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PLANIFICACIN DE GNERO.OBJETIVOS Y OBSTCULOS*

CAROLINE O. N. MOSER

l objetivo de la planificacin de gnero es emancipar a la mujer de su subordinaciny llevarla a alcanzar la igualdad, la equidad y el empoderamiento. Esto varaampliamente segn los diferentes contextos, dependiendo del grado en que las

mujeres (como categora) tengan un estatus subordinado respecto de los hombres (comocategora). La base de conocimientos explorada en recientes debates feministas y deldesarrollo aporta la lgica conceptual para varios principios claves. Estos, a su vez, setraducen en herramientas y tcnicas para un proceso de planificacin de gnero. Estosprincipios analticos se vinculan a roles y a necesidades de gnero, as como al control delos recursos y a las decisiones tomadas en el hogar, la sociedad civil y el Estado.

Para que esta nueva tradicin de planificacin obtenga legitimidad ser precisoidentificar y establecer los procedimientos mediante los cuales la planificacin de gneroes operacionalizada, as como el marco dentro del cual ella es institucionalizada. Unanueva tradicin planificadora tiene un largo trecho que recorrer. Lo que sigue slo puedeser un punto de partida que documenta el desarrollo de la planificacin de gnerodurante la pasada dcada.

Por qu el tema del gnero habra de constituir una tradicin de planificacin porderecho propio? Para contestar a esta pregunta es preciso empezar examinando la actualagenda de "mujer en el desarrollo" y las preocupaciones planificadoras de quienestrabajan con los pases en desarrollo. Pues en el mundo de las polticas y de laplanificacin, donde las modas vienen y van, las preocupaciones sobre mujer y desarrolloson una anomala especial y se niegan resueltamente a desaparecer. Sin embargo, adiferencia de otros competidores recientes, como el medio ambiente, son inquietudes queno han logrado alcanzar la legitimidad en planificacin. Por qu a la planificacinambiental le ha sido tan fcil lograr una identidad como tradicin planificadoradiferenciada, algo que al enfoque de "mujer en el desarrollo" le resulta tan difcil? Porqu las polticas y planes de accin para la mujer fracasan con tanta frecuencia en sucamino hacia la prctica? Por qu los Ministerios de la Mujer son tan efectivamenteexcluidos de los procesos de la planificacin nacional y marginalizados en cuanto a laasignacin de recursos?

Los antecedentes de estas preguntas son ya conocidos. La Dcada de la Mujer(1976-1985) de las Naciones Unidas fue clave para poner de relieve el importante y amenudo invisible rol de la mujer en el desarrollo social y econmico de los pases y lascomunidades del Tercer Mundo, y el especial "predicamento" de las mujeres de bajosingresos. En el curso de aquella dcada hubo considerables desplazamientos en los

* Introduccin (editada por Ediciones de las Mujeres) del libro de la misma autora Planificacin degnero y desarrollo. Teora, prctica y capacitacin, pp. 17-30. Lima: Red Entre Mujeres/Flora TristnEdiciones, 1995.

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enfoques de los investigadores acadmicos y los formuladores de polticas. Estos sealejaron de la preocupacin por el rol de la mujer dentro de la familia y por lasresponsabilidades reproductivas de la mujer, acercndose a una comprensin de lascomplejidades del empleo femenino y de las actividades productivas de la mujer. Lasinvestigaciones sobre las trabajadoras asalariadas y las del sector informal, as como delas reas urbanas y rurales, ayudaron a identificar la gama de las actividades generadorasde ingresos de las mujeres de bajos ingresos en las economas del Tercer Mundo. As, enel curso de la dcada, los formuladores de polticas empezaron a desplazar el centro desu atencin de una preocupacin universal por programas orientados hacia la asistencia ycentrados en la familia, para los cuales la maternidad era el rol ms importante de lamujer en el proceso de desarrollo, hacia una variedad de enfoques que hacen hincapi enel rol productivo de la mujer. A pesar de desarrollos como stos, que ponen de relieve laimportancia de la mujer en el proceso de desarrollo, la aceptacin de la planificacin degnero se ha visto frenada por una gama de temas de debate que todava exigenaclaracin.

TEMAS CONCEPTUALES: DE SEXO O GNERO A MED O GED

La expresin "mujer en el desarrollo" fue acuada a comienzos de los aos setentapor el Comit de la Mujer del Captulo de Washington D.C., de la Society forInternational Development, una red de mujeres profesionales del desarrollo influidas porel trabajo sobre desarrollo en el Tercer Mundo realizado por Ester Boserup y otras"nuevas" antroplogas (vase Boserup, 1970; Tinker, 1982; y Maguire, 1984). Laexpresin fue muy rpidamente adoptada por la United States Agency for InternationalDevelopment (USAID) en su llamado enfoque de Mujer en el Desarrollo (MED), cuyalgica subyacente era que la mujer constituye un recurso no aprovechado susceptible deaportar econmicamente al desarrollo. La USAID, con su Oficina de Mujer en elDesarrollo, ha sido uno de las ms decididas defensoras del enfoque de MED. Junto conel Harvard Institute of Intemational Development, han producido una metodologa basadaen estudios de caso para identificar cmo la mujer ha sido marginada del desarrollo,sobre la base de que "las mujeres son actores claves en el sistema econmico, pero suausencia de los planes de desarrollo ha mantenido desaprovechado un aportepotencialmente grande" (Overholt et al., 1984).

Ms recientemente, un desplazamiento adicional de los enfoques, sobre todo en lainvestigacin acadmica, ha reconocido las limitaciones de una aproximacin a la mujeraislada y ha llamado la atencin sobre la necesidad de considerar ms bien la perspectivade Gnero en el Desarrollo (GED). Esta concentracin en "gnero" en lugar de en la"mujer" procede de la influencia de autoras como Oakley (1972) y Rubin (1975). A ellasles preocupaba la manera cmo eran percibidos los problemas de la mujer en trminosde su sexo -en otras palabras, sus diferencias biolgicas respecto de los hombres- en lugarde su gnero, es decir la relacin social entre hombres y mujeres, en la cual la mujer hasido sistemticamente subordinada.1

1. En su texto funcional sobre este asunto, Oakley dice en 1972 que "sexo" es un trmino biolgico: "gnero"es un trmino psicolgico y cultural. El sentido comn sugiere que slo hay dos maneras de mirar una mismadivisin y que alguien que pertenece a, digamos, al sexo femenino, automticamente pertenecer alcorrespondiente gnero (femenino). En realidad esto no es as. Ser hombre o mujer, muchacho o muchacha,es una funcin que tiene que ver tanto con el vestido, el gesto, la ocupacin, la red social, y la personalidad,como con la posesin de un determinado juego de genitales (Oakley, 1972).

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Los enfoques de los temas relacionados con la mujer en los pases en vas dedesarrollo pasaron, en consecuencia, a preocuparse por la manera cmo el gnero y otrasrelaciones concomitantes eran socialmente construidos. La concentracin en el gneroantes que en la mujer exige mirar ms all de la categora "mujer" -puesto que esa no essino una parte de la historia- hacia la mujer en su relacin con el hombre, y hacia elmodo cmo son socialmente construidas las relaciones entre estas categoras. Hombres ymujeres desempean roles distintos en la sociedad, y sus diferencias de gnero sonmoldeadas por determinantes ideolgicas, histricas, religiosas, tnicas, econmicas yculturales (Whitehead, 1979). Estos roles revelan similitudes y diferencias con otrascategoras sociales como la clase, la raza, la etnia y otras. Dado que la manera en que sonsocialmente construidas siempre es temporal y espacialmente especfica, las divisiones degnero no pueden ser descontadas a partir de listas de verificacin. Por tanto, lascategoras sociales diferencian las experiencias de desigualdad de las de subordinacindentro de las sociedades.

Si bien la crtica distincin entre sexo y gnero es bien conocida, la distincinadicional entre mujer en el desarrollo (MED) y gnero en el desarrollo (GED) resultamenos clara. A menudo las expresiones son utilizadas como sinnimos, a pesar de que ensu significado original representan posiciones tericas muy diferentes respecto de losproblemas experimentados por las mujeres de bajos ingresos del Tercer Mundo. Enconsecuencia, difieren fundamentalmente en trminos de su enfoque, lo cual tieneimportantes implicaciones tanto para sus polticas como para sus procedimientos deplanificacin.

El enfoque de MED, a pesar de haber pasado de concentrarse en la equidad ahacerlo en la eficiencia, se basa en la lgica subyacente de que el proceso de desarrolloavanzara mucho mejor si las mujeres estuvieran plenamente incorporadas a l (en lugarde dejar que pierdan su tiempo "improductivamente"). Se centra sobre todo en la mujeraislada, promoviendo medidas como el acceso al crdito y al empleo, como medios quepermitirn a esa mujer integrarse mejor al proceso de desarrollo. En cambio el enfoque deGED sostiene que centrarse en la mujer aislada equivale a ignorar el verdadero problema,que sigue siendo el de su posicin subordinada frente al hombre. Al insistir que la mujerno puede ser vista aisladamente, hace hincapi en las relaciones de gnero al momentode disear medidas para "ayudar" a la mujer en el proceso de desarrollo.

Es importante reconocer que la planificacin de gnero difiere fundamentalmente dela planificacin para la mujer en el desarrollo. En la medida en que es un enfoque menos"amenazador", la planificacin para la mujer en el desarrollo es mucho ms popular.Pero, por su definicin misma, se trata de un aadido ms que de un camino integradorfrente al tema. La planificacin de gnero, con su fundamental objetivo emancipatorio, espor definicin un enfoque ms "confrontacional". Se basa en la premisa de que el tema defondo es de subordinacin y desigualdad, y por tanto su propsito es que a travs delempoderamiento las mujeres logren la igualdad y la equidad frente a los hombres en lasociedad.

TEMAS DE PROCEDIMIENTO:

DE LA CONCIENCIA SOCIAL A LA PRCTICA DE LA PLANIFICACIN

Si el primer problema son las categoras conceptuales, el segundo son los pro-cedimientos de planificacin. Est claro que si bien el importante rol de la mujer en losprocesos de desarrollo del Tercer Mundo es hoy ampliamente reconocido, la conciencia

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conceptual de MED y de GED no necesariamente ha resultado en su traduccin a laprctica de la planificacin.

El grado en que la conciencia social o el reconocimiento de la desigualdad han sidoincorporados satisfactoriamente a la planificacin vara mucho. Las desigualdades declase, por ejemplo, probablemente han sido ms enfrentadas en la planificacin mediantela introduccin de los ingresos como indicadores de grupo objetivo a la hora deseleccionar polticas, programas y proyectos. El que la traduccin de las categorassociales a indicadores de planificacin no sea ni automtica ni universal, ha tenidoimportantes implicancias para quienes enfrentan la desigualdad de gnero.De hecho, muchos ejecutores involucrados en diversos aspectos de la planificacin degnero carecen de una metodologa adecuada de planificacin de gnero, y ese ha sidoel aspecto ms problemtico de su trabajo.

Con el aval de las Estrategias Prospectivas de la ONU de 1985, las instituciones denivel internacional, nacional y no gubernamental ahora apoyan a MED de la boca paraafuera. Generalmente centrados en la mujer aislada, los Ministerios de Asuntos de laMujer, las unidades de MED, y las organizaciones no gubernamentales (ONG) demujeres, con personal predominantemente femenino, han proliferado por el mundoentero, en pases tan diversos como Filipinas, Zimbabwe y Belice. Han participado en eldesarrollo de polticas de MED, en el diseo de listas de verificacin de MED y en laformulacin de programas y proyectos para "traer" o "integrar" a la mujer al proceso deplanificacin. Ms recientemente, algunas organizaciones se han desplazado hacia unenfoque ms engenerado, y muchas de ellas se han embarcado en amplios programas decapacitacin que buscan cambiar las prcticas laborales de los colegas dentro de laorganizacin.

A pesar de las energas y de los recursos asignados a este trabajo por ms de unadcada, MED sigue siendo a menudo un "aadido" a la prctica establecida y predo-minante de formulacin de polticas y de planificacin en la prctica de los espaciosinstitucionales centrales. Sigue teniendo problemas para ser satisfactoriamente in-corporada a la variedad de intervenciones sectoriales preocupadas por las vidas de lascomunidades de bajos ingresos en los pases del Tercer Mundo. Por cierto que existenimportantes historias de xito. Sin embargo, en un contexto en que tantas polticasfracasan a la hora de ser traducidas a la prctica, la preocupacin fundamental siguesiendo la necesidad de desarrollar un marco de planificacin mucho ms riguroso que elactual. Slo entonces podrn las preocupaciones de gnero ser integradas a la prcticadel desarrollo.

Diversos problemas han contribuido a que no se desarrollara un marco de plani-ficacin de gnero. En primer lugar, la mayora de las autoridades responsables de laplanificacin del desarrollo han reconocido a regaadientes al gnero como un temaimportante de la planificacin, y a veces simplemente no lo han hecho. A pesar de lacreacin de los ministerios, las unidades y las oficinas de la mujer, las decisiones siguensiendo un coto predominantemente masculino y ciego al gnero. Las limitacionespolticas son abrumadoras. Pero a la vez concentrarse de manera total en ellas equivale aperder de vista otros problemas cruciales, algunos de ellos de origen ms tcnico.

Para empezar, la mayor parte de los formuladores de poltica y ejecutores quetrabajan con temas de MED/GED no tienen ellos mismos ninguna capacitacin formal enla disciplina de la planificacin. Es interesante advertir que para los planificadores quetrabajan dentro de reas tradicionales como planificacin del transporte, del uso de latierra o la planificacin regional, una capacitacin integral es un pre-

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requisito tcito; pero esto no sucede con la planificacin de gnero. Aqu se tiende areclutar mujeres asumiendo que ellas comprendern los temas por ciencia infusa y seconfa en su buen "sentido comn". En muchos casos esto ha resultado en una difundidaignorancia de las limitaciones inherentes a los procedimientos de planificacinadoptados.

Un problema adicional es que la preocupacin de la investigacin acadmicafeminista ha sido, por su naturaleza misma, poner de relieve las complejidades de lasrelaciones de gnero y las divisiones del trabajo en contextos socioeconmicos espe-cficos. No se ha preocupado por identificar cmo se podran simplificar esas com-plejidades y volverlas herramientas metodolgicas que permitan a los ejecutores traducirla conciencia de gnero a la prctica. El pblico de la investigacin pura sigue estandoformado por otros acadmicos. Esta incapacidad para traducir los resultados de lainvestigacin a la prctica significa que muchos de los comprometidos con la integracindel gnero a su trabajo a nivel de polticas, programa o proyecto, an carecen de losprincipios de planificacin y de las herramientas metodolgicas que precisan. El tema escrucial; los planificadores requieren herramientas simplificadas que les permitanintroducir las complejidades particulares de contextos especficos al proceso deplanificacin.

Por ltimo, y esto es de la mayor importancia para quienes se dedican a la prcticade la planificacin, "injertar" el gnero en disciplinas de planificacin que ya existen hademostrado ser especialmente difcil. Estas disciplinas establecidas han demostrado serparticularmente resistentes al cambio. Probablemente no es casual que la planificacin degnero, como disciplina de planificacin por derecho propio, se haya desarrollado apartir de una institucin planificadora y no en un ambiente acadmico, de investigacin ode consultora sobre medio ambiente. La frustracin personal que experiment al dictardiversos cursos de capacitacin para ejecutores de la planificacin bilateral o en el TercerMundo, personas en las que quise despertar una conciencia de gnero "injertando" elgnero en determinadas disciplinas de planificacin -fueran sobre el uso de la tierra, la"mano de obra" o la planificacin de la infraestructura- me llev a reconocer la necesidadde distinguir entre un planificador consciente del gnero (en, digamos, la planificacindel transporte) y la planificacin de gnero, como un enfoque especfico de planificacinpor derecho propio.

Como consecuencia de factores como stos, la mujer y el gnero siguenmarginalizados en la teora y en la prctica de la planificacin, y lo seguirn estandohasta el momento en que las preocupaciones tericas feministas sean adecuadamenteincorporadas a un marco de polticas y de planificacin, lo cual se reconoce como unatradicin de planificacin, con su propia metodologa de planificacin.

TEMAS DEFINICIONALES:

POLTICAS, PLANIFICACIN Y ORGANIZACIN DE LA IMPLEMENTACIN

Es importante comprender que los problemas de integrar MED o GED cambian enlas diferentes etapas del proceso de planificacin. Esto obliga a definir cmo sernutilizados trminos como "polticas", "planificacin" e "implementacin". Esto esimportante dada la difundida confusin en la terminologa existente y debido a que laestrecha interrelacin entre ellos hace difcil distinguir dnde un trmino concluye ydnde comienza otro (Conyers, 1982). Si "polticas" trata de qu hacer, entonces"planificacin" trata de cmo hacerlo, y la "organizacin de la implementacin", de lo

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que en realidad se est haciendo. La expresin "proceso de planificacin" es usada demanera genrica para describir las tres etapas, detalladas ms abajo, de lo queesencialmente es un proceso continuo.

Formulacin de poltica: el proceso de toma de decisiones sociales y polticas acercade cmo asignar recursos para las necesidades e intereses de la sociedad, queconcluye en la formulacin de una estrategia de poltica.

Planificacin: el proceso de la implementacin de la poltica, que a menudo concluyeen un plan.

Organizacin de la implementacin: el proceso de accin administrativa paraentregar el programa diseado, que a menudo resulta en un producto acabado.

De similar manera, la expresin "proceso de planificacin de gnero" tambin se usagenricamente para describir las tres etapas interrelacionadas de la poltica de gnero, laplanificacin de gnero y la organizacin de la implementacin, con la expresin"metodologa de la planificacin de gnero" utilizada para referirse a los mtodosdetallados con los que se realiza el proceso.2

La distincin entre diferentes etapas del proceso de planificacin es clave. Porejemplo, all donde hay ceguera frente al gnero en la formulacin de polticas esprobable que ocurra uno de dos problemas. Primero, no se reconoce que las mujeres sonimportantes en el proceso del desarrollo y simplemente se les excluye en el nivel de laformulacin de polticas. Segundo, en virtud de ciertos prejuicios, la poltica dedesarrollo, aun cuando ella es consciente del importante rol de las mujeres en losprocesos de desarrollo, a menudo "pierde" a las mujeres, y en consecuencia no llega adesarrollar una poltica de gnero coherentemente formulada.

En cambio la incapacidad para volcar las polticas de gnero a la implementacinprctica es a menudo un problema distinto. Esto tiene que ver con la identificacin detrabas que pueden darse en numerosas fases de la etapa de implementacin. A la horade planificar se suele utilizar la palabra "cultura" como una explicacin universal paraidentificar trabas al procedimiento de la planificacin. El uso de esta palabra de maneratan peyorativa, como explicacin causal del fracaso, plantea el tema de en qu medidala planificacin es una actividad neutra. Acaso las trabas a la planificacin queaparecen cuando se desafan las desigualdades sociales son ms a menudo denaturaleza poltica antes que tcnica?

2. De manera algo similar, pero ms detallada, Conyers (1982) describe la planificacin no como unaactividad aislada, sino como parte de un complejo proceso de "desarrollo" que incluye varias actividadesconexas, entre ellas:

i) la identificacin de metas y objetos generales;ii) la formulacin de estrategias amplias de desarrollo para lograr tales objetivos;iii) la traduccin de estas estrategias a programas y proyectos especficos;iv) la implementacin de esos programas y proyectos, yv) el monitoreo de la implementacin y de su impacto en el logro de las metas y los objetivos

planteados.

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TEMAS POLTICOS Y TCNICOS:

TRABAS Y OPORTUNIDADES EN EL PROCESO DE PLANIFICACIN

La poltica de gnero no llega a ser implementada debido a trabas tcnicas como,por ejemplo, procedimientos inapropiados de planificacin, o existen trabas polticasms amplias, que operan a nivel de la formulacin de polticas, y que impiden unaimplementacin exitosa? Grindle (1980) identifica la manera en que las trabas sociales yestructurales influyen en la "implementabilidad" de los programas, y sostiene que laspersonas y los grupos que buscan transformar las relaciones sociales por lo generalencuentran oposicin por parte de aquellos cuyos intereses se ven amenazados. Afirmaque el contenido de una poltica tiene considerable impacto sobre el tipo de actividadpoltica que el proceso de formulacin de polticas propicia. Argumenta que laimplementacin es un proceso en curso de toma de decisiones, cuyo ltimo resultadoest determinado por el contenido del programa en el que se est trabajando, y por lainteraccin entre los formuladores de polticas dentro de un contexto poltico-administrativo dado.

En el mismo sentido ha sido criticada la visin tradicional de la planificacin comoun juego neutro y universalmente aplicable de procedimientos tcnicos. Segn Thomas(1979), la caracterizacin de la planificacin como algo sin contenido y sin contexto,con una "apariencia" de neutralidad, es resultado de la separacin del concepto deplanificacin de la realidad concreta de su contexto. La metodologa de la planificacincomo un juego transhistrico, apoltico y tcnico de procedimientos ha sido criticadapor "empricamente vacua" (Scott y Roweiss, 1977), como lo ha sido la idea de quecomo la planificacin se identifica en primera instancia con la actividad del sectorpblico, sus instituciones son "neutras" y actan en funcin del "bien comn" (Healey etal., 1982). Por tanto, al examinar la implementacin de las polticas de gnero esimportante identificar el grado en que sus trabas son polticas o tcnicas. Esta distincinpuede permitir calibrar de manera ms realista el "margen de maniobra" en contextosespecficos, y llegar a explicaciones ms precisas sobre por qu los cambios hacia unapoltica de MED/GED tan a menudo ocurren en etapas especficas del proceso deplanificacin.

LA IMPORTANCIA DE LA PLANIFICACIN DE GNEROEN EL CONTEXTO PRESENTE

El desarrollo de la planificacin de gnero como una tradicin de planificacin es deuna importancia clave por varias razones. Probablemente la ms importante es la urgentenecesidad de informar a las polticas, a travs de la formulacin de polticas de gnero enlos niveles internacional, nacional y de ONG, as como de su integracin a laplanificacin sectorial. Esto es necesario, adems, para asegurar el desarrollo deprocedimientos de planificacin ms apropiados, es decir ms conscientes del gnero.Por ltimo, puede ayudar en el esclarecimiento de las trabas tanto tcnicas como polticasa la implementacin de la prctica de la planificacin.

La especial importancia de desarrollar la planificacin de gnero como una nuevadisciplina, rigurosa y por derecho propio en la planificacin, reside en que el "negocio deMED" ahora est en crisis. Si bien los recursos asignados a programas y proyectos de MEDo GED en los hechos nunca han sumado mucho, la propaganda que los rodea ha llevadoa muchos a verlo como un sector muy bien dotado. La presin de la dcada 1976-1985,

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que tuvo como resultado la creacin de instituciones especialmente centradas en la mujery en la asignacin de recursos para sus necesidades, fue reemplazada a fines de los aosochenta por un clima ms hostil de deuda y recesin, en que la preocupacinavasalladora de los gobiernos nacionales, los organismos donantes y las ONG, fue laeficiencia en la asignacin de recursos. A la vez est claro que ha habido severosproblemas a la hora de manejar los temas de gnero; en concreto, al momento en que laspolticas formuladas deban convertirse en prctica implementada. Estos dos factores, unhistorial de fracasos y un contexto econmico global cambiante, hacen indispensable quequienes estn comprometidos con asuntos de MED o GED, sean acadmicos o ejecutores,comprendan de manera ms integral las polticas y los procesos de planificacin degnero, y en consecuencia las trabas a la implementacin prctica.

BIBLIOGRAFA

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EDICIONES DE LAS MUJERES N 27Diciembre 1998

1998 Isis InternacionalInscripcin N 107.482ISSN 0716-8101Santiago, Chile

Editora: Eliana Largo

Directora: Ana Mara Portugal Representante legal: Ana Mara GmezProduccin editorial: Carmen TorresDiseo grfico: Rosa VarasPortada: Aguafuerte de Gabriela CnovasCorreccin de textos: Sonia ChamorroSecretaria: Katia Corbaln

Impresin: Andros Ltda.

Esta publicacin ha sido posible gracias al apoyo de la Fundacin Heinrich Bll, ev.V. yEvangelisches Missionswerk, ambas de Alemania.

Las opiniones expresadas por las autoras y autores no representan necesariamente elpunto de vista de Isis Internacional ni de sus integrantes.