Perú Múltiple: Descentralización y Desarrollo

Introducción:

La Fundación Friedrich Ebert promueve la Iniciativa Desarrollo Descentralizado, por un Perú Múltiple, con el auspicio de CEPLAN, como una oportunidad para discutir e identificar los consensos y disensos más importantes sobre las interacciones entre el contexto de descentralización y el proceso de desarrollo del país.

Esta ponencia ha partido de la revisión de documentos producidos por instancias públicas y privadas protagonistas y/o críticas del proceso de descentralización y desarrollo. Los principales documentos de carácter nacional revisados hasta el lanzamiento de nuestro tercer editorial han sido:

• El Modelo de Descentralización Peruano, editado por el Consejo Nacional de Descentralización, en 2006

• El Perú Descentralizado, editado por el Consejo Nacional de Descentralización en Julio 2006

• Evaluación del Proceso de Descentralización, editado por la Comisión de Descentralización, Regionalización, Gobiernos Locales y Modernización del Estado del Congreso de la República, Junio 2008

• Compendio Normativo en Materia de Descentralización, editado por la PCM- Secretaría de Descentralización en Junio 2008

• Propuesta de la Agenda Prioritaria para Profundizarla Descentralización en el Perú, editado por RED-Perú en Octubre 2008

• Informe de Proceso Descentralización en el Perú, editado por la PCM-Secretaría de Descentralización en Diciembre 2008

• Mapa de Políticas y Normas de la Descentralización, editado por ProDescentralización, con auspicio de USAID, en Diciembre 2008

• Brújula de la Descentralización, editado también por ProDescentralización, con auspicio de USAID, en Enero 2009

• Informe Defensorial Nº 141 “Hacia una Descentralización al servicio de las personas: Recomendaciones en torno al proceso de Transferencia de competencias de los Gobiernos Regionales”, de la Defensoría del Pueblo, editado en Marzo 2009

• Vigilancia del Proceso de Descentralización, Reporte Nacional Nº 17, Balance Anual 2008, editado por el Grupo Propuesta Ciudadana en Abril 2009

• Informe Perú 2008, de la Comisión de Descentralización, Regionalización, Gobiernos Locales y Modernización del Estado del Congreso de la República, editado en Mayo 2009

• Destaca entre esos documentos el Informe Anual 2008 presentado por el Primer Ministro a la Comisión de Descentralización, Regionalización, Gobiernos Locales y Modernización del Estado del Congreso de la República el 12 de Junio de 2009 y el

• Documento de trabajo con los Lineamientos Estratégicos de Desarrollo Nacional 2010 – 2021; PCM – CEPLAN, Lima, Julio 2009

Muchos otros documentos y reportes sobre procesos regionales, incluyendo recuperación de prácticas positivas han sido analizados en el marco de esta iniciativa.

La búsqueda de respuestas sobre consensos, disensos y desafíos ha contado con la participación de los invitados al foro virtual Perú Múltiple y con las generosas respuestas a las preguntas de nuestros entrevistados –protagonistas y observadores del proceso- que agradecemos. Gróver Pango, asesor de CEPLAN, ha contribuido notablemente al desarrollo de las entrevistas. Nuestros entrevistados han sido:

• Felipe Ortiz de Zevallos, Presidente del Directorio de Apoyo y Perú Consult, ex Embajador del Perú en Washington, consultor de negocios, observador y protagonista de las interrelaciones entre Estado y empresa en el Perú

• Max Hernández, respetado intelectual y psicoanalista, promotor y Secretario del Acuerdo Nacional

• Richard Webb, Director del Instituto del Perú, de la Universidad San Martín de Porres, distinguido analista económico, ex Presidente del BCR

• Juan Carlos Eguren Neuenschwander, Congresista de la República, Presidente de la Comisión de Justicia y DDHH

• Washington Zeballos, Congresista de la República, Vice-Presidente de la Comisión de Descentralización, Regionalización, Gobiernos Locales y Modernización del Estado

• Vladimiro Huaroc, Presidente Regional de Junín, primer Coordinador de la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales

• Hugo González Sayán, Presidente del Gobierno Regional del Cusco

• Raúl Vargas Vega, reconocido como el periodista mejor informado y de mayor credibilidad en el país, y serio estudioso de la actualidad nacional

• Juan Ossio Acuña, antropólogo, profesor universitario y experimentado facilitador del diálogo entre comunidades y empresas

• José Barletti Pasquale, prestigioso educador e historiador, investigador del Instituto de Investigaciones de la Amazonía Peruana-IIAP y promotor del primer frente regional de Iquitos

• Miguel Santillana Santos, Investigador del Instituto del Perú y consultor principal en la elaboración del Plan Nacional de Capacitación para la descentralización.

• Vlado Castañeda González, docente universitario y Jefe de la Oficina de Transferencia, Monitoreo y Evaluación de Competencias en la Secretaría de Descentralización, en la PCM

• Omar Gandarillas López, coordinador y promotor de relaciones interinstitucionales para diversos programas y proyectos no gubernamentales de cooperación para el desarrollo que interactúan con los Gobiernos Regionales de Apurímac, Cusco, Puno, Arequipa, Moquegua, Tacna, entre otros.

Dos versiones previas de esta ponencia han pasado por la difusión y la crítica. Diversos conflictos de envergadura han levantado nuevas preguntas sobre las posibilidades y límites de la descentralización y sobre el acompañamiento que los partidos políticos nacionales hacen al proceso. Agradecemos a los gerentes regionales, funcionarios municipales, políticos locales, estudiosos y directivos de cámaras de comercio que han brindado abiertamente sus opiniones sobre las cuestiones básicas abordadas en el documento, contribuyendo así a que podamos apreciar los diversos aspectos del proceso.

Una versión sintética de este documento fue presentada el 18 de Agosto de 2009, en el nuevo Auditórium de la Fundación Eberth y en presencia del director de CEPLAN, beneficiándose con los aportes y comentarios de numerosos invitados.

Tras algunos conceptos básicos: 1. Podemos decir que los procesos de descentralización son procesos

de transferencia de atribuciones, capacidades y recursos –es decir, de poder- para que las necesidades y problemas puedan ser razonablemente identificados y priorizados al nivel en que sea más probable determinar e implementar una manera pertinente, eficiente y sostenible de resolverlos. En el caso peruano, los niveles de la descentralización son de país a región y de región a municipalidad provincial y distrital. La descentralización es más amplia y profunda que la regionalización.

2. En los países unitarios con experiencia de intenso centralismo, el proceso confronta dos grandes desafíos: el de encontrar el ritmo apropiado y el de asegurar la coordinación y sinergia entre niveles y al interior de cada uno de ellos.

3. El desafío del ritmo conlleva elegir entre transferir competencias y recursos para crear capacidades desde el ejercicio de la gestión y la necesidad de asegurar capacidades antes de transferir atribuciones, porque los recursos son siempre insuficientes. Son las expectativas de la población las que determinan el nivel de satisfacción o de decepción con el ritmo de un proceso, por eso la comunicación sobre los plazos, límites y resultados esperables es un componente necesario para la validación del esfuerzo descentralizador.

4. Si se privilegia la transferencia rápida se crea el riesgo de

descargar al estado central de responsabilidades cuando las instancias subnacionales no están preparadas para satisfacer las necesidades públicas que están bajo su responsabilidad. En este caso se amenaza la realización de los derechos, la población queda descontenta y se utilizan mal los recursos escasos.

5. Si se privilegia la certificación previa de capacidades antes de

transferir atribuciones y recursos, el riesgo es continuar el centralismo postergando las transferencias reales, porque las capacidades, sin la experiencia de gestión, no pueden realmente ser consideradas suficientes.

6. Si la transferencia es de funciones y atribuciones, pero los

recursos no llegan ni suficiente ni oportunamente, sea con la

excusa de una certificación de capacidades poco creíble o a causa de procedimientos morosos, el proceso se vicia con quejas y reclamaciones en las dos direcciones, y la confianza pública en la descentralización decrece. Esta es la situación más complicada en términos de los derechos de los ciudadanos.

7. El desafío de la coordinación y sinergia implica identificar las complementariedades, reconocer los límites de las atribuciones y determinar una instancia que juzga en caso de conflicto. Es imperativo reconocer cuáles procesos garantizan cuáles resultados, y cuáles son las instancias que generan las condiciones de posibilidad de esos procesos a los diferentes niveles. Una delimitación apropiada de las competencias es condición para la vigencia de los principios de subsidiariedad y de complementariedad.

8. Para la Defensoría del Pueblo, el éxito del proceso de descentralización depende de la adecuada definición de funciones entre los tres niveles de gobierno, del fortalecimiento de capacidades de los Gobiernos Regionales y Locales para una gestión eficiente que permita beneficiar a la población con servicios de calidad e impulsar el desarrollo de sus localidades, así como de la transferencia efectiva de los recursos que permitan asegurar la continuidad y mejora de los servicios a la población, además de la implementación de prácticas de buen gobierno en su gestión.

9. Es necesario reconocer los intereses contrapuestos entre

instancias de un mismo nivel y entre los diferentes niveles, que esos intereses pueden ser intensamente experimentados como legítimos e irrenunciables, y que puede haber múltiples condiciones que hagan difícil aceptar que los intereses nacionales son más amplios y comprometen prioritariamente a todos porque son, a la larga, la condición de sostenibilidad de los intereses subnacionales.

10. Si los intereses nacionales no son claramente comunicados ni las

políticas y programas públicos que conllevarían a realizarlos se explican ni resultan vinculantes, los movimientos que defienden intereses locales pueden boicotear los intereses nacionales.

11. La descentralización de atribuciones, jurisdicciones y recursos

puede implicar y frecuentemente implica conflictos, máxime en situaciones donde la demarcación territorial está inconclusa o hay desconfianzas multiseculares o ha habido enconos y celos mutuos a propósito de bienes que pertenecen a dos o más

demarcaciones. Hay un trasfondo no siempre consciente, incluso de raíces míticas, en los celos entre comunidades. Se encuentran soluciones a conflictos específicos, se arbitra cuestiones particulares, pero hay celos y pugnas que reaparecerán reiteradamente. (Raúl Vargas Vega, PERU MULTIPLE, FES, 2009)

12. La desconfianza ante el patrón actual o el inversionista nuevo, el

rechazo a los programas y los planes del progreso puede comprenderse en el contexto de la desconfianza del mestizo y del indio frente al blanco, de la sierra frente a la costa, del mundo rural frente a los avances del mundo urbano, que se constituyeron a partir de experiencias de despojo. El ansia por un verdadero desarrollo hace que esas desconfianzas no estén totalmente cerradas a la posibilidad de cambio, y permitan una cauta expectativa de tener experiencias exitosas compartidas, pero sin resultados reales esas desconfianzas se reeditarán reforzadas en cada frustración. Las desconfianzas suelen ser recíprocas (Juan Ossio, PERÚ MULTIPLE, FES, 2009)

13. La coordinación implica articulaciones horizontales al interior

de un distrito, una provincia, una región y entre regiones, para asegurar que las necesidades reales están identificadas y que las soluciones pertinentes y eficientes son implementadas. La coordinación permite maximizar las relaciones entre población y territorio. Por eso la coordinación es el mecanismo que ayuda a encontrar ventajas comparativas para atraer la inversión pública y/o privada.

14. Descentralizar no se trata sólo de cortar el ciclo -de decisiones-

en dos o tres tramos, según el número de niveles de gobierno involucrados, como si los niveles subnacionales fuesen simples ejecutores del nivel central. Como el Estado descentralizado es una estructura más compleja, formada por niveles de gobierno elegidos, cada uno con competencia para definir políticas a su escala y en su ámbito, el ciclo también se hace más complejo, debiendo incorporar una serie de interdependencias decisorias y de gestión entre unos y otros niveles. Por eso se dice que descentralizar competencias es mucho más que transferir funciones de un nivel a otro. E implica considerar que al interior de cada región hay desniveles, diversidades, conflictos, culturas contrapuestas y con una experiencia de diálogo escasa (Hugo González Sayán, PERU MULTIPLE, FES 2009).

15. Los partidos políticos son teóricamente los encargados de educar

a la población sobre los intereses nacionales y las políticas y programas que pueden contribuir a realizarlos. Son ellos los que identifican y reclutan líderes que puedan ser representativos y estén en condiciones de dirigir y gerenciar la cosa pública y las relaciones entre los sectores, en función de esos intereses. En un proceso de descentralización, están llamados a develar las articulaciones entre los intereses locales y los intereses nacionales, y a articular los comportamientos sociales para que los intereses nacionales no se vean amenazados ni los intereses locales sean ignorados. Ellos deben construir una representatividad que opere a la vez en función de los electores y las coyunturas regionales y locales, y en función de los intereses nacionales de desarrollo sostenible (Felipe Ortiz de Zeballos, PERU MULTIPLE, FES, 2009).

16. Menos del 6% de la población confía en los partidos políticos.

La pérdida de vigencia de los partidos políticos nacionales en las elecciones regionales puede ser consecuencia de esta baja confianza, pero también una indicación que los partidos políticos nacionales no se han adaptado a un país en descentralización (Documento de trabajo con los Lineamientos Estratégicos de Desarrollo Nacional 2010 – 2021; PCM – CEPLAN, Lima, Julio 2009

17. La confianza en las instituciones públicas es también muy baja, y

afecta a las instituciones descentralizadas tanto como a las de nivel nacional. Cuando las instituciones del Estado no gozan de credibilidad se retorna a la dinámica de los “períodos de huacas” en las que sólo lo particular es confiable y debe defenderse a toda costa, y la noción misma de interés superior suscita desconfianza cuando se le invoca. La pérdida de credibilidad conduce al desacato, y el desacato a la insurrección y al caos (Ramón Pérez Prieto, PERU MULTIPLE, FES, 2009)

18. En una descentralización que se imponga evitar la proliferación

de la burocracia, se trata de transferir reformando ¿Reformando qué? Pues, los modelos de gestión centralizada (basados en un solo centro de decisión) o desconcentrada (basados en un único depositario de las competencias) para que evolucionen hacia modelos de descentralización con coordinación (basados en la interdependencia de distintos centros de decisión) que respondan a los principios de subsidiariedad, que consiste en llevar las decisiones

de gobierno al nivel más cercano posible al ciudadano destinatario de los bienes y servicios a proveer, y el principio de complementariedad –que asegura que los diferentes niveles se complementan para que no se vulnere el disfrute real del derecho por problemas de gestión. (Informe Anual 2008 del Primer Ministro, sobre Descentralización, a la Comisión de Descentralización del Congreso de la República, Junio 2009)

19. Respecto a nuestro segundo tema, el desarrollo, podemos afirmar, que la noción de avance en el desarrollo implica que más gente –toda la gente, en una democracia- tiene sus necesidades satisfechas y consigue expresar sus talentos, percepciones y preocupaciones, en un contexto en que los recursos para las generaciones siguientes quedan garantizados.

20. Las interacciones entre población y territorio definen las

posibilidades y límites del desarrollo y su sostenibilidad. Estas interacciones están marcadas por las culturas que porta la población y por los proyectos o expectativas sobre modos de vivir que ellas conllevan, así como por el sentido de responsabilidad que ellas asumen respecto a las generaciones futuras (Juan Ossio Acuña. PERU MULTIPLE, FES, 2009)

21. En la práctica, el desarrollo económico se da en tres escalas o

espacios: nacional (donde se fijan las condiciones de funcionamiento de la economía), regional (donde se forman los mercados de inversión, producción y empleo) y local (donde se forman, conviven y desarrollan los agentes económicos). Es precisamente en este último espacio microeconómico donde la iniciativa emprendedora de las personas se expresa, porque es en los municipios donde las personas, empresas e instituciones planifican, proyectan, producen, intercambian y desarrollan a nivel concreto y cotidiano sus actividades. En ese sentido, debe subrayarse que los instrumentos de promoción económica vigentes son, en esencia, de carácter puramente macroeconómico. (Informe Anual 2008 sobre Descentralización, del Primer Ministro a la Comisión de Descentralización del Congreso, Junio 2009)

22. La noción de desarrollo conlleva la noción de equidad entre regiones, provincias, distritos, y la noción de uso eficiente de recursos por articulación entre los actores a diversos niveles y en diversos dominios e instancias. Pero no implica padrones

uniformes, recetas únicas, homogeneidad (Richard Web, PERU MULTIPLE, FES, 2009).

23. Hoy –a la luz de la degradación ecológica planetaria y de la crisis

de los sistemas económicos más dinámicos de occidente- se necesita una distancia crítica de la idea de países desarrollados y países o zonas en subdesarrollo que deberían reproducir en el futuro los modelos de producción, mercadeo y consumo de los primeros. Ni el planeta lo soportaría ni está demostrado que la meta equivalga a satisfacción de necesidades para todos. El modelo vigente de desarrollo ha hecho obscenamente más ricos a los ricos y no ha reducido la prevalencia de la pobreza, haciendo mucho más pobres a los pobres (José Barletti, PERU MULTIPLE, FES, 2009)

24. Se necesita una crítica lúcida de la idea de una ruta única de

avance hacia el desarrollo, esencialmente porque el paradigma del desarrollo de vía única que está disponible hace agua (ídem).

25. Las regiones tienen historias y potenciales distintos, tienen

diversos niveles y riesgos de exposición al cambio climático y a la desaceleración de la economía planetaria, han acumulado recursos culturales y sensibilidades diferentes, necesariamente deberán encontrar sus propias vías a la satisfacción de necesidades en armonía con sus condiciones naturales, uso inteligente del repertorio tecnológico disponible e integración con el resto del país (Felipe Ortiz de Zeballos, PERU MULTIPLE, FES, 2009)

Antecedentes de la descentralización en el país: 26. Algunas de las notas que siguen son tomadas de El Perú Descentralizado, concienzudo trabajo encargado a José Matos Mar y publicado por el CND en 2006.

27. Con la derrota de Atahualpa y la fundación de Lima como capital del virreinato, el eje de poder en el país se trasladó de Cusco –capital del estado panandino incaico, también profundamente centralista- a la costa central. Desde entonces y a lo largo de su historia colonial y republicana, el Perú ha tenido en Lima el centro del poder y la capital ha concentrado los beneficios de la actividad social, económica, política y cultural, en tanto los pueblos del interior quedaron olvidados o surgieron y se marchitaron en función de los intereses limeños.

28. Desde el inicio de la República, el control del poder limeño sobre

el territorio nacional se ejerció desde el gobierno central al nivel departamental a través del prefecto, llegó al nivel provincial a través del subprefecto, al distrito, con el gobernador y fueron los tenientes gobernadores quienes se encargaron del control en nombre del gobierno central en los centros poblados. Este sistema de subordinación y reporte se reprodujo en los aspectos judiciales, religiosos y militares.

29. Esta situación tuvo contestaciones en diversos momentos del proceso republicano, notablemente las tendencias al federalismo en las Constituciones aurorales de 1823 y 1828. La amenaza de secesión y la creación de la Confederación Peruano Boliviana dominaron el debate en 1834 y 1839, favoreciendo la crítica al federalismo. Y las constituciones siguientes ora se acercaron a mecanismos de ampliación del poder decisional en los departamentos, ora acentuaron la dependencia frente a Lima, en un vaivén político explicable por la escasa estabilidad posible en el marco del caudillismo y por la fuerza del centralismo heredado. Véase el caso de la opción por Juntas Departamentales con diputados designados, preconizada por Ramón Castilla, ignorada por la Constitución de 1860 y reinstaurada en 1867 con Mariano Ignacio Prado.

30. Sin embargo, las situaciones de postergación generadas en el largo proceso eran insufribles para las ciudades secundarias, porque

expedientes de toda naturaleza debían esperar la decisión de Lima. Quienes tenían influencia en Lima podían esperar y conseguir que sus asuntos avanzaran. Los menos afortunados dependían de decisiones sobre las que no tenían influencia. Era peor para los pueblos más alejados. La sierra y la amazonía estaban relegadas.

31. Desde una perspectiva individual o familiar, era fácilmente

comprensible que ninguna posibilidad de participar de los beneficios del poder y del desarrollo se lograría sin migrar de la periferia al centro. Desde un punto de vista social, un cambio era necesario, para dar voz y poder a los pueblos sometidos a la postergación que crea el centralismo. La crítica al centralismo y el clamor por la descentralización se hizo sentir en todos los círculos, durante todos los gobiernos de nuestra vida republicana.

32. Haya de la Torre, en el discurso a los estudiantes de la Universidad Popular José Martí, en noviembre de 1923 en La Habana, dice “Lima aristocrática es el vértice de una pesada pirámide cuya base está formada por las espaldas del pueblo peruano. Sobre ellas se ha levantado una arquitectura político-social sin equilibrio ni proporción…. El Perú verdadero … permanece alejado y desconocido por los hombres metropolitanos que lo usufructúan” (Cita Matos Mar, en El Perú Descentralizado, CND, 2006, p. 20)

33. Una primera opción para dar representación a las regiones fue solicitada por las élites departamentales y tomó la forma de la representación parlamentaria por circunscripciones territoriales. Esta representación fue un intento de hacer oír la voz de los pueblos del interior, pero las limitaciones del sistema se hicieron rápidamente patentes. Algunas obras públicas eran conseguidas, pero el proceso decisional continuaba sujeto a Lima. Los parlamentarios residentes en Lima asimilaban rápidamente la lógica del país centralizado.

34. Es que, como indica Mariátegui, a pesar de considerar el centralismo como uno de los males del Estado, el proceso de regionalización podía ser sólo respuesta al gamonalismo regional buscando consolidarse , porque … resultaba difícil definir y demarcar regiones por falta de “una tradición ni una realidad genuinamente emanadas de las gentes y la historia peruanas” (Ibídem, p. 21)

35. Es Víctor Andrés Belaúnde quien sugiere que el criterio

estructurador de las regiones debía ser la producción.

36. Jorge Basadre, por su parte, plantea un equilibrio en el cual las regiones se perfilan por su estructura geológica, en la que el hombre actúa sobre los recursos y con sus tradiciones, creando realidades económicas. Estas regiones deben cumplir su función en el balance general del país, respetando la autoridad suprema del Estado. ( Basadre, Jorge; Perú: problema y posibilidad. (Ensayo de

una síntesis de la evolución histórica del Perú, con algunas

reconsideraciones, cuarenta y siete años después). Lima, Fundación Manuel J. Bustamante De La Fuente, 1994, Cuarta Edición, 386pp.)

37. Diversos proyectos de regionalización fueron planteados a partir de la década del 30. Esfuerzos de legislación para devolver poder a las regionales, políticas o naturales fueron desarrollados. Consejos Departamentales y Corporaciones de Desarrollo fueron creados, dotados de capacidades relativas y progresivamente desactivados o reemplazados con nuevas fórmulas. La descentralización y la regionalización pasaron a la agenda política desde la década del 60.

38. La Asamblea Constituyente de 1979 introduce el término región,

diferenciado de los departamentos existentes, crea entidades de amplias competencias ejercidas por delegación de poder del gobierno central y reinstaura las autonomías locales instituyendo la elección de alcaldes provinciales y distritales.

39. En 1987, bajo el primer Gobierno de Alan García fue aprobada

la primera Ley de Bases de Regionalización, que fue revisada y aprobada nuevamente en 1988. El proceso de aplicación de esta ley fue acelerado, sin certificación de competencias para la transferencia de funciones, pero incluyó por primera vez la transferencia de recursos materiales, financieros, presupuestarios y documentarios a los gobiernos regionales. El contexto de hiperinflación de los últimos años de gobierno empañó las posibilidades del proceso de regionalización.

40. El gobierno de Alberto Fujimori, a partir de 1992, sustituye la

institucionalidad regional de la Ley de Bases modificada en 1988 por los Consejos Transitorios de Administración Regional – CTAR, en un esquema centralista, que mantiene en estas dependencias las funciones correspondientes a gobiernos elegidos, pero que progresivamente pasa a sujetarse a los presupuestos y programas que los sectores del gobierno central asignan a las circunscripciones correspondientes, y modifica las jurisdicciones

regionales originales para quedar en jurisdicciones departamentales.

41. La Constitución de 1993 restableció la elección de autoridades

regionales y la autonomía política económica y administrativa de las regiones, pero fijó plazos de realización de sus mandatos –como la elección de Presidentes Regionales a más tardar en 1995- que nunca fueron cumplidos.

42. En la Reforma Constitucional de marzo de 2002 se modificó el

capítulo de la Constitución Peruana relativo a la descentralización. La ley N27680, que aprobó la Reforma plantea un proceso de descentralización por etapas que permitan una adecuada asignación de competencias y garanticen una transferencia apropiada de recursos del gobierno central a los gobiernos regionales y locales (A 188).

43. La misma ley establece el referéndum como el mecanismo en que la voluntad ciudadana se expresa para constituir regiones a partir de la integración de dos o más circunscripciones departamentales contiguas (A190) dispone la estructura de los gobiernos regionales y municipales (AA 191 al 197), introduce el principio de equidad de género en la representación, garantiza la representación de las comunidades nativas y pueblos originarios y consagra la participación ciudadana, incluso en la formulación de presupuestos regionales y locales.

44. Estas modificaciones respondieron al deseo público manifiesto de

acabar con el nuevo centralismo que, bajo el pretexto de consolidar un país unitario con servicios más eficientes, hipertrofió la influencia de Lima y convirtió los Consejos Transitorios en correas de transmisión, movilización social y control a beneficio del gobierno central.

45. Ese deseo se expresó en el marco del Acuerdo Nacional, con la Octava Política de Estado, denominada Descentralización política, económica y administrativa, para propiciar el desarrollo integral, armónico y sostenido del Perú. Esta política establece los principios de subsidiariedad y complementariedad entre los distintos niveles de gobierno, con el doble fin de asegurar a la población las condiciones de su desarrollo y de fortalecer las instancias en las que es posible mayor participación y control de la ciudadanía.

46. Así, el Perú se ha dado marcos políticos, leyes y reglamentos para normar el proceso de transferencia de atribuciones, competencias y recursos del gobierno central a las regiones y los gobiernos locales, su ritmo y condiciones. Y las instituciones nacionales han modificado esas mismas normas, porque las realidades han resistido los calendarios y las previsiones procedimentales.

47. En este marco, según la Secretaría de Descentralización, en el reporte Informe de Proceso Descentralización en el Perú, de Diciembre 2008, la descentralización en el Perú ha conocido ya dos comicios para elegir las autoridades regionales, transferido 90% de las funciones sectoriales a los niveles subnacionales, y duplicado los recursos presupuestales asignados a las regiones –con reducción a la mitad del porcentaje de recursos que se implementa desde el nivel central.

48. Según este mismo reporte, las economías regionales se han dinamizado y la conectividad intra regional ha conocido un desarrollo significativo. Se han experimentado mecanismos de compensación de inequidades y se crearon mecanismos de coordinación vertical y horizontal.

49. Los conflictos entre intereses locales y políticas nacionales, así como entre regiones y entre provincias no han estado ausentes. Los conflictos con las comunidades amazónicas, en las provincias altas del sur andino y en la sierra central son muestras exacerbadas de la dificultad para conocer los intereses y resentimientos locales a tiempo, y para negociar y programar interacciones que atiendan esos intereses sin mellar las posibilidades de realizar de modo pertinente los planes nacionales de desarrollo.

50. En estos conflictos se ha explicitado la debilidad básica de la descentralización en el imaginario colectivo, por la exigencia reiterada de los afectados de tener al Premier o al Presidente como interlocutores, porque son considerados los únicos capaces de ofrecer compromisos atendibles.

Consensos, desafíos y disensos sobre el proceso Consensos: 51. Complejidad: Un primer consenso es que los procesos de descentralización son procesos técnicos y políticos de carácter gradual y permanente, cuyo éxito depende de la concertación entre los diversos sectores sociales comprometidos con la construcción de escenarios donde se haga efectivo un crecimiento económico con equidad, inclusión, respeto a la diversidad cultural y bienestar para todos (Propuesta de la Agenda Prioritaria para profundizar la Descentralización en el Perú, RED PERU, Lima 2008, p. 7)

52. Plazos y ritmos: Pueden tomar una o dos generaciones y demandan una aproximación de tipo apreciativo, es decir, donde el acento se pone en los logros alcanzados y las lecciones aprendidas (Entrevistas con Max Hernández y Richard Webb, PERU MULTIPLE, FES, Lima 2009)

53. Normas versus realidades: Los procesos de descentralización se refieren a marcos legales establecidos pero necesariamente comportan adecuación a las realidades políticas y sociales en las que discurren, exigiendo modificaciones de agendas y normas, porque se juegan en el espacio entre las expectativas sociales, el deber ser de los procesos como fueron legalmente definidos y la capacidad real de las diversas instancias y niveles para responder a las necesidades de la población y a las exigencias de la gestión pública (Entrevista con Juan Carlos Eguren, PERU MULTIPLE, FES, Lima 2009).

54. Factores que los afectan más: Pueden ser validados o desdibujados por la calidad de la gestión pública, que incluye la capacidad de prever, concertar, planear, administrar, implementar y comunicar y que se traduce en calidad de servicios e inversiones, y por el contexto de credibilidad o escándalo que los medios de comunicación locales crean en torno a los dirigentes (Entrevistas con Max Hernández y Washington Zeballos, PERU MULTIPLE, FES, Lima, 2009. Informe de la Defensoría, 2009, comentario sobre los conflictos con autoridades regionales y locales)

55. Opciones: avanzar o consolidar: Este es el caso del proceso de descentralización para el desarrollo en el Perú, y es un consenso que

la realidad ha exigido adecuaciones de la agenda y de las normas, al punto que nos encontramos con la validación transitoria de la fórmula región/departamento, hemos pospuesto nuevos referéndum y considerado que la consolidación es más importante y viable que la aceleración del cambio. (Brújula de la Descentralización, USAID/PERU ProDescentralización, Lima 2009)

56. ¿Ha habido crecimiento en las regiones? Un segundo consenso es que la economía de las regiones ha crecido –Webb y Hernández coinciden en señalar que no hay otra época de la historia del país en que el crecimiento esté tan difundido, incluya tantas provincias y departamentos, haya vigorizado la conectividad física y virtual haciendo posible el intercambio en lo económico y facilitando un país unitario en lo político. RED – Perú indica que hay un incremento de las disponibilidades financieras en el último quinquenio. Vladimiro Huároc –Presidente Regional de Junín-, Zeballos y Eguren reconocen que pese a las dificultades para la transferencia de recursos oportunos y suficientes, hay evidencias de una dinamización económica de las regiones y mayor inversión privada, incluso con los bajos índices de implementación del gasto y la inversión pública.

57. Desequilibrios en los recursos asignados: Un tercer consenso es que resulta necesario encontrar un equilibrio en la asignación de recursos a las regiones. Pocos departamentos concentran la mayor parte de los recursos derivados de industrias extractivas o de tributos aduaneros. En el presupuesto público de los últimos treinta años, la asignación histórica de recursos per cápita para los servicios básicos es gravemente desigual y castiga a los departamentos con servicios de menos calidad. Canon y sobre canon agravan estas diferencias. La descentralización fiscal deberá tomar en cuenta estas realidades que desacreditan o invisibilizan los beneficios de la descentralización para los departamentos/regiones menos beneficiados. (Brújula de la Descentralización, USAID/PERU ProDescentralización, Lima 2009)

58. Embotellamiento de recursos: Un cuarto consenso es que debe resolverse urgentemente el embotellamiento de recursos que se produce, sea por la falta de competencias locales en la formulación de proyectos y en la ejecución de los procedimientos que permiten la autorización y pago de gastos, sea por la cultura recesiva y de “modulación” del gasto público que sería propugnada por el Ministerio de Economía y Finanzas. (RED – Perú, Propuesta …, Lima 2008, p. 9).

59. Protección social: La universalización efectiva de servicios básicos de calidad, el avance de la infraestructura física regional incluyendo la conectividad entre centros poblados, la promoción de inversiones que generen empleo, la implementación de proyectos de desarrollo local que den seguridad alimentaria y articulen las iniciativas individuales, son en última instancia las opciones determinantes para la reducción sostenible de la pobreza y la marginación. Los Programas de Inversión Social subsidiados constituyen esfuerzos válidos mientras las familias no puedan cubrir sus necesidades básicas porque carecen de oportunidades (Ibídem, p. 10)

60. Metas físicas o metas de desarrollo? Habría distorsiones en los indicadores de eficiencia en la lucha contra la pobreza en los diferentes sectores, que promueven en demasía la inversión dura –metas físicas: edificios y equipos- contra la inversión en funcionamiento eficiente –capacitación, personal adicional para resultados específicos, nuevas competencias, condiciones de funcionamiento- y determinan la presentación de proyectos no siempre razonables ni eficaces, no siempre aprobados y raramente financiados con oportunidad. (Omar Gandarillas y otros, PERU MULTIPLE, FES, Lima 2009).

61. Aprendizaje es la principal ganancia: Una cuarta coincidencia es que hay un evidente aprendizaje. Las actitudes y los desempeños no son los mismos en la primera promoción de dirigentes regionales que en la segunda. Eguren señala que han surgido nuevas camadas de líderes a los diferentes niveles del proceso (Juan Carlos Eguren, PERU MULTIPLE, FES, 2009).

62. Todos los que opinaron en el foro, los entrevistados y los

documentos sobre el proceso coinciden que hay aprendizajes que se asientan en la comunidad política, en los dirigentes y élites regionales y en las colectividades locales, y que apuntan a la mejora de la gestión pública y a la consolidación de la participación de la sociedad civil y de la ciudadanía. Los aprendizajes tienden a asegurar la pertinencia y transparencia de la gestión pública y realizar la democracia. Naturalmente las velocidades y amplitud de los aprendizajes son diferentes entre regiones y localidades.

63. Representación y participación: Las disposiciones que se orientan a la equidad de género en la representación y a dar voz activa a los pueblos originarios y las comunidades en los consejos regionales,

han favorecido el desarrollo de un nuevo liderazgo femenino y abierto un espacio para que temas étnicos y consideraciones sobre bien común local entren en la agenda. (Hernández, Eguren, Zeballos, Huaroc, Castañeda, PERUMULTIPLE, FES, 2009) No se habría logrado sino avances parciales hacia una equidad de género. Sería débil aún la capacidad de escucha e interlocución con los pueblos originarios, porque los mecanismos que facilitan interacciones reales no estarían a la altura de las necesidades ni expectativas. Se reconoce que la capacidad de dar respuestas específicas y pertinentes a la ruralidad y a las especificidades étnicas es todavía insuficiente (Defensoría, 2009).

64. Hay tensiones y complementariedades entre los frentes de

defensa regional y los gobiernos regionales que, si bien han manifestado los límites de la gobernabilidad y la intensidad de los conflictos ínter departamentales, han consolidado la posibilidad de expresar y defender intereses que difícilmente habrían conseguido mayor escucha en la agenda nacional (Barletti, PERU MULTIPLE, FES, 2009). Los riesgos y costos de romper con el diálogo democrático han sido manifiestos para todos los niveles del gobierno y para la ciudadanía, sea que esta ruptura se produzca por autismo o sordera de las autoridades de los distintos niveles, o por el fácil recurso a la violencia para expresarse.

65. Hay algunas mejoras también en los servicios básicos: Washington Zeballos indica que si bien el pueblo siente impaciencia porque faltan resultados más tangibles, hay una mejora. Se tienen dirigentes con mayor experiencia en la gestión pública, se preparan proyectos, se buscan gerentes capaces, se comprende la precariedad que crea el cambio excesivo, se conocen los procedimientos, hay más participación de la sociedad civil para demandar transparencia. Ha habido inversiones específicas para el mejoramiento de servicios.

66. Un quinto consenso es que la descentralización parece volverse

irreversible, así lo manifiesta una amplia mayoría de los antiguos y actuales presidentes regionales, especialmente porque ha reconocido y respondido a algunos de los intereses departamentales y locales más sentidos, a pesar que la ciudadanía común tenga reservas sobre su efectividad en la mejora de la inclusividad y la calidad de los servicios básicos y exprese todavía escepticismos y disconformidad sobre el comportamiento de los dirigentes y su reducida vocación de concertación.

67. Pero hay riesgos latentes: Hay un riesgo latente –opinan Miguel Santillana, del Instituto del Perú y el congresista Washington Zeballos. Es que la incapacidad de responder a demandas sentidas, las pocas evidencias de voluntad de concertación y los escándalos creen un espacio de legitimación del retroceso, porque el pueblo se interesa más en los resultados que en los procesos y un centralismo autoritario que prometa eficiencia puede atraer de nuevo la atención pública.

68. Rol ambiguo de los medios locales de comunicación: Max Hernández, Vladimiro Huároc –Presidente de la Región Junín y primer coordinador de la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales- y Richard Webb coinciden en la preocupación sobre los impactos de los medios de comunicación locales en la educación ciudadana y sugieren que la Asociación Nacional de Prensa y Televisión debería promover la suscripción de un código ético, para que se frene el mercadeo del prestigio o desprestigio y se contemple el interés común.

69. Abona a esta percepción sobre el valor ambiguo de los medios, la apreciación de José Barletti –que fue promotor y coordinador del Frente Regional de Loreto, investigador del Instituto de Investigaciones de la Amazonia Peruana IIAP y miembro de Radio Ideele- sobre el alto potencial de los medios locales de comunicación cuando se ponen al servicio de los movimientos sociales que sienten amenazados intereses percibidos como genuinos y promueven la interacción entre autoridades y sociedad civil organizada.

70. La sexta coincidencia es que la descentralización no es lo mismo

que la regionalización: La descentralización debe avanzar de las regiones al interior, a las provincias y distritos. No se trata sólo de reconocer que hay intereses locales y conflictos entre circunscripciones –incluso entre departamentos, como el enfrentamiento entre Tacna y Moquegua en razón del canon minero- que están creando dificultades para comenzar con la agregación de las regiones/departamentos a efectos de constituir regiones mejor balanceadas y más sustentables económicamente. Se trata de reconocer que hay situaciones reales de reproducción del centralismo a nivel de región.

71. Regiones-departamentos o mega regiones: La respuesta diferirá en el tiempo, coinciden los entrevistados. Eguren sugiere que algunos

efectos positivos de la gestión regional –o no necesariamente vinculados con ella pero perceptibles, como el crecimiento de las economías regionales- y cierta consolidación de las élites dirigentes, sobre todo en la gestión de conflictos entre departamentos, ha abierto un espacio al reconocimiento para que la perspectiva regiones/ departamentos sea percibida como real, más cercana y enraizada, en tanto que las macro regiones aparecen como construcciones ideales, razonables pero distantes y políticamente poco viables por el momento.

72. ¿Hay voluntad de agregación en las élites regionales? Todos manifiestan preocupación porque las élites políticas locales parecen más dispuestas a consolidar lo ganado en sus distritos, provincias y departamentos que a ceder espacio en escenarios donde competirán con nuevos dirigentes, y parecen proclives a retener poder y evitar las consultas con las autoridades locales reproduciendo en el nivel regional los vicios del centralismo (Varios entrevistados en PERU MUTLIPLE, FES, 2009, y Propuesta de la Agenda Prioritaria …de la RED – Perú, 2008, p. 15)

73. Descentralizar no es sólo regionalizar: La necesidad de continuar la descentralización al interior de las regiones aparece evidente. Max Hernández y Richard Webb señalan que se debe realizar también a profundidad el movimiento de capacitación y transferencia de atribuciones y recursos que va de los gobiernos regionales a los gobiernos provinciales y locales. En el mismo sentido abonan Vladimiro Huaroc, Miguel Santillana y José Barletti.

74. ¿Cuál es la prioridad en este momento? La prioridad para fortalecer el vínculo entre descentralización y desarrollo es mejorar la gestión pública, coinciden participantes en el foro y entrevistados. Asegurar que los pobladores tienen servicios inclusivos y de calidad; que los sectores más vulnerables tienen soporte sostenible; que se promueve la inversión privada nacional e internacional y el empleo aumenta; que las obras públicas corresponden a las necesidades sentidas de la población, son hechas a tiempo y eficientemente; que la ciudadanía conoce y participa en decidir lo que se hace con los dineros de la región, es el mecanismo que valida la descentralización porque la hace eficaz para el desarrollo. Washington Zeballos y Vlado Castañeda –Jefe de la Oficina de Transferencia, Monitoreo y Evaluación de Competencias de la Secretaría de Descentralización- son más radicales: si la descentralización no se muestra capaz para resolver las necesidades públicas habrá lugar al retroceso y se

legitimarán propuestas centralistas y autoritarias con la excusa de la eficacia.

75. Pero es claro para todos que sin transferencia oportuna de

mayores recursos la descentralización carecerá de posibilidades de responder a las expectativas.

76. Cualidades demandadas en líderes y gestores: Eficiencia y transparencia, sentir la urgencia por resultados de calidad, tener iniciativa, tenacidad y capacidad de concertación son las competencias consideradas básicas. Los procedimientos necesitan simplificación, pero la gestión requiere gente competente con voluntad de superar las moras. (Richard Webb, PERU MULTIPLE, FES, Lima, 2009)

77. ¿Qué ayuda a mejorar la gestión pública? Los procesos nacionales para racionalizar y modernizar la gestión pública, por ejemplo a través de SERVIR, están incidiendo e incidirán decisivamente en la calidad de la gestión regional. Capacitación de calidad y mejora de los mecanismos de selección y contratación y de los regímenes de incentivos aparecen como estrategias claves para mejorar la calidad de la gestión pública. (Max Hernández, PERU MULTIPLE, FES, Lima 2009) Pero también el control social, la existencia de una sociedad civil organizada que participa en el establecimiento de prioridades, conoce los procesos apropiados y pide cuentas de los resultados, es un factor de mejora de la gestión publica (José Barletti, PERU MULTIPLE, FES, Lima 2009)

78. Reforma Regional, Reforma del Ejecutivo: Pero si el proceso no

considera las realidades regionales y es mezquino en la cantidad de recursos humanos competentes nuevos, no tendrá resultados y se enfrentará con la oposición de la administración existente en cada región y localidad. Cada región debe realizar su propia reforma y modernización administrativa para que tengan cabida apropiada los nuevos recursos (Vladimiro Huaroc). Y la sociedad civil debe ser referente y actor porque es quien porta las expectativas, conoce las vulnerabilidades y puede reconocer las capacidades y los límites de diferentes esquemas organizativos (Vlado Castañeda y José Barletti, PERU MULTIPLE, FES, Lima 2009)

Desafíos y Disensos:

79. Para facilitar la presentación de los disensos optamos por abordar ocho desafíos de la descentralización que se desprenden tanto de la Octava Política de Estado del Acuerdo Nacional como del Decreto Supremo Nº 027-2007-PCM. Estos desafíos son, de alguna manera, los puntos críticos de la agenda a futuro, considerando la vecindad de un proceso electoral y la circunstancia que es en torno a ellos que se requiere conversar y llegar a nuevos consensos.

80. Los comentarios y disensos que presentaremos en cada desafío

están fuertemente marcados por lo que se considera deseable y factible en cada etapa del proceso. Los mandatos legales son claros y no parecen existir resistencias explícitas en sector alguno contra la voluntad expresada en la ley y en el Acuerdo Nacional. Los disensos son, sobretodo, tensiones a propósito del ritmo o del afinamiento. Hay lecturas del proceso que otorgan intenciones por contraste entre lo que pudo haber sido –en el mejor de los casos- y lo que fue –en las coyunturas en las que se decidió e implementó. Por eso hay juicios que en lugar de ponderar lo que se ganó y aprendió, para definir lo que falta hacer, ponderan lo que se perdió respecto a una condición ideal y tienden a deslegitimar la voluntad implementadora y el conjunto del proceso. No está claro que estos juicios hagan mucho por prestigiar la descentralización real, ni que correspondan efectivamente a la percepción ciudadana sobre la descentralización.

81. Las lecturas del proceso de desarrollo parten, cómo no, de opciones políticas preestablecidas. Estas pueden centrarse en una opción que considera la democracia social de mercado como la ruta deseable y factible al desarrollo porque atiende un conjunto discreto de indicadores económicos y sociales para ir midiendo los avances, o en otra opción de desconfianza básica en este sistema y que considera poco legítimas las decisiones y procesos que no lo cuestionan o se oponen a el, es decir que no contribuyen a establecer alternativas.

82. En tanto la normatividad constitucional del estado y las reglas de juego económicas actuales cuentan con la adhesión de la población y no son cambiadas, hay que mantener la atención en los desafíos más que en los disensos, porque ellos son los que marcan la agenda del futuro inmediato.

83. El primer desafío es asegurar la transferencia adecuada y

oportuna de competencias, funciones, programas, proyectos, capacidades y recursos tanto humanos como logísticos y financieros a los Gobiernos Regionales y Locales. Donde el término adecuada apunta a la obligación de una transferencia suficiente para garantizar a la ciudadanía servicios inclusivos de calidad y oportunidades de desarrollo económico, y el término oportuna encierra la tensión entre pronto y en las condiciones satisfactorias de certificación de capacidades para asegurar la vigencia simultánea de los principios de subsidiariedad y complementariedad.

84. En el Informe Anual 2008 sobre Descentralización, presentado por el Premier a la Comisión de Descentralización del Congreso, en Junio de 2009, se dice el ejercicio de las funciones transferidas ha adolecido hasta hoy de insuficiente acompañamiento de los sectores, ausencia de conexión entre recursos transferidos y logro de objetivos específicos, y un enfoque excesivamente formalista que ha contribuido poco a la mejora efectiva en la provisión de servicios clave para al ciudadano

85. La acreditación, es el acto en que el gobierno nacional y el

gobierno regional y/o local convienen en que las capacidades necesarias para asumir las responsabilidades existen y garantizan a la ciudadanía prestaciones de calidad: los procesos y condiciones conducentes a la acreditación están estipulados en la Ley 28273, del Sistema de Acreditación de los Gobiernos Regionales y Locales y en su reglamento, que apuntan a establecer si los gobiernos subnacionales tienen las capacidades y recursos suficientes para las competencias, funciones y bienes a recibir, y a programar las intervenciones necesarias para asegurar condiciones apropiadas de funcionamiento. La acreditación es un programa que tiene un costo. Ese costo no fue eficientemente programado ni financiado, lo que afectó significativamente la realización del proceso.

86. El organismo responsable, la Secretaría de Descentralización de la PCM, recibió recursos muy limitados para el proceso, en un contexto de decisión política de aceleración, lo que implicó la necesidad de atraer cooperación internacional para el proceso, limitar las visitas y misiones, dificultad para implementar medidas correctivas y de reforzamiento en los casos necesarios y un calendario apretado. Todo eso habría producido un proceso de acreditación relativamente laxo y la reducción de la transferencia en algunos dominios al

aspecto ritual y administrativo del pase de funciones (Defensoría, 2009).

87. En efecto, el hecho consumado es que, a partir de Septiembre de 2007, la acreditación se aceleró sin que existieran en algunos casos las condiciones necesarias, con cargo a desarrollarlas y en otros, hasta se obvió, entregándose las responsabilidades y recursos sin que existieran las capacidades y otras condiciones de funcionamiento. (Mapa de Políticas y Normas de la Descentralización, ProDescentralización, 2008; y Propuesta de Agenda Prioritaria … Red-Perú, 2008)

88. El Gobierno nacional celebró la aceleración de la transferencia,

porque ya había un retraso de dos años y algunas capacidades deberían desarrollarse en el proceso. Los gobiernos regionales aceptaron responsabilidades para las cuales su preparación era insuficiente y los recursos no habían sido completamente disponibilizados, porque era importante aprovechar el momento de fuerte voluntad política y recuperar el sentido de urgencia de la descentralización (Informe de Proceso, Descentralización en el Perú, de la Secretaría de Descentralización, 2008). Pero esta transferencia ha sido considerada incoherente porque no hay proporción razonable entre las responsabilidades atribuidas y los recursos transferidos (VIGILANCIA DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACION, Reporte Nacional Nº17, del Grupo Propuesta Ciudadana, Abril 2009, p. 6) Esto ha sido reconocido en el Informe Anual 2008 del Premier sobre Descentralización a la Comisión correspondiente del congreso.

89. Habría una contradicción entre el compromiso de acelerar la

transferencia y la asignación de responsabilidades sobre los programas sociales a los gobernadores designados por la Presidencia de la República y que la representan al nivel provincial con funciones de supervisión y manejo de programas que no están siendo descentralizados. La función normativa y orientadora del Gobierno nacional estaría pobremente cumplida en el dominio de la protección social –por falta de orientaciones de política y normas apropiadas- y la función de manejo, que debería estar transferida, está siendo retenida a través de los gobernadores y del manejo centralizado de fondos y programas de protección. (Informe Perú, Defensoría, 2009)

90. Falta definir los costos, roles y las interacciones entre la PCM y la Asamblea de Gobiernos Regionales, y dar vigencia al Consejo de Coordinación Intergubernamental, para coordinar la continuación adecuada del proceso de transferencia, especialmente en términos de las competencias o atribuciones y de los recursos financieros y las capacidades técnicas para la gestión pública. Este es un punto central de la agenda para el futuro inmediato (Ibídem).

91. El segundo desafío es desarrollar y consolidar las capacidades de

gestión de los gobiernos regionales y locales. No se trata sólo de desplazar personal de los sectores a los gobiernos subnacionales, ni de contratar nuevo personal con competencias, calificaciones mejores y salarios más atrayentes, se trata esencialmente de desarrollar capacidades en las autoridades y funcionarios existentes y de reformar las estructuras de funcionamiento al nivel subnacional, para asegurar un funcionamiento apropiado.

92. Un tema crítico para viabilizar con mayor rapidez y eficiencia la

transferencia de competencia y funciones es la limitada capacidad de gestión de los servidores públicos subnacionales, dice el Informe de la Defensoría sobre la Descentralización (2009), y menciona el Proyecto de Ley 2091 para la regulación de la transferencia de recursos humanos dependientes del nivel nacional hacia los Municipios y Gobiernos Regionales, que sigue pendiente de aprobación, porque no hay consenso sobre la viabilidad, utilidad y pertinencia del desplazamiento de funcionarios de la administración central para escenarios nuevos, que mayormente desconocen.

93. El impacto de una transferencia precipitada y del déficit de

capacidades existente es una gestión pública sin resultados apropiados, que desacredita la descentralización y posterga posibilidades de desarrollo tanto del sector social como productivo (RED-Perú, 2008). Ese déficit de capacidades se refleja en el bajo aprovechamiento de fondos públicos otorgados y en la poca efectividad para obtener recursos de los fondos concursables (Informe Perú, Defensoría, 2009).

94. Se ha desarrollado el Plan Nacional de Capacitación y Asistencia

Técnica para Autoridades y funcionarios subnacionales, y se realizan acciones tanto desde el gobierno nacional como desde los gobiernos subnacionales, tanto regionales como locales, que

emprenden iniciativas de capacitación a veces acompañadas por universidades y otros centros de formación. Hay iniciativas importantes que operan en unos casos auspiciadas por asociaciones de municipalidades y apoyadas por la cooperación internacional y en otros casos funcionan conforme a las normas del mercado educativo (Asamblea de Gobiernos Regionales, AMPE, REMURPE) pero el proceso es lento, los resultados son aún insuficientes y la disponibilidad de recursos para avanzar mejor es limitada y está afectada por un movimiento recesivo visible en el gasto público para la descentralización (Defensoría, 2009). Aquí el disenso es esencialmente sobre las gradualidades deseables y las viables y sobre las condiciones para realizarlas.

95. El tercer desafío en torno al cual se encuentran disensos es la

delimitación de las competencias, funciones y esquemas de coordinación que sean necesarios entre los diferentes niveles de gobierno. Porque el marco jurídico ha sido creado de acuerdo a las agendas políticas de los diferentes momentos del proceso, y la compatibilidad entre las normas que determinan competencias no ha resuelto el problema de la superposición y duplicación de funciones, manteniendo difusa la responsabilidad exigible a cada nivel y sin aclarar los mecanismos que facilitarían esa definición y su realización efectiva con fidelidad a los principios de subsidiariedad y complementariedad (Informe Anual 2008, PCM a C. de Descentralización del Congreso, Junio 2009, coincidente con varios entrevistados en PERU MULTIPLE, FES, 2009)

96. Como las funciones establecidas en la LOGR y la LOM no se

determinaron con base en un análisis sistemático de los procesos requeridos para producir bienes y servicios públicos, no es posible saber a ciencia cierta si dichas leyes omitieron funciones necesarias para desarrollar esos procesos o si, por el contrario, incorporaron otras que resultaban innecesarias o desembocaban en superposiciones entre distintos niveles de gobierno. Desentrañar pronto esa duda es clave en el caso de las competencias compartidas, que por definición relacionan en fases sucesivas a dos o más niveles de gobierno a lo largo del ciclo de producción de un bien o servicio público.

97. Las funciones de los Gobiernos Regionales y locales han sido transferidas de manera homogénea, y como las leyes de los ministerios son por lo general anteriores a las normas del proceso de descentralización, el marco normativo presenta imprecisiones y

vacíos que dificultan a los actores una clara composición de lugar de lo que debe hacer cada nivel de gobierno. En ese escenario, destaca el esfuerzo del sector salud, con su mapa de competencias para procesos esenciales desarrollado en concertación con los Gobiernos Regionales y diversos especialistas. (Informe Anual 2008 del Premier a la Comisión de Descentralización del Congreso, Junio 2009)

98. Hay coincidencia en que el proceso de atribución de competencias ha quedado establecido y hay consenso sobre la prioridad y viabilidad de acelerar ese proceso, pero hay quienes piensan que no hay voluntad política de hacerlo y que hay escasa capacidad técnica y operativa en la Secretaría de Descentralización para orientar el proceso de construcción de interdependencias, y consideran prioritaria la contratación de asesoramientos calificados para formular proyectos de ley que modifiquen los vigentes (Propuesta de Agenda, RED-Perú, 2008, p.13). El Informe del Premier al Congreso evidenciaría no sólo una percepción clarísima del problema sino también una opción dialógica para definirlo y encontrar soluciones.

Secretaría 99. Los conflictos de competencia son zanjados por el Tribunal

Constitucional, en el marco del bloque de constitucionalidad sobre la descentralización –Ley de Bases de la Descentralización, LOGR, LOM, LOPE- que regula el funcionamiento del Gobierno Central, los Gobiernos Regionales, los Gobiernos Municipales y el proceso general de descentralización. (Ver comentarios de Adolfo Céspedes Zavaleta en EL RÉGIMEN NORMATIVO DEL ESTADO REGIO-LOCAL PERUANO: ANÁLISIS PUNTUAL SOBRE LAS ORDENANZAS REGIONALES, en Región Transparente, Revista Iberoamericana, Editada por el Instituto Desarrollo y Descentralización, Junio 2009)

100. Desde el Gobierno nacional se han dado normas que

orientan a los ministerios para responder a los nuevos roles y competencias (Ley Orgánica del Poder Ejecutivo Nº 29158 de diciembre 2007 y Ley Nº 28968 de enero 2007 que modifica la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales N27867, del 2002) Pero el proceso de efectivizar esos roles en armonía con los Gobiernos Regionales y los Gobiernos Locales requiere un trabajo conjunto y una cultura de construcción de interdependencia. Ambos tienen un costo que no está estimado ni programado. (Vlado Castañeda, PERU MULTIPLE, FES, 2009) Los casos de educación y salud son

paradigmáticos porque se avanza a partir de pilotos que requerirían un seguimiento vertical y horizontal más intenso y que está supeditado a la buena voluntad por falta de recursos específicos (Informe Perú 2008, Defensoría, 2009).

101. Por eso se desconfía de la voluntad de avanzar consistentemente en esta línea, y se propone que sean la PCM conjuntamente con el Consejo de Coordinación Intergubernamental que asuman la responsabilidad de diseñar las articulaciones y preservar los fueros y las competencias de gobiernos regionales y locales evitando duplicidades e interferencias (Propuesta de Agenda Prioritaria, RED-Perú, Octubre 2008, p. 12).

102. Pero el Informe Anual 2008 de la PCM a la Comisión de

Descentralización del Congreso ha explicitado la prioridad de esta tarea y su compromiso de asumirla en coordinación con el CCI, la AGR y las Asociaciones de Municipalidades AMPE y REMURPE.

103. A fin de potenciar las capacidades de gestión de los Gobiernos Regionales para cumplir con los requisitos específicos de acreditación, al 31 de mayo del 2009 se han suscrito 293 Convenios Marco Intergubernamentales o CMI (sobre un total previsto de 325) entre los Sectores del Gobierno Nacional y los Gobiernos Regionales. En el 2008 la Secretaría de Descentralización hizo seguimiento a los compromisos en dichos convenios, cuyo informe de resultados fue puesto a disposición de los sectores y los Gobiernos Regionales, así como de la Defensoría del Pueblo (Informe Anual 2008 del Premier sobre Descentralización a la Comisión correspondiente del Congreso de la República). En ese camino, destacan los 15 talleres realizados por la Presidencia del Consejo de Ministros con los Gobiernos Regionales para validar las matrices de los ministerios y generar así un consenso, aunque aún parcial (falta la consulta con gobiernos locales según corresponda), en un aspecto trascendental como la definición de responsabilidades de cada nivel de gobierno.

104. Una debilidad existente es la escasa relación y coordinación

entre los Gobiernos Regionales y los Gobiernos Locales para potenciar el rol de los espacios subnacionales. (Informe Perú 2008, Defensoría, 2009, p. 2). Las instancias para esta coordinación se muestran poco efectivas y la noción de interdependencia de la planificación debía ser promovida desde el CEPLAN, para articular

los planes de desarrollo del nivel nacional con los planes subnacionales y garantizar no sólo consistencia, sino verdaderas sinergias. (Vigilancia del Proceso de Descentralización, Reporte Nacional Nº 17, Grupo Propuesta Ciudadana)

105. El cuarto desafío es fijar las delimitaciones territoriales

que corresponden a cada jurisdicción para reducir el número de municipios y para promover la conformación de regiones más integradas, sostenibles y equilibradas. En este desafío los disensos se dan entre poblaciones y élites locales, de un lado, y planificadores y teóricos que observan que la gran fragmentación político-administrativa, expresada en la creciente formación de provincias, distritos y centros poblados representa una restricción al tratamiento racional de procesos dirigidos al reordenamiento económico del territorio, a la gobernabilidad y a la regionalización del país (Propuesta de Agenda Prioritaria … RED-Perú, 2008, p.11)

106. Hoy, el departamento, la provincia y el distrito más

poblados del Perú son 15, 250 y 2,500 veces más grandes, respectivamente, que el departamento, la provincia y el distrito menos poblados. Existen diversas opciones para hacer frente a estas dramáticas diferencias de escala poblacional y construir jurisdicciones territoriales más sostenibles, capaces de servir apropiadamente a los ciudadanos (Informe Anual 2008 sobre Descentralización, del Premier a la Comisión de Descentralización del Congreso, Junio 2009)

107. Una cuestión crítica en este desafío es la agregación de las

regiones departamento para formar mega o macro regiones. La crítica principal al régimen de regiones departamento se centra en tres aspectos: las enormes inequidades en términos de recursos y población, la falta de correlato de la delimitación política con unidades geoeconómicas susceptibles de desarrollo sostenible, la dificultad de constituir plataformas articuladas de competitividad en las fronteras de los departamentos actuales. Pero los observadores de los fenómenos políticos que se han producido en el proceso consideran que las regiones departamento se han consolidado y continuarán por largo tiempo y desconfían de la viabilidad y estabilidad de mega regiones constituidas por referéndum.

108. Un avance importante se ha dado en términos de las

mancomunidades municipales y de las Juntas de Coordinación Interregional, pero parece persistir una resistencia –que incluye

algunas élites departamentales como promotoras- a abandonar la región departamento. Se han aprobado los procedimientos para el registro de mancomunidades que debe ser previamente aprobado por la PCM (RM 016-2008- PCM). Igualmente, se aprobó el reglamento de la Ley # 29021 que propicia la fusión de municipalidades distritales (DS Nº 075-2008, del 10 de julio del 2008) que reglamenta la Ley # 29021del año pasado. Lo que sigue pendiente es la reglamentación que le corresponde al MEF de la ley de conformación de mancomunidades (Ley N° 29029), que debiera facilitar la participación de las municipalidades en procesos de implementación de proyectos de inversión conjunta, comprometiendo sus recursos presupuestales, logísticos y humanos. (Informe Perú 2008, Defensoría, 2009).

109. Este último año se ha dado impulso a la consolidación de las ya creadas Juntas de Coordinación Interregional (JCI) que reúnen a autoridades de dos o más gobiernos regionales para crear condiciones para futuros procesos de integración regional. Las Juntas en proceso de fortalecimiento son:

110. La Junta del Norte-Oriente (INTERNOR) ya creada en el 2004 y conformada por los Gobiernos Regionales de Amazonas, Cajamarca, Lambayeque, Piura, San Martín, Tumbes, Ancash, y La Libertad.

111. La Junta de Coordinación Interregional de la Región Amazónica (CIAM) reconocida en julio del 2007) y conformada por los Gobiernos regionales de Amazonas, Loreto, Madre de Dios, Ucayali, San Martín; y

112. La Junta de Coordinación de Coordinación Interregional Centro Sur (CENSUR), reconocida en diciembre del 2007 y conformada por los Gobiernos Regionales de Apurímac, Ayacucho, Huancavelica, Huanuco, Ica, Junín, Lima y Pasco.

113. Por otro lado, como una iniciativa gubernamental y de

diversos sectores se viene promoviendo la creación de llamadas macro-regiones piloto que con el apoyo especial del Gobierno Central se pretende constituir en experiencias de laboratorio para profundizar la futura regionalización. Ya se han identificado hasta tres potenciales macro-regiones, en principio: los Gobiernos Regionales de Cajamarca y Lambayeque (norte); los de San Martín y Amazonas (cuenca amazónica); y los de Ancash, Huánuco y Ucayali,

esta última es la más promovida y con mayor interés por parte del Ejecutivo, habiendo un equipo técnico trabajando en la creación de condiciones para su implementación. (Informe Perú 2008, Defensoría, 2009)

114. Sin embargo, la voluntad popular se ha expresado dos

veces en los referendos a propósito de la constitución de mega o macro regiones regiones, para optar por la demarcación actual, sin cambios. Ni los incentivos fiscales ofrecidos a las regiones que logren articularse han servido para mejor promover una integración regional más razonable. Hay consenso en que un nuevo referéndum fallido podría acabar con la propuesta, no hay consenso respecto a la conveniencia de consolidar la descentralización con el esquema actual. (Informe Perú 2008, Defensoría, 2009).

115. El Parlamento ha optado por disociar la realización de un nuevo referéndum de cualquier agenda forzada, para abrir la posibilidad que las consultas sean hechas a solicitud de regiones interesadas en fusionarse en macro regiones. Se abren así tres vías de integración: la integración regional –como se experimenta en la actuales JCI-, por referéndum, por articulación de proyectos de interés común que evidencian las ventajas de la articulación (Informe Anual 2008 sobre Descentralización, del Premier a la Comisión de Descentralización del Congreso)

116. El quinto desafío es avanzar en la descentralización fiscal. A pesar que se reconoce un esfuerzo importante de transferencia de recursos del gobierno central a las regiones y municipalidades, y que se acepta que el porcentaje de recursos asignado al gobierno central se reduce consistentemente, hay observaciones respecto al porcentaje destinado a gobiernos locales, que excede el dedicado a los gobiernos regionales (Vigilancia del Proceso de Descentralización, Reporte Nacional Nº17, Grupo Propuesta Ciudadana, 2009).

117. La bonanza fiscal del período 2004-2008 ha favorecido a los gobiernos regionales de Ancash, Cusco, Tacna, Moquegua y Pasco, donde operan empresas extractivas de gran dimensión; San Martín, Huancavelica, Ucayali y Lambayeque, que dependen de la fuente Recursos Ordinarios han mejorado también su posición relativa. Piura, Junín, Puno y Huánuco no han mejorado su posición relativa.

118. En el Informe Anual sobre la Descentralización en 2008, presentado por el Primer Ministro a la Comisión de

Descentralización del Congreso, se afirma: La distribución de la renta nacional se ha convertido, quizá, en el tema de discusión más medular del Perú contemporáneo. En el 2008, el balance de la descentralización fiscal da cuenta de un proceso que avanza lentamente, que está generando inequidades severas entre circunscripciones y que no ha disminuido la elevada dependencia de los gobiernos subnacionales de las transferencias del Gobierno Nacional. Perfeccionar la descentralización fiscal supone hacer frente a diversos contrasentidos que atentan contra la eficacia del desempeño estatal y generan notables desigualdades regionales en la disponibilidad de fondos per cápita.

119. Según este informe del Premier, hay un conjunto de

contrasentidos fiscales, a saber: Casi la totalidad de recursos para gasto corriente transferidos a los Gobiernos Regionales se transfieren respondiendo a un criterio histórico y no guardan relación con el costo de ejercer las responsabilidades de gasto transferidas. Es frecuente la transferencia de responsabilidades sin recursos, por lo que la operación y mantenimiento de los servicios públicos se halla subfinanciada. Se pone énfasis en la transferencia de recursos para inversiones sin correspondencia con los recursos correspondientes para gestionarlas, con efectos en la baja eficacia de ejecución. La principal transferencia (canon) está asociada a los recursos del territorio, no a las necesidades de gasto. Se distribuye las transferencias que deberían ser compensatorias (FONCOMÚN) de modo universal y se utiliza las transferencias concursables con objetivos compensatorios (FONIPREL). Se producen incentivos negativos al esfuerzo fiscal para aquellos municipios que cuentan con potencial tributario.

120. La observaciones principales que se hacen desde fuera del gobierno nacional a los aspectos económicos del proceso de descentralización para el último período tienen que ver con las estrategias de respuesta a la crisis internacional, que se habrían manifestado con tres tendencias: desaceleración del gasto, reducción de los fondos directamente disponibles a las regiones para concentrarlos en fondos concursables, refugio en el argumento de la insuficiencia de capacidades y en la ausencia de macro regiones para postergar la descentralización fiscal.

121. La promoción de inversiones optada por el nuevo ministro de Economía y Finanzas recibe aprobación consensual, pero hay observaciones respecto a la necesidad de no concentrar todas las

bazas en obras públicas de gran inversión y maduración lenta, de privilegiar obras públicas de maduración más corta, y de pequeña y mediana inversión, como las que podrían ser hechas por los gobiernos regionales y locales. (Vigilancia del Proceso de Descentralización, Reporte Nacional Nº 17, Grupo Propuesta Ciudadana, 2009)

122. Hay disenso sobre las causas de la escasa ejecución de los

presupuestos disponibilizados a los gobiernos subnacionales. De una parte se acentúan los límites en las capacidades de autoridades y funcionarios subnacionales que no presentarían propuestas relevantes, pertinentes, técnicamente consistentes y factibles, por lo cual los proyectos, incluso si relativamente consensuados en el marco de los presupuestos participativos o presentados en el marco de la nueva capacidad de las regiones de evaluar sus proyectos, serían rechazados (Varios, PERU MULTIPLE, FES, 2009).

123. De otra parte se insiste en la existencia de una cultura de

retención de fondos en el MEF y las administraciones de fondos; en la falta de orientaciones técnicas pertinentes y de coordinación proactiva de los sectores con los gobiernos subnacionales –ellos no proveen orientación sobre intervenciones recomendadas ni indicadores apropiados, están inmovilizados por la dificultad para diferenciar gasto corriente de inversión en recursos humanos que den eficiencia y calidad a los servicios y mejoren la gestión de las inversiones-.

124. Los críticos señalan la existencia de formatos y procedimientos cuya complejidad sería intencionalmente orientada a retrasar los procesos de aprobación y transferencia de recursos, y resulta en pérdida de la sincronización entre los programas de actividades y la disponibilidad de fondos (Propuesta de la Agenda Prioritaria para profundizar la Descentralización en el Perú, RED-Perú, 2008).

125. Debe decirse, sin embargo que los proyectos considerados

viables por el SNIP pasaron de 1,523 en 2004 a 12,599 en 2008, con un aumento de valor de 1,242 millones a 7,055 millones de soles. Por otro lado, es justo reconocer que, en términos absolutos, en el período 2007-2008 los Gobiernos Regionales elevaron en aproximadamente 40% anual el volumen de inversiones ejecutadas, lo cual habla a las claras de una creciente mejora en el manejo de

recursos públicos (Informe Anual 2008 sobre Descentralización, de PCM a la Comisión de Descentralización del Congreso, Junio 2009).

126. Por otra parte, se observa que los recursos actualmente

disponibles en las regiones actualmente favorecidas por canon y sobre canon, no deberían ser orientados a pagar costos recurrentes, en la medida que son fondos que dependen de externalidades tales como el precio de las materias primas, la aceleración o contracción de la economía global. Y se observa que falta orientación para un mejor uso de esos fondos. (Informe Perú 2008, Defensoría, 2009)

127. Se incide en que las enormes inequidades generadas con el

actual sistema de asignación de recursos –que deviene en gobiernos locales y regionales con enormes fondos en reserva para los cuales no hay ni propuestas de uso- exacerban las ya existentes inequidades en la asignación histórica de recursos para servicios básicos que caracteriza al presupuesto público. (Propuesta de la Agenda Prioritaria … RED-Perú, 2008). Así, por ejemplo, mientras Tacna recibe transferencias por alrededor de 2,745 nuevos soles por habitante (incluyendo gobierno regional y gobiernos locales), Lambayeque recibe 519 nuevos soles. No sorprende, así, que el presupuesto para el primero, cuya población es cerca de 295 mil habitantes, sea 1,23 veces el del segundo, cuya población es 1,14 millones de habitantes (Informe Anual sobre Descentralización 2008, del Primer Ministro a la Comisión de Descentralización del Congreso, Junio 2009).

128. A este respecto se observa que sólo en el contexto del Acuerdo Nacional parecería posible una revisión de esta situación para dar paso a un sistema que favorezca la equidad en términos más enérgicos que los actuales fondos de compensación. Sin la participación de los partidos, los gobiernos subnacionales y los frentes, ¿quién le pone el cascabel al gato para posibilitar la redistribución de fondos considerados –de acuerdo a ley- como fondos propios, ya ganados?

129. El sexto desafío es promover plataformas de

competitividad que estimulen el crecimiento y desarrollo de las economías regionales y locales. El Plan Nacional de Competitividad y los Planes regionales de competitividad están contemplados en las normas como instrumentos orientados a asegurar el desarrollo sostenible en el marco de la globalización y el

cuidado de los recursos y capacidades nacionales. Los planes regionales de competitividad no fueron incluidos entre las condiciones para la acreditación como condición para la transferencia de competencias, funciones, programas, proyectos y recursos. En consecuencia hay regiones que asumieron responsabilidades sin contar con los instrumentos de planificación que pudieran dinamizar su desarrollo económico facilitando la articulación con los niveles superior –gobierno nacional- e inferior de la estructura de gobierno –gobiernos locales. La ausencia de esos planes afecta también la articulación entre el gobierno regional y local y los agentes económicos presentes en su jurisdicción.

130. El Informe Anual sobre Descentralización 2008, del Primer Ministro a la Comisión de Descentralización del Congreso, advierte: La descentralización está ligada a la modernización, lo cual incluye la implementación de la capacidad de planear estratégicamente a favor de la articulación y la promoción de la competitividad de los territorios. Partimos de un Estado sin planificación y centralizado, al que urge devolverle la capacidad de planear el futuro. La programación del Plan Estratégico de Desarrollo Nacional 2010-2011 para fines de este 2009, que muestra la voluntad política de dejar atrás un Estado carente de planificación, hará posible integrar progresivamente los actuales procesos de planeamiento de los niveles local y regional para impulsar la inversión descentralizada y la integración territorial.

131. En el proceso, diversos foros y planes han promovido la

competitividad. Al respecto, la Consejo Nacional de Competitividad ha lanzado ya el Índice de Competitividad Regional y promovido foros diversos tendientes a realizar las llamadas tres “I” de la competitividad: infraestructura, institucionalidad e innovaciones. Callao, Lima, Arequipa, Tacna y Moquegua ocupan los cinco primeros lugares en este índice; Apurímac, Huanuco y Huancavelica están en los últimos lugares. Se trata de un ranking que ordena las regiones de acuerdo a sus factores de competitividad, como son: institucionalidad, infraestructura, desempeño económico, salud, educación; clima de negocios; ciencia, tecnología e innovación, y recursos naturales. La elaboración de este Indicador es un esfuerzo que busca mejorar la comprensión de las distintas dimensiones de la competitividad regional, y que ha merecido el respaldo de expertos con quienes el CNC ha consultado

sus resultados (Perú Compite, Consejo Nacional de Competitividad, 2008).

132. Otros foros y conversatorios han sido promovidos desde los

propios Gobiernos Regionales y Juntas de Coordinación, con apoyo de la cooperación internacional, merecen destacarse particularmente los del norte y el sur en los que se ha reconocido la interdependencia de los diferentes niveles de gobierno para alcanzar las condiciones de competitividad necesarias.

133. En el terreno de las buenas prácticas, la eliminación de

barreras burocráticas también refuerza la inversión descentralizada y eleva la competitividad regional, que según el Consejo Nacional de Competitividad fluctúa de 0,25 (Huancavelica) a 0,75 (Lima). Y durante el año 2008 los Gobiernos Regionales avanzaron en esa dirección, simplificando un total de 88 procedimientos administrativos que incluyen reducciones de requisitos, tasas y plazos, así como eliminaciones de procedimientos. Asimismo, en el campo de la descentralización económica municipal, los avances en materia de simplificación administrativa han sido importantes. Por ejemplo, desde ahora, todas las municipalidades deberán otorgar licencias en el marco de un procedimiento único administrativo que será de evaluación previa y para el que operará el silencio administrativo positivo dentro de un plazo máximo de 15 días (cambio que ya es aplicado por más de un tercio de las municipalidades del país). (Informe Anual 2008, PCM a la Comisión de Descentralización del Congreso, Junio 2009)

134. Para algunos investigadores de la Universidad del Pacífico, el desarrollo de instrumentos aislados, dirigidos al incremento de los niveles de competitividad, como los que se encuentran plasmados en el Plan Nacional de Competitividad y en los Planes Regionales de Competitividad, tienen una escasa posibilidad de éxito. Esto, porque no existe una auténtica coordinación política y de gestión entre los diferentes niveles de Gobierno (nacional, regional y local) ni entre los distintos sectores económicos involucrados en el desarrollo productivo. (Juan José Martínez y Silvana Huanqui en Punto de Equilibrio) Dicen: las políticas y estrategias nacionales de competitividad deberían –por un lado– articular al sector público de manera vertical (esto es, considerando los tres niveles de gobierno) y –por el otro– coordinar la acción del sector público con el sector privado de manera horizontal. Para el desarrollo de las acciones indicadas, el uso de indicadores de

competitividad puede resultar particularmente útil, ya que se podrían identificar barreras y potencialidades, pero también acciones y metas por alcanzar.

135. La Ley Marco de Promoción de la Inversión Descentralizada precisa funciones de Gobiernos Regionales y locales, así como reglas para la creación de Agencias de Fomento de la Inversión Privada (AFIP). Complementariamente, en su plan Invierte Perú al 2011, PROINVERSIÓN ha incorporado la asistencia técnica a los Gobiernos Regionales y a las AFIP interregionales para catalizar el liderazgo en la promoción de la inversión privada, formular planes de inversión regionales y elaborar guías, estudios de factibilidad y otros relacionados. (Informe Anual 2008, PCM a la Comisión de Descentralización del Congreso, Junio 2009)

136. Hay avances en términos de asociatividad, para

racionalizar la gestión de recursos asociados a micro cuencas, circuitos turísticos, líneas productivas específicas –como ganadería lechera-, pero la integración de circuitos productivos para crear ventajas comparativas es todavía incipiente (Perú Compite, Consejo Nacional de Competitividad, 2009). Hay consensos respecto a los acentos que debe asumir el sector agrario para alcanzar competitividad: alimentos orgánicos, especies nativas, ventajas basadas en la eco diversidad y relacionadas con la nueva y creciente popularidad de la gastronomía peruana y con la medicina natural tradicional. Pero falta involucrar más al sector privado y atraer inversiones alineadas con esta visión, especialmente en el sector logístico, donde la competitividad encuentra una de sus dificultades mayores (Pro-Inversión, 2009).

137. El séptimo desafío es institucionalizar la participación

ciudadana tanto al nivel local como regional, en los dominios económico, político y administrativo.

138. El Perú es uno de los países de América Latina con más alto nivel de participación ciudadana. Gracias a ello, la descentralización cuenta con actores cada vez más relevantes (como la ANGR, la AMPE y REMURPE), con una relación democrática cada vez más indispensable entre autoridades y ciudadanos, con nuevos liderazgos regionales que fortalecen la gobernabilidad. Durante 2008 la participación ciudadana en la gestión descentralizada y la articulación de niveles de gobierno han presentado perspectivas interesantes. Sin embargo, existe poca fe

ciudadana en la democracia y la población cuestiona abiertamente y en forma trasversal a todas las autoridades democráticamente elegidas, lo que plantea un reto especial a las autoridades regionales locales, que son las más cercanas a la población y las llamadas a asumir acciones concretas, así como un desafío relacionado con el rediseño de los mecanismos de representación y coordinación intragubernamentales e intergubernamentales (Informe Anual sobre Descentralización 2008, del Premier a la Comisión de Descentralización del Congreso)

139. El informe del Premier, por su parte, indica –y coincide con las observaciones de la RED-Perú y del Grupo Propuesta Ciudadana- que la razón de crear los Consejos de Coordinación Regionales (CCR) y Locales (CCL), normados por la LOGR y la LOM, fue dotar a la implementación de la descentralización de instancias de coordinación entre las autoridades y la sociedad civil. Sin embargo, se han identificado diversos problemas relacionados con su diseño. Entre ellos, su carácter eminentemente consultivo, el incumplimiento de acuerdos tomados en su seno, el desbalance entre el número de representantes de la sociedad civil y de las autoridades, la limitada cantidad de sesiones anuales, la falta de recursos y sus debilidades para la fiscalización. Pero esos problemas son solo parte de las naturalmente complejas y cambiantes relaciones entre instituciones que forman parte de una democracia en formación.

140. Elevar la representatividad política en los consejos

regionales es un imperativo que requiere eliminar el premio a la mayoría relativa electoral, así como establecer una relación directa entre el número de votantes de una provincia y el número de representantes ante el Consejo, con el fin de incorporar el criterio de población para definir la representatividad efectiva de las poblaciones. (Propuesta de Agenda Prioritaria para profundizar la Descentralización en el Perú, RED-Perú, Octubre 2008, e Informe Anual 2008 sobre Descentralización, del Premier a la Comisión de Descentralización del Congreso, Junio 2009)

141. Es importante remarcar que durante el 2008 y en aplicación de la normativa nacional existente, se ha continuado con la implementación de diversos mecanismos de consulta y participación ciudadana, particularmente referidos a la actualización de los planes municipales y regionales de desarrollo así como a la elaboración y

aprobación de los presupuestos participativos. Mención especial en estos procesos merecen las experiencias crecientes que han promovido una mayor participación de mujeres y jóvenes en la toma de decisiones y en el beneficio directo de sus resultados. (Informe 2008 sobre Descentralización en el Perú, Defensoría, Lima, 2009)

142. El informe del Premier dice: es necesario fortalecer la ANGR y las principales asociaciones de gobiernos locales, pues para que el CCI sea suficientemente pote requiere también de actores igualmente potentes que compartan una agenda común. Actualmente, la AMPE y la REMURPE alternadamente forman parte del Consejo Directivo del Fondo Nacional de Promoción a la Inversión Privada Regional y Local (FONIPREL), y los alcaldes presentan propuestas al Ejecutivo y al Legislativo para mejorar la marcha de la descentralización. Por su lado, luego de alrededor de dos años de funcionamiento, la ANGR se ha consolidado como canal de formulación de demandas y propuestas, y mecanismo de interacción entre los presidentes regionales y de concertación con el Poder Ejecutivo al más alto nivel.

143. Actualmente, la ANGR es un jugador clave en la discusión

de temas de agenda nacional, como la descentralización fiscal, el presupuesto público y la crisis financiera, mientras que los presidentes regionales organizados participan en el FONIPREL, el CEPLAN y el CCI. Pero además, el papel protagónico de la ANGR abre nuevas vías de democratización a través del trabajo conjunto con el Ejecutivo en materias como la lucha contra la pobreza, la programación presupuestaria y la descentralización fiscal. Tal como se hizo en el caso del SNIP, el Ejecutivo evalúa la posibilidad de conformar una Comisión Técnica de Alto Nivel para tratar este último tema.

144. Respecto a la capacidad ciudadana de revocatoria de las autoridades, consagrada en la ley, hay observaciones críticas sobre el ejercicio de este derecho que han demandado ordenar el recurso a la revocatoria, así en enero de 2009, por Ley N° 29313 se introdujeron ajustes para garantizar la eficacia de la revocatoria como mecanismo de control ciudadano. Entre ellas, que aquélla solo se realiza una vez durante el mandato y nunca en el primer ni en el último año y que hayan asistido a la consulta 50% de los electores del padrón. Además, para impedir un uso ligero de las revocatorias, la nueva ley debe abrir una puerta más grande al mecanismo de

rendición de cuentas, reduciendo las firmas requeridas para solicitarla a la mitad (10% y hasta un máximo de 25,000).

145. Respecto a los presupuestos participativos, que introducen la participación ciudadana directa en la priorización de necesidades y la programación de recursos, se ha venido afirmando que favorecen la atomización de los presupuestos regionales –esencialmente porque faltan orientaciones y la normatividad no es clara ni inductora de las interdependencias. Pero esto no ha sido demostrado y en cambio constituyen una oportunidad real de trascender la frontera de la normatividad vigente (Informe Anual 2008 sobre Descentralización, del Premier a la Comisión de Descentralización del Congreso, Junio 2009)

146. Según el Informe de Sistematización de los Procesos del Presupuesto Participativo (de José Távara y colaboradores, editado por PROPOLI, con auspicio del MIMDES y la Unión Europea en Julio del 2008, 70 pp.), los agentes participantes valoran el proceso de Presupuesto Participativo como un mecanismo de incidencia en la gestión municipal y como una forma de canalizar recursos hacia sus pueblos u organizaciones, pero al mismo tiempo tienen observaciones de diverso grado sobre la forma como se viene realizando en sus distritos o sobre como está diseñado en las normas legales que lo rigen. En primer lugar, proponen cambios en la municipalidad -en las autoridades y en los funcionarios mayor voluntad política, mayor transparencia en los procesos de vigilancia y de rendición de cuentas, que no cambien cada año las reglas de juego, que no busquen influir demasiado en los procesos de toma de decisiones y que respeten los acuerdos a los cuales se llegan en el proceso. También proponen cambios en el proceso, en algunas fases del proceso, como por ejemplo en la fase de convocatoria que debe ser hecha con anticipación y con amplia difusión; en la fase de capacitación que sea amplia y no ligera y que no se repitan siempre los mismos temas. En cuanto a los agentes participantes sugieren que se garantice su representatividad.

147. Muchas autoridades no identifican los beneficios de

impulsar los presupuestos participativos y tienden a reproducir vínculos políticos tradicionales con la sociedad, forzando una aplicación meramente formalista, que se potencia por la ausencia de estímulos. Esto favorece el incumplimiento de los acuerdos adoptados por parte de las autoridades que frecuentemente los

modifican unilateralmente, diluyéndonos en los procedimientos de ejecución presupuestal. Por eso, algunas tareas pendientes de este 2009 para contribuir a la consolidación de este proceso participativo son el mejoramiento de la calidad de los proyectos que se presentan, la conformación y el fortalecimiento de los comités de vigilancia y el fortalecimiento de las capacidades de los equipos técnicos (Informe Anual 2008 sobre Descentralización, el Premier a la Comisión de Descentralización del Congreso).

148. En total, 21 Gobiernos Regionales informaron a la Secretaría de Gestión Pública de la PCM que durante el año 2007 recibieron 2,590 pedidos ciudadanos de información, y que de ellos atendieron 2,451. Por su parte, en el ámbito local, 75 municipalidades provinciales reportaron que recibieron 4,248 pedidos de acceso a la información pública, de los que atendieron 3,288. Finalmente, 316 municipalidades distritales comunicaron haber recibido 11,071 pedidos de información y atendido 9,255 de ellos. La información más solicitada estuvo referida a ejecución presupuestal, expedientes técnicos, ejecución de proyectos, gestión administrativa, contrataciones y adquisiciones (Informe Anual 2008 sobre Descentralización, del Premier a la Comisión de Descentralización del Congreso, Junio 2009).

149. Un aspecto novedoso, casi sin desarrollo en los marcos legales sobre la participación, es la creciente y espontánea constitución de espacios institucionalizados y permanentes de concertación en áreas específicas de políticas públicas, entre el gobierno regional y la sociedad civil. Así, en un mapeo realizado en 17 ámbitos regionales, se identificó casi un centenar de Mesas de concertación, sectoriales y temáticas, entre autoridades y grupos de la sociedad civil. Este fenómeno constituye un aporte sustantivo a la redefinición de las relaciones entre Estado y sociedad y, si bien la articulación de tales iniciativas con los CCL y los CCR es una asignación pendiente, su potencial en la construcción de una gestión moderna y democrática de las políticas públicas resulta innegable (Ídem).

150. El octavo desafío es acrecentar la transparencia, mejorar

la calidad de la información y asegurar el monitoreo del proceso, para garantizar que la relación entre descentralización y desarrollo y descentralización y democracia se mantiene viva. Esto tiene que ver tanto con la información para la gestión –diagnósticos, priorizaciones, algoritmos de intervención,

presupuestos necesarios, previsión de contingencias- como con la información para el control ciudadano –cumplimiento de acuerdos, niveles de implementación de actividades, de ejecución presupuestaria, respeto de procedimientos, logro de resultados previstos- como con la articulación entre niveles de gobierno –consistencia entre los planes y programaciones multiniveles, oportunidad de las tareas y gastos, necesidades y oportunidades de corrección, lecciones aprendidas. La información debe permitir contrastar lo que se hace con los Objetivos de Desarrollo del Milenio y los Planes Nacionales de Desarrollo (CEPLAN) y abrir una puerta a la predictibilidad para las inversiones del sector privado tanto interno como externo.

151. Un importante aporte a la transparencia y la

democratización de la información política es la creación de un sitio web denominado Infogob, con un acceso gratuito permanente (www.jne.gob.pe/infogob). Desde esta página se pretende conocer acerca de las promesas cumplidas o incumplidas de las autoridades públicas, su hoja de vida, sus actividades preelectorales, los reclamos presentados frente a su gestión, la marcha de los partidos políticos, entre otros. Este instrumento recientemente en funcionamiento (octubre 2008) aparece como forma de fiscalización y seguimiento a las autoridades electas y se espera que cuente los recursos y voluntades necesarios para garantizar su continuidad y respeto. Es importante mencionar que hay un conjunto de instituciones y proyectos que vienen asumiendo el rol de vigilar u observar el desempeño de las autoridades en la gestión pública. Para mencionar tenemos al Grupo Transparencia, Ciudadanos al Día, Proética, Vigila Perú, la Plataforma de la Vigilancia Social. (Informe Perú 2008, Defensoría, 2009)

152. Por el lado de la transparencia en la gestión pública, cabe

resaltar las notables mejoras de los Gobiernos Regionales en compartir sus acciones a través de los portales electrónicos cuyo acceso es cada vez más creciente por parte de la población interesada. Según el Grupo Propuesta Ciudadana a setiembre del 2008 la mayoría de los portales de los Gobiernos Regionales brindan información relevante sobre su gestión. Ha aumentado la difusión de información más sensible (presupuesto, personal y contrataciones públicas) que puede ayudar más a prevenir la corrupción, aunque aún se mantiene en general deficiente la información sobre las audiencias públicas, el Consejo de Coordinación Regional, el presupuesto participativo, así como los ingresos. Es así que la información y

difusión del presupuesto y remuneración del personal llega a un 79%, mientras que tan solo una mitad de los Gobiernos Regionales comparte información sobre sus ingresos corrientes, ingresos de capital, transferencias y financiamiento. Así mismo, se ha venido difundiendo mejor lo que se refiere a las contrataciones públicas (72%), en contraposición con la deficiente información sobre participación ciudadana que llega a un 35%. Este tipo de información aun no es posible obtenerla del desempeño de las autoridades municipales, falta generar los sistemas e instrumentos más afinados para el seguimiento y control correspondiente. (Ídem)

La nueva agenda sobre desarrollo y descentralización: 153. La nueva agenda es la más importante de las coincidencias

entre los documentos consultados y las opiniones de los diferentes entrevistados El documento de la PCM recoge las sugerencias y propuestas de todas las otras fuentes consultadas y las organiza en una agenda que esencialmente se define en torno a cuatro componentes:

154. Un conjunto de tareas pendientes en el ámbito de la

legislación: son normas generales y reglamentos complementarios para normas existentes que deben facilitar la culminación de la transferencia de competencias –y resolver las dificultades, oscuridades y superposiciones producidas por la desincronización del proceso de transferencia con las normas de adaptación de los sectores a la nueva estructura del Estado.

155. Estas normas deben subsanar los problemas de

delimitación de funciones entre los tres niveles; crear las condiciones de aceleración de la descentralización fiscal; incentivar y apoyar la constitución de plataformas de competitividad y atracción de inversiones; contribuir a la formalización de la concertación horizontal y vertical, especialmente en el terreno económico y con el sector privado interno y externo a las regiones y localidades; garantizar la interacción entre gobierno y sociedad civil ex ante y ex post de la programación de las inversiones y la implementación de los presupuestos; asegurar que los gobiernos regionales y locales alcanzan a realizar su potencial recaudatorio y que no se crean incentivos perversos a la omisión de la presión fiscal.

156. Deben completarse y reglamentarse las normas para asegurar la posibilidad de disponer de recursos humanos calificados de los sectores en las instancias regionales de gobierno, facilitar el proceso de demarcación territorial, orientar la gestión de las mancomunidades, mejorar la representatividad en los Consejos Regionales quitando el premio automático a la lista con mayoría, reducir la vulnerabilidad institucional a procesos de revocatoria en los que no se ha cumplido etapas previas; activar las instancias regionales y locales del sistema de planeamiento estratégico; adoptar y poner en vigor el sistema integrado de información y monitoreo del desarrollo descentralizado.

157. El segundo componente se relaciona con la puesta en obra

de las normas y con el desarrollo de los programas, es la programación y transferencia efectiva de los recursos necesarios para implementar actividades consideradas críticas tanto al desarrollo del proceso de descentralización para el desarrollo como al disfrute de los derechos básicos de la ciudadanía, para cerrar la brecha entre planificación y ejecución y entre responsabilidades y medios para realizarlas. Entre las tareas que corresponden al proceso mismo y que requieren definir financiamiento oportuno y suficiente están el Plan Nacional de Capacitación –incluyendo lo necesario en el Marco de los convenios de cooperación y colaboración; el Sistema Integrado de Información y Monitoreo; la Demarcación Territorial; la puesta en vigencia del Consejo de Coordinación Intergubernamental; la puesta en vigencia y generalización de las audiencias de rendición de cuentas.

158. De otra parte, es claro que los procesos que producen los

resultados exigibles a cada sector, deben ser bien definidos, y claramente costeados, de manera que la atribución de recursos a los distintos niveles de gobierno corresponda realmente a lo que tienen que hacer y lo que están en condiciones de gestionar. Ese ejercicio podría superar la pobre articulación de los planes de los distintos niveles, que actualmente dificulta la implementación concertada y oportuna, conduce a bajos niveles de implementación y parece justificar las demoras y reticencias para la transferencia efectiva de fondos.

159. Una consideración adicional está relacionada con la rendición de cuentas: fondos recibidos, fondos utilizados, servicios y oportunidades creadas, su calidad, durabilidad, relevancia y pertinencia. Esto tiene que ser el meollo de los audiencias públicas anuales de rendición de cuentas, y debe haber ocasión para contrastar los informes oficiales con la opinión de los grupos que recibieron las obras o servicios.

160. Un tercer componente de la agenda tiene que ver con la

representatividad, la participación ciudadana, la transparencia y el monitoreo de los indicadores principales del desarrollo humano. La descentralización tiene entre sus objetivos facilitar la participación de los actores sociales en la determinación de prioridades y la escogencia de respuestas a las necesidades de la población y considerando una perspectiva de sostenibilidad en el

mediano y largo plazo. Esto no quiere decir que la participación ciudadana no tenga cabida en las instancias nacionales.

161. Perú ha reconocido en la Carta Iberoamericana sobre Participación Ciudadana un nivel a alcanzar progresivamente. En esta carta se prevé el derecho a la información y orientación, la creación de instancias formales y no formales de intervención ciudadana, la atención a la representación de las minorías, la intervención de los actores sociales desde la fase del reconocimiento y priorización de necesidades hasta la de evaluación de la gestión y de sus resultados, la necesidad de incorporar en los organigramas de las instituciones la función y los presupuestos necesarios para facilitar la participación y evaluarla.

162. La participación ciudadana ofrece la posibilidad de

reconocer las posibilidades y razones de conflicto y de negociar soluciones antes que se vicien los mecanismos de acuerdo. Es responsabilidad de las autoridades locales y regionales reconocer y dar peso a esas razones, crear las instancias para encontrar soluciones viables, llevar esas razones y posibilidades al gobierno nacional cuando sea necesario ampliar el ámbito y la intensidad de la intervención porque afecta los intereses de una gran mayoría de los ciudadanos.

163. El cuarto componente tiene que ver con la adaptación de la

comunidad política al proceso de descentralización. En la medida en que este proceso afecta precisamente la distribución del poder, es esencial que los partidos estén preparados para responder a los desafíos que este poder compartimentado implica, en términos de la posibilidad de identificar intereses y programas comunes y de abrir espacio a intereses y programas locales o específicos.

164. Es indispensable comprometer a los medios de

comunicación en la discusión de las ventajas y riesgos del proceso, de su responsabilidad social en él y en el discernimiento del código de conducta que posibilite acompañarlo.

165. Los partidos políticos nacionales y regionales debían jugar

un rol educativo para que la población explicite sus intereses y participe en la determinación de prioridades, y para que las autoridades sometan instrumentos que faciliten las decisiones y presten debidas cuentas de sus actividades, procedimientos, gastos, inversiones y resultados. Pero tienen un rol aún más

importante en hacer conocer y apreciar los intereses nacionales y en contribuir a difundir las políticas y programas públicos que pueden realizarlos.

166. No habrá desarrollo sin una masa crítica de líderes y de

ciudadanos que comprendan los indicadores del desarrollo, sus complementariedades y prioridades relativas y puedan seguirlos en los niveles local, regional y nacional.

167. Un sistema integrado de monitoreo, sólido en términos

técnicos y creíble para la sociedad, en el cual se dé activa participación a los actores sociales a todos los niveles, puede contribuir a la apropiación de los intereses y prioridades nacionales y dar bases efectivas para la comprensión de las peculiaridades regionales y locales. Ese es el tipo de sistema necesario para medir los avances hacia una equidad en la diversidad y para orientar la corrección del rumbo cuando haga falta.