PNUD-seminario

8/6/2019 PNUD-seminario

1/287

LA DEMOCRACIA

en Amrica LatinaHacia una democracia de ciudadanas y ciudadanos

Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala,Honduras, Mxico, Nicaragua, Panam, Paraguay, Per,

Repblica Dominicana, Uruguay, Venezuela

Publicado para elPrograma de las Naciones Unidas

Para el Desarrollo (PNUD)


2/287

El anlisis y las recomendaciones polticas de este Informe no reflejan necesariamente las opiniones del Programade las Naciones Unidas para el Desarrollo, de su Junta Ejecutiva ni de sus Estados Miembros. El Informe es unapublicacin independiente preparada por encargo del PNUD. Es el fruto de la colaboracin entre un conjunto deprestigiosos consultores y asesores y el equipo del Informe de la Democracia en Amrica Latina.

Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, 20041 UN Plaza, New York, New York, 10017, Estados Unidos de Amrica

De esta edicin:Aguilar, Altea, Taurus, Alfaguara, S.A., 2004Beazley 3860, (1437) Buenos Aireswww.alfaguara.com.ar

Direccin editorial: Fernando EstevesCoordinacin editorial: Mercedes Sacchi

Idea de portada: Fischer Amrica ArgentinaDiseo de interiores: Mara Isabel Barutti

Edicin: Graciela Prez Aguilar, Lenguaje Claro Consultora, Mnica DeleisDiagramacin: Mara Isabel Barutti, Lenguaje Claro Consultora, Gabriela Astengo

Correccin: Carolina Tosi, Lenguaje Claro Consultora, Mnica Deleis

Programa de las Naciones Unidas para el DesarrolloLa democracia en Amrica Latina: hacia una democracia de ciudadanas y ciudadanos. - 2a ed. - Buenos Aires :Aguilar, Altea, Taurus, Alfaguara, 2004.288p. + 1 CD-Rom; 21 x 29,7

ISBN 987-04-0032-9

1. Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo. I. Ttulo.CDD 307.76

ISBN: 987-04-0032-9Hecho el depsito que indica la ley 11.723Impreso en la Argentina. Printed in Argentina Primera edicin: abril de 2004Segunda edicin: diciembre de 2004

Este documento ha sido elaborado con la ayuda financiera de la Unin Europea. En ningn caso debeconsiderarse que los anlisis y recomendaciones del mismo reflejan la opinin oficial de la Unin Europea.

Todos los derechos estn reservados. Esta publicacin y sus materiales complementarios no pueden serreproducidos, en todo ni en parte, ni registrados en o transmitidos por un sistema de recuperacin deinformacin, en ninguna forma ni por ningn medio, sea ste mecnico, fotoqumico, electrnico, magntico,electroptico, por fotocopia o cualquier otro, sin el permiso previo por escrito de la editorial.

Nota aclaratoria:En esta edicin revisada del Informe La Democracia en Amrica Latina se han subsanado errores publicados en laprimera edicin. El listado de enmiendas se encuentra disponible enwww.democracia.undp.org . Adems, a partir dela disponibilidad de nuevos datos de OIT, CEPAL y CELADE/CEPAL se han actualizado un conjunto de cifras. Tambinse ha mejorado de manera sustancial el diseo grfico, para hacer ms comprensible el gran volumen de datos yanlisis contenidos en este Informe, especialmente en la Segunda Seccin, Bases empricas del Informe.


3/287

Programa de las Naciones Unidaspara el Desarrollo (PNUD)

AdministradorMark Malloch Brown

Administrador AsociadoZphirin Diabr

Director del ProyectoDante Caputo

Administradora Auxiliary Directora Regional

para Amrica Latina y el CaribeElena Martnez

Representante Residente en ArgentinaCarmelo Angulo Barturen (hasta abril 2004)Carlos Felipe Martnez (desde mayo 2004)

Coordinadordel Programa RegionalFreddy Justiniano

Asesora de Gobernabilidaddel Programa Regional

Myriam Mndez Montalvo


4/287

Este Informe no se habra podido preparar sin la generosa colaboracinde muchas personas y organizaciones, a las que se expresa agradecimiento.

Una lista detallada aparece en la pgina 201 de esta publicacin.


5/287

Proyecto sobre la Democracia en Amrica Latina 5

Proyecto sobre la Democracia

en Amrica Latina

Director del Proyecto

Dante Caputo

Consultores por reas

Marco tericoGuillermo ODonnell, con los comentarios deBruce Ackerman, Andrew Arato, Renato Boschi,Fernando Caldern, Catherine Conaghan, JulioCotler, Larry Diamond, Jos Eisenberg, ManuelA. Garretn,David Held,Cli Regina Jardim Pin-to, Jennifer McCoy, Adalberto Moreira Cardoso,Juan Mndez, Jos Nun, Pierre Rosanvallon,Alain Touraine, Laurence Whitehead.

Estudio de opininJorge Vargas coordin el equipo integrado por Mi-guel Gmez Barrantes, Tatiana Benavides, EvelynVillarreal y Lorena Kikut, para el diseo y anlisisde la encuesta Latinobarmetro/ PRODDAL 2002.

IndicadoresGerardo Munck coordin el equipo integradopor David Altman, Jeffrey A. Bosworth, Jay Ver-kuilen y Daniel Zovatto.

Ronda de consultasDiego Achard, Augusto Ramrez Ocampo,Edelberto Torres Rivas, Gonzalo Prez del Cas-tillo, Claudia Dangond, Ral Alconada Semp,Rodolfo Mariani, Leandro Garca Silva, Adria-na Raga, Luis E. Gonzlez, Gonzalo Kmeid, Pa-blo Da Silveira, y un equipo dirigido por HildaHerzer e integrado por Vernica De Valle, Ma-ra M. Di Virgilio, Graciela Kisilesky, AdrianaRedondo y Mara Carla Rodrguez.

Coordinadores

Coordinador Pases AndinosAugusto Ramrez Ocampo, con la colaboracinde Claudia Dangond, Elisabeth Ungar y Amalfy Fernndez.

Coordinadores Pasesdel MERCOSUR

Dante Caputo y Ral Alconada Semp.

Coordinador de Pases del IstmoCentroamericano y de RepblicaDominicanaEdelberto Torres Rivas, con la colaboracin deClaudio Lujn.

Coordinador institucional

Gonzalo Prez del Castillo.


6/287

Difusin del Informe

Milena Leivi, Milagros Olivera, Sandra Rojas, Emilio Sampietro.

Asesores

Jos Luis Barros Horcasitas, Fernando Caldern, Alberto Couriel, Joaqun Estefana, GustavoFernndez Saavedra, Enrique Ganuza, Manuel Antonio Garretn, Edmundo Jarqun, Marta Lagos,

Marcos Novaro, Vicente Palermo, Arturo OConnell, Guillermo ODonnell, Carlos Ominami.

Consultores

Gloria Ardaya, Horacio Boneo, Sebastin Campanario, Eva Capece, Julio Godio, Luis EduardoGonzlez, Juan Carlos Herrera, Nstor Lavergne, Norbert Lechner, Silvia Lospennato, y Luis Verdesoto.

Grupo de lectores del Informe

Carmelo Angulo Barturen, Vctor Arango, Marcia de Castro, Juan Pablo Corlazzoli, Juan AlbertoFuentes, Enrique Ganuza, Freddy Justiniano (Coordinador), Thierry Lemaresquier, Carlos Lopes,Carlos F. Martnez, Magdy Martnez, Myriam Mndez-Montalvo, Gerardo Noto, William Orme,

Stefano Pettinato, Juan Rial, Harold Robinson, Martn Santiago, Luis Francisco Thais.

6 La democracia en Amrica Latina

Personal del Proyecto en Buenos Aires

Oficial de Programa PNUD:Rosa Zlachevsky.

Equipo de apoyo:

Mara Eugenia Bveda y Fabin de Achaval.

Equipo tcnico:Leandro Garca Silva, Rodolfo Mariani y ThomasScheetz.

Colaboradores especiales:Fabin Bosoer y Daniel Sazbn.


7/287

13 Prlogo del Administrador del PNUD17 Prefacio de la Directora Regional para Amrica Latina y el Caribe del PNUD

21 Presentacin21 Libertad, democracia y poltica25 Resumen25 Introduccin26 La democracia y la idea de democracia en Amrica Latina27 Balance de la ciudadana integral29 Percepciones y apoyo de lderes y ciudadanos30 Elementos para una agenda31 Metodologa del Informe

PRIMERA SECCIN

33 El desarrollo de la democracia en Amrica Latina

35 El desafo: de una democracia de electores a una democracia de ciudadanos39 Democracia, pobreza y desigualdad: un tringulo latinoamericano41 Balance entre reformas y realidades45 Los organismos internacionales y la promocin de la democracia

49 Exploracin sobre el desarrollo de la democracia50 Un debate incompleto52 Fundamentos tericos

La idea de democracia Los dficit de la sociedad como dficit de la democracia Alcances de la democracia en el Informe Democracia, rgimen poltico y Estado Los ciudadanos, fuente y justificacin de la autoridad del Estado democrtico El ciudadano, sujeto de la democracia La ciudadana va ms all de los derechos polticos, la democracia tambin

Estado y ciudadana

ndice 7

ndice


8/287

65 Estatalidad trunca y fragilidad democrtica67 Especificidad histrica de las democracias latinoamericanas70 Cunta ciudadana precisa una democracia

SEGUNDA SECCIN

75 Bases empricas del Informe

77 Indicadores de desarrollo de la democracia77 Ciudadana poltica, civil y social78 Ciudadana poltica

ndice de democracia electoral Otros indicadores del rgimen democrtico de acceso al gobierno

Participacin electoral

Competencia electoral y seleccin de candidatos

Representacin electoral90 Balance del rgimen de acceso democrtico al gobierno

Otras dimensiones de la ciudadana poltica Poderes constitucionales clsicos

Agencias especializadas de control

Mecanismos de democracia directa

La corrupcin en la funcin pblica Clientelismo

100 Conclusiones sobre la ciudadana poltica: logros y deficiencias102 Ciudadana civil

Igualdad legal y proteccin contra la discriminacin Derecho a la vida, la integridad fsica y la seguridad Administracin de justicia Libertad de prensa y derecho a la informacin Conclusiones sobre la ciudadana civil: logros y deficiencias

118 Ciudadana socialNecesidades bsicas Integracin social La sociedad civil como promotora de la ciudadana social Conclusiones sobre la ciudadana social: logros y deficiencias

131 Cmo ven los latinoamericanos a su democracia132 Tres orientaciones hacia la democracia: demcratas, ambivalentes y no demcratas

Magnitud de las orientaciones hacia la democracia Distancia entre las orientaciones hacia la democracia Perfil social de las personas que sustentan las orientaciones hacia la democracia Heterogeneidad



9/287

139 Modos de participacin ciudadana en la vida polticaParticipacin ciudadana y orientaciones hacia la democracia Perfiles de intensidad de la ciudadana

146 El ndice de Apoyo ciudadano a la Democracia

149 La percepcin de la dirigencia latinoamericana

149 Perfil de los actores consultados150 El punto de partida conceptual150 Condiciones necesarias para la democracia

La expansin de la participacin poltica La expansin de los controles al ejercicio del poder Opiniones sobre el carcter de la democracia

155 Causas de las limitaciones de las democracias latinoamericanasPoderes institucionales y poderes fcticos El papel de los partidos polticos Los poderes fcticos

EmpresasLos medios de comunicacin

Los factores extraterritoriales

Las iglesias

El sindicalismo

Los poderes ilegales Los poderes polticos formales

El Poder Ejecutivo

Las Fuerzas Armadas

163 La visin de los presidentes y vicepresidentes

Valoracin de la figura del presidente en el mapa del poder de cada regin Presiones de los poderes fcticos sobre la autoridad presidencial El papel de los medios de comunicacin Valoracin de las organizaciones sociales en la vida poltica del pas

165 El fortalecimiento de la democraciaLa construccin de la agenda pblica en Amrica Latina La agenda futura Los desafos

170 Alcances de la democracia en Amrica Latina. Un balanceCmo se ejerce el poder en estas democracias?

171 Sntesis de la ronda de consultas

TERCERA SECCIN

173 Hacia la democracia de ciudadana

175 Cuatro temas para una agenda de debate176 La poltica, primera condicin181 La necesidad de una nueva estatalidad

185 Una economa para la democracia

ndice 9


10/287

191 Poder y polticas democrticas en la globalizacin194 En sntesis

197 Reflexiones finales197 El eterno desafo

201

AgradecimientosInstituciones que colaboraron en la elaboracin y discusin del Informe Autores de artculos sobre temas de la agenda Participantes en la Ronda de Consultas Participaciones especiales Funcionarios de la Oficina del Administrador del PNUD Funcionarios de la Direccin para Amrica Latina y el Caribe del PNUD Funcionarios de la Oficina de Enlace del PNUD en Bruselas Funcionarios de la Oficina del PNUD en la Argentina Representantes residentes, adjuntos y auxiliares de las Oficinas del PNUD en Amrica Latina

Los funcionarios de las Oficinas del PNUD en Amrica Latina 204 Participantes en seminarios y reunionesReunin con el Secretario General de la ONU Reunin con el Administrador del PNUD Apoyo en la preparacin de reuniones y seminarios Produccin y traduccin

207 Nota tcnica sobre el ndice de Democracia Electoral (IDE)207 Construccin del IDE

La eleccin de los componentes

La medicin de los componentes La generacin de una base de datos rectangular con escalas normalizadas La eleccin de reglas de agregacin

211 Probando el IDEConfiabilidad entre codificadores y estimacin de error La solidez de las reglas de agregacin El carcter dimensional de los elementos componentes

212 Interpretando y usando el IDE

215 Nota tcnica sobre los ndices derivados del anlisis de la encuesta

Latinobarmetro 2002. La construccin del ndice de Apoyo a la Democracia (IAD)215 Presentacin215 Estudio de opinin sobre la democracia

Datos y metodologa Diseo de las muestras Anlisis estadstico Unidad de anlisis Precisin de los resultados Muestras totales, muestras vlidas y no respuestas Presentacin de resultados

El mtodo de medicin del apoyo ciudadano a la democracia y sus fragilidades



11/287

224 El ndice de Apoyo a la Democracia (IAD)Las tres dimensiones del IAD

Primera dimensin: tamao de una orientacin

Segunda dimensin: activismo poltico de las orientaciones

Clasificacin de modos de participacin

Tercera dimensin: distancia entre las orientaciones

La regla de agregacin del IAD La interpretacin del IAD Validacin y confiabilidad del IAD Supuestos y limitaciones del IAD

235 Bibliografa

265 Abreviaturas

267

ndice de recuadros

271 ndice de tablas

275 ndice de grficos

277 Contenido del CD-Rom que acompaa este Informe

ndice 11


12/287


13/287

A mrica Latina presenta actualmente una extraordinaria paradoja. Por un lado, la reginpuede mostrar con gran orgullo ms de dos dcadas de gobiernos democrticos. Porotro, enfrenta una creciente crisis social. Se mantienen profundas desigualdades, existen se-rios niveles de pobreza, el crecimiento econmico ha sido insuficiente y ha aumentado la in-satisfaccin ciudadana con esas democracias expresada en muchos lugares por un extendi-do descontento popular, generando en algunos casos consecuencias desestabilizadoras.

Este Informe representa un esfuerzo importante para comprender y superar esta para-doja. Mediante la combinacin de indicadores cuantitativos, entrevistas, encuestas y un di-logo con un amplio nmero de prominentes lderes y formadores de opinin a lo largo detoda la regin, el Informe ofrece un anlisis comprehensivo del estado de la democracia enAmrica Latina. Pero, adems, busca ir ms all de slo diagnosticar los problemas existen-

tes, y propone nuevos enfoques para abordar los desafos que actualmente ponen en riesgomuchos de los avances logrados en los ltimos veinticinco aos.

El Informe es el resultado del trabajo de un grupo de expertos independientes; por ende,no es un documento oficial sobre las polticas del Programa de las Naciones Unidas para elDesarrollo (PNUD) o de las Naciones Unidas. Consideramos que constituye un valioso apor-te para la conformacin de una agenda ampliada para los pases de Amrica Latina, el PNUD y los socios en el desarrollo para los meses y aos venideros. Por esta razn, el PNUD se en-cuentra muy complacido de haber apoyado esta iniciativa.

El corazn del problema es que si bien la democracia se ha extendido ampliamente en Am-

rica Latina, sus races no son profundas.As, el Informe advierte que la proporcin de latinoa-mericanas y latinoamericanos que estaran dispuestos a sacrificar un gobierno democrticoen aras de un progreso real socioeconmico supera el cincuenta por ciento.

Existen varias razones para esta tendencia. La ms importante es que la democracia es, porprimera vez en la historia de Amrica Latina, la forma de gobierno en el poder. As, los gober-nantes son culpados cuando las cosas van mal en materia de empleo, ingreso y muchos servi-cios bsicos, que no alcanzan a satisfacer las crecientes expectativas de la ciudadana.

El panorama se torna aun ms complejo si se tiene en cuenta que varios factores indispen-sables para la gobernabilidad democrtica, tales como una prensa libre,una slida proteccin

de los derechos humanos, un Poder Judicial independiente y vigoroso, requieren todava ser

Prlogo del Administrador del PNUD 13

Prlogo del Administrador del PNUD


14/287

sustancialmente fortalecidos. Y muchos grupos tradicionalmente excluidos no tienen accesoal poder a travs de los canales formales y, por ende, manifiestan sus frustraciones por vas al-ternativas, en algunas ocasiones, por medio de expresiones violentas.

Existen, sin embargo, en el trasfondo de esta situacin, algunos signos muy alentado-res. Primero, a pesar de las crisis, los pases de la regin no han buscado un regreso al au-

toritarismo; en cambio, han ampliamente sostenido sus instituciones democrticas. Se-gundo, las ciudadanas y los ciudadanos empiezan a distinguir entre la democracia comosistema de gobierno y el desempeo de los gobernantes en particular. Muchos de estos ciu-dadanos son simplemente demcratas insatisfechos, un fenmeno bien conocido en mu-chas democracias establecidas que explica parcialmente por qu los movimientos de opo-sicin no tienden hoy hacia soluciones militares sino hacia lderes populistas que sepresentan como ajenos al poder tradicional y que prometen perspectivas innovadoras.

Asimismo, la gente diferencia cada vez ms entre las distintas instituciones a la hora de iden-tificar responsables. Mientras los cuerpos legislativos y los partidos polticos reciben el apoyo

de menos de un cuarto de la poblacin, el Poder Judicial, el Ejecutivo y los servicios de seguri-dad muestran una imagen algo mejor.

Para que la democracia no languidezca y crezca,Amrica Latina necesita trabajar sin des-canso para que las instituciones democrticas desde las legislaturas a las autoridades loca-les sean transparentes, den cuenta de sus acciones y desarrollen las habilidades y capacida-des necesarias para desempear sus funciones fundamentales. Esto significa que hay queasegurar que el poder en todos los niveles de gobierno se estructure y distribuya de tal for-ma que d voz y participacin real a los excluidos y provea los mecanismos por los cuales lospoderosos sean lderes polticos, empresarios u otros actores estn obligados a rendir cuen-

ta de sus acciones.En esta tarea no hay atajos; consolidar la democracia es un proceso, no un acto aislado.Pero hacer que las instituciones pblicas se desempeen efectivamente es slo una partedel desafo. La otra es demostrar a ciudadanas y ciudadanos que los gobiernos democrti-cos trabajan en las cuestiones que verdaderamente preocupan a la gente, que son capacesde dar respuesta a esas cuestiones y que estn sujetos al efectivo control ciudadano cuandono cumplen.

En la prctica, el desafo tambin implica construir instituciones legislativas y judicialesque protejan los derechos humanos y generen un espacio para un debate poltico vigoroso pe-

ro pacfico; una fuerza policial que garantice calles y fronteras seguras; un poder descentrali-zado para que la gente en cada localidad pueda movilizarse para asegurar escuelas con maes-tros bien capacitados y hospitales con equipo y medicamentos apropiados; una florecientesociedad civil y una prensa libre que participen plenamente en la profundizacin de la demo-cracia y estn en la vanguardia de la lucha contra la corrupcin y la mala administracin delos gobiernos y empresas por igual.

Los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) de las Naciones Unidas que van desde re-ducir a la mitad la pobreza extrema y el hambre, a asegurar que todas las nias y los nios asis-tan a la escuela para el ao 2015 brindan un vehculo para ayudar a atender estas cuestiones

a nivel nacional y regional. En un sentido muy real, los ODM constituyen el primer manifies-



15/287

to global para mujeres y hombres,nias y nios de todo el mundo: un conjunto de cuestionesconcretas, sintticamente enunciadas y medibles que cualquiera puede comprender y honrar.

Como parte de un pacto global entre pases ricos y pobres, y por el compromiso asumidopor el mundo desarrollado de apoyar a las naciones en desarrollo que realizan reformas de bue-na fe, los ODM ofrecen una oportunidad real para canalizar el apoyo externo en trminos de

acceso a mercados, alivio de la deuda y mayor asistencia, que tantos pases latinoamericanosnecesitan desesperadamente para impulsar sus propios esfuerzos.

Si Amrica Latina, y el mundo, aprovechan esta oportunidad, existe entonces una posibi-lidad contundente de construir un nuevo crculo virtuoso a travs del cual un crecimientoeconmico renovado empuje los ODM y, simultneamente, ayude a construir y sostener de-mocracias ms efectivas y capaces de acelerar un progreso social y econmico equitativo. Pa-ra hacer realidad esta visin, las latinoamericanas y los latinoamericanos y, en especial, los l-deres en todos los mbitos, tendrn que confrontar decididamente las cuestiones crticas queafectan la gobernabilidad democrtica y debern asegurar que desarrollo y democracia no

continen siendo entendidos como alternativas sino como dos caras de la misma moneda.

Mark Malloch BrownAdministrador del PNUD

Prlogo del Administrador del PNUD 15


16/287


17/287

H ubo un momento, no lejano, en que muchos creyeron que la poltica haba muerto: elmercado impersonal y el saber tecnocrtico se encargaran de llevarnos al desarrollo.Pero el mercado supone la seguridad jurdica que dan las instituciones. Y la tecnologa nodice para qu ni para quin, sino cmo.

Por eso en estos ltimos aos, los economistas y las agencias de desarrollo han vuelto lamirada sobre las instituciones, sobre las opciones y sobre los conflictos. Vale decir: han vuel-to a descubrir la poltica (aunque prefieren no decirlo).

Este Informe hace parte y a la vez quiere ayudar al redescubrimiento por tanto, reinven-cin de la poltica como sustento del desarrollo latinoamericano.

En efecto, a peticin de los gobiernos, el PNUD ha venido dedicando ms y ms aten-cin al desafo de consolidar la democracia en Amrica Latina y el Caribe. De hecho, la ma-

yor parte de los programas nacionales de cooperacin apuntan a ese propsito mediante lamodernizacin del Estado en sus distintas ramas, la reforma poltica, la gobernanza local y la adecuada insercin en la aldea global. En no menos de diecisiete pases hemos acompa-ado dilogos que ayudan a construir consenso entre autoridades, fuerzas polticas, socie-dad civil y actores no tradicionales. Porque somos una organizacin de conocimiento, va-rios proyectos regionales y nacionales se han ocupado o se ocupan de evaluar alternativas y difundir buenas prcticas en materia de gobernabilidad.

En este contexto, la Junta Ejecutiva del PNUD aprob el II Marco de Cooperacin Re-gional para el perodo 2001-2005, donde se incluye la preparacin de un informe sobre

el estado de la democracia en Amrica Latina [que] ser resultado de actividades conjun-tas de acadmicos y agentes polticos y sociales de la regin. 1 El texto que hoy me honroen presentar es el primer resultado de dicho proceso, donde participaron ms de un cen-tenar de analistas, treinta y dos presidentes o ex presidentes, ms de doscientos lderes po-lticos o sociales y casi diecinueve mil ciudadanas y ciudadanos encuestados en dieciochopases.

Prefacio de la Directora Regional para Amrica Latina y el Caribe del PNUD 17

Prefacio de la Directora Regional para

Amrica Latina y el Caribe del PNUD

1 Junta Ejecutiva del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo y del Fondo de Poblacin de las NacionesUnidas,Primer Perodo Ordinario de Sesiones de 2002.


18/287

En su sentido ms elemental, la democracia no es otra cosa que el gobierno del pueblo.Este Informe quiere tomar en serio esa idea vieja, para ponerla en dilogo con el presente y con el futuro de nuestra Amrica:

Gobierno del pueblo significa que las decisiones que nos afecten a todos sean tomadas

por todos. En el contexto de Amrica Latina, hay pues que celebrar la existencia de go-biernos elegidos por voto popular y los avances de representacin y participacin en laesfera poltica de las ltimas dcadas. Pero subsiste el desafo de agrandar la poltica, esdecir, de someter a debate y decisin colectiva todas las materias que afectan el destinocolectivo, lo cual a su vez implica ms diversidad de opciones y ms poder al Estado pa-ra que pueda cumplir los mandatos ciudadanos.

Gobierno del pueblo significa entonces un Estado de ciudadanas y ciudadanos plenos.Una forma, s, de elegir a las autoridades, pero adems una forma de organizacin quegarantice los derechos de todos: los derechos civiles (garantas contra la opresin), los

derechos polticos (ser parte de las decisiones pblicas o colectivas) y los derechos so-ciales (acceso al bienestar). Es la democracia de ciudadana que propone el Informe, y que sirve como el eje ordenador de sus anlisis.

Y as, la idea seminal y la invitacin esencial del texto que presento es avanzar hacia unademocracia de ciudadanas y ciudadanos mediante la ampliacin de la poltica.

Habr necesidad de advertir que poltica no es slo (ni es siempre) lo que hacen los po-lticos, sino lo que hacen las ciudadanas y ciudadanos y sus organizaciones cuando se ocupande la cosa pblica?

O habr necesidad de aadir que, as entendida, la democracia es una forma del desarro-llo humano? Si desarrollo humano, como una y otra vez han dicho los informes del PNUD,es el aumento de las opciones para que las personas puedan mejorar su vida, 2 dira yo quedemocracia es desarrollo humano en la esfera de lo pblico, es aumentar las opciones de ca-rcter colectivo que inciden sobre la calidad de nuestras vidas.Y as, el aserto de Amartya Sen,desarrollo humano es el proceso de expansin de las libertades reales que goza un pueblo, 3

viene en efecto a ser una definicin de la democracia.El debate est abierto. Cmo mantener la vigencia y perfeccionar el rgimen democrti-

co del que ahora disfrutan nuestros pases? Cmo expandir la ciudadana social, cmo redu-

cir la pobreza y la desigualdad,que siguen siendo nuestra gran mancha y la gran amenaza pa-ra ese rgimen democrtico? Cmo ampliar la poltica, o cmo recuperar lo pblico para eldebate y la participacin de la gente? Cmo devolverle la economa a la poltica, o cmo po-ner, sin populismos, el mercado para y al servicio de la ciudadana? Cmo hacer que el Esta-do se empee en democratizar la sociedad? Cmo lograr que l se imponga sobre los pode-res fcticos? Cmo hacer, en fin, que la aldea global sea gobernada, y ese gobierno representetambin a las latinoamericanas y a los latinoamericanos?


2 Esta definicin se propuso por primera vez en el Informe sobre Desarrollo Humano 1990, Bogot, Tercer Mundo, p. 33.3 Desarrollo y libertad, Madrid, Planeta, 2000, p. 13.


19/287

Este Informe no pretende dar las respuestas, sino ayudar a precisar las preguntas.Ms an:este texto es apenas un pretexto, tanto en el sentido de texto previo que quiere ser mejorado,como en el sentido de disculpa u ocasin para continuar un dilogo ya iniciado.

Dicho dilogo es la razn de ser del Proyecto sobre el Desarrollo de la Democracia en Am-rica Latina (PRODDAL) que el PNUD lleva a cabo con el apoyo generoso de la Unin Euro-

pea y de gobiernos, instituciones y personas a quienes no alcanzo a enumerar pero s, cierta-mente, a agradecer.Un fruto de sus esfuerzos es este Informe. Otros frutos, que esperamos estimulen y enri-

quezcan un debate urgente (yo lo llamara debate sobre la democratizacin de nuestras de-mocracias), son: el libro donde veintisis intelectuales destacados avanzan en dar respuestas,el Compendio Estadstico que permite un escrutinio integral de las ciudadanas, y los ensa- yos acadmicos que sustentan nuestro modo de entender la democracia.

Latinoamrica es mltiple, y es una. Por eso el debate poltico tiene que darse desde las rea-lidades y los sueos propios de cada pas, y por eso hemos previsto encuentros en cada uno

de ellos. Una serie de eventos regionales, la red de actores de gobernabilidad que acompaaal PRODDAL y, por supuesto, la e-comunicacin interactiva, son otros tantos escenariosdonde queremos proseguir ese dilogo. Bienvenidos!

Elena MartnezAdministradora Auxiliar y Directora Regional para Amrica Latina y el Caribe del PNUD

Prefacio de la Directora Regional para Amrica Latina y el Caribe del PNUD 19


20/287


21/287

Libertad, democracia y poltica

Este Informe sobre la democracia en Amrica Latina propone algunas respuestas a las in-certidumbres y los cuestionamientos de las sociedades latinoamericanas sobre su democra-cia. Hemos hecho esta exploracin teniendo en cuenta, prioritariamente, la demanda: esto es,los interrogantes que nuestras mujeres y hombres se plantean y que no estn suficientemen-te tratados en el debate poltico.

Nuestra ambicin es que se constituya en una herramienta para el debate de las socieda-des, que llegue a ellas, que les sirva para entender mejor sus democracias y sus necesidades demejoramiento.

No hay malestar con la democracia, pero hay malestar en la democracia.Y para resolverlo

es indispensable hacer uso del instrumento ms preciado que ella nos brinda: la libertad. Li-bertad para discutir lo que molesta, lo que algunos preferiran que se oculte.Libertad para de-cir que el rey est desnudo y tratar de entender por qu. Libertad para saber por qu un sis-tema que es casi un sinnimo de igualdad, convive con la desigualdad ms alta del planeta,para saber si lo que discutimos es lo que precisamos discutir o lo que otros nos han impues-to, para saber cules son nuestras urgencias y prioridades.

En definitiva, conociendo sus limitaciones, ste es un informe para ejercitar la libertad,lo que en poltica significa centralmente ejercer la capacidad para conocer y decidir lo quequeremos hacer con nuestras sociedades, porque la crisis de representacin de la poltica,

en parte, se ataca mejor si sabemos qu demandar, qu exigir a nuestros representantes.Por cierto, no es un texto por s mismo el que lograr ese objetivo. Adems, es indispensa-

ble promover activamente el debate, e incorporar en la cotidianidad de las decisiones de lasorganizaciones sociales los temas que aqu se proponen y otros que quiz hemos omitido.Pro-vocar una nueva discusin.

Para ese fin, el Informe contiene un anlisis crtico de la situacin de nuestras democra-cias hecho desde la democracia. Eso nos llev necesariamente a sealar dficit y carencias.

Pero existe un peligro en el ejercicio de explorar lo que falta: olvidar lo que tenemos. Losdficit, las lagunas, las asechanzas que se ciernen sobre nuestras democracias no deberan lle-

varnos a olvidar que hemos dejado atrs la larga noche del autoritarismo. La historia de los

Presentacin 21

Presentacin


22/287

miedos, los asesinatos, las desapariciones, las torturas y del silencio aplastante de la falta delibertad. La historia donde unos pocos se apropiaron del derecho de interpretar y decidir eldestino de todos.

Tenemos problemas, muchos y algunos muy graves,pero guardamos la memoria de ese pa-sado y querramos que no se agote en nosotros, que nuestros hijos sepan que la libertad no

naci espontneamente, que protestar, hablar, pensar y decidir con la dignidad de mujeres y hombres libres fue una conquista dura y prolongada.Precisamos ser crticos con nuestra democracia, porque esos recuerdos nos obligan a cus-

todiarla y perfeccionarla.La construccin democrtica se plasma a travs de la poltica.Y aqu sucede algo similar a

lo que acabo de sealar: tambin la poltica tiene graves carencias, lo que ha producido un re-chazo creciente en nuestras sociedades hacia quienes la ejercen. Este Informe no es benvoloa la hora de mostrar la gravedad de la crisis de la poltica y los polticos. Pero estos polticosson los que han dado las luchas, los que han optado entre costos, los que han pagado con su

prestigio u honor sus defectos o faltas. No tienen la pureza de quienes slo asumen el riesgode opinar. Muchos tienen la sencilla valenta de pelear en un escenario donde, las ms de lasveces, lo que se confronta no son grandes ideas, sino pasiones y miserias. Algunos temen y abandonan, otros cometen errores y de una u otra manera pagan por ellos, pero una mayora hizo algo ms que opinar acerca de cmo deberan ser hechas las cosas. Lo intentaron,apostaron, perdieron, y muchos volvieron a intentarlo. Algunos con xito.

Nada hay aqu de reivindicacin sentimental de los polticos, sino la sencilla advertenciade que la democracia no es una construccin idlica. Requiere mujeres y hombres dispuestosa luchar en ese turbulento territorio donde se desenvuelven los intereses y las pasiones, las lu-

chas reales, que son las luchas del poder.La democracia se hace con la poltica, la nica actividad que puede reunir la dura y mara-villosa tarea de lidiar con la condicin humana para construir una sociedad ms digna.

La poltica consiste en una dura y prolongada penetracin a travs de tenaces resistencias,para la que se requiere, al mismo tiempo, pasin y mesura. Es completamente cierto, y as loprueba la historia, que en este mundo no se consigue nunca lo posible si no se intenta lo im-posible una y otra vez. Pero para ser capaz de hacer esto no slo hay que ser un caudillo, sinotambin un hroe en el sentido ms sencillo de la palabra. Incluso aquellos que no son ni louno ni lo otro han de armarse desde ahora de esa fortaleza de nimo que permite soportar la

destruccin de todas las esperanzas, si no quieren resultar incapaces de realizar incluso lo quehoy es posible. Slo quien est seguro de no quebrarse cuando, desde su punto de vista, elmundo se muestra demasiado estpido o demasiado abyecto para lo que l le ofrece; sloquien frente a todo esto es capaz de responder con un sin embargo, slo un hombre cons-truido de esta forma tiene vocacin para la poltica. 1

Finalmente, una advertencia sobre las limitaciones de este trabajo. El Informe sobre el de-sarrollo de la democracia en Amrica Latina aborda el anlisis de nuestra situacin, aportauna amplia base emprica y propone un temario sobre sus desafos centrales. No obstante, es


1 Weber, 1997.


23/287

un esfuerzo parcial. La democracia es un fenmeno cuya dimensin humana y cultural es cen-tral. La historia que recibimos, los impulsos sociales suscitados por las esperanzas y frustra-ciones, las pasiones que se desenvuelven en torno a las relaciones de poder contienen, a me-nudo, pistas o explicaciones sobre las cuales los datos y anlisis no dan cuenta acabada.Advertimos sobre esta ausencia para indicar que somos conscientes de ella y para subrayar

nuestra reticencia a encerrar en categoras analticas y en cifras la inmensa complejidad de losfenmenos humanos. Slo hemos trabajado sobre un segmento importante y necesario dela vasta experiencia que encierra la democracia.

Dante CaputoDirector del Informe

Presentacin 23


24/287


25/287

Introduccin

El presente Informe sobre La democracia en Amrica Latina: Hacia una democracia de ciu-dadanas y ciudadanos, se enmarca en la estrate-gia del Programa de las Naciones Unidas parael Desarrollo (PNUD) dirigida a fortalecer lagobernabilidad democrtica y el desarrollo hu-mano. Elaborado por el Proyecto sobre el De-sarrollo de la Democracia en Amrica Latina(PRODDAL), es un primer insumo de un pro-ceso de ms largo aliento de anlisis y dilogosocial.Su propsito es evaluar la democracia enAmrica Latina, no slo como rgimen electo-ral, sino como una democracia de ciudadanos.A partir de este enfoque se identifican logros,l-mites y desafos y se plantea una agenda de re-formas para fortalecer el desarrollo de la demo-cracia en la regin.

Aunque 140 pases del mundo viven hoy bajo regmenes democrticos hecho valoradocomo un gran logro, slo en 82 existe una de-mocracia plena.1 En efecto, muchos gobiernoselegidos democrticamente tienden a sostenersu autoridad con mtodos no democrticos, porejemplo, modificando las Constituciones nacio-nales en su favor e interviniendo en los proce-sos electorales y/o restando independencia a lospoderes Legislativo y Judicial.Estos hechos de-muestran que la democracia no se reduce alacto electoral sino que requiere de eficiencia,

transparencia y equidad en las institucionespblicas, as como de una cultura que acepte

la legitimidad de la oposicin poltica y reco-nozca, y abogue por, los derechos de todos.Paralelamente a lo anterior, en muchos ca-

sos, la creciente frustracin por la falta de opor-tunidades y por los altos niveles de desigual-dad, pobreza y exclusin social, se expresa enmalestar, prdida de confianza en el sistemapoltico, acciones radicalizadas y crisis de go-bernabilidad, hechos que ponen en riesgo laestabilidad del propio rgimen democrtico.

Como sostiene el Informe sobre Desarrollo Humano 2002, la democracia no slo es un va-lor en s mismo sino un medio necesario parael desarrollo. Para el PNUD, la gobernabilidaddemocrtica es un elemento central del desa-rrollo humano, porque a travs de la poltica, yno slo de la economa, es posible generar con-diciones ms equitativas y aumentar las opcio-nes de las personas.En la medida en que la de-mocracia hace posible el dilogo que incluye alos diferentes grupos sociales,y en tanto las ins-tituciones pblicas se fortalezcan y sean ms efi-cientes,ser posible lograr los Objetivos de De-sarrollo del Milenio, sobre todo en lo tocante areducir la pobreza. En este sentido, la democra-cia es el marco propicio para abrir espacios departicipacin poltica y social, en especial pa-ra quienes ms sufren: los pobres y las minorastnicas y culturales.

Resumen 25

Resumen

1 PNUD 2002, Informe sobre Desarrollo Humano 2002,Madrid, Mundi-Prensa.


26/287

Esta contribucin se organiza alrededor detres preguntas: cul es el estado de la democra-cia en Amrica Latina?, cules son las percepcio-nes y cun fuerte es el apoyo de lderes y ciuda-danos a la democracia?, cules seran los princi-

pales temas para un debate orientado a lograr unmayor avance en la democracia de ciudadanos?Se ha procurado responderlas a lo largo de

las secciones en las que est estructurado el In-forme. En la primera seccin se precisa la baseconceptual utilizada en el estudio y se contex-tualiza el desarrollo de la democracia en una re-gin con altos niveles de pobreza y desigualdad.En la segunda seccin se analizan los datos ob-tenidos a travs de diversos instrumentos emp-ricos aplicados: indicadores e ndices de las ciu-dadanas poltica,civil y social; una encuesta deopinin respondida por 19.508 ciudadanos delos 18 pases, y una ronda de consultas a 231 l-deres sobre los retos de la democracia en Am-rica Latina. La tercera seccin busca ampliar laagenda pblica sobre el desarrollo de la demo-cracia, centrada en la crisis de la poltica, las re-formas estatales y estructurales de la economay el impacto de la globalizacin en la regin.

La democracia y la ideade democracia en Amrica Latina

Los dieciocho pases de Amrica Latinaconsiderados en este Informe cumplen hoylos requisitos fundamentales del rgimen de-mocrtico; de ellos, slo tres vivan en demo-cracia hace veinticinco aos. Sin embargo, altiempo que las latinoamericanas y los lati-

noamericanos consolidan sus derechos pol-

ticos, se enfrentan a altos niveles de pobreza ya la desigualdad ms alta del mundo. As, seplantea que existen fuertes tensiones entre la ex-pansin de la democracia y la economa, labsqueda de la equidad y la superacin de lapobreza.

El Informe valora los principales avances dela democracia como rgimen poltico en Am-rica Latina, e identifica a la desigualdad y la po-breza como sus principales deficiencias.Plantea,adems, la urgencia de una poltica generado-ra de poder democrtico, cuyo objetivo sea laciudadana integral.

Qu debemos entender por ciudadana in-tegral? Como habr inferido el lector,sta abar-ca un espacio sustancialmente mayor que el del

mero rgimen poltico y sus reglas instituciona-les. Hablar de ciudadana integral es considerarque el ciudadano de hoy debe acceder armonio-samente a sus derechos cvicos, sociales, econ-micos y culturales, y que todos ellos conformanun conjunto indivisible y articulado.

El presente estudio asume y resalta, comoelementos importantes para el anlisis, las mar-cadas diferencias entre los pases de la regin,pero tambin plantea que en materia de demo-cracia hay problemas regionales comunes y di-versidad nacional en las respuestas.

A partir de los fundamentos tericos, se ar-gumenta que la democracia:

supone una idea del ser humano y de laconstruccin de la ciudadana;

es una forma de organizacin del poderque implica la existencia y buen funcio-namiento del Estado;

implica una ciudadana integral, esto es,el pleno reconocimiento de la ciudadanapoltica, la ciudadana civil y la ciudada-na social;

es una experiencia histrica particular enla regin, que debe ser entendida y eva-luada en su especificidad;

tiene en el rgimen electoral un elemen-to fundamental, pero no se reduce a laselecciones.


El Informe valora los principalesavances de la democracia comorgimen poltico en AmricaLatina, e identifica a ladesigualdad y la pobreza comosus principales deficiencias.


27/287

Balance de la ciudadana integral

Para medir los avances enciudadana polti-ca se utiliz el ndice de Democracia Electoral(IDE) que, aunque mide slo un aspecto delsistema poltico, corresponde a la dimensin o

condicin mnima para que pueda hablarse dedemocracia. Los datos muestran que en la re-gin existen hoy democracias electorales. Mspuntualmente, ellos indican que:

En todos los pases se reconoce el derechouniversal al voto.

A pesar de algunos problemas, en generallas elecciones nacionales fueron limpiasentre 1990 y 2002.2

En ese mismo perodo se dieron restric-ciones importantes a la libertad electoralen 10 de 70 elecciones nacionales, pero latendencia general fue positiva.

Se avanz en la cuestin de que las eleccio-nes sean un medio de acceso a cargos p-blicos: el traspaso del mando presidencialse convirti en una prctica comn, aun-que en algunos casos se haya dado en me-dio de complejas crisis constitucionales.

Sin embargo, los datos tambin muestranque la participacin electoral es irregular enalgunos pases presenta niveles muy bajos yque existen barreras de entrada para nuevos ac-tores a la competencia electoral. Un logro im-portante es la apertura de espacios polticos pa-ra las mujeres a travs de cupos o cuotas en laslistas de los partidos. Empero, la representacinde pueblos originarios y afrodescendientes en elParlamento es, en general, an muy reducida.Asimismo, los partidos polticos como agentesde representacin atraviesan una crisis severa,que se expresa en el hecho de que la gente des-confa de ellos porque los percibe como distan-tes,como un actor ajeno y profesionalizado queno encarna un proyecto de futuro compartido.

En cuanto a los mecanismos de control po-ltico ms all de las elecciones, el Poder Ejecu-

tivo mantiene una interferencia importante enla Corte Suprema de varios pases, aunque hu-bo logros en las reformas constitucionales parafortalecer la independencia y profesionalizacindel Poder Judicial.Asimismo, en los ltimos aosse crearon organismos especializados como con-

traloras, fiscalas y defensoras del pueblo. Sinembargo, la insuficiencia de recursos y, en algu-nos casos, la escasa autonoma del Poder Ejecu-tivo limitan la eficacia de estos entes.Finalmen-te, un logro importante a destacar es la menorinfluencia o gravitacin poltica de las FuerzasArmadas en casi todos los pases.

Por consiguiente, aunque se avanz en rela-cin al funcionamiento electoral y hubo logrosen trminos institucionales, persisten serias de-

ficiencias respecto del control que podran ejer-cer los ciudadanos de la accin estatal. Los par-tidos polticos enfrentan un momento de altadesconfianza como agentes de representacin,lo cual es un desafo clave para el desarrollo de-mocrtico. As, la representacin de ampliosgrupos poblacionales es, en general, baja, y laasistencia a las urnas, irregular.

Con respecto a laciudadana civil,se registranlogros importantes en materia de legislacin, pe-ro preocupa la escasa capacidad de los Estadospara garantizar estos derechos en la prctica.

La mayora de los pases ratific los principa-les tratados internacionales y avanz en la nor-mativa nacional tocante a la igualdad legal y laproteccin contra la discriminacin, as como enlos derechos de la mujer.Tambin se avanz en ladefensa de los derechos laborales y de los nios.Aunque existe un rezago en la ratificacin de laConvencin sobre los pueblos indgenas, variasConstituciones reconocieron estos derechos.

No ocurri lo mismo con los tratados inter-nacionales ni, en especial, con la vigencia delderecho a la vida, la integridad fsica y la segu-ridad. No se registr el descenso esperado en es-te tipo de violaciones de los derechos humanos,aunque ya no son cometidas desde la cspideestatal, sino ms bien por fuerzas paraestatalesque el Estado no ha sido capaz de controlar.

Resumen 27

2 La informacin contenida en el Informe utiliza, en general,datos actualizados hasta el 2002.


28/287

A pesar de los avances normativos, la no dis-criminacin an no est suficientemente garanti-zada, ya que: se mantienen fuertes desigualdadesen el trato a personas pertenecientes a distintos

grupos, las leyes que protegen a los nios en eltrabajo son frecuentemente desobedecidas y lostrabajadores han visto disminuir su proteccinsocial. Un logro en el mbito laboral, empero, esla tendencia al aumento en la equidad de gnero.

En relacin con los sistemas de administra-cin de justicia se observa que la carencia de re-cursos econmicos y humanos los hace frgiles.Asimismo, un tema preocupante es el de la po-blacin carcelaria, pues los derechos de los reosson escasamente respetados, al punto de quems de la mitad de los presos carece de condena.

En cuanto a la libertad de prensa, el Informedetecta que Amrica Latina an enfrenta fallasimportantes. Los avances en cuanto al derechoa la informacin son ms alentadores, ya que elacceso a las fuentes pblicas de datos es legal-mente reconocido en la mayora de los pases.

En sntesis, aunque mejor la situacin delos derechos humanos en comparacin con elperodo no democrtico, y se ratificaron con-venciones internacionales relativas a los dere-chos civiles e incluso se generaron normativasnacionales en este sentido, los datos muestrandebilidades,hecho que debera ser una seal dealerta. El progreso en relacin al respeto del de-recho a la vida, la integridad fsica, la seguridady la no discriminacin ha sido irregular y en al-gunos casos insuficiente.

Por otra parte, las tendencias halladas en re-lacin con laciudadana socialson realmente

preocupantes y constituyen el principal desafo

de las democracias latinoamericanas, porque,adems, los grupos ms excluidos del ejerciciopleno de la ciudadana social son los mismosque sufren carencias en las otras dimensionesde la ciudadana.

Los problemas centrales en este plano son la

pobreza y la desigualdad, que no permiten quelos individuos se expresen como ciudadanoscon plenos derechos y de manera igualitaria enel mbito pblico, y erosionan la inclusin so-cial. Los indicadores muestran que todos lospases de la regin son ms desiguales que elpromedio mundial. En 15 de los 18 pases estu-diados, ms del 25 por ciento de la poblacinvive bajo la lnea de pobreza y en 7 de ellos msde la mitad de la poblacin vive en esas condi-

ciones; ello, incluso, aunque en 12 de los pasesconsiderados la pobreza disminuy y en 15 au-ment el PIB per cpita entre 1991 y 2002.

No obstante, cabe destacar algunos avancesen trminos de salud (la desnutricin infantildisminuy en 13 de los 18 pases, se redujo lamortalidad infantil y se increment la expecta-tiva de vida) y de educacin (la tasa de analfa-betismo baj en todos los pases y aument elnivel de escolarizacin, pero la calidad educati-va en general es baja).

Un tema central es el desempleo, pues eltrabajo es un mecanismo clave de inclusin so-cial y del mismo ejercicio de la ciudadana, quetiene un componente econmico. El alza en losndices de desocupacin durante la dcada de1990 es, por ende, una de las ms grandes ca-rencias de las democracias latinoamericanas.Es ms: la proteccin social de los trabajadoresdisminuy y aument el empleo informal, engeneral de baja calidad y escasa utilidad social,e insuficiente para generar una integracin so-cial que garantice un mnimo de bienestar.

En sntesis, el desarrollo de la democraciadepende de que se ample de manera decididala ciudadana social, sobre todo a partir de la lu-cha contra la pobreza y la desigualdad y de lacreacin de empleo de buena calidad. Slo si sereduce la desigualdad se podr disminuir la po-breza sosteniblemente y mejorar las posibilida-des de crecimiento econmico.


El desarrollo de la democraciadepende de que se ample demanera decidida la ciudadanasocia l, sobre todo a parti r de lalucha contra la pobreza y ladesigualdad y de la creacin deempleo de buena calidad.


29/287

Percepciones y apoyo de lderesy ciudadanos

Pese a los avances, incluso en condicionesmuy precarias, debe reconocerse que tanto enel plano de la evolucin democrtica como en

el de la dinmica econmica y social, la reginvive un momento de cambio, que en muchoscasos asume las caractersticas de una crisis ge-neralizada. Por consiguiente, se abre un pero-do de transformacin tanto en los contenidosde la democracia cuanto en sus vinculacionescon la economa y la dinmica social, en uncontexto global tambin de cambio, de concen-tracin de riqueza y de internacionalizacincreciente de la poltica. La cuestin es que sta,

como se constata en varias partes del Informe,tiene importantes lmites y est en crisis.Dicha crisis se expresa en el divorcio entre

los problemas que los ciudadanos reclaman re-solver y la capacidad de la poltica para enfren-tarlos. La poltica tiende a perder contenidopor la disminucin de soberana interior delEstado, atribuible a:

El desequilibrio en la relacin entre pol-tica y mercado.

La presencia de un orden internacionalque limita la capacidad de los Estados pa-ra actuar con razonable autonoma.

La complejizacin de las sociedades quelos sistemas de representacin no puedenprocesar.

En este sentido, los lderes latinoamericanosconsultados coinciden en varias cuestiones alformular su diagnstico sobre la democracia.Por un lado, valoran la democratizacin du-rante la ltima dcada y el hecho de que, al me-nos en el plano formal, los pases de la regincumplen con los requisitos mnimos de la de-mocracia. Perciben, adems, que aumentaronla participacin y los controles al ejercicio delpoder y que disminuyeron las amenazas a lademocracia como rgimen, junto a los clsicosriesgos de insubordinacin militar.

Por otro lado, detectan problemas en rela-

cin con los partidos polticos y los poderes

fcticos. En cuanto a los primeros, una de lasdificultades centrales percibidas es que no lo-gran canalizar plenamente las demandas de laciudadana. Asimismo, la relacin entre parti-dos y organizaciones de la sociedad civil sueleser conflictiva. Para los lderes consultados, la

solucin a estas dificultades est dentro de lapoltica a travs del fortalecimiento de los par-tidos. En cuanto a los poderes fcticos (sobretodo el sector econmico y financiero y los me-dios de comunicacin), son percibidos comofactores que condicionan la capacidad de losgobiernos para dar respuestas a la ciudadana.Entre las tensiones con otros poderes fcticos,existe preocupacin por la prdida de autono-ma gubernamental respecto de Estados Uni-

dos y los organismos multilaterales, as comocoincidencia en la amenaza que representa elnarcotrfico.

Por su parte, la encuesta de opinin pblicarealizada para el Informe muestra una tensinentre la opcin por el desarrollo econmico y lademocracia. Los datos obtenidos indican que:

La preferencia de los ciudadanos por lademocracia es relativamente baja.

Gran parte de las latinoamericanas y loslatinoamericanos valora el desarrollo porencima de la democracia e incluso le qui-tara su apoyo a un gobierno democrti-co si ste fuera incapaz de resolver susproblemas econmicos.

Las personas no demcratas pertenecenen general a grupos con menor educa-cin, cuya socializacin se dio fundamen-talmente en perodos autoritarios, tienenbajas expectativas de movilidad social yuna gran desconfianza en las institucio-nes democrticas y los polticos.

Aunque los demcratas se distribuyen envariados grupos sociales, en los pases conmenores niveles de desigualdad los ciuda-danos tienden a apoyar ms la democracia.Sin embargo,estas personas no se expresana travs de las organizaciones polticas.

A partir de los datos de la encuesta, con el

objetivo de proporcionar una estimacin del

Resumen 29


30/287

grado de respaldo ciudadano a la democracia,se elabor el ndice de Apoyo a la Democracia(IAD), que ofrece una visin sinttica sobre elapoyo y la posible vulnerabilidad de las demo-cracias latinoamericanas.

En conclusin, la informacin emprica en-

contrada, los resultados de la encuesta de opi-nin pblica y las opiniones de diversos lderespolticos registradas en el Informe coincidentanto en la necesidad de reconocer que la re-gin vive un momento de inflexin y crisis, co-mo en la de valorizar el sentido de la poltica, esdecir, su capacidad de crear opciones para pro-mover nuevos proyectos colectivos viables. Enel corazn de tal confluencia est instalado elfortalecimiento de la ciudadana.

Elementos para una agenda

El Informe plantea que el punto de partidapara fortalecer la democracia pasa por revalo-rizar el contenido y la relevancia de la poltica,argumenta que las soluciones a los problemas ydesafos de la democracia tendran que buscar-se dentro y no fuera de las instituciones demo-crticas, y encuentra que debe recuperarse unpapel constructivo de la poltica como ordena-dora de las decisiones de la sociedad.

En este sentido, contina la lnea argumen-tativa sobre la que viene insistiendo el PNUD.Como sostiene su Administrador, Mark Ma-lloch Brown, en el prefacio del Informe sobre De-sarrollo Humano 2002:[...] la poltica es tan im-portante para el xito del desarrollo como laeconoma. La reduccin sostenible de la pobre-za requiere que haya un crecimiento equitativo,pero tambin requiere que los pobres tenganpoder poltico. La mejor manera de conseguir-lo de forma coherente con los objetivos del de-sarrollo humano es erigir formas firmes y pro-fundas de gobernabilidad democrtica en todoslos niveles de la sociedad.3

La revalorizacin de la poltica pasa por apli-car medidas que promuevan una institucionali-

dad legtima, fortalezcan una sociedad civil acti-va y, sobre todo, promuevan un amplio debatesobre el Estado, la economa y la globalizacin.

La agenda que propone el Informe apunta ala expansin de la ciudadana. Para hacerla sos-tenible es fundamental desarrollar una poltica

que encarne opciones, agrupe voluntades y creepoder democrtico.

Urge proseguir con la reforma de las institu-ciones;empero, estas iniciativas necesitan de unhilo que robustezca la participacin ciudadana.Slo sta podr hacer ms legtimas y eficientestales reformas. En este sentido, un aspecto ins-titucional clave son las reformas electorales queaseguren un mejor balance entre gobernabili-dad y representacin.

Si bien experimentaron importantes cam-bios, los sistemas de partidos tienden a ser ins-trumentales u operativos, mientras que lo quenecesitan es fortalecerse para ampliar la efica-cia, la transparencia y la responsabilidad. s-ta es, a juicio del Informe, la mejor manera dereafirmar el rol indispensable de representa-cin de la sociedad que ellos expresan. En talsentido, los partidos polticos tendran quecomprender mejor los cambios en las socieda-des contemporneas, proponer nuevos proyec-tos de sociedad y promover debates pblicos.

Existe una importante relacin entre la ciu-dadana y las organizaciones de la sociedad ci-vil. Ellas son sujetos relevantes en la construc-cin democrtica, en el control de la gestingubernamental y en el desarrollo del pluralis-mo. Resulta fundamental promover estrategiasde fortalecimiento de la sociedad civil y de suarticulacin con el Estado y los partidos pol-ticos. El Informe aboga por formas alternati-vas de representacin que, sin reemplazar a lastradicionales, las complementen y fortalezcan.

Una propuesta central es construir una nue-va legitimidad del Estado, ya que no existirauna democracia sostenible sin un Estado capazde promover y garantizar el ejercicio ciudada-no. Con Estados dbiles y mnimos slo puedeaspirarse a conservar democracias electorales.


3 PNUD 2002,op. cit.


31/287

La democracia de ciudadanas y ciudadanos re-quiere de una estatalidad que asegure la univer-salidad de los derechos.

Por eso, el Informe invita a debatir sobre lanecesidad de un Estado capaz de conducir elrumbo general de la sociedad, procesar los con-

flictos conforme a reglas democrticas,garanti-zar eficazmente el funcionamiento del sistemalegal,preservar la seguridad jurdica,regular losmercados, establecer equilibrios macroecon-micos, fortalecer sistemas de proteccin socialbasados en los principios de universalidad yasumir la preeminencia de la democracia comoprincipio de organizacin social. La reforma delEstado tendra que orientarse a resolver la pre-gunta sobre qu tipo de nacin aspira a cons-

truir una determinada sociedad. Lo que se pro-pone aqu, entonces,es un Estado en funcin dela ciudadana.

Otro tema central a debatir es el de las po-sibilidades de una economa congruente conla democracia, es decir,una economa que pro-mueva la diversidad para fortalecer las opcio-nes ciudadanas. En esta perspectiva, el debatesobre la diversidad de formas de organizacindel mercado debe ingresar en la agenda dediscusin pblica. La discusin sobre el futu-ro de la democracia no puede ignorar las op-ciones econmicas. La economa es clave por-que de ella depende el despliegue de la ciuda-dana social.

En la perspectiva del Informe, el Estado y elmercado son susceptibles de ser combinados dediversas maneras, resultando de ah una varie-dad de formas que pueden adaptarse en funcindel desarrollo humano. El tipo de economa de-be estar en el centro del debate pblico y no serrelegado a una mera cuestin tcnica. En breve,los avances en la democracia y en establecernormas macroeconmicas claras y legtimas de-ben ser vistos como complementarios.

El Informe propone ampliar el debate so-bre el proceso de globalizacin. Es peligroso,se advierte, caer en una suerte de fatalismofrente a este fenmeno; al contrario, es preci-

so discutir acerca de su impacto real sobre lasoberana interior de los Estados y acerca delas mejores estrategias para fortalecer a las na-ciones latinoamericanas en el espacio de la al-

dea global. Justamente la poltica es la fuerzaque puede construir espacios autnomos.

Metodologa del Informe

Para llevar a cabo este Informe, elPRODDALcont con el auspicio de la Direccin de Amri-ca Latina y el Caribe del PNUD y con la colabo-racin de destacados intelectuales y acadmicos,as como de ex presidentes y otras muchas per-sonalidades de la regin.

El estudio abarc dieciocho pases (Argenti-na, Bolivia,Brasil,Chile, Colombia, Costa Rica,Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras,Mxico,Nicaragua,Panam,Paraguay, Per, Re-pblica Dominicana, Uruguay y Venezuela).4 Elmarco conceptual fue ampliamente consultado,y orient la bsqueda de informacin emprica,la cual incluye:

Una encuesta de opinin de alcance re-gional (en colaboracin con Latinobar-metro).

La elaboracin de indicadores sobre el es-tado de la democracia.

Entrevistas a lderes e intelectuales deAmrica Latina.

Resumen 31

4 Estos pases tienen regmenes democrticos,en su mayora establecidos a travs de procesos de transicin desarro-llados durante los ltimos veinticinco aos, y sus gobiernos aceptaron incorporarse al PRODDAL.

Con Estados dbiles y mnimosslo puede aspirarse a conservar

democracias electorales. Lademocracia de ciudadanas yciudadanos requiere de unaestatalidad que asegure la

universalidad de los derechos.


32/287

Para la elaboracin del Informe se parti deun anlisis conceptual e histrico de las demo-cracias latinoamericanas, a partir de una ampliarevisin bibliogrfica de los mltiples estudiosnacionales. Adems, se realizaron talleres de dis-cusin de los distintos componentes del proyec-

to, se solicitaron opiniones y escritos a acadmi-cos y personalidades polticas sobre distintas fa-cetas del desarrollo de la democracia en la regin.

El Informe no pretende evaluar los gobier-nos o los pases ni elaborar alguna suerte dernking nacional de la democracia; su interses identificar los grandes retos y promover unadiscusin amplia en torno a ellos. Asimismo, sereconoce la dificultad de abordar los dilemasde la democracia, pues ella est influenciada

por mltiples factores (polticos, econmicos ysociales, nacionales e internacionales), algunosde los cuales o no fueron tratados o lo fueronde manera muy preliminar.

Adems del Informe como tal, se han pre-parado para difusin masiva otros productoscomplementarios, a saber:

Un libro con los artculos elaborados porpolticos y acadmicos destacados queaportan ideas y posiciones para un de-bate sobre el desarrollo de la democraciaen Amrica Latina.

Un Compendio Estadstico que reneinformacin, hasta ahora dispersa, encuanto a democracia y ciudadana inte-gral en los pases de Amrica Latina, jun-to con los ndices construidos para esteInforme y los resultados de la encuesta

de opinin. Los materiales que alimentan el marco

conceptual del Proyecto y su manera deentender la democracia, junto con opi-niones crticas de distinguidos analistas.

Los resultados de la ronda de consultas adirigentes latinoamericanos.

Para concluir, el Informe muestra que, aun-que muy valiosos, los avances logrados en trmi-

nos de desarrollo de la democracia en AmricaLatina no son suficientes. Hay que profundizartanto la gobernabilidad democrtica, entendidacomo el fortalecimiento institucional del rgi-men, como, sobre todo, la cultura poltica, quesupone construir espacios de participacin equi-tativa principalmente de aquellos ms desfavore-cidos en las sociedades latinoamericanas. Paraello se necesita voluntad poltica,dirigentes com-prometidos con sus pases y con la regin, y ciu-dadanas y ciudadanos decididos a confrontar losproblemas y desafos para vivir cada vez con msy mejor democracia.



33/287

En esta seccin se presenta el tema del Informe, a partir de la conquista de la democracia en lopases considerados, destacando que en Amrica Latina la democracia se instala en sociedadecon altos niveles de pobreza y desigualdad. Una primera mirada a la democracia desde la democcia revela que muchos derechos civiles bsicos no estn asegurados y que la pobreza y la desiguadad muestran a nuestras sociedades entre las ms deficitarias del mundo.

El Inf orme comienza con una definicin del desarrollo de la democracia y sus carencias princles en la regin, contrastando las reformas que han sido aplicadas con las realidades polticas y ecnmicas. A partir de esto, surge un conjunto de interrogantes: cunta pobreza y cunta desiguadad toleran las democracias?, cmo afectan estos contrastes la cohesin social de las naciones?qu relevancia tiene la democracia para los lat inoamericanos? Los resultados de la encuesta de opnin revelan que el 54,7 por ciento de los lat inoamericanos estara dispuesto a aceptar un gobierautoritario si ste resolviera la situacin econmica (ver Segunda Seccin, Cmo ven los latinoaricanos a su democracia ). Las razones que explican este dato preocupante quiz se encuentren elos contrastes sealados.

Esta seccin cont iene tambin una referencia a los fundamentos tericos en que se basa el Infome. Las consecuencias prcticas del marco terico adoptado son importantes, porque sustentan ldescripciones, el anlisis y las propuestas en razones sistemt icas y rigurosas.

Los desafos de la democracia en Amrica Latina son histricamente singulares. Resolverlos dmanda una comprensin novedosa y una discusin abiert a, a las que el Informe aspira a cont ribuEllo requiere precisar los fundamentos tericos: los conceptos de democracia, ciudadana y sujeen la democracia, Estado y rgimen. Los cuatro argumentos centrales son: 1) la democracia impluna concepcin del ser humano y de la construccin de la ciudadana; 2) la democracia es una fma de organizacin del poder en la sociedad, que implica la existencia y el buen funcionamientoun Estado; 3) el rgimen electoral es un componente bsico y fundamental de la democracia, pela realizacin de elecciones no agot a el signif icado y los alcances de aqulla, y 4) la democracia lnoamericana es una experiencia histrica distint iva y singular, que debe ser as reconocida y valoda, evaluada y desarrollada.

El desarrollo de la democracia en Amrica Latina33

PRIMERA SECCIN

El desarrollo de la democraciaen Amrica Latina


34/287


35/287

La democracia es una inmensa experienciahumana. Est ligada a la bsqueda histrica de

libertad, justicia y progreso material y espiritual.Por eso es una experiencia permanentementeinconclusa.

ste es un Informe sobre la tarea inconclusade la democracia, sobre sus desafos, sobre loque debera constituir las metas de una nuevaetapa,en cuya construccin se pondr en juegosu propia sustentabilidad y perduracin.

Cualquiera que haya sido la forma, el ritmoo el resultado, la bsqueda por la libertad, la jus-ticia y el progreso comparte toda la historia so-cial del ser humano. Hemos participado de estabsqueda con mayor o menor conciencia denuestros objetivos, con avances y retrocesos; ensuma, con toda la diversidad de incidentes quellena nuestra historia. Aun en las circunstanciasms difciles, a pesar de prolongados letargos,lalucha renaci y renacer, ya sea para pasar de es-clavos a personas libres, ya sea para ampliar ca-da da el espacio de la libertad.

Pero tambin poseemos,expresado de la ma-nera ms diversa y en los distintos mbitos denuestra vida, otro impulso, tan vital como losanteriores: el impulso por la dominacin y porel poder que permite ejercerla.

En gran medida, nuestra vida en sociedad seconstruye en la trama de estos impulsos centra-les: sabemos que all donde no haya libertad, justicia y progreso nacer la lucha para alcan-

zarlos y que en esa lucha se confrontarn inte-reses, pareceres y mtodos.

Nuestra bsqueda por la libertad, la justiciay el progreso,y la lucha por el poder que se de-sarrolla cuando unos y otros tratamos de impo-ner nuestros intereses y pareceres sobre esosasuntos, han dado lugar a diversas maneras deorganizacin de los seres humanos. Una de el-las es la democracia.

La democracia se ha convertido en un sinni-mo de libertad y justicia. Es, a la vez, un fin y uninstrumento.Contiene,bsicamente,una serie de


El desafo: de una democracia de

electores a una democracia de ciudadanos1

Deben tenerse en cuenta los incumplimientos, lasfracturas, las tensiones, los lmites y lasdenegaciones que constituyen la contrapartida dela experiencia de la democracia. La democraciaplantea una pregunta que permanece por lo tantocont inuamente pendiente: jams parece poderdrsele una respuesta perfectamente adecuada. Lademocracia se presenta como un rgimen siempremarcado por formas inacabadas y de nocumplimiento.

Pierre Rosanvallon, texto elaborado para elPRODDAL, 2002.

La democracia: una bsquedapermanente

RECUADRO1

1 Este texto es una edicin revisada del Informe La democracia en Amrica Latina. El listado de enmiendas se encuen-tra disponible en www.democracia.undp.org.


36/287

procedimientos para el acceso y el ejercicio delpoder, pero es, para los hombres y las mujeres,tambin el resultado de esos procedimientos.

En esta perspectiva, la democracia excede aun mtodo para elegir a quienes gobiernan, estambin una manera de construir, garantizar yexpandir la libertad, la justicia y el progreso, or-ganizando las tensiones y los conflictos que ge-neran las luchas de poder.

Ms all de las diferencias que se expresan enel plano de la teora sobre los alcances de la ideade democracia, la historia revela que las aspira-ciones por ensanchar las fronteras de las liber-tades ciudadanas y alcanzar mayores niveles de justicia y progreso han estado siempre en el co-razn de las luchas sociales y polticas ligadas,de un modo u otro, a la idea de democracia.Con perodos de expansin y retraccin, de mo-vilizacin o quietud, la historia nos muestra queall donde no haba libertad se pele por ella,donde no haba justicia se luch por lograrla ydonde no haba progreso se busc alcanzarlo.Ms all de los retrocesos y letargos, el recono-cimiento de la igualdad y la bsqueda de su rea-lizacin social, en trminos de libertad, justiciay progreso, constituyen un impulso histricosustancialmente ligado a la idea de democracia.

Esta forma de organizacin ha entrado y sa-

lido de nuestra historia. Surgi hace dos milquinientos aos en Grecia pero luego desapare-ci.Como el fuego, la pintura o la escritura, lademocracia parece haber sido inventada ms deuna vez y en ms de un lugar.2

En Amrica Latina se ha alcanzado lademo-

cracia electoraly sus libertades bsicas. Se trataahora de avanzar en lademocracia de ciudada-na.La primera nos dio las libertades y el dere-cho a decidir por nosotros mismos. Traz, enmuchos de nuestros pases, la divisin entre lavida y la muerte. La segunda, hoy plena de ca-rencias, es la que avanza para que el conjunto denuestros derechos se tornen efectivos. Es la quenos permite pasar de electores a ciudadanos. Laque utiliza las libertades polticas como palanca

para construir la ciudadana civil y social.Para las mujeres y los hombres, la democra-cia genera expectativas, esperanzas y decepcio-nes por la manera en que contribuye a organizarsus vidas en sociedad, por el modo en que ga-rantiza sus derechos y por la forma en que per-mite mejorar la calidad de sus existencias.La de-mocracia hace a la vida, es mucho ms que unrgimen de gobierno. Es ms que un mtodopara elegir y ser elegido. Su sujeto, ms que elvotante, es el ciudadano.

En Amrica Latina, en doscientos aos de vi-da independiente, la democracia naci y muridecenas de veces. Mientras se la consagraba enlas constituciones, se la destrua en la prctica.Guerras, tiranas y breves primaveras componengran parte de esta historia independiente, du-rante la cual hasta las violaciones a la democra-cia fueron hechas en su nombre. Amrica Lati-na es, probablemente, la regin del mundo quems ha reivindicado la democracia en los lti-mos dos siglos,aun para interrumpirla invocan-do su futura instauracin.

Los latinoamericanos, que tantas veces vi-mos cmo se nos negaba o arrebataba la volun-tad de ser parte de la construccin de la demo-cracia, somos ahora, finalmente, actores queasumen sus desafos y desarrollo.

Tras dos dcadas de diversas formas de tran-


La democracia es, antes que nada y sobre todo, unideal. [] Sin una t endencia idealista unademocracia no nace, y si nace, se debilit arpidamente. Ms que cualquier ot ro rgimenpolt ico, la democracia va cont ra la corriente, cont ralas leyes inerciales que gobiernan los gruposhumanos. Las monocracias, las autocracias, lasdictaduras son fciles, nos caen encima solas; lasdemocracias son difciles, tienen que ser promovidasy credas.

Giovanni Sartori, 1991, p. 118.

La democracia: un ideal

RECUADRO2

2 Dahl, 1999, p. 15.


37/287

sicin, los regmenes democrticos estn am-pliamente extendidos en Amrica Latina. Haceveinticinco aos, de los dieciocho pases inclui-dos en el Informe, slo Colombia, Costa Rica yVenezuela eran democrticos. Un cuarto de si-glo despus, todos nuestros pases cumplen con

los criterios bsicos del rgimen democrtico,en su dimensin electoral y poltica.

Las libertades que hoy poseemos son un bieninvalorable;sta es una conquista lograda con elimpulso, la lucha y el sufrimiento de millonesde seres humanos. Somos testigos del avancems profundo y amplio que la democracia hatenido desde la independencia de nuestras na-ciones. Pero, como se ver en este Informe, loconquistado no est asegurado.

La preservacin de la democracia y su ex-pansin no son hechos espontneos. Son cons-trucciones voluntarias, formuladas en proyec-tos, modeladas por liderazgos e investidas delpoder que proviene del apoyo popular.Requie-ren partidos polticos que construyan opcionessustantivas, un Estado con poder para ejecutar-las y una sociedad capaz de participar en unaconstruccin que exceda los reclamos sectoria-les. Una poltica que omite los problemas cen-trales, vaca de contenido las opciones ciudada-nas;un Estado sin poder transforma el mandatoelectoral en una expresin de voluntades sinconsecuencias,y una sociedad sin participacinactiva lleva, tarde o temprano, a una peligrosaautonoma del poder,que dejar de expresar lasnecesidades de los ciudadanos.

Parecera que nos alejamos de los riesgos delos golpes militares de Estado,pero surgen otrospeligros: la democracia parece perder vitalidad;se la prefiere aunque se desconfa de su capaci-dad para mejorar las condiciones de vida; lospartidos polticos estn en el nivel ms bajo dela estima pblica;3 el Estado es mirado con ex-pectativa y recelo a la vez,y, en algunos casos, elmpetu democrtico que caracteriz las ltimasdcadas del siglo pasado se debilita. La sociedadest en las calles, pero sin un objetivo que uni-fique sus reivindicaciones y demandas.

Cun graves son esas nuevas fragilidades? Sila democracia pierde relevancia para los latinoa-mericanos, si se divorcia de sus necesidades,puede resistir a los nuevos peligros,a sus adver-

sarios, a las frustraciones?Analizar, como nos proponemos,el desarro-llo de la democracia en Amrica Latina nos con-duce a auscultar la vigencia de los derechos delos latinoamericanos y el nivel de concrecin delas esperanzas que stos depositan en sus repre-sentantes.Tambin, a indagar la sustentabilidadde la democracia, es decir, su capacidad paraperdurar y perfeccionarse, a partir de la legiti-midad que genera en sus ciudadanos. Nos lleva,en fin, a identificar las acechanzas y los desafosde la democracia.

Cmo se resuelven las tensiones entre la ex-pansin democrtica y la economa, entre la li-bertad y la bsqueda de la igualdad, entre creci-miento y pobreza, entre las demandas pblicasexpresadas libremente y las reformas econmi-cas que demandan ajustes y sacrificios? Culesson las claves que explican la crisis de represen-tacin, la desconfianza de la sociedad hacia lapoltica? Por qu la esperanza democrtica nose ha traducido en avances en los derechos civi-les y sociales acordes con las expectativas quepromovi? Por qu el Estado carece del podernecesario? Por qu el derecho a elegir gober-nantes no se tradujo, en muchos casos, en ma-yor libertad, mayor justicia y mayor progreso?

stos son dilemas cuya solucin es comple- ja, como lo demuestra nuestra propia historia


La democracia es una inmensaexperiencia humana. Est ligada

a la bsqueda histrica delibertad, justicia y progreso

material y espiritual. Por eso esuna experiencia

permanentemente inconclusa.

3 Segn los datos de la encuesta Latinobarmetro 2002,slo 14 por ciento de los latinoamericanos tiene confianza enlos partidos polticos.


38/287

reciente. Y no podrn ser resueltos si no se si-tan en el centro del debate pblico y de las op-ciones que ofrecen los partidos. Desafortunada-mente, en ms de una ocasin parecera queexiste un debate prohibido en Amrica Latina.Cuestiones sobre las que es inconveniente ha-

blar o ms grave an de las que no se debe ha-blar. El silencio de la poltica y de los que cons-truyen la agenda del debate pblico no puedecontinuar indefinidamente ignorando el clamorde centenas de millones, a menos que se estdispuesto a pagar el precio del languidecimien-to de la democracia latinoamericana.

Este Informe trata de esas cuestiones, llegan-do a identificarlas no por un mero ejercicio in-tuitivo, sino a travs del anlisis terico, de laobservacin emprica y del pensamiento de in-telectuales y polticos.

Atacar estos dilemas demanda la mayor in-formacin posible para iluminar los criterioscon que se formulan las polticas. La falta de in-formacin y de debate constituye una carenciagrave, porque la democracia que se basa en lareflexin y el debate de los ciudadanos y sus l-deres es la nica forma de organizacin polti-ca que tiene capacidad para rectificarse a s mis-ma. sa es la principal ventaja para hacer de lademocracia un sistema justo y eficaz. La liber-tad que garantiza la democracia es, a la vez, elprincipal instrumento que ella tiene para per-feccionarse como sistema. Pero la libertad, o enotras palabras la capacidad de optar, requiereque la materia de la opcin est presente. EnAmrica Latina, la reflexin y el debate polticosrequieren ser renovados y promovidos porquehan perdido vitalidad y contenido. Esto ocurreen el perodo de mayor difusin de la democra-

cia y en un mundo donde la globalizacin hace

cada vez ms perentorio saber qu queremoscomo sociedades y como naciones.

Nuestras democracias precisan, urgentemen-te, retomar su impulso inicial.Sus dficit no sonsu fracaso, son sus desafos.Lo que no hemos al-canzado es lo que debe constituir la sustancia de

las polticas que permitan encender la segundaetapa de la democracia latinoamericana.

ste es el hilo conductor que debera guiar allector en los materiales que propone el Informe:la bsqueda de los temas cruciales en los que sepondr a prueba nuestra capacidad para pasarde la democracia electoral a la democracia deciudadana. En esa transformacin se dirimirla capacidad latinoamericana para hacer de lademocracia un sistema que se estabilice, regene-

re y expanda.Nos proponemos demostrar que, una vezque la apuesta est en el trnsito de la democra-cia electoral a la de ciudadana, es ineludible unaseria reflexin conceptual, que genere las ideasque orienten la observacin de la realidad y larecoleccin de datos que,a su vez,construyan labase emprica del Informe. De all, de la sumade esos dos componentes saldr la proposicindel ncleo de temas que configuran los desafosde la agenda ampliada para el desarrollo de lademocracia en Amrica Latina.

Estos objetivos,que constituyen la razn deesta obra, encontrarn aqu una primera apro-ximacin, un inicio. El Informe es el comien-zo de una tarea, de un debate que el Programade las Naciones Unidas para el Desarrollo(PNUD) busca promover entre los latinoame-ricanos. Slo descorre el primer velo,para quela construccin de alternativas y polticas con-cretas sea tomada por los actores sociales y po-lticos que deben relanzar y regenerar nuestrasdemocracias.

Estas reflexiones, observaciones y conse-cuencias partirn de un reconocimiento inicial:la singular realidad de la democracia en nues-tra regin. El libro de los desafos es nuevo por-que tambin es nueva la realidad que exponeuna regin que a la vez que democrtica es po-bre y desigual.A partir de ese tringulo demo-cracia electoral, pobreza y desigualdad inicia-

mos nuestra exploracin.


En Amrica Latina, la reflexin yel debate polticos requieren serrenovados y promovidos porquehan perdido vitalidad ycontenido.


39/287

Democracia, pobreza y desigualdad:un tringulo latinoamericano

Para entender las necesidades de expansinde la democracia en Amrica Latina y percibirsus fragilidades es indispensable apreciar lo que

la democracia posee aqu de propio y original.En Amrica Latina, las reglas e instituciones

del rgimen son similares a las de los pases de-mocrticamente ms maduros, pero sus socie-dades son profundamente diferentes de las deaqullos.

En Amrica Latina, construir y ampliar losderechos ciudadanos es una tarea que se desen-vuelve en un contexto novedoso.En estos lti-mos veinte aos se ha producido un conjunto

de grandes transformaciones. Por primera vezen la historia, una regin en desarrollo y consociedades profundamente desiguales est, ensu totalidad, organizada polticamente bajo re-gmenes democrticos. As se define, en Am-rica Latina, una nueva realidad sin anteceden-tes:4 el tringulo de la democracia, la pobrezay la desigualdad.

El primer vrtice del tringulo es la difusin dela democracia electoralen la regin. Todos lospases que la integran satisfacen los requisitosbsicos del rgimen democrtico. Slo los pa-ses agrupados en la Organizacin de Coopera-cin y Desarrollo Econmico (OCDE) compar-ten este rasgo.

El segundo vrtice es la pobreza.En 2002, laregin contaba con 218 millones de personas (oun 42,9 por ciento) cuyos ingresos se situabanpor debajo de la lnea de pobreza.Por cierto, es-ta situacin vara de pas en pas. A pesar de es-tas diferencias, comparada con las otras grandesregiones democrticas del mundo, Amrica La-tina ofrece la singularidad de la cohabitacin delas libertades polticas con las severas privacio-nes materiales de muchos. Democracia y rique-za, democracia y pobreza son dos combinacio-nes que generan necesidades, dificultades yriesgos diferentes.

El tercer vrtice es la desigualdad.Las socie-dades latinoamericanas son las ms desigualesdel mundo. Como en el caso de la pobreza, noslo se observa la profundidad de la desigualdaden la regin en comparacin con el resto del

mundo, sino tambin su persistencia a lo largode las ltimas tres dcadas.Por primera vez conviven estos tres rasgos,y la

democracia enfrenta el desafo de su propia esta-bilidad coexistiendo con los retos de la pobreza yla desigualdad. Los riesgos que derivan de esta si-tuacin son distintos y ms complejos que los tra-dicionales del golpe militar de Estado,que, por lodems, tampoco han desaparecido totalmente.

Sin embargo, a pesar de lo particular de estasituacin, es habitual que se piense en AmricaLatina a partir de la experiencia histrica de lasdemocracias desarrolladas,desconociendo que laestabilidad y la expansin democrticas tienenaqu contenidos y dilemas distintos, resultado desu propia originalidad.stas son democracias po-bres y desiguales, cuyos hombres y mujeres, a lavez que consolidan sus derechos polticos, debentambin completar sus ciudadanas civil y social.

La escasa comprensin de esta realidad singu-lar puede llevar a dos consecuencias graves parala democracia. La primera, ignorar la necesidadde la viabilidad econmica de la democracia.Es-to es ignorar la necesidad de construir bases s-lidas de una economa que permita atacar la po-breza y la desigualdad. Por ejemplo,para muchosciudadanos latinoamericanos alcanzar mayoresniveles de desarrollo en sus pases es una aspira-


4 No afirmamos aqu que no se verifique la existencia conjunta de democracia,pobreza y desigualdad en otros paseso regiones del planeta. Lo que sealamos es que la democracia latinoamericana convive en la totalidad de una regincon niveles extensamente difundidos de pobreza y situaciones de desigualdad extremas.

Por primera vez en la historia,una regin en desarrollo y con

sociedades profundamentedesiguales est , en su totalidad,

organizada polticamente bajoregmenes democrticos.


40/287

cin tan importante que muchos estaran dis-puestos a apoyar un rgimen autoritario si stepudiere dar respuesta a sus demandas de bienes-tar. La segunda es desconocer la viabilidad pol-tica de los programas econmicos. Esto es igno-rar que esos programas se aplican en sociedadesdonde las demandas ciudadanas y el juicio sobredichas polticas se expresan libremente.

En efecto, no es menos comn deslizarse ha-cia el error de pensar en trminos de reformaeconmica como si no existiera democracia.Co-mo si los difciles y dolorosos procesos de ajusteestructural fueran neutrales en las decisiones quetoman las mayoras sometidas a condiciones depobreza y alta desigualdad al momento de vo-tar o de expresar su apoyo o rechazo a un gobier-no, o como si se pudiera llevar adelante un planeconmico sin apoyo de la poblacin, o, aunpeor,a pesar de su hostilidad manifiesta.

Esta forma de pensar la democracia latinoa-mericana independientemente de su economao, simtricamente, pensar su economa separa-damente de su democracia, parece un error in-genuo, pero no por ello es menos recurrente ypreocupante para la suerte de la democracia yde la economa, si miramos la experiencia de las

ltimas dcadas en la regin.

En consecuencia, el debate sobre la estabili-dad democrtica no debe ignorar la pobreza yla desigualdad, ni las polticas de crecimientodeben soslayar que,pobres y desiguales, los ciu-dadanos ejercen su libertad para aceptar o re-chazar esas polticas.De aqu surge el desafo deresolver las tensiones entre economa y demo-cracia. Ese desafo parte de la necesidad de nopensar la economa como si no hubiera demo-cracias pobres ni atacar los problemas de la es-tabilidad democrtica independientemente delas necesidades de resolver las cuestiones delcrecimiento. Es probable que un debate que ig-nore una cuestin tan elemental termine lle-vando a recomendaciones sencillamente im-practicables.

Estas caractersticas de Amrica Latina hansido utilizadas como argumento para concluirque la democracia sera inviable hasta tanto nose resuelvan los problemas de la pobreza y se lo-gre un mnimo aceptable de igualdad. En msde una ocasin, regmenes autoritarios se insta-laron con un discurso restauradordel rgimendemocrtico:Asumimos el gobierno para crearlas condiciones para que la democracia se insta-le slidamente en el futuro. Supuestamente ha-

ba que alcanzar un cierto umbral de riqueza


DEMOCRACIA, POBREZA Y DESIGUALDAD

Amrica Latina 62,7 0,552 (3) 42,8 (6) 37921(9)

Europa 73,6 0,290 (4) 15,0 (7) 22600 (10)

EE.UU. 43,3 0,344 (5) 11,7 (8) 361001(9)

Notas:(1) Votantes con base en la poblacin con derecho a voto 1990-2002. Ver Tabla 7.(2) Coeficiente de Gini. Las cifras ms altas del coeficiente de Gini corresponden a un grado ms alto de desigualdad.(3) Promedio simple para la dcada de los 90. Perryet al., 2004, p. 57.(4) Eurostat PCM-BDU,diciembre de 2002.(5) Fuentes:OCDE 2002, Social Indicators and Tables.(6) Promedio

PNUD-seminario

Documents

Transcript of PNUD-seminario