Políticas de desarrollo productivo para exportar y atraer inversiones: una comparación El Salvador...

DEC

— Pedro Argumedo

Noviembre de 2015

2 - 2015

Políticas de desarrollo productivo para exportar y atraer inversiones: una comparación El Salvador y Costa Rica

Serie de investigación

ISSN 2077-9534

Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social FUSADES

Una publicación del Departamento de Estudios Económicos • DEC

Noviembre de 2015. Primera edición: 200 ejemplares

Hecho el depósito de Ley de acuerdo con el Artículo 15 de la Ley del Libro

La autorización para reproducir total o parcialmente esta publicación deberá solicitarse a FUSADES

Antiguo Cuscatlán, El Salvador, Centroamérica

Agradecimientos Estadísticas, edición y apoyo administrativo

Agradecimiento al especial apoyo de Antonio Zuleta por la construcción de series y análisis comparativos para que las estadísticas utilizadas tuvieran similares estándares; a Yolanda Cabrera de González, editora de publicaciones; y, a Ana Daysi de Ramírez por su apoyo para concertar entrevistas con funcionarios de gobierno, empresarios y académicos. Comentarios y observaciones

A Álvaro Trigueros por sus observaciones al documento y su confianza para que profundizara más en la comparación. También por las observaciones y comentarios al estudio de parte de Roberto Rivera Campos, José Ángel Quirós, Carmen Aída Muñoz, Carmen Aída Meardi, Rigoberto Monge, Mario Magaña, Julia Rosa Lima, y el equipo de PROESA.

A Johanna Hill, Coordinadora de la Iniciativa para la Competitividad, quien siempre planteaba preguntas sobre cómo deberíamos ilustrar de mejor manera los beneficios de hacer un esfuerzo de nación; y a raíz de ello deviene el interés de realizar una comparación entre El Salvador y Costa Rica, para estimar las brechas y proponer una estrategia. A las empresas entrevistadas que mantienen operaciones en El Salvador y Costa Rica.

Especialmente a Fundación Poma, por apoyar la impresión y divulgación de este estudio.

El autor agradece el múltiple apoyo recibido, resaltando que cualquier error es su responsabilidad.


EstudiosEconómicos

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— Pedro Argumedo

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Políticas de desarrollo productivo para exportar y atraer inversiones: una comparación El Salvador y Costa Rica

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Índice general

Resumen ejecutivo ...............................................................................................................1

1. Políticas de desarrollo productivo: exportaciones y atracción de inversiones ..........5

2. Crecimiento de El Salvador y Costa Rica, impulsado por las exportaciones y la atracción de inversión extranjera ..................................................................................8

2.1 La productividad industrial de El Salvador es solo el 37% de la de Costa Rica ...................................................................................................12

3. Las exportaciones de Costa Rica se expandieron a una mayor velocidad que las de El Salvador ............................................................................................................14

3.1 Costa Rica aumentó las exportaciones basadas en diversificación .....................15

3.2 Las exportaciones en Costa Rica aumentan su intensidad tecnológica ..............17

3.3 El Salvador con moderada diversificación de exportaciones con respecto a Costa Rica ..............................................................................................................18

3.4 En las exportaciones salvadoreñas predominan las de baja intensidad tecnológica ...............................................................................................................20

3.5 Costa Rica aprovechó más el DR-CAFTA que El Salvador .....................................21

4. La atracción de inversión extranjera fue clave para exportar .....................................22

4.1 Costa Rica triplica la IED de El Salvador, 1997-2014 .............................................22

4.2 En Costa Rica la IED fue clave para diversificar y exportar ...................................23

4.3 El 48% de la IED en El Salvador fue en telecomunicaciones y financieras ..........25

4.4 Estados Unidos el principal inversionista extranjero en Costa Rica y El Salvador ¿quién aprovechó mejor el DR-CAFTA? ..............................................26

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Departamento de Estudios Económicos • Serie de investigación 2 - 2015Serie de

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5. Visión e institucionalidad del crecimiento basado en atracción de inversiones y exportaciones ...............................................................................................................27

5.1 Institucionalidad y consenso sobre el nuevo modelo ..........................................28

5.1.1 Costa Rica: consenso e institucionalidad ...................................................28

5.1.2 El Salvador: consenso e institucionalidad en construcción ......................29

5.2 Creación de la estructura institucional de las políticas de desarrollo exportador y de atracción de inversión .................................................................31

5.2.1 CINDE y su influencia en COMEX y PROCOMER .........................................32

5.2.2 Influencia de FUSADES en crear PROESA y los posteriores altibajos para consolidarse .........................................................................33

5.3 Los incentivos para atraer inversiones y promover exportaciones: El Salvador y Costa Rica ...........................................................................................36

5.3.1 El incentivo de una buena imagen país, con estabilidad democrática ....37

5.3.2 Incentivos basados en políticas que promueven hacer negocios y aumentan las ventajas competitivas ..........................................................39

5.3.3 Incentivos microeconómicos y legales para la atracción de inversiones y exportaciones .......................................................................43

6. Desempeño comparativo: PROESA con CINDE y PROCOMER ......................................50

6.1 Plan estratégico, recurso humano y presupuesto: PROESA y CINDE ...................53

6.1.1 CINDE: plan estratégico y metas, 2014-2018 .............................................53

6.1.2 PROESA: no publica plan y sin metas estratégicas claras .........................54

6.2 Presupuesto y recurso humano PROESA y CINDE .................................................55

6.2.1 CINDE: presupuesto y recurso humano ......................................................55

6.2.2 PROESA: presupuesto en aumento y subejecutado, con recurso humano técnico limitado ..................................................................................56

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6.3 Rendimiento institucional en empleo, inversión y exportaciones: PROESA comparada con CINDE y PROCOMER ......................................................................59

6.3.1 CINDE atrae el 23% de toda la IED de Costa Rica y PROESA Inversiones el 12% de El Salvador ..............................................................60

6.3.2 PROCOMER y PROESA exportaciones .........................................................62

7. Estrategia de desarrollo productivo orientada a crear empleo: basada en la exportación y atracción de inversión ............................................................................64

7.1 Políticas de promocón de exportaciones y atracción de inversión .....................66

7.2 Polícas marco nacionales ........................................................................................69

7.3 Políticas de coordinación del desarrollo productivo ............................................71

8. Bibliografía ...............................................................................................................73


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Índice de gráficas

1 Desempeño del crecimiento económico: El Salvador y Costa Rica, 1991-2014..................... 10

2 Exportaciones de bienes: El Salvador y Costa Rica, 1991-2014 .................................................... 11

3 Tasa de inversiones sobre el PIB: El Salvador y Costa Rica, 1991-2014 ...................................... 11

4 Ingreso promedio trabajador industrial, de El Salvador representa 36% de Costa Rica, 2013............................................................................................................................. 12

5 Productividad industrial entre El Salvador y Costa Rica, 2001-2013 .......................................... 13

6 Exportaciones industriales de El Salvador y Costa Rica .................................................................. 14

7 Costa Rica: primer exportador mundial de piña ............................................................................... 16

8 Costa Rica: diversificación de exportaciones ...................................................................................... 16

9 Costa Rica y El Salvador: exportaciones industriales por intensidad tecnológica ................ 17

10 Costa Rica: diversificación de exportaciones por mercados de destino ................................... 18

11 El Salvador: diversificación de exportaciones .................................................................................... 19

12 Exportaciones de bienes de países DR-CAFTA hacia Estados Unidos ....................................... 21

13 Costa Rica triplica la IED que recibió El Salvador durante 1997-2014 ....................................... 23

14 Costa Rica y El Salvador: flujos de inversión extranjera directa, sector industria, 2000-2014 ...................................................................................................................... 25

15 Flujos de IED de Estados Unidos: Costa Rica aprovechó el DR-CAFTA y El Salvador aún no ..................................................................................................................................... 26

16 Imagen país 2013 y apoyo al sistema político 2014 ......................................................................... 38

17 Ranking competitividad global de El Salvador y Costa Rica ......................................................... 40

18 Índice Haciendo Negocios: Costa Rica y El Salvador ........................................................................ 43

19 Graduados de educación superior: Costa Rica duplica la oferta de El Salvador .................... 45

20 Tipo de Cambio Real Global: Costa Rica apreciado y El Salvador depreciado ........................ 47

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21 La percepción del clima de inversión es negativa y acumula siete años ................................. 52

22 CINDE: presupuesto (millones de US$) y recurso humano ............................................................ 56

23 PROESA total: presupuesto aumentó, pero disminuyó el porcentaje de ejecución ............ 57

24 PROESA-Inversión: presupuesto aumentó, pero porcentaje de ejecución se contrajo ...... 57

25 PROESA: capital humano especializado en inversión y exportación se redujo ..................... 59

26 PROESA-Inversión: intención de creación de nuevos empleos por atracción de IED .......... 59

27 PROCOMER: apoyo a nuevas exportaciones ....................................................................................... 63

28 PROESA-Exportaciones: apoyo en ventas y generación de empleo .......................................... 63

Índice de cuadros

1 Aportes al crecimiento del PIB: El Salvador y Costa Rica ............................................................... 10

2 Costa Rica y El Salvador: IED por sectores, 2000-2014 .................................................................... 24

3 Costa Rica y El Salvador: IED por países, 2000-2014......................................................................... 27

4 Índice Global de Competitividad: El Salvador y Costa Rica ........................................................... 41

5 Índice Global de Oportunidades para atraer inversiones extranjeras, 2015. Centroamérica ........................................................................................................................................... 44

6 Costos microeconómicos: El Salvador y Costa Rica .......................................................................... 46

7 Incentivos legales para atracción de inversiones y promoción de exportación .................... 48

8 PROESA: presupuesto asignado y ejecutado, y personal por área (2007-2014) .................... 58

9 CINDE: indicadores de eficiencia del personal y presupuesto ..................................................... 60

10 PROESA Inversiones: indicadores de eficiencia del personal y presupuesto .......................... 61


investigación

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Índice de diagramas

1 Políticas de desarrollo productivo .......................................................................................................... 7

2 PROCOMER: acciones para promover exportaciones ...................................................................... 43

3 Agenda de Competitividad 2014-2019. El Salvador metas 2019 ............................................... 41

4 Inversión extranjera que apoya la diversificación productiva ...................................................... 51

5 CINDE: Objetivos estratégicos al 2018 .................................................................................................. 53

6 PROESA: algunos de los 13 sectores estratégicos para atracción de IED, 2010 ..................... 55

7 Cada nivel de política pública representa una condición necesaria, pero insuficiente ...... 65

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Siglas utilizadasALC Acuerdo de Libre Comercio

ANEP Asociación Nacional de la Empresa Privada

APP Asocios público-privados

ARENA Alianza Republicana Nacionalista

BCCR Banco Central de Costa Rica

BCR Banco Central de Reserva de El Salvador

BID Banco Interamericano de Desarrollo

BPO Business Process Outsourcing

CAMTEX Cámara de la Industria Textil, Confección y Zonas Francas de El Salvador

CANAPEP Cámara Nacional de Productores y Exportadores de Piña

CASALCO Cámara Salvadoreña de la Industria de la Construcción

CBI Iniciativa para la Cuenca del Caribe, por sus siglas en inglés

CD Consejo Directivo

CEL Comisión Ejecutiva Hidroeléctrica del Río Lempa

CEPAL Comisión Económica para América Latina y el Caribe

CIIU Clasificación Industrial Internacional Uniforme

CINDE Coalición Costarricense de Iniciativas de Desarrollo

CNE Consejo Nacional de Energía

COMEX Ministerio de Comercio Exterior

CONADEI Comisión Nacional para la Promoción de las Exportaciones e Inversiones

DIGESTYC Dirección General de Estadística y Censos

DIVAGRO Programa de Diversificación Agropecuaria

DR-CAFTA Tratado de Libre Comercio entre República Dominicana,Centroamérica y

Estados Unidos de América

ECDI Encuesta Coordinada de Inversión Directa

EHPM Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples

ENEL Ente Nazionale per l’Energía eLettrica, por sus siglas en italiano

EXPORTA Agencia de Promoción de las Exportaciones

FANTEL Fondo Especial de los Recursos Provenientes de la Privatización de la

Administración Nacional de Telecomunicaciones

FEM Foro Económico Mundial

FMI Fondo Monetario Internacional

FMLN Frente Farabundo Martí para la Liberación Nacional


investigación

FOMILENIO Fondo del Milenio

FUSADES Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social

ICC Iniciativa para la Cuenca del Caribe

IED Inversión extranjera directa

IGC Índice Global de Competitividad

INEC Instituto Nacional de Estadística y Censos

INEGI Instituto Nacional de Estadística y Geografía

JICA Agencia de Cooperación Internacional del Japón

LAIP Ley de Acceso a la Información Pública

LAPOP Proyecto de Opinión Pública de América Latina, por sus siglas en inglés

MCCA Mercado Común Centroamericano

MINEC Ministerio de Economía

MITUR Ministerio de Turismo de El Salvador

MOP Ministerio de Obras Públicas

OCDE Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos

OMC Organización Mundial del Comercio

ONG Organismo no gubernamental

ONU Organización de las Naciones Unidas

PDP Política para el Desarrollo Productivo

PEA Población económicamente activa

PIB Producto Interno Bruto

PLN Partido Liberación Nacional

PNCES Programa Nacional de Competitividad de El Salvador

PQD Plan Quinquenal de Desarrollo

PRIDEX Programa de Promoción de Inversiones y Diversificación de Exportaciones

PROCOMER Promotora de Comercio Exterior de Costa Rica

PROESA Agencia de Promoción de Inversiones y Exportaciones

PROINNOVA Programa de Apoyo a la Innovación (FUSADES)

PUSC Partido Unión Social Cristiana

PYME Pequeña y mediana empresa

RRNN Recursos naturales

SECMCA Secretaría Ejecutiva del Consejo Monetario Centroamericano

STP Secretaría Técnica de la Presidencia

TCRG Tipo de cambio real global

USAID Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional, por sus siglas en inglés

WEF World Economic Forum

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DECDepartamento de Estudios Económicos • Serie de investigación 2 - 2015

Resumen ejecutivoEl presente informe realiza una exhaustiva comparación entre El Salvador y Costa Rica, sobre el desempeño económico y el papel de las políticas públicas en el desarrollo productivo. Se aplica el método comparativo ya que permite, a través de las estadísticas desde 1990, evaluar lo disímil que ha sido la evolución entre ambos países a través de los años, y las brechas que se han ampliado en años recientes. La comparación surge porque ambos países empezaron en similar tiempo a impulsar el crecimiento de la economía basado en la promoción de las exportaciones y la atracción de inversiones extranjeras. El autor reseña que se analizaron dos países centroamericanos con una trayectoria histórica institucional muy diferente; por una parte, Costa Rica considerada una de las democracias más estables y longevas en América Latina, comparada con El Salvador que está entre las democracias más jóvenes de la región.

Una preocupación en El Salvador es el bajo crecimiento promedio (1.9%) de 2010-2014. Este desempeño es inferior al 3% de un periodo más amplio de 1992-2014, y también resulta menor al observado por Costa Rica (4.7%). Al analizar cuáles fueron los motores que impulsaron el dinamismo en Costa Rica, se destaca la expansión de las exportaciones y la inversión que aportaron el 4.6% al crecimiento1; mientras que para El Salvador estas aportaron 2.5%, siendo complementadas por el aumento del consumo (incluyendo el efecto remesas). A futuro, el aporte de las remesas será menor en El Salvador, por lo que el mayor

1 Padilla, Pérez y Alvarado, Jeniffer (2013). “Desempeño exportador y heterogeneidad estructural en Costa Rica”, en Informe en Estado de la Nación en Desarrollo Humano Sostenible, septiembre 2013. El documento plantea que el cambio de modelo se orientó a la promoción y diversificación de las exportaciones, la ampliación de mercados, la estabilidad macroeconómica y el aumento de la productividad de la industria por medio de una mayor competencia con el exterior.

crecimiento económico deberá provenir de las exportaciones e inversión. Por tanto, El Salvador tendrá que mejorar la imagen país, el clima de negocios y aumentar la capacidad competitiva global; también PROESA seguirá siendo una agencia muy importante para alcanzar el potencial del país, la comparación con las agencias de promoción de Costa Rica muestra importantes brechas que El Salvador debe cerrar para lograr mejores resultados.

Estas diferencias de crecimiento también se observan en la productividad industrial, ya que esta aumentó en promedio 3.4% de 2001 a 2013 en El Salvador; mientras que en Costa Rica alcanzó el 7.2% (más del doble). Por tanto, la productividad de un salvadoreño en el sector industrial llegó a representar el 33% de la de un costarricense en 2013; esto se tradujo a que un salvadoreño reciba de ingreso US$288 por mes (cerca de 36%), y un costarricense US$800, en 2013. Es importante la velocidad del crecimiento, pero también su calidad; bajo ese contexto, es importante promover las exportaciones de productos con mayor valor agregado que demandan más productividad y pagan remuneraciones más altas.

El Salvador registra pocas oportunidades de empleo formal debido al bajo crecimiento. El reto de un mayor dinamismo, es para responder a las necesidades de empleo formal del 75% de la población económicamente activa (PEA) que se encuentra actualmente en la informalidad (sin seguridad social, sin ahorro para pensiones, y con el desafío de sobrevivir el día a día). Son cerca de dos millones de salvadoreños que se encuentran en la informalidad, quienes necesitan una economía capaz de crear más oportunidades a través de empleos formales, y que exista un clima favorable para emprender sus negocios con más

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prosperidad. Solo de esta manera, se cerrará el grifo de la inmigración hacia Estados Unidos, donde miles de compatriotas insatisfechos por tan pocas oportunidades en su país, se van a buscar el sueño salvadoreño de trabajar o emprender.

El estudio comparativo realizado estuvo orientado a responder las siguientes preguntas de investigación: ¿cuáles factores explican las diferencias de crecimiento y productividad entre ambos países?, ¿cuáles políticas públicas se implementaron para aumentar las exportaciones o la atracción de inversiones?, ¿cuáles actividades exportadoras fueron el motor de la expansión: las ya existentes, nuevas, o ambas?, ¿cuál fue el impacto de la atracción de inversión y su efecto en la diversificación productiva?, ¿cómo se desarrolló la institucionalidad pública y privada para promover inversiones nacionales o extranjeras?

Es importante aclarar que Costa Rica tiene problemas serios, se registran debates acalorados, crisis en los partidos políticos (fin del bipartidismo), han pasado por enjuiciamientos a presidentes, experimentan déficits fiscales altos, insatisfacciones sociales por aumentos de la inequidad, entre otros; pero, en general, los representantes políticos de la sociedad, logran ponerse de acuerdo en temas estratégicos, haciendo prevalecer los intereses de la nación, sobre sus propios intereses. También, se resalta que la sociedad civil está más empoderada y valora que su futuro pasa por estar integradamente al mundo de manera estratégica, y vela por que sus instituciones y autoridades respondan a tal desafío.

El Salvador puede retomar y adaptar aquellas políticas públicas que en la democracia más longeva del continente, han logrado un impacto muy importante en el empleo y emprendimiento. El debate constructivo y el entendimiento de los actores políticos en Costa Rica, ha sido una pieza importante para construir una imagen país y consolidar políticas de exportación y atracción

de inversión, que han permanecido y se han fortalecido en diferentes gobiernos; en cambio, en El Salvador la polarización e incertidumbre limitan la promoción de exportaciones e inversión.

El estudio comparativo permite responder claramente la pregunta ¿la inversión extranjera directa llega por la imagen país y clima de inversión, o llega por disponer de una agencia de promoción especializada, o llega por ambos factores? Si bien los resultados se deben a ambos factores, sobresale sustancialmente como el más importante la imagen país y el clima de inversión; sobre el efecto que puede tener una agencia de promoción.

En Costa Rica, el promedio anual de atracción de inversiones fue US$2,333 millones de 2011 a 2014, de los cuales el 78% de esos flujos llegaron por la imagen país y favorable clima de inversión; mientras que el 22% restante fue lo que atrajo directamente su agencia especializada CINDE. En El Salvador, el promedio anual de atracción de IED fue US$288.6 millones para igual período (apenas un 12% respecto a Costa Rica), del cual un 89% se explicó por la imagen país y clima de negocios, y el resto fue por la agencia PROESA. Por tanto, El Salvador para alcanzar mayores inversiones extranjeras, deberá trabajar una estrategia que mejore sustancialmente la imagen país, el clima de inversión y aumente las capacidades competitivas globalmente, similar a lo que Costa Rica le apostó e implementó basado en acuerdos nacionales.

Una de las grandes deficiencias en El Salvador es la falta de disponibilidad de información accesible y útil para la sociedad. Para elaborar el presente estudio, fue más fácil encontrar información estadística y estudios en Costa Rica, que en El Salvador; la cultura de rendición de cuentas sobre los RESULTADOS E IMPACTOS de los fondos públicos a la sociedad, está más desarrollada en Costa Rica. Se reconoce que la Ley de Acceso a la Información Pública en El Salvador ha sido un gran paso, y

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contribuyó bastante para el análisis, al disponer de las memorias de labores, planes operativos y presupuesto. Pero debe difundirse más y con más calidad, priorizando la información que facilite la evaluación de los resultados o impactos alcanzados por el uso de los fondos públicos.

Los resultados del análisis permiten sistematizar en tres niveles las propuestas que El Salvador deberá impulsar, si tiene como objetivo crecer más rápido y generar 60,000 empleos formales por año que la sociedad demanda.

A continuación, un resumen de la estrategia propuesta en el capítulo 7:

1. Nivel de agencia de promoción: Políticas de promoción de exportación y atracción de inversión. PROESA deberá aumentar la efectividad y eficacia en alcanzar los objetivos de apoyar la atracción de inversiones estratégicas principalmente orientadas a la exportación, y promover la diversificación de las exportaciones. La reciente aprobación de la Ley de PROESA le brinda fortalecimiento institucional para iniciar una nueva fase que incremente su desempeño y ejerza un buen liderazgo de coordinación nacional. Las áreas de trabajo son:

! Fortalecimiento institucional. Diseñar un nuevo plan estratégico de mediano plazo, que bajo un acuerdo público-privado le permita fortalecer el recurso humano para alcanzar las metas, crear un sistema de indicadores de monitoreo y evaluación de impacto, y construir alianzas estratégicas de colaboración con el sector privado para desarrollar sectores estratégicos.

! Políticas de atracción de inversión. Coordinar el diseño de una estrategia imagen país que le permita situarse a

mediano plazo entre los primeros cinco lugares de América Latina; actualizar los estudios estratégicos y en coordinación con el sector privado, apoyar la atracción para fortalecer las cadenas de producción existentes o nuevas; potenciar el aprovechamiento del DR-CAFTA, replicando la estrategia utilizada para atraer a Pettenati; catalizar la relación entre la academia con las habilidades de formación requeridas por las empresas internacionales; fortalecer la relación con otras instituciones del Estado, con el fin de resolver problemas de trámites con empresas ya establecidas, y lograr así que reinvertan.

! Políticas de promoción de exportaciones. Promover fuertemente la simplificación de los trámites que realizan los exportadores con instituciones del Estado (política cero papel y todo en línea). Facilitar un portal de información y asesoramiento en servicios logísticos para exportar. Ofrecer oficinas comerciales en mercados internacionales clave, con el fin de contribuir a encontrar más clientes o nuevos mercados a exportadores. Disponer de un portal u observatorio de información estadística sobre demanda de productos exportables salvadoreños y remitirlas a las empresas interesadas. Programa de incremento de valor agregado, con lo cual se apoya la innovación en los productos exportados ya existentes. Aumentar los apoyos a los exportadores para fortalecer los encadenamientos productivos de las PYMES; incrementar los estudios para exportar y diversificar mercados, y aprovechar más el potencial de DR-CAFTA.

2. Nivel para acuerdos en políticas marco nacionales. Estas políticas deben expresar los acuerdos nacionales de los actores al más alto


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nivel del gobierno, sector privado y académico. Los acuerdos tienen como objetivo general reducir la incertidumbre sobre el rumbo futuro y coordinar mejor las políticas públicas ya existentes y las nuevas; así como enfocar los escasos recursos humanos y financieros.

! Crear un Consejo Nacional de la Productividad y Competitividad.

! Acordar metas orientadoras: generar 60,000 empleos por año, crecer arriba de 5%, aumentar las exportaciones en 10%, incrementar la inversión a 20% del PIB.

3. Nivel de apoyo a la coordinación en políticas de desarrollo productivo estratégico. Un beneficio del acuerdo público-privado es su contribución a coordinar los esfuerzos dispersos que ya existen, reenfocando y repotenciando las iniciativas de los diferentes ministerios, instituciones autónomas, de las gremiales empresariales y la academia. Los objetivos de la coordinación serán consolidar al país para ser una plataforma de bajos costos para producir y vivir, y crear oportunidades a través de la educación y capacitación para trabajar y emprender.

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La definición de las políticas públicas que apoyan el desarrollo productivo, representan una de las áreas de mayor debate en el mundo académico, y también generan polémica entre los representantes de los sectores productivos. El Salvador y Costa Rica han convivido con dicho debate a lo largo de las décadas, en los años sesenta cuando se implementaron las políticas de sustitución de importaciones en las que se apoyaron actividades industriales específicas, y a finales de los ochenta cuando se cambió el modelo a medidas de promoción de exportación y atracción de inversiones extranjeras, orientadas a promover con más énfasis un mejor clima de negocios, complementadas con medidas para desarrollar clústeres productivos.

Las políticas públicas de desarrollo productivo se han vuelto cada vez más complejas de analizar y de comprender sus alcances en los países, lo cual se agrava cuando se encuentran atomizadas las instituciones y simultáneamente enfrentan un déficit de coordinación estratégica. Por tanto, es necesario realizar un esfuerzo para identificar el marco institucional sobre el cual descansan, para lo cual es importante comprender dos ámbitos claves:

i) La estructura institucional, es decir “cuál o cuáles instituciones son responsables de las políticas”

ii) El proceso de la formulación, implementación y evaluación de las políticas públicas.

Antes de analizar la institucionalidad en sus componentes de estructura y proceso, se retoma un

análisis sobre los problemas de las políticas públicas en América Latina que realizó el Banco Mundial (2010), en el cual estableció que América Latina es la región del mundo que, en promedio, registra la tasa más baja de confianza en las instituciones. Esto tiene un gran impacto en la calidad de las políticas públicas y su capacidad para resolver los problemas a las sociedades latinoamericanas; esta situación se encuentra presente en los países analizados Costa Rica y El Salvador. El estudio señaló que existen varios problemas en el proceso de formulación de las políticas, siendo estos: i) insuficiente capacidad técnica en las instituciones claves del gobierno central que formulan las políticas (secretarías técnicas); ii) poca coordinación entre diferentes políticas sectoriales, generando incoherencias; iii) poco espacio para debatir o someter a consulta las políticas públicas en su fase de formulación; iv) desconexión entre los técnicos que formulan las políticas y los técnicos que las implementan2. Estos problemas se han experimentado en las políticas de promoción de exportaciones y de atracción de inversiones, las cuales forman parte de la variedad de Políticas para el Desarrollo Productivo (PDP). Las PDP se pueden agrupar en dos tipos, las de carácter horizontal, es decir, de base amplia y que están orientadas a beneficiar a todas las

2 Pressman, J. y Wildavsky, A. (1998) “Implementación. Cómo grandes expectativas concebidas en Washington se frustan en Oakland”, Fondo de Cultura Económica. Señala que la implementación es excesivamente difícil, y esta enfrenta más problemas cuando funcionarios de alto nivel fijan objetivos muy altos que reflejan un anhelo de grandes logros con muy pocos recursos para implementarlos y en un tiempo muy limitado para su ejecución; esto enfrenta a un fracaso a los técnicos que buscarán su implementación.

1. Políticas de desarrollo productivo: exportaciones y atracción de inversiones


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actividades económicas (como la capacitación); y otras de tipo vertical, es decir que apoyan un sector particular de la economía (Crespi, Fernández y Stein, 2014).

Una importante diferencia a considerar es que las PDP comprenden todos los sectores (Crespi, Fernández y Stein, 2014); mientras que las políticas industriales del modelo de sustitución de importaciones, se refería únicamente a las manufacturas. La Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), décadas atrás promovió la política industrial para desarrollar la manufactura, pero ahora aboga por una política industrial que considera otros sectores y también medidas de carácter horizontal, aunque señala un papel fuerte de interventor del Estado “Tener políticas industriales implica elegir sectores que impulsen este proceso” (CEPAL, 2012, pág. 242).

Otro estudio señala como sinónimos a la política industrial y la política de desarrollo productivo, en virtud de adoptar una comprensión más amplia del sector industrial (Padilla, 2014), el cual abarca actividades de servicio y del sector primario3 (esto es consistente con el clasificador internacional de actividades productivas de la Organización de las Naciones Unidas, ONU). Al respecto, Padilla (2014, pág. 35) define la política industrial como “un proceso dinámico en que el Estado aplica una serie de instrumentos encaminados a la promoción y el fortalecimiento de actividades específicas o agentes económicos, basados en prioridades del desarrollo nacional”.

Por otra parte, el Dr. Arnold Harberger, plantea que se debe tener cierto escepticismo sobre la relación

3 La División de Estadísticas de Naciones Unidas, establece la Clasificación Industrial Internacional Uniforme (CIIU) de todas las actividades económicas, en la cual se llama industrias a las actividades primarias, secundarias y terciarias http://unstats.un.org/unsd/publication/seriesM/seriesm_4rev4s.pdf

entre política económica y crecimiento. Si bien la formulación de políticas ocurre en los ministerios, pero el crecimiento se da en las empresas agrícolas, industriales y servicios. Establece que la política económica tiene un efecto sutil y permisivo sobre el crecimiento económico, pero no tiene un efecto directo y automático; es decir, que la política económica no se debe entender “como apretar un botón” y el crecimiento sube adicionalmente 2% (FUSADES-USAID 2007, pág. 25). La política económica es permisiva, en virtud de permitir “que las fuerzas naturales que producen el crecimiento ocurran” (FUSADES-USAID, 2007). El Dr. Harberger señala que malas políticas económicas pueden reducir el crecimiento, pero también señaló que la política económica puede tener un impacto importante en el crecimiento, cuando buenas medidas corrigen políticas inapropiadas, pero una vez llegado a cierto umbral, el impacto se vuelve más sutil.

Para el caso de El Salvador, en aquella oportunidad, en 2007, el Dr. Harberger recomendaba políticas públicas de carácter horizontal que permitieran florecer el crecimiento, medidas que aún son vigentes: reducir la inseguridad en el país, fortalecer la institucionalidad y el cumplimiento parejo de la ley (sin favoritismo), que los proyectos de inversión con fondos públicos cuenten con una evaluación costo-beneficio para su aprobación, y fortalecer la educación del país.

Por su parte, el Dr. Hosono (2015) ha documentado que ciertas políticas sectoriales basadas en principios han logrado importantes transformaciones en varios países del mundo, por ejemplo: i) la industria automotriz de Tailandia, donde por décadas se implementó una política industrial, la cual fue exitosa; actualmente a Tailandia se le conoce como el “Detroit de Asia”, al ocupar el primer lugar como exportador de autos del sudeste de Asia; ii) el milagro de la agroindustria del caso de la región del Cerrado

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de Brasil, en 1970 era una zona sin desarrollo y con políticas productivas, actualmente se ha convertido en el primer exportador de soya; iii) industria textil en Bangladesh, al implementar un conjunto de incentivos industriales pasó a ser de los principales exportadores del mundo y brinda empleo a cerca de siete millones de trabajadores; iv) industria del salmón en Chile, le permitió ocupar el primer lugar de exportaciones en el mundo. El éxito de estos casos, se explica por instituciones efectivas que desarrollaron políticas que facilitaron las transformaciones. De acuerdo con el Dr. Hosono (2015, pág. 278), estas instituciones se caracterizaron por: i) disponer de un objetivo específico y contaban con una visión de largo plazo; ii) las instituciones consideraban de alta prioridad la interacción público-privada; iii) las instituciones se adaptaron a los cambios globales del mercado y las fases de su desarrollo.

Existe un debate sobre los impactos de las PDP, a lo largo de los años se han implementado diferentes modalidades algunas con éxito y otras con fracasos. Se plantea que un desafío sería proponer una segunda generación de políticas, que deben ser muy diferentes que las primeras (Crespi, Fernández-

Arias y Stein, 2014). Esta segunda generación debe superar las fallas de mercado para facilitar que surjan nuevos negocios, y debe reducir las fallas de gobierno que se relacionan a ser sujetos de captura y de transferencia de rentas, para actividades que no tienen ventajas comparativas.

Con base en Crespi, Fernández-Arias y Stein, 2014 (pág. 23-24), las PDP de segunda generación se agruparon en seis grupos de políticas. El estudio comparativo entre Costa Rica y El Salvador se centrará en dos de ellas, las relacionadas con la promoción de las exportaciones y atracción de inversiones; aunque se sabe que en el periodo analizado se implementaron simultáneamente otras (diagrama 1). A continuación un breve resumen:

! Las políticas de promoción de exportaciones, buscaron reducir el sesgo antiexportador, así como crear instituciones que apoyarán al sector aprovechando las ventajas comparativas.

! Las políticas de atracción de inversiones, se crearon leyes de inversión e instituciones especializadas para la atracción.

Diagrama 1 Políticas de desarrollo productivo

Diagrama no. 1Políticas de Desarrollo Productivo

Políticas de desarrollo productivo

Políticas promoción de exportaciones

Políticas pro diversificación

Políticas por fallas de mercado

Políticas de apoyo a la innovación

Políticas de Estado

facilitador

Políticas de atracción de inversiones

Fuente: Elaboración propia, basada en Crespi, Fernández-Arias y Stein, 2014.

Fuente: Elaboración propia, basada en Crespi, Fernández-Arias y Stein, 2014.


8


! Las políticas pro diversificación, se han creado programas y leyes que buscan incentivar nuevos sectores como el turismo o servicios a distancia (centros de llamadas, centros de servicios internacionales).

! Políticas por fallas de mercado en sectores. Algunos sectores productivos nuevos enfrentan fallas de mercado, como la falta de infraestructura de calidad, o de recurso humano especializado; se ha buscado solucionar estos cuellos de botella a través de una estrategia de clúster competitivo.

! Políticas de apoyo a la innovación. Dado el avance de la globalización y los rápidos cambios tecnológicos se han impulsado programas de

apoyo a la innovación que permitan aumentar el valor agregado en productos existentes, crear nuevos productos, o reducir costos.

! Políticas de Estado como facilitador. En virtud que el sector privado tiene un rol central en el crecimiento y empleo, el Estado crea institucionalidad público-privada para facilitar la cooperación y la coordinación de las políticas y las diferentes agencias; un ejemplo son los Consejos Nacionales de Competitividad.

Para evaluar el desempeño de las políticas de exportación e inversiones se realizará un análisis en tres grandes componentes: i) productividad manufacturera, ii) dinámica de las exportaciones y las inversiones, y iii) marco institucional de apoyo.

2. Crecimiento de El Salvador y Costa Rica, impulsado por las exportaciones y la atracción de inversión extranjera

Ambas naciones adoptaron, a finales de los años ochenta y principios de los noventa, un modelo basado en la promoción de las exportaciones para crecer más rápido, dejando el esquema de políticas de sustitución de importaciones4. Se disminuyeron los aranceles, se crearon incentivos vía zonas francas y perfeccionamiento de activos, se establecieron incentivos como el draw back, y luego se firmaron acuerdos de libre comercio con varios países para facilitar el acceso a mercados. Una

4 Este modelo lo aplicó Corea en los años sesenta, China a finales de los setenta, Chile en los ochenta, Centroamérica en los noventa; varios países lo siguen perfeccionando, no cambiando.

mayor competencia presionó a la industria local a competir con estándares internacionales, y abrió la oportunidad de acceder a mercados del exterior.

El modelo de promoción de exportaciones y atracción de inversiones ha sido impulsado en varias economías en desarrollo, en diferentes momentos de la historia. Por ejemplo, Corea, en los años sesenta, enfocó su sector industrial hacia la exportación y brindó un fuerte apoyo; actualmente mantiene una agenda de reformas para mejorar el ambiente de negocios, y han ocupado la posición 26 en el ranking de competitividad global 2014-2015. China, a finales de los setenta, empezó

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EstudiosEconómicos

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a orientar su economía a la exportación y a la atracción de inversiones; a través de varias reformas pro mercado ha logrado alcanzar el puesto 28 en competitividad global. Chile empezó en los setenta a basar su crecimiento en la exportación e inversión, y ahora está ubicado en el lugar 33 del ranking competitividad; Centroamérica en los noventa, Panamá está en el Top 50 y Costa Rica en el puesto 51.

Independientemente en qué año empezaron a basar su crecimiento en las exportaciones y la atracción de inversión, los países que mantienen el liderazgo en desarrollarse se han visto obligados por las presiones de los mercados, a realizar constantes reformas económicas que reduzcan o eliminen las fallas de mercado o de gobierno, con el fin de aumentar su capacidad de competir globalmente; por tanto, no resulta extraño que los países más perseverantes y más reformistas, ahora son los más competitivos.

Promover las exportaciones y las inversiones debe ser un esfuerzo permanente, es decir, debe ser un esfuerzo al estilo de una maratón, y no una carrera de 100 metros. Al comparar a El Salvador con los países anteriores, lo que puede observarse es que el modelo está incompletamente implementado (le faltan reformas productivas); este diagnóstico es muy distinto a decir que el modelo está agotado, como le sucedió en su oportunidad a la sustitución de importaciones. Afirmar que un modelo está agotado, sin saber o sin proponer cuál otro funciona, crea un enorme daño a las economías, porque aumenta la incertidumbre, que se traduce en paralizar o revertir políticas públicas que aumentan la productividad.

También, se considera que promover las exportaciones y las inversiones, debe estar complementado por un fortalecimiento de la institucionalidad, una saludable y competitiva economía de mercado, por una fuerte estabilidad

macroeconómica; estos elementos son claves y fundamentales, y fueron encontrados en países de éxito por la Comisión sobre crecimiento y desarrollo (Banco Mundial, 2008).

Durante el desarrollo del modelo exportador, el crecimiento económico de Costa Rica fue superior que el de El Salvador en el período de 1990 a 2014. Costa Rica creció en promedio anual 4.7% y si mantuviera la misma velocidad en los próximos 15 años duplicaría el actual producto interno bruto (PIB); en cambio, El Salvador creció en 3.1% y le tomaría 23 años duplicar su PIB. Pero el crecimiento ha sido más veloz en la década de los noventa; tal como señala el Dr. Harberger, cuando los países están muy desordenados e implementan políticas públicas para estabilizar y aumentar las exportaciones su rendimiento es muy alto; al respecto, Costa Rica creció en promedio 5.4% y El Salvador muy cerca de 4.9%.

Pero en la siguiente década, ambos países observaron un descenso, Costa Rica registró 4.1% y El Salvador 2.0%. En el período poscrisis internacional (2010 a 2014), Costa Rica logró mantener el ritmo de expansión de su economía, 4.3%; pero El Salvador la redujo más a 1.8% (gráfica 1).

Las diferencias de crecimiento económico entre El Salvador y Costa Rica estuvieron marcadas por el desempeño de las exportaciones y la inversión nacional.

Se realizó un ejercicio para estimar el aporte5 de las exportaciones e inversión al crecimiento del PIB real en cada uno de los países. Los resultados

5 El crecimiento del PIB real, por el lado del gasto, se mide por el desempeño de sus cuatro componentes principales: consumo, más inversión, más exportación, menos importación. Para estimar el aporte de los componentes se aplicó el método de multiplicar la tasa de crecimiento de cada componente por el peso o la importancia relativa de dicho componente en la generación del PIB.


10


muestran para el periodo de 1992 al 2014, que Costa Rica creció en promedio 4.7%, y los aportes de la inversión (1.5%) y las exportaciones (3.1%) explicaron en forma acumulada (4.6%) de la expansión de la economía. Esos fueron los motores de la economía, ya que para realizar inversiones o exportar se contrató más trabajadores, estos recibieron salarios, que se convirtieron en consumo. Al respecto, el consumo aportó al crecimiento 3.5%, el cual estuvo sustentado por la dinámica de la exportación e inversión. Por su parte, El Salvador registró un crecimiento promedio de 3.0%, y el aporte de la inversión (0.6%) y la exportación (1.9%) en forma acumulada fue de 2.5%, si bien sustentaron la expansión de la economía, pero

fue menor su aporte que el observado en Costa Rica, lo cual nos indica que existe un potencial no aprovechado. Por otra parte, el consumo observó una mayor contribución 3.2%, lo cual muestra el fuerte impacto de las remesas familiares en dicha variable. Las ventajas de Costa Rica sobre El Salvador, se observan en términos de la velocidad de las exportaciones e inversiones (cuadro 1).

Las exportaciones de bienes de Costa Rica han seguido ampliando la brecha sobre las de El Salvador en los últimos 23 años. En 1991, las exportaciones de Costa Rica superaban en US$1,175 millones a las de El Salvador, y en 2014 la diferencia ascendió a más US$6,032 millones (gráfica 2).

Gráfica 1 Desempeño del crecimiento económico: El Salvador y Costa Rica, 1991-2014

(Variación porcentual anual)

Fuente: cálculos propios con base en Banco Central de Reserva de El Salvador (BCR) y Banco Central de Costa Rica (BCCR)

-4.0

-2.0

0.0

2.0

4.0

6.0

8.0

10.0

1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011 2013

DESEMPEÑO DEL CRECIMIENTO ECONÓMICO EL SALVADOR Y COSTA RICA

El Salvador Costa Rica

Gráfico no. 1

Fuente: cálculos propios con base en Banco Central de Reserva de El Salvador (BCR) y Banco Central de Costa Rica (BCCR)

Cuadro 1 Aportes al crecimiento del PIB: El Salvador y Costa Rica

El Salvador Costa Rica Diferencia

PIB 3.0 4.7 1.7Inversión 0.6 1.5 0.9Exportaciones 1.9 3.1 1.2Consumo 3.2 3.5 0.3Importaciones 2.7 3.3 0.6

Fuente: cálculos propios utilizando datos del BCR y BCCR.

1992-2014

Fuente: cálculos propios utilizando datos del BCR y BCCR.

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En Costa Rica sobresalen dos períodos de fuerte aceleramiento 1998 y 2008 con sus respectivas caídas posteriormente; esto refleja las fases de diversificación de productos y mercados; en cambio, en El Salvador no se observan fuertes fluctuaciones. No obstante, se destaca que la tasa de crecimiento promedio de las exportaciones de El Salvador fue superior, 9.7%, respecto del 8.9% de Costa Rica6, para el periodo 1991-2014.

Se destaca que en los últimos dos años, la velocidad del crecimiento de las exportaciones en Costa Rica se estancó; en El Salvador sucedió hace tres años. En Costa Rica la reducción de operaciones de INTEL está afectando, así como el incremento

6 Las exportaciones de Costa Rica han sido afectadas en los dos últimos años, por la salida o reenfoque de la empresa exportadora INTEL (productos electrónicos).

de los costos de operación en dicho país y la fuerte apreciación cambiaria. En cambio, en El Salvador, el deterioro del clima de inversión, la polarización política y la falta de una estrategia de exportaciones, podrá estar incidiendo; esto será analizado con más detalle más adelante.

El esfuerzo de inversión ha sido más alto en Costa Rica, 20.6% del PIB, frente al 16.2% del PIB de El Salvador, periodo 1991 a 2014 (gráfica 3). Si bien se destaca que el promedio de inversión en los noventa fue similar, en Costa Rica fue 18.8% y El Salvador registró 17.4%; en los años siguientes, Costa Rica mejoró su esfuerzo arriba de 20%, y El Salvador tendió a disminuir llegando al preocupante 13.6% de 2014. La tasa de inversión refleja las expectativas del sector productivo sobre el desempeño futuro de la economía y

Gráfica 2 Exportaciones de bienes: El Salvador y Costa Rica, 1991-2014 (Millones de US$)

Gráfica 3 Tasa de inversiones sobre el PIB: El Salvador y Costa Rica, 1991-2014

724.8

5,272.7

1,899.3

11,304.4

0

2,000

4,000

6,000

8,000

10,000

12,000

1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011 2013

EXPORTACIONES EL SALVADOR Y COSTA RICA (US$ MILLS)


Diferencia US$6,032 millones

Gráfico no. 2

Fuente: cálculos propios con base en BCR y BCCR.

20.0

16.8

13.6

20.9

27.6

21.918.8

0.0

5.0

10.0

15.0

20.0

25.0

30.0

1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011 2013

TASA DE INVERSIÓN SOBRE PIBEL SALVADOR Y COSTA RICA


Gráfico no. 3





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de las políticas públicas; en ese sentido, Costa Rica ha mantenido un ambiente y un clima más favorables para los negocios, basado en su fortaleza institucional y democrática, la seguridad personal y el respeto a las reglas del juego; elementos que en conjunto generan incentivos para instalar negocios.

La aplicación del modelo exportador ha mostrado resultados diferentes entre países, por ejemplo, para Costa Rica el PIB del sector industrial creció en promedio anual 5.8% durante el periodo de 1992 a 2013; mientras que para El Salvador fue menos dinámico, 3.2%. Esto implica que si Costa Rica crece a la misma tasa, le tomará 12 años duplicar el PIB industrial y a El Salvador le llevará 22 años. Estos resultados llevan a realizar las preguntas siguientes y comparar entre ambos países:

! ¿Cómo fue la dinámica del sector exportador?! ¿Qué actividades fueron el motor de la

expansión: las ya existentes, nuevas, o ambas?! ¿Cuál fue el impacto de la atracción de inversión

y su efecto en la diversificación productiva?! ¿Qué actividades o programas ha impulsado

Costa Rica para lograr dicho dinamismo?! ¿Qué apoyos se han brindado en materia

de exportaciones, innovación, capacitación, encadenamiento productivo, clima de inversión, trámites?

! ¿Cómo está la institucionalidad pública y privada para promover inversiones nacionales o extranjeras?

2.1 La productividad industrial de El Salvador es solo el 37% de la de Costa Rica

El Salvador enfrenta un serio problema debido al limitado aumento de la productividad. La teoría microeconómica indica que el pago de los

salarios de los trabajadores está determinado por la productividad laboral. Al respecto, el ingreso promedio mensual que percibía un trabajador del sector industrial salvadoreño era de US$288.0 en 2013; mientras que un trabajador de Costa Rica7 del mismo sector ascendía a US$801.0; es decir que un salvadoreño recibe apenas un 36% del ingreso de un costarricense (gráfica 4). La diferencia en los ingresos, se debe a la productividad laboral.

Una aspiración en la sociedad salvadoreña ha sido recibir más ingresos por el trabajo, y gozar de un empleo formal más estable; estas tareas con bastante éxito, han sido logradas por Costa Rica; por tanto, se considera importante realizar una comparación de la evolución de la productividad entre ambos países, y discernir sobre cuáles áreas deben mejorarse en El Salvador.

7 Para el cálculo del ingreso promedio del trabajador del sector industrial en El Salvador se utilizó el dato de la Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples (EHPM) de 2013, y para Costa Rica se empleó el dato de la Encuesta Nacional de Hogares 2013; luego se convirtió a dólares utilizando el tipo de cambio anual de cuentas nacionales del Banco Central de Costa Rica.

Gráfica 4 Ingreso promedio trabajador industrial, de El Salvador representa 36% de Costa Rica, 2013

Fuente: BCR, BCCR, DIGESTYC e INEC-Costa Rica

Gráfico no. 4Ingreso promedio trabajador industrial, de El Salvador representa 36% de Costa Rica (2013)

288.0

801.0

0.0

100.0

200.0

300.0

400.0

500.0

600.0

700.0

800.0

900.0

Ingreso


Fuente: BCR, BCCR, DIGESTYC e INEC-Costa Rica

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Para realizar la comparación, se estimó la productividad industrial como la razón del PIB del sector manufacturero entre el número de trabajadores ocupados del sector8, con base en la metodología del Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI, 2012). Aplicando dicho método, se cuantificó que para El Salvador un trabajador industrial produjo US$11,517 durante todo el año 2013, mostrando un crecimiento promedio anual de 4.1% desde 2001, cuando la productividad de dicho año fue US$7,394.0. Se hace notar una importante reducción que ocurrió en los últimos años (2008 a 2013) la productividad en promedio anual solo aumentó 0.8%.

El pobre desempeño de la productividad de El Salvador evidencia la necesidad de impulsar una

8 Los datos del PIB industrial nominal se obtuvieron de los Bancos Centrales de El Salvador y Costa Rica; y para los datos de los ocupados del sector se extrajeron de la Dirección General de Estadística y Censos (DIGESTYC) y el Instituto Nacional de Estadística y Censos (INEC) de Costa Rica; las series disponibles empiezan en 2001 a 2012.

agenda de políticas que recupere la productividad y los ingresos de los trabajadores. Esto demandará apoyar las actividades actuales y el desarrollo de nuevas industrias con mayor valor agregado.

Para Costa Rica la productividad industrial alcanzó US$31,218 en 2013, registrando un crecimiento promedio anual de 7.2% desde 2001, cuando la productividad fue de US$13,924 (gráfica 5). Al comparar la productividad industrial de El Salvador con la de Costa Rica, esta representa el 36% de Costa Rica en 2013, resultado muy similar a la diferencia de ingresos de los trabajadores entre ambos países. Se destaca que en 2001 la diferencia de productividad entre ambos países fue más estrecha, para El Salvador representaba el 57% de la de Costa Rica.

Gráfica 5 Productividad industrial entre El Salvador y Costa Rica, 2001-2013

(US$)

Fuente: Elaboración propia con base en datos del BCR, BCCR, DIGESTYC e INEC-Costa Rica

Gráfico no. 5El crecimiento está sustentado en,

aumento de la productividad laboral industrial(US$)

6,000

8,000

10,000

12,000

14,000

16,000

18,000

20,000

22,000

24,000

26,000

28,000

30,000

32,000

2001 2002 2003 2003 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

PIB

indu

stria

/ocu

pado

s in

dust

ria

Costa Rica El Salvador

Diferencia fue US$6,000

Diferencia aumentó cerca

de US$20,000

Fuente: Elaboración propia con base en datos del BCR, BCCR, DIGESTYC e INEC-Costa Rica


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El mayor incremento de las exportaciones de Costa Rica se debió a la capacidad de diversificación de los productos y de los mercados de destino. Al respecto, el tipo de diversificación que se impulsó en las exportaciones se orientó hacia otros productos con mayor valor agregado, y para el caso de los mercados se orientó a los que crecen más veloz (Padilla y Alvarado 2013, Rodríguez y Trejos 2003, y CINDE-2013, CEPAL 2014). Esto marcó una diferencia sobre el desempeño de El Salvador, que se enfocó en industria liviana y hacia el mercado de Estados Unidos.

Al analizar la dinámica de las exportaciones manufactureras entre ambos países, los datos disponibles permiten observar que Costa Rica pasó de exportar US$2,439 millones en 1997 a US$8,631 millones en 2014, es decir que experimentó un crecimiento promedio anual de 8.9% (le permite duplicarlo cada siete años). Por su parte, El Salvador exportó US$1,827 millones en 1997, este valor representó el 75% del de Costa Rica; en 2014 las exportaciones alcanzaron US$4,985 millones, observando un crecimiento promedio de 6.4% y se redujo la representación a 58% del valor exportado de Costa Rica (le toma cerca de 10 años duplicarlo) (gráfica 6).

3. Las exportaciones de Costa Rica se expandieron a una mayor velocidad que las de El Salvador

Gráfica 6 Exportaciones industriales de El Salvador y Costa Rica

(Millones de US$)

Fuente: Elaboración propia con base en datos del BCR, BCCR, DIGESTYC, FMI e INEC-Costa Rica

Gráfico no. 6Las exportaciones industriales aumentaron la brecha (US$)

9,0868,631

4,985

1,500

2,500

3,500

4,500

5,500

6,500

7,500

8,500

9,500

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Mill

ones

de

US$

Costa Rica El SalvadorDiferencia

aumentó a US$3,500 millones

Fuente: Elaboración propia con base en datos del BCR, BCCR, DIGESTYC, FMI e INEC-Costa Rica

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3.1 Costa Rica aumentó las exportaciones basadas en diversificación

Al analizar las exportaciones de Costa Rica, se destacan cuatro rasgos muy importantes en su desempeño, así: i) las exportaciones de productos que realizaban en los años ochenta, siguieron incrementándose a través de mantener sus capacidades competitivas globales; ii) promovieron una diversificación de nuevos productos de exportación tanto en bienes como servicios, y estos provocaron un fuerte incremento en el valor exportado; iii) la diversificación de las exportaciones se desarrolló basada en la diversificación de destino, resaltando Asia; y, iv) la diversificación de exportaciones se realizó con nuevos productos con mayor intensidad tecnológica. Estas cuatro características reflejan el éxito exportador que mostró el sector en los años recientes, aunque se hace notar que en los dos últimos años se ha presenciado un desaceleramiento, que refleja las necesidades de seguir mejorando las condiciones para aumentar las exportaciones.

Se destaca que por las actividades exportadoras se encuentran contratados 553,690 trabajadores en forma directa para 2012 de acuerdo con el Censo Exportador de la Promotora del Comercio Exterior de Costa Rica (PROCOMER) (Padilla y Alvarado, 2013).

A continuación, un análisis más detallado, así:

i. Aumentaron las exportaciones ya existentes

La serie desde 1980 a 2010, ilustra que las exportaciones tradicionales (café, banano), las agrícolas no tradicionales (palmito, piña), y manufactura local, en un periodo de 30 años

aumentaron en US$3,000 millones adicionales. Para lograrlo, fue necesario seguir reinvirtiendo y aumentando la competitividad para mantener o ampliar los mercados. Sobresale la manufactura local como la más dinámica, y puede estar relacionada con el crecimiento de mercados como el de Centroamérica. Si bien es importante “NO PERDER LO GANADO”, también evidencia que solo enfocarse en dichas actividades, no habría sido posible explicar un fuerte incremento en el sector exportador ¿qué otras actividades fueron impulsoras?

Costa Rica ha logrado ocupar el primer lugar como exportador de piña en el mundo. De acuerdo con la Cámara Nacional de Productores y Exportadores de Piña (CANAPEP), Costa Rica empezó a exportar piña en 1986, fueron incrementando y ganando experiencia y conocimiento; pero desde 2001, con el cambio a la variedad Piña Golden fue que el crecimiento empezó a ser más fuerte, logrando desde 2011 mantenerse en el primer lugar mundial en exportar piña. En 2002, estas exportaciones fueron equivalentes a US$158.9 millones y ascendieron a US$834.2 millones en 2013 (gráfica 7), con lo cual se brinda empleo directo a 25,200 trabajadores, se trabajan alrededor de 42,000 hectáreas, y los productores son 1,200 pequeños, 95 medianos y 35 grandes.

Es importante señalar que 65% de los productores de piña son nacionales, destacando que el éxito a lo largo de los años se debe a un desarrollo de la logística e infraestructura que ha permitido bajar los costos y los tiempos de transporte, una inversión en tecnología que ha permitido mejorar la piña y las prácticas de cosecha y poscosecha, un estricto mantenimiento de la calidad del producto y servicio, y un esfuerzo por la sostenibilidad ambiental9.

9 Declaraciones brindadas por CANAPEP en http://www.elfinancierocr.com/economia-y-politica/exportacion_de_pina-canapep-procomer-exportaciones_Costa_Rica_0_460753957.html


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ii. Exportar nuevos productos con mayor valor agregado y en mercados en expansión

Los incentivos que brindan las zonas francas y los perfeccionamientos de activo, permitieron un sustancial incremento de exportaciones nuevas, que empezó con la estrategia de atracción de INTEL en 1997, y la posterior atracción de más industrias tecnológicas, para luego incorporar la industria de partes médicas. Estas actividades incrementaron

adicionalmente las exportaciones en US$6,548 millones al 2013. Costa Rica fue transitando hacia actividades productivas de mayor valor y de más altos salarios, esto implicó que la industria textil de bajo costo prácticamente desapareció, debido a los elevados costos laborales. Esta diversificación de exportaciones, se ilustra fácilmente en la gráfica siguiente, en el cual se evidencia cómo en la diversificación se sumó el sector servicios, al promover turismo verde y de salud, y servicios empresariales a distancia de valor agregado (IBM, Amazon) (gráfica 8).

Gráfica 7 Costa Rica: primer exportador mundial de piña

(Millones de US$)

Fuente: CANAPEP

Gráfico no. 7Costa Rica primer exportador de piña mundial

millones US$

159

834

0

100

200

300

400

500

600

700

800

900

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Fuente: CANAPEP

Gráfica 8 Costa Rica: diversificación de exportaciones (Millones de US$)

Fuente: Coalición Costarricense de Iniciativas de Desarrollo (CINDE)

0

2,000

4,000

6,000

8,000

10,000

12,000

14,000

1980 1983 1986 1989 1992 1995 1998 2001 2004 2007 2010

Tradicionales

Agrícolas no tradicionales

Manufactura local

Manufactura IED

Servicios

Gráfico no. 8Costa Rica: diversificación de exportaciones con mayor valor agregado

(Millones de US$)

Fuente: Coalición Costarricense de Iniciativas de Desarrollo (CINDE)

Intel y productos electrónicos

Turismo verde

Industria médica

BPOCall Centers

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DEC

16

3.2 Las exportaciones en Costa Rica aumentan su intensidad tecnológica

La diversificación también se puede medir por la intensidad tecnológica de los productos manufacturados que se exportan. Al respecto, Costa Rica, en 1990, disponía de una estructura de exportaciones en la cual más del 70% eran productos manufacturados basados en recursos naturales10 (carnes y jugos preparados, cemento, etc.) y de baja tecnología (textiles, ropa, zapatos, muebles, productos plásticos, etc.); mientras que el 30% restante se formaba por productos con tecnología intermedia (fibras sintéticas, partes de vehículos, químicos, máquinas, motores, chips, etc.)

10 La clasificación de exportaciones por intensidad tecnológica fue tomada del estudio “The technological structure and performance of developing country manufactured exports, 1985-1998”, elaborado por Sanjaya Lall, Working paper No. 44, Univerity Oxford, página 7.

y de alta tecnología (procesamiento de datos de oficina, TV, teléfonos, productos farmacéuticos, etc.) (gráfica 9).

Para 2011 (21 años después), la estructura de exportaciones manufacturadas se cambiaron a alta tecnología (32%) y media tecnología (25.5%); en conjunto sumaron cerca del 59%. Esto revela un rápido cambio de estructura, el cual fue impulsado inicialmente por INTEL, que dinamizó la llegada de más empresas en el sector de productos eléctricos y electrónicos (CEPAL, 2014). Sin duda, el anuncio de la salida de INTEL de Costa Rica, vuelve a recordar la importancia de fortalecer la competitividad local, ya que otros países están realizando fuertes esfuerzos por atraer inversiones.

Gráfica 9 Costa Rica y El Salvador: exportaciones industriales por intensidad tecnológica

(Porcentaje del total)

Fuente: Elaboración propia basada en datos de Padilla y Alvarado, pág. 19

Gráfico no. 9Costa Rica y El Salvador: exportaciones industriales por intensidad tecnológica (% del total)

34.024.5 26.7 21.3

38.2

17.4

45.3 63.5

18.2

25.5

18.47.6

9.6

32.6

9.5 7.6

0.0

10.0

20.0

30.0

40.0

50.0

60.0

70.0

80.0

90.0

100.0

Costa Rica 1990 Costa Rica 2011 El Salvador 1990 El Salvador 2011Manufactura basada en RRNN Baja tecnología Media tecnología Alta tecnología

Fuente: Elaboración propia basada en datos de Padilla y Alvarado, pág. 19


18


iii. Diversificación de mercados de destino de exportación

Costa Rica ha logrado una favorable diversificación de los mercados de destino de las exportaciones. La diversificación de los mercados se ha movido a reducir la participación de las exportaciones hacia los países del norte (Estados Unidos principalmente), hacia el surgimiento del mercado asiático. En 2000, las exportaciones dirigidas a América del Norte representaban el 53% y descendieron a 41% en 2014. Pero, las exportaciones hacia Asia son las que más ganaron representación desde un 3% en 2000, hasta un 13% en 2014 (gráfica 10); cabe destacar que dicho mercado recibía las exportaciones de productos electrónicos, y recientemente han fortalecido las relaciones comerciales con China, existiendo expectativas de aumento de exportaciones. Cabe destacar, que el mercado centroamericano sigue situado como segundo lugar de destino, seguido por Europa.

3.3 El Salvador con moderada diversificación de exportaciones con respecto a Costa Rica

Sobre el desempeño de El Salvador se pueden tener dos lecturas. Una muy alentadora, cuando se compara la evolución de su desempeño histórico, en la cual las exportaciones muestran una amplia expansión, ya que en 1990 alcanzaban US$1,000 millones, pero pasaron a US$7,559 millones en 2013, siendo un resultado muy positivo con base en su historia. Una segunda lectura menos alentadora, resulta de comparar el desempeño de El Salvador con respecto a la dinámica de Costa Rica, en la cual la brecha del nivel de exportaciones se amplió a favor de Costa Rica. Una pregunta clave a responder es ¿qué provocó la ampliación de la brecha?

En ambos países se observa que dentro de sus exportaciones, participan productos tradicionales del modelo agroexportador como el café- banano-piña-azúcar; también, se exportaron

Gráfica 10 Costa Rica: diversificación de exportaciones por mercados de destino

(Porcentaje del total)

Fuente: Comité de Comercio Exterior (COMEX).

Gráfico no. 10Costa Rica diversificación de exportaciones

por mercados de destino(% del total)

53%40% 41%

14%18% 20%

18%16% 17%

3% 17% 13%2% 3% 3%10% 4% 4%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

2000 2008 2014América del Norte MCCA Unión Europea Asia América del Sur Otros

Fuente: Comité de Comercio Exterior (COMEX).

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productos no tradicionales, como las manufacturas del modelo de sustitución de importaciones. Al analizar el desempeño de estos productos en ambos países, se observa que crece a similar ritmo; por tanto, estos segmentos no explican el aumento de la brecha exportadora.

Lo que sí explica el aumento sustantivo son las nuevas actividades exportadoras; para el caso de El Salvador fue la maquila principalmente textil. Esta actividad se benefició del nuevo esquema de incentivos basado en la ley de zonas francas, perfeccionamiento de activo, y ley de servicios internacionales. Estos incentivos para exportar, permitieron desarrollar nuevas actividades y empresas: Calvo con la exportación de atún; Pettenati para el clúster textil sintético, alcohol etílico; o Aeroman en servicios internacionales de mantenimiento de aviones.

Hay un sector exportador que hace la diferencia entre El Salvador y Costa Rica y es el de la cadena textil que logró reconvertirse desde la maquila. En Costa Rica el sector textil en los años ochenta creció

basado en la maquila textil, pero luego disminuyó sensiblemente. En cambio, en El Salvador la maquila textil se expandió fuertemente hasta 2003, año cuando China entró a la Organización Mundial del Comercio (OMC) y también porque en 2005 expiró el régimen de cuotas a los textiles y entró el nuevo Acuerdo sobre Textiles y Vestuario de la OMC (Padilla, 2014).

Como lo muestra la gráfica 11, de 2004 en adelante la maquila disminuyó, pero comenzaron a aumentar las exportaciones textiles. Este comportamiento se explica por la implementación de una política de desarrollo productivo que se basó en un acuerdo público-privado para reconvertir la maquila a industria textil (modelo paquete completo), también se implementó una estrategia de diversificación textil para lo cual se atrajo a la empresa Pettenati de Brasil para que impulsara la industria de textiles sintéticos (ropa deportiva y de invierno), las cuales podían exportarse a Estados Unidos a través del recién aprobado Tratado de Libre Comercio entre República Dominicana, Centroamérica y Estados Unidos

Gráfica 11 El Salvador: diversificación de exportaciones

(Millones de US$)

Fuente: Elaboración propia con datos de BCR.

El Salvador: Diversificación de exportaciones(Millones de US$)

0

1,000

2,000

3,000

4,000

5,000

6,000

7,000

8,000

1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014

Tradicionales No tradicionales Maquila ServiciosFuente: Elaboración propia con datos de BCR.


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de América (DR-CAFTA). La implementación del programa de paquete completo, combinado con técnicas “justo a tiempo”, hicieron factible importar algodón, elaborar el hilo, luego la tela y finalmente confeccionar la prenda (Padilla, 2014). El sector siguió creciendo a un ritmo más moderado que antes, pero la cadena de valor ha seguido añadiendo más eslabones en el país, como son el manejo de inventarios a tiendas detallistas en Estados Unidos (si un determinado estilo de prenda se vende más en Estados Unidos, automáticamente se empieza a producir más de esa prenda en El Salvador), y se ha incursionado en el diseño de modas, las cuales son enviadas a Estados Unidos para su aprobación.

El modelo de política de desarrollo pro diversificación aplicado en el caso de la reconversión e industrialización textil en El Salvador, resulta un ejemplo muy importante para ser aplicado a otras industrias que desean transitar hacia un enfoque de la cadena de valor mundial. Esta favorable reconversión fue producto de un trabajo conjunto público-privado, que benefició a 90,000 trabajadores del sector. No obstante, la diversificación industrial en El Salvador ha sido muy limitada, y existe un potencial para avanzar con similar modelo en otras actividades (más adelante se analiza la institucionalidad y las estrategias).

3.4 En las exportaciones salvadoreñas predominan las de baja intensidad tecnológica

En 2011 las exportaciones de baja intensidad tecnológica representaron el 64%, las cuales están conformadas por los hilos, telas y prendas

de vestir que se vende al exterior. Por su parte, las exportaciones de bienes intensivos e intermedios tecnológicos fueron más bajas, 15%; mientras que las manufacturadas con base en recursos naturales registraron un 21%. Al comparar su desempeño contra 1990, se observa que se perdió participación en las exportaciones de intensidad media que pesaban 18.4% y de intensidad alta que eran 9.5% (gráfica 10); esto refleja la falta de una estrategia e institucionalidad más coordinadas para enfocarse en dichas actividades. Si bien una industria ancla de estos sectores con más uso de tecnología ha sido AVX, como país no se ha logrado atraer a nuevas empresas relacionadas con dicho rubro. En la década de los años setenta, El Salvador logró atraer a una de las empresas pioneras en el ámbito tecnológico de aquella época, esa fue Texas Instruments, que elaboraba los circuitos integrados en el país y llegó a generar más de 5,000 empleos directos11 (lo que Intel ha sido para Costa Rica), pero la incertidumbre por el conflicto armado la obligó a retirarse del país.

Es importante resaltar que transitar a productos con mayor valor agregado, demandará un mayor acercamiento de las universidades y centros tecnológicos del país con los sectores productivos, para poder brindar el soporte del conocimiento que las nuevas habilidades demandarán, tal como ocurrió en Costa Rica con Intel; o como sucedió en El Salvador con Aeroman y su vinculación con la Universidad Don Bosco para formar técnicos certificados internacionalmente.

11 Columna “El tesoro que tuvimos”, publicado en el Diario de Hoy, por un extrabajador de Texas Instruments http://www.elsalvador.com/noticias/EDICIONES ANTERIORES/2000/OCTUBRE/octubre2/EDITORIALES/edito1.html

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EstudiosEconómicos

DEC

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3.5 Costa Rica aprovechó más el DR-CAFTA que El Salvador

Los países de Centroamérica y República Dominicana firmaron un Acuerdo de Libre Comercio (ALC) con su principal socio comercial, Estados Unidos, el cual entró en vigencia en 2006 para casi todos los países, exceptuando Costa Rica. El acuerdo era muy importante para la región, ya que se realizaba en el contexto del ingreso de China a la OMC y la finalización del programa Iniciativa para la Cuenca del Caribe (CBI, por sus siglas en inglés) que brindaba preferencias para exportar textiles, entre otros. Por otra parte, las expectativas eran que las exportaciones e inversiones se incrementarían, lo cual permitiría aumentar el empleo y desarrollo en los países de la región.

Un estudio sobre las oportunidades y desafíos del DR-CARTA, elaborado por el Banco Mundial (2006), planteaba que la región necesitaba implementar una agenda complementaria para poder aprovechar las oportunidades que la política comercial abría. Al respecto, planteaba que Costa Rica debería de “mejorar la calidad de las carreteras,

la eficiencia de los puertos y aduanas, el aumento de la profundidad del sector financiero, y la calidad y cobertura de la educación secundaria”. Mientras que para El Salvador, debería de mejorar “la calidad de las carreteras, la reducción de los costos de transporte, y el fortalecimiento de la gobernabilidad... y la educación secundaria” (Banco Mundial 2006, pág. 14). Para ambos países, sugería mejorar la investigación y desarrollo articulando los fondos públicos y privados.

De acuerdo con resultados del Departamento de Comercio, las importaciones de Estados Unidos que provienen de los países del DR-CAFTA han experimentado aumentos de 57% en promedio para los países, comparando 2005 con 2014. El país que más beneficio logró fue Costa Rica ya que el valor de las exportaciones de bienes aumentó en 178.2% durante dicho período, mientras que El Salvador solo aumentó 20.5%, ocupando el penúltimo lugar del grupo (gráfica 12). Estos resultados muestran que Costa Rica aprovechó mejor el acuerdo, aunque los desafíos que planteaba el Banco Mundial, aún siguen muy vigentes.

Gráfica 12 Exportaciones de bienes de países DR-CAFTA hacia Estados Unidos (Millones de US$)

Fuente: Departamento de Comercio de Estados Unidos. https://www.census.gov/foreign-trade/statistics/country/index.html

Exportaciones hacia Estados Unidos, 2005-2014(Millones de US$)

0

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10,000

11,000

12,000

13,000

2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Costa Rica Guatemala El Salvador Honduras Nicaragua Rep. Dominicana

Fuente: Departamento de Comercio de Estados Unidos. https://www.census.gov/foreign-trade/statistics/country/index.html

Var. 2014/2005Costa Rica 178.2%Nicaragua 162.8%Guatemala 34.4%Honduras 23.8%EL Salvador 20.5%Rep. Dominicana -1.8%


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La12aceleración veloz de las exportaciones y su diversificación se debió, en buena parte, a la capacidad de atraer inversión extranjera directa (IED) en sectores nuevos con ventajas comparativas para exportar; este fenómeno es válido para Costa Rica (efecto Intel) y El Salvador (efecto maquila e industria textil, Calvo). Existen dos fenómenos que propiciaron un ambiente favorable para que ese resultado se presentara en países de ingresos medios altos como Costa Rica, y medios bajos como El Salvador. El primer fenómeno fue la globalización creciente13, en la cual muchas compañías internacionales buscaron reinstalarse aprovechando el mayor comercio, reducción de costos de transporte y de comunicación; mientras que el segundo factor fue que los países en desarrollo ofrecieron incentivos para atraer inversionistas extranjeros. CEPAL (2014, página 21) ha señalado, para el caso de Costa Rica, que “el principal motor de la diversificación, ha sido la atracción de inversiones extranjeras en dichos sectores”.

12 En los países pequeños y sin recursos, la inversión extranjera se presenta para aumentar la eficiencia en la cadena de producción global; para otros países con recursos naturales se instala para explotarlos; y en otros países grandes con poder de compra, la inversión extranjera busca sustituir importaciones, ver PROCOMER ”Evolución reciente y efectos de la IED en Costa Rica (2000-2007)”.

13 McKinsey (2014). Global flows in a digital age: How trade, finance, people, and data connect the world economy, McKinsey Global Institute, april 2014. Este análisis muestra una profundización de la globalización que se nutre de las transformaciones digitales de las transacciones en marcha.

4.1 Costa Rica triplica la IED de El Salvador, 1997-2014

Al comparar los flujos de IED se destaca que Costa Rica triplicó lo que El Salvador realizó durante el periodo de 1997 a 201414. Costa Rica recibió en el periodo en promedio 4.6% del PIB, equivalente a US$22,945 millones, tres veces más que El Salvador (US$7,302 millones y en promedio 2.4% del PIB); el único año cuando El Salvador superó a Costa Rica fue en 1998, cuando se materializaron las inversiones extranjeras en telecomunicaciones (privatización de la empresa nacional) y en energía eléctrica (generadora y distribuidoras planta térmica) (FUSADES, 2003, páginas 85 y 86) (gráfica 13).

Cabe destacar, que los bajos resultados de El Salvador respecto a Costa Rica se han ido profundizando de manera escandalosa: i) de 1997 a 1999, Costa Rica captó US$1,638 millones, que representó un 20% más de IED que El Salvador; ii) de 2000 a 2009, Costa Rica aumentó la IED a US$10,548 millones, duplicando la de El Salvador US$4,9920 millones; y iii) de 2010 a 2014, Costa Rica alcanzó US$10,758.9 millones, superando en cuatro

14 Se parte de 1997, porque desde ese año El Salvador empezó a realizar encuestas a empresas para cuantificar la IED, antes no lo hacía bajo esta forma y había subregistro importante. Por el contrario, Costa Rica dispone de series de 1990, lo cual denota la importancia estadística de dicha variable.

4. La atracción de inversión extranjera fue clave para exportar12

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años lo logrado una década atrás, y siendo 11 veces superior a lo que captó El Salvador (US$924 millones) en el periodo. Lo que El Salvador acumuló en cuatro años es inferior a lo que Costa Rica recibió en un año particular.

4.2 En Costa Rica la IED fue clave para diversificar y exportar

A través de la IED, Costa Rica logró insertarse globalmente a través de diversificar los sectores productivos, aumentar el valor agregado de los productos exportados, ingresar a nuevas cadenas globales, y aumentar el empleo y los salarios de los trabajadores. Se analiza el período de 2000 a 2014, en el cual se puede observar una agenda estratégica bien estructurada para diversificarse, basado en construir capacidades competitivas en la producción o de servicios.

El estudio de CEPAL 2014, señala que Costa Rica ha modificado su estrategia de atracción, en la década de los años ochenta se enfocó en el sector textil, en

los noventa en actividades electrónicas y turismo, en la década del 2000 se enfocó en servicios empresariales a distancia y dispositivos médicos y recientemente en nichos de cadenas de valor global ya establecidos. El impacto de esta estrategia ha sido:

! Las multinacionales aumentaron. En 1990 existían 16 multinacionales, las cuales se habían expandido a 250 en 2013.

! Creció el empleo formal calificado. Un 25% del total de empleados, se desempeñan en actividades exportadoras, que en buena parte surgieron de IED. Es una de las tasas más altas en América Latina.

! Alta participación de la PYMES en exportación y proveedores. Las PYMES participan con el 13% del total exportado, es la segunda tasa más alta después de Uruguay.

Al analizar por sectores el flujo de IED en Costa Rica de 2000 a 2014 (cuadro 2), se destaca que el sector industrial fue el que más inversiones recibió (US$7,352 millones), representando el 34.5% del total, acá ha sido clave los impactos del sector

Gráfica 13 Costa Rica triplica la IED que recibió El Salvador durante 1997-2014

(Millones de US$)

Fuente: BCR y COMEX.

59

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216 173279

470

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241

1,551

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366

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219

482

179275

407

612 620

409 460659

575

794 861

1,469

1,8962,078

1,3471,466

2,1782,332

2,677

2,106

-500

-250

0

250

500

750

1,000

1,250

1,500

1,750

2,000

2,250

2,500

2,750

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014


Gráfico no. 13Saldo Neto de Inversión Extranjera Directa, 1997-2014

(En millones de dólares)

Fuente: BCR y COMEX.


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electrónico, dispositivos médicos y nichos dentro de cadenas industriales. El segundo sector fue la construcción que representó el 23.4%, en la cual se ha gestado una fuerte expansión inmobiliaria para oficinas (centro de servicios a distancia) o para pensionados. El tercer lugar lo ocupó el turismo con 9%, lo cual ha ido vinculado con la imagen de una Costa Rica verde. En cuarto lugar, se encuentran las telecomunicaciones y financieras (11.6%), cuya apertura (RD-CAFTA) permitió la inversión en sectores nacionales protegidos.15

El sector manufacturero de Costa Rica ha sustentado su expansión de exportaciones, en la estratégica atracción de IED que le permitió incorporar nuevas cadenas globales de producción y diversificar con más tecnología la industria. Desde 2000 a 2014, en promedio la IED fue de US$490.1 millones en industria, esto tiene un

15 El BCR adoptó la nueva metodología “Encuesta Coordinada de Inversión Directa” que promovió el Fondo Monetario Internacional (FMI), con el fin de adoptar el Manual VI de Balanza de Pagos. Este cambio metodológico implementado en el cuarto trimestre de 2009, presenta un cambio sobre la serie anterior, principalmente en lo referido a los préstamos entre empresas de IED, que antes aparecían en una cuenta, y ahora están incorporados en cada sector productivo.

efecto importante en las exigencias de calidad, demanda de mayores habilidades técnicas de los trabajadores, una mayor vinculación con la academia y un surgimiento de cadena de proveedores pymes. Cabe resaltar que después de la crisis financiera internacional, Costa Rica aumentó el promedio anual de atracción a US$612 millones de 2010 a 2014 (gráfica 14). Estos últimos montos de inversión llegaron a representar el 10% del PIB de la industria costarricense, lo cual evidencia el enorme soporte internacional para diversificar y vincular su economía a las cadenas de valor global.

El Salvador, por su parte, en el sector industrial atrajo US$1,367 millones entre 2000 y 2014, es decir menos de US$5,985 millones que Costa Rica. El promedio de IED fue bajo (US$91 millones); pero lo que más preocupa, fue que después de la crisis internacional de 2009, el descenso del promedio anual de la inversión extranjera a US$77.2 millones (2010-2014), lo cual fue menor que el promedio histórico y fue en la dirección contraria de Costa Rica. El Salvador, está perdiendo un importante motor para modernizar y diversificar su estructura productiva, y conectar a las cadenas globales de producción.

Cuadro 2 Costa Rica y El Salvador15: IED por sectores, 2000-2014

Fuente: BCR y BCCR.

Diferencia

US$ millones % del total US$ millones % del total CR-ES (millones)

Agropecuario 774.8 3.6% 57.9 1.0% 716.9Industria 7,352.0 34.5% 1,367.0 23.2% 5,985.0Construcción 4,978.7 23.4% 2.9 0.0% 4,975.8Comercio 1,080.1 5.1% 344.7 5.9% 735.4Electricidad 508.3 2.4% 39.0 0.7% 469.3Telecomunicaciones 1,280.0 6.0% 689.7 11.7% 590.3Financieras y Seguros 1,187.6 5.6% 2,123.6 36.1% (936.0)Turismo 1,926.7 9.0% 0.0 0.0% 1,926.7Concesiones 537.7 2.5% 0.0 0.0% 537.7Otros sectores 1,681.2 7.9% 270.5 4.6% 1,410.7Préstamos entre empresas IED 0.0 0.0% 987.6 16.8%

Totales 21,307.0 5,882.9 15,424.1

Fuente: BCR y BCCR.

El SalvadorCosta Rica

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EstudiosEconómicos

DEC

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4.3 El 48% de la IED en El Salvador fue en telecomunicaciones y financieras (1997-2014)

Durante el periodo de 2000 a 2014, un 47.8% del total invertido se concentró en adquisiciones y reinversión de los sectores de servicios financieros y telecomunicaciones, a través de los cuales compañías internacionales adquirieron empresas ya establecidas, y aumentaron la competitividad y eficiencia logradas. El principal sector receptor de IED fue el financiero y seguros que recibió US$2,124 millones, representando el 36.1% del total; mientras que el sector telecomunicaciones subió su participación al 11.7% del total (cuadro 2).

Las inversiones extranjeras en el sector financiero reflejaban las favorables expectativas que existían sobre un desempeño favorable de la economía del país para los próximos años, así como planteaba un reconocimiento implícito en adquirir empresas sólidas y bien reguladas. Las inversiones extranjeras

en el sector financiero experimentaron un fuerte incremento de US$1,167 millones en 2007 (el más alto de la serie), cuando se materializaron las negociaciones de adquisiciones de los principales conglomerados financieros del país, tales como: Banco Agrícola fue adquirido por Bancolombia (Colombia), Banco Cuscatlán fue adquirido por Citi, el último lote de acciones del Banco Salvadoreño fue comprado por HSBC (FUSADES, 2007).

El segundo sector en recibir inversiones fue la industria, como se comentó anteriormente. En este sector las empresas extranjeras más sobresalientes han sido: Calvo de España para exportar atún desde 2003; Jumex de México para distribuir regionalmente en 2006; Pettenati de Brasil en 2008, la cual se benefició del DR-CAFTA; y recientemente OPP Film de Perú en 2014 en el área de recubiertas plásticas para empaques flexibles. Si bien estas actividades muestran las potencialidades del país, se observa un limitado aprovechamiento de las oportunidades, debido al desenfoque del país y la falta de estrategia económica.

Gráfica 14 Costa Rica y El Salvador: flujos de inversión extranjera directa, sector industria, 2000-2014

Fuente: Bancos Centrales de Costa Rica y El Salvador; se advierte que en 2009 en El Salvador el incremento se explica principalmente por un cambio metodológico

Gráfico no. 14Atracción de Inversión Extranjera en la Industria, contribuyó a diversificar

(100)

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200

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2001 2002 2003 2003 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Mill

ones

de

US$

Costa Rica El Salvador Costa Rica acumuló US$7,056 millones

El Salvador logró US$1,655 millones

Fuente: Bancos Centrales de Costa Rica y El Salvador; se advierte que en 2009 en El Salvador el incremento se explica principalmente por un cambio metodológico


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4.4 Estados Unidos el principal inversionista extranjero en Costa Rica y El Salvador ¿quién aprovechó mejor el DR-CAFTA?

Costa Rica aprovechó el DR-CAFTA para incrementar sustancialmente la IED que proviene de Estados Unidos, el cual ha invertido US$8,028 millones desde que aprobó el acuerdo en 2007 hasta 2014, pero durante el periodo de 2000 a 2014 recibió de Estados Unidos US$12,119 millones, representando el 56.9% del total. El Salvador no aprovechó el DR-CAFTA ya que desde su firma solo captó US$626 millones, significativamente por debajo de Costa Rica; desde el 2000 al 2014 El Salvador recibió US$1,389 millones (es un 11% de lo que recibió Costa Rica) y representó el 23.6% del total (gráfica 15).

Es importante señalar que la IED de Estados Unidos fue afectada por la severa crisis financiera

internacional de 2008; pero Costa Rica logró mantener niveles altos de recepción. En cambio, El Salvador deterioró su clima de negocios, no tuvo agenda estratégica de atracción de inversión, y lo que el gobierno se dedicó a lograr fueron los fondos de FOMILENIO II por US$277 millones.

Costa Rica recibe un 75% de IED de países de América; España es su segundo socio individual en inversión con 6.5% del total. Luego destacan como principales inversores países como México, Canadá, Colombia, Panamá (cuadro 3).

Para El Salvador su segundo socio en atracción de IED ha sido Panamá (US$1,338 millones participando con 22.7%), aunque se debe aclarar que esto se debe a que conglomerados financieros locales tenían la matriz en Panamá, y cuando fueron comprados por Banca Internacional los registros del país de origen quedaron en Panamá, aunque hayan sido bancos de Colombia o de otro país. México es el tercer socio, seguido de Colombia (cuadro 3).

Gráfica 15 Flujos de IED de Estados Unidos: Costa Rica aprovechó el DR-CAFTA

y El Salvador aún no (US$ millones)

Fuente: Elaboración propia con base a datos del BCR, BCCR, DIGESTYC, FMI, e INEC

Gráfico no. 15Costa Rica aprovechó el CAFTA, mientras El Salvador sigue sin estrategia (US$)

1,3761,216

1,004

47 101

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0

200

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1,000

1,200

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2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Mill

ones

de

US$

Costa RicaEl Salvador

Costa Rica aprovechó CAFTA, recibió US$8,028 millones y El Salvador captó US$626 millones

Fuente: Elaboración propia con base a datos del BCR, BCCR, DIGESTYC, FMI, e INEC

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EstudiosEconómicos

DEC

26

Al comparar el desempeño de El Salvador y Costa Rica, sobre la apuesta de crecimiento basado en promoción de exportaciones y atracción de inversión que se empezó a implementar a finales de la década de los años ochenta; entre ambos países se presentan diferencias importantes, en buena parte, explicadas por: i) la fortaleza institucional y el consenso nacional sobre el nuevo modelo; ii) creación de la estructura institucional que promovieron políticas de desarrollo exportador y de atracción de inversiones; y iii) construcción de un marco de incentivos para exportar e invertir. 16

16 El BCR adoptó la nueva metodología internacional de Balanza de Pagos, por lo que cambió la metodología de la Inversión Extranjera Directa en el cuarto trimestre de 2009, ya que incorporó en cada actividad productiva los préstamos entre empresas de IED, y antes los separaba.

Este análisis institucional se divide en dos áreas: en la primera parte, se estudiará la estructura institucional con el fin de comprender el contexto y las entidades que lideraron y representaban los lineamientos del cambio; en la segunda parte, se documentarán las políticas públicas implementadas, los programas de apoyo, los recursos brindados, el impacto alcanzado, y se evalúan la eficiencia y eficacia. Un factor importante a considerar sobre ambos países, es que simultáneamente en el ámbito mundial estaba emergiendo un nuevo ciclo de globalización del comercio y la producción, que se basaba en un modelo de mayor eficiencia a través de relocalizar las plantas de producción mundial, o de crear nuevas cadenas de producción globales costo-eficientes.

Cuadro 3 Costa Rica y El Salvador16: IED por países, 2000-2014

1/ Para El Salvador la IED de Colombia es de 2010 a 2014, por limitación de informaciónFuente: BCR, BCCR y COMEX

US$ millones % del total US$ millones % del total

Estados Unidos 12,119 56.9% 1,389 23.6%España 1,386 6.5% 394 6.7%México 1,217 5.7% 807 13.7%Cánada 887 4.2% 201 3.4%Panamá 695 3.3% 1,338 22.7%Colombia 1/ 654 3.1% 666 11.3%El Salvador 359 1.7% n/a n/aCosta Rica n/a n/a 79 1.3%Otros 3,991 1,007

Totales 21,307 5,882

Fuente: BCR, BCCR y COMEXlimitación de información


1/ Para El Salvador la IED de Colombia es de 2010 a 2014, por

5. Visión e institucionalidad del crecimiento basado en atracción de inversiones y exportaciones


28


5.1 Institucionalidad y consenso sobre el nuevo modelo

Si bien ambos países empezaron a implementar el modelo exportador en años similares, existen sustanciales diferencias sobre el contexto en que cada uno lo empezó a implementar. Al respecto, Costa Rica experimentaba una crisis fiscal y la sustitución de importaciones no rendía más crecimiento; pero al mismo tiempo, se estaba consolidando como una de las democracias más estables del continente. Por su parte, El Salvador estaba en un proceso de diálogo para finalizar el conflicto armado y alcanzar la paz.

5.1.1 Costa Rica: consenso e institucionalidad

Costa Rica logró desarrollar una mayor institucionalización y un consenso político más amplio del nuevo modelo, esto fue facilitado por el bipartidismo17 (Partido de Liberación Nacional (PLN) y Partido Unión Social Cristiana (PUSC)) ya que ambos gobernaron desde 1982 hasta 2014, período durante el cual la alternancia de partidos de centro derecha y centro izquierda18 fortalecieron

17 En Costa Rica el período presidencial es de cuatro años, y desde 1982 la alternancia entre partidos fue la siguiente: El Partido de Liberación Nacional (PLN) gobernó de 1982-1986 (Luis Alberto Monge), 1986-1990 (Óscar Arias), 1994-1998 (José Figueres), 2006-2010 (Óscar Arias) y 2010-2014 (Laura Chinchilla); mientras que el Partido Unidad Social Cristiana (PUSC) gobernó de 1990-1994 (Rafael Calderón), 1998-2002 (Miguel Rodríguez) y 2002-2006 (Abel Pacheco). Actualmente gobierna el Partido Acción Ciudadana con Luis Guillermo Solís (2014-2018).

18 Gutiérrez, M. y Straface, F. (2008), plantean que Costa Rica desde la década de los años noventa, ha experimentado un crecimiento alto basado en las exportaciones, pero que actualmente existe una preocupación por el aumento de la desigualdad, y cierta parálisis en la implementación de nuevas reformas que aumenten el desarrollo “Democracia estable ¿alcanza? Análisis de la gobernabilidad en Costa Rica”.

la institucionalidad, mantuvieron una agenda de inserción internacional lo más favorable para Costa Rica, y promovieron la participación y desarrollo de las cadenas globales de producción de alto valor agregado, atrayendo inversión extranjera.

Costa Rica también ha experimentado momentos de cuestionamiento sobre la inserción global, uno de los más importantes fue la aprobación del DR-CAFTA por sus implicaciones (Instituto Costarricense de Electricidad, ente otros), se debió realizar el primer referéndum en 2007 sobre la firma del Acuerdo de Libre Comercio con Estados Unidos, y en esa oportunidad la votación fue a favor del Acuerdo, que implicaba tener una economía abierta al comercio (Programa Estado de la Nación 2013 “controversia sobre el marco jurídico del referéndum”). Se destaca que el presidente actual, Luis Guillermo Solís, fue uno de los líderes que se opusieron a la firma del Acuerdo en el referéndum; pero al ganar la presidencia, en abril de 2014, él asumió el liderazgo para atraer inversión estratégica para lo cual ha visitado Estados Unidos en tres ocasiones para sostener reuniones con empresarios y promover que inviertan en Costa Rica (junio de 2014, septiembre de 2014, junio de 2015)19.

En conclusión, se puede observar que la agenda de internacionalización de Costa Rica, basada en la atracción de inversiones, se ha consolidado como una apuesta de país, que ha sido impulsada y validada por los diferentes partidos que la han gobernado en nueve ocasiones, desde 1982 a la fecha.

19 El presidente de Costa Rica ha visitado Estados Unidos en tres ocasiones para atraer inversionistas: junio 2014 (ver http://www.elfinancierocr.com/economia-y-politica/Cinde-gira_Estados_Unidos-Luis_Guillermo_Solis_0_538146188.html y sobre oposición DR-CAFTA http://www.elfinancierocr.com/economia-y-politica/Luis-Guillermo-Solis-Cafta-pasado_0_535146483.html; septiembre 2014 (ver http://www.cinde.org/en/news/news/president-solis-announces-expansion-of-operations-of-accenture-a-services-company-in-costa-rica; y junio 2015 http://presidencia.go.cr/prensa/comunicados/costa-rica-reafirma-potencial-para-atraer-inversiones/

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5.1.2 El Salvador: consenso e institucionalidad en construcción

El Salvador empezó a implementar el modelo exportador y de atracción de inversiones a principio de los años noventa. Un factor diferenciador con Costa Rica, fue que se estaba realizando el esfuerzo por firmar la paz e implementar reformas que fortalecieran la institucionalidad democrática (elecciones periódicas, abiertas y competitivas). Luego de la firma de la paz, otra diferencia con Costa Rica, fue que desde 1989 hasta 2009 la presidencia del Poder Ejecutivo fue ganada por un solo partido, ARENA, esto permitió promover y desarrollar el modelo exportador. En 2009 y 2014 ganó la presidencia el FMLN y ocurrió la alternancia en el país; esta situación implicó un debate debido a pronunciamientos sobre la propuesta de un nuevo modelo de crecimiento y desarrollo20, el cual generó y genera incertidumbre sobre qué tipo de cambios, hacia dónde girarían las políticas públicas, y esto provocó una caída en la inversión desde 2009.

Un hecho que ilustra los cuestionamientos del FMLN al modelo de apertura e inserción internacional a través de Tratados, fue la presen-tación de una demanda de inconstitucionalidad para el DR-CAFTA en 2006, que en aquella ocasión fue realizada por el actual presidente Salvador Sánchez Cerén (comparte la misma oposición que el presidente actual de Costa Rica), sobre la cual la

20 En 2010, el diputado Roberto Lorenzana en una entrevista a El Faro declaraba “con el Presidente hay una disputa ideológica sobre el rumbo del país”, para lo cual comentaba “Nosotros no estamos proponiendo el cambio de sistema. Aquellas son miradas de largo plazo, no miradas para cinco años. Entonces para dejarlo claro, en primer lugar, lo que sí estamos proponiendo es un cambio de modelo, del modelo que fracasó”. En otro segmento de la entrevista expresa “nosotros creemos que hay que iniciar el desmontaje del modelo neoliberal, y este grupo no quiere desmontar el modelo… no estamos hablando del cambio del sistema, no está planteado ni en este gobierno y posiblemente no esté planteado en futuros gobiernos”, ver http://www.elfaro.net/es/201006/noticias/1861/

Sala de lo Constitucional, en mayo de 2015, resolvió que únicamente eran inconstitucionales solo dos artículos, por lo que el tratado en su esencia continúa vigente21. La actual presidencia22 decidió mantener instancias de diálogo como el Asocio para el Crecimiento, en la cual el gobierno de El Salvador, el sector empresarial y el gobierno de Estados Unidos promueven acciones de política pública para aumentar el crecimiento y reducir la pobreza. También mantiene el apoyo de FOMILENIO II, el cual busca mejorar el clima de negocios, e incrementar la conectividad y apoyar la educación.

Al analizar los planes quinquenales 2010-2014 y 2014-2019, se observa el planteamiento de políticas públicas sobre promoción de exportaciones y atracción de inversión, pero estas se desarrollaron bajo un contexto de enfrentamiento de la presidencia con el sector privado (2010-2014) y luego de un mayor diálogo pero sin resultados (2014-2015) (FUSADES, 2015). A continuación las propuestas en los planes:

! Plan Quinquenal 2010-2014, los énfasis del cambio se refirieron a implementar políticas públicas que aumenten la equidad, inclusión y sostenibilidad ambiental (página 12) como vías para reducir la pobreza. En otras partes del documento, hace referencia al bajo crecimiento, limitada generación de empleo, poca diversificación exportadora y débil inserción internacional (págs. 21 y 22). También, una de las metas del Plan era aumentar las exportaciones al 20% (pág. 55), aumentar

21 En la resolución de la Sala de lo Constitucional, se señala que el actual canciller, Hugo Martínez, y el secretario privado de la presidencia, Manuel Melgar, presentaron en conjunto con el presidente Sánchez Céren, una de las demandas, ver link siguiente http://static.ow.ly/docs/7-2006%20%C3%BAltima%20versi%C3%B3n%20al%2029-V-2015%20FIRMADA_3m4L.pdf

22 Declaraciones sobre la continuidad del Asocio para el Crecimiento http://www.presidencia.gob.sv/continua-el-consejo-nacional-para-el-crecimiento/


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la producción y exportación reconvirtiendo sectores (pág. 53). Si bien el Ministerio de Economía y la Agencia de Promoción de Exportaciones e Inversión Extranjera (PROESA), mantuvieron agendas de apoyo al desarrollo productivo, su impacto fue bien limitado, como ya se mostró estadísticamente (crecimiento, exportación e inversión). Al respecto, se destaca que en 2010, el Ministerio de Economía (MINEC, 2010) planteó la “Estrategia integral de fomento a las exportaciones 2010-2024”; pero sus resultados son muy bajos; dicha estrategia permitió gestionar y aprobar un préstamo por US$30 millones con el BID (2013), con el fin de impulsar las exportaciones y empleo. Estas medidas se impulsaban bajo polarización y enfrentamiento con el sector privado, así:

# Se presentó un permanente conflicto entre el gobierno y el sector privado, por acusaciones de la presidencia hacia el sector privado, y por el señalamiento del sector privado agremiado por la falta de claridad de políticas económicas y del deteriorado rumbo del país23. FUSADES (2014, página 55), al analizar el quinto año del gobierno y su relación con el sector privado, señala “la relación del presidente Funes con el sector privado se deterioró hasta suprimirse por completo la comunicación con los representantes gremiales de los empresarios” e indica que en los últimos doce meses ese estatus se había profundizado más.

# Los resultados económicos reflejaron la polarización, el plan quinquenal establecía

23 Asociación Nacional de la Empresa Privada (ANEP) ha señalado en comunicados el ambiente que provoca el gobierno y que genera incertidumbre en los inversionistas, uno de los comunicados fue el que se planteó en junio de 2013 “Riesgos del país en el último año de gobierno” http://www.anep.org.sv/index.php?option=com_docman&Itemid=73&limitstart=5)

crecer en promedio 3.9% en 2010-2014, pero el resultado fue 1.9%; mientras para las exportaciones reales proyectaba 6.8% para el periodo, el resultado fue 3.5%; y finalmente, la inversión como proporción del PIB cayó por debajo del 15%, muy similar a las tasas de inversión que se presentaron durante el conflicto de los años ochenta (alta incertidumbre).

! Plan quinquenal de Desarrollo (PQD)

2014-2019

El marco de referencia del plan se plantea “apuesta a convertir a El Salvador en un país incluyente, equitativo, próspero y solidario que ofrezca oportunidades de buen vivir a toda su población…”. Para alcanzar este propósito plantea la necesidad de transformar los principios de acción del Estado, para lo cual el Estado deberá “ser el principal gestor y movilizador del desarrollo integral del país y un promotor insustituible del cambio que, fundamentado en la Constitución de la República, reconozca al ser humano como sujeto y fin…” (PQD 2014-2019, página 39). En este sentido, hace referencia que el Estado debe recuperar su capacidad de articulador, a través del fortalecimiento de su capacidad planificadora, para lo cual construirá el Sistema Nacional de Planeación.

El plan propone que uno de los desafíos será reducir la pobreza, para lo cual se deberá aumentar el crecimiento, para generar más y mejores empleos; asimismo, define como desafío “generar gobernabilidad y acuerdos en torno a las grandes prioridades del país” (PQD 2014-2019, página 65), para reducir la polarización y poder definir políticas de Estado. El plan está organizado en objetivos, siendo el primero “Dinamizar la economía nacional para generar oportunidades y prosperidad a las familias, a las empresas y el país”, para lo cual se ha planteado un conjunto de metas, siendo:

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! Crecer en promedio 3% durante el quinquenio; en el periodo anterior el promedio fue 1.9%.

! Las exportaciones incrementarlas en US$1,500 millones, respecto al quinquenio anterior, esto da una tasa promedio nominal de crecimiento de 4.6%.

! La inversión privada doméstica aumentarla a 15% del PIB; el quinquenio anterior fue 11.7%, lo cual significaría que la inversión sería un motor del crecimiento. Esta meta es bastante razonable, ya que la inversión pública puede ser 3% del PIB, pero no se menciona la meta para Inversión Extranjera Directa.

Para alcanzar estas metas, identifica 11 líneas de acción estratégica, subdivididas en 60 programas de acción. Una grave y preocupante debilidad del PQD 2014-2019, es que no tiene identificado un presupuesto; planes sin presupuesto, tienden a convertirse en un listado de buenas intenciones, pero sin un compromiso serio y real con resultados24.

! En la evaluación de la relación entre la empresa privada y la presidencia en su primer año de gobierno, se destacan signos de recuperación sobre la base de diferentes espacios de diálogo que se han abierto, y la sensible reducción de la confrontación que caracterizó al anterior presidente; no obstante, existe preocupación sobre la falta de resultados del diálogo (FUSADES 2015, página 69).

24 El actual presidente de Costa Rica, Luis Guillermo Solís, presentó su Plan Nacional de Desarrollo 2015-2018, el cual muestra una visión, que propone una estrategia para lograrlo, fundamentado en la identificación de objetivos, indicadores para evaluar resultados, metas, acciones basadas en proyectos, con recursos financieros e instituciones responsables (ver http://presidencia.go.cr/blog-presidencia/125-plan-nacional-de-desarrollo-2015-2018/).

El modelo exportador y de atracción de inversiones en El Salvador, ha enfrentado tensiones en la alternancia, pero los planes quinquenales muestran que son parte de las políticas públicas indispensables para crecer, aunque existen problemas de efectividad en los resultados logrados hasta el momento. El presente gobierno tiene la oportunidad de consolidar un acuerdo público-privado sobre el crecimiento impulsado por la exportación y la inversión nacional y extranjera, para generar los empleos que la sociedad necesita.

5.2 Creación de la estructura institucional de las políticas de desarrollo exportador y de atracción de inversión

En los años ochenta emergió con gran fuerza la idea que el crecimiento en los países en desarrollo, se lograría a partir de aprovechar la economía global, a través de un modelo basado en las exportaciones, la apertura comercial, y un mayor papel a los mercados para la asignación de recursos, ya que el modelo de sustitución de importaciones que se había implementado por décadas no había logrado el crecimiento esperado, debido al enfoque de basarse en el mercado interno, con un Estado que tenía un fuerte papel de intervención al seleccionar industrias ganadoras y protegerlas de la competencia, lo cual había distorsionado la asignación eficiente de los recursos.

El nuevo modelo enfrentaba el problema que no existían instituciones ni el personal técnico, que tuvieran capacidad para formular las nuevas políticas públicas. En los años ochenta, las oportunidades para exportar se abrían a partir de que Estados Unidos aprobó en 1984 la Iniciativa


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para la Cuenca del Caribe (ICC)25, la cual brindaba concesiones arancelarias unilaterales a los países de la región, en textiles y otros productos. Ante dicha situación, la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID) apoyó a Costa Rica y El Salvador para crear programas que se enfocaran en promover un modelo exportador y de atracción de inversión.

En Costa Rica se creó la Coalición Costarricense de Iniciativas de Desarrollo (CINDE), y en El Salvador la Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social (FUSADES), instituciones que promovieron el modelo de exportaciones e inversión. Al respecto, FUSADES, como centro de pensamiento, publicó el influyente libro dorado “La necesidad de un nuevo modelo económico para El Salvador” en el cual se planteaba una estrategia que se basaba en la “diversificación y aumento de las exportaciones… y el papel del sector público se concibe como promotor y facilitador del proceso productivo” (FUSADES, 1985, páginas 36 y 37).

Costa Rica empezó primero la implementación del modelo, a través de impulsar la apertura de la economía y la reducción del sesgo antiexportador, por medio de la unilateral desgravación arancelaria en 1987, mientras que en El Salvador fue en 1989.

5.2.1 CINDE y su influencia en COMEX y PROCOMER

CINDE recibió una donación de US$11 millones de USAID y se convirtió en la entidad privada que promovió y apoyó la creación del marco de instituciones que trabajaron la atracción de

25 La ICC, tenía por objetivo promover las exportaciones de dichos países, pero simultáneamente buscaba reducir los costos de la manufactura en Estados Unidos, al poder maquilar en países con costos de mano de obra más bajos.

inversiones, la promoción de exportaciones y el desarrollo de la política comercial (CEPAL, 2014). A lo largo del tiempo, CINDE pasó por varias etapas, la primera fue apoyar, en forma generalizada, el desarrollo productivo, pero encontró fortaleza en la atracción de inversiones; la segunda fase se enfocó en atraer inversiones en alta tecnología; la tercera en atraer inversiones en productos electrónicos, dispositivos médicos y servicios a distancia; y recientemente se enfoca en atraer empresas de más valor agregado e innovación y en desarrollar clústeres exportadores. Otra tarea clave ha sido las labores de aftercare.

El conocimiento y liderazgo que ganó el equipo de profesionales de CINDE, fue crucial para apoyar e incidir en la creación del andamiaje institucional especializado, así:

! Creación del Ministerio de Comercio Exterior (COMEX) por ley en 1996, en la cual se le asigna la responsabilidad de ente rector y coordinador de la política comercial, la promoción de exportaciones y la atracción de inversiones. COMEX había existido desde 1986 a través de una normativa del presupuesto, pero en 1996 se fortaleció y elevó su rango a ministerio.

! Creación de Promotora de Comercio Exterior (PROCOMER) en 1996, simultáneamente cuando se creó COMEX. Las funciones están orientadas a promover y apoyar el sector exportador y administrar el régimen de zonas francas. Para evitar los problemas de la burocracia de Costa Rica, se creó un vehículo institucional descentralizado que está gobernado por una Junta Directiva, en la cual participan representantes del sector productivo exportador, lo cual le permite mayor agilidad para responder a las demandas del mercado. También se acordó, que una parte del presupuesto provendría de un impuesto a las exportaciones. Las principales medidas

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se han enfocado a: simplificación de trámites, promoción de exportaciones, facilitación de

información y encadenamiento productivo (diagrama 2).

CINDE siempre abogó por la excelencia profesional del equipo de apoyo, por ello a lo largo de tres décadas contribuyó a crear una masa crítica de expertos, varios miembros de Junta Directiva fueron nombrados ministros de COMEX, y luego algunos ministros de COMEX fueron directores ejecutivos de CINDE. En 2014 se nombró al nuevo Director Ejecutivo de CINDE, quien había trabajado antes como Director de PROCOMER, y la funcionaria que fue sustituida había sido ministra de COMEX antes de llegar a CINDE.

CINDE también ha desempeñado un papel clave para el diálogo público-privado; de acuerdo con CEPAL 2014, la ausencia de gremiales especializadas en Costa Rica, implicó que CINDE asumiera ese papel de representación y promoviera entendimientos claves que fueron cruciales para encontrar las mejores soluciones y mantener los acuerdos, aun cuando se presentaron cambios de gobierno.

5.2.2 Influencia de FUSADES en crear PROESA y los posteriores altibajos para consolidarse

FUSADES nació en 1983 como un centro de pensamiento que propusiera políticas públicas basadas en su misión, orientada a promover el desarrollo económico, social y sostenible, en un marco democrático y de libertades individuales. Dicha misión refleja la ansiedad y los anhelos de la sociedad salvadoreña en aquella época difícil del conflicto armado. FUSADES, en el marco de su propuesta del libro dorado, pasó a ser un centro de acción y con fondos de USAID creó e impulsó dos programas emblemáticos y claves para el desarrollo de la institucionalidad del modelo exportador y de atracción de inversiones, estos fueron:

Diagrama 2 PROCOMER: acciones para promover exportaciones

Fuente: Elaboración propia.

PROCOMER:Acciones para promover exportaciones

•Encadenamientos productivos

• Información de mercado

•Promoción de exportaciones

•Simplificación de trámites

Reducción de trámites,

digitalización de proceso, y

ventanillas únicas

Facilta el contacto de exportadores y compradores, capacita y realiza investigación de mercados

Promueve el encadenamiento de empresas locales, con empresas exportadores y multinacionales que operan en el país

Recolección, procesamiento y

remisión de información para

aumentar las exportaciones

Fuente: Elaboración propia.


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! Programa de Promoción de Inversiones y Diversificación de Exportaciones (PRIDEX). El programa permitió la formación de profesionales especializados en promover exportaciones e inversión; apoyo el nuevo marco legal para desarrollar las zonas francas del país, e incluso participó en la instalación de la primera zona franca privada “El Pedregal”. La mayoría de sus ejecutivos pasaron a asumir cargos en el Ministerio de Economía para impulsar las exportaciones, o a ser directores de PROESA.

! Programa de Diversificación Agrícola (DIVAGRO). La combinación de la reforma agraria y el conflicto armado de diez años, dañaron profundamente el sector y provocó un aumento generalizado de la pobreza rural, que se tradujo en una alta migración. El programa buscaba crear oportunidades, apoyando la rehabilitación del dañado sector, a través de extensionismo para sembrar y exportar frutas y hortalizas.

! Ambos programas fueron financiados con fondos USAID, pero impulsar la producción se enfrentaba con problemas de falta de infraestructura, costos elevados para operar, limitada formación del recurso humano, y débil o inexistente andamiaje institucional de apoyo, y un temor a la confiscación. En El Salvador había que vencer todos estos graves obstáculos (que en Costa Rica no estaban presentes); por lo que el tiempo de apoyo resultó muy corto para superar las deficiencias estructurales. Cuando finalizaron los fondos de ambos programas, a mediados de los noventa, El Salvador no había logrado crear una autosuficiente cadena exportadora agropecuaria26.

26 En 2003 se instaló una compañía una empresa de agroexportación en la Zona Franca Pipil, la cual contaba con el apoyo de una empresa israelí Rizk Alla Brother, la producción serían tomates y chiles (entre otros) sembrados bajo invernadero. Los resultados fueron limitados, evidenciando las dificultades de producir con tecnología para poder exportar, a través de un agro moderno.

Ante el deteriorado contexto en el que se encontraba el país, FUSADES comenzó a proponer para cada nuevo gobierno una estrategia quinquenal de desarrollo; también participó activamente en apoyar la consolidación del proceso de paz, y posteriormente siguió proponiendo acciones para fortalecer la estabilidad macroeconómica, aumentar la eficiencia y bajar los costos de producción del país, luego fortalecer la institucionalidad democrático y el sistema político (ver El Libro Blanco de las políticas públicas, 1985-2010, FUSADES).

Unas de las mejores contribuciones de FUSADES fue crear una masa crítica especializada de profesionales en promover exportaciones y atracción de inversiones; apoyar la instalación de zonas francas privadas a principios de los años noventa, y evidenciar que crecer era factible a través de atraer inversionistas extranjeros y que ellos mostraran las oportunidades de hacer negocios en El Salvador. Un problema observado en la implementación de DIVAGRO y PRIDEX, era que se enfrentaban problemas para desarrollar sectores exportadores. En el segundo quinquenio de los noventa, el gobierno impulsó el Programa Nacional de Competitividad de El Salvador (PNCES), el cual identificó cinco clústeres que tenían un potencial exportador, y apoyó una transformación institucional que soportara la promoción de exportaciones y atracción de inversiones; para lo cual se propuso crear una agencia nacional especializada en atraer inversiones y de fomento a las exportaciones, acorde con los estándares internacionales.

PROESA fue creada en el 2000 por Decreto Ejecutivo, experimentando fases de fortalecimiento y debilitamientos ante cambios institucionales que han germinado en su legalización por Decreto Legislativo en 2014. En todo ese periodo un tema crítico ha sido su financiamiento que estuvo relacionado con la

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prioridad de cada gobierno. A continuación un resumen de los hechos más relevantes:

! De 2000 a 2004 PROESA empezó a estructurar un equipo de trabajo, a definir una estrategia y a lograr un financiamiento, el cual estaba relacionado con la cooperación y con fondos provenientes de FANTEL27. La primera Directora Ejecutiva de PROESA fue la Licda. Patricia de Figueroa, ella había trabajado en PRIDEX de FUSADES, y contaba con la experiencia previa; ella expresó que en los primeros cuatro años de la institución se habían atraído 116 empresas que generaron 35,150 empleos28. El Ministerio de Economía (MINEC) creó la Dirección de Promoción de Exportaciones, que complementa a PROESA.

! En 2004, el gobierno le dio un nuevo impulso y fortalecimiento a PROESA. Primeramente, creó por Decreto Ejecutivo la Agencia de Promoción de las Exportaciones (EXPORTA) que estaba en el MINEC, y posteriormente para integrar ambas instituciones y articular esfuerzos de una manera más estratégica, se creó la Comisión Nacional para la Promoción de las Exportaciones e Inversiones (CONADEI) en noviembre de 2004, la cual era presidida por la Vicepresidencia de la República, con el fin de fortalecer su interacción con los diferentes ministerios e instituciones autónomas del Estado. La CONADEI contaba con un Consejo Asesor presidido también por la vicepresidencia, e integrado por el Ministerio de Economía y Relaciones Exteriores, por el presidente de la ANEP y tres representantes del sector privado29. Se establece el nombramiento

27 Los fondos FANTEL, son recursos que provienen de la privatización de las telecomunicaciones y energía. Los cuales se invierten y generan intereses, y con estos rendimientos se financian programas como el de PROESA.

28 PROESA rendía cuentas en mayo de 2014 sobre su trabajo en cuatro años, ver http://www.elsalvador.com/noticias/2004/05/24/negocios/neg4.asp

29 Decreto Ejecutivo no. 57 se crea CONADEI en noviembre 2004, http://www.diariooficial.gob.sv/diarios/do-2004/11-noviembre/23-11-2004.pdf

de un Director Ejecutivo y un equipo técnico para la implementación de las acciones. Con la CONADEI se fortalece PROESA, y se busca diversificar la atracción de inversiones, siendo algunos logros: turismo se atrae a Hoteles Decameron; servicios a distancia se atrae a DELL (centro de contacto); electrónica se instala una fábrica de arneses; diversificación textil, se atrae Pettenati; aeronáutica se apoya la venta de Aeroman a un operador mundial; etc.

! En junio de 2009, el nuevo gobierno reformó el Decreto Ejecutivo de CONADEI estableciendo que el Ministerio de Economía lo presidirá, y en el Consejo Asesor será también presidido por MINEC, y se nombra al Secretario Técnico de la Presidencia como uno de sus miembros30. Estos cambios disminuyeron la incidencia de PROESA y su protagonismo previo, que se manifestó en la caída de inversión extranjera, la cual se vio afectada por la alta polarización y deterioro del clima de inversión.

! Ante los bajos resultados, en 2011 se hizo una nueva reforma vía Decreto Ejecutivo derogándose CONADEI, se dejó solo PROESA y se nombra al Secretario Técnico de la Presidencia (STP) como Presidente de PROESA, se le agrega una nueva responsabilidad para promover los Asocios Públicos Privados (APP), pero se elimina la figura del Consejo Asesor y se sustituye por el Consejo Directivo (CD) y se excluye la representación del sector privado en el CD, quedando conformado por STP y ministros (Hacienda, Economía, Relaciones Exteriores, MOP, Turismo y Agricultura). Pero los miembros de este Consejo, oficialmente se lograron reunir muy pocas veces, y los resultados en IED siguieron siendo muy bajos.

30 Decreto Ejecutivo no. 11 reforma CONADEI, junio 2009, ver http://www.diariooficial.gob.sv/diarios/do-2009/07-julio/01-07-2009.pdf


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! En 2014, se aprueba la creación de PROESA por Decreto Legislativo. La cual establece que estará adscrita a la presidencia y su objetivo será “promover y atraer la inversión privada nacional y extranjera, promover las exportaciones de bienes y servicios producidos en el país, la evaluación y monitoreo del clima de negocios y la elaboración de propuestas de mejora a las políticas de inversión y exportaciones”. La máxima autoridad será el Consejo Directivo, que estará dirigido por el presidente31 de PROESA que será designado para cinco años por el Presidente de la República, también estará integrado por la STP y Ministros (Economía, Hacienda y Obras Públicas), dos representantes del sector privado (propuesto por las gremiales), un representante del sector académico32.

PROESA, con la aprobación por mayoría del Decreto Legislativo, ha ganado legalidad y legitimidad por la amplia discusión pública y privada sobre cómo crear la mejor institucionalidad nacional. En esta nueva fase institucional, su desafío será brindarle los recursos adecuados, que defina buenas metas de país, que las cumpla con eficiencia y eficacia y rinda cuentas acorde con estándares internacionales.

31 La ley establece que el Presidente es electo para un período de cinco años, el primer presidente nombrado ya fue sustituido en menos de un año y un mes. Los requisitos que deben cumplirse para ejercer este cargo son: tener título universitario, ser de reconocida probidad y notoria competencia en las materias relacionadas con las atribuciones, tener cinco años o más de experiencia en funciones vinculadas con el objeto de la Ley.

32 El Decreto Legislativo de la creación de PROESA se puede ver http://www.asamblea.gob.sv/eparlamento/indice-legislativo/buscador-de-documentos-legislativos/ley-de-creacion-del-organismo-promotor-de-exportaciones-e-inversiones-de-el-salvador-proesa

5.3 Los incentivos para atraer inversiones y promover exportaciones: El Salvador y Costa Rica

El análisis de los incentivos debe considerar un equilibrio entre lo que puede ofrecer un país y lo que necesitan las empresas extranjeras para instalarse (CEPAL, 2006 y Alas de Franco, 2011). Al respecto, CEPAL plantea que los países definen una estrategia para atraer inversiones en función de su escala y sus oportunidades, para el caso de economías pequeñas y sin recursos naturales como Costa Rica y El Salvador, les favorece un modelo de plataforma de bajo costo para atraer empresas que se instalen y exporten hacia mercados más grandes; para otros países más grandes (Brasil, México, Estados Unidos, etc.), el modelo más apropiado es atraer empresas para que se instalen y aprovechen el poder de compra interno. A continuación, se describirá la plataforma de incentivos que ofrecen los países, clasificada en tres niveles:

i. Imagen país, a través del Estado de derecho y predictibilidad. Las empresas extranjeras que invierten para exportar esperan un país basado en buenas leyes, en un entorno favorable para su cumplimiento, que se combina con una democracia estable que es predecible y respeta la separación de poderes (Ejecutivo, Legislativo y Judicial).

ii. Marco de políticas públicas que promueven el clima de negocios y la competitividad. Comprendido por medidas para mejorar el clima para hacer negocios, promover una sana política macroeconómica (fiscal, cambiaria y monetaria), políticas de educación que aumentan las capacidades del recurso humano, políticas que reducen costos de operación a través de tarifas eléctricas bajas, infraestructura logística

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eficiente, medidas para reducir o hacer más eficientes los trámites.

iii. Marco de institucionalidad especializada de apoyo. Esto comprende las instituciones líderes encargadas de promover específicamente las exportaciones y la atracción de inversiones. También considera el marco de leyes que brindan incentivos a ciertas actividades para que se instalen en el país.

Es importante tener en cuenta que las agencias de promoción de inversiones extranjeras pueden influir en las empresas internacionales que están buscando instalarse en un nuevo país. La agencia tiene un papel muy importante en cada una de las fases de evaluación, siendo estas (Harding y Javorcik 2012): a) lista de potenciales países para invertir, la cual puede incluir inicialmente hasta 20 países, y analiza los siguientes aspectos: i) la imagen país para invertir o el más popular, ii) países más próximos donde la empresa tiene operaciones, iii) países emergentes que se han vuelto atractivos para invertir; b) selecciona tres o cinco opciones de países, las agencias pueden influir a través de la información que dispongan en su página electrónica, y respondiendo cuidadosamente las preguntas que formule la empresa extranjera; c) la empresa extranjera visita el país, las agencias pueden apoyar mostrándoles las ventajas que encontrarán en él, conectándolos con la comunidad empresarial local; además les mostrarán los incentivos legales para instalarse, y las facilidades del proceso. Se destaca que los factores que analizan con más detalle las empresas internacionales, sobre los países seleccionados son (Alas de Franco, 2011):

! Seguridad jurídica, certidumbre en las reglas del juego y que el marco legal se cumpla.

! Capital humano formado o con cierto nivel para adquirir nuevas habilidades.

! Costos de operación bajos, en términos de

transporte logístico, energía eléctrica, agua.! Incentivos para facilitar su instalación,

entidades especializadas de apoyo, así como los regímenes de zonas francas.

! Trámites ágiles, que faciliten el comercio por la eficiencia del manejo justo a tiempo.

5.3.1 El incentivo de una buena imagen país, con estabilidad democrática

Uno de los elementos fundamentales al momento de decidir realizar una inversión son las expectativas futuras sobre el periodo esperado para recuperar los costos iniciales de la inversión y luego la rentabilidad para mantener o ampliar la operación. Generalmente, el inversionista extranjero ha resuelto dos temas críticos: i) la tecnología33 de más bajo costo con la cual ofrecerá el bien y servicio; y ii) la identificación de la demanda global, de quienes estarían dispuestos a comprar. Otro tema clave para una empresa internacional, es definir dónde puede producir al más bajo costo, con la calidad debida y la oportunidad de expandir la operación en años futuros. En este último aspecto, las empresas realizan evaluaciones y comparaciones de potenciales países para instalar su futura operación.

La decisión de invertir de una multinacional en un nuevo país de Centroamérica, podría ser semejante a la decisión que podría enfrentar un padre si su hijo le dice que ha pensado estudiar en Malawi o República de Kirguistán34; usted buscará en su mente una imagen del país, o si hay democracia y se

33 El tema de tecnología es considerado bajo una óptica amplia del conocimiento, es decir, aspectos de ingeniería de producción, de procesos y calidad de producción, gestión financiera, gestión administrativa, logística.

34 Los dos países seleccionados de ejemplo, fue porque no se escucha de ellos en nuestra región; recíprocamente debe ser igual para estos países saber las diferencias entre Costa Rica y El Salvador.


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respeta la ley. Actualmente, existen metodologías que ayudan a las empresas a decidir dónde invertir, considerando que ahí tendrán que enviar a sus ejecutivos a vivir; la decisión pueden tomarla utilizando los rankings especializados sobre la imagen país o desempeño de la democracia.

La empresa Future Brand (2013) elabora el Índice de Marca País, el cual sistematiza información en cinco áreas: i) sistemas de valores, que incluye libertad política, amigable con el medioambiente y tolerancia; ii) calidad de vida, comprende salud, educación, seguridad, estándar de vida; iii) potencial para hacer negocios, evalúa clima de negocios, ventajas tecnológicas, y buena infraestructura; iv) cultura, como centros históricos de interés, belleza natural, y arte; v) turismo, basado en las atracciones, alimentación, disponibilidad de hoteles y resort, etc.; y hecho en el país, comprende si hace productos que son auténticos del país, productos de alta calidad, crean únicos productos. Todos estos factores son evaluados por países lo que permite disponer de un ranking (gráfica 16), lográndose los resultados siguientes:

! Costa Rica se situó en 2013 en la tercera posición en América Latina (21 países), pero ocupó el primer lugar en la región centroamericana en los tres indicadores siguientes: belleza natural, amigable con el medio ambiente y disponibilidad de hoteles. Otros indicadores situados en la región son: marco legal estable, tolerancia, libertad política, calidad de vida y seguridad.

! El Salvador ocupó la posición 19 en 2013, y los indicadores que registraron la mejor posición (décimo lugar) fueron: la calidad de vida y el clima de inversión.

El Salvador enfrenta un gran desafío para mejorar su imagen país, pero es una responsabilidad de todos los actores que debería unir a la ciudadanía. PROESA y el Ministerio de Turismo lideran el posicionamiento de marca país, pero ambas instituciones tienen un rol limitado, porque la responsabilidad de la imagen es de todos los actores.

Gráfica 16 Imagen país 2013 y apoyo al sistema político 2014

Fuente: Future Brand 2013 y LAPOP para apoyo al sistema político

Imagen país y apoyo al Sistema Político:

0

5

10

15

20

25El Salvador Guatemala Panamá Costa Rica

45

47

49

51

53

55

57

59

61

63

65

Imagen país, eje izquierdo Apoyo al sistema político, eje derecho

Fuente: Future Brand 2013 y LAPOP para apoyo al sistema político

Ranking: 1° es mejor100 total apoyo

al sistema

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Para los inversionistas extranjeros es muy importante la estabilidad política, ya que esto les permite mantener las reglas del juego por años. El Proyecto de Opinión Pública de América Latina (LAPOP, 2015) de la Universidad de Vanderbilt, realiza encuestas para conocer el apoyo al sistema político que otorga la ciudadanía, este indicador mide la legitimidad de la democracia, su ausencia deviene inestabilidad política, protestas-golpes, lo cual aumenta el riesgo de invertir; el indicador se construyó consolidando la información de cinco variables: i) los tribunales garantizan juicios justos; ii) respeto a las instituciones políticas del país; iii) protección de los derechos básicos de parte del sistema político, iv) se siente orgulloso de vivir en el sistema político; y v) cuánto apoya al sistema político del país. Los resultados muestran lo siguiente:

! Costa Rica ocupa el primer lugar de 25 países evaluados en la región, el puntaje alcanzado fue de 62.3 (en una escala al 100 máximo).

! El Salvador se situó en el sexto lugar con una puntuación de 55.3.

Estos resultados muestran una correlación positiva con el ranking de la imagen país; por tanto, fortalecer la legitimidad de la democracia, contribuye notablemente para la certidumbre, y las expectativas de los inversionistas mejoran para instalarse en un país, y esperar que en los próximos años no existan sobresaltos, que aumenten los costos de producción.

Resulta muy ilustrativo el caso de Guatemala, que observa la más baja imagen país (2013) y el menor apoyo al sistema político (2014), lo cual derivó en protestas sociales que llevaron a la renuncia y encarcelación del presidente y vicepresidenta por temas de corrupción, lo cual ha aumentado la inestabilidad política en 2015.

5.3.2 Incentivos basados en políticas que promueven hacer negocios y aumentan las ventajas competitivas

Un saludable crecimiento y generación de empleo se obtiene cuando los países logran acuerdos públicos-privados para aumentar sus ventajas competitivas globales, y crean un clima de negocios que facilita la expansión y la atracción de inversiones nacionales y extranjeras. Costa Rica y El Salvador participan de las oportunidades y desafíos que brinda la globalización; por tanto, crear un ambiente competitivo global pasa por disponer de una agenda de trabajo permanente que permita implementar políticas públicas que mejoren la productividad, y aumentar las oportunidades empresariales y laborales.

El Foro Económico Mundial (WEF, por sus siglas en inglés), elabora el Índice Global de Competitividad, el cual permite medir la competitividad de los países basada en un conjunto de factores, políticas e instituciones que determinan la productividad y, por ende, la prosperidad que puede alcanzar una nación. Cuando un país desarrolla favorables condiciones para competir, los inversionistas encuentran oportunidades para emprender sus ideas de la manera más eficiente. A continuación un análisis de los países:

! El Salvador, en el ranking de competitividad, logró su mejor posición en 2003 (43), luego ha venido retrocediendo hasta alcanzar la posición 84 en 2014 (WEF 2014) (gráfica 17). Es importante señalar que en los dos últimos años ha mostrado recuperación, lo que le ha permitido situarse en la posición 10 de 20 países en Latinoamérica. Se destaca que El Salvador, hasta 2006, fue el líder de la región centroamericana y ocupó el quinto lugar en América Latina. El Salvador observa deficiencias


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en la capacidad de competir en los pilares siguientes: eficiencia en el mercado laboral (ranking 125), estabilidad macroeconómica (100), instituciones (99) educación superior y capacitación (94), preparación tecnológica (93) y tamaño de mercado (90). Por su parte, las áreas que muestran mejor posición: infraestructura (57), sofisticación de negocios (37), eficiencia del mercado de bienes (55) (cuadro 4).

! El problema del continuo retroceso se debe a varias causas: la disminución del diálogo público-privado en la sociedad para acordar medidas; falta o sensible reducción de medidas económicas que fortalecían los factores estructurales de la competitividad, como la inversión en capital humano, infraestructura, innovación, institucionalidad; deterioro del clima de inversión que afectó la confianza en la predictibilidad de las políticas públicas; y el aumento de la delincuencia.

! Por el contrario, la mayoría de países de América Latina impulsaron agendas para mejorar la productividad y competitividad, situación que se materializó en un aumento del crecimiento,

en una amplia generación de empleos y reducción de la pobreza. En El Salvador, la Iniciativa para la Competitividad (2014), planteó una propuesta para institucionalizar el diálogo público-privado sobre una agenda de competitividad que establezca metas, programas de apoyo, entidades responsables, presupuesto y cronograma (Iniciativa para la Competitividad, 2014).

! Las principales metas son crear 60,000 empleos formales por año, ya que en promedio es el número de salvadoreños que han ingresado al mercado laboral: crecer arriba de 5%, ya que históricamente cuando se creció a dicha tasa el empleo aumentó sustancialmente; que el motor de la expansión esté sustentado en las exportaciones de bienes y servicios con una expansión arriba de 10%, y que la inversión total supere el 20% del PIB; todo esto bajo reformas que aumenten la competitividad hasta la posición 75 en el ranking global (diagrama 3).

Algunos países que han impulsado políticas de estado facilitador han promovido iniciativas de competitividad, estos son: Colombia (Consejo

Gráfica 17 Ranking competitividad global de El Salvador y Costa Rica

Fuente: WEF, Índice de Competitividad Global

Un mejor ambiente de negocios: Competitividad

58

48

79 84

35

51

30

40

50

60

70

80

90

100

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014


Ranking

Fuente: WEF, Índice de Competitividad Global

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Cuadro 4 Índice Global de Competitividad: El Salvador y Costa Rica (ranking 1 es mejor)

Fuente: World Economic Forum, Índice Global de Competitividad, IGC 2014-2015


Índice Global de Competitividad 84 51

Requerimientos básicos 80 62Instituciones 99 46Infraestructura 57 73Estabilidad macroeconómica 100 93Salud y educación primaria 80 48

Factores que promueven eficiencia 96 56Educación superior y capacitación 94 37Eficiencia del mercado de bienes 55 52Eficiencia del mercado laboral 125 57Sofisticación del mercado financiero 86 92Preparación tecnológica 93 40Tamaño del mercado 90 82

Innovación y sofisticación del mercado 45 35Sofisticación de negocios 37 32Innovación 51 34

Fuente: World Economic Forum, Índice Global de Competitividad, IGC 2014-2015

Diagrama 3 Agenda de Competitividad 2014-2019

El Salvador metas 2019

Fuente: Basado en Iniciativa para la Competitividad (2014), datos referidos al 2014.

Diagrama no. 3Agenda de Competitividad 2014-2019 Metas al 2019

EmpleoMeta año: 60,000

Actual: 5,009

CompetitividadMeta ranking: 75

Actual: 95

CrecimientoMeta: 5%Actual: 2%

ExportaciónMeta: 10%Actual: -1%

Inversión Meta: 20%/PIBActual: 14%/PIB

Fuente: Basado en Iniciativa para la Competitividad (2014), datos referidos al 2014.


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Nacional de Competitividad), Perú (Consejo Nacional de Competitividad e Innovación), Chile (Impulso Competitivo), Panamá (Centro Nacional para la Competitividad), etc.

! Costa Rica, desde 2003 ha mantenido su ranking de competitividad entre la posición 50 y 60, lo cual le ha permitido situarse como líder en Centroamérica y ocupa el tercer lugar en América Latina. Estos resultados se deben a una priorización de políticas públicas sobre las áreas fundamentales que determinan la competitividad, lo cual le ha permitido situarse en el primer lugar en los pilares de: educación y salud primaria, preparación para adaptar tecnologías, sofisticación de negocios e innovación. No obstante, enfrenta desafíos en las áreas de: el entorno macroeconómico (93), desarrollo del mercado financiero (92), infraestructura (73) y tamaño del mercado interno (82) (cuadro 3).

El Índice Haciendo Negocios que elabora el Banco Mundial, se ha convertido en un referente para comparar entre países sobre las facilidades o dificultades que la regulación del Estado establece a las empresas a lo largo de su ciclo de operación, desde la apertura e instalación, luego el funcionamiento normal con sus requisitos, y luego el cierre de la empresa. El informe Doing Business (2015), realizó el primer estudio regional para Centroamérica y República Dominicana, en el cual plantea que:

“El fortalecimiento del ambiente de negocios es una acción clave en las agendas de competitividad y productividad de estos países. Si las leyes y regulaciones son claras, accesibles y transparentes y se pueden hacer cumplir ante un tribunal si fuera necesario, el empresario tiene más tiempo para dedicarse a actividades productivas y más confianza para hacer negocios con desconocidos, lo que

puede contribuir a ampliar su red de clientes y proveedores y expandir su negocio” (página 1).

El Salvador, en el ranking Haciendo Negocios cayó a la posición 109 en 2014-2015 (sobre 189 países evaluados), este lugar lo mantiene desde 2011; anteriormente registró un mejor lugar situándose alrededor del lugar 75 (gráfica 18). Dos situaciones explican el deterioro; una es por la falta de políticas orientadas a mejorar el clima, incluso se han implementado medidas que han aumentado la burocracia; y por otra parte, el resto de países están implementado agendas que mejoran la eficiencia de la regulación pública (no la eliminan, la volvieron más eficiente a través de servicios electrónicos o reformas concretas), lo cual provoca que en términos relativos retroceda el país.

El actual gobierno de El Salvador está tratando de reducir la burocracia, la Vicepresidencia y el Ministerio de Economía han impulsado algunas medidas para la simplificación de trámites:

i En las aduanas se ha permitido que en las zonas francas se realicen “prechequeo” de los trámites de exportación en línea, lo cual ha beneficiado a un 20% de todos los usuarios y agilizó el comercio.

ii. Otras medidas se han orientado a facilitar los trámites de los permisos de la construcción, los cuales pueden tardarse hasta 880 días; esto tiene pendientes varios proyectos (centenas de millones) según la Cámara Salvadoreña de la Industria de la Construcción (CASALCO). Por otra parte, FOMILENIO II en el componente de clima de negocios, apoyará la creación de una institucionalidad que facilite la mejora regulatoria, de acuerdo con parámetros de la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE).

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Costa Rica, en el ranking Haciendo Negocios se situó en la posición 118 en 2015, manteniéndose en las bajas posiciones que observó desde 2008 (gráfica 18). En Costa Rica existen dos factores que afectan su desempeño; por una parte, la pesada burocracia del aparato público (número de trámites y tiempos de respuesta) y, por otra, los costos elevados de los trámites. Si bien esto genera desventajas para los negocios en el país, el estudio comparativo de 20 ciudades que realizó el Banco Mundial encontró que la capital, San José, es de los municipios más eficientes para los trámites en la región, y sobre el comercio transfronterizo señaló que Costa Rica, Panamá y República Dominicana mostraban la mayor eficiencia, frente al comercio entre países de El Salvador, Guatemala y Honduras (Doing Business, 2015).

En el marco de una inserción estratégica global, el gobierno de Costa Rica ha realizado gestiones para ser admitidos en la OCDE, el pasado abril la institución oficializó que Costa Rica puede empezar el proceso formal de acceso. Las ventajas de entrar a

la OCDE35, es recibir transferencia sobre las mejores prácticas globales en un amplia ámbito de políticas públicas, y acercarse a la calidad institucional de los países desarrollados. El América Latina son miembros únicamente México y Chile.

5.3.3 Incentivos microeconómicos y legales para la atracción de inversiones y exportaciones

Un desafío para los países y las empresas de inversión extranjera, surge de la necesidad de disponer información que permita realizar comparaciones entre países, con el fin de que las empresas puedan encontrar información estandarizada de los factores clave para tomar una decisión sobre en qué lugar realizar la inversión; y por otra parte, a los países les interesa proveer la información adecuada que satisfaga los

35 La OCDE aprueba que Costa Rica y Lithuania inicien el proceso formal de su admisión http://www.oecd.org/newsroom/costa-rica-and-lithuania-invited-to-open-formal-oecd-accession-talks.htm

Gráfica 18 Índice Haciendo Negocios: Costa Rica y El Salvador

Fuente: Banco Mundial. Informe Doing Business. Varios años.

118

109

6065707580859095

100105110115120125130

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015


Ranking global

Fuente: Banco Mundial. Informe Doing Business. Varios años.


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requerimiento de evaluación de las empresas. En este contexto, el Instituto Milken ha construido un Índice Global de Oportunidades (IGO) para atraer inversión extranjera, el cual está diseñado para apoyar a las compañías que buscan información sobre dónde invertir, y para que los países puedan conocer sus deficiencias y fortalezas relativas para atraer empresas globales. El IGO está compuesto por 61 indicadores, que se agrupan en cuatro categorías, así: fundamentos económicos, facilidad para hacer negocios, calidad de las regulaciones y cumplimiento de la ley. Las cuatro categorías se fundamentan en las áreas que evalúan los inversionistas, cuando buscan instalar alguna operación productiva en un país. El Salvador ocupó la posición 99 de un total de 136 países en 2015 y tercer lugar en Centroamérica, siendo su nota 4.3, en una escala 1 a 10 (Milken Institute, 2015); Costa Rica se situó en lugar 73 (5.22), Panamá 49 (primer lugar en Centroamérica) (cuadro 5) y el mejor posicionado en Latinoamérica fue Chile (20). Los resultados por componente fueron:

• Fundamentos económicos. Mide el ambiente macroeconómico, la apertura al comercio y a la IED, la disponibilidad de infraestructura, y la calidad de la fuerza laboral. En este componente, El Salvador se ubicó en la posición 90, mientras que Costa Rica fue 63.

• Facilidad para hacer negocios. Estima los costos asociados a la operación de una empresa en un país, tales como: los costos de abrir un negocio, hacer contratos, costos para resolver insolvencias, la carga tributaria, costos del crimen y terrorismo. El Salvador se sitúa en la posición 84 y Costa Rica en la 68.

• Calidad de las regulaciones y barreras para invertir, las cuales se pueden relacionar con una amplia carga regulatoria, corrupción, falta de transparencia, o controles al flujo de capitales. En este componente, El Salvador logra su mejor posición 69, al igual que Costa Rica 52.

• Cumplimiento de la ley, se refiere a cómo el sistema legal protege a los inversionistas y sus derechos. El Salvador registra su mayor deterioro, lugar 130, al igual que Costa Rica 98. Cabe destacar que toda la región centroamericana observa problemas mayores.

Con base en el método comparativo entre ambos países, se desarrollará un análisis microeconómico entre Costa Rica y El Salvador (con base en Morales 2014), para conocer sus ventajas o desventajas; pero debe considerarse que los incentivos operan en función del tipo de negocio que se instalará, si es una empresa sofisticada y de alto valor agregado,

Cuadro 5 Índice Global de Oportunidades para atraer inversiones extranjeras, 2015

Centroamérica (136 países)

Fuente: Milken Institute 2015

El CostaSalvador Rica Panamá Honduras Guatemala Nicaragua

Global 99 73 49 112 95 99Fundamentos económicos 90 63 41 99 94 105Facilidad para hacer negocios 84 68 58 111 99 86Calidad de las regulaciones 69 52 23 91 49 60Cumplimiento de la ley 130 98 80 116 119 119

Fuente: Milken Institute 2015

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le será muy importante la disponibilidad de capital humano bien formado a un costo ventajoso globalmente; pero si es una empresa no sofisticada, le será muy importante la estructura de costos y la oportunidad para capacitar rápidamente al personal. Costa Rica se ha enfocado en sectores de mayor valor; mientras que en El Salvador es menos claro su enfoque, aunque en la práctica es de menor valor.

! Incentivos microeconómicos: educación, costos de operación y tipo de cambio real

Costa Rica tiene una población de 4.9 millones de habitantes, inferior a los 6.3 millones de El Salvador. En educación y salud Costa Rica muestra claras ventajas. El Salvador tiene una población de 6.3 millones, superior en 22% que la de Costa Rica, pero este último país dispone de más centros de educación superior (200 mil estudiantes), mayor en casi 20% que la de El Salvador; por tanto, la oferta de capital humano formado es mayor, y el aprovechamiento del recurso es mejor. Sobre la tasa

de escolaridad neta secundaria (estudiantes con la edad para secundaria entre el total de población de ese grupo de edad), Costa Rica tiene acceso universal de sus jóvenes de bachillerato, mientras que El Salvador 69.2%, es decir, que un 30% de los jóvenes no se están formando.

La oferta de capital humano formado en universidades y disponibles para realizar actividades productivas con mayor valor agregado, es el doble en Costa Rica respecto a El Salvador; en 2014 se graduaron 46,000 estudiantes universitarios y técnicos; mientras que en El Salvador fueron 24,000 estudiantes (gráfica 19).

En términos de salud, la desnutrición de los niños y la mortalidad infantil es sustantivamente inferior en Costa Rica, esto revela un mejor esquema de salud básica preventiva (cuadro 6). Por otra parte, se señala que la Caja Costarricense de Salud brinda mejor cobertura en atención y medicinas a los trabajadores; en cambio en El Salvador, las empresas líderes instalan clínicas que ofrecen esta prestación a sus trabajadores, para compensar la poca cobertura de salud (eleva costos).

Gráfica 19 Graduados de educación superior: Costa Rica duplica la oferta de El Salvador

Fuente: MINED y CINDE

Gráfico no. 19Graduados de Educación Superior (miles): Costa Rica duplica la oferta de El Salvador

16 1720 22 24

3438 40

45 4650

0

10

20

30

40

50

60

2009 2010 2011 2012 2013 2014

Mile

s de

gra

duad

os


Fuente: MINED y CINDE


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Mercado laboral. Los salarios mínimos en la industria y servicios ascienden a US$699.0 por mes en Costa Rica, casi tres veces más altos que los de El Salvador. Un aspecto a destacar es que en Costa Rica los salarios mínimos tienden a fijarse en función de las habilidades, y no por sectores productivos como es la práctica en El Salvador. Las prestaciones adicionales al salario que establece la Ley, son más altas en Costa Rica (47%) incluyendo costos por despidos (preaviso).

Costos comparativos. Las tarifas eléctricas para alto consumo industrial se han vuelto similares entre El Salvador y Costa Rica; no obstante, existen problemas de la calidad del servicio eléctrico fuera del valle central de Costa Rica. El costo del metro cuadrado de alquiler de una nave industrial, es un 30% más bajo en El Salvador (cuadro 6).

Inseguridad. De acuerdo con el Foro Económico Mundial, los costos en los negocios por crimen y

Cuadro 6 Costos microeconómicos: El Salvador y Costa Rica

1/ UNESCO 2011 2/ El Salvador es MINED y Costa Rica es CINDE, ambos 2012 3/ PROESA y CINDE 4/ Doing Business 5/ The Global Competitiveness Report 2014-2015. WEF 6/ LAPOP 2015 FUENTE: Elaboración propia con base en Óscar Morales “Análisis de experiencias centroamericanas en incentivos a exportaciones e inversiones extranjera” y otras fuentes.

El Salvador Costa Rica Diferencia

(1) (2) (1 - 2)

1. Población (millones) 6.3 4.9 1.4

2. Educación y saludEscolaridad promedio 6.5 8.4 -1.9Estudiantes universitarios 1/ 169,890 203,175 -33,285Estudiantes graduados 2/ 21,700 40,000 -18,300Tasa neta escolaridad secundaria 69% 104% -34%Tasa neta escolaridad terciaria 26% 47% -21%Desnutrición niños menores 5 años % 19% 6% 14%Mortalidad infantil % 14% 9% 5%

3. Mercado Laboral 3/Fuerza laboral % población 63% 61% 2%Salario mínimo industria (US$) 237 699 -462Salario mínimo servicios (US$) 242 699 -457Salario mínimo maquila (US$) 203 699 -496Prestaciones de ley % salario 28% 47% -19%

4. Costos comparativos Costo 50,000 kwh, 137 kwh (US$) 19.26 19.17 0.1Costo M2 nave industrial (US$) 4.73 6.68 -2.0Costo exportar contenedor (US$) 4/ 1,020 1,045 -25.0

5. InseguridadHomicidios por 100,000 hbts 68.5 9.5 59.0Costos de crimen y violencia (ranking) 5/ 136 92 44.0Extorsión en el vecindario (%) 6/ 23% 8% 15%

1/ UNESCO 20112/ El Salvador es MINED y Costa Rica es CINDE, ambos 20123/ PROESA y CINDE4/ Doing Business5/ The Global Competitiveness Report 2014-2015. WEF6/ LAPOP 2015FUENTE: Elaboración propia con base en Óscar Morales "Análisis de experiencias centroamericanas en incentivos a exportaciones e inversiones extranjera" y otras fuentes.

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violencia son muy altos en El Salvador situándolo en el lugar 136, mientras Costa Rica en el lugar 92 (cuadro 6). Un aspecto que señalan empresarios sobre costos de seguridad, es que en Costa Rica se contratan menos guardias de seguridad que en El Salvador, pero su costo es más alto, lo que genera un efecto compensación, siendo similares.

Costo de vida. Empresarios que mantienen operaciones en ambos países coinciden sobre lo caro que es el nivel de vida en Costa Rica. Un gerente con similares responsabilidades entre ambos países, deberá tener un salario un 30% más alto en Costa Rica, para que pueda vivir de manera similar que en El Salvador. Al respecto, la revista Summa36 realizó una comparación indicando que San José, Costa Rica “puede ser desde 5% hasta un 31% más cara para vivir, con respecto a otras capitales de la región”.

36 Revista Summa ver link http://www.revistasumma.com/en-que-capital-centroamericana-es-mas-caro-vivir/

Tipo de Cambio Real Global. Es el precio relativo de los bienes de un país extranjero expresado en términos de bienes nacionales; cuando el tipo de cambio aumenta, se dice que se deprecia lo cual incentiva las exportaciones, ya que los bienes salvadoreños son más baratos que los de sus socios comerciales; en cambio una apreciación significa que las exportaciones se encarecen, y por ende se estimulan las importaciones. La Secretaría Ejecutiva del Consejo Monetario Centroamericano (SECMCA) estima el tipo de cambio real global (TCRG) para cada uno de los países de la región, teniendo un índice de TCR que su base es el año 2000. Los resultados muestran que Costa Rica se encuentra pasando por una alta apreciación de 25% a junio de 2015, este proceso empezó en 2010, lo cual está desincentivando las exportaciones. Por su parte, El Salvador experimenta una depreciación de 5%, la cual se mantiene estable desde 2010; este resultado incentiva las exportaciones (gráfica 20).

Gráfica 20 Tipo de Cambio Real Global: Costa Rica apreciado y El Salvador depreciado

Fuente: Secretaría Ejecutiva del Consejo Monetario Centroamericano (SECMCA).

Gráfico no. 20Tipo de cambio real GlobalCosta Rica apreciado y El Salvador depreciado

76.3

105.9

60

70

80

90

100

110

120

2000 J

2001 J

2002 J

2003 J

2004 J

2005 J

2006 J

2007 J

2008 J

2009 J

2010 J

2011 J

2012 J

2013 J

2014 J

2015 J

Tipo

de

Cam

bio

real

200

0= 1

00


Depreciado

Apreciado

Fuente: Secretaría Ejecutiva del Consejo Monetario Centroamericano (SECMCA).


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! Incentivos legales, El Salvador supera a Costa Rica, pero no logra atraer lo suficiente

El Salvador cuenta con más leyes y más incentivos para promover inversiones y exportaciones, comparado con Costa Rica; pero a pesar de ello El Salvador no logra atraer abundante inversión. El Salvador cuenta con ocho cuerpos de ley (PROESA, 2015), y coincide con Costa Rica con dos cuerpos de Ley (zonas francas y turismo) (cuadro 7). Costa Rica supera en términos de atracción de inversión extranjera a El Salvador; por tanto, se puede afirmar que las leyes tienen un papel importante pero limitado, ya que si estas no cuentan con un apoyo nacional o una institución que a través de programas y acciones las implementen, sus resultados no alcanzarán las expectativas. A continuación una breve explicación:

! Ley de Zonas Francas y comercialización. Estas tienen similares incentivos entre ambos países, aunque en El Salvador son más amplios los plazos de exenciones relativos a los impuestos

siguientes: impuesto sobre la renta, impuestos municipales, impuestos de venta (IVA), derechos de importación. Estas legislaciones fueron reformadas en ambos países para hacerlas compatibles con los requerimientos de la OMC, la cual establece la prohibición de subsidios a la exportación.

! Ley de turismo. Ambos países cuentan con incentivos en materia impositiva, pero son diferentes los plazos para gozar de los beneficios en: impuestos sobre la renta, impuestos municipales, derechos arancelarios de importación, e impuesto de transferencia de bienes.

! Ley de servicios internacionales. Fue aprobada en El Salvador en 2007, y busca atraer a empresas de servicios a distancia (call centers o Business Process Outsourcing, BPO, entre otras), brinda las exenciones siguientes: impuestos sobre la renta, impuestos municipales, derechos arancelarios de importación, e impuesto de transferencia de bienes. También se ha listado un conjunto de actividades limitadas que se pueden acoger.

Cuadro 7 Incentivos legales para atracción de inversiones y promoción de exportación

Fuente: Elaboración propia con base en Morales (2014)


1. Agencias de promoción

De atracción de inversiones PROESA CINDEDe promoción de exportaciones PROESA PROCOMERPromoción de Asocio Público-Privado PROESA ---

2. Leyes e incentivos

Ley de Zonas Francas y comercialización 1990 reforma 2013 1990Ley de Inversiones 1999 no existeLey de Turismo 2005 1985Ley de Servicios Internacionales 2007 no existeLey de Fomento a energías renovables 2007 no existeLey de Estabilidad Jurídica 2014 no existeLey de APP 2013 no existe

Fuente: Elaboración propia con base en Morales (2014)

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! Ley de incentivos fiscales para el fomento de energías renovables. En El Salvador fue aprobada en 2007 y brinda exenciones en: impuestos sobre la renta, derechos arancelarios a la importación, y exención de impuestos por ingresos provenientes de las ventas. Se destaca que el Consejo Nacional de Energía (CNE) ha realizado licitaciones de energía renovable de más de 100 MWH, las cuales han contribuido a la diversificación eléctrica y se han beneficiado del nuevo marco legal. Por otra parte, también existen iniciativas privadas principalmente en industria que generan energía de fuente renovable.

! Ley de Asocios Público Privados (APP). Fue aprobada en El Salvador en 2013, y está orientada a promover inversiones del sector privado en infraestructura y servicios públicos de interés general. Una de las razones de la ley, es que el Estado salvadoreño tiene restricciones fiscales y elevada deuda que limitan realizar inversiones productivas o en áreas que mejoran la prestación de servicios. Por ello, esta ley crea una institucionalidad que estará en PROESA y define un proceso sobre cómo se realizarán los asocios. Este instrumento enfrenta limitaciones para su aplicación exitosa, siendo estas (FUSADES, 2014): i) el proceso de aprobación establecido es largo y engorroso, ii) no brinda certeza jurídica por las intervenciones legislativas (ambiente polarizado no técnico); iii) tiene un límite fiscal muy bajo; iv) establece

exclusiones de actividades sin razonamiento técnico. Por las razones anteriores, es que a dos años de aprobada la Ley, no hay ningún proyecto beneficiado.

! Ley de Estabilidad Jurídica. Esta Ley solo ha sido aprobada en El Salvador, y será un instrumento que contribuirá a reducir la alta incertidumbre que existe entre los inversionistas. Se destaca que en Colombia y Perú, esta ley fue muy exitosa en brindar certeza jurídica cuando ambos países iniciaron una fuerte promoción para atraer inversiones, y una de las críticas de las empresas era que dichos países hacían frecuentemente cambios en las reglas del juego. El Salvador pasaba y continúa pasando por el mismo fenómeno, por lo que se planteó la aprobación de una ley que brindara certeza legal que se mantendrían las reglas del juego sí invertía en El Salvador. Pero esta ley nació huérfana de una estrategia país de atracción de inversiones, totalmente diferente que los casos de Perú y Colombia.

Los resultados en materia de exportación y atracción de inversiones, indicaran que si fuera por abundancia de leyes El Salvador debería superar a Costa Rica; pero los resultados nos dicen lo contrario. Por tanto, la atracción no solamente es un tema de leyes, existen otros factores no legales que inciden en la atracción. Por otra parte, existe muy poca rendición de cuentas sobre cuál ha sido el impacto de cada ley.


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En El Salvador, PROESA realiza tres funciones estratégicas: i) PROESA-Inversión, promueve la atracción de inversión extranjera; ii) PROESA-Exportación, promueve las exportaciones; y iii) PROESA-APP, promueve los Asocios Públicos Privados.

En cambio, en Costa Rica, la estructura institucional es diferente, ya que CINDE se concentra en la promoción y atracción de inversiones; mientras que PROCOMER realiza las actividades de promoción de las exportaciones; y el Ministerio de Comercio Exterior contribuye con el planeamiento estratégico de mediano plazo y con la coordinación de políticas públicas.

En virtud de las diferencias institucionales, el análisis se tratará de realizar comparando CINDE con el componente de atracción de inversiones de PROESA-Inversión; y la otra comparación, será PROCOMER con el componente de promoción de exportaciones de PROESA-Exportación.

! Costa Rica: CINDE y PROCOMER

La sociedad de Costa Rica ha logrado construir una imagen de su país en el ámbito mundial (democracia estable, respeto a la naturaleza, y capital humano bien formado), ha establecido una institucionalidad muy profesional sobre la cual se basan acuerdos públicos-privados que dan estabilidad a las políticas públicas de promoción de exportaciones y atracción de inversiones; y finalmente, ha creado instituciones especializadas

basadas en las mejores prácticas internacionales que le permiten un elevado rendimiento; al respecto, de cada dólar que invierte el gobierno de Costa Rica en atraer inversiones, logra recibir US$225.0 en inversión extranjera. Costa Rica enfrenta varios problemas como toda nación en desarrollo (infraestructura, trámites lentos), pero a través de un trabajo persistente ha superado desafíos, tal como el que atraviesa por el revés del caso Intel. Los resultados logrados, se explican por acciones articuladas y coordinadas de cada uno de los actores claves de la construcción del desarrollo:

i. Los actores políticos, los tres partidos políticos (centro, derecha e izquierda) que han gobernado la Presidencia y han tenido mayoría en la Asamblea Legislativa; han realizado actividades de promoción de inversión internacional, sin inmiscuirse en los aspectos técnicos, nombrando a profesionales con conocimiento en las institucionales, respetando a las instituciones.

ii. Los empresarios locales, han apoyado la promoción de exportaciones y atracción de inversión, participando en Consejos Directivos públicos-privados proponiendo las mejores medidas.

iii. Tecnócratas muy bien calificados y especializados, lo cual fue impulsado por CINDE (ONG), y que incidió en una cultura de rendición de cuentas que promovía la eficiencia,

6. Desempeño comparativo: PROESA con CINDE y PROCOMER

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EstudiosEconómicos

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la eficacia y una adecuada comunicación con la sociedad sobre los beneficios de los nuevos empleos con mayores salarios.

iv. La academia brindando la formación y capacitación necesarias en las nuevas actividades productivas.

El arte de Costa Rica ha sido lograr un acuerdo básico que une a la nación sobre lo importante; que genera confianza, predictibilidad, unidad sobre las mejores propuestas para resolver los problemas y respeta el disenso.

! El Salvador: PROESA

El Salvador ha mostrado momentos en que logra acuerdos y que los intereses de los diferentes actores han coincidido en hacer prevalecer el interés nacional (generar empleo); pero el avance ha sido más discontinuo e irregular. Es importante resaltar un gran esfuerzo por

institucionalizar al más alto nivel la atracción de inversiones. Desde el nacimiento de PROESA en 2000, fue adscrita bajo la Vicepresidencia de la República, con el fin de apoyar las labores de coordinación con todas las instituciones del Ejecutivo; y se estableció un Consejo Asesor público-privado. La labor de PROESA ha sido clave para apoyar el proceso de transformación productiva hacia actividades con mayor valor agregado, desde su fundación su trabajo y esfuerzo han permitido atraer y apoyar inversiones extranjeras; un ejemplo de los resultados de los esfuerzos por diversificar se puede observar en el diagrama 4.

Sin lugar a dudas, existe un proceso que muestra resultados muy importantes, el cual debe profundizarse. No obstante, se aclara que se han presentado momentos de retrocesos, como la reforma al Decreto Ejecutivo de 2009, la cual inadecuadamente situó a la institución debajo del MINEC; el error fue corregido parcialmente dos años después (por bajos resultados), con otro Decreto

Diagrama 4 Inversión extranjera que apoya la diversificación productiva

Fuente: Elaboración propia

Diagrama no. 4 El Salvador: mapa de atracción de inversión y diversificación exportadora


Agropecuario

• Red Fox (plantas)

Pesca

• Calvo (Atunes)

Industria

• Jumex (jugos)

• Pe:ena; (Tex;l sinté;co)

• Opp Film (empaques)

Turismo

• Hotel Decameron

• Hotel Hya:

Electricidad

• Quantum (Gas)

• UDP Neonen Almaval

• Solar Reserve Development

Servicios a Distancia

• Dell contac center

• UBIQUITY global services

• Telus

Electrónica

• Arneses para autos

• AVX

Aeronáu;ca

• Aeroman

Logís;ca

• RANSA, operador logís;co



52


Ejecutivo de 2011 al restablecer su adscripción bajo la Presidencia, pero se cometió otro error al excluir al sector privado del Consejo Directivo. Fue hasta la aprobación del decreto legislativo en 2014, que PROESA recibió un fortalecimiento institucional muy favorable, acorde con los estándares internacionales.

También se puede señalar que de junio de 2009 a junio de 2015, fueron nombrados cinco funcionarios que dirigieron PROESA, esto provoca mucha volatilidad en términos de los planes a impulsar y sobre la operatividad de la institución, y debilita su articulación con otras entidades del Ejecutivo.

Siempre en el ámbito institucional, una ventaja con la que cuenta el país, es el conjunto de ocho cuerpos de ley que apoyan la atracción de inversión (PROESA 2015). Pero estos incentivos son neutralizados por el clima de inversión negativo que perciben los empresarios locales, el cual empieza desde la crisis internacional de 2008, pero luego se ha mantenido negativo por siete años debido a la incertidumbre política,

la incertidumbre en políticas económicas, y la delincuencia (FUSADES, 2015a) (gráfica 21). La inversión, al depender de las expectativas futuras, y al incrementar la incertidumbre su efecto es una contracción de la inversión nacional y extranjera; este fenómeno afecta negativamente los resultados de los esfuerzos del equipo técnico de PROESA, ya que tienen que competir con otras agencias de Centroamérica, que no cuentan con las desventaja de la incertidumbre política y la polarización.

El clima de incertidumbre y sus efectos negativos sobre la inversión, crecimiento y acuerdos de estabilidad macroeconómica, han sido señalados por las calificadoras de riesgo soberano; para recientemente Fitch Ratings (2015), publicó una rebaja para El Salvador en la calificación de riesgo soberano de BB- a B+, estableciendo lo siguiente “La polarización política, los períodos prolongados de estancamiento en la Asamblea Legislativa y la débil confianza empresarial, siguen obstaculizando el progreso en las reformas para detener el deterioro de las finanzas públicas y mejorar el entorno empresarial”.

Gráfica 21 La percepción del clima de inversión es negativa y acumula siete años

* Saldo neto es la diferencia entre el porcentaje de empresas que lo percibe favorable y el que lo percibe desfavorable.Fuente: Encuesta Dinámica Empresarial de FUSADES, segundo trimestre de 2015.

Grafico 21

-70

-60

-50

-40

-30

-20

-10

0

10

20

30

2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

Favorable Desfavorable Saldo neto** Saldo neto es la diferencia entre el porcentaje de empresas que lo percibe favorable y el que lo percibe desfavorable.Fuente: Encuesta Dinámica Empresarial de FUSADES, segundo trimestre de 2015.

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EstudiosEconómicos

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6.1 Plan estratégico, recurso humano y presupuesto: PROESA y CINDE

Para evaluar el desempeño de ambas instituciones, PROESA y CINDE, se analizan las propuestas de planes estratégicos en cada una de las instituciones, con el fin de poder analizar más detalladamente su presupuesto y el personal disponible para alcanzar las metas.

6.1.1 CINDE: plan estratégico y metas (2014-2018)

CINDE (2014) ha publicado el Plan Estratégico 2015-2018, el cual destaca que en los 33 años de existencia de la institución privada y sin fines de lucro, ha logrado trabajar con nueve administraciones de gobierno, y ha construido una alianza público-privada para transformar Costa Rica, colaborando con el Ministerio de Comercio Exterior (COMEX) y Promotora de

Comercio Exterior (PROCOMER). El Presidente de CINDE, siempre ha contado con experiencia laboral en el sector privado, y recientemente con experiencia en el sector público; esta combinación de conocimientos resulta vital para articular las dos áreas37. Durante dicho período ha logrado atraer 250 multinacionales, que han generado 87,500 empleos de calidad (indirectos 175,000), en la última década el crecimiento promedio anual del flujo de IED ha sido 16.8%, exportan más de 4,473 productos a 150 países, y el 40% del valor de las exportaciones está relacionado a cadenas globales de producción. En 2014, enfrentaron el cierre parcial de la emblemática planta de INTEL, pero el empleo neto creció en 6,000 nuevas plazas.

El plan define dos grandes áreas de trabajo, una relacionada a su actividad principal “atracción de inversiones” y la otra “clima de inversión y desarrollo corporativo”, esta última se relaciona a las actividades de aftercare de las empresas ya instaladas (en 2013 el 80% de la IED fue reinversión de empresas ya establecidas). Para cada una de las dos áreas se han identificado los objetivos estratégicos que se presentan en el diagrama 5.

37 El Presidente actual de CINDE es José Rossi, fue director regional de DHL Express & Logistic para Centroamérica, fue Ministro de Comercio Exterior y Presidente de PROCOMER. El Director Ejecutivo actual, Jorge Sequeira, fue Gerente General de PROCOMER desde 2010.

Diagrama 5 CINDE: Objetivos estratégicos al 2018

Fuente: CINDE 2014

Diagrama no. 5CINDE: Objetivos estratégicos al 2018

Atracción de inversión

- Generar 10,000 empleos en 2018, con un crecimiento anual promedio de 14%, de los cuales 3,500 sean del sector de alto crecimiento y 2,500 fuera de la región Metropolitana- Alcanzar US$650 millones de IED en zonas francas (crecimiento promedio anual 8%)- Aumentar en 20% el valor agregado exportado actual- Crecer la IED en zonas francas a 8% promedio anual al 2018

Clima de inversión

- Asegurar la estabilidad jurídica en zonas francas- Promover simplificación de trámites para IED- Duplicar los cupos en carreras técnicas e ingeniería relativas a IED- Desarrollar un clima de alta competitividad en zona franca- Fortalecer el apoyo al bilingüismo en la educación nacional-Desplegar la nueva imagen marca paísFuente: CINDE 2014


54


6.1.2 PROESA: no publica plan y sin metas estratégicas claras

PROESA no cuenta públicamente con un plan estratégico de mediano plazo (actual) y no se encuentran disponibles planes anteriores, pero en la memoria de labores de 2010 se hace referencia a su existencia interna. Lo que sí difunde es el plan operativo anual, pero su diseño no está totalmente orientado a alcanzar metas estratégicas en exportaciones e inversión. Esto hace difícil la articulación de políticas públicas para el desarrollo productivo del país. Se reconoce que existen esfuerzos, pero son insuficientes, por falta de alineamiento de las autoridades del más alto nivel, para crear el acuerdo público-privado (ver análisis de los planes quinquenales anteriormente).

Para aumentar las sinergias públicas y privadas sobre el trabajo de PROESA, es imprescindible que realice un ejercicio de formulación del plan estratégico, invitando en sus diferentes fases para su formulación a actores claves, con el fin de lograr sinergias desde su formulación, luego mostrar los esfuerzos por implementar los acuerdos, y finalmente, rendir cuentas sobre metas consensuadas.

Se destaca que en su página web, en el portal de acceso a información pública, se encuentran disponibles la información anual de los presupuestos, planes operativos y las memorias de labores. Sobre la base de esta información se buscará distinguir sus objetivos principales, actividades que realiza y metas que definió.

En la memoria de labores de PROESA (2010), se establece que durante el año, por mandato de la CONADEI, elaboraron planes estratégicos para “inversiones extranjeras” y “exportaciones”, y se realizó un esfuerzo por integrarlas vía sinergias

(PROESA, 2010, pág. 4). En referencia a la atracción de inversiones, se estableció que la misión de PROESA sería “promover la inversión extranjera directa en sectores estratégicos (con el liderazgo del sector privado, sector público y las organizaciones sociales), generándose así mayores oportunidades de desarrollo económico y social”. Para cumplir dicho mandato, la Agencia se estructuró bajo tres áreas claves:

i. Promover las inversiones y negocios, proporcionando asesoría e información a las empresas para que facilite la toma de decisión de invertir en el país.

ii. Atender al inversionista, para facilitar su instalación y operación en el país, y también colaborar con el inversionista si se le presenta alguna dificultad cuando ya opere de manera continua en el país (aftercare), y

iii Realizar inteligencia de mercados, para identificar a potenciales inversionistas y facilitarles la información clave del país.

En PROESA (2010) se establece que en el plan estratégico se identificaron 13 sectores claves sobre los cuales se orientaría la atracción hasta el 2014 (diagrama 6), pero solo cuenta con siete técnicos para 2014, y de acuerdo con dicho documento, esta selección se basó en: i) Plan Quinquenal 2010-2014, ii) Estrategia integral del Fomento de las Exportaciones del MINEC; iii) las acciones que ya impulsaba la agencia, iv) consulta al sector privado.

En el diagrama 6 se listan algunos sectores para hacer notar la falta de coherencia, ya que en varios documentos PROESA se menciona diferente número de sectores. Al respecto, en una presentación del país, la agencia (PROESA, 2015) menciona solo siete sectores: turismo, agroindustria, manufactura liviana, textiles, energía, aeronáutica y servicios empresariales a distancia.

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EstudiosEconómicos

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6.2 Presupuesto y recurso humano PROESA y CINDE

Las empresas de inversión extranjera directa llegan a los países por dos vías: algunas llegan por el atractivo de oportunidades que es reconocido internacionalmente; y otras, llegan porque la agencia de atracción de inversiones realiza un proceso para demostrarles las ventajas competitivas de instalarse en el país.

En este análisis, interesa evaluar cuáles son las empresas que fueron atraídas por el trabajo realizado a través de la agencia.

6.2.1 CINDE: presupuesto y recurso humano

CINDE aplica una metodología de monitoreo sobre las empresas extranjeras que sus especialistas logran atraer, esto permite rendir cuentas y recalibrar sus estrategias de manera continua; estos resultados los difunde a través de su memoria anual de labores. Aquí se realiza una comparación que coincide con los años de información disponible para El Salvador (2007 en adelante). A continuación un análisis de variables:

! Presupuesto de CINDE. Desde sus inicios se ha financiado con recursos propios, provenientes del rendimiento de un fondo semilla. Desde

Diagrama 6 PROESA: algunos de los 13 sectores estratégicos para atracción de IED, 2010

Fuente: Elaboración propia, PROESA 2010

Diagrama no. 6PROESA: sectores estratégicos atracción

Aeronáutica

Textiles

Servicios a distancia

Electrónica

Medicina y dispositivosTurismo

Agroindustria

Logística

Calzado

Fuente: Elaboración propia, PROESA 2010


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2010, a través de un acuerdo con COMEX y PROCOMER, recibió fondos para tareas específicas de dicha alianza de trabajo. En 2014, ejecutó un presupuesto de US$4.8 millones, casi tres veces mayor que el invertido en 2007; y desde 2015, empezó a recibir fondos directos del Estado de Costa Rica.

! Recurso humano. CINDE realizó todas sus tareas de atracción con 41 profesionales en 2014. El aumento del personal ha sido paulatino, ya que en 2007 solo contaba con 29 miembros, es decir, un incremento de 40%, inferior a la velocidad de expansión de los recursos. Gráfica 22.

6.2.2 PROESA: presupuesto en aumento y subejecutado, con recurso humano técnico limitado

PROESA difunde los resultados de su trabajo a través de memorias anuales (de 2010 a 2014), pero existen cambios metodológicos sobre cómo mide los resultados y la coherencia en materia de inversión extranjera con otras fuentes oficiales, como el BCR. Esto dificulta hacer comparaciones con períodos anteriores, o con otras agencias internacionales. En 2013, se publicó un estudio realizado por GDP Global (2013) para PROESA, en el

cual se desarrolló una evaluación y se construyeron indicadores comparables de estándar mundial de 2007 a 2012. Se han utilizados dichas cifras, y para el 2013 y 2014 se han retomado las cifras difundidas en las memorias de labores, las cuales tienen variaciones sobre el nivel de desagregación (más concentrado en 2014), y no guardan estándares mínimos de coherencia de manejo estadístico con las cifras de inversión extranjera que elabora oficialmente el BCR (las de PROESA son mayores)38.

38 PROESA, en la Memoria de Labores de 2013 y 2014, indica que la IED que atrajo fue mayor que la registrada por el BCR. Esto no sucede en Costa Rica, ya que CINDE presenta un manejo coherente y metodológico con las cifras que difunde el Banco Central de Costa Rica.

Gráfica 22 CINDE: presupuesto (millones de US$) y recurso humano

Fuente: CINDE, Memoria de Labores, varios años

Grafico 22 CINDE: Aumenta presupuesto (US$ mills) y recurso humano

1.7

3.0 3.1 3.2

4.8

2933 35 35

41

0

5

10

15

20

25

30

35

40

45

0.0

1.0

2.0

3.0

4.0

5.0

6.0

2007 2011 2012 2013 2014

Presupuesto US$ millones, eje izquierdo Personal, eje derecho

Fuente: CINDE, Memoria de Labores, varios años

US$ millones Recurso humano

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PROESA como un todo (inversiones, más exportaciones y asocios públicos), muestra una asignación presupuestaria alta de 2007 a 2009, luego observa un recorte durante 2010 y 2011 (estuvo adscrita al MINEC), y posteriormente aumentan sus recursos hasta alcanzar una máxima en 2014 (gráfica 23).

Un problema que se ha venido agudizando desde 2007, es la reducción de la ejecución de los fondos asignados de 2009 a 2011, desde una tasa de 90%, y luego una caída hasta un 59% en 2014 (gráfica 24).

La estructura de fuentes de ingreso de PROESA proviene de tres áreas: i) fondos del gobierno (alrededor de US$2.7 millones) con lo cual se cancelan las remuneraciones y los gastos de funcionamiento desde 2010; ii) fondos de FANTEL, que se orientan para financiar los proyectos estratégicos; y iii) préstamo del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), para proyectos de promoción (cuadro 8). PROESA tiene un serio y grave problema en la ejecución de los fondos para financiar los proyectos de promoción; por ejemplo, los fondos de FANTEL fueron asignados US$5 millones para ser ejecutados durante 2012 a 2014,

Gráfica 23 PROESA total: presupuesto aumentó, pero disminuyó el porcentaje de ejecución

Fuente: GDP Global (2013) y PROESA Memorias de Labores

Gráfica 24 PROESA Inversión: presupuesto aumentó, pero porcentaje de ejecución se contrajo


Gráfico no. 23PROESA: Presupuesto aumento y el porcentaje de ejecución cae

98% 98%89% 88% 90%

67% 60% 59%

4.8 5.2 5.03.2 3.2 4.2

6.0

8.1

-5.0

-2.5

0.0

2.5

5.0

7.5

10.0

0%

50%

100%

150%

200%

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

% Presupuesto ejecutado, eje izquierdoPresupuesto asignado (US$ millones), eje derecho


% de ejecución US$ millones

Gráfico no. 24PROESA-Inversión: Presupuesto aumento y el porcentaje de ejecución cae

100% 100%86%

73%91%

61%47%

2.2 2.6 2.41.5 1.5 1.7

2.6

1.1

-5.0

-2.5

0.0

2.5

0%

50%

100%

150%

200%

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014% Presupuesto ejecutado, eje izquierdoPresupuesto asignado (US$ millones), eje derechoPresupuesto ejecutado (US$ millones), eje derecho


% de ejecución

US$ millones


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pero en 2015, aún existe un remanente de US$1.7 millones sin ejecutar; igual situación de retrasos empieza con fondos BID.

El componente de PROESA para atraer inversión ha mostrado que los mayores presupuestos se observaron durante el periodo 2007 a 2009 (US$2.5 millones), y con casi 100% de ejecución. No obstante, a partir de 2010 se registra una caída en el presupuesto asignado, el cual se agravó con una menor tasa de ejecución. En 2013, se observa recuperación del presupuesto, pero sigue retenida la profunda caída de ejecución (gráfica 24). Este mismo problema de baja ejecución se registra en PROESA exportación (cuadro 8). De acuerdo con GDP Group (2013), la falta de ejecución se debe a

trámites muy burocráticos dentro de la institución, pero también a inexperiencias en el nuevo personal.

PROESA ha registrado una reducción permanente del número de especialistas contratados para atraer inversiones y promover exportaciones. Pero desde 2007 hasta 2010, la mitad del personal era administrativo y técnicos de apoyo, y la otra mitad eran los funcionarios que realizaban las tareas asociadas con su misión. De 2011 a 2014, han disminuido los técnicos que promueven las inversiones y la exportación (gráfica 25); siendo muy notoria la reducción del 50% del personal de inversión en 2014, lo cual puede estar relacionado con el cambio de gobierno u otras oportunidades que encontró el personal.

Cuadro 8 PROESA: presupuesto asignado y ejecutado, y personal por área (2007-2014)

(Millones de dólares y porcentajes)

n.d.. Información no disponibleFuente: PROESA Memorias de Labores, y GDP Group 2013

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

1. Presupuesto1.1 Presupuesto ejecutado total 4.8 5.2 4.4 2.8 2.8 2.8 3.6 4.81.2 Presupuesto asignado total 4.8 5.2 5.0 3.2 3.2 4.2 6.0 8.11.3 Porcentaje ejecución presupuesto total 98% 98% 89% 88% 90% 67% 60% 59%

1.4 Promoción inversiónPresupuesto ejecutado 2.6 2.7 2.2 1.2 1.5 1.5 1.1 n.d.Presupuesto asignado 2.6 2.7 2.6 1.7 1.6 2.5 2.3 n.d.Porcentaje de ejecución 100% 100% 86% 73% 91% 61% 47% n.d.

1.5 Promoción exportaciónPresupuesto ejecutado 2.1 2.5 2.2 1.1 1.3 1.3 1.1 n.d.Presupuesto asignado 2.2 2.6 2.4 1.5 1.5 1.7 2.6 n.d.Porcentaje de ejecución 96% 97% 93% 74% 88% 79% 43% n.d.

2. Personal 76 87 88 57 64 68 74 652.1 Promoción inversión 17 19 18 13 14 15 14 72.2 Promoción exportación 19 24 24 13 13 12 13 122.3 APP 0 0 0 0 0 2 2 22.4 Resto administrativo y varios 40 44 46 31 37 39 45 442.5 Porcentaje personal, otros y administrativo 53% 51% 52% 54% 58% 57% 61% 68%

Fuentes de fondeo de lo ejectutado 4.8 5.1 4.1 2.8 2.9 2.8 3.6 4.7 Gobierno Central 3.1 3.1 2.3 2.8 1.8 2.7 2.6 2.8 FANTEL 1.6 2.0 1.8 - 1.1 0.1 1.0 1.4 BID-Préstamo 0.1 - - - - - - 0.5

n.d.. Información no disponibleFuente: PROESA Memorias de Labores, y GDP Group 2013

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6.3 Rendimiento institucional en empleo, inversión y exportaciones: PROESA comparada con CINDE y PROCOMER

CINDE destaca que su principal logro es haber gestionado de manera directa la atracción de empresas extranjeras que contribuyeron a crear 87,500 plazas nuevas, desde su fundación en 1982, las cuales le han permitido aumentar los salarios promedios y crear las oportunidades para desarrollar y aprovechar el talento de los trabajadores (CINDE 2014).

En El Salvador, la unidad para atraer inversiones (PROESA-Inversión) desde su lanzamiento en el 2000, ha logrado gestionar la atracción de empresas que prometieron la creación de 87,233 empleos nuevos. Estos empleos provienen del esfuerzo del equipo de especialistas de PROESA, al facilitar la información a un potencial inversionista, y convencerlo de las ventajas competitivas que tendría si se instala en el país.

El papel de PROESA-Inversión en el apoyo a la generación de empleo es importante, ya que contribuye a satisfacer el creciente incremento de la fuerza laboral salvadoreña (60,000 trabajadores por año) y será muy importante definir una meta de generación de empleo con base en IED (gráfica 26).

Gráfica 25 PROESA: capital humano especializado en inversión y exportación se redujo


Gráfico no. 25PROESA: recurso humano para inversión y exportación caen

17 19 18 13 14 15 14 7

19 24 24 13 13 12 1312

2 22

40 44 46 31 37 39 45 44

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Inversión

Exporta-ción

APP

Otros yadminis-trativos

76 57 65


Gráfica 26 PROESA-Inversión: intención 1/ de creación de nuevos empleos por atracción de IED

1/ PROESA registró el empleo que prometió crear la empresa internacional cuando confirmó que invertiría en El Salvador.Fuente: PROESA Memorias de Labores, varios años

PROESA-Inversión: empleos generados vía atracción de IED

7,630

72,238

87,233 9,118

3,573

6,066

-

10,000

20,000

30,000

40,000

50,000

60,000

70,000

80,000

90,000

100,000

-

1,000

2,000

3,000

4,000

5,000

6,000

7,000

8,000

9,000

10,000

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Empleo acumulado, eje derecho

Empleo por año, eje izquierdo

1/ PROESA registró el empleo que prometió crear la empresa internacional cuando confirmó que invertiría en El Salvador.Fuente: PROESA Memorias de Labores, varios años


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6.3.1 CINDE atrae el 23% de toda la IED de Costa Rica y PROESA- Inversión el 12% de El Salvador

Costa Rica, en los últimos cuatro años (2011-2014) recibió en inversión extranjera un promedio anual de US$2,333 millones, de los cuales solo 23% fue atraído por técnicos de CINDE; es decir, que la mayor parte de la IED llega por las condiciones competitivas y la imagen del país como plataforma para la instalación de empresas globales. Esto indica que disponer de una agencia especializada es muy importante para atraer inversión estratégica, pero la mayor parte de la inversión viene por las condiciones del país.

CINDE, en 2014 atrajo en inversiones extranjeras US$475 millones a través de 39 empresas nuevas, siendo la menor atracción desde 2011. El total de empleo generado fue muy elevado (10,281 plazas), siendo el más alto de los últimos años, y le permitió compensar el efecto de la reducción de empleo de INTEL (cuadro 9). CINDE ha contribuido

favorablemente a la creación de nuevo empleo, el cual ha estado relacionado con nuevas actividades productivas que demandan un personal con más habilidades. Al respecto, CINDE ha desempeñado un rol importante para apoyar la calificación del personal a incorporarse a las nuevas empresas, a través de diseñar cursos especializados con los centros locales de educación superior.

El rendimiento de cada funcionario de CINDE siempre se mantiene muy alto; por ejemplo, en 2014 laboraban 41 funcionarios; en promedio cada trabajador de CINDE generó US$12 millones de atracción de IED, propició la creación de 251 plazas nuevas, en ese mismo año. Al observar los años anteriores se registra cierta estabilidad en los resultados por empleados, en promedio generan cada uno más de 200 plazas nuevas, y en términos de la atracción, cada empleado rinde arriba de US$10 millones al año.

Se destaca que el rendimiento de cada dólar gastado del presupuesto de CINDE, generó US$98 dólares en 2014, el cual ha venido disminuyendo, ya que en 2007, rindió US$248 (cuadro 9).

Cuadro 9 CINDE: indicadores de eficiencia del personal y presupuesto

Fuente: Elaboración propia, con base en CINDE, Informes de Labores de varios años

2007 2011 2012 2013 2014

1. Inversión Extranjera DirectaTotal país US$ mills 1,657 2,178 2,332 2,714 2,106

Por CINDE US$ mills 421 500 575 583 475 Por otros US$ mills 1,236 1,678 1,757 2,131 1,631 Porcentaje CINDE sobre el total Porcentaje 25% 23% 23% 21% 23%

2. CINDE: Indicadores de eficienciaIED por empleado CINDE US$ mills 15 14 16 17 12 Empresas nuevas Número 27 35 40 43 39 Empleo nuevo Número 6,352 7,500 8,236 7,123 10,281 Empleos generados por técnico CINDE Número 219 227 235 204 251 IED generado por cada US$ de presupuesto US$ 248 227 186 182 98

Fuente: Elaboración propia, con base en CINDE, Informes de Labores de varios años

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PROESA-Inversión muestra un resultado más modesto y menos eficiente respecto a CINDE para el periodo 2007 a 2012. Se aclara que PROESA- Inversión cambió la metodología de medición en 2013 y 2014, y no guarda consistencia con las cifras oficiales del BCR, ya que la Memoria de Labores 2013 de PROESA refleja que atrajo más de US$900 millones de IED, mientras el BCR difundió que en ese año solo se registraron US$179 millones. La serie de 2007 a 2012, fue generada por GDP Global (2013), guardando los criterios de coherencia internacional como los empleados por CINDE39.

39 La metodología de registro de las inversiones extranjeras por las instituciones promotoras, se contabiliza a partir de las gestiones (proyecto) que realizan cada uno de los funcionarios para atraer las empresas, y luego registran lo que efectivamente invierten, y no lo que prometen invertir. El Banco Central de Costa Rica y El Salvador aplican la metodología internacional del VI Manual de Balanza de Pagos, a través del cual se registran las operaciones efectivas de Inversión Extranjera Directa. En Costa Rica, CINDE respeta dicha metodología y hace coherentes sus registros con los datos oficiales del Banco Central; en El Salvador, PROESA-Inversión en 2013 y 2014, no ha sido coherente su registro con los datos del BCR. Por eso, no se utilizó esa información; en cambio, de 2007 a 2012 los datos respetan la metodología internacional.

PROESA debe mejorar su sistema estadístico para evaluar con criterios técnicos su eficacia y eficiencia; de lo contrario, no podrá corregir ineficiencias.

PROESA-Inversión atrajo en promedio US$77 millones de 2007 a 2012; se destaca que de 2009 en adelante se registró una sensible caída de la inversión que no supera los US$50 millones (exceptuando 2010). Estos resultados le permiten a PROESA contribuir con el 11% de toda la IED que llegó a El Salvador, siendo una tasa más baja que CINDE (23%) (cuadro 10).

PROESA-Inversión muestra un bajo rendimiento del personal en términos de la IED que logran atraer US$5 millones por trabajador, mientras que CINDE asciende a US$15 millones (cuadro 10).

Se destaca que PROESA-Inversión tiene un rendimiento favorable en términos del número de empleos nuevos que genera cada técnico de PROESA, el cual asciende en promedio a 286 plazas nuevas (entre 2007 a 2012); y el resultado supera el logrado por CINDE de 227 empleos nuevos.

Cuadro 10 PROESA Inversiones: indicadores de eficiencia del personal y presupuesto

n.d.= no disponible. En 2013 y 2014 la metodología de PROESA cambió y no es consistente con los años anteriores cuando se estimaba que los resultados de los proyectos de IED eran resultado del trabajo del funcionario. Fuente: PROESA Memorias de labores varios años y GDP Global (2013).

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

1. Inversión Extranjera DirectaTotal país US$ mills 1,551 903 366 (230) 219 482 179 275

Por PROESA-Inversión US$ mills 192 108 34 69 39 22 n.d. n.d.Por otros US$ mills 1,359 796 332 (299) 180 460 n.d. n.d. % PROESA-Inversión sobre el total Porcentaje 12% 12% 9% 18% 5% n.d. n.d.

2. PROESA-Inversiones: Indicadores de eficienciaIED por empleado PROESA US$ mills 11 6 2 5 3 1 n.d. n.d.Empresas nuevas Número 42 71 67 37 46 29 n.d. n.d.Empleo nuevo Número 7,990 9,118 6,136 1,071 3,573 1,279 n.d. n.d. Empleos generados por técnico PROESA Número 470 480 341 82 255 85 n.d. n.d.IED generado por cada US$ de presupuesto US$ 73 40 15 56 26 14 n.d. n.d.

n.d.= no disponible. En 2013 y 2014 la metodología de PROESA cambió y no es consistente con los años anteriores cuando se estimaba que los resultados de los proyectos de IED eran resultado del trabajo del funcionario. Fuente: PROESA Memorias de labores varios años y GDP Global (2013).


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PROESA-Inversión reporta una caída en el rendimiento de cada dólar gastado de presupuesto en la atracción de IED. En 2007, por cada dólar gastado, recibía US$73 en términos de IED, pero este ratio descendió hasta los US$14 en 2012. Dicho resultado, se ubica muy por debajo del promedio de CINDE que fue de US$186.0 en ese mismo año, el cual también está por debajo del promedio internacional de las agencias, que fue de US$189.0 (Harding y Javorcik, 2012).

Durante 2013 y 2014, PROESA-Inversión acompañó los procesos de licitación de energía eléctrica que realizó el Consejo Nacional de Energía (CNE). El CNE buscaba diversificar la matriz energética y fomentar las energías renovables40. En 2013, realizó la licitación de 355 MW, la cual fue ganada por el Grupo Quantum Energy, S.A. de C.V. en diciembre de ese año; esta inversión fue liderada por un grupo empresarial local, y estima la inversión entre US$850 y US$1,000 millones, pero PROESA (2013) ya la registró como IED en dicho año; en cambio el BCR la contabilizará hasta que se ejecute la inversión por un no residente. En 2014, se realizaron dos licitaciones para energías renovables por 115 MW, las cuales fueron ganadas por varias empresas extranjeras por un monto de US$222 millones (PROESA, 2014), pero PROESA ya la registró, mientras que la metodología del BCR aún no; los técnicos de ambas instituciones deben coordinarse para utilizar la misma metodología de registro.

6.3.2 PROCOMER y PROESA exportacionesPROCOMER es la agencia que fomenta las exportaciones en Costa Rica; es una institución pública autónoma, dirigida por una Junta Directiva, formada por seis representantes del gobierno y

40 El CNE realizó un Plan de Expansión de la Generación de Energía Eléctrica de El Salvador 2012-2016, en el cual se estableció el aumento de la demanda, y con base en la Política Nacional de Energía se planteó estratégicamente diversificar la matriz de energía, para reducir la dependencia de hidrocarburos.

cinco representantes de gremiales empresariales. Se destaca, que una parte importante de su presupuesto es financiado a través de un cargo que se realiza por cada declaración aduanera de importación y exportación (máximo US$3.0) y de un pago por el derecho a uso de zona franca que se realiza al valor exportado: las empresas procesadoras pagarán como máximo US$0.50 por cada metro cuadrado de techo industrial, y las empresas acogidas al régimen pagarán como máximo el 0.5% del volumen de ventas mensuales (Ley de COMEX 1996). Estos recursos son más fondos que transfiere el gobierno central, con los cuales PROCOMER apoya a los exportadores.

PROCOMER, con los recursos recibidos implementa programas de apoyo a los exportadores, los cuales en 2013 contribuyeron con US$163 millones a las ventas al exterior, mostrando un incremento constante desde su creación en 2005 (gráfica 27). PROCOMER promueve las exportaciones a través de las siguientes líneas estratégicas (PROCOMER 2015): i) impulso a las exportaciones de alto valor agregado, para lo cual apoya la innovación para elaborar nuevos productos y exportarlos; promueve en cinco zonas regionales productos locales con más valor para ser exportados; ii) diversificación de exportaciones, se apoya la exportación de nuevos productos y productos ya existentes que se exporten a nuevos mercados, han continuado ampliando las oficinas comerciales en las embajada; iii) estrategia “demand driven”, consiste en localizar potenciales compradores internacionales de determinado tipo de bienes y conectarlos con empresas costarricenses para que exporten; iv) acompañamiento sectorial y regional diferenciado, un equipo de expertos se especializa en sectores y promueve el desarrollo de nuevas oportunidades de negocio exportador, y en las ventas de servicios se está buscando que sean diferenciados y no masivos; v) plataforma integral para asesorar al cliente, con la cual se busca brindar una asesoría más ágil utilizando servicios electrónicos de apoyo, lo cual amplió el número de consultas a 805 en 2013; vi) plataforma electrónica de trámites, con

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lo cual se estableció que todos los trámites se pueden hacer en línea, y se eliminaron los requisitos físicos; vii) apoyo a fuentes de financiamiento para exportar, PROCOMER asesora a los exportadores para que apliquen a las líneas de financiamiento de la banca para el desarrollo; viii) apoyo para lograr mayor encadenamiento productivo, a través de conectar a proveedores locales para que le vendan a los exportadores grandes existentes, ix) apoyo a la reducción de costos logísticos y facilitar el comercio fronterizo.

En El Salvador, la unidad para promover exportaciones (PROESA-Exportación) ha registrado una caída considerable del valor exportado que ha apoyado en los últimos dos años. En 2014 las exportaciones apoyadas por la agencia fueron equivalentes a US$35 millones, levemente superiores que las de 2013 con US$13 millones, cifra totalmente desfavorable. En años previos, el apoyo a los exportadores había permitido exportaciones arriba de US$600 millones (gráfica 28). Se destaca que el tipo de exportaciones

apoyadas por la agencia, le permitió contribuir significativamente con el empleo, ya que de 2008 a 2012 el empleo por año generado superó las 15,000 plazas. No existen datos disponibles para 2013 y 2014, aunque por el menor valor exportado se esperaría también una caída en el empleo.

PROESA-Exportación apoya a las empresas a través de varios programas claves, siendo estos: i) exportar paso a paso, el cual consiste en apoyar a las empresas que se internalicen, en 2014 se apoyaron 64 empresas que negociaron ventas por US$6.6 millones (Guatemala, Honduras y Nicaragua); ii) exportar más, se apoya a empresas que ya exportan para que diversifiquen productos o mercados, en 2014 se apoyaron 18 empresas que negociaron un monto de US$1.5 millones (Estados Unidos y Panamá); iii) promoción comercial, se apoyaron 154 empresas que participaron en ferias internacionales negociando US$26.5 millones (Estados Unidos, México, Panamá, Honduras, Nicaragua, Guatemala); iv) encuentro de negocios en el país, se negociaron US$7 millones, por 107 empresas.

Gráfica 27 PROCOMER apoyo a nuevas exportaciones (Millones de US$)

Fuente: PROCOMER

Gráfico no. 27Exportaciones apoyadas por PROCOMER

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91107 111

121 122

163

0

20

40

60

80

100

120

140

160

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2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Fuente: PROCOMER

Gráfica 28 PROESA Exportaciones, apoyo en ventas y generación de empleo

Fuente: PROESA, varias Memorias de Labores

Gráfico no. 28PROESA Exportaciones: ventas apoyadas al exterior y empleo generado

0

5,000

10,000

15,000

20,000

25,000

30,000

35,000

40,000

0

200

400

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1,000

1,200

1,400

1,600

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Mill

ones

US$

Exportaciones, eje izquierdo

Empleo, eje derecho

Fuente: PROESA, varias Memorias de Labores


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El fin de la presente estrategia de políticas de desarrollo productivo está orientado a crear oportunidades de empleo y emprendimiento en El Salvador, bajo condiciones de competitividad global. El Salvador tiene el desafío de satisfacer a los más de 60,000 salvadoreños que cada año se incorporan a la fuerza laboral, pero que debido a las condiciones poco competitivas y de incertidumbre, la economía solo ha generado unas 14,600 plazas formales promedio en los últimos años (2008 a 2014). Esta falta de oportunidades, es la mayor dificultad al desarrollo y bienestar, y se traduce en jóvenes que ingresan al empleo informal, o que migran al exterior, o que son víctimas de la delincuencia.

La experiencia internacional, y en particular el análisis comparado entre Costa Rica y El Salvador, permiten extraer lecciones prácticas sobre cómo una nación sin recursos naturales, puede aprovechar las oportunidades globales para acelerar la creación de nuevo empleo y con mayores salarios. En 2013, el ingreso promedio de un trabajador del sector industrial en Costa Rica era de US$800 por mes, y en El Salvador era de US$300 por mes; pero esta diferencia era explicada por que la productividad laboral de un costarricense era 66% mayor que la de un salvadoreño. Se realizaron estimaciones de la evolución de la productividad, se encontró que un costarricense había aumentado en promedio la productividad anual en 7.2% de 2001 a 2013, mientras que en el mismo periodo, un salvadoreño lo aumentó en 4.1%. Ante dichas

brechas, se formularon preguntas de investigación, que guiaron los resultados del presente estudio, estas fueron: ¿cuáles son los factores que explican esas diferencias de productividad entre ambos países? y ¿qué políticas públicas se implementaron para crear más empleos con mayores salarios?

La aplicación del método comparativo entre ambos países, permite distinguir los factores históricos, las influencias del entorno internacional, el papel de sus líderes públicos y privados, la creación de instituciones públicas responsables de la implementación de las políticas públicas de desarrollo productivo, los mecanismos de rendición de cuentas del funcionamiento de estas instituciones, la definición de responsabilidades y alcances de los actores públicos, empresariales y académicos y la aceptación de la sociedad como una apuesta clave para el desarrollo.

Una característica distintiva de la sociedad costarricense es el desarrollo de su institucionalidad y la capacidad para construir acuerdos públicos y privados sobre metas nacionales estratégicas que fueron demandadas por la sociedad (educación universal, turismo verde, país plataforma para atraer inversiones de valor agregado, democracia estable y respeto a la ley), las cuales se sustentan en institucionales formales y no formales, que se evalúan en términos de los resultados. En cambio, El Salvador experimenta tres niveles de problemas que no permiten aprovechar su potencial, siendo estos:

7. Estrategia de desarrollo productivo orientada a crear empleo: basada en la exportación y atracción de inversión

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! Primer nivel: Falta de acuerdos en políticas marco nacionales. El país vive una polarización política partidaria, que no permite posicionar un acuerdo nacional sobre políticas públicas orientadas a generar los 60,000 empleos formales al año.

! Segundo nivel: Descoordinación en políticas de desarrollo productivo estratégico. La falta de acuerdos estratégicos crea descoordinación entre diferentes instituciones, actores y acciones, las cuales no permiten aprovechar el potencial del país.

! Tercer nivel: Baja efectividad de las instituciones directamente vinculadas al apoyo del desarrollo productivo, las cuales registran limitados resultados debido a la falta de claridad y enfoque nacional, estas son afectadas por la descoordinación de políticas públicas con otras instituciones nacionales, y porque enfrentan debilidades en la orientación estratégica institucional.

El desafío del país debería ser que en cada fase, los actores relevantes tomen los acuerdos y apoyen la implementación, y que cada fase tenga la claridad de los objetivos que deberá apoyar para alcanzar una mayor generación de empleo y oportunidades. Se deja claro, que cada fase es una condición necesaria, pero resultarán insuficientes si las otras fases restantes no avanzan (diagrama 7), es decir:

! Si en las políticas marco se logran acuerdos nacionales, esta es una condición necesaria, pero resultará insuficiente si no existe una coordinación interinstitucional y las agencias de apoyo no son efectivas o eficientes.

! Si existe un acuerdo de coordinación pública y privada, será una condición necesaria para aumentar la eficiencia, pero será afectada por la falta de acuerdos nacionales estratégicos o la ausencia de efectividad en las agencias de apoyo.

Diagrama 7 Cada nivel de política pública representa una condición necesaria, pero insuficiente

Políticas marcoAcuerdos

Coordinación institucional

Diversificación y atracción de

inversión

Condición necesaria, pero necesita coordinarse con otros

ministerios y tener respaldo para metas estratégicas

Condición necesaria, pero necesita coordinación y efectividad

Condición necesaria, pero necesita del apoyo político de alto nivel y de efectividad en la promoción

Diagrama 7Cada nivel de política pública representa una condición necesaria, pero insuficiente

Fuente: Elaboración propiaFuente: Elaboración propia


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! Si existe efectividad en las agencias de apoyo a la atracción de inversión y exportación, estas tendrán un impacto limitado en lograr un mayor rendimiento si no existe buena coordinación interinstitucional, o no existe claridad en las orientaciones estratégicas de las políticas marco.

Es importante considerar, que de existir una favorable implementación de los acuerdos y las políticas en cada fase, esto aumenta sustancialmente las probabilidades de éxito en generar empleo, pero al final serán las empresas y los consumidores los que determinarán si fue exitoso.

La estrategia de políticas públicas para el desarrollo productivo basado en exportaciones e inversiones se ha planteado en tres niveles, en la cual se proponen los objetivos, los lineamientos de política pública que operativizan su alcance, y metas que contribuyen a un trabajo enfocado en resultados, seguimiento y evaluación.

7.1 Políticas de promoción de exportaciones y atracción de inversión

PROESA deberá aumentar la efectividad y eficacia en alcanzar los objetivos de apoyar la atracción de inversiones estratégicas principalmente orientadas a la exportación, y promover la diversificación de las exportaciones. La eficacia de PROESA se evalúa en función de las brechas con las agencias de Costa Rica (CINDE y PROCOMER), así como en términos de las metas de aumentar la IED a 3% del PIB y un crecimiento de las exportaciones en 10%. Se destaca que el actual Plan de Gobierno Quinquenal contempla medidas para atraer inversiones y diversificar las exportaciones; por tanto, PROESA

podrá tener un rol importante en hacer cumplir las metas, incluso de ser más ambicioso, para poder contribuir a acelerar la generación de empleo y nuevas oportunidades empresariales nacionales y extranjeras.

Recientemente, PROESA recibió un fortalecimiento institucional importante, ya que se aprobó su creación permanente por Decreto Legislativo en la Asamblea Legislativa. El decreto permite establecer un soporte financiero predecible, también se le adscribió debajo de la Presidencia, lo cual potencia la articulación con otras instituciones del Estado; se estableció explícitamente la participación del sector empresarial y académico en el Consejo Directivo de la Institución, y finalmente se le agregó una nueva función referida a los Asocios Público-Privado.

Con este fortalecimiento institucional, PROESA enfrenta el desafío de incrementar sustancialmente su desempeño, y ejercer un liderazgo de coordinación nacional. A continuación, se describen las principales actividades que deberían mejorarse, con base en la comparación con Costa Rica:

i. Fortalecimiento institucional

PROESA necesita construir un plan estratégico de mediano plazo (tal como lo publica CINDE-PROCOMER-COMEX). Este plan deberá proponer las metas cuantitativas de la agencia, en materia de contribución a la generación de empleo, atracción de inversión extranjera como porcentaje del PIB, incremento de las exportaciones y su diversificación en productos y mercados, y las metas de inversión de asocios público-privado en términos de una cartera de inversiones. Estas metas deben contribuir a revalorizar la estructura organizativa, a fortalecer los mecanismos de coordinación entre unidades internas para generar más sinergia, y evaluar la asignación y disponibilidad del capital humano. En este proceso, se debe considerar que las metas

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pasen por un consenso entre el sector privado y público, con el fin de realizar esfuerzos en la misma dirección y apoyar la gestión de los recursos necesarios. Sobre el plan estratégico se deberán reenfocar las áreas siguientes: ! Recurso humano especializado. Adecuar y

fortalecer el capital humano de la institución acorde al logro de las metas. Se ha señalado el desbalance que existe en el personal técnico y administrativo; esto se refleja también, en términos que se han seleccionado 11 sectores estratégicos, y únicamente cuentan con siete sectorialistas al 2014. Otro reto, es la capacitación del personal para fortalecer su especialización, y poder estar en condiciones más competitivas con otras agencias de la región.

! Sistema de indicadores de monitoreo, evaluación y comparación internacional. Fortalecer la metodología y estructura de indicadores para monitorear y evaluar el logro de las metas estratégicas institucionales. Será muy importante sistematizar mejor las acciones que realiza cada técnico para atraer inversionistas o promover exportaciones, y así documentar cuál fue el impacto final para que estas se dieran (medir acciones previas, durante y post). Otro reto es que la información construida por PROESA, refleje una coherencia con las estadísticas oficiales, principalmente en términos de inversión extranjera del BCR.

Al respecto, se recomienda un acuerdo de cooperación con CINDE, o un asesoramiento con un organismo internacional para apoyar el mejoramiento del sistema de proyectos para atraer empresas, definir los indicadores de monitoreo y evaluación basado en resultados, a través del cual se podrán realizar los ajustes o cambios pertinentes, y rendir mejor las cuentas en función de las metas estratégicas.

PROESA, en 2013 y 2014 informó que atrajo más inversión extranjera, que la publicada por el BCR; esto haría pensar que la institución funciona bien, y que le va mejor cuando tiene menos técnicos para atraer inversión; pero no es así, en la memoria de labores de PROESA 2013, se registra la inversión de una empresa con capital local y extranjero que ganó la licitación del Consejo Nacional de Energía (CNE). Sin duda PROESA apoyó a CNE, pero no sería correcto registrar que la inversión sea fruto de un proyecto de atracción que realizó un especialista de PROESA. Esto último, crea dificultades para evaluar el desempeño de la institución y dificulta realizar los cambios necesarios.

! Fortalecer las alianzas de trabajo conjunto con el sector privado y académico para la atracción de sectores estratégicos. La ley le brinda atribuciones para celebrar convenios de colaboración con entidades del sector privado y/o académicas, por tanto podrán ser aprovechados creando alianzas de trabajo para construir una agenda operativa de desarrollo de uno o más sectores estratégicos de atracción de inversiones y de exportación. El conocimiento del sector empresarial local, será clave para el desarrollo de cadenas de valor competitivas.

ii. Políticas de atracción de inversión

! Diseñar una estrategia de imagen país. PROESA, en coordinación de la STPP, MITUR, MINEC y el sector privado y académico, debería apoyar en la construcción de una agenda que pueda ilustrar a futuros inversionistas las oportunidades que puede encontrar de realizar negocios en el país, mostrar las ventajas de la laboriosidad del capital humano, la conectividad interna y externa, las actividades culturales, de turismo, y las rutas de los


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pueblos vivos (el capital humano extranjero demanda esparcimiento y cultura); también transparentar un marco de recomendaciones que aumentan la seguridad personal. Al mismo tiempo, definir una agenda de acciones con las diferentes instituciones para que el país se sitúe en el quinto lugar del Índice Marca País de Latinoamérica, en el lapso de una década.

! Actualizar los estudios estratégicos sectoriales, en conjunto con el sector privado. Identificar los obstáculos de ampliación de la producción/servicios de las actividades ya existentes. Para nuevos eslabones en la cadena de valor, distinguir las ventajas competitivas por sectores, establecer las brechas de las capacidades (capital humano, trámites, infraestructura, estándares de calidad); y construir una alianza de apoyo con empresarios locales, que le expliquen a nuevas empresas extranjeras las ventajas de operar en el país. Será importante que se coordine con el MINEC, ya que también está implementando acciones para apoyar sectores estratégicos.

! Potenciar el aprovechamiento de DR-CAFTA. Similar que CINDE, se deberían identificar las ventajas de creación de comercio por partidas arancelarias, y atraer más empresas extranjeras que se instalen y generen empleo, replicando la experiencia de Pettenati. La Presidencia de la República, PROESA y el sector empresarial, deberán realizar viajes para atraer potenciales inversionistas en Estados Unidos (allá existe una buena impresión de la laboriosidad de los salvadoreños) o seguir promoviendo visitas a Perú (Opp Film y Ramsa se han instalado), Colombia, entre otros.

! Facilitar la coordinación de la academia con las habilidades requeridas de empresas extranjeras. Establecer una agenda de alianzas sobre capacitaciones a desarrollar entre la academia,

INSAFORP, y fondos públicos de apoyo a la formación. Adicionalmente, promover el bilingüismo en bachilleratos públicos y repetir de manera más amplia el programa de certificación de dominio del inglés que impulsó PROESA.

! Fortalecer la coordinación con otras instituciones del Estado, con el fin de resolver más rápido problemas que se presentan en las empresas ya establecidas (aftercare). FOMILENIO II, implementará el programa de mejora regulatoria el cual será clave para reducir la tramitología no necesaria, en ese contexto PROESA puede contribuir sugiriendo medidas que faciliten la instalación y funcionamiento de las empresas. Frecuentemente las empresas enfrentan problemas con la tramitología engorrosa, la cual muchas veces puede simplificarse siguiendo las mejores prácticas internacionales costo-eficiencia. PROESA puede contribuir a simplificar las normas, y facilitar el cumplimiento.

iii. Políticas de promoción de exportaciones

PROESA-Exportación deberá revisar sus alcances, ya que con respecto a PROCOMER las medidas que implementa para promover exportaciones son bien limitadas, al igual que su presupuesto. A continuación mencionaremos varias medidas de mejora sobre lo que ya hace PROESA exportaciones y otras medidas:

! Promover fuertemente la simplificación de los trámites que realizan los exportadores con instituciones del Estado (política cero papel y todo en línea). Facilitar un portal de información y asesoramiento en servicios logísticos para exportar. Ofrecer oficinas comerciales en mercados internacionales clave, con el fin de

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contribuir a encontrar más clientes o nuevos mercados a exportadores. Disponer de un portal u observatorio de información estadística sobre demanda de exportaciones. Programa de incremento de valor agregado, con lo cual se apoya la innovación en los productos exportados ya existentes.

! Apoyar más los encadenamientos productivos. Lograr que más empresas PYMES logren los estándares de requerimiento de productos y servicios de las empresas multinacionales, de esta manera más empresas locales se conviertan en proveedoras permanentes en la cadena de valor global de sectores estratégicos identificados (MINEC, PROESA y PROINNOVA). Una propuesta más detallada se encuentra en la Serie de Investigación 1-2010 “Desarrollo Exportador: lineamientos de mediano plazo” (FUSADES, 2010).

! Apoyar a definir una estrategia de competitividad para el sector textil centrada en aumentar la productividad y en ampliar la cadena de valor. El sector enfrenta un riesgo de perder empleos, ante la entrada en vigencia del Acuerdo de Asociación Transpacífico (TPP), el cual podría crear un impacto similar a la entrada de China a la OMC en 2003. En dicha oportunidad, el país logró compensar el impacto impulsando la innovación del paquete completo textil y diversificando a fibras sintéticas.

! Aumentar la promoción comercial para que más empresas exportadoras expongan sus productos en ferias internacionales. Seguir mejorando el acercamiento con las gremiales exportadoras, y diseñar una agenda de visitas a las principales ferias.

! Aumentar los estudios de mercado que visualicen las oportunidades de exportar a Asia,

Centroamérica y Europa. Actualizar un análisis de aprovechamiento de las oportunidades de CAFTA-RD, para diversificar productos y duplicar las ventas. También, es importante tener en cuenta el aumento de costos en China, lo cual podría crear oportunidades para exportar desde El Salvador.

7.2 Políticas marco nacionales

Estas políticas deben expresar los acuerdos nacionales de los actores al más alto nivel del gobierno, sector privado y académico. Los acuerdos tienen como objetivo general reducir la incertidumbre sobre el rumbo futuro y coordinar mejor las políticas públicas ya existentes y las nuevas; así como enfocar los escasos recursos humanos y financieros; para avanzar, El Salvador necesita disminuir la polarización e incertidumbre, ya que esto permite reducir los riesgos económicos, y por ende una disminución de los costos económicos. Estos acuerdos se orientan a mantener el respeto a la institucionalidad democrática (separación de poderes), respeto al marco jurídico, y sobre esa base respaldar políticamente un conjunto de propuestas para mejorar el desarrollo productivo y social del país.

En países donde prevalece la incertidumbre por la falta de consenso de los actores en las políticas económicas, se han creado nuevos vehículos institucionales que facilitan el diálogo, que contribuyen a definir entre los actores las metas más importantes, sobre las cuales se estructuran programas para alcanzarlos, se identifican y dotan de recursos financieros y de capital humano, se crean indicadores de monitoreo y de evaluación, y se rinden cuentas.

Este mismo proceso, el país ya lo experimentó para un desafío más complejo como fue la firma de la


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paz, en aquella oportunidad se firmó un acuerdo entre los principales actores. Por otra parte, en América Latina se han implementado políticas de desarrollo productivo en la cual el Estado ocupa el papel de facilitador (Crespi, Fernández-Arias y Stein 2014), a través de la cual crea institucionalidad público-privada para facilitar los acuerdos nacionales. Al respecto, algunos ejemplos son el Consejo Nacional de Competitividad de Perú, Sistema Nacional de Competitividad e Innovación en Colombia, Impulso Competitivo en Chile. A continuación las propuestas principales:

! Crear un Consejo Nacional de la Competitividad y Productividad que institucionalice los mecanismos de los acuerdos, de la coordinación y la implementación de las medidas, entre los principales actores públicos y privados. Este esfuerzo como nación estará orientado a aumentar el empleo formal, inversión, exportación, crecimiento y pobreza, etc.

! Una tarea de los actores del Consejo, será

acordar las grandes metas nacionales orientadoras, que permitirán una mejor coordinación público-privada, y guiarán la selección e implementación de las acciones. A continuación se proponen las siguientes metas orientadoras:

! Apoyar la creación de 60,000 empleos formales por año. Esto requiere un crecimiento inclusivo, que genere las oportunidades a todos los salvadoreños.

! Lograr ser un país de renta alta, crecer arriba de 3% per cápita. Esto implicará un aumento del estándar de vida nacional, y reducirá el incentivo de migrar para buscar mejores oportunidades.

! Eliminar la pobreza extrema al 2030; esto implica que los sectores más desprotegidos, deberán experimentar un crecimiento

más alto de sus ingresos que el promedio nacional.

! Aumentar la inversión arriba de 20% del PIB. Sin inversión no hay empleo y oportunidades, la inversión próspera donde hay seguridad jurídica y económica.

! Expandir el crecimiento de las exportaciones arriba de 10% anual. Las exportaciones pueden brindar la velocidad de crecimiento para mejorar las condiciones de vida, tal como experimentó China, Japón, Alemania, Chile y Costa Rica.

! Mejorar nuestra capacidad competitiva global alcanzando el top 50 del ranking global. Aumentar la producción actualmente, implica ser muy competitivo con el resto de países, por ello es importante situarse en una posición alta.

! Mejorar la imagen país, logrando ubicarnos en el top cinco de América Latina. Atraer inversión es un desafío, pero el capital humano extranjero que acompaña esa inversión, también evalúa la calidad de vida de los países, y El Salvador necesita urgentemente mejorar su imagen y mostrar la calidad humana de su gente, su capacidad laboral, así como sus atractivos naturales y culturales.

El acuerdo público-privado buscará aprovechar las oportunidades globales, teniendo en cuenta que el sector privado dispone de la información relevante de los obstáculos o cuellos de botella que limitan el aumento de la productividad; mientras que el sector público, tiene la capacidad de implementar medidas que reduzcan los obstáculos, limiten las distorsiones, o creen las condiciones para aumentar la productividad. Pero, en ausencia de dicho acuerdo, la solución de los problemas más relevantes se hace más difícil y menos efectiva y eficiente.

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7.3 Políticas de coordinación del desarrollo productivo

Un beneficio del acuerdo público-privado es su contribución a coordinar los esfuerzos dispersos que ya existen, reenfocando y repotenciando las iniciativas de los diferentes ministerios, instituciones autónomas, de las gremiales empresariales y de profesionales, la academia; para lograr alcanzar las metas.

La coordinación permitirá definir e implementar las Políticas de Desarrollo Productivo que tendrán como objetivo general crear oportunidades de empleo y emprendimiento, y consolidar una plataforma de bajos costos de operar y vivir en el país.

Plataforma de bajos costos para operar y trabajar

! Reducir los costos de operación logística y consolidarlo como centro logístico. Estimaciones de la velocidad del transporte terrestre indican que es 20 km/hrs en la región, esto provoca que el costo de transportar una tonelada por kilómetro sea de US$0.21, mientras que en Chile es de US$0.08. Lo anterior eleva los costos y reduce la competitividad. Por ello, se propone crear una Comisión de Infraestructura, Transporte y Logística con representación pública y privada, que esté orientada a reducir el tiempo y el costo de movilización de las empresas y personas. Una tarea principal será enfocar a las diferentes instituciones del Estado a que orienten sus acciones a la reducción de costos de manera coordinada, en las áreas de transporte terrestre, aéreo y marítimo. Un reto será volver más

eficientes los paseos de frontera. Otro desafío, será consolidar el aeropuerto como hub aéreo de la región en pasajeros, y empezar a construir la estrategia para ser hub de carga.

! Reducción de costos de energía eléctrica y mejorar la calidad del suministro. Los altos costos de energía han sido un desincentivo para atraer más industrias, recientemente han caído por el efecto del menor precio del petróleo. Pero deberá continuarse apoyando las iniciativas del Consejo Nacional de Energía para diversificar la matriz a otras fuentes de energía como gas, o fuentes renovables (solar, biomasa, viento) que incidan en la reducción de los costos. También, será clave incentivar programas que estimulen la eficiencia energética a nivel nacional.

! Reducción de tiempo y costos en trámites. Los empresarios pequeños, medianos y grandes; al ser consultados sobre los factores que inciden negativamente al realizar operaciones con instituciones públicas, respondieron que un 35% son los trámites engorrosos, seguido de los procesos administrativos ineficientes. El Salvador a través de FOMILENIO II se tiene programado impulsar una agenda de mejora en la regulación, a través de la cual se implementará una ley guillotina, que consiste en eliminar todos los trámites que no tengan un soporte legal y no volver a solicitar un documento que ya se entregó antes; una Ley de Procedimientos Administrativos que estandarice los trámites con el Estado, que habilite el silencio positivo administrativo. También se requiere la implementación de la ley de facilitación de trámites de la construcción, ya que de acuerdo con CASALCO este proceso puedo tomar 880 días actualmente. Estas reformas en México, Perú y Colombia, cuando se implementaron tuvieron un impacto positivo en aumentar entre 1% y 2% del PIB.


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Plataforma para crear oportunidades de empleo y emprendimiento

! Plan de apoyo a la capacitación y formación de habilidades. El rápido cambio tecnológico en las actividades ya existentes, así como el surgimiento de nuevos sectores productivos; demandan el desarrollo de nuevos habilidades y una capacitación continua del recurso humano. Es necesario aumentar la oferta de capital humano graduado de bachillerato (bilingüe) y duplicar los graduados en educación superior (Costa Rica con menos población, duplica los graduados de El Salvador). El gobierno está por empezar el programa para el empleo y la empleabilidad juvenil, en la cual participan instituciones como el INJUVE, MTPS, MINED, INSAFORP, CONAMYPE y FISDL; este esfuerzo debería estar integrado al marco de las políticas de desarrollo productivo que promoverá las exportaciones y la inversión extranjera. Así como, el apoyo de los organismos internacionales.

! Programa de apoyo a la innovación empresarial. Competir globalmente y generar empleos, pasa por innovar en productos o servicios. En El Salvador el 60% de las industrias innovan, con el fin de satisfacer a sus clientes, a través de mejoras en la calidad de los productos, reducir costos de producción o aumentar la seguridad. Pero, del total de industrias que innovan el 90% se financian con fondos propios; esto genera desventajas en las PYMES debido a su estrechez financiera. Las PYMES que han utilizado fondos públicos de apoyo, lo han realizado a través de FONDEPRO, y mencionan a PROINNOVA. Por tanto, es necesario aumentar el apoyo a la innovación a través de FONDEPRO, BANDESAL, PROINNOVA; y es necesario evaluar la implementación de incentivos a la innovación para empresas grandes, que sean acordes a los estándares internacionales, y similares a los que permite la OMC a otras empresas de otros países.

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Departamento de Estudios Económicos -DEC-

Personal de apoyoAna Daysi de Ramírez

Editora de publicacionesYolanda Cabrera de González

Director

Álvaro Trigueros Argüello

Personal técnico

Carolina Alas de Franco

Pedro Argumedo

José Andrés Oliva Cepeda

Jorge Mauricio Salazar Torres

Luz María Serpas de Portillo

Manuel Antonio Zuleta

Comisión

Coordinador de ComisiónRoberto Rivera Campos

Coordinador alternoLuis Membreño

MiembrosRicardo Ávila

Rafael Barraza Domínguez

José Carlos Bonilla

Carlos Borgonovo

Rafael Castellanos

Javier Castro

César Catani

Ricardo Cohen Schildknecht

Helga Cuéllar-Marchelli

René Hernández

Johanna Hill

Elena María Lacayo de Alfaro

Carmen Aída Lazo

Carlos Lemus Daglio

Rafael Lemus Gómez

Carmen Aída Muñoz

René Novellino

Roberto Orellana Milla

Carlos Quintanilla Schmidt

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Luis Mario Rodríguez

Juan Federico Salaverría Quirós

Rodrigo Zablah

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