Planificación y protección financierapara sobrevivir los desastres

Kari KeipiJustin Tyson

Banco Interamericano de Desarrollo

Washington, D. C.

Serie de informes técnicos delDepartamento de Desarrollo Sostenible

Catalogación (Cataloging-in-Publication) proporcionada por elBanco Interamericano de DesarrolloBiblioteca Felipe Herrera

Keipi, Kari Juhani.

Planificación y protección financiera para sobrevivir los desastres / Kari Keipi, Justin Tyson.

p.cm. (Sustainable Development Department Technical studies series ; ENV-139)

1. Risk management--Latin America. 2. Risk assessment--Latin America. 3. Natural disasters--Economic aspects. I. Tyson, Justin. II. Inter-American Development Bank. Sustainable Devel-opment Dept. Environment Division. III. Title. IV. Series.

658.155 K282—dc21

Kari Keipi es especialista senior en recursos naturales en la División de Medio Ambiente del De-partamento de Desarrollo Sostenible. Justin Tyson es consultor. Este informe se origina en el pro-ceso de preparación de dos documentos. El primero fue el informe para el grupo de trabajo sobrefinanciamiento de la OEA coordinado por el Comité Interamericano para la Reducción de los De-sastres Naturales que tuvo lugar en mayo de 2000. El segundo fue una ponencia del doctor Keipi enla Conferencia Internacional sobre el Financiamiento del Desarrollo Sostenible que se realizó enTegucigalpa, Honduras en diciembre de 2000.

Las ideas que se incluyen en este documente emanan de una diversidad de contactos con represen-tantes de los sectores académico, comercial y público, así como la revisión de una extensa literatu-ra. En sus varias etapas, este informe, contó con la revisión crítica de Gabriela Basurto, Diego Ro-dríguez y Kim Staking del BID y de Omar Darío Cardona (Universidad de los Andes, Colombia),Ivan Pettersen (ECON - Centre for Economic Analysis, Noruega) y Thomas Schaef (GTZ, Alema-nia). Una versión preliminar también fue sometida al escrutinio de más de 30 personas que partic i-paron en la segunda sesión del Diálogo Regional sobre Desastres organizado por el BID y que tuvolugar en Washington, D.C. en mayo de 2002.

Las opiniones expresadas en este informe son de los autores y no necesariamente representan laposición oficial del Banco Interamericano de Desarrollo ni de ninguna otra organización mencio-nada.

octubre de 2002

Copias de esta publicación (número de referencia ENV-139) pueden obtenerse dirigiéndose a:

PublicacionesDivisión de Medio AmbienteBanco Interamericano de Desarrollo1300 New York Avenue, N.W.Washington, D.C. 20577

E-mail: mariak@iadb.orgSitio web: http://www.iadb.org/sds/env

PRÓLOGO

Los desastres naturales han sido siempre un elemento más del ambiente natural y humanode los países de América Latina y el Caribe y continuarán teniendo un impacto significati-vo en el desarrollo de la región. La experiencia ha demostrado que las economías de lospaíses en desarrollo, como los de la región, son más vulnerables a las pérdidas y sufrenmayores fatalidades que aquellos con una economía desarrollada. Es necesario establecermecanismos efectivos de gestión de riesgos para mejorar las condiciones de desarrollosostenible en la región.

Se debe distinguir claramente entre la gestión de riesgo y la respuesta a emergencias. Lagestión de riesgo requiere una planificación ex ante e inversiones para reducir la vulnera-bilidad, mientras que la respuesta a emergencias involucra gastos ex post, los cuales po-drían ser grandemente reducidos a través una planificación ex ante e inversiones en pre-vención y mitigación.

A pesar de que no es posible prevenir los desastres naturales, existe la posibilidad de redu-cir la vulnerabilidad de las poblaciones por medio de la gestión de riesgos. El Plan de Ac-ción del BID para la reducción de riesgos de desastres de 2000 presentó recomendacionesen dos importantes áreas: (i) la planificación, con el propósito de identificar y reducir losriesgos por medio de la incorporación de la prevención y medidas de mitigación en planesy programas de desarrollo; y, (ii) la protección financiera, mediante la transferencia deriesgos a otros o su distribución en el tiempo. Este documento trata ambos aspectos.

Sin una gestión de riesgos adecuada, los desastres naturales pueden amenazar seriamente ellogro de los objetivos de desarrollo de los países miembros prestatarios del Banco y poneren peligro el cumplimiento de su misión en la región. Existe una especial necesidad delograr un balance entre la reducción de riesgos y su transferencia.

Un importante incentivo para la preparación del presente documento fue la solicitud que elBanco recibió de la Cumbre Hemisférica de Quebec en abril de 2001, para analizar la apli-cabilidad de varios instrumentos financieros para la reducción de los riesgos de desastresnaturales en América Latina y el Caribe. Este documento es el primero de una serie de pu-blicaciones relacionadas con el tema. Los debates que se están llevando a cabo sobre elmanejo de riesgo de desastres en el Comité de Políticas y Evaluación del Directorio Ejecu-tivo del Banco han también servido como inspiración para elaborar este documento. Setrata de uno de los temas esenciales en la implantación de la visión del Banco sobre el cre-cimiento económico ambientalmente sostenible para América Latina y el Caribe durantelos años venideros.

Walter ArensbergJefe, División de Medio Ambiente

ÍNDICE

Visión general i

Los desastres en América Latina y el Caribe 1

La gestión de riesgo 4

La reducción de la vulnerabilidad 7

Protección financiera 10

Conclusiones y recomendaciones 22

Referencias 26

Anexo 29

i

VISIÓN GENERAL

Impactos de los desastres

Uno de los retos más grandes para el desarro-llo sostenible de América Latina y el Caribeen este siglo es cómo reducir el riesgo de losdesastres naturales. Los problemas funda-mentales que enfrenta el desarrollo en la re-gión se constituyen a la vez en factores quecontribuyen a su vulnerabilidad frente a lascatástrofes naturales. Se estima que los dañospor desastres en la región han ascendido aunos US$ 20.000 millones anuales en un pe-ríodo de diez años, dejando un saldo de másde 45.0000 muertos y 40 millones de personasdamnificadas (CEPAL, 1999). Las grandescatástrofes tienen impactos que van más alláde los daños directos—normalmente cuantifi-cados en pérdidas de vidas, número de perso-nas heridas y daños económicos a aquellosdirectamente afectados—, por cuanto tambiénperjudican el desarrollo económico de un paísentero con consecuencias negativas para elPIB, la balanza de pagos, el nivel de endeu-damiento, el equilibrio fiscal y los índices deinversión.

Prevención y mitigación

El desarrollo económico y social de los paísesde la región se seguirá viendo perjudicado sino se adoptan medidas adecuadas de preven-ción y mitigación de desastres. Para ello elconcepto de gestión de riesgo es clave. En elcaso de desastres, el riesgo se define comouna función de dos factores, que son la ame-naza y la vulnerabilidad. El primero es relati-vamente fácil de detectar pero sus impactosserán difíciles de disminuir si no se ponen enpráctica planes para reducir el segundo factor.Por ello es indispensable adoptar un enfoqueintegral de gestión de riesgo, un proceso queconsiste en identificar, analizar y cuantificar

las posibilidades de pérdidas y, a partir de allí,emprender actividades preventivas o correcti-vas. Dichas actividades pueden incluir tantoinversiones estructurales como acciones noestructurales para reducir la vulnerabilidad;entre estas últimas figuran los mecanismos deprotección financiera contra las pérdidas po-tenciales que resulten de una catástrofe.

Toma de conciencia para la adopción dedecisiones

Durante los años noventa —denominados Dé-cada internacional para la reducción de de-sastres naturales por las Naciones Unidas—la región hizo grandes avances en términos deentender tanto los conceptos de vulnerabilidady riesgo como la necesidad de planificar ac-ciones de prevención y mitigación. Sin em-bargo, en el ámbito financiero las autoridadescompetentes parecen tener poco conocimientode la gama de opciones que existen para obte-ner protección financiera contra el riesgo dedesastres.

En el sector científico y académico se han ge-nerado importantes conocimientos acerca dela protección física y financiera contra el ries-go, pero, por lo general, esta información nose ha transferido a los gobiernos o al sectorprivado. Esto ha hecho que, por lo general, losresponsables por la toma de decisiones siganestando mal equipados para reducir el riesgocontra los desastres naturales, así como paraadoptar medidas tendientes a establecer unaprotección financiera contra aquellos riesgosque no se pueden disminuir.

Protección financiera

Un análisis de costo-beneficio para evaluar larentabilidad de largo plazo determinará las

ii

medidas de mitigación y prevención que unpaís debería tomar en aras de disminuir losaltos gastos de respuesta a las emergencias,rehabilitación y reconstrucción. Sin embargo,las medidas preventivas y de mitigación nopueden eliminar el todos los riesgos, para locual se requieren esquemas de protección fi-nanciera. Como parte de este proceso se debe-rán realizar pronósticos sobre los efectos po-tenciales que las catástrofes puedan causar enla economía del país. Esta evaluación delriesgo y sus posibles niveles de transferenciaafectará el impacto que pueda tener un desas-tre sobre el presupuesto público, dado que enAmérica Latina y el Caribe son los gobiernosquienes frecuentemente asumen la mayorparte del riesgo, actuando en cierta forma co-mo aseguradores de última instancia. Pero esevidente que la carga financiera de un gobie r-no se puede disminuir si otros actores asumenparte del riesgo.

Sistema crediticio

El desarrollo de un sistema eficiente de ahorroy crédito a través de la banca de los países dela región, así como de entidades informales yde microcrédito, contribuiría a la moviliza-ción de los recursos necesarios para financiartanto las inversiones de prevención y mitiga-ción como los gastos de rehabilitación y re-construcción.

El mecanismo de crédito contingente facilitala obtención de financiamiento en caso de undesastre. Pero para mantener ese beneficio elcliente debe pagar una cuota anual (ex ante) y,aunque es un instrumento de bajo costo relati-vo, aumentará el endeudamiento. Así pues,para evitar cuotas y endeudamiento ex ante,en muchos casos los clientes prefieren endeu-darse mediante créditos posteriores a un de-sastre, especialmente si pueden tener accesoexpedito al mismo.

Sin embargo, por lo general es difícil obtenernuevos créditos dentro de los períodos desea-dos después de haber ocurrido un desastre.Cuando no existen arreglos financieros exante, los clientes buscan la reformulación delfinanciamiento existente. Pero este mecanis-mo tiene varias desventajas: (i) distorsiona losobjetivos de los créditos originales; (ii) dis-minuye la eficacia de la ejecución por partede los clientes de los proyectos originales, yaque ahora buscan disponer de los recursos pa-ra situaciones de emergencia; (iii) contribuyea una mala administración de los créditos ori-ginales por parte de la entidad financiera, enespera de un posible desvío de los fondos parafinanciamiento de emergencias; y, (iv) creauna dependencia futura de los clientes de estetipo de financiamiento ex post, en vez de in-centivarlos a realizar inversiones de preven-ción y mitigación para disminuir el riesgo.

Transferencia de riesgo

Los países de la región están interesados encrear instrumentos de transferencia de riesgousando como modelo los mecanismos esta-blecidos en los países desarrollados, espe-cialmente los seguros. Dado que en estos ca-sos las primas dependen de las medidas deprevención y mitigación, la implantación deseguros aumentaría la toma de conciencia so-bre la necesidad de invertir en tales medidas yponerlas en práctica. La protección financieracontra desastres mediante seguros es una op-ción atractiva por cuanto ofrece la oportuni-dad de transferir parte del riesgo, al tiempoque evita el endeudamiento que puede resultarde una emergencia. El financiamiento me-diante créditos ex ante ofrecería aún mayoresincentivos para la mitigación del riesgo, porcuanto los instrumentos de transferencia tien-den a ofrecer algunas oportunidades para quese produzcan problemas de riesgo moral oselección adversa. El principal beneficio delos mecanismos de transferencia se relaciona

iii

con la distribución de riesgo que produce unareducción del costo de gestión de riesgo.

El desarrollo de los mercados de seguros estácondicionado a la actualización de la legisla-ción y el marco normativo en general. Aun-que existen debilidades principalmente en lademanda, como, por ejemplo, la aplicación decódigos de construcción, valorización de bie-nes y una capacidad generalmente baja de pa-go de primas por los clientes, la oferta tam-bién necesita ser modificada, por medio, porejemplo, del fortalecimiento de la supervisiónindependiente dirigida a monitorear la solven-cia de las compañías aseguradoras y eliminarlas condiciones que favorezcan un comporta-miento anticompetitivo. Para esto la entidadsupervisora debería contar con un poder ade-cuado de fiscalización y sanción. También esnecesario promover la adopción, por parte delas compañías aseguradoras, de estándaresinternacionales, con el fin de facilitar el man-tenimiento de su solvencia y aumentar su efi-ciencia, así como de fomentar la transparenciamediante la producción y publicación oportu-na de sus estados financieros en forma deta-llada y precisa. La aplicación de este instru-mento se beneficia también de otras medidastales como la certificación de la calidad deldiseño y construcción de las estructuras si-guiendo normas y estándares aceptados.

Simultáneamente al tema de seguros, se ve lanecesidad de seguir analizando las oportuni-dades de desarrollar condiciones en AméricaLatina y el Caribe para el uso de mecanismosinnovadores de mercados de capital como sonlos bonos de catástrofe paramétricos e instru-mentos derivados de variables climáticas, enlos cuales han demostrado interés las entida-des financieras internacionales. Estos instru-mentos evitan los obstáculos relacionados a lavaluación de bienes y negociación de las pér-didas a compensar, pero deberían ser imple-mentados a nivel de gobiernos o de pools.

Priorización del uso de los recursos deinstrumentos disponibles después de unaemergencia

Cuando se produce un desastre, generalmentese utilizan primero los recursos de fuentes yaexistentes o de menor costo. Si ya se encon-trara en operación un fondo para calamidadescon recursos adecuados, o si ya se dispusierade cobertura por medio de un seguro o bonosde catástrofes, entonces su uso tendría priori-dad. Sin embargo, en la mayoría de los paísestales instrumentos no tienen todavía una fun-ción importante, ya que la tendencia es trans-ferir primero los recursos presupuestados paraprogramas gubernamentales ya existentes o delos fondos para desarrollo (municipales, so-ciales, urbanos, rurales, etc.) de forma tal desatisfacer las necesidades más críticas. Por logeneral esto se complementa con la búsquedade la mayor cantidad posible de donacionesde origen internacional. Otro instrumento quepodría ser de gran utilidad es el crédito con-tingente, aunque implica un pago administra-tivo anual y endeudamiento si ocurre algunaemergencia.

Se observa que instrumentos tales como losseguros, que son comunes en los países conmercados financieros desarrollados, todavíano están siendo utilizados en América Latinay el Caribe. Es así como los gobiernos puedentomar una gama de medidas para promover eldesarrollo de dichos instrumentos, incluyendomedidas para facilitar la apertura de los paísesa la competencia internacional. Como primerpaso, pueden mejorar sus prácticas de asegu-rar sus propios activos críticos a través de li-citaciones internacionales. Por otro lado, lasinstituciones financieras internacionales comoel BID podrían adoptar una política más es-tricta de cobertura obligatoria de riesgos dedesastres, en especial para los proyectos delsector privado.

iv

Enfoque integral

Como se afirmó anteriormente, la gestión deriesgo implica la importante tarea de dismi-nuir la vulnerabilidad y, por el mismo méto-do, el riesgo mismo, un esfuerzo que recién acomenzado a darse en la región. Sin embargo,hasta ahora el paradigma predominante en laregión ha sido responder a las situaciones deemergencia cuando se presentan, con lo cualse abordan los efectos de los fenómenos perono se logra eliminar las causas de la vulnera-bilidad. Es por ello que las medidas de pre-vención y mitigación tendrían que ser combi-nadas con instrumentos de protección finan-ciera, bajo la coordinación de los sectores pú-

blico y privado. En ese sentido, además decontar con un plan o estrategia nacional deemergencia para acciones ex post, cada paísdebería diseñar una estrategia o plan nacionalcoherente que conduzca a la gestión del riesgode desastres, del cual formen parte los minis-terios de finanzas y de planificación, ministe-rios sectoriales y gobiernos locales, sectorprivado y sociedad civil en general. El esta-blecimiento de mecanismos efectivos de pro-tección financiera ex ante es esencial porquefacilita la disponibilidad de fondos cuandomás se los necesita, y puede reducir la cargafinanciera ex post de la recuperación y re-construcción después de un evento catastrófi-co.

1

LOS DESASTRES EN AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE

Frecuencia de los desastres

Dado que las estadísticas muestran una ten-dencia hacia el aumento de la frecuencia y lagravedad de los desastres naturales en Améri-ca Latina y el Caribe, se espera que uno de losretos más importantes para la región en mate-ria de desarrollo sostenible durante el presentesiglo sea cómo manejar el riesgo de las catás-trofes.

La región se encuentra amenazada por unaamplia gama de fenómenos y procesos denaturaleza sísmica y meteorológica. El au-mento de la frecuencia de los desastres regis-trados y de los daños conexos durante los úl-timos años puede ser consecuencia de unamayor vulnerabilidad resultante de la con-centración de la población, estructuras y otrosactivos en centros urbanos que son suscepti-bles a sus impactos. Asimismo, la falta deconciencia general sobre la importancia de laprevención y mitigación de las catástrofes, la

debilidad institucional, la persistencia de lapobreza, la degradación del medio ambientey, posiblemente, el cambio climático, estándando lugar a un aumento de la gravedad y lafrecuencia de estos eventos naturales.

En los últimos diez años, los desastres regis-trados han dejado un saldo de más de 45.000muertos, 40 millones de damnificados y dañosdirectos que superan los US$ 20.000 millones(CEPAL-BID, 2000). Estas cifras, de por síabrumadoras, probablemente son muy inferio-res al verdadero costo de los desastres en laregión, ya que no dan cuenta de los efectos demuchos fenómenos de menor intensidad que,por afectar a localidades aisladas, no se regis-tran. Sin embargo, el aumento en la incidenciade los desastres consignados no se limita aAmérica Latina y el Caribe, sino que se tratade un fenómeno que se ha incrementado con-tinuamente durante los últimos cien años entodo el mundo (véase la Figura 1).

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10

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ALyC

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Mundo

AL y C M u n d o

Figura 1. Incidencia de desastres en América Latina y el mundo (1900-99)

Fuente: Charveriat, 2000.

2

Daños directos e indirectos

Los daños directos a bienes y activos incluyenla destrucción total o parcial de viviendas yotras edificaciones, infraestructura e instala-ciones, maquinaria y equipos, medios detransporte, depósitos, muebles, cosechas, tie-rras de labranza, represas, sistemas de irriga-ción, etc. Estos daños directos son una fun-ción del tipo, cobertura geográfica y magnituddel fenómeno natural, así como de la vulnera-bilidad de la zona afectada (CEPAL, 1999a).

El impacto económico de un desastre va másallá de los daños directos y abarca también losindirectos, que son una consecuencia de ladestrucción de la capacidad de producción yde la infraestructura social y económica (véa-se la Figura 2). Estos daños, muchas vecesdifíciles de cuantificar, se acumulan hasta quese concluye la labor de reconstrucción y res-tauración de la capacidad productiva. Los da-ños a los bienes y activos (edificios, maquina-

rias, ganadería, tierra cultivable, etc.) puedenacelerar significativamente el empobreci-miento de la población, pues además ocasio-nan la pérdida de fuentes de trabajo e ingre-sos. Es precisamente la falta de ingresos loque en muchos casos demora la recuperacióneconómica.

Algunos de los daños resultantes de las catás-trofes naturales son irreversibles, como porejemplo las muertes y, en algunos casos, ladestrucción irreparable de recursos naturalescomo bosques y tierras cultivables. En conse-cuencia, sus efectos agudizan la pobreza ypueden aumentar las tensiones sociales, conrepercusiones negativas potenciales en el pro-ceso de desarrollo sostenible. A pesar de loanterior, con medidas apropiadas de planifi-cación y protección financiera, un país conuna alta incidencia de amenazas naturalespuede aumentar el bienestar social de su po-blación, así como la competitividad y el cre-cimiento económico.

4,927

3,596 12,651

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1972-1980 1980-1990 1990-1999

Daños directos Daños indirectos

Figura 2. Pérdidas por desastres naturales en América Latina y el Caribe

Fuente: CEPAL, 1999a.

3

Recuadro 1. El impacto de los desastres en el PIB: el huracán Mitch

Se calcula que los daños ocasionados por el huracán Mitch en América Central ascendieron a US$ 6.000 millonesen 1998, cifra que equivale al 16% del PIB de ese año, el 66% de las exportaciones, el 96,5% de la formación brutade capital fijo y el 37,2% de la deuda externa de esa región. El desglose sectorial de los daños muestra que el sectormás afectado fue la agricultura (49%), seguido de la infraestructura (21%), los sectores sociales (13%), la industria(10%) y otros (7%). En Honduras, los daños llegaron a casi US$ 4.000 millones, o sea el 81,6% del PIB, el 174,3 %de las exportaciones, el 343,9 % de la formación bruta de capital fijo y el 94,1% de la deuda externa.

Entre 1992 y 1998 América Central presentó un crecimiento rápido del 4,3% anual. Antes del huracán Mitch, sepreveía que el PIB crecería a una tasa anual promedio del 4,8% entre 1999 y 2003, con lo cual en 2004 el PIB percápita de la región volvería al nivel de 1978 (US$ 1.166). Ahora en cambio, la CEPAL calcula que la tasa promediode crecimiento en América Central entre 1999 y 2003 será de sólo el 3,6%, lo que significa 1,2 puntos porcentualesmenos de lo que podría haber sido. En consecuencia, la región tardará tres años más en recuperar la “década perdi-da” y en alcanzar el nivel de PIB per cápita que tenía en 1978.

Fuente: CEPAL, 1999b.

Efectos macroeconómicos

Los desastres naturales de una magnitud sufi-cientemente grande pueden perjudicar el desa-rrollo económico de un país entero afectandoadversamente el PIB, la balanza de pagos, elnivel de endeudamiento, el equilibrio fiscal ylas inversiones (véase el Recuadro 1). CEPAL(1999a) e IIASA (2000) se refieren a estoscambios en el rendimiento macroeconómicode un país como “efectos secundarios”. Lascatástrofes que afectan a grandes sectores dela economía generalmente disminuyen el rit-mo del crecimiento. Por ejemplo, después deun desastre, la caída de los ingresos fiscales yel aumento del gasto público pueden llevar a

un incremento del déficit público. Asimismo,debido a la merma de la capacidad de produc-ción y a la concentración de las grandes in-versiones públicas y privadas en el proceso dereconstrucción, es probable que aumenten lasimportaciones y disminuyan las exportacio-nes. El déficit comercial y de balanza de pa-gos resultante podría compensarse, pero sóloparcialmente, con las entradas de capital amanera de donaciones oficiales y privadasdurante la etapa de reconstrucción.

El Cuadro 1 presenta ejemplos de pérdidaspor desastres naturales en la región de Améri-ca Latina y el Caribe.

País A ñ o Tipo de desas t re P é r d i d a s d e lP I B ( % )

Argent ina 1985 Inundación 1,48B a r b a d o s 1987 H u r a c á n 6,86Bol iv ia 1982 Inundación 19,80Chile 1985 Ter remoto 9,10Costa Rica 1991 Ter remoto 8,87Honduras 1993 Huracán / Inundac ión 3,39Jamaica 1988 H u r a c á n 28,21Méx ico 1985 Ter remoto 2,18Nicaragua 1994 Sequía 8,74P a r a g u a y 1983 Inundación 1,36Perú 1983 Inundac ión /Sequ ía 5,96

Cuadro 1. Ejemplos de disminución del PIB por desastres naturales

Fuente: Charveriat, 2000.

4

LA GESTIÓN DE RIESGO

El concepto de riesgo

La aplicación del concepto de gestión de rie s-go es esencial en el contexto de la reducciónde daños asociados con los desastres. En estoscasos, como ya se dijo, el riesgo se definecomo una función de la amenaza natural y lavulnerabilidad (véase la Figura 3). Ambosconstituyen condiciones necesarias para elriesgo, que aquí se define como la probabili-dad y magnitud de las pérdidas asociadas conun evento natural específico en un punto geo-gráfico y temporal definido. Dentro de estafunción, la incidencia de eventos naturalesque podrían causar los desastres es un factorque está por fuera del control humano, mien-tras que la vulnerabilidade puede controlarse.

La estimación de las amenazas naturales secaracteriza por el análisis de la frecuencia,magnitud y localización de los desastres. Esteejercicio debería incluir tanto datos históricoscomo una vigilancia continua de las amenazasnaturales actuales y la elaboración de pronós-ticos, aprovechando los avances tecnológicos

que han tenido lugar en campos como la sis-mología, la vulcanología y la meteorologíapara estimar la probabilidad de amenazas fu-turas. En América Latina y el Caribe, lasamenazas más comunes en orden descen-diente de frecuencia registradas durante elsiglo XX han sido: inundaciones, huracanes,terremotos, deslizamientos, sequías, erupcio-nes volcánicas e incendios. De esas amenazas,las tres primeras corresponden a un 77% deltotal de sucesos catastróficos (OFDA-CRED,1999).

La gestión de riesgo se define como el proce-so de identificar, analizar y cuantificar lasprobabilidades de pérdidas con el objeto deemprender acciones preventivas o correctivas.Tal gestión involucra dos tipos de actividades:(i) planificación de acciones en el ámbito delo controlable en aras de reducir la vulnerabi-lidad, y (ii) establecimiento de mecanismos deprotección contra las pérdidas económicaspotenciales como resultado de factores nocontrolables, neutralizando así la amenazafinanciera. Así pues, un enfoque integral de

Amenaza (A)Fenómeno natural con conse-

cuencias potencialmente dañinaspara los asentamientos humanos

y la actividad económica

Vulnerabilidad (V)Susceptibilidad a pérdidas humanas,

económicas y financieras que resultandel riesgo de desastresnaturales

NO CONTROLABLE CONTROLABLE

RIESGO F (A, V)Probabilidad y magnitud de pérdidas

Figura 3. Amenaza, vulnerabilidad y riesgo

5

gestión de riesgo de desastres debería hacerénfasis tanto en las medidas ex ante (previas auna amenaza) como en las actividades ex post(véase la Figura 4). Los elementos principalesde las fases ex ante de gestión de riesgo son:(i) identificación y análisis del riesgo; (ii) mi-tigación y prevención; (iii) protección me-diante financiamiento y la transferencia deriesgo; y, (iv) preparativos (véase el Anexo).Las fases posteriores de respuesta inmediata,rehabilitación y reconstrucción son más cono-cidas.

Lester (2000) sostiene que las compañías pri-vadas suelen maximizar el valor presente netode su capital con variables de planificaciónhorizontal. En cambio los políticos trabajancon marcos cronológicos relacionados con losciclos electorales. Ambos actores pueden pre-ferir períodos más cortos de los que requierela gestión de riesgo de desastres, pues no so-lamente es difícil predecir con precisióncuándo se van a presentar, sino que su repeti-ción puede ocurrir en intervalos prolongados.Típicamente es sólo cuando se produce unacatástrofe con serias consecuencias económi-cas, sociales, y por lo tanto políticas, que losgobiernos se ven motivados a llevar a caboacciones precisas y concretas para responder

y prevenir los desastres. Esto quiere decir quela gestión de riesgo suele ganar importanciarecién después de que se han producido losdaños.

Acciones ex ante y ex post

Los países afectados por eventos recurrentesmuchas veces se encuentran en un círculo vi-cioso de desastre-reconstrucción-desastre, endonde cada nuevo ciclo catastrófico puedeaumentar su vulnerabilidad a amenazas futu-ras, lo mismo que el endeudamiento por lasinversiones necesarias en rehabilitación y re-construcción. Esto, evidentemente, tiene re-percusiones negativas para el desarrollo eco-nómico en el mediano y largo plazo. En cam-bio, las pérdidas económicas de un país fre-cuentemente afectado por desastres puedenser minimizadas cuando se toman medidas deprevención, mitigación y transferencia deriesgo. Esto ocurre porque el efecto de pérdi-da de capital en el crecimiento económicotiende a ser mayor que el impacto de las in-versiones preventivas de protección financie-ra. Por ello, tanto las acciones de prevencióny mitigación para reducir la cantidad de capi-tal expuesta a las amenazas naturales, comolos esquemas financieros de transferencia de

Reconstruccióny rehabilitación

Respuesta de emergencia

Identificación de riesgos

Prevención y mitigación

Transferenciade riesgo

Preparativos

DESASTRE

Figura 4. Gestión de riesgo como círculo virtuoso

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riesgo y para aumentar el nivel de financia-miento disponible ex post, podrían ser estrate-gias muy rentables para un país en términospolíticos, económicos y sociales. Los paísespueden tener diferentes combinaciones ópti-mas de mitigación y transferencia de riesgossegún la situación en que se encuentren. Entérminos económicos, se tiene preferencia porla transferencia de riesgos, mientras que, so-cialmente, sería más aceptable contar con ni-veles altos de mitigación.

A pesar de que aparentemente estas inversio-nes en prevención, mitigación y otros esque-mas de transferencia de riesgo financiero tie-nen una alta rentabilidad, la realidad es a ve-ces más compleja. Para muchos gobiernos dela región, las medidas ex ante de gestión deriesgo pueden significar egresos onerosos queno parecen justificables en términos de un ci-clo político normal de cuatro años. Tampocotienden a ser económicamente atractivascuando se dispone de donaciones internacio-nales de fácil acceso para una eventual re-construcción. En cierto modo, las políticasactuales de adjudicación de donaciones, porparte de agencias bilaterales de cooperación, yde préstamos con bajas tasas de interés, porparte de los bancos multilaterales, actúan encontra de las iniciativas para fomentar la ges-tión integral de riesgo. Aunque el incrementoen el nivel de endeudamiento tenga repercu-siones negativas futuras, la mera disponibili-dad de estos recursos de emergencia puededesincentivar la realización de acciones pre-ventivas.

Sin embargo, y como se vio en la sección an-terior, la ayuda internacional ex post nuncapodrá compensar totalmente los daños de undesastre en cuanto al impacto negativo en elPIB, el cual puede ser muy significativo.Además, la respuesta internacional puede sermuy inadecuada. Frecuentemente la ayuda esen especie, lo cual puede presentar dos incon-venientes: (i) se reciben bienes que no son

necesarios, y (ii) se perjudica la asistenciamás deseada al bloquear los medios de comu-nicación y ocupar los escasos recursos huma-nos durante la emergencia. En otros casos, laayuda internacional prometida no aparece atiempo; un ejemplo de esto lo constituyen losUS$ 190 millones comprometidos por laUnión Europea para la reconstrucción enAmérica Central después del huracán Mitch,que todavía no se habían desembolsado 18meses después de ocurrido el desastre (BBC,2000).

Recuadro 2. Gestión de riesgo:hacia la impleme ntación del Plan de Acción del BID

El mandato del Grupo del BID (el Banco, la Corpora-ción Interamericana de Inversiones y el Fondo Multi-lateral de Inversiones) es contribuir al desarrollo eco-nómico y social de largo plazo en la región. Como setrata de un desarrollo sostenible, esto implica tambiénayudar a los países miembros a crear un entorno propi-cio para la gestión eficaz de riesgos. Durante los últ i-mos 40 años, el Banco ha financiado actividades deconstrucción y reconstrucción de infraestructura bás i-ca, desarrollo urbano y rural, protección del medioambiente y manejo de los recursos naturales, muchasde las cuales han contribuido a la reducción de la vul-nerabilidad a los desastres. El Banco también ha ayu-dado a los gobiernos a definir políticas y reformassectoriales y a reorganizar aquellas instituciones públi-cas que pueden haber tenido efectos positivos en laprevención de eventos catastróficos. Sin embargo, fue-ron relativamente pocos los casos en que la reducciónde la vulnerabilidad había sido el objetivo principal delas inversiones apoyadas por el BID o por otras entida-des financieras. Para poder tener un mayor impacto, esindispensable ir más allá de la rehabilitación o recons-trucción acostumbradas y tomar medidas anticipatoriaspara definir, entender y reducir el riesgo. Por lo tanto,es necesario llevar a cabo una amplia evaluación de laidentificación de riesgos, prevención, mitigación ytransferencia, según lo define el Plan de Acción delBanco del año 2000.

Fuente: BID, 2000

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LA REDUCCIÓN DE LA VULNERABILIDAD

Identificación y análisis del riesgo

Para identificar los riesgos de desastres natu-rales a nivel individual, local o nacional esnecesario estimar la magnitud potencial y laprobabilidad de incidencia de las amenazasnaturales, así como evaluar la vulnerabilidad acada una de ellas. Las empresas de segurosusan típicamente modelos de simulación paratratar de cuantificar la probabilidad y la vul-nerabilidad. Sin embargo, los modelos sonútiles sólo si la información básica es confia-ble.

La vulnerabilidad puede ser evaluada desdedistintas perspectivas (físicas, sociales, políti-cas, tecnológicas, institucionales, ambientales,culturales y educativas), aunque de cierto mo-do todos estos enfoques están interrelaciona-dos. La vulnerabilidad a los desastres natura-les es el resultado de factores antrópicos, estoes, aquellos vinculados con la interacción en-tre el ser humano y la naturaleza. Asimismoes una consecuencia de las decisiones indivi-duales y políticas que toma una sociedad an-tes de que ocurra una amenaza, las cualesquedan en evidencia a través de los efectosnegativos que deja el desastre (CEPAL-BID,2000).

Freeman et al. (2001) analizan los ingredien-tes de los diferentes tipos de vulnerabilidad ylos estudios que se han hecho al respecto. Através de los estudios de vulnerabilidad secalculan las consecuencias físicas, sociales yeconómicas de los fenómenos naturales. Losque se concentran en la vulnerabilidad físicaanalizan los impactos en edificaciones, in-fraestructura y en la agricultura. Por ejemplo,el Consejo de Tecnología Aplicada publicaestudios de vulnerabilidad sobre la resistenciade 50 tipos de estructuras a los efectos de te-

rremotos (ATC, 1985). Los que se enfocan enla vulnerabilidad social estiman los impactosen grupos especialmente susceptibles comolos pobres, familias de un solo progenitor,mujeres embarazadas o lactantes, discapacita-dos, niños y adolescentes. Los de vulnerabili-dad económica calculan los impactos poten-ciales del riesgo en los procesos económicos yactivos.

Finalmente, los resultados del análisis deamenazas y la evaluación de vulnerabilidad secombinarían para presentar una estimacióndel riesgo (definido como la pérdida esperadapor un período predefinido). Una evaluaciónamplia del mismo comprende el avalúo depérdidas potenciales generadas por causa deun desastre y la identificación de los actoresen situación de riesgo. La evaluación del ries-go hace posible desarrollar una estrategia demanejo con dos componentes básicos: (i) ac-ciones de prevención y mitigación para redu-cir posibles pérdidas humanas, sociales o eco-nómicas, y (ii) medidas para establecer pro-tección financiera contra aquellos riesgos queno se pueden reducir.

La disponibilidad de información es críticapara cualquier acción encaminada a reducir elimpacto de los desastres. Las proyeccionessobre la posibilidad de que ocurran y las esti-maciones de su impacto permiten a los res-ponsables por la toma de decisiones evaluar elriesgo total de un país, una región o un sectorespecífico, así como definir medidas concre-tas en cuanto a inversiones en prevención ymitigación.

Las medidas de evaluación mencionadas arri-ba ayudarían a corregir la actual escasez deinformación que afecta a los responsables porla toma de decisiones en la región. Los análi-

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sis de riesgo formales son largos y costosos,aunque existen metodologías más breves quearrojan resultados adecuados en materia deevaluación de proyectos (Bender, 1991) Asi-mismo, antes de proceder al diseño, un análi-sis de costo-beneficio de cada proyecto puededeterminar de manera más detallada cuán útiles invertir en identificación de riesgos.

En América Latina y el Caribe se han realiza-do varios esfuerzos encaminados a identificary medir los riesgos de desastres. Entre estosfigura la iniciativa conjunta del Banco Mun-dial y la OEA en Santa Lucía, San Kitts y Ne-vis y Dominica (Vermeiren y Pollner, 1994).El estudio del Banco Mundial sobre México(Kreimer et al., 1999) también es un buenejemplo de este tipo de análisis.

Freeman et al. (2001) hacen referencia a va-rias fuentes de literatura adicionales sobre eltema de la vulnerabilidad, entre las cuales fi-guran Environmental Hazards: Assessing Riskand Reducing Hazards de K. Smith (1996) ylos folletos producidos por Swiss Re y Mu-nich Re, disponibles en sus páginas electróni-cas (www.swissre.com y www.munichre.com).

Prevención y mitigación

Las acciones de prevención y mitigación re-quieren de una buena comprensión de lasamenazas naturales, la vulnerabilidad y elriesgo. Los fenómenos que han afectado re-cientemente a América Latina y el Caribemuestran que en muchas ocasiones las inver-siones en prevención y mitigación en los paí-ses afectados no fueron adecuadas en lo quese refiere a crear una verdadera resistencia alos efectos de las amenazas naturales. Sinembargo, también existen ejemplos positivos(véase el Recuadro 3), y varios países de laregión, en muchos casos con el apoyo delBID, ya han comenzado a tomar medidas eneste sentido. Aún así, todavía persiste la idea

de que la prevención y mitigación representanun costo y no una inversión.

Entre las medidas de mitigación más comunesfiguran la construcción de obras estructuralescomo el reforzamiento de puentes, hospitalesy otras edificaciones públicas. También sepueden mencionar los programas de mejora-miento urbano, obras de estabilización de la-deras y drenaje de superficie para reducir elpeligro de deslizamientos de tierra e inunda-ciones, así como inversiones para salvaguar-dar los recursos naturales. Un ejemplo de es-fuerzos de mitigación contra inundaciones esel Proyecto de Rehabilitación de Inundacionesde Argentina, el cual invirtió US$ 153 millo-nes en mejoras estructurales que ahorraronaproximadamente US$ 187 millones (en dóla-res de 1993) en daños durante las inundacio-nes de 1997; esto generó un retorno de 35%respecto de la inversión (Banco Mundial,2000b).

Entre las medidas no estructurales se puedencitar la adaptación de marcos normativos,planificación de uso de tierras, regulacionesde ordenamiento territorial y códigos deconstrucción, así como educación, capacita-ción y concienciación sobre riesgo, preven-ción y mitigación. Según datos de CEPAL(1999b), un 75% de los daños causados por elhuracán Mitch estuvo relacionado con defi-ciencias en la ubicación de edificaciones einfraestructura tales como viviendas al bordede ríos con riesgo de crecidas, o la construc-ción de caminos y puentes en suelos vulnera-bles. La planificación adecuada del uso detierra requiere apoyo político por cuanto pue-de implicar restricciones de utilización, com-pra y venta de bienes, y afectar al valor de laspropiedades.

Para reducir el riesgo es necesario desarrollarplanes de mitigación que determinen quién,qué, cuándo y cómo se ejecutarán las activi-dades preventivas o correctivas; dichos planes

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Recuadro 3Las obras de mitigación: el caso de la represa Sabaneta en la República Dominicana

La represa Sabaneta, construida por el gobierno dominicano en los años ochenta con el fin de regular el cau-dal del río San Juan, presentaba un gran peligro, ya que las estructuras de desagüe sin completar aumentabanconsiderablemente el riesgo de ruptura en caso de fuertes lluvias.

A petición del gobierno dominicano, en 1993 el BID aprobó el financiamiento de un proyecto de inversiónde US$ 48 millones que abarcaba obras de reacondicionamiento preventivo del dique y otras estructuras fun-damentales. Las reparaciones, cuyo costo ascendió a US$ 10,7 millones, concluyeron durante el primer se-mestre de 1998, justo antes del huracán Georges. Entre las áreas más afectadas por las lluvias del huracán seencontraba precisamente la provincia de San Juan de la Maguana, donde está situada la represa Sabaneta. Lacuenca del río San Juan recibió, en promedio, 320mm de precipitación durante el huracán. No obstante, larepresa, los canales de desagüe, la central hidroeléctrica y la cuenca de amortiguación funcionaron norma l-mente y no sufrieron mayores daños, lo cual llevó a un panel de expertos a la conclusión de que las obrasrecién concluidas habían sido muy eficaces.

Las ventajas del funcionamiento normal de la represa durante el huracán fueron muy grandes. En la cuencadel río San Juan viven 174.900 personas, en su mayoría río abajo de la represa Sabaneta. El valle del río SanJuan ocupa el segundo lugar entre las regiones agrícolas más productivas del país, con más del 10% del totalde las tierras cultivables del país. Una ruptura de la represa habría ocasionado pérdidas enormes de vidashumanas y producción agrícola, así como pérdidas indirectas causadas por la perturbación de la producción ylos aumentos conexos de desempleo y pobreza.

Fuente: BID (2000).

deberán incluir un análisis de costo-beneficiopara evaluar la rentabilidad de largo plazo delas medidas de mitigación y prevención. Sinembargo, aun cuando existan planes más am-plios de mitigación y prevención habrá even-tos verdaderamente catastróficos cuyos dañosse podrán reducir sólo parcialmente. Es enestos casos cuando se debería transferir por lomenos una parte del riesgo mediante la pro-tección financiera contra los daños inevita-bles.

Entre los documentos útiles sobre mitigaciónfiguran la obra de K. Smith referida porFreeman et al. (2001) y citada más arriba, así

como la página electrónica de la Agencia Fe-deral de Administración para las Emergenciasdel Gobierno de los Estados Unidos (FEMA)(http://www.fema.gov/mit.indes.htm). El pro-yecto de Atenuación de Desastres del Caribeha publicado numerosos estudios sobre lasprácticas implantadas en esa región, los cualesse pueden consultar en http://www.oas.org/en/cdmp/publist.htm). Por su parte, el informeDisaster Mitigation in Asia and the Pacificdel Centro de Preparación para Desastres delInstituto Asiático de Tecnología identificamedidas de mitigación ejemplares en Asia(Davis y Gupta, 1990).

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PROTECCION FINANCIERA

Múltiples fuentes de financiamiento

Para identificar correctamente las opciones deprotección financiera de un país frente a de-sastres es necesario conocer su tolerancia alriesgo. Sin esa medida de tolerancia, el costode transferir el riesgo puede parecer excesivoen comparación con la alternativa de absorbersu costo de alguna otra forma, por ejemplomediante la recaudación de impuestos o ladependencia de la ayuda externa. Los gobier-nos de la región deberán analizar las diferen-tes opciones con base en su nivel de aversiónal riesgo y aquellas restricciones internas yexternas que afectan su comportamiento eco-nómico y financiero, con vista a adoptar laprotección financiera más adecuada paratransferir o asumir el riesgo y asegurar la dis-ponibilidad de financiamiento después de undesastre (Keipi, 2001).

Tradicionalmente se supone que, a diferenciadel sector privado, los gobiernos tienen unaactitud neutral frente al riesgo, suposición quese basa en su capacidad de imponer graváme-nes y transferir el riesgo a los contribuyentes.Los gobiernos se encuentran menos limitadospor la solvencia o liquidez que las grandescorporaciones. Sin embargo, los países deAmérica Latina y el Caribe no han podidoabsorber internamente el riesgo de pérdidascausadas por los desastres, quizás debido aque la recaudación de impuestos es ineficaz omuy limitada.

Como principio general se enfatiza la impor-tancia tanto de movilizar recursos de fuentesexistentes como buscar nuevos instrumentospara aumentar la oferta de financiamiento.Los países de la región tienen acceso a unavariedad de fuentes de financiamiento, entreellas los recursos de los gobiernos y los cré-

ditos o donaciones nacionales e internacio-nales. Estos recursos podrían financiar tantolas inversiones ex ante como ex post relacio-nadas con los desastres. Sin embargo, y comose señaló anteriormente, los recursos interna-cionales ex post pueden tener dos inconve-nientes principales: las donaciones suelen seren especie, en muchos casos poco útiles paralos países afectados por eventos catastróficos,y el financiamiento—tanto a través de crédi-tos como de donaciones—puede ser lento pa-ra atender las emergencias.

También es posible acudir al crédito contin-gente para emergencias que ofrece la bancainternacional o la nacional pública o privada,aunque conlleva gastos administrativos anua-les durante el período anterior al desastre. Esútil fortalecer las fuentes nacionales de finan-ciamiento, especialmente a través del sistemabancario. El desarrollo de un sistema eficientede ahorro y crédito, tanto por parte de losbancos comerciales como a través de las ent i-dades de microfinanzas, contribuirá a la pro-tección financiera del sector privado contra elriesgo.

Los fondos sociales y de desarrollo ya esta-blecidos pueden servir como instrumentospara financiar la prevención y mitigación dedesastres y, en menor grado, la reconstruc-ción. En varios países de la región se hancreado fondos especializados de reserva paraenfrentar desastres, normalmente para finan-ciamiento ex post. En el caso de Colombia,estos fondos también suministran recursospara inversiones ex ante.

En algunos países de América Latina y el Ca-ribe se han establecido contratos de transfe-rencia de riesgo con compañías de seguro oreaseguro, basando los pagos bien en pérdi-

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das reales o en indicadores de activación pa-ramétrica desencadenantes (por ejemplo, elpago a los asegurados resultaría del hecho deque la intensidad de un terremoto se clasifiquecomo de 6,5 en la escala de Richter, indepen-dientemente del nivel real de la pérdida). Eneste mismo campo existen otros instrumentoscomo los bonos de catástrofe, aunque se con-sideran todavía como muy nuevos en la re-gión. Para el sector privado también existe laopción de la inversión directa.

Por último, se dispone de instrumentos comu-nitarios formales e informales de financia-miento, los cuales cumplen un papel muy im-portante a nivel local en lo que se refiere asuministrar recursos potenciales tanto paraacciones ex ante como ex post a los gruposeconómicamente poco privilegiados. Cua l-quiera sea la fuente de financiamiento, la im-plantación de los mecanismos descritos re-quiere de una estrecha colaboración entre elsector público y privado, especialmente encuanto al establecimiento del marco normati-vo.

En el Cuadro 2 se presenta una clasificaciónresumida de las fuentes potenciales de finan-ciamiento para pérdidas por desastres, segúnsu carácter ex ante o ex post. Dentro de losmecanismos ex ante se incluye el financia-miento no reembolsable y reembolsable sintransferencia de riesgo (donaciones y crédi-tos). Entre los instrumentos de transferenciade riesgo figuran los seguros y bonos de ca-tástrofe, los cuales pueden cubrir los dañosbasados en pérdidas reales (indemnización) omediante activación parámetrica de pagos.Los mecanismos de financiamiento estableci-dos ex post incluyen donaciones, impuestos ycréditos de emergencia y de reconstrucción, yreformulación de créditos existentes.

Cuando sucede un desastre, típicamente seutilizarían primero los recursos de las fuentesinmediatamente disponibles y de menor costo

para financiar la rehabilitación y reconstruc-ción. Si ya existe un fondo de calamidades,haya cobertura de pérdidas con seguros, rea-seguros o bonos de catástrofe, los recursos deestas fuentes tendrían prioridad. De la mismamanera, los recursos presupuestados de losprogramas existentes del gobierno se transfe-rirían a las necesidades inmediatas de emer-gencia (en algunos casos se usarían tambiénrecursos de los fondos de desarrollo y socia-les). Simultáneamente se trataría de buscar lamayor cantidad de donaciones internacionalesy se usarían los recursos de posibles créditosde contingencia. En caso de que haya acceso acréditos de emergencia, por ejemplo del Me-canismo de Reconstrucción de Emergenciasdel BID (BID, 1999), se solicitarían estos re-cursos, al tiempo que se contemplaría la re-formulación de préstamos existentes y la soli-citud de nuevos créditos para la reconstruc-ción. En algunos casos, como en Colombia,después del terremoto de 1999, el gobiernodel eje cafetero estableció un impuesto espe-cial para financiar la reconstrucción.

Movilización de recursos de los gobiernos ylas fuentes multilaterales y bilaterales

Actualmente, el financiamiento a posteriories el instrumento más usado por los países dela región, en su mayoría a través del desvío derecursos del presupuesto nacional hacia acti-vidades de rehabilitación y reconstrucción.Aun cuando el uso de estos recursos no cons-tituye un gasto financiero en forma de pagospor comisión o interés, su costo de oportuni-dad puede ser oneroso para la economía na-cional. También, existe la posibilidad de esta-blecer impuestos nuevos, según el ejemplo deColombia mencionado anteriormente. Sinembargo, en estos momentos no es una alter-nativa muy factible para la mayoría de lospaíses latinoamericanos y caribeños.

En caso de desastres de gran magnitud, losgobiernos en la región actúan de facto como

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financiadores de última instancia. Estas obli-gaciones financieras asumidas por los gobie r-nos pueden ser divididas en tres categoríasdistintas: (i) las que irían a cubrir el costo fi-nanciero de daños a la infraestructura delsector público; (ii) las originadas en presionespolíticas para proporcionar financiamiento alos actores del sector privado con insuficientecobertura de seguro; y, (iii) las obligacionespara cubrir las necesidades de los sectoresmás pobres. La carencia de mercados adecua-dos de seguros, la falta de gestión integral deriesgo y la incapacidad de los gobiernos deabsorber pérdidas mediante la recaudación deimpuestos significa que el sector público pue-de asumir una carga financiera significativamuy superior a sus posibilidades.

La ayuda bilateral o multilateral puede con-cederse a manera de fondos reembolsables ono reembolsables y, en algunos casos, de con-donación o reestructuración de deudas pasa-das. La disponibilidad del financiamiento expost mediante donaciones o a través de prés-

tamos con bajas tasas de interés tiende a crearincentivos perversos, en la medida en que losgobiernos pueden preferir depender de estosrecursos blandos externos en vez de gestionaradecuadamente el riesgo para prevenir losimpactos de desastres. Como se ha notado, laayuda externa no está siempre inmediata-mente disponible y tampoco llega en la formaque requeriría la situación del país en un mo-mento de crisis. Una forma de garantizar ladisponibilidad de financiamiento a posterioriy la rapidez de desembolso sería a través deun esquema de líneas de crédito contingentesde la banca internacional. En caso de que elacceso rápido a los fondos fuera a tener unimpacto importante en el índice y el nivel derecuperación de la economía (y, por lo tanto,de la posición fiscal), entonces la opción decompra (call option) podría ser válida sinconcederle tanta importancia a los términosde la misma (Lester, 2000). Aunque los orga-nismos financieros internacionales como elBID no ofrezcan formalmente el mecanismode crédito contingente, pueden actuar como

Cuadro 2. Clasificación provisional de mecanismos de financiamiento de pérdidas por desastres

Fuentes de financiamiento establecidas ex antea) Fuentes de financiamientoestablecidas ex post

Inst

rum

ento

s si

n tr

ansf

eren

cia

de r

iesg

o

Recursos no reembolsa-bles? Fondos de calamidades? Fondos de reserva o

desvío de recursos delpresupuesto nacional

? Fondos sociales y dedesarrollo

Recursos reembolsables? Créditos contingentes? Fondos sociales y de

desarrollo

Inst

rum

ento

s co

n tr

ansf

eren

cia

de r

iesg

o

? Seguros y reaseguroscon cobertura de dañosbasada en pérdidas reales

? Seguros y reaseguroscon activación paramé-trica de pagos

? Bonos de catástrofe concobertura de daños basa-da en pérdidas reales

? Bonos de catástrofe conactivación paramétricade pagos

Recursos no reembolsables? Donaciones de emergencia? Impuestos

Recursos reembolsables? Créditos de emergencia (por

ejemplo, el Mecanismo de Re-construcción de Emergencia delBID)

? Reformulación de créditosexistentes

? Créditos de reconstrucción

Nota: a Para financiar inversiones de prevención y mitigación, se pueden emplear mecanismos especiales comodonaciones o préstamos (a través de la Facilidad Sectorial de Prevención de Desastres del BID, por ejemplo).Además de créditos contingentes, las empresas privadas pueden usar la equidad contingente como instrumento.El cuadro excluye otros mecanismos menos comunes, tales como mecanismos indexados según condiciones cli-máticas como un grupo de instrumentos adicionales paramétricos.

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proveedores de facto de este tipo de líneas decrédito por medio de la reasignación de recur-sos de préstamos existentes para rehabilita-ción y reconstrucción. Sí dichos organismoscobraran una prima por este servicio, ayuda-rían a los países a internalizar el costo de estaforma de protección financiera.

Las agencias internacionales multilaterales ybilaterales (como el BID) pueden ofrecer unaayuda importante en lo que se refiere a anali-zar la factibilidad de los diferentes mecanis-mos de financiamiento en las diversas cir-cunstancias económicas y niveles de aversiónal riesgo de los países, lo cual tiene el fin deposibilitar la transferencia y distribución delriesgo a través del tiempo y entre diversosprotagonistas. Además, con el financiamientode estudios básicos los países pueden abordarlos aspectos fundamentales de la gestión del

riesgo, a saber: (i) la identificación de riesgo,(ii) la prevención y la mitigación para prote-ger la infraestructura esencial y las vidas hu-manas, y (iii) la respuesta eficaz en casos dedesastre. El BID también puede ayudar a lospaíses a adoptar mecanismos institucionales ypolíticos que permitan crear la capacidadpermanente tanto técnica como operativa quese requiere para garantizar inversiones soste-nidas en la reducción del riesgo (véase la Fa-cilidad Sectorial de Prevención de Desastresen el Recuadro 3). Por último, y aunque no setrata del procedimiento preferido, el Banco yotras agencias pueden ayudar a los países dela región suministrando recursos financierosinmediatos para atender la emergencia y elrápido restablecimiento de los servicios bási-cos (véase el Mecanismo de Reconstrucciónde Emergencia en el Recuadro 4).

Recuadro 4Facilidad Sectorial para la Prevención de Desastres y Mecanismo de Reconstrucción de Emergencia del BID

Facilidad Sectorial para la Prevención de Desastres

En marzo de 2001 el Banco aprobó un nuevo mecanismo financiero para llevar a cabo y fortalecer acciones orienta-das a la prevención y mitigación de los desastres. Esta Facilidad apoyará el establecimiento de programas pilotopara adquirir experiencia en gestión integral de reducción de riesgos y prevención de desastres. Estos programasayudarán también a reforzar la capacidad institucional antes de que se lleven a cabo programas de mayor escala.

La facilidad contará con recursos de carácter reembolsable hasta por US$ 5 millones por proyecto, destinados a for-talecer los sistemas de prevención de desastres y de gestión del riesgo. Estas inversiones cubren diversas áreas: (i)desarrollo institucional y de políticas relacionadas con sistemas de prevención y atención a desastres; (ii) estableci-miento o adaptación de instrumentos financieros innovadores (fondos para reducir el riesgo, acuerdos de financia-miento contingente y esquemas de seguros); (iii) pronóstico y monitoreo de las amenazas; (iv) sistemas de alertatemprana, y (v) estrategias e inversiones prioritarias de mitigación. Otras áreas incluyen educación y capacitación,desarrollo de tecnologías para la reducción del riesgo y sistemas de información para monitoreo y evaluación. Exis-ten varios proyectos en el programa de préstamos del Banco a ser financiados mediante este mecanismo

Mecanismo de Reconstrucción de Emergencia

En diciembre de 1998 el Banco creó el Mecanismo de Reconstrucción de Emergencia (MRE), que le permite res-ponder rápidamente a desastres con préstamos hasta de US$ 20 millones del capital ordinario o US$ 10 millones enrecursos del Fondo para Operaciones Especiales (recursos concesionales). Su objetivo es tener una disposición in -mediata de los recursos necesarios para financiar un menú preestablecido de actividades elegibles, que incluyenayuda para acelerar el restablecimiento de los servicios básicos, el financiamiento de reparaciones inmediatas y lostrabajos de limpieza en el período posterior a un desastre natural. La solicitud del país pone en movimiento un pro-cedimiento acelerado de aprobación de financiamiento que puede tomar de dos a cuatro semanas. Debido a una grandemanda por sus recursos, el MRE, que originalmente fue dotado con US$ 100 millones, ya ha agotado esos fondosy está siendo evaluado en 2002.

Fuentes: BID, 1999 y 2001.

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Fondos para financiar prevención ymitigación

Los fondos de prevención y mitigación se li-mitan a financiar la reducción de la vulnera-bilidad. Estos fondos no deberían proporcio-nar protección financiera al sector público oprivado después de un desastre, de forma talde no correr el riesgo de agotar sus recursosen caso de un evento que cause perdidas sig-nificativas. Por consiguiente, en sus regla-mentos debe estipularse claramente que susrecursos no están disponibles para financiaractividades de emergencia, rehabilitación oreconstrucción. La composición de sus juntasdirectivas debe reflejar claramente este com-promiso (entidades de desarrollo vs. agenciasde protección civil).

Existe una amplia gama de fondos de desa-rrollo que pueden ser usados para financiarinversiones de prevención y mitigación. En

los países de la región existen fondos de de-sarrollo municipal (urbano y rural) y de me-dio ambiente que pueden asignar recursospara prevención y mitigación de eventos ca-tastróficos, además de las actividades a lasque destinan prioritariamente su financia-miento. Algunos de estos fondos operan conrecursos reembolsables, y a través de ellos sepuede financiar inversiones mayores, talescomo la reconstrucción o rehabilitación deedificaciones críticas como hospitales y es-cuelas, o de infraestructura de agua y sanea-miento, vías de transporte importantes, etc.Otros fondos son utilizados para financia-miento no reembolsable, como por ejemplopara financiar estudios de evaluación de rie s-gos y de vulnerabilidad de poblaciones y ac-tivos, así como de planificación de uso detierras y de ordenamiento territorial (véase elAnexo). Se puede incluir a la prevención y lamitigación como una condición para este tipode financiamiento ex post con el objeto de

Recuadro 5Ejemplo de fondo de calamidades: FONDEN de México

El Fondo de Desastres Naturales (FONDEN) constituye un esfuerzo gubernamental por fortalecer la pre-paración para los desastres y la reducción de sus efectos. Su objetivo es contar con recursos que permitanatender los daños sin alterar las finanzas públicas ni los programas normales de los gobiernos federal,estatal y municipal.

El fin es el de atender los efectos de desastres naturales imprevisibles cuya magnitud supere la capacidadde respuesta establecida por las autoridades. Asimismo se procura fortalecer la capacidad de respuestafutura donde se prevea o se presente un evento catastrófico.

Actualmente se está pidiendo que el fondo se someta a un proceso de descentralización que signifiquemenos burocracia, menos normatividad, menos discrecionalidad y más agilidad de los procedimientospara emplear sus recursos. Ya se han emprendido acciones para que el FONDEN deje de ser un programadiscrecional y para que los recursos sean distribuidos en forma transparente, y para que el proceso degestión, entrega y utilización de recursos en las zonas afectadas sea eficaz y expedito.

El monto promedio anual en el FONDEN ha sido del orden de los US$ 100 millones. En el período de1996 a 1999, el 70% de los pagos por pérdidas fueron por huracanes e inundaciones, el 19% por sequíasy heladas, el 10% por terremotos y el 1% por incendios.

Fuentes: EIRD (1999); Senado Mexicano (2001); Freeman y Mechler (2001).

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Cuadro 3. Pérdidas por desastres naturales aseguradas en diferentes regio-nes del mundo, 1985-1999

Pérdidas aseguradas (mi-llones de US$)

% de pérdidastotales

América del Norte 116.940 34,45Europa 29.990 26,69Oceanía 4.330 25,71Africa 610 8,94Asia 17.640 4,30América Latina y el Caribe 420 3,85Fuente: Munich Re, 2000.

prevenir la falta de acción en lo que se refie-re a la reducción de vulnerabilidad de desas-tres.

Para estos fondos existe una amplia gama deconsideraciones básicas que requieren aten-ción especial en las etapas de diseño, comolo son su estructura legal y fuentes de capita-lización, políticas y reglamentos operativosde financiación de proyectos, etc. La inde-pendencia administrativa y financiera conrelación a las autoridades políticas (adminis-tración pública o privada) y los sistemas es-tablecidos para administrar los recursos sonimportantes factores adicionales de planifi-cación que afectan la sostenibilidad financie-ra de estos fondos.

Seguros y reaseguros

En los países desarrollados, el modo tradicio-nal de transferir el costo financiero de los de-sastres a lo largo del tiempo y entre los variosactores es a través de seguros que ofrecen lascompañías privadas. Se trata de un mecanis-mo que permite la transferencia del riesgo fi-nanciero de una entidad o un individuo a uncolectivo. Este grupo se puede ampliar aúnmás mediante el reaseguro internacional. Envarios países de la región, el gobierno tam-bién asegura algunos de los activos públicos.La cobertura de seguro para estos activosaminora la carga financiera de la reconstruc-ción para el Estado después de un desastre,permitiendo así que los gobiernos dependanmenos de la ayu-da internacionalcontingente yeviten desviarrecursos ya asig-nados del presu-puesto nacionalpara inversionesde emergencia,rehabilitación yreconstrucción.

Además de garantizar un acceso rápido a fon-dos para la reconstrucción, los mecanismos deseguro tienen la ventaja de fomentar las ac-ciones de prevención y mitigación, por ejem-plo a través de los descuentos en los nivelesde prima y deducibles ofrecidos a los clientesque hayan progresado en esos campos. Porotra parte, las compañías de seguro realizaninspecciones para revisar las condiciones delos bienes asegurados, durante y después deun desastre, lo que promueve un mejor ma-nejo de los mismos. El uso de seguros permitela distribución del riesgo entre las partes yreduce la variación entre los asegurados,además de facilitar la segregación del riesgo(Freeman y Kunreuther, 1997).

Como se muestra en el Cuadro 3, la coberturade seguros para pérdidas por desastres natu-rales varía en forma significativa entre las di-ferentes regiones del mundo: 3,85% en Amé-rica Latina durante 1985-1999, mientras queel porcentaje para Estados Unidos y Canadáfue 34,4%, para Europa 26,7%, y para Asia4,3%. Es evidente que en América Latina y elCaribe existe sólo un mercado incipiente paralos seguros en general. Cuando se mide enrelación con el PIB, la proporción de las pri-mas de todo tipo de seguros en la región al-canza sólo entre el 0,5% y el 2,7% (en compa-ración, en los Estados Unidos ha llegado a3,4%). La penetración es todavía mucho másbaja en el caso de los seguros contra desastresnaturales. Por ejemplo, según el Banco Mun-dial, del total de 16 millones de viviendas que

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hay en México sólo 150.000 (menos de 1%)contaban con cobertura contra desastres en1998 (Banco Mundial, 1999).

Existen diversos factores que explican el es-caso desarrollo del mercado de seguros en laregión: la falta de competitividad y compe-tencia del mercado de seguros y reaseguros;ausencia de control y supervisión sobre la ca-

lidad y estabilidad de los aseguradores; exclu-sión de la inversión extranjera en el sector deseguros; la falta de capacitación y profesiona-lismo de los agentes de seguro; ineficiencia enel pago oportuno de las coberturas; la debili-dad financiera de las compañías; y el hechode que la legislación, regulación y supervisiónde los seguros no se ajustan a los estándaresinternacionales (CFI, 2000; Skipper, 1997).

Vulnerabilidadpor ubicación

Frecuenciay magnituddel peligro

Valor de bienesbajo riesgo

Vulnerabilidadestructural (in-fraestructura,edificaciones,

etc.)

Pérdidasprobables

Prima deseguro

Costo de otrosmecanismos fi-

nancieros

Comparación deseguros con otrosmecanismos fi-nancieros exis-

tentes

Figura 5. Proceso de comparación de las primas de segurocon el costo de otros mecanismos financieros

Medidas de pre-vención y miti-

gación

Fuente: Ajustado sobre la base del Banco Mundial (2001).

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Para contrarrestar estas carencias y desarrollarel mercado asegurador se requerirán accionesdel siguiente tenor: eliminar los obstáculosnormativos, incluyendo las barreras de accesoque afectan la entrada de empresas extranjerasal mercado; establecer y aplicar códigos deconstrucción; llevar a cabo un ordenamientoterritorial y zonificación con base en los peli-gros potenciales; difundir información sobreriesgo; y hacer que gobiernos y donantes secomprometan a no garantizar el financia-miento y restablecimiento de aquellos bienesperdidos que pudieron haber sido asegurados.Estas medidas para estimular los mercadosayudarían a bajar la prima de los seguros y ahacerlos más accesibles no sólo a los gruposde altos ingresos sino también a los de ingre-sos medios y bajos.

La creación y el fortalecimiento de los merca-dos de seguros es un objetivo estratégico delargo plazo para transferir y disminuir el ries-go. Tales mercados proveen algunos meca-nismos de transferencia de pago y constituyenuna fuente adicional de recursos financierospara los asegurados después de un desastre.Por otra parte, dependiendo de la estructurade pagos de la primas, dichos mecanismostambién pueden ser usados por las asegurado-ras para incentivar la adopción de medidas deprevención y mitigación por parte de susclientes. En la Figura 5 se describe el procesode definir las primas para seguros que forma-ría la base para comparar ese instrumentocontra otros mecanismos de financiamientodisponibles.

Los mercados de seguro pueden existir gra-cias a la llamada ley de Bernoulli de los nú-meros grandes, según la cual para una serie devariables independientes, la variación delpromedio de la compensación disminuye conel aumento del número de las demandas. Sinembargo, la característica covariante de estetipo de riesgo (es decir, el hecho de que mu-chos de los asegurados sufrirán la misma ca-

lamidad al mismo tiempo y en el mismo lu-gar) puede eliminar los beneficios del segurosi las compañías no diversifican su portafolioa varias zonas geográficas y a lo largo deltiempo. Además, cabe recordar que en los es-quemas de seguros existen cuatro tipos deproblemas potenciales: selección adversa,riesgo moral, riesgo de base y riesgo de cré-dito.

Selección adversa. Se basa en el supuesto deque el asegurado puede saber más sobre supropio nivel de riesgo que la compañía de se-guros. Consecuentemente, la demanda de co-bertura de seguros suele provenir de quienesenfrentan riesgos más altos, elevando así laprobabilidad de pérdidas y también las pri-mas, aun para quienes enfrentan riesgos me-nores. Este problema se puede atenuar me-diante una mejor recolección de informaciónsobre los asegurados (Rotschild y Stiglitz,1976; Hillier, 1997).

Riesgo moral. Se presenta cuando la existen-cia de una cobertura de seguro causa un com-portamiento más arriesgado por parte del ase-gurado, como por ejemplo construir en un lu-gar inestable o con materiales de mala cali-dad. El riesgo moral se puede reducir ajustan-do las primas de acuerdo con las condicionesde riesgo y la adopción de acciones de miti-gación (Grossman y Hart, 1983; Doherty,2000).

Riesgo de base. Surge de discrepancias entrelos indicadores de riesgo usados en los ins-trumentos financieros y las posiciones queesos instrumentos pretenden cubrir. Por ejem-plo, si el valor del índice que sostiene el ins-trumento para cubrir el riesgo se diferenciasignificativamente del valor de la exposiciónal riesgo que debe cubrir, este instrumentoenfrentará un riesgo de base mayor, dado quees difícil aplicar un índice general a una carte-ra de riego individualizada (Andersen, 2002).

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Riesgo de crédito. Puede existir preocupaciónpor el nivel de riesgo de crédito de la contra-parte en relación al instrumento que lo cubre,lo cual quiere decir que este último dependede la solvencia del emisor. Por ejemplo, unacobertura de riesgo por catástrofe proporcio-nada por una compañía aseguradora de bajareputación crediticia pone en riesgo futurascoberturas, dado que un desastre natural con-lleva presiones adicionales para la solvenciade las empresas del ramo más débiles. El usode instrumentos financieros derivados o co-mercializados en bolsas, o la emisión de ga-rantías en el mercado de capital, disminuiráno eliminarán el riesgo de crédito de la contra-parte (Andersen, 2002).

La industria del seguro ha creado el instru-mento de fondos comunes para permitir a ungrupo de aseguradoras, por lo general nacio-nales, transferir los niveles más altos de ries-go a un fondo común, es decir, distribuir elriesgo entre un número mayor de actores y unárea geográfica más extensa. Esto podría servoluntario, como en el caso de la CaliforniaEarthquake Authority, u obligatorio, como enel sistema nacional noruego. Para que estosfondos funcionen debe existir un cierto niveldel desarrollo dentro de la industria de segu-ros, lo que normalmente es más probable enpaíses grandes, o requerir un contexto regio-nal para facilitar ciertos niveles de diversifi-cación.

Los eventos catastróficos en la región parecenhaber rebasado la capacidad de las industriasnacionales de seguros y reaseguros de proveercobertura a un precio razonable. En los paísesindustrializados, donde la cobertura es alta,sólo una parte del riesgo relacionado con lasamenazas naturales se transfiere internacio-nalmente mediante el reaseguro. En cambio,en América Latina y el Caribe —donde mu-chas de las empresas locales de seguros noestán capitalizadas en un nivel suficiente parahacer frente a los desastres naturales—, la

mayoría de las primas se ceden a las compa-ñías internacionales de reaseguro. En el Cari-be, por ejemplo, el mercado de seguros depropiedad cede aproximadamente el 80% delas primas a los reaseguradores de Europa yEstados Unidos. Para los consumidores, estehecho tiende a elevar el precio de las primas,que en vez de estar sujetas a las condicionespropias de riesgo del usuario local, se en-cuentran sometidas a evaluaciones internacio-nales (Pollner, 1999; véase también el Recua-dro 6). En algunos casos las compañías rease-guradoras internacionales aceptan práctica-mente el riesgo completo en todos los nivelescubiertos por el seguro, en tanto que las loca-les actúan más como corredores de seguros, locual es una práctica que tiende a aumentar elprecio de la prima para el consumidor.

Un estudio realizado por la Corporación Fi-nanciera Internacional para América Centralindica que la cobertura para pérdidas en edifi-caciones causadas por desastres se ha combi-nado tradicionalmente con las pólizas contraincendios. En el caso de Honduras, esas póli-zas correspondían al 20,3% del valor de todas

Recuadro 6El caso de los seguros en Barbados

En 1990, la prima promedio de un seguro depropiedad en Barbados era 0,4 % del valor es-timado del activo. Esto significa, por ejemplo,que para asegurar una propiedad valuada enUS$ 100.000 el dueño debe pagar una prima deUS$ 400. Después del huracán Andrew queazotó el Caribe en 1992, esa tasa se elevó al1,3% en 1994, si bien el huracán no afectó a esaisla. Este aumento del 300% en el precio delseguro ocurrió sin ningún cambio en el riesgosubyacente en el país. Es posible que la primaantes del huracán fuera demasiado baja; sinembargo, también es probable que una gestiónsubregional integral del riesgo, así como la dis-ponibilidad de mejor información sobre la si-tuación del país, hubieran contribuido a mejorarla estabilidad de las primas en Barbados.

Fuente: Banco Mundial, 2000.

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las primas de seguro en el país en 1998. Lospagos por las pérdidas causadas por el hura-cán Mitch del mismo año ascendieron a US$160 millones, mientras que las pérdidas tota-les fueron de US$ 3.800 millones. Como re-sultado de esa limitada cobertura, varias delas compañías afectadas sufrieron económi-camente por no haber contraído reaseguro(CFI, 2000).

Como se mencionó anteriormente, además delos seguros de indemnización que cubren pér-didas reales, existen también instrumentosparamétricos de seguros a través de los cualesel pago de la demanda después de un desastreno se calcula con base a la indemnidad (pér-dida real), sino mediante un indicador desen-cadenante (por ejemplo, un terremoto de 6,5en la escala Richter significaría un pago pre-determinado). Como el pago es un monto fijopreestablecido y no depende de un avalúo delas pérdidas reales de cada asegurado se redu-cen significativamente los elevados costosadministrativos asociados con la inspección yevaluación de daños. Tampoco se exigen tí-tulos de propiedad de los bienes asegurados.Los instrumentos paramétricos se emplean enáreas con escasez de datos usando indicadoresfáciles de medir como la velocidad del viento(en el caso de huracanes), el volumen de pre-cipitación (inundaciones y sequías) o la inten-sidad de un terremoto para determinar lacompensación que se les debe a los asegura-dos. Se consideran especialmente importantescuando se trata de ofrecer cobertura a lossegmentos más pobres de la sociedad.

Bonos de catástrofe

Reconociendo la falta de capacidad financierafrente a los desastres naturales, la industria deseguros ha intentado transferir parte de estosriesgos a través de los mercados de capitalmediante la emisión de bonos de catástrofe,opciones e instrumentos similares. Los bonosde catástrofe podrían complementar también

el uso de los fondos especiales, mencionadosanteriormente, para transferir los niveles másaltos de riesgo que enfrentan tales fondos(Pollner, 1999). Aquí también figuran los de-rivados indexados según las condiciones me-teorológicas (aunque éstos suelen proveerprotección sólo contra los eventos poco ex-tremos), así como la financiación contingente(como la deuda retroconvertible). Ambospermiten el refinanciamiento de las inversio-nes perdidas en un desastre utilizando bajastasas de interés.

Los instrumentos más prometedores en estesistema son las variaciones del mismo bonode catástrofe, cuyo mecanismo básico es muysimple. La parte que quiere transferir el riesgoemitiría un bono, pero con un arreglo espe-cial: en caso de que ocurra un desastre, se po-dría cancelar el pago de intereses por parte delemisor o quizás éste recibiría un porcentajedel principal del bono. El porcentaje depende-ría de la magnitud de la catástrofe (indicadordesencadenante) y de los términos del con-trato. En ambos casos, los fondos de que dis-pone el emisor, bien sea por no pagar los inte-reses o por recibir parte del principal, actua-rían en la práctica como el pago de una re-clamación de seguro. Por su parte, los inve r-sores (compradores de bonos) corren el riesgode no recibir el pago de intereses o de que elprincipal haya disminuido cuando el bono seamortice al cumplirse el período de madura-ción. Es así como cobrarían unas tasas de in-terés más altas por correr estos riesgos (véaseel Recuadro 7).

Algunos de los nuevos instrumentos financie-ros podrían ser aplicados en América Latina yel Caribe, siempre y cuando existan marcosnormativos, mecanismos institucionales ade-cuados y la información correspondiente so-bre los riesgos que permitan desarrollar elmercado. Sin embargo, cabe mencionar queestos instrumentos muy especializados por sísolos no necesariamente conducirán a una

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disminución de las pérdidas por desastres. Pa-ra que tengan éxito, es necesario que el públi-co tome conciencia sobre los múltiples efec-tos de los eventos catastróficos e incentivarloa adoptar medidas de prevención y mitigacióncon el fin de diminuir los costos de compra decobertura del mecanismo.

En el Cuadro 4 se resumen las ventajas de loscontratos de reaseguros y bonos de catástrofe—paramétricos y basados en pérdidas rea-les— frente a la selección adversa y los ries-gos moral, de base y de crédito. Además seindica el nivel de aceptación de mercado de

cada instrumento. Se observa que los instru-mentos paramétricos suelen tener menos rie s-go de selección adversa y moral que aquéllosbasados en pérdidas reales como razón de pa-go. El riesgo de crédito es mayor para el rea-seguro que para los bonos de catástrofe. Porotra parte, se estima que los bonos de catás-trofe basados en pérdidas reales podrían tenermenor aceptación del mercado que los con-tratos de reaseguro o bonos paramétricos. Se-gún el autor del cuadro, el riesgo de base seríarelativamente aceptable para las cuatro alter-nativas analizadas.

Recuadro 7El bono de terremoto para Disneyland de Tokio

En mayo de 1999 la Oriental Land Company, la operadora de Tokio Disneyland, emitió un bono con el objetivo de ob-tener cobertura contra el riesgo de posibles pérdidas financieras a causa de un terremoto. Se trata de un tipo de bono decatástrofe. El nuevo bono no ofrecerá protección financiera contra daños directos como la destrucción de edificaciones,sino contra las pérdidas en flujo de caja que podrían resultar de una reducción en el número de visitas.

Los fondos adquiridos mediante la emisión, equivalentes a US$ 200 millones, fueron depositados en una cuenta espe-cial de las Islas Caimán.

Si se presentara un terremoto dentro de un radio de 75 kilómetros de donde se encuentra Tokio Disneyland, el bonopermitiría que Oriental Land recibiera un porcentaje del principal del bono, el cual dependería de la intensidad del te-rremoto. Por su parte, los inversores corren el riesgo de que el principal haya disminuido cuando el bono se amorticedentro de cinco años.

Oriental Land cree que la infraestructura de Tokio Disneyland no sufriría grandes daños, aún si se presenta un terremotode gran intensidad. Sin embargo, si se destruyeran los medios de transporte o si faltara la confianza de los consumido-res, se podrían reducir significativamente las visitas al parque. La compañía calcula que tardaría 10 meses para restable-cer la confianza del público y que necesitarían US$ 180 millones para sobrevivir ese período.

Fuente: Nikkei (1999).

Cuadro 4. Elementos de riesgo (+ = alto nivel de riesgo) y aceptación esperada (? = buenaaceptación) del mercado para contratos de reaseguro y bonos de catástrofe

InstrumentoSelecciónadversa

Riesgomoral

Riesgo debase

Riesgo decrédito

Recepción demercado

Contrato de reaseguro- Paramétrico - - - + ? - Pérdida real + + - + ?

Bonos de catástrofe- Paramétrico - - - - ? - Pérdida real + + - - -

Fuente: Andersen, 2002.

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Estrategias comunitarias

Los mecanismos comunitarios de financiacióntienen por objeto canalizar recursos hacia laspoblaciones que más los necesiten; éstos sonde especial importancia para la reducción dela vulnerabilidad de los más pobres. En estacategoría se incluyen: (i) los fondos sociales omunicipales, mencionados anteriormente, confrecuencia financiados parcialmente con re-cursos multilaterales o bilaterales que se de-sembolsan a través de los municipios y otrasentidades locales; (ii) proyectos de desarrollocomunitario financiados por organizacionesno gubernamentales (ONG) nacionales e in-ternacionales; (iii) programas de crédito paramicroempresas, y (iv) mecanismos informalesde financiación como los mercados de créditoen el ámbito local.

Siguiendo las políticas de modernización delEstado, en los países de la región se intentadelegar a los gobiernos locales una mayorresponsabilidad en cuanto a suministrar losservicios públicos. Como parte de este proce-so de descentralización surge la posibilidad deque la financiación proveniente de las entida-des multilaterales y bilaterales pueda ser ca-nalizada hacia las entidades descentralizadas,aunque para poder realizar un financiamientointernacional normalmente se requerirá unaval suministrado por el gobierno. Este nuevopapel para las administraciones locales re-quiere asimismo medidas de fortalecimiento através de la introducción de mejoras en sussistemas de gestión fiscal y la diversificaciónde sus fuentes de ingreso. Con municipalida-des capaces se pueden administrar mejor losrecursos destinados a actividades de mitiga-

ción y prevención y aplicar más eficazmentenormas locales que reduzcan el riesgo. Enmuchos casos las comunidades son las quemejor pueden identificar su vulnerabilidad yasí dirigir las inversiones hacia las áreas don-de tengan un mayor impacto.

En el ámbito familiar, Vatsa y Krimgold(1999) han establecido una distinción entredos tipos de estrategia de gestión de riesgoque también opera a nivel comunitario: (i)aquellas diseñadas para reducir el riesgo, y(ii) aquellas diseñadas para facilitar una mejoradaptación al riesgo. Las primeras constan deactividades que diversifican las fuentes deingreso, como por ejemplo buscar más de unempleo, variar el cultivo, etc. De esta forma,las familias pueden combinar una gama deactividades que generan ingresos, aumentar labase y diversificación de sus activos paraprotegerse contra los choques económicosperiódicos causados por los desastres natura-les, y asegurar un flujo adecuado de ingresosdespués de un evento catastrófico. Con estoúltimo se trataría de minimizar pérdidas debienestar y facilitar un flujo continuo de con-sumo, y para ello las familias se pueden valerde préstamos y ahorros, acumulación o dismi-nución de recursos no financieros y esquemasde seguros, especialmente informales.

La principal desventaja de los mecanismoscomunitarios puede ser la dificultad de trans-ferir el riesgo, por cuanto todos los miembrosde una comunidad tienden a sufrir las mismascalamidades. La limitación geográfica intrín-seca del esfuerzo de una sola comunidad des-carta la posibilidad de que otras regiones par-ticipen en la toma de riesgos.

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CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

La prevención y mitigación versusla protección financiera

Un análisis de costo-beneficio para evaluar larentabilidad de las medidas de mitigación yprevención a largo plazo determinará aquellasactividades que deberían ser consideradas pa-ra disminuir los altos gastos de respuesta antelas emergencias, así como los de rehabilita-ción y reconstrucción. En dichas inversionesse pueden aplicar diferentes escenarios departicipación del sector privado y la sociedadcivil. Dado que las medidas preventivas y demitigación no pueden eliminar el 100% de losdaños potenciales, el riesgo no se puede su-primir totalmente; es por ello que se requierenesquemas de protección financiera frente a laeventualidad de una catástrofe.

En América Latina y el Caribe son los go-biernos quienes frecuentemente asumen lamayor parte del riesgo, actuando en ciertaforma como aseguradores de última instancia.En consecuencia, la evaluación del riesgo yde sus posibles niveles de transferencia paradistintos tipos de desastres afectará el impactopotencial que estos tengan en el presupuestopúblico. Es evidente que la carga financierade un gobierno se puede disminuir si los acto-res del sector privado asumen parte del riesgo.

Las actividades de prevención y mitigaciónapoyadas por los gobiernos se pueden realizara través de programas de desarrollo financia-dos con fondos del presupuesto nacional, re-cursos del sector privado o mediante fondosde desarrollo municipal, social, urbano, rural,fondos ambientales, etc. Algunos países deAmérica Latina y el Caribe han establecidofondos específicos de prevención y mitiga-ción, como es el caso de Colombia. Los ban-cos multilaterales y agencias internacionales

bilaterales pueden contribuir a este financia-miento, puesto que algunos de ellos tambiénhan establecido mecanismos específicos deprevención y mitigación. Tal es el caso de laFacilidad Sectorial de Prevención de Desas-tres del Banco Interamericano de Desarrollo(BID, 2001).

Se recomienda llevar a cabo estudios especí-ficos para los países de la región sobre los ni-veles de riesgo e impactos de los diferentesescenarios de desastres futuros en la econo-mía nacional. Entre las preguntas claves parallevar a cabo dicho análisis figuran las si-guientes: ¿Con qué recursos se financiaría larehabilitación y reconstrucción de activos pú-blicos (tales como infraestructura vial)? ¿Có-mo se financiará el aumento de los gastos so-ciales para beneficiar a los grupos margina-les? ¿Compensará el gobierno a la sociedad—sector privado, comunidades— por los da-ños a activos de importancia (vivienda, porejemplo)? Si las autoridades quieren verdade-ramente reducir su exposición al riesgo, esnecesario que desarrollen un plan nacional degestión de riesgo que determine quién, qué,cuándo y cómo se llevarían a cabo las activi-dades preventivas y de mitigación y cuál seríala estrategia de protección financiera más de-seable (Cardona, 2001).

Hacia un protocolo de mitigaciónde desastres por el sistema bancario

El desarrollo de un sistema eficiente de ahorroy crédito a través de la banca de los países dela región y de entidades informales y de mi-crocrédito contribuiría a la movilización delos recursos necesarios para financiar inver-siones de prevención y mitigación, así comogastos de rehabilitación y reconstrucción.

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Los bancos comerciales están explorando me-didas para reducir el riesgo frente a desastresnaturales en su portafolio. Uno de los meca-nismos considerados consiste en establecer unprotocolo autoimpuesto de prevención y miti-gación sobre financiamiento para inversionesde rehabilitación y reconstrucción. Tal es elcaso del “Protocolo Verde” de Brasil, me-diante el cual se incorporaron medidas de ma-nejo de riesgo ambiental en los programas enfinanciamientos a través del sistema bancario(Bayon et al., 2000). El objetivo de un proto-colo de mitigación de desastres sería impedirque se reproduzca la vulnerabilidad con el finde mejorar el desarrollo económico sosteniblede los clientes y así contribuir a la salud fi-nanciera del sistema bancario en el mediano ylargo plazo. Igualmente serviría para romperel círculo vicioso del financiamiento de obrasque no tengan diseños adecuados para resistirlos impactos de un desastre, mediante la in-corporación de componentes obligatorios deprevención y mitigación en los proyectos decrédito. La evaluación de riesgos de desastresdebería formar parte de los estudios de facti-bilidad de los proyectos de desarrollo (EIRD,2002).

La adopción exitosa de un protocolo de estanaturaleza dependería de la legislación exis-tente de cada país. No se trataría de una leysino de un código de conducta y un conjuntode “prácticas óptimas” que ayuden a las ins-tituciones signatarias a incorporar considera-ciones ecológicas en sus procesos de toma dedecisiones. No obstante, algunos bancos po-drían estar renuentes a adoptar este tipo demedida, quizás porque un enfoque anticipato-rio de su parte podría causar también obliga-ciones legales no deseadas. Por ejemplo, enEstados Unidos un banco que insista en con-diciones específicas relativas al manejo deriesgo para los proyectos que financia, asumetambién responsabilidades legales en caso deque estos tengan fallas. Esto ocurre porque lostribunales consideran que el hecho de impo-

ner condiciones implica para el banco encuestión un papel semejante al de ejecutor conuna obligación implícita de supervisión.

Los bancos multilaterales y bilaterales tam-bién deben ayudar a sus clientes —gobierno osector privado— en la tarea de identificarvulnerabilidades y riesgos frente a desastresen los proyectos que financian. En el caso delBID, entre las funciones del Comité de MedioAmbiente e Impacto Social (CESI) deberáincluirse la tarea de colaborar con los equiposde proyecto en la evaluación de los requisitospara reducir la vulnerabilidad de los mismos yproveer la protección financiera necesaria pa-ra asegurar la sostenibilidad de los resultadosesperados. Estas evaluaciones identificarán elgrado en el cual las inversiones podrían verseafectadas por los desastres naturales, así comolas medidas preventivas adecuadas para redu-cir el riesgo a niveles aceptables. En la Figura6 se hace una presentación esquemática decómo se debe llevar a cabo el análisis de rie s-gos en el ciclo de proyectos del Banco.

Transferencia de riesgo

Los países de la región tienen interés en esta-blecer instrumentos de transferencia de ries-go, usando como modelo los mecanismos es-tablecidos en los países desarrollados, espe-cialmente los seguros. La protección financie-ra contra desastres mediante el desarrollo deun mercado de seguros eficiente es atractivapor cuanto ofrece la oportunidad de transferirparte del riesgo y evita el endeudamiento co-mo resultado de una emergencia. El desarrollode mercados de seguros involucraría activida-des para actualizar la legislación y el marconormativo en general, fortalecer la supervi-sión independiente para monitorear la solven-cia de las compañías aseguradoras y eliminaraquellas condiciones que favorezcan un com-portamiento anticompetitivo. Para esto, la en-tidad supervisora debería contar con un ade-cuado poder de fiscalización y sanción. Medi-das como la certificación de que el diseño y

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construcción de las estructuras a cubrir me-diante seguro se han realizado siguiendo lasnormas y estándares aceptados facilita la apli-cación del instrumento.

Las aseguradoras se beneficiarían con laadopción de estándares internacionales quepromuevan la preservación de su solvencia, elaumento de su eficiencia y el fomento de latransparencia mediante la producción y publi-cación oportuna de estados financieros deta-llados y precisos. La creación de una infraes-tructura técnica apropiada para que el sistemade seguros funcione adecuadamente constitu-ye una parte importante de la estrategia enca-minada a fomentar la transferencia de riesgo.Entre otras cosas, dicha infraestructura se ne-cesita para la realización de avalúos y la ges-tión de riesgos. Entre el personal requeridofiguran los inspectores de construcción, ajus-tadores de seguros y agencias calificadores deriesgo. La falta de información puede ser unalimitante importante para el desarrollo delmercado de seguros. Las compañías de segu-ros y reaseguros pueden generar informacióny en ese proceso ayudar también a las agen-cias internacionales de desarrollo como elBID (2002), que estará llevando a cabo elPrograma de Información e Indicadores para

la Gestión de Riesgo de Desastres Naturales.Además de las iniciativas anteriores, es im-portante fomentar el aumento de la demandade transferencia de riesgo promoviendo latoma de conciencia por parte del público so-bre los beneficios derivados tanto de la ges-tión de riesgo como del mecanismo de los se-guros. Por otra parte, se ve la necesidad deseguir analizando las oportunidades de desa-rrollo de condiciones para el uso de instru-mentos innovadores de mercados de capitalcomo son los bonos de catástrofe.

Priorización del uso de los recursos deinstrumentos disponibles después de unaemergencia

Dado que las acciones de prevención y miti-gación no podrán eliminar del todo el riesgode desastres, se requerirán medidas de finan-ciamiento de pérdidas. Los países tienden apriorizar su uso según la vulnerabilidad y ladisponibilidad de los instrumentos.

Para cubrir las pérdidas económicas por undesastre, típicamente se utilizarían primerolos recursos de las fuentes existentes y de me-nor costo. Si ya opera un fondo de calamida-des con recursos adecuados (caso de FON-

Ciclo de los proyectos

ProgramaciónIdentificaciónde proyectos

Diseño deproyectos Ejecución de proyectos Evaluaciones

Propuesta de análisis de amenazas y vulnerabilidad

Evaluacionesde amenazas anivel de país

Identificaciónde riesgosespecíficos deproyectos

Evaluación deriesgos yopciones demitigación

Ejecución demedidas degestión de riesgo

Evaluación dela reducciónde riesgos ymonitoreo dedesempeñodurantedesastres

Figura 6. Gestión de riesgos en el ciclo de proyectos: una propuesta del BID

Fuente: BID (2000).

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DEN de México, véase el Recuadro 4), o sedispone de cobertura por medio de seguros obonos de catástrofe, su uso tendría prioridad.Sin embargo, como en la mayoría de los paí-ses estos mecanismos no cumplen todavía unpapel importante, la tendencia es de transferirprimero partidas de los recursos anteriormentepresupuestados para programas existentes delgobierno, y en algunos casos también de losfondos de desarrollo (municipal, social, urba-no, rural, etc.) para atender necesidades críti-cas. Esto por lo general se complementa conla búsqueda de la mayor cantidad posible dedonaciones internacionales. Otro instrumentoque podría ser de mucha utilidad es el créditocontingente, aunque supone un pago admi-nistrativo anual y endeudamiento si ocurre laemergencia.

Aunque instrumentos como los seguros toda-vía no se han popularizado en la región, eneste estudio se ha visto cómo los gobiernospueden tomar una serie de medidas encami-nadas a promover el desarrollo de mercadosde seguros, incluyendo la apertura a la com-petencia internacional. Como un primer pasodeberían asegurar sus propios activos críticosa través de licitaciones internacionales. Otroinstrumento que podría ser de mucha utilidades el crédito contingente, ya que este tiene laventaja de evitar las distorsiones que puedancausar las reformulaciones de préstamosexistentes, siendo ésta la medida favorecida

en el corto plazo por los prestatarios cuandoocurre un desastre.

Enfoque integral

El paradigma predominante hasta ahora enAmérica Latina y el Caribe ha consistido enresponder a las emergencias, en vez de preve-nirlas o mitigarlas, actuando sobre los factoresque crean o agudizan la vulnerabilidad frentea eventos catastróficos. Es aquí donde la ges-tión de riesgo integral que se ha descrito enlas páginas precedentes entra a cumplir unpapel fundamental. De esto hacen parte lasmedidas de prevención y mitigación, combi-nadas con medidas de protección financiera,las cuales deben ser coordinadas por los sec-tores público y privado. Es esencial, entonces,que cada país desarrolle una estrategia o plancoherente para manejar el riesgo de desastres,con la participación de los ministerios de fi-nanzas y de planificación, ministerios secto-riales y gobiernos locales, el sector empresa-rial y la sociedad civil en general. En cuanto alas acciones ex post, también se requerirácontar con un plan estructurado para respon-der ante la emergencia. La provisión de me-canismos efectivos de protección financieraex ante es esencial, ya que facilita la disponi-bilidad de fondos cuando más se necesitan,reduciendo así la carga financiera ex post dela recuperación y reconstrucción a raíz de unacatástrofe natural.

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ANEXO

Elementos claves de gestión de riesgosFase anterior: prevención y reducción de riesgos Fase posterior: recuperación

Identificación deriesgos

Mitigación yprevención

Transferenciade riesgos

Preparativos Respuesta deemergencia

Rehabilitación yreconstrucción

Evaluación de ame-nazas naturales (fre-cuencia, magnitud ylocalización)

Obras de mitiga-ción física y es-tructural

Seguro y reasegu-ro de infraes-tructura pública ybienes privados

Sistemas de alertatemprana y decomunicaciones

Asistencia huma-nitaria

Rehabilitación yreconstrucción deinfraestructura críti-ca averiada

Evaluación de lavulnerabilidad (po-blación y activosexpuestos)

Ordenamientoterritorial y códi-gos de construc-ción

Instrumentos demercados finan-cieros existentes(bonos para ca-tástrofes, etc.)

Refugios y planesde evacuación

Limpieza, repara-ciones temporalesy restablecimientode servicios

Gestión macroeco-nómica y presu-puestaria (estabili-zación, proteccióndel gasto social)

Evaluación de riesgos(amenaza y vulnera-bilidad)

Incentivos econó-micos para promo-ver la adopción demedidas de mitiga-ción

Desarrollo denuevos instru-mentos: fondosde valores deprotección (hedgefunds) indexadossegún las condi-ciones meteoro-lógicas, etc.)

Planes para im-previstos (com-pañías de servi-cios públicos);redes de institu-ciones de res-puesta a emer-gencias (locales ynacionales)

Evaluación de losdaños

Revitalización desectores afectados(exportaciones,turismo, agricultura,etc.)

Vigilancia de lasamenazas naturales yelaboración de pro-nósticos (SIG, carto-grafía y formulaciónde situaciones hipo-téticas)

Educación, capa-citación y concien-ciación sobre ries -gos y prevención

Privatización deservicios públicoscon reglamenta-ción en materiade seguridad(energía, agua,transporte, etc.)

Fondos para ca-lamidades (na-cionales o loca-les); créditos decontingencia

Movilización derecursos para larecuperación (pú-blicos, multilate-rales, seguros)

Incorporación decomponentes demitigación de de-sastres en activida-des de reconstruc-ción

Creación y fortalecimiento de sistemas nacionales de prevención y respuesta a los desastres: Estos sistemas forman una redintegrada e intersectorial de instituciones que aborda todas las fases antedichas de reducción de riesgos y recuperación después de undesastre. Se necesita apoyo en las áreas de regulación y de planificación, incluyendo reforma de marcos jurídicos y normativos, me-canismos de coordinación, fortalecimiento de instituciones participantes, planes nacionales de acción, políticas de prevención y de-sarrollo institucional.Fuente: BID, 2000.