M A T E R I A L C O N C E P T U A L Y T C N I C O

2

CAPACITACIN

EN POLTICAS

AGRCOLAS

Y ALIMENTARIAS

Poltica de desarrollo agrcolaConceptos y principios

ORGANIZACIN DE LAS NACIONES UNIDAS PARA LA AGRICULTURA Y LA ALIMENTACINRoma, 2004

FAO 2004

Las denominaciones empleadas en esta publicacin y la forma en que aparecen presentados los datos que contiene no implican, de parte de la Organizacin de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentacin, juicio alguno sobre la condicin jurdica o nivel de desarrollo de pases, territorios, ciudades o zonas, o de sus autoridades, ni respecto de la delimitacin de sus fronteras o lmites.

Todos los derechos reservados. Se autoriza la reproduccin y difusin de material contenido en este producto informativo para fines educativos u otros fines no comerciales sin previa autorizacin escrita de los titulares de los derechos de autor, siempre que se especifique claramente la fuente. Se prohbe la reproduccin del material contenido en este producto informativo para reventa u otros fines comerciales sin previa autorizacin escrita de los titulares de los derechos de autor. Las peticiones para obtener tal autorizacin debern dirigirse al Jefe del Servicio de Gestin de las Publicaciones de la Direccin de Informacin de la FAO, Viale delle Terme di Caracalla, 00100 Roma, Italia, o por correo electrnico a copyright@fao.org

ISBN 92-5-305207-4

Disclaimer S.indd 19-10-2004, 12:551

Poltica de desarrollo agrcola: conceptos y principios iii

PREFACIO

El hambre y la desnutricin continan persistiendo en un mundo de riquezas, situacin repetidamente puesta de manifiesto tanto por pases individuales como por la comunidad internacional. La erradicacin de la pobreza extrema y el hambre es el primero de los ocho Objetivos de Desarrollo del Milenio de las Naciones Unidas, metas globales establecidas por los lderes mundiales en la Cumbre del Milenio llevada a cabo en Nueva York en septiembre de 2000. Este objetivo persigue el ambicioso propsito de reducir a la mitad la cantidad de personas pobres y con hambre hacia el ao 2015, tal como ya lo haba establecido la Cumbre Mundial de la Alimentacin, organizada por la Organizacin Mundial de la Agricultura y la Alimentacin (FAO) en Roma en 1996. FAO lidera los esfuerzos internacionales para terminar con el hambre. Su misin es ayudar a construir un mundo alimentariamente seguro, para la presente y las futuras generaciones. La seguridad alimentaria ocupa el centro de los esfuerzos de la FAO, con el propsito de asegurar que las personas tengan acceso regular a alimentos de alta calidad y cantidad suficiente para mantener condiciones de vida activa y saludable. Dado que la gran mayora de las personas con hambre y desnutridas vive en zonas rurales, la FAO persigue los objetivos de reducir la magnitud de las personas crnicamente desnutridas y de asegurar que la agricultura y las zonas rurales sean econmicamente viables. Esto a su vez contribuye al progreso econmico y social, lo mismo que al bienestar general. En la bsqueda de estos objetivos, las actividades de la FAO se esfuerzan en favorecer el uso sostenible de los recursos naturales. Dado que colabora tanto con los pases avanzados como con aquellos en vas de desarrollo, la FAO constituye un foro neutral en el cual todas las naciones participan como iguales, para concertar acuerdos y debatir polticas. La FAO es tambin una fuente de conocimiento y de informacin. Ayuda a los pases en desarrollo y en transicin a modernizar y mejorar la agricultura, la silvicultura y la pesca, lo mismo que a asegurar una buena nutricin para todos. Desde su fundacin en 1945, la Organizacin ha otorgado una atencin especial al desarrollo de las zonas rurales, donde habita el 70 por ciento de las personas pobres y desnutridas del mundo. Entre las tareas de la FAO cabe citar las de estimular el intercambio de experiencias de desarrollo agrcola y rural en todo el mundo, y las de fortalecer la capacidad para adoptar decisiones en favor del desarrollo agrcola sostenible. En muchos pases, el ajuste econmico y las polticas de liberalizacin han provocado un renovado inters y otorgado mayor urgencia a la tarea de formular estrategias y polticas para la agricultura y los recursos naturales, incluyendo la silvicultura y la pesca. Poltica de Desarrollo Agrcola Conceptos y Experiencias forma parte de las actividades de la FAO destinadas a generar contextos de poltica favorables a la agricultura, tanto globales, en el marco de regulaciones y compromisos internacionales, como nacionales, mediante estrategias y polticas adecuadas. La publicacin ofrece

iv Prefacio lecciones de la experiencia y de la investigacin en muchos pases, que demuestran la necesidad de incorporar plenamente las polticas agrcolas al amplio contexto de las polticas econmicas, vinculndolas tanto a las polticas macroeconmicas como a las subsectoriales.

La publicacin subraya que el crecimiento agrcola es crucial para el desarrollo econmico general. La experiencia ha demostrado que el desarrollo del sector agrcola es un requisito ineludible para el progreso de los pases. Por aadidura, como el sector est profundamente interrelacionado con los dems aspectos de la economa, el desarrollo agrcola constituye un determinante principal del crecimiento rural, incluyendo el de sus actividades no agrcolas. La agricultura resulta entonces esencial para reducir la pobreza rural y la urbana, y contina siendo un sector central del sistema econmico de muchos pases en desarrollo. An cuando su participacin en el crecimiento econmico declina con el desarrollo, mantiene su papel fundamental en la seguridad alimentaria. Confiamos en que Poltica de desarrollo agrcola: conceptos y experiencias contribuir ampliamente a mejorar el marco de las polticas y las regulaciones en que se desenvuelve la agricultura, tanto de ndole nacional como internacional, incluyendo el apoyo a las inversiones y al contexto comercial exterior de los pases en vas de desarrollo. Llamando la atencin sobre los estrechos vnculos y los efectos de la agricultura sobre todos los dems aspectos de la economa y, por lo tanto, sobre el lugar central de la agricultura en las polticas econmicas, la publicacin propone una visin que excede los confines institucionales de los ministerios de agricultura y abarca una multiplicidad de grupos, intereses y aspiraciones. Si bien este texto contiene pequeas adaptaciones al original ingls (FAO y John Wiley & Sons, Ltd, 2004), que ya inclua numerosas referencias y ejemplos concernientes a los pases de Amrica Latina y el Caribe, los lectores deben tener en cuenta que la publicacin ha sido escrita con una perspectiva ms general de la situacin y de las polticas agrcolas recomendables para pases en desarrollo y en transicin.

Mafa Chipeta

Director Direccin de Asistencia para las Polticas

Poltica de desarrollo agrcola: conceptos y principios v

AGRADECIMIENTOS

Muchos funcionarios de la FAO contribuyeron a la realizacin y publicacin de este libro. Cabe mencionar entre ellos a Maurizio Garzia, del Servicio de Apoyo para Polticas Agrarias quien lanz el proyecto y lo asisti en sus etapas iniciales, mientras que Maria Grazia Quieti lo apoy y proporcion sabios consejos que resultaron esenciales para culminar la tarea emprendida. Muchas otras personas en FAO contribuyeron en temas de su especialidad. Los siguientes funcionarios merecen una mencin especial, por los comentarios y las orientaciones que proporcionaron a la preparacin de la publicacin: Isabel lvarez-Fernndez, Jefe, Servicio de Fomento de la Investigacin y la Tecnologa Lorenzo Bell, Oficial de Apoyo para Polticas Agrarias, Servicio de Apoyo

para Polticas Agrarias Jelle Bruinsma, Jefe, Dependencia de Estudios de Perspectivas Mundiales Maximiliano Cox, Director, Direccin de Desarrollo Rural Sissel Ekaas, Director, Direccin de Gnero y Poblacin Adriana Herrera, Oficial de anlisis agrario, Servicio de Tenencia de la Tierra Materne Maetz, Oficial superior de apoyo a las polticas agrarias, Servicio de Apoyo

para Polticas Agrarias David Palmer, Oficial de registro de tierras y catastros, Servicio de Tenencia de la Tierra Fernando Pizarro, Ingeniero superior de fomento de tierras y aguas,

Centro de Inversiones Kalim Qamar, Oficial superior de capacitacin y extensin agrarias, Servicio

de Extensin, Enseanza y Comunicacin Ramesh Sharma, Economista superior, Servicio de Polticas y Proyecciones

de Productos Bsicos Anthon Slangen, Oficial superior, Servicio de Gestin, Comercializacin y Finanzas

Agrcolas Aysen Tanyeri-Abur, Economista, Dependencia de Recursos y de Asociaciones

Estratgicas Marcela Villarreal, Jefe, Servicio de Poblacin y Desarrollo Esther Zulberti, Jefe, Servicio de Extensin, Enseanza y Comunicacin Se agradece tambin a los evaluadores que revisaron el manuscrito antes de su publicacin y proporcionaron valiosas sugerencias para mejorarlo. Antonio Prez realiz una minuciosa revisin tcnica de la versin castellana del texto. Ana Mara Galvn tuvo la responsabilidad de la preparacin y presentacin de todo el material. En buena medida, el texto es el resultado de un gran nmero de instructivas conversaciones y procesos de colaboracin a lo largo de los aos, en todas las regiones del mundo. Muchos colegas de pases en desarrollo y en transicin compartieron con el autor sus preocupaciones abiertamente en muchas ocasiones y contribuyeron sin escatimar su tiempo y conocimientos. Son demasiado numerosos como

vi Agradecimientos para mencionarlos individualmente, pero es nuestro deseo que esta publicacin pueda restituir una pequea parte de su generosidad. Para finalizar, la FAO desea destacar el apoyo brindado por la Comunidad Europea a la publicacin del texto en espaol, a travs del proyecto EC/FA0 1999 Package Programme on Food Security. Su importancia e inters pudo ya ser comprobado en el Taller Internacional sobre Negociaciones Comerciales Multilaterales en Agricultura para Pases de Centro Amrica y el Caribe, que tuvo lugar en la ciudad de Panam del 1 al 5 de septiembre de 2003.

Poltica de desarrollo agrcola: conceptos y principios vii

NDICE

Prefacio iiiAgradecimientos vIntroduccin xi 1. Agricultura y desarrollo econmico: consideraciones bsicas 11.1 Los comienzos 11.2 El sector agrcola y el crecimiento econmico 31.3 Crecimiento agrcola y reduccin de la pobreza 9Temas de debate sobre el Captulo 1 13 2. Estrategias y marco de las polticas agrcolas 152.1 Estrategias y polticas 152.2 Caractersticas de los instrumentos de la poltica agrcola 202.3 Objetivos de la poltica agrcola 252.4 El papel del gobierno 282.5 Implementacin de estrategias y polticas 35Temas de debate sobre el Captulo 2 37 3. Temas generales de poltica agrcola 393.1 Poltica agrcola y marco macroeconmico 393.2 Gastos fiscales y subvenciones 423.3 Mejorar los ingresos de los pobres rurales 513.4 Gnero y desarrollo agrcola 533.5 Temas seleccionados sobre la privatizacin 563.6 Principales aspectos del marco legal 60Temas de debate sobre el Captulo 3 62 4. Polticas que influyen en los incentivos a los productores 654.1 El contexto 654.2 Los precios agrcolas y sus determinantes 674.3 Poltica de comercio exterior 694.4 Poltica cambiaria 904.5 Poltica fiscal y precios agrcolas 974.6 Opciones de poltica macroeconmica para la agricultura 1004.7 Polticas sectoriales que influyen en los precios agrcolas 1054.8 Seguridad alimentaria, precios agrcolas y pobreza rural 1214.9 Observaciones sobre la estabilizacin de precios y el desarrollo econmico

127

Temas de debate sobre el Captulo 4 128

viii ndice

5. Polticas de tenencia de la tierra 1335.1 Introduccin 1345.2 La importancia de la tenencia de la tierra 1355.3 Objetivos de las polticas de tenencia de la tierra 1355.4 Panorama de temas y tendencias referentes a la tenencia de la tierra 1425.5 La naturaleza de los derechos sobre la tierra 1485.6 Derechos comunales, colectivos e individuales sobre la tierra 1605.7 Experiencias de reforma agraria 1755.8 Polticas de mercados de tierras 1845.9 Mejoramiento del acceso de los pobres y las mujeres a la tierra 216Temas de debate sobre el Captulo 5 236 6. Polticas de gestin del agua en la agricultura 2436.1 Introduccin 2436.2 Objetivos de la poltica de regado 2506.3 Planeacin estratgica del regado como parte de la gestin de los recursos hdricos

255

6.4 Aspectos estratgicos del desarrollo del regado 2596.5 Principales aspectos de la poltica de regado 2736.6 Aspectos institucionales y de procedimiento en la gestin del agua 3046.7 El riego como instrumento de desarrollo rural 327Temas de debate sobre el Captulo 6 330 7. Polticas financieras para el desarrollo agrcola y rural 3377.1 El papel de la financiacin del desarrollo agrcola 3387.2 Objetivos de la poltica financiera rural 3507.3 Fundamentos de la sostenibilidad y eficiencia de la intermediacin financiera

360

7.4 El marco regulador de la financiacin rural 3657.5 Consideraciones estructurales acerca de las instituciones financieras rurales

388

7.6 Criterios para la direccin de las instituciones financieras rurales 4047.7 Polticas macroeconmicas de apoyo a los servicios financieros rurales 4167.8 Elementos para una estrategia de financiacin del desarrollo rural 423Temas de debate sobre el Captulo 7 430 8. Polticas de tecnologa agrcola 4378.1 Introduccin: el papel y el contexto de la tecnologa agrcola 4388.2 Temas de investigacin agrcola 4448.3 Temas de extensin agrcola 4608.4 Nuevas orientaciones de la investigacin agrcola 4788.5 Nuevos enfoques de la extensin agrcola 497Temas de debate sobre el Captulo 8 518 9. Estrategias de desarrollo agrcola: proceso y estructura 5239.1 El papel de las estrategias agrcolas 5239.2 Procesos participativos para la formulacin de estrategias 5279.3 Estructura y coherencia de las estrategias 5439.4 Orientaciones sustantivas de las estrategias agrcolas 553

Poltica de desarrollo agrcola: conceptos y principios ix

9.5 Desarrollo rural y alivio de la pobreza 5649.6 Implementacin de las estrategias 5819.7 Observaciones finales 583Temas de debate sobre el Captulo 9 584

Poltica de desarrollo agrcola: conceptos y principios xi

INTRODUCCIN

En los aos recientes, la prioridad otorgada a la liberalizacin econmica por los pases en vas de desarrollo y en transicin no ha disminuido el inters en la formulacin y puesta en prctica de nuevas polticas y estrategias agrcolas. Por el contrario, en muchas circunstancias la aplicacin de programas de ajuste econmico ha aumentado la urgencia de formular polticas que permitan fortalecer la agricultura y cuidar los recursos naturales. La razn surge en parte de la obligatoriedad de redefinir el papel de la agricultura de manera compatible con los nuevos enfoques econmicos y, al mismo tiempo, asegurar que las necesidades de la poblacin rural sean atendidas en ese renovado contexto. La pobreza rural es un problema persistente y difundido, y el crecimiento agrcola es el camino ms eficaz para enfrentarlo. Por estas razones y debido a la importancia intrnseca de la agricultura para el desarrollo econmico, la poltica agrcola experimenta un perodo de fermento y evolucin en todo el mundo, ya sea en Amrica Latina y el Caribe, frica, los nuevos estados independientes, el Medio Oriente o Asia meridional y oriental. En los ltimos foros mundiales, como el de Monterrey en 2002, la comunidad internacional ha reafirmado el papel central que cabe a la agricultura en el desarrollo y en la reduccin de la pobreza. Como demuestra este libro, nuevos enfoques de la poltica agrcola estn en proceso de elaboracin, perfeccionamiento y aplicacin. Numerosas lecciones estn siendo aprendidas y adaptadas. Sin embargo, la literatura disponible ofrece pocas orientaciones sistemticas a los responsables de las polticas agrcolas nacionales, en forma de sntesis de los resultados de la investigacin y de la experiencia internacional. A menudo, los ministerios de agricultura y otras instituciones pblicas buscan nuevas soluciones y tratan de apartarse de las modalidades tradicionales de intervencin pblica en el sector, por ejemplo, precios de sustentacin, sistemas estatales de comercializacin, propiedad pblica de las empresas, crdito subsidiado, controles a la importacin y suministro centralizado de los servicios agrcolas. Pero no es fcil encontrar pautas adecuadas acerca de las nuevas orientaciones de la poltica. Este texto tiene el propsito de ofrecer una exposicin sistemtica de las consideraciones estratgicas y de los principales grupos de las polticas de desarrollo agrcola; se pretende, adems, identificar enfoques viables acerca de estos temas, que cuenten con un amplio consenso internacional. Debido a las limitaciones de espacio, algunos temas han sido tratados en forma excesivamente breve, lo cual no significa desconocer su importancia. Tal es el caso de la agricultura como espacio de conservacin de los recursos naturales, pero tambin como fuente de problemas ambientales; de la cuestin de las preocupaciones que emergen en los consumidores de los pases industrializados, que afectan al tipo de alimentos y otros productos demandados, lo mismo que las formas en que son producidos; y de las perspectivas que la biotecnologa est abriendo para los pases en vas de desarrollo. Para los temas cubiertos, el libro expone los conceptos fundacionales, cita contribuciones fundamentales de la literatura, y presenta ejemplos de polticas que han sido coronadas

xii Introduccin por el xito as como de otras que, por el contrario, no han funcionado, explicando los por qu y los por qu no. El libro puede servir como material de capacitacin para especialistas en polticas agrcolas de instituciones nacionales e internacionales, como referencia para los responsables de las polticas sectoriales, a los cuales se presentan enfoques alternativos, y tambin como texto de consulta para la enseanza en materia de desarrollo agrcola. Los temas abordados en los primeros captulos incluyen el papel de la agricultura en el desarrollo econmico; los objetivos de las polticas y las estrategias sectoriales, lo mismo que las caractersticas de los instrumentos de poltica utilizados para alcanzar esos objetivos; y diversos temas recurrentes tales como la poltica tributaria para la agricultura, los debates acerca del papel de las subvenciones, las polticas para mejorar las condiciones de los pobres rurales, las cuestiones de gnero, los procesos de privatizacin, y el papel del marco legal. Los captulos siguientes tratan en detalle las vinculaciones entre las polticas macroeconmicas y las agrcolas, y las polticas de tenencia de tierras, manejo del agua, sistemas financieros agrcolas, y generacin y difusin de la tecnologa agrcola. En la mayor parte de las experiencias de formulacin de polticas hay que enfrentar y resolver diversas cuestiones estratgicas en tanto que se observa el proceso en curso. El abanico de temas es amplio y va desde las materias tcnicas hasta las institucionales, sociales y polticas. Cuanto mayores sean las posibilidades de prever esas cuestiones y de analizar las posibles opciones, ms grande ser la probabilidad de conducir el proceso hacia resultados positivos. Por esta razn, las orientaciones bsicas de las polticas agrcolas se formulan a menudo en el contexto de estrategias de desarrollo agrcola a largo plazo. El captulo final examina las cuestiones relacionadas con la formulacin de estrategias y los requisitos para aplicarlas con xito, respecto tanto a su contenido como a los procesos en que ello ocurre. Tambin se debaten los enfoques participativos y, en este contexto estratgico, se examinan igualmente los diversos enfoques para el desarrollo rural. Un mensaje central del libro es que, en definitiva, el xito de las estrategias y de las polticas de crecimiento agrcola y atenuacin de la pobreza debe surgir en el contexto de cada pas, individualmente considerado. A pesar de la globalizacin, de las condicionalidades de instituciones internacionales, de las exigencias de los acuerdos sobre el comercio mundial y del papel de las corporaciones transnacionales, los pases disponen de espacios considerables para desarrollar polticas innovadoras. Los ejemplos de experiencias extranjeras estimulan el proceso de formulacin de las polticas y sugieren nuevas corrientes de pensamiento, pero en ltimo trmino las soluciones tienen que ser diseadas a la luz de las caractersticas de cada pas. Como instrumento de formacin y enseanza, el libro pretende constituir una referencia bsica para los temas comunes de la poltica agrcola, y ofrecer consideraciones que ayuden al proceso de formulacin de propuestas de polticas. En lo que concierne a los encargados de las polticas, se espera que las experiencias resumidas en el texto estimulen la bsqueda permanente de respuestas adecuadas a las cuestiones de la poltica agrcola, y refuercen su conviccin de que es posible alcanzar un desarrollo agrcola sostenible y de amplia base.

Poltica de desarrollo agrcola: conceptos y principios 1

CAPTULO 1

AGRICULTURA Y DESARROLLO ECONMICO:

CONSIDERACIONES BSICAS

ndice

1.1 Los comienzos ................................................................................................................. 1 1.2 El sector agrcola y el crecimiento econmico ............................................................. 3 1.3 Crecimiento agrcola y reduccin de la pobreza ......................................................... 9 Temas de debate sobre el Captulo 1 ....................................................................................... 13

1.1 LOS COMIENZOS La importancia de adecuadas polticas agrcolas ha sido reconocida desde tiempos remotos en todas las culturas. En el siglo VI a.C. en China, Lao Tze escribi:

Para gobernar el pueblo y servir al Cielo, no hay nada ms importante que la agricultura. Y amonest a los gobernantes que descuidaban el sector agrcola:

Los palacios imperiales son esplndidos, mientras la tierra agrcola permanece ociosa y los graneros estn vacos. Los gobernantes se visten elegantemente, portan espadas bien afiladas y comen manjares. Sus propiedades son ms que suficientes y hacen ostentacin como ladrones. Qu lejos del Tao!1

Las escrituras sagradas de otras tradiciones tambin recuerdan nuestros ntimos e ineludibles vnculos con la tierra. En la tradicin judeocristiana, el Seor dijo: polvo eras y al polvo retornars. En Shakespeare, la muerte se viste de polvo: Y todos nuestros antepasados han iluminado a los tontos el camino hacia la muerte polvorienta. En el antiguo testamento, las perspectivas de la vida misma estn tambin ligadas a la tierra. En el Gnesis (13:16) se dice: si hay hombre que pueda contar el polvo sobre la tierra, l podr entonces contar tus descendientes. Expresndolo de una manera ligeramente diferente, ha sido el agregado del agua al polvo produciendo lodo lo que ha sustentado el incremento de la vida humana en el planeta. La capacidad de la humanidad para hacer crecer el lodo ha hecho posible la creacin de lo que ahora conocemos como la sociedad y la economa:

El lodo, el omnipresente lodo de las planicies aluviales del sur de la Mesopotamia, fue el material a partir del cual se cre la primera civilizacin. El lodo, moldeado en bloques rectangulares uniformes, fue utilizado para la construccin de casas, templos y murallas de ciudades. El lodo, arrollado

1 Lao Tze, Taode Jing, captulos 53 y 59.

2 Agricultura y desarrollo econmico: consideraciones bsicas

plano en tablas, fue el medio en el cual los ciudadanos registraron sus transacciones comerciales, sus leyes y sus ritos religiosos. El lodo, formado y horneado, produjo utensilios de cocina y de almacenamiento. El lodo, moldeado en estatuillas humanas y de animales, represent las visiones cosmolgicas de los primeros escultores. Pero, sobre todo, el lodo proporcion la capa frtil del suelo que nutri los cultivos de los cuales dependan las ciudades.

Si las siembras de trigo y cebada se perdan, lo mismo suceda con la ciudad. Y no solamente por la escasez de alimentos. El excedente agrcola liberaba a los productores del campo, permitindoles ser artesanos o comerciantes; el desarrollo de proyectos esenciales de riego provey una jerarqua de autoridades y administradores; la exportacin del grano financiaba la importacin de artculos suntuarios; y el subsiguiente incremento de riqueza atrajo inmigrantes y mercaderes de las zonas rurales aledaas. Puestos de trabajo, gobierno, artculos para comprar y gente que conocer los distintivos de la ciudad moderna todos ellos, en ltima instancia, dependan del lodo2.

Esta condicin bsica de la existencia humana no era desconocida por los primeros tericos de la economa. Como ha observado D. Gale Johnson en una conferencia reciente, Adam Smith percibi una relacin significativa entre el mejoramiento de la productividad agrcola y la riqueza de las naciones3. Johnson cita la siguiente observacin de Adam Smith:

... cuando por el mejoramiento y el cultivo de la tierra el trabajo de una familia puede alimentar a dos familias, la labor de la mitad de la sociedad resulta suficiente para proveer el alimento para todos. La otra mitad, por lo tanto, o al menos la mayor parte puede ser empleada para suministrar otras cosas, o para satisfacer las otras necesidades y antojos de la humanidad4.

De hecho, a travs de los siglos el desempeo de la agricultura ha aportado una contribucin fundamental a los actuales niveles de vida:

En general, la productividad del trabajo ha crecido ms en la agricultura que en otros sectores de la economa de los pases industrializados. ... Desde 1967-68 a 1983-84, en 17 de los 18 pases industriales para los cuales se tenan datos [adecuados]... la tasa de crecimiento anual de la agricultura, en promedio no ponderado, fue 4,3 por ciento comparado con 2,6 por ciento en los otros sectores. ... En los pases de la OCDE, el crecimiento de la productividad total de los factores ha sido mayor en la agricultura que en la manufactura, durante el ltimo cuarto de siglo o ms. Esta diferencia no ha sido pequea: un estudio seala que el crecimiento de la productividad total de los factores fue de aproximadamente 2,7 por ciento en la agricultura comparado con el 1,5 por ciento en las manufacturas para el periodo desde 1960 a 1990 ...5

2 The Rise of Cities, por los Editores de Time-Life Books, Alexandria, Virginia, 1990, EE.UU., pg. 7. 3 D. Gale Johnson, Agriculture and the Wealth of Nations, Richard T. Ely Lecture, American Economic Association Papers and Proceedings, American Economic Review, vol. 87, No. 2, mayo de 1997, pg. 2. 4 Adam Smith, An Inquiry into the Nature and Causes of Wealth of Nations, Modern Library Edition, Nueva York, 1937, pg. 37 (citado en D.G. Johnson, 1997, pg. 2). 5 D. G. Johnson, 1997, pgs 9-10 [el nfasis ha sido agregado].

Poltica de desarrollo agrcola: conceptos y principios 3

De esta manera, los incrementos de la productividad agrcola han constituido una fuente principal del mejoramiento del bienestar econmico global en las sociedades modernas. La productividad del sector ha aumentado ms rpidamente que la de las manufacturas, en trminos tanto de produccin por unidad de mano de obra como de produccin por unidad de todos los factores. Esto no solamente ha proporcionado ms alimentos a las ciudades y al campo, sino que, como se mostrar mas adelante, ha contribuido a un mayor crecimiento econmico y del empleo en general.

1.2 EL SECTOR AGRCOLA Y EL CRECIMIENTO ECONMICO Como el aumento de la productividad de la agricultura libera fuerza laboral para otros sectores, durante varias dcadas del siglo pasado esta relacin entre agricultura y crecimiento econmico global fue distorsionada en la forma de una doctrina que persegua la industrializacin an a expensas del desarrollo agrcola, socavando por lo tanto las posibilidades de que la agricultura contribuyera al desarrollo global. Se consideraba que el papel del sector era el de ayudar al desarrollo industrial, que era el elemento esencial de la estrategia de crecimiento. De hecho, se pens que la industria era tan importante para las perspectivas econmicas a largo plazo que subsidiarla fue una prctica comn, a expensas del contribuyente fiscal y de otros sectores. Esta fue la doctrina de la primera generacin de estrategias de desarrollo econmico. La costumbre de favorecer y subsidiar el desarrollo industrial fue especialmente marcada en Amrica Latina y algunos pases de Asia. Quizs el ms conocido de los primeros exponentes latinoamericanos de esta tradicin fue Celso Furtado. En palabras que hoy suenan raras, Furtado observ, refirindose a las prioridades sectoriales del desarrollo brasileo:

La accin gubernamental, fuente de amplios subsidios para la inversin industrial a travs de las polticas cambiarias y crediticias, ha permitido la expansin, aceleracin y ampliacin del proceso de industrializacin. Sin la creacin de industrias bsicas (acero, petrleo) por el estado y sin los subsidios del sistema cambiario y las tasas de inters negativas de los prstamos oficiales, la industrializacin no habra alcanzado la rapidez y amplitud que desarroll durante ese cuarto de siglo6.

En este enfoque del desarrollo, el papel de la agricultura fue considerado como el de proveedora de excedentes (de mano de obra, divisas y ahorro interno) para impulsar el desarrollo industrial. No fue vista como una fuente de crecimiento del ingreso por s misma. Sin embargo, la concesin de subsidios a la industria significaba imponer un gravamen, implcito o explcito, sobre la agricultura, que con toda probabilidad deprimira sus perspectivas de crecimiento. En otro contexto, Furtado coment que en Mxico:

... desde 1940, la poltica agrcola sistemticamente ha perseguido el objetivo de incrementar los excedentes agrcolas extrados para favorecer el consumo urbano o la exportacin7.

6 Celso Furtado, Obstacles to Development in Latin America, Anchor Books, Doubleday and Company, Nueva York, 1970, pg. 144. 7 Celso Furtado, Economic Development in Latin America, 2a edicin, Cambridge University Press, Cambridge, Reino Unido, 1976, pg. 259.

4 Agricultura y desarrollo econmico: consideraciones bsicas Esta visin de un papel limitado de la agricultura en el desarrollo econmico no se circunscribi a los economistas latinoamericanos. Ha sido la componente central del modelo de la economa dual de John Fei y Gustav Ranis8. Anne Krueger resumi el pensamiento inicial de la economa de desarrollo como conteniendo:

varias tendencias prevalecientes y dominantes ... : 1) deseo e impulso hacia la modernizacin; 2) interpretacin de la industrializacin como la ruta hacia la modernizacin; 3) creencia en la sustitucin de importaciones como poltica necesaria para proteger a las industrias nacientes; 4) desconfianza en el sector privado y el mercado, y creencia en que el gobierno, como guardin paternalista y benvolo, debera asumir el liderazgo del desarrollo; y 5) relacionado con el inciso 4) desconfianza hacia la economa internacional y pesimismo sobre el crecimiento de las exportaciones de los pases en desarrollo9.

An cuando no proponan subsidiar a la industria, Hollis Chenery y Moises Syrquin subrayaban que la agricultura debera transferir capital y fuerza laboral hacia las zonas urbanas, para promover el desarrollo general en la economa10. En el pasado, incluso los economistas agrcolas han suscrito esa tesis:

... la agricultura debe proveer aumentos importantes de productos agrcolas, pero tambin debe hacer contribuciones netas significativas a las necesidades de capital de los otros sectores de la economa11. y El aporte del sector rural a la formacin de capital podra ser lograda ... a travs de la imposicin ... [y del] descenso relativo de los precios agrcolas. ... Los impuestos sobre las exportaciones son ms fciles de administrar12.

Hoy en da los responsables de las polticas a menudo se esfuerzan en detener el descenso de los precios reales y la rentabilidad de la agricultura. Adems, se reconoce que los impuestos especficos sobre los productos bsicos reducen el crecimiento del sector, no slo por disminuir la rentabilidad de la inversin y la produccin, sino tambin por distorsionar la asignacin de recursos entre productos. Bruce Johnston y John Mellor desarrollaron una visin ms completa del proceso de desarrollo agrcola y abogaron por polticas en favor de los pequeos productores. Su estrategia de desarrollo agrcola fue la primera que subray la importancia del aumento de la productividad, incluso en las pequeas explotaciones. 8 John C. H. Fei y Gustav Ranis, Development of the Labor Surplus Economy: Theory and Policy, Irwin Publishing Company, Homewood, Illinois, EE.UU., 1964. 9 Anne O. Krueger, Policy Lessons from Development Experience since the Second World War, en J. Behrman y T. N. Srinivasan (eds.), Handbook of Development Economics, Vol. IIIB, North-Holland Publishing Company, Amsterdam, 1995, pg. 2501. 10 Hollis Chenery y Moises Syrquin, Patterns of Development, 1950-1970, publicado para el Banco Mundial, Oxford University Press, 1975. 11 John W. Mellor, The Economics of Agricultural Development, Cornell University Press, Ithaca, Nueva York, 1966, pg. 5. 12 Op. cit., pgs 84 y 92.

Poltica de desarrollo agrcola: conceptos y principios 5 Describieron un proceso de crecimiento a largo plazo en el que los tipos de innovacin tecnolgica variaban segn las fases del proceso. Sin embargo, su punto de vista era que la agricultura deba ayudar al desarrollo de los dems sectores de la economa, principalmente proporcionndoles bienes y factores de produccin. Tal papel incluye el suministro de mano de obra, divisas, ahorro y alimentos, adems de proveer un mercado para los bienes industriales producidos internamente13. Por lo tanto, lejos de proponer ayudas a la agricultura, buena parte del pensamiento de los ltimos cincuenta aos acerca de su papel en el desarrollo abogaba por gravar al sector, directamente o a travs de polticas de precios, para proveer recursos al desarrollo del resto de la economa y, en algunos casos, utilizar los recursos restantes para subvencionar a la industria. Entre otras preocupaciones actuales sobre ese enfoque, una interrogante bsica es hasta qu punto los ingresos agrcolas pueden ser reducidos mediante los mecanismos de precios e impuestos, antes de que la pobreza rural alcance niveles inaceptables y la produccin se estanque por falta de rentabilidad. Para muchos observadores, el xito de las economas de Asia oriental hasta hace poco tiempo reforz la conviccin de que la industrializacin era el camino hacia la creacin de riqueza nacional, y contradijo el anterior pesimismo sobre las posibilidades de expansin de las exportaciones de los pases en desarrollo. Se ha discutido por aos acerca del grado y xito de la intervencin gubernamental en el crecimiento industrial del Asia oriental; las conclusiones han sido divergentes. Un anlisis exhaustivo realizado por el Banco Mundial concluy que los subsidios al crdito algunas veces (pero no siempre) contribuyeron al proceso de industrializacin de esos pases y que los subsidios a las exportaciones fueron ms exitosos:

Esclarecer si estas intervenciones tuvieron efectos positivos o negativos sobre el rpido crecimiento, hecho posible por las buenas [polticas] de base, es una de las interrogantes ms difciles que hemos tratado de resolver ... La experiencia tanto de las economas del norte asitico de excelente desempeo ... como de las del sudeste asitico de industrializacin reciente ... sugiere que los pases que se hallan en proceso de liberalizar su comercio podran beneficiarse estableciendo incentivos especficos a las exportaciones de manufacturas. Modestos subsidios a las exportaciones podran ser vinculados, por ejemplo, al sesgo existente en contra de las exportaciones y acotados a estrictos perodos de tiempo ...14

Una leccin de la experiencia del Asia oriental es que el crecimiento de las exportaciones es fundamental para el desarrollo econmico y, en casos muy circunscriptos, los beneficios dinmicos provenientes de los subsidios a la exportacin contrarrestan las prdidas estticas de bienestar; en cambio, otros tipos de intervencin de los gobiernos fueron incapaces de compensar dichas prdidas. Estas conclusiones deben ser claramente distinguidas de las recomendaciones de Furtado, quien favoreca una fuerte proteccin a las industrias sustitutivas de importaciones y la propiedad estatal de la industria pesada.

13 Bruce F. Johnston y John E. Mellor, The Role of Agriculture in Economic Development, American Economic Review, vol. 51, 1961, pgs 566-593. 14 Banco Mundial, The East Asian Miracle: Economic Growth and Public Policy, publicado para el Banco Mundial por Oxford University Press, Nueva York, 1993, pgs 354 y 360.

6 Agricultura y desarrollo econmico: consideraciones bsicas Esta conclusin calificada en favor de subsidios a la exportacin y el consenso de que la proteccin a las industrias sustitutivas de importaciones no funciona, fueron alcanzados principalmente a partir de bases empricas, a travs de la revisin de experiencias. Adems del rpido crecimiento econmico del Asia oriental impulsado por la expansin de las exportaciones, otra experiencia que provoc este replanteamiento ha sido el estancamiento durante varias dcadas de la economa argentina asociado a polticas que favorecan a las industrias sustitutivas de importaciones, y una experiencia ms corta del mismo tipo en Brasil. Actualmente se acepta como obvio que las industrias protegidas de la competencia externa carecen de incentivos para mejorar su eficiencia y, por lo tanto, es probable que el crecimiento de su productividad sea muy bajo, mientras que las industrias de exportacin, por definicin, tienen que mantener su competitividad en los mercados internacionales para poder sobrevivir. De acuerdo a esto, una recomendacin de poltica sera que las subvenciones para promover la exportacin no deberan ser muy grandes ni perdurar mucho tiempo, pues de lo contrario las industrias exportadoras dependern de la generosidad continua del tesoro nacional, en vez de mejorar su eficiencia econmica. De hecho, en Asia oriental, el apoyo cambi de los subsidios a la exportacin y los crditos de impuestos, al uso de la tasa de cambio para proporcionar incentivos a la exportacin15. Sin embargo, cualquiera que sea el modo de incentivar las exportaciones, hasta ahora las potencialidades de un sector agroexportador dinmico no han jugado un papel importante en el pensamiento sobre los paradigmas del desarrollo. La experiencia del Asia oriental tambin proporciona una luz diferente sobre la contribucin de la agricultura al desarrollo econmico:

Igual que en otros casos, el sector agrcola de los pases asiticos de elevado crecimiento ha sido una fuente de capital y mano de obra para el sector manufacturero. Pero en Asia oriental estos recursos fueron generalmente adicionados a la industria por los salarios y rendimientos que crecan, ms bien que extrados de la agricultura por medio de elevados impuestos y de ingresos relativos que se estancaban o declinaban. Como resultado, los diferenciales del ingreso urbano-rural fueron menores en los pases asiticos de alto crecimiento que en la mayor parte de los otros pases en desarrollo16.

En breve, en Asia oriental la poltica no intent forzar la transferencia de recursos desde la agricultura, sino que ms bien esas transferencias han sido un aspecto natural del proceso de desarrollo, proceso en el cual la agricultura jug un papel importante aunque esos pases son ms conocidos por su industrializacin exitosa. Estas experiencias forman parte de lo que Vernon Ruttan ha llamado el modelo de impacto urbano-industrial del desarrollo agrcola17.

15 A. O. Krueger, 1995, pg. 2517. 16 Banco Mundial, 1993, pg. 352 [nfasis aadido]. 17 Vernon W. Ruttan, Models of Agricultural Development, en: Carl K. Eicher y John M. Staatz, eds., International Agricultural Development, 3a edicin, The Johns Hopkins University Press, Baltimore, EE.UU., 1998, pgs 155-162. Reimpreso con permiso de Johns Hopkins University Press.

Poltica de desarrollo agrcola: conceptos y principios 7

La concepcin del papel de agricultura como netamente de apoyo al resto de la economa, como una reserva de mano de obra y capital a ser explotada, est siendo reemplazada por la visin de que el desarrollo agrcola debe ser perseguido por s mismo, y que en ocasiones puede ser un sector lder de la economa, especialmente en perodos de ajuste econmico. El Informe del Desarrollo Mundial, 1990 del Banco Mundial destaca el caso de diversos programas de ajuste en los cuales la agricultura respondi con mayor rapidez que otros sectores al nuevo sistema de polticas y creci ms rpidamente durante cuatro a cinco aos, guiando la economa fuera de la recesin. En la dcada de los noventa, la agricultura creci ms rpidamente que la manufactura en Chile y Brasil. Durante esa dcada en Chile la agricultura ha sido la fuente principal de nuevos empleos cientficos, tcnicos, profesionales, gerenciales y administrativos18. Cuando se toman en consideracin las industrias agro procesadoras, los sectores de insumos agrcolas y las actividades de mercadeo, la contribucin total de la agricultura al PIB oscila normalmente entre 35 y 45 por ciento en los pases en desarrollo de bajos a medianos ingresos, mucho ms que el aporte la agricultura por s sola, y casi siempre mucho mayor que el de las manufacturas. El grueso de la pobreza se halla frecuentemente en las zonas rurales y, por lo tanto, a los efectos de aliviar la pobreza y evitar el crecimiento de los barrios pobres urbanos, el desarrollo agrcola puede reclamar un lugar dentro de las prioridades nacionales. Una de las lecciones ms importantes que surge del replanteamiento del papel de la agricultura en el desarrollo es que, si bien histricamente ha generado excedentes que permiten el florecimiento del resto de la economa, esta relacin no implica que la poltica deba gravar la agricultura ms fuertemente o intentar reducir sus precios con relacin a los de otros sectores, para as extraer an mayores excedentes. Sin embargo, hasta mediados o finales de los aos ochenta, era comn contraer los precios agrcolas mediante una variedad de medidas de poltica, y esa costumbre continua an hoy en muchos pases. Investigaciones sobre este tema encontraron que:

La discriminacin contra la agricultura ha sido significativamente mayor de la que se haba imaginado anteriormente, y era la consecuencia no slo de polticas sectoriales sino tambin de polticas macroeconmicas, fiscales y de comercio exterior. Una leccin vlida para todas las polticas sectoriales, y no solamente las relativas a la agricultura, es que la repercusin global de la poltica macroeconmica afecta significativamente a los incentivos y respuestas de todos los segmentos de la actividad econmica19.

Dichas polticas van contra sus propios objetivos, ya que reducen el crecimiento y los excedentes de la agricultura, y aumentan los problemas de pobreza en la sociedad. La reduccin del crecimiento agrcola significa reducir el crecimiento econmico global. Un estudio comparativo internacional, realizado por Krueger, Schiff, Valds y otros, demuestra que existe una fuerte relacin negativa entre la poltica de gravar a

18 Roger D. Norton, Critical Issues Facing Agriculture on the Eve of the Twenty-first Century, en: IICA, Towards the Formation of an Inter-American Strategy for Agriculture, San Jos, Costa Rica, 2000, pg. 260. 19 A. O. Krueger, 1995, pg. 2527.

8 Agricultura y desarrollo econmico: consideraciones bsicas la agricultura (a travs de medidas tanto explcitas como implcitas) y la tasa global de crecimiento de la economa20. El resultado del impuesto implcito fue el de extraer, en promedio para el perodo 1940-73, un 50 por ciento del producto agrcola21. Luego el estudio utiliz un modelo economtrico para construir un escenario alternativo sobre cmo hubiera evolucionado la economa bajo polticas diferentes, en particular la reevaluacin de la tasa de cambio y la liberalizacin del comercio exterior. Este escenario mostr aumentos considerables, de 30 a 40 por ciento, tanto en la produccin agrcola como en la no agrcola, comparados con el curso real de la economa. Como los precios de los alimentos tambin aumentaban ms que los salarios no agrcolas, una recomendacin del estudio fue la de explorar una combinacin de subsidios a los alimentos urbanos con aumentos en la tasa real de cambio. La poltica que se haba seguido de gravar la agricultura a travs de las polticas comercial y cambiaria tuvo resultados altamente negativos para todos los sectores de la economa. Existe en la actualidad un creciente acuerdo en que el crecimiento agrcola es la clave para la expansin de la economa global. En apoyo a esta idea, Mellor ha escrito:

Cuando la agricultura crece rpidamente, se alcanzan normalmente altas tasas de crecimiento econmico. Esto se debe a que los recursos utilizados para el crecimiento agrcola son slo marginalmente competitivos con otros sectores y, por eso, el crecimiento agrcola tiende a ser adicional al de los dems sectores lo mismo que un estmulo al desarrollo de los bienes no transables, normalmente con mano de obra desocupada ... El modelo de Block y Timmer de la economa de Kenya22 muestra que los multiplicadores del crecimiento agrcola son tres veces ms grandes que los del crecimiento no agrcola. La explosin del comercio internacional y los ingresos globales significa que la agricultura puede crecer al 4-6 por ciento (50 por ciento ms de lo que era concebible hace tres dcadas), an en los casos en que el ingreso interno es demasiado bajo como para ampliar el mercado de los productos de alto valor23.

Otras razones para el fuerte efecto del crecimiento agrcola sobre el de toda la economa surgen de las estructuras del ingreso y del consumo en las zonas rurales: 1) dado que la poblacin rural es en promedio ms pobre que la urbana, su propensin a gastar los ingresos adicionales, en lugar de ahorrarlos, es ms elevada, y

20 Vase Anne O. Krueger, Maurice Schiff y Alberto Valds, Agricultural Incentives in Developing Countries: Measuring the Effect of Sectoral and Economy-Wide Policies, The World Bank Economic Review, vol. 2, No. 3, septiembre de 1988. La relacin negativa entre la tributacin agrcola y el crecimiento econmico se encuentra resumida en: Maurice Schiff y Alberto Valds, The Plundering of Agriculture in Developing Countries, Banco Mundial, Washington, D. C., 1992, pgs 10-11. 21 Domingo Cavallo y Yair Mundlak, Agriculture and Economic Growth in an Open Economy: The Case of Argentina, Research Report No. 36, IFPRI, Washington, D. C., diciembre de 1982, pg. 14. 22 Steven Block y Peter Timmer, Agriculture and Economic Growth: Conceptual Issues and the Kenyan Experience, mimeo, Harvard Institute for Economic Development, Cambridge, MA, EE.UU., 1994. 23 John Mellor, Faster More Equitable Growth: The Relation between Growth in Agriculture and Poverty Reduction, CAER II Discussion Paper No. 70, Harvard Institute for International Development, Cambridge, MA, EE.UU., mayo de 2000, pgs 10, 13 y 29.

Poltica de desarrollo agrcola: conceptos y principios 9 2) la composicin de sus gastos da proporcionalmente mayor peso a los bienes nacionales que a los importados, a diferencia del comportamiento de los consumidores urbanos. Estos hechos son la base del alto efecto multiplicador sobre el ingreso global como consecuencia de aumentos de los ingresos agrcolas y rurales, detectado en muchos pases. Una parte del estmulo positivo del crecimiento agrcola consiste en la creacin de mercados para productos y servicios rurales no agrcolas, diversificando la base econmica del medio rural. A medida que las economas crecen, las actividades no agrcolas adquieren creciente importancia en las zonas rurales. Su desarrollo, sin embargo, depende en parte del crecimiento agrcola. Los dos se complementan, no se sustituyen, en el desarrollo rural.

1.3 CRECIMIENTO AGRCOLA Y REDUCCIN DE LA POBREZA En la ltima dcada han surgido slidas evidencias empricas de que el crecimiento agrcola no slo es eficaz para aliviar la pobreza rural, sino que es ms eficaz que el crecimiento industrial para reducir la pobreza urbana. Los investigadores han comenzado a recopilar y estudiar datos sobre la distribucin de los ingresos rurales y urbanos, ms valiosos que los disponibles anteriormente. Martin Ravallion y Gaurav Datt analizaron 33 encuestas de hogares en India para el perodo 1951-1991 y llegaron a las siguientes conclusiones inequvocas:

Los pobres tanto urbanos como rurales se beneficiaron del crecimiento rural. En contraste, el crecimiento urbano tuvo efectos distributivos adversos en el medio urbano, lo que obstaculizaba el avance de los pobres urbanos. Y el crecimiento urbano no tuvo efectos discernibles sobre la pobreza rural.

Tanto el crecimiento del sector primario como el del terciario redujeron la pobreza total, en las zonas urbanas y las rurales. Por el contrario, el crecimiento del sector secundario no tuvo efectos positivos discernibles sobre los pobres, ni en zonas urbanas ni en las rurales.

Nuestra investigacin apunta claramente hacia la importancia cuantitativa de la composicin sectorial del crecimiento econmico sobre la reduccin de la pobreza en la India. A pesar de la creciente urbanizacin de la pobreza, es probable que durante muchos aos desde el punto de vista de los pobres de la India contine siendo cierto que es el perro (la economa rural) el que mueve la cola (el sector urbano), y no a la inversa. El fomento de las condiciones para el crecimiento de la economa rural tanto en actividades primarias como terciarios debe ser entonces considerado el aspecto central de la estrategia para reducir la pobreza en India24.

Klaus Deininger y Lyn Squire recopilaron para el Banco Mundial series cronolgicas de datos sobre ingresos de hogares en varios pases, lo que les permiti analizar la relacin entre crecimiento agrcola y reduccin de la pobreza25. Peter Timmer

24 Martin Ravallion y Gaurav Datt, How Important to Indias Poor is the Sectoral Composition of Economic Growth? The World Bank Economic Review, vol. 10, No. 1, enero de 1996, pg. 19. 25 Klaus Deininger y Lyn Squire, A new Data Set Measuring Income Inequality, The World Bank Economic Review, 10(3), septiembre de 1996, pgs 565-591.

10 Agricultura y desarrollo econmico: consideraciones bsicas junt las informaciones de mayor calidad de estos datos con series cronolgicas de ingresos reales per cpita (en varios pases), ajustados segn sus poderes de compra equivalentes, a los efectos de analizar la vinculacin agricultura-reduccin de pobreza en una muestra de 27 pases. Su anlisis explora la relacin entre el ingreso por trabajador agrcola y los niveles de pobreza a travs del tiempo, mientras que Ravallion y Datt estudian el ingreso por unidad de tierra agrcola. Thomas Vollrath ha resumido las evidencias empricas que sealan que el crecimiento agrcola aporta ms que otros sectores a la economa global: Al examinar los resultados recientes, Houck (1986) comprob que el crecimiento agrcola ejerci un impacto ms pronunciado que el sector no agrcola sobre los incrementos del ingreso en los pases en desarrollo. Encontr que un aumento del 10 por ciento de la productividad agrcola estuvo asociado a aumentos de 9,0 10,2 por ciento del PIB per cpita. En cambio, un incremento de 10 por ciento en la productividad de las manufactureras se vinculaba solamente a un incremento de 1,5 2,6 por ciento del PIB per cpita en varios pases. . . El anlisis emprico cruzado entre pases de Hwa (1988) hall que el crecimiento agrcola aport ms que el de las exportaciones al crecimiento econmico. Bautista (1990) examin empricamente los vnculos entre el crecimiento agrcola y el resto de la economa en 34 pases en desarrollo con dficit de alimentos. Encontr que la elasticidad de esta relacin era mayor que la unidad [o sea] 1,3 en el perodo 1961-84 y 1,4 en 1973-84. De: Thomas L. Vollrath, The role of agriculture and its prerequisites in economic development, Food Policy, vol. 19, No. 5, octubre 1994, pg. 473. Sus referencias son: R. M. Bautista, Agricultural growth and food imports in developing countries: a reexamination, en: Seiji Naya, ed., Economic Development in East and Southeast Asia, East-West Center, Hawaii, 1990; J. P. Houck, Foreign Agricultural Assistance: Ally or Adversary, Staff Paper P86-50, Department of Agricultural and Applied Economics, University of Minnesota, 1986; y E. C. Hwa, The contribution of agriculture to economic growth: some empirical evidence, World Development, vol. 16, No. 11, 1988, pgs 1329-1339. Timmer utiliza un modelo que intenta captar las relaciones de largo plazo entre el crecimiento econmico y los ingresos de los pobres, en contraste con mediciones acerca de cmo los pobres son afectados por las fluctuaciones econmicas de corto plazo. En pases con distribucin del ingreso relativamente uniforme encontr resultados diferentes a los de pases con distribucin muy sesgada. En el primer grupo, el incremento del ingreso agrcola por trabajador determina aumentos en los ingresos globales, en todos los estratos de ingresos (los hogares urbanos y rurales fueron englobados), y el mayor efecto ocurri en el estrato ms bajo. Por lo tanto, en estos casos las mejoras de la productividad de la mano de obra agrcola generan crecimiento en toda la economa, y ms an para los pobres, lo que con el tiempo determina una distribucin del ingreso ms equitativa. En cambio, en los pases con una distribucin inicial del ingreso muy sesgada, los estratos ms ricos se benefician considerablemente de las mejoras de la productividad agrcola, mientras los pobres ganan mucho menos, tanto en la agricultura como en otros sectores, de tal manera la brecha de ingresos contina ensanchndose independientemente de la composicin sectorial del crecimiento26.

26 C. Peter Timmer, How Well Do the Poor Connect to the Growth Process? CAER II Discussion Paper No. 17, Harvard Institute for International Development, Cambridge, Massachusetts, EE.UU., diciembre de 1997, especialmente pgs 16-22.

Poltica de desarrollo agrcola: conceptos y principios 11 En una muestra ms grande de 35 pases, con todo tipo de distribucin del ingreso, Timmer encontr que:

En 35 pases en vas de desarrollo, un crecimiento del uno por ciento del PIB per cpita conduce a un incremento del 1,61 por ciento en el ingreso per cpita de los dos primeros quintiles de la poblacin. Un aumento similar del 1 por ciento del PIB industrial incrementa los ingresos de los pobres en 1,16 por ciento27.

Timmer not que el significado estadstico de estos resultados es bajo debido al ruido de los datos, pero consider que s sugieren que, en promedio, la composicin sectorial del crecimiento afecta la solidez de la relacin entre crecimiento econmico y pobreza (ibid). Dichos resultados pueden aparecer numricamente no muy diversos, pero extrapolados en perodos largos representan potencialmente una gran diferencia para los pobres. La importancia del crecimiento agrcola puede verificarse si se comparan sus efectos sobre el quintil inferior, con relacin a los de la industria. As, como resultado de un crecimiento industrial de 4 por ciento por habitante, en 20 aos los ingresos de los ms pobres se incrementaran 2,5 veces, de acuerdo a los resultados obtenidos por Timmer. En cambio, con el mismo crecimiento de la agricultura, esos ingresos aumentaran 3,5 veces. En un aporte subsiguiente Timmer argumenta, basndose en las experiencias observadas, que el enfoque de Asia del Este y Sudeste de crecimiento con redistribucin que descansa fuertemente en el fomento de la economa rural, combinado con una poltica de estabilizar los precios internos de los alimentos, es la va ms rpida para salir [del hambre y la hambruna]28. Concluye expandiendo un tema tratado por Johnston y Mellor en su primer trabajo, referente al papel de las fincas pequeas, y aborda el tema de los precios relativos:

Es evidentemente difcil encontrar una manera de estructurar el proceso de crecimiento de forma tal que los pobres ganen con relacin a los ricos. Histricamente, la nica manera de hacer esto ha sido a travs de una estrategia focalizada hacia el medio rural, que aumenta la productividad y el ingreso de la extensa poblacin de pequeos agricultores y otros trabajadores rurales Dicha estrategia, sin embargo, requiere incentivos significativos de precios para generar el poder adquisitivo rural que, a su vez, estimule el crecimiento rural necesario para que la estrategia sea consistente con el desempeo macroeconmico global Este dilema del precio de los alimentos, segn el cual los consumidores pobres ven amenazada su alimentacin a corto plazo para poder estimular un proceso de crecimiento de largo plazo que les sustraiga de la pobreza, ha sido subrayado anteriormente. ... Pero la experiencia del Asia del Este y Sudeste desde los aos setenta muestra que dicha estrategia, cuando se ejecuta dentro

27 Op. cit., pg. 3. 28 C. Peter Timmer, The macro dimensions of food security: economic growth, equitable distribution, and food price stability, Food Policy, vol. 25, No. 3, junio de 2000, pg. 291, reimpreso con autorizacin de Elsevier.

12 Agricultura y desarrollo econmico: consideraciones bsicas

del contexto de inversiones de gran escala en infraestructura rural, capital humano e investigacin agrcola, puede conducir al crecimiento econmico y a aumentos del ingreso medio per cpita del 5 por ciento por ao o ms, con tasas de crecimiento de los primeros dos quintiles ms rpidas que las de los quintiles superiores29.

Mellor ha sintetizado el anlisis de datos de encuestas hecho por Timmer, Ravallion y Datt, y otros estudios, llegando a las siguientes conclusiones generales:

Es ahora evidente que altas tasas de crecimiento econmico pueden reducir rpidamente la proporcin de la poblacin en situacin de pobreza absoluta. En pases de bajos ingresos, es probable que el rpido crecimiento global sea acompaado por un rpido crecimiento del sector agrcola, porque virtualmente todos los pases de bajos ingresos tienen sectores agrcolas grandes que comprenden a la mayor parte de la poblacin. Ha habido una tendencia a generalizar que el crecimiento econmico reduce la pobreza, cuando de hecho son los efectos directos e indirectos del crecimiento agrcola los responsables de virtualmente toda la disminucin de la pobreza ... se nota que el crecimiento agrcola reduce las desigualdades entre los pobres y los lleva por encima de la lnea de pobreza ... hacer hincapi en la agricultura para mejorar la distribucin del ingreso no resulta en un crecimiento lento. Los sectores son ms complementarios que competitivos30.

Un corolario a estas lecciones sobre la importancia de la agricultura, tanto en la economa global como para reducir la pobreza, es que las polticas agrcolas apropiadas son cruciales para el entero proceso de desarrollo. En las palabras de Gale Johnson:

Es difcil entender cmo se puede ignorar el papel de las polticas, dadas las enormes diferencias del desempeo econmico de las economas planificadas y las de mercado entre 1950 y 1990, y el cambio agudo de la tasa de crecimiento en China subsecuente a las reformas de finales de los aos setenta. ... mucha de la preocupacin sobre el futuro suministro mundial de alimentos se basa en el supuesto de que la tierra sea el recurso limitante. Esto ubica el acento en el lugar equivocado. Los principales factores que pueden limitar el crecimiento de la produccin de alimentos en los pases en vas de desarrollo son los conocimientos y la investigacin, la disponibilidad de insumos no agrcolas a precios razonables, y las polticas gubernamentales que afectan a los incentivos. Si las polticas garantizan la disponibilidad de los primeros dos y no discriminan contra la agricultura en las polticas de comercio exterior y macroeconmica, los agricultores harn el resto31.

En el actual contexto econmico internacional, muchos observadores han expresado preocupacin acerca de los efectos de la globalizacin y los mercados libres sobre la agricultura, y por lo tanto sobre los niveles de pobreza rural en los pases en desarrollo. Por esta razn, a veces se recomienda retornar a controles estatales 29 Op. cit., pg. 293. 30 J. Mellor, 2000, pgs 1, 8 y 10. [el nfasis ha sido aadido] 31 D. G. Johnson, 1997, pgs 10 y 11.

Poltica de desarrollo agrcola: conceptos y principios 13 generalizados sobre la agricultura de estos pases. Un mensaje central de este libro es que los efectos negativos de la globalizacin y las distorsiones en los mercados internacionales pueden ser largamente corregidos, sin incurrir en los costos econmicos de los controles centralizados, utilizando los instrumentos indirectos de la poltica econmica nacional, y que polticas adecuadas pueden crear un contexto econmico favorable al crecimiento agrcola y la reduccin de la pobreza rural. Existen ya numerosos ejemplos de polticas en favor de la agricultura y de los pobres en el mundo en desarrollo, y uno de los propsitos de este libro es presentarlos y analizarlos en forma sistemtica.

TEMAS DE DEBATE SOBRE EL CAPTULO 1 Aunque histricamente la agricultura ha generado excedentes de mano de obra,

ahorros y divisas que han facilitado el crecimiento de otros sectores, las polticas que han tratado de gravar a la agricultura, implcita o explcitamente, a los efectos de extraer excedentes an mayores, han sido contraproducentes para el crecimiento y el empleo.

El crecimiento agrcola contribuye proporcionalmente ms que el industrial al desarrollo econmico, debido a que los efectos multiplicadores del primero sobre la economa interna son mayores.

Diversos estudios han demostrado que la agricultura es el sector ms eficaz para reducir la pobreza rural y la urbana, si bien los pobres se benefician menos del crecimiento agrcola en los pases con distribucin del ingreso muy desigual.

Mantener adecuados precios reales a los productores es una de las claves para el crecimiento agrcola y en consecuencia para la reduccin de la pobreza. Los intentos de perseguir polticas de alimentos baratos empeoran el problema de la pobreza en largo plazo.

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Poltica de desarrollo agrcola: conceptos y principios 15

CAPTULO 2

ESTRATEGIAS Y MARCO DE LAS POLTICAS AGRCOLAS

ndice

2.1 Estrategias y polticas .................................................................................................. 15 2.1.1 Estrategias sectoriales .................................................................................................... 15 2.1.2 Por qu una poltica agrcola? ...................................................................................... 18 2.2 Caractersticas de los instrumentos de la poltica agrcola....................................... 20 2.2.1 Tipos de polticas agrcolas ............................................................................................ 20 2.2.2 Una taxonoma de las polticas agrcolas ....................................................................... 23 2.2.3 Polticas, programas y proyectos.................................................................................... 24 2.3 Objetivos de la poltica agrcola.................................................................................. 25 2.3.1 Objetivos nacionales y sectoriales.................................................................................. 25 2.3.2 Los principios de la poltica agrcola ............................................................................. 26 2.4 El papel del gobierno ................................................................................................... 28 2.5 Implementacin de estrategias y polticas.................................................................. 35 Temas de debate sobre el Captulo 2 ....................................................................................... 37

2.1 ESTRATEGIAS Y POLTICAS

2.1.1 Estrategias sectoriales A menudo las reformas de las polticas se realizan individualmente, tomando un tema a la vez. Sin embargo, debido a que cada tema tiene repercusiones sobre los dems, a veces las reformas son ms eficaces si son diseadas y aplicadas conjuntamente, como parte de un paquete integral, o estrategia, para el sector agrcola. La estrategia constituye tanto la visin de lo que el sector debera ser en el futuro como el mapa de ruta que muestra como alcanzar dicha visin. Su punto de partida es la situacin actual de la agricultura y la problemtica que enfrenta. Debe estar firmemente radicada en la historia y en la evaluacin del potencial futuro del sector. La formulacin de una estrategia puede estar motivada por una situacin de crisis agrcola o por otros problemas que llevan a la decisin de realizar cambios fundamentales. En algunos casos se concibe como la parte principal, del lado de la oferta, de un programa de ajuste estructural, para estimular una respuesta productiva que contrarreste los efectos de otro modo deflacionarios a corto plazo del ajuste macroeconmico. Cualquiera que sea el motivo para formular una estrategia, para que sea exitosa usualmente se necesita el apoyo de los principales actores del sector, los agricultores. Pueden existir tantas visiones estratgicas como observadores del desempeo de la agricultura; as, una de las caractersticas que definen la estrategia es por quin y para quin es formulada. La estrategia debe representar el compromiso de las

16 Estrategias y marco de las polticas agrcolas autoridades del sector de llevar a cabo determinadas reformas y, por ende, la participacin del gobierno es un requisito sine qua non para su elaboracin. Por otra parte, una estrategia formulada en parte por los productores, y que responde a sus principales inquietudes, tiene mayores posibilidades de llegar a ser realmente operativa que otra elaborada nicamente por funcionarios gubernamentales o por expertos acadmicos. De la misma manera, a los efectos de asegurar su viabilidad, la estrategia sectorial debe reflejar con precisin las metas fiscales del gobierno y otros aspectos del desarrollo nacional. Por lo tanto, las estrategias ms exitosas generalmente resultan de la colaboracin entre diferentes instituciones y grupos de la sociedad. La estrategia tiene que ser realista, pero su visin del futuro debe estar basada en los puntos fuertes y las potencialidades del sector. Tambin debe identificar claramente las restricciones a superar para poder concretar esas potencialidades. Una estrategia que no ofrezca la visin de un futuro mejor, respaldada por polticas concretas para alcanzarlo, difcilmente podr motivar la participacin de la poblacin rural en su implementacin. Al mismo tiempo, cuanto ms realista y mejores sus bases analticas, mayores sern las posibilidades de alcanzar sus objetivos. En algunas estrategias agrcolas la visin del futuro se cuantifica en trminos de rea a ser irrigada, superficie sembrada con los principales cultivos y as sucesivamente. Pero independientemente de si se formulan proyecciones numricas, la visin debe establecer la direccin de los cambios anticipados, las nuevas prioridades que caracterizarn el crecimiento en el futuro. Una de las mejores guas para la direccin de los cambios son las ventajas comparativas del sector, esto es, los rubros de produccin en los cuales puede competir ms eficazmente a largo plazo en los mercados mundiales. Sin embargo, debe tenerse presente que las condiciones del mercado pueden cambiar rpidamente y que, al fin y al cabo, los productores siempre estn en mejor posicin que los gobiernos para escoger la combinacin de productos. La identificacin de las ventajas comparativas del sector es un paso esencial hacia la definicin explcita de los objetivos nacionales del sector. De una forma u otra, en el mbito ms general los objetivos deben incluir al incremento de la productividad, principal requisito previo para que crezca el ingreso, y la reduccin de la pobreza. Estas son las metas econmicas clsicas de eficiencia y equidad. Se pueden tambin escoger otros objetivos globales, como la reduccin de la desigualdad de gnero. El objetivo de productividad comprende tanto los adelantos tecnolgicos (aumentos de rendimientos) como el desplazamiento de los patrones de produccin hacia cultivos de ms alto valor u otros productos. Los siguientes pasos del ejercicio de formular la estrategia normalmente consisten en: i) identificar las limitaciones especficas a superar (problemas a resolver) en cada rea: ii) especificar los subobjetivos operacionales en cada rea para superar las limitaciones y alcanzar los objetivos generales; y, sobre la base de lo anterior, iii) redactar un conjunto de polticas para enfrentar estas restricciones y alcanzar los subobjetivos. Es de vital importancia formular la justificacin tcnica de las polticas recomendadas, pues de otra manera se corre el riesgo de que la estrategia sea nada ms que otro conjunto de opiniones.

Poltica de desarrollo agrcola: conceptos y principios 17 Si bien es importante examinar escenarios acerca de la posible evolucin de la estructura del sector, si no se especifica tambin el marco y los instrumentos concretos de las polticas, y no se toman en cuenta las opiniones de los agricultores en tales decisiones, resultar difcil implementar la estrategia. Las polticas y las inversiones pblicas constituyen los medios para implementar una visin. Son los vnculos primarios entre los objetivos nacionales, por un lado, y el funcionamiento descentralizado de la economa de mercado, por el otro. En todo el mundo los gobiernos tratan de utilizar cada vez ms instrumentos indirectos de poltica, en vez de controles directos. Por consiguiente, el tipo de visin expresada en las estrategias se est apartando de la proyeccin de detallados sistemas de produccin o de niveles productivos. Estn siendo desplazados por instrumentos indirectos de poltica que mejoran los mercados de recursos y de productos agrcolas, con el propsito de promover la equidad y la eficiencia. Los principales grupos de instrumentos de poltica incluyen a las polticas de incentivos (que operan principalmente a travs de polticas macroeconmicas y de comercio exterior), los sistemas de mercadeo, la tenencia de la tierra, las polticas de riego, el sistema financiero rural y el sistema para la generacin y transferencia de tecnologa agrcola. Los conceptos y las experiencias relativos a cada una de estos grupos se examinan en los captulos 4 a 8 de este libro. Los temas evocados y analizados por las estrategias conciernen crecientemente a las instituciones, las leyes, los mercados y la dotacin de recursos. Esta ltima incluye no slo a la tierra, el riego y el trabajo rural, sino tambin a las capacidades administrativas y de gestin de los agricultores. De manera creciente se reconoce que la agricultura es slo una parte de la economa rural y que la estrategia debera contener un programa de desarrollo rural en sentido ms amplio, incluyendo la creacin de oportunidades econmicas para la poblacin rural que no posee tierras. En el Captulo 9 se analizan estos temas ms amplios. En su aspecto operacional, la estrategia agrcola constituye un paquete integrado de polticas para el sector, complementado por un programa de inversin. Algunas de esas polticas pueden ser diseadas para aplicacin inmediata o en el corto plazo, pero normalmente la mayora representa reformas profundas cuyos efectos se sentirn de manera creciente en todo el sector a lo largo de muchos aos. Las mayores ventajas de reformar las polticas en el contexto de una estrategia global son: a) las polticas derivan de, y apoyan, determinados objetivos nacionales y una visin clara del futuro; b) se disean para que sean mutuamente consistentes en todos los aspectos del sector y con la poltica macroeconmica; c) ningn tema importante de reforma de la poltica es pasado por alto, y d) el proceso de formular la estrategia representa una oportunidad para alcanzar el consenso de los principales grupos de inters del sector1.

1 En algunos contextos se invierte la utilizacin de los trminos estrategia y polticas, de modo que el concepto ms amplio se denomina una poltica agrcola, consistente en estrategias operacionales para cada rea. El punto importante es que un documento de estrategia global o de poltica debe contener tanto la visin del sector como los instrumentos concretos de la accin gubernamental necesarios para implementarla.

18 Estrategias y marco de las polticas agrcolas En el Captulo 9 se examinan con mayor detalle otras caractersticas de las estrategias agrcolas, lo mismo que las tareas para su formulacin. Tambin se trata all el tema de la participacin privada y de la sociedad civil en la formulacin de estrategias.

2.1.2 Por qu una poltica agrcola? Algunas veces los macroeconomistas y funcionarios pblicos ponen en duda la raison dtre de la poltica agrcola. Se arguye que los requisitos bsicos para una exitosa transicin econmica o experiencia de desarrollo son una correcta poltica macroeconmica, la mxima privatizacin posible de las empresas pblicas, y la eliminacin de reglamentaciones y otras intervenciones gubernamentales daosas. De acuerdo con este punto de vista, no habra necesidad de una poltica sectorial per se, una vez que los mercados sean liberalizados y la estabilidad macroeconmica garantizada. Se pregunta qu hace a la agricultura diferente de la industria textil, la industria cementera o el negocio de restaurantes, en trminos de polticas econmicas? Como respuesta se afirma, a veces, que la prioridad de la agricultura para los responsables de las polticas deriva de que produce alimentos, segundos en importancia slo al agua dulce para la supervivencia humana. Este argumento es vlido hasta cierto grado. Es relevante principalmente para las zonas rurales pobres de los pases de ms bajos ingresos, que tienden a producir mayormente para el autoconsumo. Pero se hace menos aplicable a medida que la economa mundial se integra y el comercio exterior de alimentos se expande en casi todos los pases. Se acepta cada vez ms que la nutricin de la mayora de las familias pobres depende ms de sus ingresos y condiciones de salud que de si producen o no alimentos bsicos. Se puede encontrar un ejemplo en los agricultores de ladera de Amrica Central, que pueden elevar sus ingresos familiares de manera significativa pasando de cultivar maz y frijoles a sembrar otros productos para la venta. Desde luego, la agricultura es la fuente principal de ingreso y empleo en el medio rural; de hecho, en los pases ms pobres es a menudo la mayor fuente de empleo de toda la economa. Tal como se seal en el Capitulo 1, el crecimiento agrcola es tambin el camino principal para reducir la pobreza, tanto en las zonas rurales como en las urbanas. Se reconoce universalmente que el alivio de la pobreza es una preocupacin vlida y una responsabilidad de la poltica econmica. Existen otras razones bsicas para considerar a la agricultura como un aspecto central de la poltica econmica. Ningn otro sector est tan profundamente interconectado con el resto de la economa. La agricultura usa, y a veces abusa, varios recursos vitales que son limitados y agotables: agua, tierra, bosques, reservas pisccolas. Estos son precisamente los recursos naturales cuya utilizacin se ha demostrado muy difcil de sujetar a las reglas del mercado. El enfoque de no-intervencin absoluta, o de poltica de laissez faire, ha demostrado ser insostenible en todos los pases pues invariablemente lleva a la sobre explotacin de estos recursos. Adems de ser un empleador principal de fuerza de trabajo, el sector desempea un papel igualmente importante en la balanza comercial de muchos pases y es el mayor usuario de tierras frtiles. El estado legal y el papel de la tierra en la sociedad son temas

Poltica de desarrollo agrcola: conceptos y principios 19 de importancia para la agricultura. Asimismo, la contaminacin de la tierra y el agua como resultado de las actividades agrcolas y ganaderas puede afectar severamente a las comunidades urbanas, si no se establecen polticas apropiadas para amortiguar el dao. Estas observaciones indican que el desempeo de la agricultura tiene repercusiones significativas sobre el resto de la economa y viceversa. Pero existe otra razn ms fundamental que hace a la agricultura diferente de otros sectores de la economa. La mano de obra y el capital pueden trasladarse de una industria a otra, de una actividad de servicios a otra, con diferentes grados de facilidad o de dificultad, y regresar si las circunstancias lo aconsejan. Sin embargo, una vez que los trabajadores salen de la agricultura, es muy costoso y extremadamente difcil que regresen. Muchos pases han aprendido esta leccin por experiencia propia, como lo hizo Nigeria en los aos setenta y ochenta, Mxico en los aos setenta y China durante la Revolucin Cultural. El movimiento intersectorial de la fuerza laboral, entre la agricultura y el resto de la economa, es prcticamente un flujo irreversible de recursos. Las razones de esta irreversibilidad pueden ser de naturaleza tanto social y cultural como econmica, pero de todas maneras son poderosas. Una preocupacin relacionada a lo anterior es que el movimiento intersectorial de fuerza laboral da lugar a un alto costo social por emigrante, debido a la inversin en infraestructura adicional en el medio urbano: nuevas viviendas, servicios de agua y alcantarillado, sistemas de transporte, entre otros. Adems, la migracin que excede la capacidad de creacin de empleos remunerativos urbanos genera severos problemas sociales. Un estudio en El Salvador concluy que la migracin rural-urbana cuesta al pas entre 159 y 189 millones de dlares EE.UU., anualmente, por concepto de infraestructura (caminos, vivienda, agua potable, sistemas de alcantarillado y electricidad), y que el costo sera todava ms alto si se tomaran en cuenta otros tipos de infraestructura y problemas sociales. Los autores hacen notar que, si los emigrantes decidieran no reubicarse, costara menos de un dcimo de esa estimacin conservadora mejorar la infraestructura, incluyendo viviendas y caminos, hasta niveles aceptables en las zonas rurales2. Por lo tanto, una poltica que prematuramente desincentive la actividad agrcola y promueva el crecimiento urbano puede acarrear efectos irreversibles en la economa y la sociedad, y tambin puede ser costosa. A la luz de estas consideraciones es importante que la poltica econmica de los pases considere cuidadosamente el papel de la agricultura en el desarrollo nacional y elabore las medidas apropiadas. Lo anterior no debe servir de argumento para subsidiar la agricultura a expensas del crecimiento de otros sectores; pero debera buscarse un balance apropiado, consistente con la evaluacin precisa de las perspectivas del crecimiento agrcola. Otra razn para formular un conjunto de polticas agrcolas una estrategia para el sector es que en la mayora de los pases las instituciones econmicas son menos desarrolladas, y las reglas de juego econmicas menos articuladas, en las zonas rurales que en las urbano-industriales. En efecto, el entorno econmico rural puede ser menos adaptado a los requerimientos del crecimiento. La dispersin geogrfica de las explotaciones, redes de caminos poco desarrolladas y carencia de otros tipos de 2 Roger D. Norton y Amy L. Angel, La agricultura salvadorea: polticas econmicas para un macro sector, FUSADES, San Salvador, El Salvador, 1999.

20 Estrategias y marco de las polticas agrcolas infraestructura pueden determinar que el acceso de los agricultores a los mercados sea incierto y caro; y los bancos pueden no poseer adecuada experiencia para la evaluacin de proyectos agrcolas o conocimiento de sus clientes. Estos son slo dos de los ejemplos que muestran que el contexto empresarial es ms dbil en el campo que en las ciudades. En algunos casos, el entorno econmico rural podra estar condicionado en parte por el legado histrico de una poca econmica diferente, como en los casos de la propiedad estatal de las tierras agrcolas o de los sistemas anticuados de registro de tierras. En contraste, la propiedad privada de la tierra o los contratos de arrendamiento a largo plazo son prcticamente universales en el medio urbano. Cualquiera que sean las razones de las diferencias entre el entorno econmico rural y el urbano, indudablemente estas existen. Reformar las instituciones econmicas rurales para que favorezcan a la actividad empresarial y al mismo tiempo faciliten la reduccin de la pobreza, normalmente representa un empeo de largo plazo pero no por ello es menos esencial. En consecuencia, existen muchas razones convincentes para otorgar elevada prioridad al desarrollo de polticas agrcolas apropiadas. Las polticas agrcolas son fuertemente interdependientes entre s. Por ejemplo, las polticas tendientes a mejorar la comercializacin estn normalmente vinculadas a las relativas al comercio internacional, a las polticas para fomentar la competencia en las agroindustrias y a la poltica de financiacin. El fortalecimiento de las instituciones dedicadas al crdito agrcola, a su vez, depende en parte del aumento de la seguridad en la tenencia de la tierra, y as sucesivamente. Por lo tanto, los programas para reformar la poltica agrcola a menudo deben ser bastante comprensivos y cubrir diversas reas importantes. Esto subraya la utilidad de formular una estrategia sectorial.

2.2 CARACTERSTICAS DE LOS INSTRUMENTOS DE LA POLTICA AGRCOLA

2.2.1 Tipos de polticas agrcolas Despus del por qu de la poltica agrcola, la siguiente pregunta principal es en qu consiste? El contenido de la poltica macroeconmica es inequvoco: el dficit fiscal; la oferta monetaria; los instrumentos requeridos para llevar estas variables a sus niveles meta, entre otros, el gasto pblico y la recaudacin fiscal, la emisin de bonos, las metas monetarias, las tasas de inters, el encaje legal y los regulaciones bancarias; y, en muchos pases, la tasa de cambio. A pesar de la gran antigedad de la agricultura y de las intervenciones gubernamentales en el sector, no existe un consenso parecido acerca de la sustancia de la poltica agrcola. La concepcin de la poltica agrcola est experimentando cambios en todo el mundo. Histricamente, uno de los principales instrumentos de la poltica agrcola ha sido el gasto pblico. En todos los pases se han efectuado erogaciones fiscales para una variedad de propsitos en el sector. Algunas de las formas ms prominentes de gasto han sido las inversiones en infraestructura para propsitos tales como riego, almacenamiento, transporte y mercadeo; la provisin directa de crdito a los productores y subsidios al crdito privado; la financiacin de la investigacin, la

Poltica de desarrollo agrcola: conceptos y principios 21 extensin, y la produccin de semillas; financiacin de los dficit incurridos por los programas de compra de granos a los agricultores a altos precios y su venta a los consumidores a precios ms bajos; y los pagos directos en programas ligados al no cultivo de tierras y otros esquemas de ayuda. La segunda clase principal de medidas de poltica ha consistido frecuentemente en controles, principalmente sobre los precios y el comercio, pero a veces sobre el acceso a tierras y agua de riego, y tambin sobre los propios niveles de la produccin. El uso de precios de sostn y precios administrados, tanto para consumidores como para productores, ha sido una costumbre generalizada en todas las regiones del mundo; pero mientras contina siendo una prctica comn en Europa y en Asia oriental y meridional, est siendo gradualmente eliminada en la mayor parte de Amrica Latina y frica, y reducida en el Medio Oriente. La tercera clase principal de instrumentos de polticas en muchos pases ha sido la gestin directa de la produccin y el mercadeo a travs de empresas de propiedad del Estado, que han actuado en un amplio abanico, desde la produccin colectiva, los aserraderos y las corporaciones pesqueras, hasta los bancos y las empresas de comercializacin. La tendencia en la mayor parte de los pases es a reducir la propiedad pblica de activos en el sector, pero el ritmo de esos cambios vara de regin a regin. Con el creciente consenso internacional sobre la reduccin de la intervencin pblica directa en la economa, lo mismo que del gasto fiscal, la pregunta de qu es la poltica agrcola (y cul es la funcin de los ministerios de agricultura) puede ser enfocada con mayor nitidez. Su importancia aumenta por el hecho de que los niveles de los precios y los volmenes del comercio responden esencialmente a las polticas macroeconmicas y a las condiciones de los mercados internacionales. Qu resta al Ministro de Agricultura excepto quizs manejar el programa de investigacin y extensin y administrar los controles fitosanitarios? Ms precisamente, cmo se puede definir la constelacin de polticas agrcolas que permita aumentar la tasa de crecimiento del sector o elevar los ingresos de los pobres rurales? Entre la poltica macroeconmica y los programas de campo existen grados de libertad tiles remanentes para la poltica sectorial? En una economa liberal, la poltica agrcola es una frase contradictoria? A manera de resumen, la respuesta es que la poltica agrcola tiene un amplio espacio en todos los pases, pero en la mayora requiere enfoques diferentes a los del pasado. Una tarea principal de la poltica agrcola es mejorar el funcionamiento de los mercados de productos y factores en el medio rural, con atencin especial al acceso y a las condiciones de la participacin de las familias pobres en dichos mercados. En algunos casos, esto requiere inversin en infraestructura, pero casi siempre tambin requiere buenas polticas. Los mercados de factores incluyen los de tierras, capital financiero, mano de obra y, en algunos casos, agua de riego y condiciones ambientales. La participacin de las familias rurales en el mercado de trabajo, por ejemplo, se puede mejorar mediante programas de capacitacin y de extensin agrcola. Hoy ms que nunca, la poltica agrcola debe ser coordinada con otras polticas y con los organismos a cargo de stas: por ejemplo, con el Banco Central y el Ministerio de Finanzas en el caso de las polticas financieras rurales, con el Ministerio de Economa o de Comercio para las polticas de comercio exterior agrcola, con el

22 Estrategias y marco de las polticas agrcolas Ministerio de Finanzas respecto a los programas de riego e investigacin, y con el Ministerio del Medio Ambiente o Recursos Naturales para las polticas de riego. En la esfera del gobierno, la poltica de desarrollo agrcola concierne cada vez ms a muchos ministerios y entidades. De igual manera, el buen diseo y aplicacin de la poltica agrcola requieren la participacin de gobiernos locales, asociaciones de productores, asociaciones de usuarios del agua, ONG, oficinas regionales del Ministerio de Agricultura y otras organizaciones descentralizadas. El papel de coordinacin de polticas del Ministerio de Agricultura ocupa de manera creciente el escenario central. Una tarea principal de toda poltica agrcola moderna es promover el desarrollo de instituciones adecuadas para satisfacer los requerimientos de la economa rural en expansin, desde el mercadeo hasta el suministro de servicios y financiacin de la produccin. An cuando muchas de estas actividades puedan ser privatizadas en el largo plazo, el sector pblico tiene una responsabilidad grande en fomentar el desarrollo de las capacidades necesarias, vigilar su despegue y asegurar su funcionamiento durante el perodo inicial. Por ejemplo, en pases en los cuales el gobierno se ha encargado de la comercializacin de los alimentos, a menudo el sector privado no est adecuadamente preparado para as