiene el porcentaje más alto de empleo informal de Centroamérica: un 74.4% de la población económicamente activa (PEA) del año 2013.

Nicaragua —al igual que sus pares Honduras, Guatemala y El Salvador— se encuentra entre el grupo de países con un nivel de desarrollo humano medio. Esta consideración se realiza a través de la medición del Índice de Desarrollo Humano (IDH), indicador compuesto que toma en cuenta la esperanza de vida al nacer, el promedio de años de escolaridad y el PIB per cápita. Según este indicador, Nicaragua ocupó el puesto 125 de los 188 países incluidos en el listado clasificatorio, con un IDH de 0.631, lo cual representa una pequeña mejora con respecto al valor de 0.619 obtenido en 2010.

NICARAGUA:5.entre el continuismo político y la opacidad fiscal


60


Las cifras publicadas en el portal web del Ministerio de Hacienda de Nicaragua, en el documento Informe ejecución presupuestaria enero-septiembre 2016, mostraron que los ingresos totales del gobierno central habían logrado percibir un monto de C$50,772.0 millones, un 15.7% más de lo recaudado en el ejercicio fiscal anterior. Esto representa una ejecución del 80.2% de la meta presupuestaria planteada, porcentaje del cual los ingresos corrientes representaron el 95.8% del total, lo cual denota la casi inexistente participación de ingresos de capital, de manera que son entonces los ingresos por concepto de donaciones los que complementan el 4.2% restante.

La recaudación tributaria al 30 de septiembre alcanzó los C$47,300 millones, un 15.6% más de lo percibido en el mismo período de 2015 y equivalente a una carga tributaria acumulada del 12.5%, por encima del 11.8% reportado al mismo período del año anterior. Si se mantiene la trayectoria mostrada, la carga tributaria de Nicaragua al

final del ejercicio alcanzará un 16.6%, por encima del 15.6% reportado en 2015 y del muy mesurado 15.6% establecido en el Presupuesto General de la República de 2016.

Se estima que el monto que será recaudado en exceso a lo considerado en el presupuesto alcanzará unos C$3,653.1 millones. Aunque esta situación implica que el Gobierno dispondrá de mayores recursos para atender sus necesidades financieras, también podría esconder un proceso

de opacidad al establecer montos menores a los que se estima que serán recaudados, con el fin de ampliar el margen de discrecionalidad en la ejecución presupuestaria.

El primer pilar en el que se basó la estructura tributaria en el acumulado a septiembre de 2016 fue el impuesto sobre la renta (IR), que recaudó el 41.4% de los ingresos tributarios, percibiendo C$19,577.6 millones, un 17.4% por encima de lo reportado el año inmediato anterior.

Nicaragua: carga tributaria acumulada a septiembre de 2015 y 2016, y proyección al cierre de 2016


Nicaragua: estructura de la recaudación tributaria acumulada al mes de septiembre de 2016


20.0%

15.0%

10.0%

5.0%



Presupuesto aprobado 2016

11.8%12.5% 15.6%

16.6% 15.6%

Carga tributaria


Impuesto al valor agregado

Selectivos al consumo

Impuestos al comercio y transacciones internacionales

Otros impuestos

41.4%

1.11%4.0%

17.0%

36.6%

NICARAGUA5.

61

En segundo lugar se encuentra el impuesto al valor agregado (IVA), que recaudó C$17,296.3 millones, un 36.6% del total y con un aumento del 12.6% en comparación con lo recaudado en el mismo período del año anterior. Por último, el conjunto de impuestos llamados «selectivos al consumo» representó el 11.8% de los ingresos totales, equivalentes a C$6,626.1 millones.

Por otro lado, aun cuando no existe un estudio específico sobre la incidencia tributaria en Nicaragua, la estructura de la recaudación se considera en cierta medida regresiva debido a que el 42.3% de la recaudación

proviene de impuestos que pueden considerarse como directos, y el restante 57.7%, indirectos.

Aun cuando no existen cambios recientes ni en la administración ni en la legislación tributaria que expliquen el dinamismo en la recaudación de impuestos (salvo los potenciales efectos finales de la implementación de la Ley de Concertación Tributaria), es posible intuir que la dinámica recaudatoria puede deberse al crecimiento de la actividad económica que, conforme a las cifras presentadas por el Banco Central de Nicaragua (BCN), registró en agosto de 2016

un índice mensual de actividad económica (IMAE) del 4.4%, en comparación con el año anterior, y una tasa de inflación interanual acumulada a octubre del 2.0%.


Conforme la información del Ministerio de Hacienda al cierre del tercer trimestre del año en curso, los gastos totales ejecutados por el gobierno central ascendieron a C$50,781.5 millones, un 19.9% por encima de lo reportado en el mismo período del año anterior y equivalente al 70.6% de lo presupuestado para el presente año.

Del monto ejecutado, el 73.1% corresponde a gastos corrientes que reportaron un crecimiento del 16.2% en comparación con el ejercicio anterior. Los gastos corrientes fueron liderados por los gastos de consumo, que incluyen los salarios de los trabajadores públicos y la adquisición de bienes y servicios, que absorbieron el 48.6% del total y presentaron una tasa de crecimiento del 18.7%; y por las transferencias hacia otros entes del Estado —que en gran parte se destinan al pago de sueldos y salarios de otros entes públicos—, que absorbieron el 26.6% de los gastos corrientes.

Por su parte, las rentas de la propiedad —en las que se contemplan los intereses y comisiones asociados con la deuda pública— representan un 5.1% del total de gastos, lo cual da muestras del alto nivel de concesionalidad que existe en el





Ingresos tributarios 40,902.7 47,300.4 15.6%

Ingresos de capital 5.1 1.8 -64.2%

Gastos totales 42,340.6 50,781.5 19.9%

Gastos corrientes 31,966.8 37,149.4 16.2%

Remuneraciones 13,846.5 15,541.1 12.2%


Transferencias 8,982.3 9,876.8 10.0%

Intereses 2,191.2 2,592.9 18.3%

Gastos de capital 10,373.9 13,632.1 31.4%

Balance en cuenta corriente 11,930.5 13,620.8 14.2%

Balance primario 5,397.3 4,817.2 -10.7%

Balance presupuestal incluyendo donaciones 3,206.0 2,224.3 -30.6%


Nicaragua: situación financiera de la administración central, datos acumulados a septiembre de 2015 y 2016 (en millones de córdobas)


62

endeudamiento nicaragüense. Esto implica que, a pesar de que nominalmente los montos de deuda siguen creciendo, estos no representan una presión significativa sobre la ejecución presupuestaria. Los gastos de capital evidencian un fuerte aumento del 31.4% en comparación con el mismo período acumulado en 2015; de acuerdo con las autoridades, ello responde a la ejecución del Programa de Inversión Pública (PIP), como un mecanismo para el combate a la pobreza, y que incluyó inversiones relevantes en sectores como transporte, agua y saneamiento, y energía.

De acuerdo con el «Informe de ejecución presupuestaria» al tercer trimestre, el 29.3% del total de recursos ha sido destinado a las asignaciones y subvenciones de entes descentralizados, es decir, a los gastos de consumo de las entidades. El segundo mayor destino de la ejecución se dirigió al Ministerio de Salud, seguido por el Ministerio de Educación; ambos absorben el 17.4 y el 15.6%, respectivamente. De acuerdo con las autoridades, la meta

de la política fiscal de los últimos años ha sido fortalecer el nivel educativo del país e incrementar los proyectos de inversión pública; por ello se puede observar un incremento en ambas entidades. Por otra parte, el hecho de que Nicaragua fue uno de los beneficiarios de la iniciativa para los países pobres altamente endeudados (HIPC, por sus siglas en inglés) hace que el peso del servicio de la deuda sea relativamente bajo con respecto al resto de países de la región, pues únicamente se le dedica un 5.8% de los esfuerzos fiscales del país. De acuerdo con las cifras fiscales presentadas por Hacienda, la ejecución financiera al 30 de septiembre muestra un superávit fiscal equivalente al 0.6% del PIB, levemente menor al reportado en el mismo período del año anterior (0.9%). Esto es resultado de un mayor dinamismo en el ritmo de crecimiento de los ingresos en comparación con el de los gastos. Sin embargo, de mantenerse la misma trayectoria de ingresos y tomando en cuenta la trayectoria del gasto mostrada a la fecha, se estima que el déficit fiscal

podría cerrar en alrededor del 0.7%, resultado que estaría ubicándose por debajo de la meta considerada en el presupuesto vigente. No obstante, tal resultado está supeditado a la ejecución de las donaciones recibidas por el Estado nicaragüense.

c. Deuda pública

Según la información obtenida del portal de estadísticas del Banco Central de Nicaragua, al 30 de agosto de 2016 el saldo de la deuda del gobierno central alcanzó los C$113,829.2 millones, un 5.1% más que el observado a diciembre de 2015. Si bien el monto es mayor en términos nominales, si se compara como porcentaje del PIB resulta menor, pues hasta agosto de 2016 alcanzaba el 30.1%, mientras que al cierre de 2015 este indicador representaba el 30.7%. Además, si el indicador señalado anteriormente se analiza hacia atrás en el tiempo, también se evidenciará que ha venido en descenso desde 2010, cuando alcanzó un 33.4% del PIB.

Nicaragua: participación porcentual en la ejecución presupuestaria acumulada al tercer trimestre de 2015 y 2016, clasificada según gasto por entidades


35.0%30.0%25.0%20.0%15.0%10.0%

5.0%0.0%

30.7%

17.9%

8.6%

5.7% 3.7% 3.5%

14.9%14.4%

29.3%

17.4%

10.0%

5.8%3.6% 3.6%

Asignaciones y subvenciones

Ministerio de Salud

Ministerio de Educación

Ministerio de Transporte e

Infraestructura


Policía Nacional OtrosCorte Suprema de

Justicia


NICARAGUA5.

63

Si se mantiene la trayectoria observada —sobre todo en el crecimiento de las donaciones para el alivio del endeudamiento— y el PIB reporta un crecimiento conforme lo pronosticado, se estima que la deuda pública del gobierno central representará el 29.9% del PIB al cierre de 2016, manifestando una reducción del 2.9% con respecto al cierre de 2015.

No obstante, es importante mencionar un hecho que puede cambiar la dinámica hasta ahora manifestada: la preocupación latente de la ciudadanía y expertos fiscales

sobre la deuda que anualmente adquiere Albanisa, pues a pesar de que esta es, en principio, privada, al ser los dos socios principales empresas públicas de Nicaragua y Venezuela es el Estado nicaragüense el que podría asumirla ante una eventualidad financiera o económica internacional. La falta de transparencia en el uso de estos recursos impide hacer un análisis profundo sobre las cuentas de esta entidad; no obstante, el Informe semestral de cooperación oficial externa provee algunas luces sobre el monto de la deuda que anualmente adquiere esta empresa: a junio de 2016 se había recibido alrededor de

USD3,652.3 millones, cantidad que, al sumarse con la deuda del gobierno central estaría elevando el nivel de endeudamiento hasta un 58.1% del PIB. De complicarse, este escenario pondría a Nicaragua nuevamente ante una situación de dificultades fiscales como las observadas antes de pertenecer a la iniciativa HIPC.

En cuanto a vulnerabilidad, si se contrastan los ingresos tributarios estimados al cierre de 2016 con el potencial nivel de endeudamiento, se tiene como resultado una relación del 180.6%, porcentaje que se sitúa por debajo del 250.0% recomendado

Nicaragua: resultado presupuestario acumulado a septiembre de 2015 y 2016 y proyección al cierre de 2016

Nicaragua: estructura de la deuda pública de la administración central en millones de córdobas y como porcentaje del PIB (2010-2016*)


Fuente: Icefi, con base en cifras oficiales . *Nota: estimaciones para este último año.

1.5%1.0%0.5%0.0%

-0.5%-1.0%-1.5%

2015

0.9%0.6%

-0.6%-0.7% -0.9%

2016 Cierre 2015

Resultados presupuestario septiembre

Proyección 2016 Presupuesto vigente 2016

Resultado presupuestario

120,000

100,000

80,000

60,000

40,000

20,000

0

70.0%60.0%50.0%40.0%30.0%20.0%10.0%

0.0%2010 2011 2012 2013 2014 2015 Proyección

2016

31.9% 31.6% 31.5%33.4%

45.9% 48.8%52.7% 57.0% 58.5% 58.6% 58.1%

31.0% 30.7% 29.9%

Externa Interna Deuda GC / PIB Deuda GC + préstamos PDVSA

Mill

ardo

s de

córd

obas

Porc

enta

je d

el P

IB

Porc

enta

je d

el P

IB


64

por las instituciones financieras internacionales (IFI). Por otro lado, el nivel potencial del 29.9% sobre el PIB estaría aún por debajo del valor crítico del 40.0% recomendado por las IFI. De la misma manera, los indicadores relacionados con el pago de intereses aún se encuentran en niveles manejables. No obstante, la falta de transparencia en la responsabilidad del endeudamiento de Albanisa impide incorporar el efecto en el presente análisis, aunque esto, como fue mencionado anteriormente, podría generar una complicación en las finanzas públicas.

Por otra parte, el elevado crecimiento económico y los bajos resultados deficitarios hacen que los indicadores de sostenibilidad de corto plazo de Blanchard y de déficit primario macroajustado muestren resultados mixtos en el mantenimiento de la sostenibilidad de la deuda del gobierno central nicaragüense.

Por un lado, el resultado primario estimado para mantener el nivel de endeudamiento es sustancialmente inferior al nivel requerido, lo que denota un margen muy amplio de sostenibilidad; mientras que el resultado primario macroajustado indica que la obtención de déficits primarios no es suficiente para mantener la relación deuda/PIB constante y, por consiguiente, la política fiscal de Nicaragua corre el riesgo de volverse insostenible.

Por último, la baja emisión de instrumentos de deuda soberana había mantenido a Nicaragua fuera del radar de las instituciones calificadoras de riesgo. No obstante, al comenzar a reducirse las donaciones por alivio de endeudamiento ha generado que las autoridades comiencen a utilizar dicha herramienta y, por consiguiente, las agencias Fitch y Standard & Poor’s comenzaron a evaluar al país a

partir de 2015. A pesar de la relativa sanidad de las finanzas públicas, estas entidades otorgaron un nivel de calificación que indica una alta especulación en la inversión para quienes decidan invertir en dichos instrumentos de deuda, lo cual tiene como efecto directo que los instrumentos de endeudamiento que se emitan tengan que pagar un nivel de interés elevado, con el fin de volverlos atractivos para los inversionistas.

d. Presupuesto 2017

El proyecto de presupuesto para 2017 alcanza los C$76,174.5 millones por concepto de ingresos, lo que equivaldrá al 17.7% del PIB. La programación de gastos es, por su parte, de C$80,008.1 millones, lo que estaría representando un 18.6% del PIB estimado por el Ministerio de Hacienda


Estimación 2016


Vulnerabilidad

Deuda total / ingresos tributarios 196.1% 180.6% 250.0% Manejable

Deuda total / PIB 30.7% 29.9% 40.0% Manejable



Sostenibilidad


Resultado primario

requerido-3.1% -3.2%

SostenibleResultado primario obtenido

-0.8% -1.0%



Nicaragua: indicadores de vulnerabilidad y sostenibilidad de acuerdo con estimaciones de cierre 2016

NICARAGUA5.

65

Fuente: Icefi, con base en Moody’s y Standard & Poor’s.

Nicaragua: nivel de calificación de riesgo y perspectiva de corto plazo según las principales agencias calificadoras (2010 - septiembre de 2016)

B1 y B+(Estable)

B2 y B(Estable)

B3 y B-(Estable)

Altamente especualtiva




Ingresos totales + donaciones 61,618.4 68,413.5 76,174.5 11.3%



Ingresos no tributarios 3,823.2 4,170.8 4,690.3 12.5%

Rentas de la propiedad 196.9 131.8 151.9 15.3%

Transferencias corrientes 16.7 50.0 55.0 10.0%

Ingresos de capital 5.8 7.7 5.0 -35.4%

Donaciones 3,447.9 5,100.6 3,370.1 -33.9%

Gastos totales 63,640.7 71,946.9 80,008.1 11.2%


Gastos de consumo 30,393.5 34,956.4 38,185.7 9.2%

Rentas de la propiedad 2,711.8 3,769.5 4,042.9 7.3%

Transferencias corrientes 12,900.3 13,781.8 15,524.8 12.6%


Inversión 8,276.2 10,463.7 11,323.7 8.2%

Transferencias 9,293.5 8,975.4 10,931.0 21.8%

Inversión financiera 65.5 0.0 0.0 0.0%

Resultado primario 689.5 236.1 209.3 -11.4%

Resultado presupuestal -2,022.3 -3,533.4 -3,833.6 8.5%

Nicaragua: comparación entre el proyecto de presupuesto 2017, y el presupuesto vigente 2016 y la ejecución presupuestaria 2015 (cifras en millones de córdobas)

El proyecto de presupuesto contempla un incremento del 15.0% en los ingresos corrientes; el mayor aporte lo tendrán los ingresos tributarios (con un 93.3% del total de ingresos), que podrían aumentar en un 15.2% con respecto al presupuesto aprobado para 2016. Con esto se estaría estableciendo una meta de carga tributaria del 15.8%, ligeramente superior a la presupuestada en 2016 (15.6%). Sin embargo, como fue mencionado anteriormente, las autoridades suelen subestimar la meta tributaria con el fin de restarle rigidez a la ejecución presupuestaria, mientras los ingresos por donaciones estarían disminuyendo en un 33.9%, debido principalmente a una reducción en


2011 2012 2013 2014 2015 2016 FitchS&PMoody´s


66

las concesiones de alivio de deuda de las cuales gozaba Nicaragua hasta la fecha, en consonancia con la baja que han venido experimentado las donaciones de Venezuela.

Por su parte, los gastos corrientes presupuestados reportan un aumento del 10.0% con respecto al presupuesto de 2016, y representan el 72.2% del total de gastos previstos. Entre los gastos corrientes, la asignación para gastos de consumo (relacionados con el pago de empleados y la contratación de bienes y servicios) se incrementó en un 9.2%; por su parte, el pago de interés de la deuda (rentas de la propiedad) se incrementó en un 7.3%. Mientras, la asignación de los gastos de capital presenta un aumento del 14.5%, lo que concuerda con las declaraciones de las autoridades con respecto a retomar las inversiones estatales como una forma de continuar potenciando el crecimiento económico y combatir la pobreza.

En términos nominales, los datos nos muestran un mantenimiento de la sanidad fiscal nicaragüense, con metas en la variación de ingresos

y gastos acordes con la dinámica experimentada durante 2016 y que, a pesar de una disminución en las donaciones, ha generado en el país las condiciones para poder mantener el nivel de participación del Gobierno en la economía.

Al observar la estructura de las metas de gasto por finalidad y función planteadas en el proyecto de presupuesto 2017, pareciera existir una reducción en la participación de ciertas áreas (educación, salud, servicios económicos); no obstante, ello podría evidenciar cierto nivel de cautela por parte de las autoridades en el sentido de no incrementar el gasto público al mismo ritmo del crecimiento económico, de manera que, de llegarse a reducir dicho crecimiento, el margen de maniobra de las finanzas públicas no se vería afectado.


La transparencia fiscal continúa siendo el talón de Aquiles de las

finanzas públicas nicaragüenses. Es en ellas donde se presentan los menores avances y, en ciertos casos, algún nivel de retroceso. Por ejemplo, el Índice de Percepción de la Corrupción elaborado por Transparencia Internacional da muestras de un estancamiento e, incluso, de un retroceso en los últimos años. La expedita aprobación de la concesión del canal interoceánico y la opacidad en el manejo de los fondos de cooperación venezolana son algunos de los ejemplos más notorios que disminuyen la credibilidad en las autoridades.

En la misma vía, el Índice de Competitividad Global realizado por el Foro Económico Mundial plantea una leve desmejora en la valoración sobre el manejo gubernamental de las finanzas, específicamente en la apreciación de la desviación de los fondos públicos. Dicho indicador pasó de 2.6 puntos, en 2014, a 2.5 puntos en 2015-2016.

El Índice de Presupuesto Abierto, emitido por International Budget Partnership (IBP) —que verifica el

Nicaragua: estructura presupuestaria por finalidad y función según la ejecución 2015, el presupuesto votado 2016, y el proyecto de presupuesto 2017 (como porcentaje del PIB)


5.0%4.0%3.0%2.0%1.0%0.0%

Administracióngubernamental

1.6%1.7% 1.8%

Servicios de defensa, orden

público y seguridad

2.5% 2.5%2.4%

Educación

4.3% 4.3%4.6%

Servicios sociales y asistencia

social

0.6%0.5% 0.5%

Vivienda y servicios

comunitarios

2.4%2.1% 2.1%

Servicios recreativos, culturales y

religiosos

0.2% 0.2% 0.2%

Servicioseconómicos

3.2% 3.1%2.9%

Deuda pública, intereses y

gastos

0.9% 1.1%1.0%

Salud

3.6%3.5%

3.2%


Porc

enta

je d

el P

IB

NICARAGUA5.

67

cumplimiento del Gobierno en la publicación de ocho documentos clave para el proceso presupuestario, así como la existencia de apertura hacia la participación ciudadana—, solo ha mejorado parcialmente al pasar de 42 de 100 puntos posibles en 2012, llegando a 46 en la última edición de 2015. De acuerdo con IBP, los principales motivos de la

limitada trasparencia obedecen a la escasa vigilancia realizada por el ente auditor superior de Nicaragua (únicamente 42 de 100 puntos en la encuesta realizada), producto de una alta discrecionalidad en la gestión e insuficiente disponibilidad de recursos para llevar a cabo su mandato. El segundo motivo es la casi inexistente participación del público

en el proceso de presupuesto, donde únicamente se obtienen 6 de 100 puntos posibles (lo que constituye el resultado más bajo de la región); esto pone en evidencia el alto grado de hermetismo en la toma de decisiones sobre política fiscal en el país.







0 (muy común) a 7 (nunca ocurre) 2.7 2.9 2.6 2.5



41-60 (alguna) 81-100 (extensa) 42 46


Nicaragua: indicadores de transparencia fiscal

Incidencia de la política fiscal en la reducción de la pobreza y la desigualdad en Nicaragua

Para conocer el informe completo, visite: http://icefi.org/publicaciones/nicaragua-incidencia-de-la-politica-fiscal-en-la-desigualdad-y-la-pobreza

La política fiscal nicaragüense aumenta la pobreza en el país. En los niveles urbano y rural, la acción del Estado no es capaz de reducir ni la pobreza total (menos de USD4 PPP), ni la extrema (menos de USD2.5 PPP). Para el sector rural la política fiscal es capaz de disminuir levemente la pobreza extrema, al pasar de un 43.2 a un 42.8%, pero incrementa la pobreza total al aumentar de 67.9 a 68.6%. En el caso del sector urbano, la pobreza total se incrementa un 4% luego de la intervención de la política fiscal. Es decir, en la medida en que el ingreso es bajo, la acción fiscal del Estado para reducir la pobreza es mayor. En contraste, en la medida en que el ingreso aumenta, la acción fiscal del Estado se debilita y, en lugar de presentar un efecto reductivo, la pobreza aumenta. En cualquier caso, los niveles de pobreza son alarmantes. Lo anterior denota que, para sobrepasar el umbral de la línea de pobreza, la acción de las transferencias directas

aumenta el ingreso disponible y, con ello, se produce un efecto de reducción de la pobreza; sin embargo, dicho efecto no es suficiente para compensar la disminución del ingreso una vez pagados los impuestos y recibidos los subsidios indirectos. En otras palabras, la amplitud y magnitud del gasto público, entre el grupo de personas en pobreza, no es mayor al efecto de disminución del ingreso debido al pago de los impuestos. Ello implica que, en términos netos, la pobreza resulta siendo más alta.En tanto, respecto a la desigualdad, después de tomar en cuenta todas las intervenciones fiscales, es decir, después de impuestos (directos e indirectos netos de subsidios), transferencias directas y gastos en educación y salud pública, la desigualdad a nivel nacional se reduce un 10%, siendo mayo el efecto en el área rural que en lo urbano. En general, estos resultados son explicados por el efecto que tienen las erogaciones en educación y salud, las cuales contribuyen de manera más significativa a la reducción de la desigualdad en Nicaragua. La segunda intervención más importante es la política de impuestos directos, mientras que los impuestos indirectos y las transferencias son aproximadamente neutrales en términos de distribución del ingreso.


68

El 1 de julio de 2016 se conmemoró el segundo año de mandato del actual presidente panameño, Juan Carlos Varela, quien asumió el cargo ante la salida de Ricardo Martinelli. Este último se vio envuelto en distintos señalamientos de corrupción entre los que destaca el relacionado con la empresa Cobranzas del Istmo, anterior responsable de cobrar los tributos a los contribuyentes que presentaran retrasos. El incumplimiento de esta empresa, que no realizó la transferencia completa de los recursos recaudados, dio como lugar, luego de un fallo judicial, que nuevamente la responsabilidad de cobro fuera tomada por la Dirección General de Ingresos (DGI); además, se inició la persecución legal del expresidente.

El presidente Varela ha tenido que enfrentar otros retos más allá de este, al haberse destapado una red de corrupción para ocultar flujos de dinero lícito e ilícito por medio de la apertura de empresas fuera de plaza con sede en Panamá, gran parte de las

cuales tiene el fin específico de evadir el pago de impuestos. El caso se conoce como los «Panama Papers», y tiene a la empresa Mossack Fonseca como la principal protagonista.

Como producto del escándalo, Francia reinscribió a Panamá en su lista de paraísos fiscales, mientras que la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) acusó al país centroamericano de no luchar lo suficiente contra el blanqueo de capitales. Esto, pese a los avances en transparencia financiera del país: cerca de treinta acuerdos bilaterales de doble tributación e intercambio de información; avance a la segunda etapa de revisión paritaria del Foro Global sobre Transparencia e Intercambio de Información Tributaria de la OCDE; remoción del país de la «lista gris» creada por el Grupo de Acción Financiera (GAFI), entre otros. No obstante, a pesar de los esfuerzos por procurar mayor trasparencia financiera, la legislación comercial y tributaria no ha visto mayores cambios que le permitan

cerrar los espacios grises que aún tiene, los cuales ganan a Panamá el apelativo de «paraíso fiscal».

En aspectos sociales, Panamá tiene uno de los porcentajes más bajos de pobreza de los países centroamericanos; en efecto, de acuerdo con la última medición hecha por el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) en marzo de 2015, la población en dichas condiciones alcanzaba el 23.0% del total, lo cual significa una reducción de casi 3 puntos porcentuales en comparación con el año anterior, cuando la cantidad fue de 25.6%. Por otra parte, la medición de la desigualdad en los ingresos —medida por el índice de Gini— reportó un valor de 0.48 en 2015, el más bajo de los últimos 23 años, lo que significa una mejora de la equidad en la distribución de los ingresos entre la población panameña. Panamá es también el país de la región con el mejor desempeño en desarrollo humano pues, de acuerdo con el Índice de Desarrollo Humano (IDH), se le

PANAMÁ:6.con la esperanza en el crecimiento económico

PANAMÁ6.

69

clasifica, al igual que a Costa Rica, entre los países con alto grado de desarrollo humano. En el IDH Panamá obtuvo un resultado de 0.78.


De acuerdo con el reporte trimestral de balance fiscal presentado por el MEF, a septiembre de 2016 los ingresos totales del gobierno central ascendieron a B/.5,076 millones, lo cual significa un 6.8% más de ingresos para las arcas del Estado que lo percibido durante el mismo período del año anterior. Esto también estaría representando una ejecución del 64.3% de la meta presupuestaria planteada. De ese total, los ingresos corrientes representaron el 99.5%, lo cual denota la casi inexistente participación de ingresos de capital.

No obstante, entre los ingresos corrientes los tributarios únicamente representan el 69.9%, lo cual es un hecho que diferencia a Panamá del resto de países de la región

que tienen una alta dependencia hacia este tipo de ingresos. Al 30 de septiembre, la DGI reportó por concepto de ingresos tributarios una recaudación preliminar de B/.3,935.6 millones, un 10.1% más de lo percibido en el mismo período de 2015 y equivalente a una carga tributaria acumulada del 7.3%, por encima del 6.9% reportado hacia el mismo período del año anterior.

De mantenerse la dinámica de crecimiento, se espera que la carga tributaria al final del ejercicio alcance un 10.4%, por encima del 9.4% reportado en 2015 y marginalmente por encima del 10.1% establecido en el Presupuesto General del Estado de 2016. Se estima que el monto que será recaudado en exceso a lo considerado en el presupuesto alcance unos B/.169.3 millones, situación que brindará al Gobierno una mayor disposición de recursos para atender sus necesidades financieras.

La estructura de los ingresos tributarios percibidos a septiembre de 2016 muestra que el impuesto sobre la

renta (ISR) es el gravamen con mayor aportación a las arcas del Estado, al totalizar B/.1,774.5 millones, lo que representa el 45.1% de la recaudación total. El ISR presentó un incremento del 15.4% en comparación con el mismo período del año anterior. El segundo impuesto de importancia es el de transferencia de bienes muebles y servicios (ITBMS), que aportó B/.1,078.6 millones, equivalentes a un 27.4% de la recepción total. Por su parte, los impuestos selectivos al consumo y los derechos de importación aportaron el 7.2 y el 5.8% del total, respectivamente.

Por otro lado, aun cuando no existe un estudio específico sobre la incidencia tributaria en Panamá, la estructura de la recaudación de impuestos se considera una de las más balanceadas de la región debido a que el 53.3% de los ingresos tributarios proviene de impuestos que pueden considerarse como directos, y el restante 46.7%, indirectos.

Durante 2016 no se efectuaron cambios sustanciales en la

Panamá: carga tributaria a septiembre de 2015 y 2016 y proyección al cierre de 2016

Fuente: Icefi, con base en datos de la DGI/MEF.

12.0%

10.0%

8.0%

6.0%

4.0%

2.0%



Presupuesto 2016

6.9%7.3%

9.4% 10.4% 10.1%

Carga tributaria


70

legislación tributaria que expliquen el dinamismo en la recaudación de impuestos. No obstante, una serie de medidas administrativas aprobadas ha tenido resultados sustanciales; entre ellas, la extensión de los agentes de retención a empresas privadas, en donde las empresas que compran más de US10 millones al año deben retener la mitad del ITBMS que pagan a sus proveedores y remitirlo al fisco. De acuerdo con las autoridades, esta medida, que entró en vigor en el primer tercio del año, hizo que en el primer mes aparecieran 12,000 contribuyentes que estaban operando, ejercían actividades gravadas y no estaban en el radar de la administración tributaria.

Asimismo, durante el año se lanzó la plataforma e-Tax 2.0, la cual simplifica la presentación de las declaraciones de impuestos, a pesar de que el pago deberá seguir realizándose a través

de los bancos autorizados. Debe recordarse que este es el segundo año de funcionamiento de la DGI, luego de que un fallo judicial extinguiera a la Autoridad Nacional de Ingresos Públicos (ANIP) por anomalías en su funcionamiento; de esa cuenta, se puede observar un asentamiento en la gestión de la administración tributaria y una potencial mejora en la eficiencia recaudatoria.

Al mismo tiempo, el dinamismo económico de Panamá continúa en auge. Por un lado, el crecimiento del PIB a valores nominales fue del 5.2% durante el segundo semestre del año y, por el otro, el nivel de precios medido por el Índice de Precios al Consumidor tuvo una variación al alza del 1.4%. El incremento en ambos indicadores tiene una influencia directa en la recaudación, ya que al mantenerse la dinámica económica la oportunidad de cobrar tributos aumenta en la misma dirección.


Conforme la información del MEF al cierre del tercer trimestre del año en curso, los gastos totales ejecutados por el gobierno central ascendieron a B/.7,156 millones, un 4.9% por encima de lo reportado en el mismo período del año anterior, y equivalente al 66.4% de lo presupuestado para 2016.

Del monto ejecutado, el 66.3% corresponde a gastos corrientes, que reportaron un crecimiento del 4.8% en comparación con el ejercicio anterior y fueron liderados por el pago de servicios personales (que absorbieron el 37.5% del total y presentaron una tasa de crecimiento del 13.4%) y por las transferencias hacia otros entes del Estado que, en gran parte, se destinan al pago de sueldos y salarios de otros entes públicos, que absorbieron el 31.6% de los gastos corrientes.

Por su parte, los intereses asociados con la deuda pública representaron un 18.1% del total de gastos corrientes, o un 12.5% de la totalidad de erogaciones del Estado; ambas cifras son ligeramente superiores a las experimentadas el año anterior (18.6 y 12.4%, respectivamente), lo que implica que el crecimiento nominal de los montos de deuda comienza a presionar las finanzas públicas panameñas.

Por su parte, los gastos de capital presentaron un aumento del 5.1% con respecto al mismo período acumulado en 2015. De acuerdo con las autoridades, este resultado responde

Panamá: estructura de la recaudación tributaria acumulada al mes de septiembre de 2016

Fuente: Icefi, con base en datos de la DGI/MEF.


Otros impuestos directos

I.T.B.M.S Ventas

I.T.B.M.S Importación

Otros impuestos indirectos

45.1%

19.3%

8.2%18.1%

9.3%

PANAMÁ6.

71



Ingresos totales 4,754 5,076 6.8%

Ingresos corrientes 4,723 5,051 6.9%

Tributarios 3,712 4,048 9.1%

Directos 1,913 2,160 12.9%

Indirectos 1,799 1,888 4.9%

No tributarios 1,011 1,003 -0.8%

Ingresos de capital 20 20 0.0%

Donaciones 11 5 -54.5%

Gastos totales 6,820 7,156 4.9%

Gastos corrientes 4,522 4,741 4.8%

Servicios personales 1,566 1,776 13.4%

Bienes y servicios 385 425 10.4%

Transferencias 1,497 1,498 0.1%

Intereses de la deuda 844 892 5.7%

Otros 230 150 -34.8%

Gastos de capital 2,298 2,416 5.1%

Balance presupuestal -2,066.00 -2,080.00 0.7%

Fuente: Icefi, con base en datos del MEF.

Panamá: situación financiera de la administración central, datos acumulados a septiembre de 2015 y 2016 (en millones de balboas)

a la ejecución del Plan Quinquenal de Inversiones (PQI) que detalla las iniciativas de inversión programadas por las entidades de gobierno, entre las cuales destacan inversiones como la segunda línea del metro, el cuarto puente sobre el canal, la renovación urbana de Colón y el saneamiento de la bahía. Estas inversiones tienen el objetivo de continuar potenciando el crecimiento económico de Panamá, luego de que durante 2016 se finalizara la ampliación del canal interoceánico.

Lamentablemente, entre los documentos de ejecución presupuestaria disponibles en el MEF no existe información que permita realizar un comparativo de la utilización del gasto de acuerdo con las entidades ejecutoras. Esta es una carencia que el Gobierno panameño deberá solucionar con miras a transparentar la utilización de los recursos.

De acuerdo con las cifras fiscales presentadas por el MEF, la ejecución financiera al 30 de septiembre

Panamá: resultado presupuestario acumulado a septiembre de 2015 y 2016 y proyección al cierre de 2016

Fuente: Icefi, con base en datos del MEF.

0.0%-1.0%-2.0%-3.0%-4.0%-5.0%-6.0%

2015 2016


Cierre 2015 Proyección 2016 Presupuesto 2016

-4.0% -4.0%-3.9% -3.9%

-5.4%

Porc

enta

je d

el P

IB


72

muestra un déficit fiscal equivalente al 3.9% del PIB, levemente menor al reportado en el mismo período del año anterior (4.0%). Esto es resultado de un mayor dinamismo en el ritmo de crecimiento de los ingresos que en el de los gastos; sin embargo, de mantenerse la misma trayectoria de ingresos y tomando en cuenta la trayectoria del gasto mostrada a la fecha, se estima que el déficit fiscal podría cerrar en alrededor del 4.0%, resultado que se estaría ubicando por debajo de la meta considerada en el presupuesto vigente. No obstante, tal resultado se encuentra supeditado a la ejecución del gasto de capital, cuya utilización suele presentar retrasos.

c. Deuda pública

Según la información obtenida del portal de la Dirección de Financiamiento Público, el saldo de la deuda pública del gobierno central alcanzaba, en septiembre de 2016, un monto de B/.21,589.8 millones, un 7.6% superior al observado en diciembre de 2015 y equivalente al 40.1% del PIB

(cantidad mayor que el 38.5% del PIB reportado a finales del año anterior). Si se mantiene la trayectoria observada y el PIB reporta un crecimiento conforme lo pronosticado, se estima que la deuda pública del gobierno central representará el 41.0% del PIB al cierre de 2016, manifestando un crecimiento del 9.1% con respecto al cierre de 2015.

En cuanto a vulnerabilidad, si se contrastan los ingresos tributarios estimados al cierre de 2016 con el potencial nivel de endeudamiento, se tiene como resultado una relación de 392.4%, porcentaje que se sitúa por encima del 250.0% recomendado por las instituciones financieras internacionales (IFI). No obstante, como discutimos anteriormente, Panamá no obtiene la totalidad de sus entradas de los ingresos tributarios, por lo que al hacer la comparación con los ingresos totales el resultado disminuye a 357.6%, lo cual aún se ubica por encima del nivel recomendado. Por otro lado, el nivel potencial del 41.0% de endeudamiento como porcentaje del PIB también

se encontraría por encima del valor crítico de 40.0% recomendado por las IFI. En conjunto, ambos indicadores estarían mostrando la existencia de vulnerabilidad por endeudamiento. En contraposición, los indicadores relacionados con el pago de intereses todavía se encuentran en niveles manejables.

Por otra parte, la variación en los resultados de los indicadores de sostenibilidad de corto plazo de Blanchard y de déficit primario macroajustado muestra un deterioro en la sostenibilidad de deuda del gobierno central panameño. Por un lado, el resultado primario estimado para mantener el nivel de endeudamiento es inferior al requerido, lo que denota la necesidad de un ajuste fiscal de casi un punto del PIB para lograr la sostenibilidad de largo plazo; por el otro, el resultado primario macroajustado indica que la obtención de déficits primarios no es suficiente para mantener la relación deuda/PIB constante y, por consiguiente, la política fiscal continúa siendo insostenible.

Panamá: estructura de la deuda pública de la administración central (en millones de balboas y como porcentaje del PIB, 2010-2016*)

Fuente: Icefi, con base en datos del MEF. *Nota: estimaciones para este último año.

25,000.00

20,000.00

15,000.00

10,000.00

5,000.00

0.00

42.0%

40.0%

38.0%

36.0%

34.0%

32.0%

30.0%2010 2011 2012 2013 2014 2015 Proyección

2016

39.7%

36.7%


35.2% 35.0%36.8%

38.5%

41.0%

Mill

ardo

s de

balb

oas

Porc

enta

je d

el P

IB

PANAMÁ6.

73

Fuente: Icefi, con base en Fitch Ratings, Moody’s y Standard & Poor’s.


Estimación 2016


Vulnerabilidad

Deuda total / ingresos tributarios 411.4% 392.4% 250.0% Vulnerable

Deuda total / PIB 38.5% 41.0% 40.0% Vulnerable



Sostenibilidad


Resultado primario

requerido-0.3% -1.1%


-2.8% -2.0%



Panamá: indicadores de vulnerabilidad y sostenibilidad de acuerdo con estimaciones de cierre 2016

Panamá: nivel de calificación de riesgo y perspectiva de corto plazo según principales agencias calificadoras (2010 - septiembre de 2016)

Grado de inversión

bajo

Por último, la estabilidad en el crecimiento económico, la estabilidad política del actual gobierno y el alto potencial para la generación de recursos que las empresas gubernamentales tienen, hacen que Panamá merezca la calificación de riesgo soberano más alta de la región —únicamente Costa Rica logró calificaciones similares en el pasado—. No obstante, la legislación comercial y tributaria de Panamá permite la creación de un área de acción gris para empresas que buscan ocultar riquezas y evadir el pago de impuestos, lo cual le ha ganado al país estar entre los listados de paraísos fiscales. A pesar de ello, la calificación aún se encuentra en un nivel de inversión con una perspectiva estable.

d. Presupuesto 2017

El proyecto de presupuesto para 2017 fue aprobado por el parlamento el pasado 26 de octubre y contempla una planificación equivalente a

Baa2 y BBB(Estable)

B3 y BBB-(Positivo)

2011 2012 2013 2014 2015 2016

FitchS&PMoody´s


74

B/.8,900.8 millones por concepto de ingresos, lo que equivaldrá al 15.2% del PIB. Por su parte, la programación de gastos es de B/.11,523.9 millones, lo que estaría representando un 19.7% del PIB estimado por el MEF.

El proyecto de presupuesto contempla un incremento del 13.3% en los ingresos corrientes, en donde el mayor aporte lo tendrán los ingresos tributarios (66.0% del total de ingresos) que, según estimaciones, podrían aumentar en un 7.6% en comparación con el presupuesto aprobado para 2016. Aun así, la estimación de la carga tributaria sería del 10.0%, ligeramente inferior a la presupuestada en 2016 (10.1%) y al cierre previsto para ese mismo año. Sin embargo, como fue mencionado anteriormente, a diferencia de sus pares centroamericanos, en Panamá las empresas gubernamentales aportan un buen porcentaje de los recursos por concepto de ingresos no tributarios. Por ejemplo, el presupuesto de 2017 estima que el gobierno central espera recibir,

por concepto de utilidades de estas empresas, unos B/.1,378.5 millones; los dividendos del canal estarían aportando B/.1,150 millones, lo que es igual a un 12.9% del total de ingresos, o un equivalente al 2.0% del PIB.

Por su parte, los gastos corrientes presupuestados reportan un aumento del 3.5% con respecto al presupuesto de 2016 y representan el 62.9% del total de gastos previstos. Entre los gastos corrientes, la asignación para gastos de consumo (relacionados con el pago de empleados y la contratación de bienes y servicios) se incrementa en un 4.1%, mientras que el pago de intereses de la deuda se eleva un 7.3%. La asignación de gastos de capital muestra un aumento del 13.4%, lo que concuerda con las declaraciones de las autoridades con respecto a mantener la ejecución del programa de inversiones públicas en infraestructura como un mecanismo para potenciar el crecimiento económico del país.

En términos nominales, los datos

muestran un mantenimiento de la sanidad fiscal panameña, con metas en la variación de ingresos y gastos acordes con la dinámica experimentada durante 2016; asimismo, muestran que, pese a que el endeudamiento continúa creciendo, el Gobierno tiene confianza en que las inversiones potenciarán el crecimiento y, por consiguiente, dicho nivel de endeudamiento volverá a decrecer.

De manera complementaria, al observar la estructura de la política sectorial del gasto público planteada en el presupuesto 2017, pareciera existir una reducción en la participación del gasto dedicado al desarrollo de los servicios civiles (el cual comprende el gasto de los sectores educación, salud, seguridad social, vivienda y trabajo). No obstante, este fenómeno responde a un reacomodo en la política sectorial del gasto, la cual busca incrementar el desarrollo de infraestructura, al tiempo que reduce la participación de desarrollo y fomento de la




Ingresos totales 7,223.00 7,892.77 8,900.78 12.8%


Tributarios 5,037.00 5,459.35 5,875.92 7.6%No tributarios 2,125.00 2,121.61 2,714.04 27.9%

Ingresos de capital 45.20 93.70 67.51 -28.0%Gastos totales 9,249.00 10,777.94 11,523.94 6.9%


Servicios personales 2,187.00 3,594.5 3,742.3 4.1%Bienes y servicios 543.00Transferencias 2,108.00 2,322.55 903.79 -61.1%

Intereses de la deuda 933.00 1,090.09 1,224.14 12.3%Gastos de capital 3,256.00 3,770.84 4,274.92 13.4%Resultado primario -1,093.00 -1,795.09 -1,399.01 -22.1%Resultado presupuestal -2,026.00 -2,885.18 -2,623.16 -9.1%

Panamá: presupuesto de la administración central ejecutado en 2015, comparado con los aprobados para 2016 y 2017 (cifras en millones de balboas)

Fuente: Icefi, con datos del MEF.

PANAMÁ6.

75

producción con el fin de incrementar los gastos por servicios financieros. Lastimosamente, el documento de presupuesto no realiza un desglose del gasto sectorial, lo cual dificulta conocer las intenciones finales de las autoridades al realizar los referidos acomodamientos en el presupuesto.


La transparencia fiscal es una de las tareas pendientes en las finanzas públicas panameñas. Cada institución pone a disposición de la ciudadanía una serie de documentos referidos a las planillas, las contrataciones y los viajes de los funcionarios; no obstante, estos se encuentran dispersos en los portales de las distintas entidades. De igual manera, la autoridad fiscal aún falla en poner al alcance de la

sociedad civil algún documento sobre el proceso presupuestario, abriendo el espacio para participar en la toma de decisiones al respecto; muestra de ello es la ausencia de Panamá en la encuesta de presupuesto abierto realizada por IBP. Tal parece que la mayoría de los esfuerzos en transparencia se dirige al esfuerzo por sacar al país de la lista de países que funcionan como paraísos fiscales, es decir, todo parece indicar que a las autoridades panameñas les importa la búsqueda de la transferencia financiera, pero no fiscal. Análogamente, el Índice de Percepción de la Corrupción elaborado por Transparencia Internacional da muestras de un estancamiento al no tener una mejora significativa del indicador durante los últimos años. Ello, pese a los escándalos de corrupción

asociados con el expresidente Martinelli, y pese a que el país cuenta con un nuevo mandatario. El resultado indica, entonces, que los agentes económicos perciben que, en esencia, se mantienen las mismas características del funcionamiento público a pesar de los cambios en la dirección del Ejecutivo.

En la misma vía, el Índice de Competitividad Global elaborado por el Foro Económico Mundial plantea una leve desmejora en la valoración sobre el manejo gubernamental de las finanzas, específicamente en la apreciación sobre la desviación de los fondos públicos. Este indicador pasa de 2.8 puntos en 2014 a 2.5 puntos en el reporte 2015-2016, lo cual podría estar relacionado, como se ha dicho, con los escándalos del expresidente Martinelli.

Panamá: estructura presupuestaria por política sectorial del gasto público según ejecución de 2015, presupuesto votado 2016 y proyecto de presupuesto 2017 (como porcentaje del PIB)

Fuente: Icefi, con base en datos del MEF. *Nota: estimaciones para este último año.







0 (muy común) a 7 (nunca ocurre) 3 3 2.8 2.7



41-60 (alguna) 81-100 (extensa) No participa de la encuesta

Panamá: indicadores de transparencia fiscal


20.0%15.0%10.0%

5.0%0.0%

Desarrollo de los servicios sociales

15.5% 15.5%16.2%

Desarrollo ambiental y tecnológico

0.4% 0.3%0.3%

Desarrollo de la infraestructura

Desarrollo y fomento de la producción

4.3%3.8% 4.6%

Servicios financieros

3.6%3.5%6.3%

Servicios generales

5.8% 5.9% 5.7%

No clasificables

4.5% 3.4% 3.6%4.0%3.8%

0.8%

Presupuesto aprobado 2015 Presupuesto aprobado 2016 Proyecto de presupuesto 2017

Porc

enta

je d

el P

IB


76

Pa r a r e f e r i r s e a l a trayectoria de Alfredo Guerra Borges, se debe partir desde su juventud haciendo militancia política y formando parte del gobierno de la época revolucionaria guatemalteca; y luego como académico haciendo obras indispensables sobre la historia económica de Guatemala y sobre la integración latinoamericana. Estas dos temáticas le dieron gran notoriedad como un reconocido intelectual. Tras su partida física, hacemos un repaso de su vida y obra.

Guerra Borges nació en 1925, y empieza su trayectoria política a los 19 años. Participó en la fundación del Partido Comunista de Guatemala y en la del Partido Guatemalteco del Trabajo (PGT) en 1949. Fue uno de los líderes de la revolución guatemalteca de 1944 – 1954. En ese período fue asesor del presidente Jacobo Arbenz Guzmán, desde 1951 hasta que tuvo que exiliarse en Chile, tras el derrocamiento del gobierno.

Continuó como líder del PGT, hasta 1963,

año de la dictadura del coronel Enrique Peralta Azurdia, que lo tuvo preso durante más de un año. Como miembro de ese partido propugnó por una salida democrática y

de conciliación nacional, ante el avance de los regímenes militares y como

contrapropuesta a la búsqueda de hacer una revolución por la vía

armada. Pero no encontró eco ante la represión que vivía la sociedad en aquellos años, y así fue como concluyó su etapa de militancia política.

Se graduó como economista de la Universidad de San Carlos de Guatemala, y en la Universidad Autónoma de México (Unam), obtuvo la maestría y doctorado en Estudios Latinoamericanos. En los años sesenta inició su trayectoria académica como

investigador en el Instituto de Investigaciones Económicas

y Sociales de la Usac, y en los setenta fue funcionario de

Sieca. Gracias a esta institución pudo conocer otras experiencias

de integración en América Latina. Este acercamiento a los

procesos integracionistas le sirvió posteriormente para su trabajo docente y de investigación.

Su estadía en México le permitió ser parte del Instituto de Investigaciones

Económicas (IIEC) de la Unam, y ahí dirigió la revista Problemas del Desarrollo en la década de los ochenta. También como parte del IIEC, a principios de los noventa se desempeñó como docente e impartió cursos en Argentina, Ecuador y Guatemala.

Entre 2000 y 2009 promovió convenios de colaboración académica, que se firmaron entre el IIEC, la Universidad Rafael Landívar, la Sieca y el Icefi. En Guatemala, además de haber sido profesor de la Facultad de Ciencias Económicas de la Usac, fue docente de posgrado en Flacso sede Guatemala. En 2010 esta institución lo declaró profesor emérito. Para 2014,

su obra publicada sumaba 14 libros, 13 opúsculos, 57 capítulos en libros y 77 artículos especializados.

Sin duda, los escritos que dieron más relevancia al trabajo de Guerra Borges son los referidos a la historia económica de Guatemala, y a la integración centroamericana. En 2006 publica «Guatemala, 60 años de historia económica, 1944-2004». Esta es una de sus obras más conocidas en Guatemala, y a decir del propio autor su obra es inédita y llegó a llenar un vacío, pues nadie había registrado la historia de ese período; y añadió en una entrevista: «Hacer historia económica es una necesidad de nuestro país porque la economía también tiene mucho que decir del ser humano y sus derechos. Mi obra no se limita al recuento de datos. Como todo lo que escribo, esta obra está en clave de economía política».

Su obra sobre integración latinoamericana fue la que más lo destacó a nivel internacional. El aporte de Guerra Borges a la temática se materializó en trabajos de consultoría para organismos internacionales, como la evaluación de los primeros 10 años de la integración centroamericana, que hizo para la Organización de Naciones Unidas para el Comercio y el Desarrollo y Sieca, que fue publicada por el Instituto para la Integración de América Latina, en Argetina; y también por la Cepal.

Por su amplia trayectoria académica, Guerra Borges recibió múltiples reconocimientos, dentro de los cuales destaca la medalla de centroamericano distinguido, otorgada por el Sistema de Integración Centroamericana (Sica), en 2001, la Orden del Quetzal en el Grado Cruz, del Gobierno de Guatemala en 2012. En México, la Unam le otorgó en 2013 el Premio Universidad Nacional; además de haber sido galardonado con la Cátedra Narcisso Bassols y la Cátedra Patrimonial de Excelencia del CONACYT.

Alfredo Guerra Borges falleció el 24 de octubre de 2016, pero deja un legado político y académico incalculable para Centroamérica y América Latina.

1925-2016

Fuentes: Reseña de Alfredo Guerra Borges, publicada para la entrega del Premio Universidad Nacional, de la UNAM, 2013.Reseña de Alfredo Guerra Borges, de Gabriela Escobar, presentada en el Conversatorio «La caída del presidente Arbenz Guzmán: causas y legados de una coyuntura crítica» 26/09/2014.Artículo “Hasta siempre querido Alfredo”, de Carlos Figueroa Ibarra 27/10/2016.Entrevista a Alfredo Guerra Borges, por Louisa Reynolds – Inforpress Centroamericana 22/01/2008.

PERSPECTIVA FISCAL

77

III.EXPRESADO EN: Variable Año Al mes de Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panamá Centroamérica a/

Sector fiscal

Com

o po

rcen

taje

del

PIB

Gasto público (gobierno central)

2015 dic-15 20.8 17.6 12.3 22.9 19.3 17.7 18.442016 Py dic-16 19.7 16.8 0.0 24.9 19.7 20.0 16.85

2017 dic-17 21.9 16.7 13.3 22.2 18.6 19.7 18.72

Recaudación tributaria (gobierno central)

2015 dic-15 13.7 15.9 10.2 17.9 16.4 9.4 13.942016 Py dic-16 14.0 15.7 10.2 19.5 16.7 10.4 14.43

2017 ppto dic-17 13.9 16.6 10.4 17.6 15.8 10.0 14.04

Déficit presupuestal2015 dic-15 -5.9 -1.6 -1.4 -3.1 -0.6 -3.9 -2.76

2016 Py dic-16 -4.5 -2.9 -1.7 -3.0 -0.7 -3.4 -2.722017 ppto dic-17 -7.0 0.2 -2.2 -3.7 -0.9 -4.5 -3.00

Deuda pública total (saldo de la deuda del gobierno central)

2014 dic-14 0.4 0.1 0.2 0.5 0.3 0.4 0.312015 dic-15 0.4 0.1 0.2 0.5 0.3 0.4 0.332016 dic-16 0.4 0.1 0.5 0.3 0.4 0.35

Sector real

Millones de USD

Producto interno bruto a precios corrientes

2014 dic-14 49,238.2 24,350.9 57,877.9 17,816.1 10,860.7 42,648.1 202,791.92015 dic-15 52,551.3 25,850.2 63,794.4 20,152.0 12,692.5 52,113.0 227,153.5

2016 pre/ dic-16 54,077.5 26,833.4 69,420.1 20,052.5 12,951.7 53,869.0 237,204.3

Porcentaje Variación del PIB real2014 dic-14 3.0 1.4 4.2 3.1 4.7 6.1 3.72015 dic-15 3.7 2.5 4.1 3.6 4.5 5.8 4.0

2016 pre/ dic-16 4.2 2.3 3.5 3.6 4.6 6.5 4.1

Porcentaje∆ PIB proyección Banco Mundial 2017Py dic-17 3.6 2.3 3.5 3.5 4.2 6.1 3.9∆ PIB proyección Cepal 2017Py dic-17 4.1 2.3 3.4 3.7 4.5 5.7 4.0∆ PIB proyección FMI 2017Py dic-17 4.2 2.4 3.8 3.7 4.3 5.8 4.0

Moneda doméstica Tipo de cambio por USD

2014 promedio anual 538.4 1.0 7.7 21.1 26.0 1.0

2015 promedio anual 534.7 1.0 7.7 22.1 27.3 1.0

2016 Promedio anual 555.7 1.0 7.5 22.9 29.2 1.0

Porcentaje Variación interanual del IMAE

2014 promedio anual 3.4 -1.0 4.9 4.1 4.7 8.0 4.02015 promedio anual 3.0 1.2 3.7 4.2 4.8 4.3 3.52016 promeido anual 4.2 1.6 3.2 3.7 4.8 4.1 3.6

PorcentajeInflación interanual

2014 promedio anual 5.1 0.5 3.0 5.8 6.5 1.0 3.62015 dic-15 -0.8 1.0 3.1 2.4 3.1 0.3 1.5

2016 oct-15 0.4 -0.7 3.8 2.8 2.0 1.5 1.6

Proyección FMI de la inflación 2017 dic-17 3.0 2.0 4.0 4.5 7.3 1.5 3.7

Porcentaje Exportaciones de bienes y servicios (Variación anual)

2013 dic-13 2.2 6.1 5.6 -2.5 3.4 4.2 3.22014 dic-14 3.1 -0.5 6.3 2.0 6.4 5.2 3.82015 dic-15 1.9 2.9 3.6 2.6 -1.8 2.1 1.9

2016Py dic-16 7.2 7.7 2.7 6.3 -0.2 6.4 5.02017Py dic-17 7.3 5.1 3.5 4.7 3.4 11.8 6.0

Porcentaje Importaciones de bienes y servicios (Variación anual)

2013 dic-13 1.1 5.3 5.2 -1.8 1.5 6.7 3.02014 dic-14 6.2 0.0 7.8 3.9 2.9 8.3 4.82015 dic-15 4.4 8.2 15.1 9.7 11.7 5.9 9.2

2016Py dic-16 5.3 4.8 7.1 4.0 4.1 5.4 5.12017py dic-17 8.0 5.8 4.1 4.0 4.4 3.0 4.9

Indicadores socialesVariable Medida Año Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panamá Centroamérica a/

Pobreza (porcentaje según lineas de pobreza nacional)Total 2014 22.4 31.8 59.3 62.8 29.6 25.8 45.2

Extrema 2014 6.7 7.6 23.4 39.7 8.3 11.0 19.2

Índice de Desarrollo Humano (IDH)

Ranking 2014 69 116 128 131 125 60Valor 1990 0.652 0.522 0.483 0.507 0.495 0.656

Valor 1995 0.682 0.566 0.513 0.530 0.523 0.684

Valor 2000 0.704 0.603 0.552 0.557 0.565 0.714

Valor 2005 0.723 0.638 0.576 0.584 0.595 0.733

Valor 2010 0.750 0.653 0.611 0.610 0.619 0.761Valor 2011 0.756 0.658 0.617 0.612 0.623 0.759

Valor 2012 0.761 0.662 0.624 0.607 0.625 0.772Valor 2013 0.764 0.664 0.626 0.604 0.628 0.777Valor 2014 0.766 0.666 0.627 0.606 0.631 0.78

IDH Componentes

Expectativa de vida al nacer Años promedio de educaciónIngreso per cápita (PPA 2012)

Años2014

79.4 73.0 71.8 73.1 74.9 77.6Años 8.4 6.5 5.6 5.5 6.0 9.3 6.9

USD 13,413 7,349 6,929 3,938 4,457 18,192

Población Millones 2014 4.9 6.4 15.9 8.3 6.2 3.9 7.6

Tasa de crecimmiento poblacional Porcentaje 2010-2015 1.4 0.7 2.5 2 1.4 1.6 1.8

Población urbana Porcentaje 2014 66 66.2 51.1 53.9 58.5 77 58.6

Edad mediana Años 2015 30.6 24.7 19.7 22.5 23.8 28.5 23.4

Mortalidad infantil Tasa 2013 8.5 13.5 25.8 18.9 20 15.4 19.3

Desnutrición Porcentaje 2008-2013 5.6 20.6 48 22.7 23 19.1 29.1

Alfabetismo Porcentaje 2005-2013 97.4 85.5 78.3 85.4 78 94.1 84.0

Desempleo abierto

Porcentaje 2013 8.3 5.9 3 3.9 5.3 4.1Porcentaje 2014 9.7 7 2.9 3.9 5.6 4.8Porcentaje 2015 9.6 5.3 2.7 3.9 6 5.1 5.4

Porcentaje 2016Py 9.4 5.3 3.1 3.9 6.2 5.1Porcentaje 2017Py 8.2 5.3 2.6 3.8 6.4 5.1

ppto: presupuesto - py:proyección - pre: preliminar

Fuente: Icefi con base en sector fiscal y sector real: ministerios y secretarías de Hacienda, Finanzas y Economía, bancos centrales y Contraloría General de Panamá. Sector real: bancos centrales de CA e Instituto Nacional de Estadísticas y Censos de Panamá (INEC). Indicadores sociales: Encuestas de hogares nacionales, Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), proyecciones de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) y Fondo Monetario Internacional (FMI).

V Anexo estadístico ANEXO ESTADÍSTICO

a/ El valor para Centroamérica se obtiene del promedio simple en el caso de los porcentajes, para los valores en dólares se utiliza la suma de los países.

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