Plan Nacional de Ordenamiento y Desarrol

8/19/2019 Plan Nacional de Ordenamiento y Desarrol

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Plan Nacional de Ordenamiento

y Desarrollo Territorial

(PNODT):Una lectura desde la Sociedad Civil

San Salvador, El Salvador

Junio de 2004

Fundación Nacional

para el Desarrollo


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Plan Nacional de Ordenamiento

y Desarrollo Territorial

(PNODT):

Una lectura desde la Sociedad Civi l

Editado por:

FUNDE, Fundación Nacional para

el Desarrollo y CARE El Salvador

Coordinación:

Flora Blandón de Grajeda (coordinadora)

Oscar López

Carlos López

Equipo Técnico:

Carlos E. Ferrufino (coordinador)

Sandra Gutiérrez

Aída Zeledón

Primera edición:

Marzo de 2005, San Salvador, El Salvador

Se imprimieron 1200 ejemplares

Diagramado e impresión:Astaciodiseño (243-4909)

© Derechos Reservados.

FUNDE

Se autoriza la reproducción total o parcialsiempre y cuando se cite la fuente.


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Indice

Presentación 5

I. Introducción........................................................................................7

II. Visión de país......................................................................................11

III. Regionalización y sistema de ciudades .................................................17

IV. Vivienda y asentamientos humanos .....................................................25

V. Infraestructura.....................................................................................31

VI. Medio Ambiente..................................................................................37

VII. Financiamiento ...................................................................................45

VIII. Marco legal e institucional ...................................................................51

IX. Conclusiones generales ........................................................................57

X. Hacia la construcción de una propuesta desde la sociedad civil ............63

• El Plan como reflejo de una visión de país..................................65

• La visión del país y la revisión del modelo económico ...............67

• Política territorial y regionalización ............................................70

• Vivienda y asentamientos humanos ...........................................73

• Sistemas infraestructurales ........................................................75

• Medio Ambiente .......................................................................77

• Financiamiento .........................................................................79• Marco legal e institucional..........................................................83

XI. Referencias ..........................................................................................101


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l Ordenamiento Territorial no es un tema nuevo en El Salvador. Desde la segunda mitaddel siglo XX, el país ha acumulado experiencias en los ámbitos de la planificación deldesarrollo y del ordenamiento del territorio. La elaboración de planes urbanísticos en las

principales ciudades y el trabajo del desaparecido Ministerio de Planificación forman parte de eseesfuerzo en los años sesenta y setenta.

La Constitución de la República de 1983 subraya la importancia del tema al recoger la necesidadde impulsar planes de desarrollo tanto a nivel nacional como local. Sin embargo, ha sido hasta laúltima década que la planificación y del ordenamiento territorial recuperan su relevancia en nuestropaís. Así, se ha venido planteando la necesidad de una Ley de Ordenamiento Territorial y algunasinstituciones del gobierno central como el Viceministerio de Vivienda y Desarrollo Urbano (VMVDU)en 1994, y el Ministerio del Medio Ambiente (MARN) posteriormente, han contratado consultoríascon el objetivo de promoverla, pero ninguna iniciativa ha logrado su propósito.

Recientemente, la importancia del ordenamiento territorial ha sido reforzada por los estragos causadospor los terremotos de enero del 2001 -que pusieron al descubierto las profundas grietas estructuralesque soportan la economía, el tejido social, las instituciones, los marcos jurídicos y el medio ambiente

en El Salvador-, por la mayor conciencia sobre los desequilibrios territoriales que enfrenta el paístal como lo muestra el Informe de Desarrollo Humano El Salvador 2001, y por el crecienteprotagonismo de los gobiernos locales en la vida nacional.

En el 2001 el Gobierno Central a través del VMVDU contrató al consorcio español EPYPSA –IBERINSA, para que elaborara el Plan Nacional de Desarrollo y Ordenamiento Territorial (PNODT),y un marco legal que le dé soporte. Este hecho parecería apuntar a darle nuevo impulso al procesode instalar en El Salvador un sistema de ordenamiento del territorio, dado que la propuesta de laempresa española reviste notables originalidades por su escala y potenciales implicaciones en términostécnicos, legales e institucionales. La magnitud de los recursos invertidos, el tamaño del equipoconsultor y la complejidad de los temas abordados confirman la importancia del esfuerzo.

En esa perspectiva y desde una óptica de desarrollo nacional y local, la FUNDE ha venido desde1994, abordando la temática de los desequilibrios territoriales y dentro de ella, la necesidad deordenar el territorio como una forma de reducir tales desequilibrios. Así, en 1995, promovió unproceso de reflexión y debate sobre el tema que tenía como principal propósito promover y facilitarla construcción de una propuesta sobre ordenamiento territorial en El Salvador y que tuvo un puntoculminante en octubre de ese año en el Seminario-Taller: "El Ordenamiento Territorial, Pieza Clave

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Presentación

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para la Autonomía Municipal y el Desarrollo Sustentable", con una participación de 38 representantesde Concejos Municipales, organizaciones sociales y políticas, Asamblea Legislativa e instancias delGobierno Central.

Después de los terremotos del 2001, la FUNDE decidió redoblar el esfuerzo en el tema, apoyandoy facilitando la elaboración del Plan de Desarrollo y Ordenamiento Territorial en el municipio deTecoluca, departamento de San Vicente, proceso apoyado por la Iniciativa Monseñor Romero, elFondo Catalán y el Fondo Mallorquí. Durante el 2002 se abrieron espacios de discusión y reflexiónsobre la temática con actores locales, regionales y nacionales, con el apoyo de Diakonía Suecia.

A partir de allí, a lo largo de los años 2003 y 2004, la FUNDE impulsa la iniciativa “Ordenamientoterritorial en El Salvador: Generando procesos de incidencia”, apoyada por CARE El Salvador yorientada a contribuir al desarrollo de procesos de incidencia en la temática del ordenamientoterritorial, buscando la articulación entre actores y procesos locales-regionales, con actores y procesosnacionales.

En tal iniciativa, el PNODT y el anteproyecto de Ley que lo acompaña han sido objeto del análisisy la discusión con distintos actores y en diversos espacios locales y nacionales.

Se realizaron seminarios con los Consejos Departamentales de Alcaldes (CDA) de La Unión, LaLibertad, Sonsonate, Chalatenango, Cuscatlán y San Salvador. En estos talleres también participaronorganizaciones que se encuentran realizando trabajo en dichos departamentos (Universidades,ONG´s, Casas de la Cultura, Agencias de Cooperación). Asimismo, se llevaron a cabo talleresespecíficos con la Red de Planificadores del Área Metropolitana de San Salvador (AMSS), con elColegio de Arquitectos de El Salvador, (CADES), la Asociación Salvadoreña de Ingenieros yArquitectos (ASIA) y la Cámara Salvadoreña de la Industria de la Construcción (CASALCO), y

diversas reuniones de trabajo con instituciones que mostraron interés e involucramiento en el tema,siendo ellas: CARE, la Asociación Salvadoreña de Desarrollo Integral (ASDI), el Departamento deOrganización del Espacio de la UCA, la Oficina Técnica de La Montañona, la Asociación deMunicipios del Valle de San Andrés (AMUVASAN), el Sistema de Asesoría y Capacitación para elDesarrollo Local (SACDEL) y la Fundación de Apoyo a Municipios de El Salvador (FUNDAMUNI).

Uno de los resultados de este proceso es el documento que aquí se presenta. En él, se hace un análisisdel PNODT y del Anteproyecto de Ley y se aproxima una propuesta que ha sido construida a partirdel mencionado proceso participativo.

Queremos expresar nuestros agradecimientos a todas las instancias y organizaciones mencionadas

que han tomado parte en este trabajo y lo han hecho posible, junto al equipo de FUNDE y CARE,logrando generar una propuesta preliminar articulada y participativa de cara a responder a los vacíosy debilidadesque a nuestro juicio, presentan el PNODT y su Anteproyecto de Ley.

Alberto Enríquez Vi llacorta Director Desarrollo Regional/Local

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IINTRODUCCIÓN

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I. INTRODUCCIÓNEl objetivo principal del presente estudio es aprovechar la iniciativa del Plan Nacional de

Ordenamiento y Desarrollo Territorial para contribuir a posicionar la planificación y elordenamiento del territorio como uno de los temas claves de la agenda nacional.

Más específicamente se propone:

• Contribuir a la construcción de un consenso social básico a partir del estudio, difusióny discusión del Plan Nacional de Ordenamiento y Desarrollo Territorial (PNODT)incluyendo su base conceptual, estrategias e instrumentos, para posteriormente elaborarrecomendaciones generales, técnicas y legales.

• Conocer y evaluar el proceso y propuestas del Plan Nacional de Ordenamiento yDesarrollo Territorial, tanto en su dimensión técnica como legal, relacionándolo con otras propuestas y con el marco jurídico existente en el país.

• Identificar debilidades en el planteamiento del PNODT y en el anteproyecto de leyy sugerir lineamientos generales que aseguren el abordaje integral de algunos temasterritoriales clave.

• Elaborar el material básico necesario para iniciar un proceso de discusión sobre el tema

de ordenamiento territorial en El Salvador con diferentes actores sociales.Para cumplir con los objetivos planteados para el estudio se proponen tres alcancesfundamentales:

1. Revisión, síntesis y valoración del PNODT y del anteproyecto de ley.

2. Realización de un proceso de talleres de discusión acerca del PNODT con grupos deactores clave.

3. Formulación de una serie de lineamientos básicos que permitan identificar los elementospositivos del plan y del anteproyecto de ley y mejorar el proceso.


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El estudio incluye tres fases:

• Síntesis y revisión del PNODT: incluye la revisión crítica del PNODT con base ensiete temas clave: 1/ Visión de país; 2/ Regionalización y sistema de ciudades; 3/ Vivienda y Asentamientos Humanos; 4/ Infraestructura; 5/ Medio Ambiente; 6/ Propuesta legal e institucional; 7/ Financiamiento. Para cada uno de estos puntos sepresentará una síntesis de los planteamientos del PNODT y comentarios generalesincluyendo fortalezas y debilidades, haciendo énfasis en los instrumentos y actoresresponsables.

• Formulación de propuestas: definición de lineamientos generales para retomar elPNODT partiendo de las debilidades identificadas y construyendo las bases de unposicionamiento institucional acerca de la planificación y el ordenamiento del territorioen El Salvador. Estas sugerencias serán tanto técnicas como legales y abarcarán los sieteaspectos anteriormente mencionados.

• Talleres y discusión con actores: incluye la discusión con actores relacionados con eltema de ordenamiento territorial en El Salvador en dos procesos paralelos: 1/ Tallerescon ONGs, actores territoriales y gobierno central; 2/ Entrevistas con expertos. Enestos talleres se discutirían los resultados preliminares de la fase síntesis a partir de lossiete temas clave identificados.


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I IVISIÓN DE PAÍS

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1. Plan Nacional de Ordenamiento y Desarrollo Terr itorial, volumen 1, sección 2, página 30.

II. VISIÓN DE PAÍS

A. Síntesi s

El Plan Nacional de Ordenamiento y Desarrollo Territorial define SU visión de país enla primera parte del volumen de propuestas. Esta visión establece los siguientes aspectos:

El desarrollo sostenible en El Salvador debe perseguir dos objetivos complementarios: a/ la superación de la pobreza, incluyendo la mitigación de riesgos ambientales; b/ laintegración del país al mundo en un contexto de libre mercado (PNODT, V1/s2:30)1

Para esto hay que tomar en cuenta que el territorio es un recurso escaso y muy valiosoen El Salvador, por lo que es necesario planificar su uso. De aquí se plantean seis retosfundamentales: a/ sociales; b/ económicos; c/ de vivienda y sistemas urbanos; d/ ambientales;e/ de infraestructura; f/ institucionales (PNODT, V1/s2:30).

La superación de estos retos implica una serie de acciones de largo plazo: 1/ fortalecer laeconomía formal y moderna; 2/ cualificar los tejidos marginales informales; 3/ realizarun importante esfuerzo inversor; 4/ priorizar el tema habitacional – urbano; 5/ aprovecharlos recursos del territorio, especialmente las aguas superficiales; 6/ reducir la vulnerabilidadambiental; 7/ Mejorar las condiciones de movilidad y transporte de personas y mercancías;8/ desarrollar una política territorial de mediano y largo plazo y 9/ desarrollar un nuevomarco normativo, especialmente en los temas suelo y agua.

Todo lo anterior resulta en una “opción” de país: integrado a Centroamérica y al mundopor medio de TLCs. Se trata de “un país de libertades” (PNODT, V1/s2:41), que debehacer un importante esfuerzo inversor en educación e infraestructura, dispuesto a elevarla carga fiscal y a fortalecer las entidades locales. Por ello existe una decidida apuesta porla integración con el exterior. Territorialmente esto se traduce en crear “un país deciudades”, estructuradas en malla, alternadas con unidades de conservación ambiental.


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B. Comentari os

4 Fortalezas:

• El PNODT parte de la necesidad de definir una visión amplia de país, que incluyelos grandes objetivos del desarrollo nacional. Igualmente hace énfasis en el contextocentroamericano y en la opción de un país integrado a la lógica global.

• Se identifican con claridad los retos económicos y fiscales que El Salvador debe afrontary la importancia que la inversión en infraestructura tiene en el desarrollo económicoy en la política territorial (ver sección VIII de este documento).

• Se establece claramente que la política territorial debe ser una de las políticas estratégicas

del país por lo que debe plantearse con un horizonte de mediano y largo plazo paralo cual se requiere de la decidida intervención del Estado y del acuerdo social.

4 Debilidades:

• Existe un marcado sesgo a favor de los temas económicos y de infraestructura conrespecto a los temas sociales, tanto en términos del desarrollo de los grandes retos delpaís (V1, s2:30) como en el abordaje de las grandes acciones propositivas del plan(V1, s2:41).

• Al abordar los retos sociales no se profundiza en las causas estructurales de la pobreza,ni se es explícito en la necesidad que el esfuerzo inversor también incorpore elementosde desarrollo social (salud, educación y vivienda). Tampoco aborda un tema clavevinculado al crecimiento económico y a la pobreza, como es el tema de la desigualdadsocial.

• No existe un análisis de la interrelación entre modelo económico y modelo territorial.No se discuten las implicaciones que el sistema económico basado en las “libertades”y la apertura tiene en términos de ocupación del territorio y profundización de los

desequilibrios territoriales.


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• Se enfatiza una visión “negativa” del sector informal, tanto en términos del peso dela economía informal en el país (especialmente la generación de empleos), así comode los efectos nocivos de la urbanización “informal”. Sin embargo no se hace referencia

a situaciones estructurales de “marginalidad”, ni a la incapacidad estructural del modeloeconómico para absorber a la mayor parte de la población en términos de trabajo ode proporcionar vivienda digna. Vale la pena contrastar esta visión contra la premisafundamental del Plan de Nación (1998) que establece la “marginalidad” de una parteimportante de la población como el problema fundamental del país.

• Finalmente aunque el PNODT habla claramente de la necesidad de establecer consensossociales básicos y visiones compartidas, el plan parte de premisas que aún no han sidoconsensuadas a nivel nacional, especialmente en términos de modelo económico,

apertura al exterior, inversión y descentralización.


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I I IREGIONALIZACIÓN

Y SISTEMA

DE CIUDADES

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III. Regionalización y sistema de ciudades

A. Síntesi s

El PNODT plantea como uno de sus tres objetivos el definir una propuesta de regionalización

para el país que permita la efectiva “territorialización” del quehacer del Estado. Por ello

el esquema de regionalización cobra gran importancia en el volumen de propuestas finales.

El Plan divide el país en tres grandes regiones: a/ Centro Occidente; b/ Oriente; c/ Norte.

Estas grandes regiones reúnen una serie de propuestas estratégicas: una visión de liderazgo

de nivel centroamericano para la región Centro Occidente, una estrategia de despegue

para la región Oriente; y un estrategia de integración para la región Norte.

Sin embargo, se considera que para fines de planificación el ámbito de trabajo deben ser

las catorce sub regiones operativas: siete en la región Centro Occidente: Sonsonate, Santa

Ana, Valle de San Andrés, Bálsamo, San Salvador, Cojutepeque-San Vicente y Zacatecoluca-

Aeropuerto; cuatro en la región Oriente: Usulután, San Miguel, La Unión y Norte de

Oriente; y tres en la región Norte: Metapán-Citalá, Valle del Lempa y Cabañas. Estas sub

regiones se dividen a su vez en 31 microregiones. La unidad básica a partir de la cual se

conforman las microregiones y sub regiones son los actuales municipios. El plan no propone

alteraciones en la actual configuración de los municipios.

Existen tres criterios para realizar los agrupamientos de municipios: 1/ criterios de

homogeneidad física y ambiental, 2/ criterios funcionales de relación económica y 3/

criterios de asociatividad previa entre municipalidades (V3/s1:4). Aunque el peso del

criterio físico ambiental termina siendo el determinante.

Para cada una de las catorce sub regiones se plantea un paquete de propuestas estratégicas

encaminadas hacia el desarrollo territorial. El Plan es bastante detallado y sistemático a

la hora de identificar y perfilar estas propuestas que incluyen intervenciones urbanas,

proyectos de saneamiento, sub programas de recuperación ambiental y algunas orientaciones

productivas.

A priori, la intención de la regionalización no es sustituir la actual división administrativa,

si no establecer los ámbitos más adecuados para implementar las diferentes políticas

territoriales. Así, el subprograma de planificación territorial obliga a la paulatina creación


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de oficinas de planificación, desconcentradas del Vice Ministerio de Vivienda, en cada

microregión. Además, la Ley establece organismos de gestión territorial a escala nacional

y sub regional, los Consejos Regionales del Territorio (ver sección VIII de este documento),

configurándose así una estructura intermedia de articulación entre lo nacional y lo local.

Complementariamente, el Plan hace una apuesta decidida por la estructuración de un

sistema de ciudades en “malla”. Para ello se identifican 42 ciudades clasificadas en seis

niveles jerárquicos: capital (1); cabeceras regionales (4); centros locales de nivel 1 (10);

centros locales de nivel 2 (12) y centros locales de nivel 3 (15) . El Plan prevé que las

ciudades intermedias absorban la mayor parte del futuro crecimiento demográfico del

país para hacer de El Salvador “un país de ciudades”(V2/s1:13). Así se identifican las

ciudades más dinámicas en dos zonas. Primero, aquellas localizadas alrededor del AMSS:

Lourdes, Quezaltepeque, Opico, Ciudad Arce, Aguilares y Zacatecoluca; en segundo lugarlas ciudades de la región oriental: San Miguel, La Unión, Jiquilisco, Santa Rosa de Lima.

De igual forma, se esperan crecimientos muy reducidos en el AMSS, Santa Ana, Ahuachapán

y San Vicente. De esta manera se hace una apuesta clara a la descentralización y la búsqueda

de un sistema urbano más equilibrado, aunque sin ahondar en la relación entre el actual

modelo territorial y el modelo económico existente.

B. Comentar ios

4 Fortalezas:

• La propuesta ofrece una nueva visión, en general coherente, para la gestión del territorio

a nivel nacional. En ese sentido, es una apuesta clara para territorializar el quehacer

público. Se establece con claridad la necesidad de estructuras intermedias que articulen

al gobierno central y a los municipios.

• Existe una clara intención de atacar los desequilibrios territoriales, especialmente la

del peso excesivo del AMSS. Para ello se potencian las ciudades secundarias, claramente

identificadas y se proponen algunas acciones puntuales para cualificarlas.• Planteada con flexibilidad, la propuesta puede convertirse en un elemento valioso para

iniciar una discusión nacional acerca de la descentralización, las estructuras intermedias

de gobierno, la asociatividad local e inclusive sobre los esquemas de crecimiento y

desarrollo nacional.


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4 Debilidades

• Existe un claro sesgo a favor del criterio de homogeneidad ambiental y física para

definir las sub regiones y micro regiones. Este sesgo deja de lado consideraciones

funcionales e históricas críticas, tales como: las experiencias asociativas locales, la

identificación de la población con una determinada división política administrativa

y los procesos históricos comunes. Prácticamente en ningún caso se ha concedido gran

valor a los esfuerzos asociativos locales. Finalmente, algunas asociaciones regionales

parecen igualmente artificiales como la actual división administrativa (e.g. las sub

regiones Metapán – La Palma; Bálsamo) ya que agrupan municipios que ni histórica

ni funcionalmente han tenido gran vinculación (no comparten vías de acceso, ni

grandes equipamientos sociales, ni dependen de las mismas centralidades regionales)

aunque sus territorios sean ambientalmente semejantes. Igualmente en el caso del AreaMetropolitana de San Salvador, donde el PNODT integra municipios todavía muy

rurales del departamento de Cuscatlán, aunque excluye municipios en un acelerado

proceso de urbanización dependiente del AMSS, como Quezaltepeque, Colón, Zaragoza

o Nuevo Cuscatlán.

• Metodológicamente no ha habido una adecuada interacción con los gobiernos locales

para conocer de primera mano la visión de asociatividad regional que se tiene desde

el nivel local. Los talleres realizados como parte de este trabajo así lo han demostrado.

• Aunque explícitamente se propone que las micro y sub regiones tienen como objetivo

contribuir a “territorializar” el quehacer del Estado, en términos de planificación su

valor se limita a servir de marco para la creación de las oficinas desconcentradas del

VMV, sin establecerse una relación clara entre la dimensión técnica y política de la

gestión territorial.

• No se plantea con claridad la relación jerárquica /institucional entre los cinco actores

esenciales de la propuesta del PNODT: a/ la “institución rectora” del ramo por parte

del gobierno central; b/ las oficinas “técnicas” regionales; c/ la administración de las“unidades de conservación ambiental”; d/ las municipalidades y e/ los concejos

regionales del territorio; por lo cual el modelo de gestión territorial propuesto queda

incompleto. Además tampoco se hace mención de los recursos financieros que ayudarían

a establecer estas nuevas estructuras.


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• Aunque el objetivo de plantear un sistema de ciudades descentralizado es válido, no

se desarrollan cuales son las acciones necesarias para poder estructurar el sistema, ni

quienes son los responsables de llevarlas a cabo. No se establece claramente, cómo

pueden las ciudades intermedias convertirse en receptoras del crecimiento demográficoo cómo se volverán competitivas en términos económicos. De hecho no se explica la

relación que existe entre la distribución geográfica de la actividad económica en el país

y el modelo económico vigente, el cual en sí mismo es responsable de la concentración

de actividades que se pretende atacar. Tampoco hay una mención detallada de los

proyectos de equipamiento social (salud, educación, recreación) que pueden contribuir

a cualificar las ciudades.

• La propuesta crea nuevas estructuras burocráticas cuyo financiamiento parece incierto,

especialmente cuando existen sub regiones y microregiones que, incluso dentro de lamisma lógica del PNODT no son sujetas a grandes presiones de crecimiento poblacional

y urbanización. Entre éstas se puede mencionar: las sub regiones Norte de Oriente,

Cabañas y más puntualmente microregiones como San Vicente Norte, Santiago de

María / Berlín o Valle de la Esperanza.


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F i g u r a

1 : P

R O P

U E S T A D E R E G I O N A L I Z A C I Ó N

3 R e g i o n e s , 1 4 S u b

r e g i o n e s

F u e n t e : e l a b o r a c i ó n p

r o p i a e n b a s e a P N O D T ( 2 0 0 4 )

C E N T R O

O C C I D E N T E

O R I E N T E

N O R T E

1

2

3

4

B A L S A M O A

E R O P

U E R T O

Z A C A T E C O L U C A

U S U L

U T A N

L A U

N I O N

N O R

T E D E

O R I E N T E

C

A B A Ñ A S

V A L L E A L T O

D E L L E M P A

M E T A P A N

/ L A P A

L M A

S A N T A A N A

S O N S O N A T E

1 -

S A

N A N D R E S

2 -

S A

N

S A L V A D O R

3 -

C O

J U T E P E Q U E

4 -

S A

N

M I G U E L


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F i g u r a

2 : P

R O P

U E S T A D E S I S T E M A D E C I U D A D E S

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IVVIVIENDA Y

ASENTAMIENTOS

HUMANOS

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IV. VIVIENDA Y ASENTAMIENTOS HUMANOS

A. Síntesi s

El PNODT plantea con claridad que el tema de vivienda y asentamientos humanos es

clave para la ocupación sostenible del territorio en El Salvador. De hecho lo ubica como

uno de los seis retos fundamentales del país (V1/s2:30).

El plan parte de reconocer la gravedad de la situación actual con prácticamente la mitad

de la demanda habitacional insatisfecha y con la progresiva insostenibilidad económica,

social y ambiental de los sistemas urbanos. Destaca como elemento protagónico de dicho

escenario, el proceso informal de lotificación por sus altos costos sociales (V1/s2:46).

Se parte de que tal situación no puede ser resuelta por el “mercado”, lo cual hace

imprescindible la acción decidida del Estado. De hecho, la vivienda es elemento esencial

de la política territorial. Los objetivos de dicha intervención deben ser: satisfacer la

demanda habitacional y crear estructuras urbanas sostenibles. Por lo que se propone un

cuerpo de medidas basadas en: mayores subsidios para la vivienda social y la intervención

del Estado en el mercado del suelo con el fin de generar recursos para desarrollar

sosteniblemente los asentamientos humanos.

Para ello se plantean dos herramientas: la implementación de impuestos a los bienes

inmuebles (predial) y la captación de plusvalías al valor de la tierra ligadas a la acción del

Estado en infraestructura. Todo ello con el afán de generar los recursos económicos

necesarios para garantizar la calidad de los asentamientos humanos. Adicionalmente se

propone que la participación del Estado esté orientada a la reducción de riesgos por medio

de la regulación de los usos del suelo en áreas peligrosas y a la preservación de zonas

naturales de valor (V1/s2:47).

Finalmente, se establece la necesidad de abordar los temas de la progresividad de los

asentamientos y de las viviendas, de su ordenamiento urbanístico y de la necesidad de

avanzar en materia de la seguridad jurídica de la tenencia.

En términos más puntuales la propuesta incluye cuatro sub programas: de planificación

y oficinas micro regionales; de vivienda y asentamientos sostenibles; de desarrollo y

renovación urbana y de centros históricos (V9/s2:21). De los cuales el programa de

centros históricos es el más desarrollado y específico.


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B. Comentar ios

4 Fortalezas:

• El PNODT es claro en afirmar el carácter prioritario y multidimensional que el temahabitacional / urbano tiene para el país. Se plantean claramente las implicaciones de

una situación progresivamente degradada en términos sociales, económicos y ambientales.

• El Plan es claro en afirmar la necesidad de la intervención del Estado en el tema (V1,

s2:55), al mismo tiempo que reconoce las limitantes del libre mercado en materia

habitacional.

• El Plan trae a cuenta tres instrumentos fundamentales cuyo desarrollo debe ser

profundizado en El Salvador para incidir en el tema habitacional: subsidios, impuestosa los bienes inmuebles y captación de plusvalías. Este es un marco novedoso en el país,

a través del cual se introduce la política fiscal, como instrumento fundamental para

planificar y regular los usos y ocupación del suelo.

4 Debilidades:

• Aunque en general el diagnóstico y las premisas de la propuesta son novedosos y

acertados, no existe un desarrollo substancial del tema habitacional dentro del PNODT

acorde con la importancia estratégica asignada. Es notoria la desproporción con respectoa los temas de infraestructura vial y protección de centros históricos.

• Los nuevos instrumentos, subsidios, predial y plusvalías no son desarrollados en el

plan, por lo que terminan no formando parte de un cuerpo integral de instrumentos

de gestión territorial.

• A diferencia de otros temas, particularmente el de inversión en infraestructura vial,

el plan no propone rangos de tiempo para que las medidas propuestas den resultados.

No se ha programado la implementación de los nuevos subsidios ni de los nuevos

impuestos, por lo que el logro de resultados en el tiempo es incierta.

• El programa de vivienda es poco explícito; no se detallan los tipos de intervención

necesarios para “dar respuestas a los problemas habitacionales del país”, los criterios

territoriales para implementarlo, ni los actores responsables de tales acciones.


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• Se propone que el programa de vivienda dependa de recursos foráneos (créditos BID,

Cooperación Internacional), sin mencionar la necesidad de un esfuerzo presupuestario

sistemático de parte del Estado, lo cual no representa ningún cambio con respecto a

la situación actual y resulta incongruente con el carácter estratégico que el PNODTasigna al tema habitacional.

• No se explican los criterios para definir los macroproyectos urbanos: Puerto de La

Unión, Centro Direccional AMSS y eje Zacatecoluca - Aeropuerto. Además, se deja

de lado el tema del equipamiento social (educación, salud) como elemento clave para

desarrollar la centralidad de las ciudades y mejorar la calidad de vida de sus habitantes.


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VINFRAESTRUCTURA

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V. Infraestructura

A. Síntesi s

El PNODT hace un diagnóstico y una serie de propuestas relativamente detalladas de

diversos sistemas infraestructurales. Dentro de éstos destacan dos: infraestructura de

transportes e infraestructura hidráulica.

En términos de transporte y vialidad el Plan parte de la acelerada demanda de movilidad

de personas y mercancías. El Plan valoriza el sistema vial como elemento fundamental

de su propuesta de “país-malla” (V2/s2:82). Identificando debilidades y amenazas al

sistema entre las que destacan: la vulnerabilidad ambiental del recorrido de la carretera

Panamericana; el congestionamiento en su recorrido dentro del AMSS; el aislamiento deimportantes zonas del país, especialmente el norte; lo limitado de la red pavimentada y

los problemas de fluidez en ciertas ciudades (Usulután, La Libertad) (V2/s2:58-65).

Así se propone la estructuración de un sistema radial y reticular, con carreteras especiales

entre el AMSS, Santa Ana, Sonsonate, San Vicente y Zacatecoluca, la nueva Longitudinal

del Norte y una serie de by-pass alrededor de las ciudades más importantes. Además se

aborda el tema del transporte público, al proponer sistemas multimodales (combinación

de tren, bus, automóvil) aprovechando las carreteras especiales y nuevos modos de gestión.

Todo esto a fin de garantizar la efectiva movilización de personas, especialmente en laregión centro – occidente. Cabe destacar que el plan deja de lado el proyecto del Anillo

Periférico en el AMSS, proponiendo otras intervenciones metropolitanas.

Finalmente, el Plan propone esquemas novedosos de co participación del Estado y la

empresa privada para financiar obras viales, especialmente las carreteras especiales. Esto

conlleva a su vez a esquemas de concesión de vías. También se proponen nuevos arreglos

interinstitucionales que permitan una mejor coordinación entre gobierno central y

gobiernos locales en el tema del transporte público, especialmente en el AMSS (V2/s2:99).

En términos de infraestructura hidráulica, el PNODT hace énfasis en tres temas: a/ un

mayor aprovechamiento de los recursos hídricos superficiales; b/ tratamiento de aguas

vertidas y c/ creación de nuevos mecanismos de gestión del recurso agua (V2/s2:158).


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El Plan le apuesta a la posibilidad de aprovechar las aguas superficiales (ríos, precipitaciones)

a través de diversas obras de infraestructura, que permitan reducir la dependencia de los

acuíferos subterráneos para el consumo humano, particularmente en aquellas zonas donde

estos no existen (zona norte, Bálsamo, norte de oriente). En términos de saneamiento laapuesta es hacia el monitoreo, el inventariado de alcantarillas y la construcción de plantas

de tratamiento, sobre todo en sitios con valor ambiental. Finalmente, el Plan enfatiza la

necesidad de un nuevo andamiaje institucional que permita gerenciar los recursos hídricos,

ya sea de acuíferos (control de la explotación, medición de calidad) o de cuencas (forestación,

control de vertidos, obras de infraestructura). Por ello el PNODT le apuesta a la aprobación

de la Ley de Aguas. Además el plan aborda otros sistemas infraestructurales: puertos y

aeropuertos, desechos sólidos, generación de energía y telecomunicaciones.

B. Comentar ios

4 Fortalezas

• El Plan presenta un esfuerzo sistemático y coherente para abordar con rigor el tema

de infraestructura, presentando un plan detallado de obras de infraestructura vial que

el país requiere para superar las debilidades actuales y futuras de la red, incluyendo

costos y posibles actores involucrados. Se considera la infraestructura vial como una

inversión pública clave, con objetivos que pueden ser territoriales y de compensación

de desequilibrios regionales. Tal es el caso de la Longitudinal del Norte y del tejidocomplementario en el oriente del país.

• Se valoriza paralelamente el tema de vialidad y servicio de transporte, subrayando la

importancia de buscar nuevas formas de transporte público masivo. Los esquemas

institucionales propuestos hacen énfasis en los organismos multiactores y en la

coordinación entre entidades del Estado, especialmente en el tema de transporte

público.

• El aprovechamiento de las aguas superficiales es novedoso y ofrece alternativas almanejo tradicional del tema agua, el cual se subraya como esencial para el país.

• Se señala acertadamente que un nuevo marco regulatorio e institucional para la gestión

del recurso agua es esencial para el desarrollo de una nueva política territorial.


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4 Debilidades

• El tema de infraestructura vial ocupa una parte predominante del plan. Esto es un

riesgo ya que si se sobre valoriza el tema se corre el riesgo que el PNODT se convierta

en un plan maestro de vías a nivel nacional, sin tomar en cuenta la integralidad de

los instrumentos territoriales.

• Los nuevos esquemas de financiación de las obras viales, en términos de co-inversión

pública privada y la concesión a privados, no han sido discutidos a nivel nacional lo

que debilita la viabilidad política de la propuesta.

• En general, en el tema agua no se mencionan los actores encargados de poner en

práctica las propuestas del PNODT ni el origen de los fondos necesarios para poner

en marcha las propuestas.

• No se aborda el tema de las tecnologías alternativas de saneamiento, especialmente

para las áreas rurales del país, desarrollándose una apuesta exclusiva por los sistemas

convencionales de alcantarillado y tratamiento.

• No se desarrollan los nuevos instrumentos de gestión ambiental como el pago por servicios

ambientales y las compensaciones por contaminación, por lo que no forman parte del cuerpo

integral de instrumentos de gestión territorial del plan.


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F i g u r a

3 : R

E D V I A L p r o p u e s t a a l 2 0 1 5

F u e n t e : P N O D T 2 0 0

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VIMEDIO

AMBIENTE

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VI. Medio Ambiente

A. Síntesi s

El tema ambiental tiene una gran importancia dentro del PNODT, siendo una de lasconstantes a lo largo del estudio. El tema es principalmente abordado en dos grandespartes: a/ el plan especial de protección del medio físico y natural y b/ propuestas paraun uso sostenible de los recursos naturales.

Se abordan cuatro grandes temas: actividades productivas, turismo, conservación de lanaturaleza y mitigación de riesgos. Para todos se toma como base la Política Nacional delMedio Ambiente y de la incorporación de lo ambiental como un elemento transversal a

la visión sectorial. En esta lectura crítica del plan se estudian tres temas específicos: gestiónde áreas especiales, gestión del recurso hídrico y gestión de riesgos.

• Gestión de áreas especiales

Este es el tema ambiental que más atención acapara dentro del PNODT. A partir deldiagnóstico se identifican las 340 Unidades Ambientales de Integración (UAI) (PE,V1:29)2, base para la división ambiental del país. Estas se definen como “ los sectores oporciones del territorio salvadoreño que presentan características similares desde el puntode vista de su estructura física, de los elementos bióticos y recursos naturales, y de losprocesos y riesgos naturales que operan en el espacio.” Las UAI se valorizan y clasificansegún sus potencialidades para proporcionar bienes y servicios ambientales y por su calidadpara la conservación de la naturaleza, identificándose a partir de ahí las áreas de mayorvalor (PE, V2:171-173).

El Sistema propuesto para la Protección y Gestión de las Áreas Naturales Protegidasincluye tres elementos básicos:

1/ Áreas Naturales Protegidas : constituyen los núcleos básicos del sistema.

2/ Unidades de Conservación: son las agrupaciones de áreas naturales protegidas y losterritorios que les sirven de nexo. Son los elementos clave del nuevo modelo propuesto.

2. Plan Especial, volumen 1, página 29.


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3/ Corredores Ambientales : constituyen el nexo entre dos o más unidades de conservación.Los corredores actúan como áreas periféricas de los espacios naturales, como “amortiguadores”y como vínculos entre los diferentes espacios naturales protegidos y de interés (PE,

V2:140). Se identifican quince Unidades de Conservación en todo el país: Trifinio;Alotepeque-Montañona; Alto Lempa- Suchitoto; Volcán Chingo; Apaneca-Lamatepec;El Imposible-Barra de Santiago; Los Cobanos; Costa del Bálsamo; El Playón; San VicenteNorte; Jaltepeque – Bajo Lempa; Bahía de Jiquilisco; Tecapa-San Miguel; Nahuaterique;Golfo de Fonseca.

Poner en marcha este sistema implica la modificación / adaptación del marco legal existente.Esto incluye: 1/ la aprobación de la Ley de Áreas Naturales Protegidas; 2/ la constituciónde las Unidades de Conservación como núcleos funcionales básicos; 3/ la elaboración e

implementación de Planes Especiales de Protección de Espacios Naturales (PEPEN) paracada Unidad de Conservación; y 4/ la configuración del Corredor Biológico MesoAmericano.

Lo anterior resulta en la clasificación del territorio nacional en tres grandes categorías deordenación: 1/ Zonas de Interés Ecológico (IE), incluyendo zonas de Protección Especial(PE), que en su conjunto abarcan 20% del territorio nacional; 2/ Zonas de InterésProductivo (IP), incluyendo 17% del territorio; 3/ Otras Zonas incluyendo las Zonas deInterés Paisajístico y Ambiental (PA) que comprenden el 63% del país. Además se proponen

lineamientos para elaborar planes especiales y una nueva normativa (PE, V3:7).El PNODT es claro en afirmar que la puesta en marcha del Sistema de Áreas NaturalesProtegidas no necesita de grandes inversiones y su viabilidad se reduce a un problema degestión. Por un lado, el Plan se concentra en el establecimiento de ‘limitaciones yregulaciones de uso’ que tienen mayor incidencia en la gestión que en la inversión ; elsegundo factor determinante es que se mantiene la posibilidad de ‘mantener el uso privadode los predios’ que se incluyan en cualquiera de las zonas a proteger, partiendo del principiode “función social” de la propiedad privada. Finalmente, se establece que el monto de la

inversión requerido por la propuesta es del orden de los $28 millones (PE, V4:459).


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• Gestión del recurso hídrico

El tema agua aparece abordado a lo largo del PNODT desde dos perspectivascomplementarias: 1/la visión ambiental del recurso natural y 2/ las obras de infraestructurafísica para el aprovechamiento del recurso.

El agua aparece como uno de los puntos neurálgicos del Plan Especial Ambiental partiendode la necesidad de: a/ garantizar la preservación de los recursos hídricos; b/ controlar lacalidad del recurso. El Programa de Actuación a través del Programa de Conservación yRegeneración de Ecosistemas Acuáticos (PNODT, V9/s2:32-39), se concentra en el primerpunto. El objetivo principal es la recuperación de los ecosistemas acuáticos de los lagosy lagunas del país, así como los ríos principales y sus afluentes (Lempa, Goascorán, Grande

de San Miguel), además de las zonas costeras pertenecientes a las Unidades de Conservación.Parte importante además es el aprovechamiento recreativo y turístico de estos recursoshídricos.

Además el tema de infraestructura (ver sección V de este documento) hace énfasis en trestemas: 1/ infraestructura para el aprovechamiento de recursos hídricos incluyendo elabastecimiento de aguas; 2/ infraestructura para el saneamiento y 3/ modelos de gestióndel recurso. Hay que destacar que el Plan llega a propuestas muy específicas donde destacanlos temas de irrigación, infraestructura de captación de aguas lluvias, monitoreo de cuencas

y mantos acuíferos y sistemas de tratamiento. Además se proponen nuevos mecanismosde gestión para el manejo de cuencas y mantos acuíferos y la aprobación de un nuevoinstrumento legal, la Ley de Aguas3.

• Gestión de riesgos

En cuanto al tema riesgos el plan identifica los factores abióticos, bióticos y antrópicosque lo condicionan. De los tres el que más preocupación parece causar es el factorantrópico, especialmente lo concerniente al ‘desordenado desarrollo de construccionesdispersas a lo largo de carreteras y caminos’, considerado como una ‘creciente presiónhumana en todo el territorio’. La principal propuesta para detener este proceso es laefectiva estructuración del sistema de 42 ciudades que deberían absorber el crecimientopoblacional en formaciones más compactas y aparentemente menos vulnerables.

3. El anteproyecto de ley de Aguas se encuentra en la Asamblea Legislativa desde 2001.


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Más puntualmente se proponen tres acciones concretas: 1/ Formulación del Plan Nacionalde Prevención y Mitigación de Riesgos; 2/ Revisión y adecuación de la normativa sísmicay de construcción; 3/ Creación de una legislación de riesgos asociada al Plan Nacional.

Además se establece la necesidad de obras y acciones de mitigación de riesgos en tres zonasdel país particularmente vulnerables: el río Paz, el Bajo Lempa y el río Grande de SanMiguel (PNODT, V2/s2:70).

El Programa de Actuación sin embargo no contempla medidas especificas para mitigarlos riesgos producto de las acciones antrópicas. Además, aunque se hace alusión a riesgosligados a procesos de desertificación, cambio climático y formaciones geomorfológicas,el Programa de Actuación no incluye acciones concretas de mitigación para cada uno deestos riesgos, limitándose a plantear la necesidad de contar con un Plan Nacional de

Mitigación de Riesgos, bajo responsabilidad del MARN.

A. Comentar ios

4 Fortalezas

• La información presentada en el Diagnóstico y en el Plan Especial, constituye unabase de datos bastante completa y sistemática con relación al medio ambiente.

• La propuesta parte de dos premisas fundamentales: el carácter transversal del tema

ambiental que cruza los enfoques sectoriales y el valor de la función social de lapropiedad privada.

• La visión de estructurar el Sistema Nacional de Áreas Naturales Protegidas que pretendeintegrar las diversas Áreas Naturales a través de los Corredores Ambientales, es novedosaya que presenta una visión territorialmente integradora de las áreas especiales del país,además de ser coherente con la visión de “país – malla”. Esto además parece apropiadode cara a la integración de El Salvador en el Corredor Biológico Centroamericano.

• El plan es claro en valorar la gestión y el ordenamiento territorial como elementosclave para la efectiva implantación de las propuestas de protección ambiental.

• Aunque no está completamente desarrollada existe un enfoque multi actores dentrode los esquemas de gestión de áreas y recursos.


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4 Debilidades

• A pesar del énfasis que se hace en que para el buen funcionamiento del Sistema debeninvolucrarse diversos actores sociales, es notoria la visión centralista ya que las principalesresponsabilidades y atribuciones recaen en el Gobierno Central a través del MARN.

• No se hace referencia a la posibilidad de estructurar el sistema complementariamentea partir del nivel central y de los gobiernos locales, ni a los posibles esfuerzos localespara estructurar áreas de reserva y protección.

• Como se dijo en la sección anterior, los nuevos instrumentos de gestión ambientalcomo el pago por servicios ambientales y las compensaciones por contaminación nose desarrollan en el PNODT, por lo que no forman parte del cuerpo integral de

instrumentos de gestión territorial del plan.

• No existe una clara explicación de la articulación entre las propuestas de gestión delsistema de áreas protegidas, especialmente las Unidades de Conservación y las subregiones y micro regiones propuestas en términos de planificación territorial.

• A pesar de ser uno de los cinco programas clave de actuación dentro de la propuestadel PNODT, el tema de gestión de riesgos está relativamente poco desarrollado dentrodel Plan. Apenas se dan algunos lineamientos muy generales para un futuro Plan

Nacional de Riesgos y su ley.• No se aborda el tema de la relación entre el modelo territorial propuesto y la gestión

del riesgo, especialmente entre la concentración de población en determinadas áreasexpuestas a amenazas sísmicas y de inundación.

• No se da mayor importancia a la intervención local en el tema de la gestión de riesgos.


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VIIFINANCIAMIENTO

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Finalmente, el plan concede gran valor al plan de inversiones territoriales estratégicasincorporado en el PNODT, tales como la Carretera Longitudinal del Norte, la construcciónde Parques de Actividad Económica en diversas ciudades, la apertura de nuevos puntos

fronterizos con Honduras, las nuevas obras hidroeléctricas sobre el Río Lempa o losgrandes proyectos urbanos en el AMSS o La Unión. Este plan de inversiones prioriza lasactuaciones estratégicas a nivel nacional y sub regional y debería convertirse por lo tantoen el marco guía de la acción del Estado, aunque sin aclarar si se trata del gobierno centralo el local ni ahondar en la efectiva participación y consulta ciudadana.

B. Comentari os

4 Fortalezas

• El PNODT subraya la necesidad de desarrollar el esfuerzo inversor público y privadoy en la necesaria transición de la economía de consumo a la de inversión. Este esfuerzoinversor es un elemento esencial de la política territorial del país y básico para contarcon un esquema novedoso de crecimiento sostenible.

• El plan señala correctamente la necesidad de contar con mayores recursos fiscales loque conlleva a la necesidad de alcanzar acuerdos de nación alrededor del tema delfinanciamiento del Estado (a nivel central y local) para programar la progresiva elevaciónde la carga fiscal.

• El plan identifica, aunque no desarrolla, posibles nuevas fuentes de recursos para lainversión. Destacan en ese sentido: los impuestos predial y de plusvalías y el cofinanciamiento público privado para el desarrollo de infraestructura estratégica.

• Es destacable que el plan prevea la necesidad de incorporar el financiamiento de losgobiernos locales, aunque no desarrolla instrumentos o criterios.

4 Debilidades

• La propuesta del plan para el aumento de la carga fiscal hace énfasis en el IVA, porsobre la renta, como principal fuente de incremento de los ingresos fiscales. Para el2015 no se prevé cambio en la composición del origen de los ingresos del Estado, elmonto recaudado por el IVA seguiría siendo el doble de lo recaudado por renta. Estesería uno de los elementos claves a discutir dentro de la visión de país.


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• No se indica que el aumento de la carga fiscal al 14% puede de todas formas serinsuficiente de cara a las grandes necesidades de financiamiento del país.

• Es necesario desarrollar los instrumentos legales para implementar los nuevos impuestospropuestos (predial, plusvalías). Estos impuestos son clave como parte de una visiónterritorial, justamente por su impacto en el mercado del suelo y deberían pasar a serparte integral de las propuestas del PNODT.

• El plan no desarrolla el tema de la distribución de recursos ni de atribuciones, entrelos niveles de la administración (central, local y probablemente regional), lo cual esesencial para la descentralización del país. Así debería relacionar ciertos recursos (e.g.predial) con determinado tipo de funciones públicas. Tampoco se definen mecanismosclaros de estímulo y/o compensación que permitan desplegar la inversión privada hacialos territorios más marginados.

• El plan no considera el tema de las remesas como uno de los grandes fenómenos macroeconómicos de El Salvador. Parece necesario introducir dicho tema a las grandespropuestas financieras, incorporando mecanismos para el uso productivo de una partede los recursos que vienen del exterior.


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VIIIMARCO LEGAL

E

INSTITUCIONAL

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4. En los anexos de este estudio véase el documento del anteproyecto de ley en el cual se trabajó.

VIII. Marco Legal e Institucional

A. Síntesi s

Uno de los objetivos primordiales del Plan Nacional de Ordenamiento y DesarrolloTerritorial es la elaboración de un Anteproyecto de Ley de Ordenamiento y DesarrolloTerritorial, con el fin de contar con el marco normativo apropiado para ordenar y viabilizarlos esfuerzos de planeamiento territorial a nivel nacional, micro regional y local.

Es importante aclarar que el anteproyecto que ha sido revisado para realizar este estudio,era en septiembre de 2003 el "Borrador del Anteproyecto de Ley de Ordenamiento yDesarrollo Territorial, propuesta final"4. Se han hecho esfuerzos institucionales, por parte

de FUNDE y CARE, con el Vice Ministerio de Vivienda y Desarrollo Urbano para sabersi existe una propuesta más reciente y definitiva, sin embargo los esfuerzos han sidoinfructuosos.

A través del Anteproyecto de Ley de Ordenamiento y Desarrollo Territorial se pretendearmonizar la intervención de las distintas Administraciones y agentes en planes y proyectosde incidencia territorial, así como regular la competencia urbanística y el régimen de lapropiedad del suelo a fines del ordenamiento y desarrollo territorial.

El Anteproyecto de Ley de Ordenamiento y Desarrollo Territorial se divide en nuevetítulos: Disposiciones Generales; Organización Institucional; Desarrollo de los Instrumentosde Planificación; Instrumentos de Programación; Instrumentos de Análisis; InstrumentosMunicipales de Ordenamiento y Desarrollo; Ejecución y Control; Régimen de la Propiedady Régimen Sancionatorio. El anteproyecto de Ley de Ordenamiento y Desarrollo Territorialexpresa los principios de actuación de la Administración Pública, definiendo conceptosbásicos, así como establece la relación de los instrumentos de ordenamiento y desarrolloterritorial.

Se imponen nuevas Instituciones fundamentales como son el Consejo Nacional delTerritorio y los Consejos Regionales, creándose una pirámide perfecta de relaciones.Además se definen los nuevos entes regionales creados en el Plan Nacional de Ordenamientoy Desarrollo Territorial, como son las micro regiones.


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De igual manera, se crea toda una jerarquía de instrumentos de planificación territorial,como son el Plan Nacional, los Planes Regionales, los Planes Especiales, aportando encada caso el marco regulatorio apropiado para coordinar la acción de la Administración

Pública Nacional. Se regulan los Programas de Desarrollo Territorial, estableciendo lavinculación entre la actuación a nivel nacional y las determinaciones de planeamientolocal. Se recoge del Código Municipal la idea de los instrumentos municipales deordenamiento y desarrollo territorial, como son Planes Locales, Planes Parciales, Planesde Desarrollo de Áreas Rurales y Esquemas Municipales.

Se regula la ejecución y control de los instrumentos de planificación, así como el régimende aprobaciones y autorizaciones de carácter administrativos.

Hay un título que establece el régimen de la propiedad del suelo, en donde se establecenlas competencias y funciones en relación a los usos del suelo; los derechos y obligacionesde los propietarios; y los procedimientos para obtener suelos para equipamientos. Tambiénse determina el contenido urbanístico del derecho de propiedad del suelo.

La ley también incluye un régimen sancionatorio y los entes competentes para sancionarpor el incumplimiento del Anteproyecto de Ley de Ordenamiento y Desarrollo Territorial.

Otro elemento que recoge este Anteproyecto de Ley de Ordenamiento y DesarrolloTerritorial es que se regulan instrumentos de análisis y evaluación, en particular el Sistema

Nacional de Información Territorial y la Evaluación de Impacto Territorial. Estosinstrumentos permitirán tomar decisiones fundamentadas técnicamente en materia deordenamiento y desarrollo territorial

B. Comentari os

4 Fortalezas

• La Constitución establece como atribución del Gobierno Central crear las políticas

de actuación a nivel nacional a las cuales debe ceñirse toda actuación relacionada conesa política. Con la creación y aprobación del Anteproyecto de Ley de Ordenamientoy Desarrollo Territorial, se crea una política nacional vinculada con las actuacionessobre el territorio, que se supone supera desordenes e incoherencias existentes.


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• Al crearse la Política Nacional sobre el Territorio, se fijan los grandes lineamientos apartir de los cuales se concretarán las acciones y los instrumentos de actuación públicaque han de incidir sobre el territorio.

• Que exista una Ley de Ordenamiento y Desarrollo Territorial nueva y moderna, ensí misma es un avance en la comprensión de la necesidad de ubicar el interés generalsobre el interés particular. Se da preponderancia al Derecho que se tiene a unordenamiento y desarrollo territorial por sobre el Derecho “casi absoluto” a la propiedadprivada, establecida en el Código Civil.

• Se crea la planificación nacional que ha sido nula; y se ordena la planificación municipal,articulando una con otra de tal manera que se eviten vacíos legales o choques decompetencias entre las Administraciones Nacional y Local. La regulación delplaneamiento local, desde organismos centrales y regionales asegura la articulación anivel regional y nacional.

• Se establecen categorías y criterios homogéneos para la zonificación de usos del territorioque permitiría un régimen de derechos y procedimientos definidos a nivel nacional.

• En relación al interés colectivo, se establecen las declaratorias de Utilidad Pública yde Interés Social, para efectos de expropiación

4 Debilidades• Se vuelve claramente a plasmar la centralización del Gobierno Central sobre los

Gobiernos Locales. La cual va más allá de la intervención del Estado en la políticaterritorial que expresa el Anteproyecto de Ley de Ordenamiento y Desarrollo Territorial.

• El Anteproyecto de Ley de Ordenamiento y Desarrollo Territorial se ha ido redactandoy desarrollando, desde la formulación y creación del Plan Nacional de Ordenamientoy Desarrollo Territorial; sin embargo se conoce muy poco de él, además que no hatenido ningún nivel de consulta a nivel nacional.


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• Al final del Anteproyecto de Ley de Ordenamiento y Desarrollo Territorial se establecela derogatoria de algunas leyes, como son la Ley de Urbanismo y Construcción y laLey de Desarrollo y Ordenamiento Territorial del Área Metropolitana de San Salvador

y de los Municipios Aledaños. Sin embargo haría falta incluir una revisión delReglamento Interno del Órgano Ejecutivo y de la Ley del Medio Ambiente; así comola normativa dispersa sobre régimen del agua, del suelo y de la vivienda, entre otros.

• A pesar de establecer competencias para los entes de la Administración, para que puedaaplicarse la Ley será necesario la creación, casi inmediata, de reglamentos de ejecuciónde la Ley, en donde se establezcan, por ejemplo, responsables de la ejecución de redesde agua, reparación y mantenimientos de sistemas viales, etc.

• Se regula para el nivel nacional formas de financiamiento para la creación y ejecuciónde planes, como son la asignación de fondos del Presupuesto General de la Nación.Sin embargo, para las municipalidades esto no queda claramente establecido.Prácticamente son los municipios los que deben crear sus fuentes de financiamiento.Se repite la historia de darle atribuciones a los municipios pero no establecer las formasde financiamiento para su cumplimiento. Quiere decir que no existe la ingeniería financierapara apoyar y desarrollar las acciones que derivan del plan.

• Por mandato del Código Municipal, la asociatividad entre municipios y la creación

de organismos regionales de carácter municipal es voluntaria. Sin embargo, para laejecución real del Anteproyecto de Ley y del PNODT, se requiere de la creación deregiones a través de asociaciones de municipios. De lo contrario la creación de lasregiones se volvería inconstitucional. Pero ¿qué pasará si las regiones o micro regionescreadas en el Plan no responden a los intereses de los municipios y no hay voluntadpolítica en asociarse?


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IXCONCLUSIONES

GENERALES

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IX. Conclusiones GeneralesA continuación se presentan de forma sintética las principales conclusiones que se

desprenden de la lectura crítica del plan a través del análisis de los siete temas medularesestudiados en las anteriores secciones:

• De tipo conceptual:

Existe una aparente contradicción entre la visión de país planteada, basada en el modelode un país “liberal” con un Estado “facilitador” y la necesidad de contar con un Estadoque intervenga y planifique estratégicamente el uso del territorio. De hecho, es dentrode la lógica de aplicación del nuevo modelo que se eliminó el Ministerio de Planificación,

se abandonó el mundo rural y se marginaron ciertos territorios.El Plan se orienta dentro de la visión del país hacia un modelo económico que en sí mismoprovoca muchos de los desequilibrios territoriales que el mismo plan pretende corregir.De hecho, el reforzamiento del modelo por medio de los nuevos TLCs y la aperturacomercial puede tender a agravar aún más dichos desequilibrios.

El PNODT parte de una visión lineal y centralista de la planificación que supedita lolocal a lo nacional, creando un marco legal y técnico rígido, el cual para funcionaradecuadamente depende de la existencia de un gobierno central fuerte capaz de desarrollar

una intensa labor de planificación territorial. Por otra parte niega la posibilidad que losesfuerzos de ordenamiento puedan también iniciarse desde lo local.

• De tipo metodológico:

No ha existido una adecuada discusión y socialización del plan y el anteproyecto de leyentre los actores más relevantes de la planificación territorial. Esto incluye a los gobiernoslocales, a la sociedad civil e incluso a otras instituciones del gobierno central aparte delVMV y el MARN. Por ello, el nivel de apropiación del plan y su base social son inciertos,

quedando en entredicho su viabilidad y aplicabilidad.Esto es aún más evidente en el caso del anteproyecto de Ley. Resulta precipitado, ademásde riesgoso, tanto en términos políticos como de aplicación efectiva de la norma, el aprobaruna ley cuando el Plan no ha sido efectivamente discutido y consensuado.


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• De tipo técnico:

Existe un vacío de coordinación y liderazgo del PNODT a nivel del gobierno central; nose define cual será la “institución rectora” del ordenamiento territorial en El Salvador.Esto es fundamental para poder organizar la coordinación entre los diferentes actoressectoriales involucrados en el tema territorial.

No se plantea un verdadero modelo de gestión del territorio, ya que la propuesta del planse limita al control territorial a través de “oficinas técnicas”. A nivel de estructurasintermedias se debe incorporar la dimensión técnica y política, asegurando la participacióndel gobierno central, los gobiernos locales y la sociedad civil.

El sistema propuesto es rígido ya que prevé un gobierno central fuerte, capaz de realizar

un enorme esfuerzo de planificación (elaboración de planes nacionales, planes especiales,planes sub regionales y planes locales), que hasta la fecha no ha podido realizar. Por otraparte se desconoce las diferentes necesidades de planificación que existen en las regionesque por lo tanto puedan demandar de instrumentos y modelos de gestión diferenciados.

Las propuestas territoriales del PNODT tienen un marcado sesgo hacia la infraestructuraeconómica (carreteras, agua, energía) por sobre la inversión social (vivienda, educación,salud, recreación, servicios básicos) que también puede tener un importante impactoterritorial.

El enfoque del PNODT deslinda el plan de otros temas claves del país que tienenimportantes implicaciones territoriales, especialmente el proceso de descentralizaciónincluyendo la distribución de recursos y funciones y las fuentes de financiamiento.

• De tipo legal:

La asociación de municipios se vuelve de carácter obligatorio, sin que las micro regionespropuestas respondan necesariamente a los intereses de los municipios. Esto puede reñircon la Constitución que establece claramente la “libre asociación” de municipios comoparte de los derechos fundamentales con los que cuenta todo Municipio.

Como parte de la lógica centralista del PNODT los municipios requieren de la autorizaciónde los Consejos Regionales para la ejecución de sus planes de desarrollo lo cual riñe conla autonomía municipal establecida en la Constitución y el Código Municipal que indicanla potestad de los municipios de aprobar, decretar y ejecutar sus planes de desarrollo.


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Lo anterior combinado a la falta de un verdadero proceso de participación de lasmunicipalidades en el desarrollo del Plan, crea un clima de suspicacia hacia el mismo, locual dificultará su implementación.

El PNODT y el anteproyecto de ley dejan de lado la posibilidad de desarrollar esquemasde planificación participativa, ya que se prevé únicamente mecanismos de “información”sin trascender a niveles de consulta y/o colaboración entre administración pública ysociedad civil.


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XHACIA LA CONSTRUCCIÓN

DE UNA PROPUESTA

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X. HACIA LA CONSTRUCCIÓN DE UNA PROPUESTADESDE LA SOCIEDAD CIVIL

En esta sección se presentan los lineamientos básicos para formular una propuesta queenriquezca el esfuerzo PNODT, a partir de la lectura crítica y las conclusiones presentadasen la sección anterior. Dicha propuesta se estructura en dos partes: primero, se presentauna visión ampliada sobre el Plan y sus implicaciones como instrumento para el desarrollodel país; en la segunda parte se proponen una serie de herramientas, técnicas y legales quelo viabilicen desde una óptica de descentralización y desarrollo sostenible. Estas propuestasconstituyen lineamientos generales con el objeto de estimular la discusión entre los actoresgubernamentales, locales y centrales, sector privado y sociedad civil con el fin de generar

opinión y consenso y plantear así una agenda mínima para abordar el PNODT y lostemas claves ligados.

El Plan como reflejo de una visión de país

La formulación del Plan Nacional de Ordenamiento y Desarrollo Territorial y de larespectiva Ley de Ordenamiento Territorial es una importante oportunidad para ElSalvador para abordar algunos de los temas claves de la vida nacional. Sin embargo, hayque partir que el Plan en sí mismo no es un fin pero mas bien un instrumento, uno delos medios para alcanzar una serie de objetivos socialmente compartidos que de hecho

conforman la “visión de país”.

El PNODT se visualiza como un instrumento fundamental para concretizar una políticaterritorial, la cual al igual que las otras políticas estratégicas de Estado, deben estarclaramente articuladas a una visión de desarrollo del país. Por lo tanto es fundamentaltener clara esa visión de desarrollo.

En ese sentido se propone retomar como base el desafío fundamental planteado por laComisión Nacional de Desarrollo (2000): “Superar la marginación y exclusión estructural

de grandes segmentos de la población para construir una nación integrada, estable yprospera”.


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De forma más específica se podría tomar como base la agenda planteada por el Informede Desarrollo Humano (PNUD, 2003), que propone alcanzar un nivel de desarrollohumano alto para el año 2015, y entre cuyos desafíos más relevantes destacan: “a/ asegurar

el acceso universal a servicios sociales básicos; b/ impulso de la reforma fiscal; c/ promociónde la equidad; d/ estrategia de crecimiento económico rural; e/ aprovechamiento de laspotencialidades económicas territoriales; f/ confianza ciudadana en las institucionesdemocráticas”.

Por lo tanto es necesario definir como el PNODT puede contribuir a la superación efectivade dichos desafíos, en términos de:

• Contribuir a superar la marginación y exclusión social, promoviendo la equidad,especialmente a nivel territorial.

• Mejorar la calidad de vida de la población a través de la accesibilidad de los serviciosbásicos.

• Identificar y aprovechar las potencialidades económicas existentes en el terri toriofacilitando el crecimiento económico y asegurando una gestión sostenible del medioambiente.

• Facilitar la participación ciudadana en el abordaje del tema territorial, favoreciendo

la institucionalización de los procesos de participación en las grandes decisiones delEstado.

Todo lo anterior resulta en un serie de propuestas, programas y proyectos territoriales,de carácter técnico y legal que hagan del PNODT un efectivo instrumento de desarrollopara el país. Hay que resaltar que estos objetivos no son contradictorios con los seis retosfundamentales planteados por el plan.


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La visión del país y la revisión del modelo económico

En ese sentido es fundamental comprender la relación entre el modelo económico ymodelo de ocupación del territorio. Así, el actual modelo basado en las exportaciónmaquilera produce notables desequilibrios dentro del país. Por ejemplo el 83% de los90,000 empleos generados en dicha industria se concentran en diez municipios5, todoslocalizados en la Región Metropolitana de San Salvador (RMSS)(PNUD, 2003). Bastadecir que la maquila de exportación se ha ubicado en solamente 33 de los 262 municipiosdel país, casi exclusivamente en la Región Centro Occidental del país y más específicamenteen los corredores de la Carretera Panamericana, Carretera de Sonsonate / Acajutla yAutopista a Comalapa. Quiere decir que para el 2003 casi el 60% de las exportacionesdel país y el 24% de las importaciones totales (BCR, 2004) se originaron en este reducido

espacio geográfico, particularmente en la RMSS. De igual forma esta concentración deactividad económica también se refleja en la recaudación fiscal, en la que más del 63%del total de ingresos del Estado provenían del departamento de San Salvador y 30% deLa Libertad (La Prensa Gráfica, 2004).

Esto significa que la actual dinámica de apertura económica a la que apuestan los TLCprobablemente acentuará este proceso de concentración y de redefinición de la geografíaeconómica de El Salvador, incluyendo un creciente proceso de metropolización y devalorización de las zonas privilegiadas en términos de ubicación y cercanía a infraestructuras

clave (vías primarias, puertos, aeropuertos). Esto en sí mismo constituye una de lasprincipales condicionantes de cualquier proceso de planificación y ordenamiento delterritorio (ver figura 4).

Además, una visión económica basada exclusivamente en el libre mercado parececontradictoria con una propuesta en la que el Estado interviene para regular y protagonizarel ordenamiento del territorio y sus recursos.

5. Ilopango, Colón, La Herradura, Ciudad Arce, San Marcos, San Salvador, Soyapango, Antiguo Cuscatlán y Olocui lta.


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Adicionalmente, tal como se evidenció en los talleres de discusión que formaron partede este trabajo, los actores locales especialmente en las zonas rurales, tienen especialnecesidad de contar con orientaciones productivas claras. En este sentido el PNODT,

talvez con un sesgo demasiado marcado hacia los temas infraestructurales y medioambientales no propone lineamientos claros para estructurar nuevos esquemas productivosa nivel de los territorios. Esto es un tema clave que dentro de una visión integral de países fundamental desarrollar. La actual crisis de la actividad económica en el mundo ruralrequiere de la búsqueda de nuevos modelos de producción, incluyendo una orientaciónde productos, esquemas de financiamiento y organización y una clara vinculación conla estrategia económica de desarrollo del país.

De aquí resalta la importancia del Plan como una oportunidad para articular una serie

de programas y proyectos específicos encaminados hacia la concreción de una visiónestratégica de país. Para ello, se propone lanzar a la discusión los lineamientos y propuestasgenerales detallados en los siguientes apartados.


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E L S A L V

A D O R : Z O N A S F R A

N C A S E I N D U S T R I

A S D E E X P O R T A C I O N

F i g u r a 4

F u e n t e : F e r r u f i n o ( 2 0

0 0 )


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I . Polít ica ter ri tor ial y regional i zación

Tal como lo establece el PNODT, El Salvador tiene la necesidad de contar, por primeravez en su historia, con una política territorial de carácter estratégico y de nivel nacional.Por tratarse de una política de Estado, esta política debería contar idealmente con unamplio respaldo social y político, comprometiendo a las diferentes administraciones enobjetivos y metas comunes. La regionalización es uno de los elementos centrales de lapolítica territorial, para la cual se proponen los siguientes lineamientos:

La política territorial del Estado debe facilitar la integración y complementación entretodas las regiones del país para facilitar la gestión de los desequilibrios territoriales. Estapolítica territorial debe partir del principio que la presión urbana y las transformaciones

territoriales varían mucho a lo largo del país por lo que los instrumentos de gestión yplanificación deben ser diferenciados. Por ello se propone una doble orientación:

Desarrollar una estrategia de desarrollo urbano para las regiones más dinámicas delpaís. Otava & McDonald (2001) en su estudio sobre el ordenamiento territorial a nivellocal llaman la atención sobre 23 municipios de gran población, con altas tasas decrecimiento (más del 50% en 10 años) y crecientes niveles de urbanización que necesitancon mayor urgencia de los instrumentos de ordenamiento. Estos municipios se concentranen la región centro occidental del país justamente en las zonas de mayor dinamismo

económico descritas anteriormente. Esta estrategia debe incorporar los siguientes elementos:a) Fortalecimiento de la capacidad de gestión de las instancias locales y/o regionales a

través del desarrollo de nuevos instrumentos técnicos, fiscales y legales, que permitanla implementación efectiva de planes de desarrollo.

b) Desarrollo de las capacidades financieras locales a través de la creación de nuevasfuentes de recursos fiscales que aprovechen la dinámica urbana existente (impuestopredial, captura de plusvalías, contribuciones especiales).

c) Gestión integral del medio ambiente a través de la protección de los recursos ambientalesde cara al crecimiento urbano y la gestión de zonas de riesgo.

d) Mejoramiento de la calidad de vida de la población a través del desarrollo de losequipamientos y servicios sociales y colectivos (salud, educación, recreación).


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Desarrollar una estrategia de compensación y competitividad para las regiones excluidas.El Estado, a todos los niveles, debe comprometerse en un proceso de gestión realista delos grandes desequilibrios territoriales, favoreciendo a las regiones marginadas de la

actividad económica dominante, especialmente en el oriente y norte del país. Esto pasapor mejorar sus condiciones de competitividad económica, valorizar los recursos ambientalesy mejorar la calidad de vida de la población. En ese sentido la política territorial debeprivilegiar la formulación de instrumentos de desarrollo, proyectos productivos y mecanismosde compensación social, territorialmente focalizados. Esta estrategia debe visualizarsecomo una garantía de la sostenibilidad del país entero y programarse en un horizonte decorto plazo de acuerdo a los siguientes lineamientos:

a) Mejorar las condiciones de conectividad a través de algunas inversiones estratégicas.

El PNODT ya identifica algunos de estos proyectos: carretera Longitudinal del Norte,red vial del oriente del país, nuevas fronteras con Honduras, nuevos puentes sobre elRío Lempa.

b) Promover la competitividad de estas zonas mejorando la calidad de vida de la poblacióna través de la inversión en salud, educación y servicios básicos que permita aumentarlos niveles de cobertura de dichos servicios y llevarlos a niveles comparables con losdel resto del país. Según las estimaciones del IDH (2003), cerrar las brechas de pobrezaen estas zonas requeriría unos 54 millones de dólares, es decir 35% del total requerido

a nivel nacional en el 2002.c) Fortalecimiento de la capacidad financiera de las entidades regionales y locales a través

de: a/ transferencias focalizadas del gobierno central ; b/ generación de nuevos ingresos;c/ pago por servicios ambientales

d) Valorización de los recursos ambientales a través del desarrollo de proyectos productivoscomo el ecoturismo y el riego, así como a través del pago por servicios ambientalesque permitan transferir recursos de las zonas más dinámicas (consumidoras de servicios

ambientales) a las más aísladas (productoras de dichos servicios).e) Realizar algunas inversiones públicas estratégicas para estimular el desarrollo económico,

especialmente obras de riego y el desarrollo de cadenas productivas que puedancomplementarse con inversión privada.


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Crear estructuras intermedias entre el gobierno central y los gobiernos locales, quecontribuyan a la efectiva articulación y coordinación entre los diferentes niveles de laadministración pública. Se propone que se fomente el desarrollo de una estructura

intermedia de nivel microregional. Estas microregiones pueden formarse en dos vías:a) Partiendo de las iniciativas locales de asociatividad, especialmente en aquellas zonas

donde estas iniciativas estén efectivamente consolidadas.

b) Partiendo de una visión nacional de regionalización del territorio, para aquellas zonasdonde no existan esfuerzos de asociación.

Para ello se debe crear un marco nacional que ordene el proceso de asociatividad entremunicipios y evite la dispersión de esfuerzos, pero respetando el principio constitucional

de libre asociatividad (ver propuesta legal). Por ello, las municipalidades, como unidadbásica del Estado, deben jugar un papel protagónico en el proceso. Hay que subrayar quela necesidad de estas agrupaciones microregionales es más urgente en cuatro escenarios:las zonas de mayor presión urbana donde las transformaciones territoriales sean másacentuadas (los grandes corredores viales del centro occidente del país); las zonas dondese han planteado proyectos estratégicos de carácter nacional (Golfo de Fonseca); zonasdonde la gestión del medio ambiente vuelve urgente una acción conjunta (cuenca del

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