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POLITICAS PÚBLICAS Y EL DESARROLLO

SOSTENIBLE EN EL PIEDEMONTE AMAZÓNICO

FERNANDO FRANCO Profesor ~socudo Univcrsido.d Nacion~1 de Colombla, ~de Amazonla.

Profesor especlal dd Instituto de Baudios Ambiental~ - 1 DE A-.

Universidad Nacional de Colombia. Sede fIogol~.

I n~niero agrónomo de la Universidad Nacional de Colombi<1.

Magister en Agricuhuu Intemacional y l)es,¡rrollo Rural

de la Universidad de Corndl. Ilhaca, Nueva York, USA

ffra",M@unal.edu.co

....., .. El pi~demontc andino amazónico fue ocupado desde el comicnw de la

invasión europea del nuevo continente en el siglo XV I. Sin embargo. sólo hasta el

siglo xx se generó una nueva ocupación del espacio basad •• en pequei'los y medianos

c<lmpesinos que transformaron el paisaje a través de técnicas de tumba y quema,

oon lo que generaron pcquei'lllS praderas para credmiento de ganado vacuno (:on

baja productividad e ingreso para los campesinos. Igualmente se generaron proct'SOS de urbanización con centros de servicios para la población rural. Atención en

salud. educoaciÓn. viviendo energía yagua potable fueron relegadas frente a otras

prioridades. Este articulo analiza politicas ambientales. pero también desarrolla

un concepto orientado al desarrollo sostenible para estas rt!giolle5. al que llamo la

"civilización de selva". Palabras claves: desarrollo sostenible, transformación del espacio, polítieas

ambientales, "civilizaci6n de la selvo1"

""""'" The Andean Amazon fOOlhill region was occupied by foreigners since the

very beginni ng oC the European iDv.lISion oC Ihe New Continent. The xx Cenlury drew rural and urban Spaliill configutiltion oC the occupied region bilsed on smilll ilnd medium size peaSilnt and colonist holdings, trough slash and burn techniques whieh tr.msCormed the jungle into grasslands for cnde raising wich are characterized by a very low productivity and ¡ncome Cor the peasant well being.

Urban settlements took place on an accelerated rhythm acting as service centers Cor the rural settlements OD spontaneous bilsis of growth and Collowing Andean urbanizatioD schemcs. B<lsie public scrviees ilS educatíon, health, housing. power and drínk.able water has remained as a sccondilry pr iorily in mOSl oC the

lowns to the present. Urban environmcntal contamination remains as one of Ihe mosl relevant issues 10 be fa ced for municipalities at the Andean Amazon foothill in Colombia. This essay describes the historiea] processes ofhuman occupation oC

Ihe Colombian Andean Amazon Coothill region, 10 analize the environmental publie policies and programs applied over the territory, and proposcs an alternative view Cor social, environental and economic suslalnable developmcnt called The Jungle

Civilization. Keywords: sustainable development, spatial configuro1lÍon, environmenlal policies,

"jungle civilization" _ ...... A partir de la ocupación española desde las alturas andínas, la gran re­

gión amazónica y sus habitantes se vieron sometidos a las decisiones y desig­nios de actores politicos, religiosos, económicos y armados externos, cargados de sueños de riqueza, motivados por la ambición o ansiosos por incrementar la clientela de las huestes celestiales.

La independencia de los virreinatos amerindios de los imperios castellano y lusitano condujo a la formación de estados naciOnales. cuyos

PoUtlc¡,. pÍlbllcu y el deNrrolLo _tenible en e l pledemonte amazónico a71

conductores políticos y económicos mantuvieron en gran medida las formas imperiales de explotación y gobierno de esa enorme colonia amazónica. Entre las repúblicas amazónicas, Colomb ia fue por más de un siglo la más lejana a su territorio, y tuvieron que ocurrir los nefastos episodios de las masacres de indígenas perpetradas por los caucheros en los albores del Siglo xx y la "guerra " con el Perú en los años JO para que los partidos gobernantes y la sociedad andina misma comenzaran a prestarle atención a esta tercera parte del territorio nacional'.

En el desarrollo de la historia de la ocupación de la Amazonia, el pie­demonte andino amazónico es el territorio que ha recibido el mayor flujo de población y consolidación de asentamientos nucleados y dispersos de inmigran­tes, soportado el más intenso aniquilamiento de las sociedades indígenas y de sus territorios, testigo de la mayor destrucción de los ecosistemas naturales de la vertiente oriental andina y de la planicie amazónica y escenario de Jos más significativos emprendimientos económicos desde el extractivismo de la quina y el ca ucho hasta los extractivismos contemporáneos del petróleo y de la coca.

Las formas de ocupación, apropiación y explotación de este territorio 10 vincularon desde el colonialismo español a los centros andinos económ icos, políticos y administrativos. Esta vinculación se expresa actualmente en la integración vial y de servicios y en el inteIT.amhio económi co entre el piede­monte y los mercados nacionales, amén de las relaciones y dependencias con las organizaciones políticas y las estructuras de poder del centro del país. El piedemonte de Putumayo, Caquetá y sur de Meta, alberga la mayor proporción de la población amazónica rural y urbana y concentra la mayor contribución de la región al Producto Interno Bruto del país. La producción de la región sostenida en la ganadería extensiva, los excedentes petroleros y la producción empresarial de la base de coca y la cocaína se enmarca en la dinámica de los mercados globalizados.

Las políticas públicas nacionales y sectoriales se apHcan de manera indiferenciada a todo el territorio nacional, y las políticas ambientales carecen aun de referentes específicos para la Amazonia en general y para el piedemon­te andino amazónico en particular. Así también, este extenso territorio y sus sociedades son, tal vez, el más contundente escenario de los conflictos arma­dos y de drogas en Colombia y objeto fundamental de atención y resolución por parte del Estado. Esto hace que el conjun to de las políticas públicas, en general, y de las políticas ambientales, en particular, estén subordinadas a los objetivos de recuperación y gobernabilidad del territorio.

En su libro "El surgimierl/o de ulla sociedad transfrontmzn en la Ama.wllia de Brasil, Pero y Colombia 18&;¡-I9]~" (Leticia, looB). el profesor de la Sede Amazonia, Carlos Zárate, ilustra las normas y los instrumentoo utilizadoo por las autoridades coloniales y luego por las republica.nllli para hacer presencia y gobierno en la extensa región amazónica a lo largo del período colonial y buena parte de la república y destaca que esa presencia tuvo más importancia que la que usualmente se admite.

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Esta lucha de las fuerzas gubernamenta les contra los cultivos de plan­tas con fines ilícitos, y su confrontación con el narcotráfico, la insurrección armada y las organizaciones armadas contrarrevolucionarias, ha tenido con­secuencias devastadoras de despojo de los pobla dores rurales de la región, de muerte, de desplazamiento forzado, de congestión urbana, de marginalidad social y de pobreza.

El propósito de este documen to es destacar la poca relevancia de las políticas y programas ambientales y de ordenamiento:) del territorio frente al daño ambiental provocado por la ocupación humana y las políticas y acciones públicas dirigidas a la resolución de los conflictos armado y de drogas. El documento propone fina lmente opciones de organización social y política de sus pobladores que conduzcan a formas nuevas de ver el bienestar, el poder, el desarrollo sostenible y la alegria.

La ocupedóa de la AmuooJa

La ocupación del p iedemonte tiene formas diferenciadas: l . La ocupación de América por los imperios de España y Portugal y el

asegura miento de los territorios y de las poblaciones a.borígenes de la mano de la iglesia católica. Para la Amazonia se destacan las aV'entu ras ex~d icionarias

de Pizarra, Orellana, Ursúa, Jiménez de Quesada, Federmán t ras las riquezas de El Dora do y el País de la Canela.

:l. Las economías extractivistas de ind ios cor.no fuerza de t rabajo es­clavizada, del oro y de las especias a lo largo de la Colonia, y los episodios extract ivistas de la República: la quina y el caucho y:su saga de extermi nio de poblaciones indígenas.

). Las negociaciones y trata dos de límites con Perú y los rencores acu­mulados desencadenaron una la guerra que obligó a Colombia a reconocer a la Amazonia como parte de la nación. El conflicto abrió nuevas rutas y espacios de ocupación y el piedemonte fue escenar io privilegiado de esos nuevos mo­vimientos.

La ocupación reciente del piedemonte andino amazónico correspon­diente a los territorios de los departamentos de Caquetá y Putumayo esta en correspondencia con los siguientes eventos:

l. Las economías extractivistas recientes (siglo XX) - maderas, petróleo y coca- precedidas por corrientes fuertes de migración campesina desde los Andes y de proyectos empresariales con impacto regional: construcción de ca­minos, concesiones de tierras y grandes haciendas ganaderas como Larandia' en el Caquetá y la colon ización campesina espontanea hacia el Medio Putumayo jalonada por las explotaciones petroleras del Va lle del río Guamuez.

2. La colonización campesina -espontánea hasta fina les de los años 50-

l En estas economlas extractiviSlas no es usual hablar de los recursos pesqueros, que, con ostens¡ble disminución de sus poblaciones, constituyen hoy una de las fuentes mas importantes de [a economía amazónica.

Politicas pUblicas y el d.esarrollo _tenible en el pieclemonte amazónico 173

exacerbada por la violencia política en los Andes. Eventos de las columnas de marcha y colonización armada hacia el sur del Meta. La Macarena, Guayabero. El Pato, Balsillas y Guacamayas en el Caguan.

J. Los programas gubernamentales de colonización dirigida hasta me­diados de los 80 --Caja Agraria. Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, INCORA- y los proyectos de colonización dirigida Caquetá I y Il, Ariari y Putumayo.

4. Construcción de carreleras desde Nariño y Huila hacia la Amazonia y las interacciones con la ocupación desde el Cauca y el suroccidente llanero hacia La Macarena y el Guayabero para cubrir todo el territorio actual desde el sur del departamento del Meta hasta la frontera internacional con Ecuador.

5. La colonización urbana que catapultó las corrientes migratorias des­de el interior del país y que dio origen a importantes asentamientos como San Vicente del Caguan, Florencia, Belén de los Andaquíes, San José de Fragua, Puerto Rico y Solano, los que para 19:20 constituían la mayor aglomeración urbana del territorio caqueteño (Tovar, Ba1cazar et al.: 1995, Tomo l. 1:14).

6. La expansión de la ocupación del piedemonte amazónico de los úl­timos 30 años dinamizada por el despliegue de los cu ltivos con fines ilicitos y la colonización coquera rural y urbana. Esta ocupación desbordó los procesos históricos de la ocupación campesina - progresiva y ordenada en medio del desorden- para dar paso a flujos de gente campesina y no campesina, la que financiada por empresarios de la coca, pero también por comerciantes y em­presarios "limpios", irrumpió en las selvas de la Amazonia creando los frentes coqueros de colonización.

7. La intensificación de la Guerra de las drogas y la lucha por el control territorial entre las fuerzas armadas gubernamentales y las organizaciones ar­madas ilegales de las guerrillas hasta los años 80 y de las organizaciones para­militares desde fina les de ese decenio hasta el presente. Este recrudecimiento de la violencia política tuvo episodios dramaticos cuya secuencia histórica se puede expresar así:

7.1 Las columnas de marcha y la guerra contra las republicas indepen­dientts y la subsiguiente creación de las PARC (1955-1964).

7.]. La denominada "Guerra del Caquetá" en donde confluyeron las guerrillas de las PARC, el EPL y el M-19 frente a la arremetida de las fuerzas gubernamentales. Las operaciones de control y rccaptura del territorio deter­minaron enormes desplazamientos de población campesina hacia los cascos urbanos y ciudades como Florencia multiplicaron sus habitantes y su pobreza con asentamientos como Las Malvinas, considerado el mayor movimiento de invasión urbana del país (1979-1982) (Tovar. Balcazar 1995 el. al.:, Tomo L 100).

7.3 La expansión de los cultivos con fines ilícitos tuvo en sus comien­zos un desarrollo autónomo de las fuerzas guerrilleras. las que posteriormen­te y en competencia con las emergenles fuerzas paramilitares comenzaron a disputar pordones crecientes de los beneficios económicos del negocio de las

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drogas y a financiar por esa vía sus operaciones tácticas y sus pla nteamientos estratégicos de control territorial de la Amazon ia (1980 hasta el presente).

7.4 Las conversaciones de paz del gobierno de 'Pastrana con la guerrilla de las FARC, la creación de una zona de distensión df: 45.000 ki lómetros cua­drados del piedemonte andino amazónico desde el sur del departamento del Meta hasta el norte del departamento del Caquetá, el Plan Colombia y la ex­pansión política, militar y territorial de esa organ ización armada (1998-l001).

7.5 El gobierno de Uribe, la Seguridad Democrática, la guerra total contra el terrorismo y las drogas y el Plan Patriota que convirtieron al piede­monte en el más intenso teatro de operaciones de esta guerra que subordinó las demás políticas públicas a los objetivos estratégicos del plan (l002 hasta el presente)'.

EvolUción del poblamiento

De acuerdo con los datos del Censo de 1993, procesados por el Instituto SINCHI (Gutiérrez, Acosta, Salazar: lo04, 89-9l), la población de la Amazonia, que incluyó los ocupantes de la vertiente amazónica de los departamentos de Cauca, Nariño y Meta, arrojó un tota l de 753.963 habitantes, de los cuales el 35,88% era urbano y el 64, 11 % rural. El Censo de Población de 2005 considera

3 Yolima Devla (Devia. 1004) en su tesis para optar al titul·o de antropóloga de la Universidad NacionaL y bajo una perspectiva histórica más rigurosa. consigna cuatro momentos de ocupadón de la Amazonia, hasta el siglo ¡(1 ¡(:

Según Jean Pdul Deler (1987) al hacer referenda al ~riodo colonial en el Ecuador. este se puede subdividir en tres fases que también son representativas en el territorio amazónico colombiano.

El primero inida finalizando el s. ¡(VI. éste se destac6 por una imenS<! labor de exploración y conquista por lo que se percibe una mulli plicación de gobernaciones. del control religioso y administrativo. Se implantó de la explotadón aurífera en el piedemonte (Caquetá y Purumayo) razón en la que en,;uentr¡¡ la importancia que dieron los españoles al control espacial amazónico •• Iunque la apropiación del territorio y su articulación con la economía colonial fueran débiles.

El segundo periodo desde finales del s. xv[J hasta prindpios del ¡(VItI se caracterizó por la gran actividad colonizadora desprendiida del asentamiento de misiones en zonas altas de la Amazonia desde donde ejen:ían hacia las tierras bajas que dependen de conventos en ciudades andinas (Quito y Popayán). En 1642 la labor evangelizadora se reparte entre las órdenes religiosas de los jesuitas (Gobernación de Mainas) y de los franciscan'ls (Mocoa y Quijos en la alta Amazonia). La catequización era acompañada por la organiuclón de la población en casas individuales. situadas en torno a la plau .

El tercer periodo inicia a fina les del s. ¡(VI!!, en éste:iC.' percibe la desconfigundón del ordenamiento territorial establecido por las misiones, se presenla un abandono progresivo de los territorios por parte de las autoridades de Quito, Pasto y Popayán, situación que se mantuvo durante el s. ¡(IX (Ramírez 1994).

Durante el siglo ¡(IX se experimenta lo que Domínguez denomina un "Renacimiento indígena". facilitado por las guerras civí]es que por ese entonces sucedian en toda Latino.américa. Las autoridades civiles. misionales y militares dejaron de entrar al área amazónica (Domínguez 1985: 150)

PoUllcas pú..bUcas y e l desarrollo sostenible en el pledemonte amazónico 215

una población total de los departamentos amazónicos - Amazonas, Putumayo, Caqueta, Guaviare, Guainía y Vaupés- de 1.024.1'27 habitantes, los cuales el 47,64% vive en las cabeceras y el 5'2,)6% es población dispersa. Durante el período intercensalla población creció un 58.94% para un incremento anual promedio del 5,)6%. Las mayores tasas de crecimiento demografico las tienen los departamentos de Caqueta, Putumayo y Guaviare.

De la población total de la Amazonia colombiana, el 75,44% corres­ponde a los departamentos de Caqueta y Putumayo y el '24,56%. a los depar­tamentos de Amazonas. Guaviare. Guainia y Vaupés. Los departamentos de Caqueta y Putumayo tienen la me nor población indígena, la menor área en resguardos, la menor área en parques nacionales naturales y en zonas de reser­va comparados con los demás departamentos amazónicos. En los departamen­tos de Caqueta y Guaviare la población de las cabeceras supera a la dispersa.

De los datos censales se desprenden dos importantes tendencias: una, urbanización creciente de la población, especialmente en el piedemonte, y, dos. la más alta tasa de crecimiento demografico del país. La Amazonia es también una región receptora de flujos de población de otros sitios del país. Queda por establecerse qué proporción de esa población corresponde a las de­nominaciones de colonización coquera, colonización campesina a ultranza y población desplazada. Así mismo, q ué proporción corresponde a colonización rural o dispersa y qué proporción a colonización urbana.

La potitku de ElUdo y .u upftlllOn en la AmazOlda

Frente a la Amazonia, el Estado ha mantenido una visión centralista de manejo de los "territorios de ultramar", a los cuales históricamente accedió como respuesta a los conflictos fronterizos y de sus ocupantes como una po­blación asentada en el margen de la civilización. desterrada, pero importante porque apuntala la soberanía y expande el territorio nacional hacia esas fron­teras insondables. Hasta la Constitución de 1991, los Territorios Nacionales mantuvieron una estrecha relación de dependencia frente a entidades y or­ganismos del Gobierno Central La nueva Carta involucró a estos territorios con singu lar desigualdad en el complejo proceso de su transformación en departamentos y de adopción - sin consideración de sus limitaciones y par­ticularidades-de los compromisos que la descentralización asignó a todas las entidades territoriales.

Una breve relación de las normatividad relacionada con la Amazonia da cuenta de su evolución jurídica y territorial y de las políticas y programas en materia de desarrollo, de reconocimiento de las sociedades indígenas y ordenamiento territorial y ambiental.

A raíz de la independencia del imperio españoL la recién creada nación se denominó Provincias Unidas de la Nueva Gra nada y adoptó la expresión te­rritorial derivada del período colonial. Con la formación de la Gran Colombia se conformaron los departamentos de Colombia, Venezuela y Ecuador y éstos, a su vez, se dividieron en provincias, cantones y parroquias. Luego

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predominó la figura de Estado región o los estados federados de la república liberal de 1866 a t886.

La Constitución de 1886 estableció un Estado c:entral y una república unitaria . Desapareció la vigencia política y ad ministrat iva de las provincias y la autonomía de los estados para dar paso a las figuras territoriales del depar­tamento y del municipio. Organizó los municipios alrededor de "una corpora­ción popular que se designará con el nombre de concejo municipal", y de un alca lde "que tiene el doble carácter de agente del gobernador y mandatario del pueblo" (Trujillo: lool , 173).

En el Acto Legislativo 3 de 1910 el país quedó conformado por 15 de­partamentos, 2 inlendencias y 5 comisarías. El Acto Legislativo 1 de 1936 reafirmó la división territorial en departamentos, intendencias y comisa­rías; estos dependían en su administración de la dirección respectiva en el Ministerio de Gobierno.

La ley l a. de 1959 declaró la totalidad de la Amazonia, con excepción de las áreas ocupadas del piedemonte, como reserva forestal. Normativas suce­sivas crearon áreas de manejo especial - parq ues nacion.ales naturales, reservas naturales, santuarios de nora y fa una- o

El Acto Legislativo 1 de 1968 estableció las circunscripciones electora­les en intendencias y comisarías. Así, Caqueta y Amazonas elegían dos sena­dores y dos representantes, Putumayo dos representantes, y Arauca, Vichada, Guaviare, Va upés y Guainía, un representante.

En 1975 bajo el gobierno del presidente Alfonso LÓpez Michelsen se creó el Departamento Admin istrativo de Intendencias y Comisarias - DA INCO­como ministerio técnico a cargo de la admi nistración de dichos entes territo­riales. En el gobierno de ReUsario Retancur, el jefe de DAINCO tuvo asiento en el Consejo de Ministros y en el CONPES.

La Ley 10 de 1983 definió la política de frontf:ras del país y propició instrumentos para su desarrollo económico y social y para la preservación de los recursos naturales y sus ecosistemas. El decreto 3448, o Estatuto de Fronteras, estableció mecanismos fiscales para promover el desarrollo de las regiones fronterizas e incorporó estas regiones al Plan Nacional de Desarrollo, a la vez que posibilitó el acceso mas directo a los recursos de inversión; creó la Secretaría de Fronteras, adscrita a la presidencia de la Repú blica, y el Comité Técnico de Fronteras del cual hacía parte DA INCO como representante de las Intendencias y Comisarías y, por ende, de las grandes regiones de Orinoquia, Amazonia y territorios insulares.

Las intendencias y comisarias fueron calificadas como regiones de frontera y se crearon los distritos rronterizos con el objeto de enfatizar la in­versión publica y estímulos tributarios en las arcas mas densamente pobladas. En la Amazonia se crearon los distritos de Orilo, pll(:rto Asís, Villagarzón y Puerto Leguízamo; Leticia, Puerto Inírida y MilÚ.

La ley 76 de 1985 creó las "regiones de planificación como divisiones del territorio nacional para la planificación y el desamlllo económico y social"

PoUtlc .. pUblicas y el dlAn'OlIo _tenible ell el pledel'llollte IImatónlco 177

(Art. lO. ). La ley les asignó fu nciones para el afianzamiento de la coordinación institucional entre los niveles nacionaL seccional y local. Así fuero n creados los CORPES de la Orinoquia y la Amazonia, los q ue desmembraron en términos jurídico-administrativos la región al vincular a los departamentos de Guaviare, Guainía y Vaupes al CORPES de la Orinoq uia. Tam bién abrió espacios legales para la creación de corporaciones a utónomas regionales en su territorio.

El decreto 467 de 1986, reglamentario de la ley 2l de 1985. definió que los municip ios de intendencias y comisar ías se sometería n al régimen previsto

en la Constitución y las leyes para los demás municipios del país y podr ían ser creados, suprimidos o fus ionados por el Gobierno Nacional a in iciativa de Jos consejos intendenciales y comisaria les. La figu ra de los corregimientos in­tendencia les y comisaria les, de gran interés como división político territorial para la Amazonia, también estuvieron tutelados por el Gobierno Nacional.

La ley 9 de 1989 de reforma urbana asignó a los departamentos, inten­dencias y comisarías la asesoría técnica de los municipios para la elaboración de sus planes de desarrollo y estableció los principios básicos del desarro­

llo municipal y del ordenamiento productivo y ambiental de su territorio. TrujilIo (lOOI , 199) resume las normas que a lo largo del decenio de los 80 permitieron la ampliación de los espacios de autonomía y descentralización de los municipios:

l. La Ley 14 de 1983, q ue formula una apertura hacia la descentraliza­ción fisca l al fortalecer los fiscos de los entes territoriales. Esta ley actualizó las normas sobre el catastro y el impuesto predial y amplió la base del impuesto de industria y comercio al incorporar como sujeto gravable a l sector financiero.

2, La Ley 76 de 1985, q ue incrementa la participación reg ional de la antedicha ley )8 del 81 y crea las regiones de plan ificación, también conocidas como CORPES.

3. El Acto Legislativo nO 1 de 1986, que aprueba la elección popular de alca ldes, en un claro avance hacia la descentralización política, y las leyes 78 del mismo año y 49 de 1987 que lo desarrollan y reglamentan.

4· La Ley 11 de 1986, que actualizó normas sobre asuntos locales que no se modificaban desde el Cód igo de Régimen Polít ico y Municipal (ley 13 de 1913).

5. La Ley 12 del mismo año, que cedió g radualmente el IVA en pro­porción a la población y al esfuerzo fiscal municipal, medido en términos del reca udo del impuesto predial.

6. El Decreto-ley 77 de 1987. que distribuyó funcio nes en tre los ni­veles terr itor iales en temas como los servicios de agua potable. saneamienlo básico y construcciones escolares.

7. La Ley 29 de 1989, que organizó la descentra lización del sector edu­cativo.

8. La Ley 67 del mismo año, que institucionaliza una politica de crédito para fortalecer la descentralización, crea la fina nciera de desarrollo territorial. FINDETER. de la cual destina recursos para infraestructura y desarrollo local.

218 FOTlllUldo Franco

Con el ánimo de ordenar leyes y normas que de manera acumulativa le han creado o transferido funciones a los mun icipi:os en los más variados aspectos, la Ley 338 de 1997 buscó

armonizar y actualizar las disposiciones contenidas en la Ley 9'. de 19&) con las normas establecidas en la Constitución Política, la Ley Organica del Plan de Desarrollo, la Ley Orgánica de Áreas Metropolitanas y la ley JXlf la cual se crea el Sistema Nacional Ambiental, con referencia al establecimiento de los mecanismos que permitan al municipio, en ejercicio de su autonomía, promover el ordenamiento de su territorio, el uso equitativo y racional del suelo, la preservación JI defensa del patrimonio ecológico y cultural localizado en su ámbito territorial y la prevención de desastres en asentamientos de alto riesgo, asi como la ejecución de acciones urbanísticas eficientes (Ley 388).

En la medida de la presencia de conflictos, los ;gobiernos han propicia­do el desarrollo de orga nismos, programas y decisiones políticas con inciden­cia ostensible en la Amazonia y la Orinoquia: En 1984,. el presidente Belisa rio Betancur abordó a profundidad la posibilidad de la resolución política del conflicto armado interno y acordó con la guerri lla ele las FARC una tregua que permitió importantes avances en materia de proyectos de colonización (Macarena, Caguán) y de acuerdos productivos, de ordena miento territorial y de protección ambiental en esos espacios amazónicos. En 1986 ese gobierno creó el Plan Nacional de Rehabilitación - PNR- con miras al cierre de las bre­chas económicas y sociales en las regiones y poblaciones más afectadas por la pobreza y por el conflicto armado. Ese plan fue continuado y expa nd ido por los gobiernos de los presidentes Barco y Gaviria.

En el gobierno del presidente Virgilio Barco, la División de Fronteras del Ministerio de Gobierno propició la conformación en gran escala de res­guardos indígenas (Predio Putumayo sobre más de 5.0 millones de hectáreas). La propuesta política del presidente Gaviria de convocar una Asamblea Constituyente condujo a la formulación y promu lgación de la Constitución de 1991; con este reordellamiento jurídico el país emprendió u n nuevo y esperan­zador camin o hacia formas más democráticas y modernas de desarrollo econó­mico y social, de reconocimiento de las libertades civiles, de los derechos de las minorías étnicas, de respeto de los derechos humanos y de reconocim iento del medio ambiente como patrimonio fundamenta l d,e la nación colombiana. Este proceso fue el resultado de los acuerdos politicos que llevaron a la des­movilización de organizaciones guerrilleras como el M-19, el ERP y el Quint ín Lame.

Se creó el Ministerio del Medio Ambiente y el Sistema Nacional Ambiental (Ley 99 de 1993) con lo cual el país comenzó a contar con un marco normativo y administrativo en materia ambiental y con instituciones espe­cializadas para la Amazonia, como el Instituto SINCHI y las corporaciones de desarrollo sostenible.

Politlcas pUbI.iclI8 y el desalTOllo lKl9lenible en el piedemonte amazónico %79

El gobierno del presidente ErnestoSamper creó la Consejería Presidencial para los nuevos departamentos, programas como el PLANTE para enfrentar en términos de desarrollo rural el problema de los cultivos con fines ilícitos y la Gerencia del Plan Sur como instrumento de apoyo al cumplimiento de los compromisos entre el Gobierno Nacional y las marchas campesinas de 1996. A nivel nacional puso en macha la Red de Solidaridad Social con fines similares al PNR. En las postrimerías de ese gobierno se adelantó el ambicioso proyecto de la Misión Rural. el que en la perspectiva de ver caminos más despejados para el desarrollo económico y socia l de las comunidades rurales colombianas, en el marco del conflicto armado y sus posibles soluciones y de la globalización de los mercados, formuló una propuesta orgánica para el sector y en ella incluyó a la Amazonia como una de las regiones fundamentales para ese desarrollo (Franco, Ladino et al. : 1998).

El gobierno conservador de Andrés Pastrana con su apuesta electoral por las conversaciones de paz con la guerrilla de las FARC, marcó un hito his­tórico al pactar una zona de distensión de unos 44.000 kilómetros cuadrados que comprometió el territorio de cinco municipios del piedemonte amazónico y de confluencia con el piedemonte de la Orinoquia, territorios que incluye­ron el Área de Manejo Especial de La Macarena, los parques nacionales natu­rales de Tinigua y Los Picachos y en alguna medida el parque de Chiribiquete, zona estratégica de control territorial de las fuerzas guerrilleras. Este proceso, con precarios resultados en cuanto a la discusión de la agenda de las conversa­ciones entre Gobierno y guerri lla, tuvo significativos desenlaces económicos, ambientales y políticos en el destino del piedemonte andino amazónico y sus pobladores:

l. Las FARC expandieron su influencia militar y política en la zona de distensión y más allá. Aseguraron militarmente el territorio, incluyendo las áreas de manejo especial.

l . Consolidaron el control sobre la producción, transformación y co­mercialización de la hoja de coca y aseguraron por esta vla fuentes poderosas de financiamiento para sus proyectos militares y políticos.

J . Se convirtieron en un paraestado con capacidad cierta de control territorial y social y de ejercicio de funciones básicas de justicia y comporta­miento social. Establecieron nexos muy fuertes con las administraciones mu­nicipales y con las entidades nacionales y regionales presentes en sus zonas de influencia, dando pie a una suerte de cogobierno cuyos resultados contrasta­ron en muchos casos con la corrupción y la ineficiencia anteriores.

4. Exacerbaron los sentimientos de odio y vengan.ta de las fuerzas opuestas al proceso de paz: las fuerzas armadas y las organizaciones paramili­tares, las que alcanzaron un inusitado crecimiento en el país.

5. Abonaron el campo de cultivo para la implementación de las po­líticas reactivas frente al fracaso de las conversaciones al final del gobierno de Pastrana y las contundentes políticas de tierra arrasada contenidas en la política de Seguridad Democrática del presidente Álvaro Uribe.

¡SO Fernando Franco

El piedemonte amazónico pasó así de ser el espacio privilegiado del proceso de paz al escenario de la más violenta confrontación de las fuerzas armadas gubernamentales. la guerrilla y los paramilita.res. A la guerra contra las drogas financiada por el Plan Colombia con recursos norteamericanos, se agregó al final del gobierno de Pastrana la guerra contra el terrorismo.

El gobierno del presidente Uribe. comprometido con la política global del presidente Bush contra el terrorismo y su táctica de las guerras preventivas que condujo al apoyo del Gobierno colombiano a la invasión de las fuerzas mi­litares norteamericanas a Irak. transformó la lucha contr,a los cultivos comercia­les de coca y las fuerza insurgentes en la Amazonia en una guerra sin retorno: el Plan Patriota. La política gubernamental involucró a .las familias campesinas en programas complementarios para la recuperación del territorio, como los de familias guardabosques y familias en acción. dentro de u n planteamiento social y político contrainsurgente afín a los principios ideo lógicos del presidente Uribe del Estado Comunitario. Las propuestas de desarrollo económico de me­diano y largo plazo del régimen del presidente Uribe' están sustentadas para el sector primario rural en el fomento de los cultivos de plantación. bosques y palma de aceite, y en la producción de agrocombustibles sobre territorios de baja renta de la tierra como la Orinoquia, la Amazonia y el Pacífico.

Nonnadvkl.cl agraria

El reformismo agrario de los anos 60 impulsado por programas como la Alianza para el Progreso de Estados Unidos para contrarrestar la insatisfac­ción popular en América Latina y la influencia de la triunfante Revolución Cubana. dio pie a la promulgación de la ley 135 de 1961 de reforma agraria. Esta ley abrió algunos espacios para la resolución de la crisis agraria del país basada en la concentración de la propiedad rural y (~n el masivo desplaza­miento de campesinos a raíz de la violencia de los anos 50. Sin embargo. las acciones más visibles fueron los proyectos de colonizac:ión dirigida a cargo del ¡NeORA en las zonas del piedemonte andino amazónico con fina nciación del Banco Mundial.

En 1968. durante el gobierno del presidente Carlos Lleras Restrepo. se promulgó la ley 1", que buscó agilizar los procesos de adjudicación de tie-

4 Al introducir la expresión "régimen" se quiere diferencial!" entre el gobierno de un presidente que cumple su mandato constitucional en el lapso establecido de 4 años y un gobierno que busca su permanencia en el poder más allá del ordenamiento constitucional y legal. Con la reelección del presidente Uribe para un segundo mandato y el proceso hacia un tercero, acompañado de formulaciones ideológicas como el "estado comunitario" Y' planes del largo alcance como la "Visión Colombia 2019", emerge entonces un "régimen" que impone sus fundamentos y prioridades por encima d~: los partidos, a contrapelo del ordenamienlO jurídico del país, a costa de I:os altos intereses de la sociedad nacional. con el apoyo irrestricto de las fuerzas dominantes de la política y la economía y con la complicidad de los medios de comunicación,

Politicas pUblica. y el delallollo sostenible Iln el pledemonte amazónico lit

rras a campesinos. La ley 4~. de 1974. derivada del denominado Acuerdo de Chicora!, significó un enorme paso atrás en los propósitos del Estado de dotar de tierra a los campesinos más pobres del pais y fue la reacción de poderosos sectores terratenientes y políticos contra la lucha de las organizaciones cam­pesinas por su derecho a la tierra.

La ley 160 de 1994. de reforma agraria. fue concebida. en el marco de la política del gobierno Gaviria. como la ultima oportunidad de resolución del "problema agrario" a t ravés del establecimiento de un activo mercado de tierras CaD un subsidio del 70% del va lor predial para los adjudicatarios. Definió. además. la figura de d istrito de reforma agraria y ligó la dotación de tierra a propuestas productivas y de crédito (a campesinos y empresarios beneficiarios) con el objetivo de incrementar la oferta agricola. especialmente de bienes transables. La figura j urídica de reserva campesina. orientada a la dotaciÓn de tierras a campesinos y colonos a partir de los baldíos nacionales. logró con grandes dificultades consolidar asentamientos campesinos en la zona piedemontana de Balsillas y El Pato. entre los departamentos de Huila y Caquetá. y en Calamar. departamento de Guaviare.

La Ley Forestal 1021 de 2006 y el Estatu to de Desarrollo Rural. ley 1152 de 2007. constituyeron paradigmas de las políticas gubernamentales del presidente Álvaro Uribe para el desarrollo rural del país. para la resolución de los conflictos de los campesinos sin tierra y de aquellos desplazados y despo­jados por la violencia paramilitar asociada a las organizaciones del narcotrá­fico. así como para desbrozar el camino hacia las políticas macroeconómicas de desarrollo basadas en la exportación de materias primas originadas en la extracción de recursos forestales y en las plantaciones de especies COD amplia demanda en los mercados mundiales de aceites comestibles y agrocombusti­bies. Los vastos territorios de la Orinoquia y de la Amazonia se convirtieron. así, en lugares estratégicos para la aplicación de la política. y se diseñaron y comenzaron a ejecutarse obras de infraestructura vial que permitieran acercar estas regiones a los mercados internacionales'.

Estas leyes enfrentaron una tenaz oposición de organizaciones indi­genas. campesinas. ambientalistas y partidos políticos que las consideraron lesivas de los derechos territoriales y del uso de los recursos naturales por las poblaciones IDas vulnerables - indígenas. campesinas. comunidades afrodes­cendientes- y por abrir las compuertas a la explotación incontrolada de los recursos naturales renovables. en particu lar de las selvas ecuatoriales de la Amazonia y del Pacífico. El propio presidente Uribe. bajo la presión social y política. objetó la ley foresta l y. finalmente. la Corte Constitucional la declaró

5 En esta pcrspecriva se han emprendido obras como clmejoramiento de l.a navegabilidad del río Met.a, la c .. rrelera Puerto Gaitán-Cumarioo, pavimentación de la carrewra Granada-San José del Guaviarc y la construcción de la carretera San Francisco-Mocoa para la comunicación interoceánica definida por los paises sur.americanos en el marco de la Iniciativa para el desarrollo de la infraestructura suramericana - 11 RSA-,

282 Femando Franco

inexequible (Sentencia C-o)O de :w08) por omitir la consulta a las comuni­dades indígenas y afrodescendientes y violar los principios y compromisos asumidos por Colombia con el Conven io 169 de la Organización Internacional del Trabajo. Igual suerte corrió el Estatuto de Desal"rollo Rural, declarado inexequible por la Corte Constitucional mediante sentencia C-175 de 2009 .

r.o. ten1todoslDcUgeou en la COUtltudÓD da 1991

Hasta la promulgación de la Constitución de 1991 las relaciones en­tre la población indígena y el Estado estuvieron reguladas por la ley 9~ . de 1890, la cual reconoce la propiedad territorial de las comunidades indígenas y la organización sociopolítica de los Cabildos. Hasta la ley ' )5 de 196t de refonna agraría, los territorios indígenas no habían sido considerados como resguardos y por lo tanto susceptibles de ser titulados. El arto 29 de dicha ley estableció que "asimismo, no podrán hacerse adjudicaciones de baldíos que esten ocupados por comunidades indígenas o que constituyan su hábitat, sino únicamente y con destino a la constitución de resguardos indígenas".

El referente histórico de resguardo indígena como institución cultural y terri torial se resume en la siguiente sentencia de la Corte Suprema de Justicia de octubre 10 de 1942, la cual cita en extenso al histor.iador Ots Capdcquí en su libro España en América (Roldán y Gómez: 1994,40-402):

Estos pueblos de indios se designaron primeramente

con el nombre de reducciones, porque ante la resistencia de los

aborí~enes. que preferían llevar una vida no sedentaria alejados

de los colonizadores, fu e necesario reducirles para que vivieran en

poblaciones y se les declaró adscritos al pueblo de que formaban parte.

Más tarde se les llamó corregimientos. porque quedaron sometidos

a la autoridad de un funcionario especial llamado Coz"regidor de

pueblos de indios. Este funcionario debía ejercer sob.re los indios de

su corregimiento una misión tutelar análoga a la que correspondía

al encomendero sobre los indios de su encomienda. Pero estas

prevenciones de la ley no lograron en la práctica una mayor eficacia.

Guillermo Hernández R., citado por la Corte Suprema de Justicia en su sentencia de octubre 10 de 1942. considera que (Fuero lndígena: Op. Cit.,

4°1-4°2): En todo caso la profusión que tuvieron los resguardos de los

territorios ocupados por los chibchas es una fuerte presunción sobre

la existencia de una propiedad colectiva del dan o d<: la tribu sobre la

tierra. Los resguardos fueron instituciones indígenas reconocidas por

la legislación indiana y por las leyes de la República hasta nuestros

días. Al grupo indígena, dan o tribu. corresponde en el Resguardo el

derecho de propiedad colectiva de la tierra.

La Constitución de 199' creó las Entidades Territoriales Indígenas -

Pohticat publlO::u y el desarrollo sonenible en el piedemonte amazónico 213

ETI- como parte de la organizacjón territorial y político-administrativa del país, a la par con los municipios. los departamentos. las provincias y los rus­tritos. Su pleno desarrollo depende de la promulgación de una ley orgánica de ordenamiento territoria l prevista en la Constitución y que. luego de 18 aí"los de fallidos intentos legislativos, no ha sido aprobada. No obstante las dificultades legales, los resguardos, las comunidades y las organizaciones in· dígenas han logrado grandes avances en el reconocimiento de sus derechos territoriales, culturales y políticos y constituyen una fuerza poderosa para la definición de un futuro amable y sostenible para la Amazonia. Los pequeños agricultores y colonos no han corrido con igual suerte pues la Constitución de 1991 no resguardó sus derechos de manera contundente. Por el contrario, sus reivindicaciones fundamentales por la tierra se vieron nuevamente frustril.das al convertirse en víctimas inermes de la violencia de las organizaciones para· militares y del narcotráfico que los desplazaron, los asesinaron y les robaron sus tierras.

o.c..rmbIanta del dMarroUo ecoDÓmlCO, sodaI de pIedemoDce andlDo a..n.uóalco

Las condiciones físicas y ambientales, las carilcterísticas de la ocupa~ ción y la apropiación del territorio y las dinámicas del desarrollo regional responden a fuerzas económicas, sociales y políticas signadas por conflictos de muy bajo control y resolución por parte del Estado. Las poHtícas y pro­gramas nacionales sobre desarrollo y medio ambiente -y aquellas de orden regional y sectorial para la Amazonia y el piedemonte- han estado subordj· nadas en la historia reciente del país a la políticas y acciones de coyuntura dirigidas a la confrontación de [os conflictos armado y de drogas y a la recu· peración del territorio frente a las fuerzas insurgentes y a la reinstalación de la gobernabilidad.

Factores ti.,cen yamblenwfN'

Se le denomina piedemonte porque este territorio corresponde a la connuencia de la vertiente oriental de la cordillera de los Andes y la denomi· nada llanura aluvial de desborde de la Amazonia. Todas las corrientes hídrícas tienen su origen en las alturas, y los paisajes naturales con su cBma, flora y fauna interactuan profundamente creando condiciones unicas de alta diversi~ dad y dispersión biológica. Las cotas inferiores de la vertiente amazónica de los Andes presentan la mayor precipitación pluvial y los suelos del piedemon· te son considerados como los de mayor fertilidad relativa de la región. La cor· dillera de los Andes presenta una estructura de escarpa en algunos sectores de su confluencia con la llanura y ello ha impedido su ocupación y deforestación manteniendo los llamados corredores biológicos. La virtual desaparición de los paisajes originales y la alta concentración de población urbana y rural determinan las mayores tasas de daño ambiental y de contaminación con rela· ción al conjunto de la Amazonia colombia na.

284 Fernando Franco

Factores sociales y económiC08'

El piedemonte amazónico ha recibido la mayor presión de ocupación bumana de toda la Amazonia. La mayoría de la población se ubica en los departamentos de Caquetá, Putumayo y sur del Meta, y la región presenta la más aha tasa de deforestación de estas selvas para convertir el suelo en pasturas para la ganadería extensiva, los cultivos de pancoger y los cu lt ivos comerciales de coca. La propiedad rústica presenta comportamientos de con· centración, desde el colono campesino pequeño y mediano hacia las propie. dades latifundiarias ganaderas. Esta tendencia se profundizó con la expansión de los cultivos comerciales de coca y el control territorial y económico de las organizaciones de narcotraficantes y paramilitares.

El piedemonte fue el punto de paso de las grand!es expediciones y ex· ploraciones coloniales, el escenario de las legendarias ,~conomías extractivas del oro, la quina y el caucho y el refugio por excelencia de los desterrados. La

exploración y la explotación petrolera aceleraron la ocu.pación del piedemon· te del Putumayo y exacerbaron los conflictos ambienta~es y el despojo brutal de los territorios indígenas (Franco y Valdes: 2005).

Concentra el mayor número de municipios y de población urbana de la Amazonia, la mejor dotación de servicios públicos y privados como energía electrica, comunicaciones, carreteras, salud y ed ucación . Genera la mayor par· te del Producto Interno Bruto de la Amazonia a partir de la producción agro-­pecuaria -con coca O sin ella- , y la extracción petroler.a y su economía están vincu ladas casi exclusivamente con los mercados del interior del país, amen de aquellas vinculaciones no registradas con los mercados internacionales.

En cuanto a lo urbano la subregión presenta un crecimiento deformado en termines de la teoría económica clásica:

salud.

l. Terciarización de la economía con predominio de los servicios. 2. Predominio del empleo informal y el subempJ.eo. J. Marginalidad social e informalidad urbana y de la vivienda. 4. Baja calidad y cobertura de los servicios básicos de educación y

5. Tejido social frágil con referentes vagos y cambiantes de un contrato social que vincule pacíficamente a la población con las reglas de juego de un Estado de derecho. Presencia del traquetismo como perspectiva de encumbra· miento social y económico para amplios sectores de la población, particular· mente en áreas vinculadas a los cultivos comerciales de coca y a su t ráfico.

6. Ausencia de referentes ideológicos, arquitectónicos y sociales que le abran paso a propuestas viables para un urbanismo amazónico a tono con las características geográficas y ambientales de la región.

Factores políticos y la violenda

No parecen existir muchas experiencias de movimientos colon izado-. res que no esten motivados en La violencia y en el dt:splazamiento forzoso. La historia de la ocupación de la Amazon ia, es una historia de violencia, de

PolIUcas púbUcou y el de1larrollo IIOs18nible e D el piooemonte amazónico Z85

muerte, de desarra igo: las expediciones de los conquistadores españoles desde los Andes hacia el Dorado y los bosq ues de la canela, la cacería de indios y de negros cimarrones por los Bandeirantes brasileños y los traficantes holandeses y las horrorosas historias de muerte y devastación, provocadas por los empo­rios caucheros, tiñeron de sangre las selvas.

La colonización campesina hacia la Amazonia ha sido una historia de desplazados por la violencia en los Andes y en sus valles interiores. Los ciclos de la colonización corresponden a Jos ciclos de la violencia en los Andes y en el Llano al igual que los desplazamientos hacia el piedemonte amazónico. La

violencia de los años 50, el pla n LASO y el ataque a las repúblicas independien­tes, las columnas de marcha, la colonización armada, la guerra del Caquetá, las marchas campesinas, la guerra de las drogas, el Plan Colombia, la política de Seguridad Democrática y el Plan Patriota son nombres y episodios comunes a todos los procesos de ocupación reciente y de desplazamiento hacia el piede­monte amazónico colombiano.

Por estas condiciones de sacrificio, dolor y heroísmo, la colonización del piedemonte hay que verla en su perspectiva histórica como una verdadera epo­peya de un pueblo sobrev iviente. Mas no siempre se interpreta así este proceso de ocupación. Para quienes han detentado el poder del Estado, la Amazonia es una región problema, de muy bajo valor político, de precar ias perspectivas económicas, de altos costos presupuestales y administrativos para el Gobierno Central y refugio natural de desterrados, asesinos y terroristas. Como diría un humiJde cristiano, los piedemontanos lleva n en su frente el INRI de la violen­cia y por mucho tiempo seguirán siendo los sospechosos de siempre.

Por ello, el piedemonte amazónico colombiano se ha comportado his­tóricamente como un lejano oeste q ue no ha logrado evolucionar hacia un territorio articulado de manera persistente a las di námicas del crecimiento y el desarrollo económico y social de las regiones más avanzadas del país. Como resultado, los ocupantes y los actores políticos y económicos de la fro n­tera interna, siempre en expansión, ha n desar rollado formas alternativas de organización social y de ejercicio d el poder. En el contexto de "El Conflicto, callejón con salida (UN DP, 2003), en los márgenes lejanos de la colonización (Amazonia, Orinoquia, Pacifico) predomina una cierta cultura de frontera sig­nada por la ley del más fuerte y por la ausencia del Estado, en donde el orden

jurídico tiende a ser difuso y el estado no garantiza el respeto imparcial y efectivo de esos tratos o contratos (UNOP: 200), l4}.

A pesar de los estigmas e imaginarios que descalifican al territorio y a sus gentes, la tierra caliente, como diría nuestro querido profesor y amigo Germán Palacio, le sigue prestando enormes servicios ambientaJes, políticos, económicos, sociales y culturales a esa otra Colombia que la mira con desdén . En efecto, qué sería de las coma.rcas cafeteras hoy en día glamorosamente dedicadas al ecotu­rismo si los campesinos y jornaleros desplazados por la violencia de los años cincuenta no hubieran encontrado refugio en las tierras calientes; de qué mag­nitud sería la crisis humanitaria en las gra ndes ciudades colombianas si todos

286 Fernando Franco

Jos desplazados por la violencia y por la expropiación de sus t ierras no hubieran abordado el sacrificio de desplazarse por un pedazo de tierra en la selva, en lugar de engrosar los cinturones de miseria de esas grandes cíiudades. De 'lué tamaño seria el costo económico y político de sostener una guerra fratricida en las narices de los sectores opulentos, de los medios de comunicac.iÓn y de las embajadas, cuando con el desplazamiento de los pobres a las tierras calientes se trasladaron también las injusticias y la violencia. Todavía, para la tr¡¡.n'luilid¡¡d de la mayoría de los colombianos, a'lueHa es una guerra lejana, por allá en la selva, 'lue no afecta en materia grave a la gente de bien de las aglomeraciones urbanas.

La ocupación, la expansión y el desarrollo económico del piedemonte andino amazónico siguió los patrones de la colon ización y la ocupación de las fronteras internas andinas, y su desarrollo siempre ha estado vinculado a las decisiones polít icas del centro y sus mercados atados a las dinámicas econó­micas nacionales. De espalda a la gran cuenca Amazónica, el piedemonte se ha visto privado de las ventajas de u n desarrollo sustentado en las ri'luezas y di­versid¡¡d de la selva, para convertirse en una región margin¡¡l del crecimiento y desarrollo nacional a partir de u na economía rural - 'lgricola de subsistencj¡¡ y ganadera extensiva- 'lue genera precarios excedentes de muy baja competi­tividad en los mercados, con excepción del petróleo y la coca.

El piedemonte andino amazónico participa de Ulna extensa frontera in­ternacional con Eeu¡¡dor y Perú y ocupa un terr itorio con evidentes ventajas estratégicas para la economía global a través de los sistemas viales multimo­dales interoceánicos de los rios Amazonas, Putumayo y la carretera Puerto Asis-Mocoa-Tumaco, al tiempo que el intercambio económico y de servicios en la frontera de los territorios petroleros del Putu:mayo y Sucumbías en Ecuador es intenso. Sin embargo, esta frontera es también un escenario critico del conflicto armado colombiano y de su internacionaHzación. De esta crisis se deriva n rupturas diplomáticas e históricas y bloqueos económicos entre Colombia y Ecuador con grave daño para las socied¡¡des y economías de las fronteras piedemontanas.

r.g¡.~d6D ambIeaial ea ~ AmazoDla y ea el pledemopte

El país define políticas y normas en materia ambiental con aplicación general en todo el territorio y con aplicaciones regionales de conformidad con los organismos e instrumentos disponibles. La Corporación Autónoma del Putumayo fue la primera institución de este tipo creada en las ant iguas inten­dencias y comisarias, durante el gobierno del preside nte Belisario Betancur. A partir de I993 con la Ley 99 y el Sistema Nacional Ambiental y ante la disyuntiva de liquidar todas las corporaciones reg iona les, las fuerzas parla­mentarias llegaron al acuerdo político de cubrir toda la geografía n¡¡cional con estas entidades. Así nacieron para la Amazonia las corporaciones de desarrollo sostenible de la Macarena, de la Amazonia Norte y de la Amazonia Sur con jurisdicción en todo el piedemonte desde el sur del Meta hasta la frontera con Ecu¡¡dor. Estas corporaciones concentran el mandato legal del ordenamiento,

Pollticas public:as 'f el desarrollo sostenible ,m el pledemonte ama:¡;ónico Z81

el manejo y la preservación de los ecosistemas naturales y los recursos de las áreas bajo su jurisdicción.

Los instrumentos más destacados en materia ambiental. con pertinen-cia para la Amazonia son:

• La ley 2". de 1959. que creó la Reserva Forestal de la Amazonia. • El Código Nacional de los Recursos Natura les de 1974. • La creación de áreas de manejo especia l. como parques nacionales

natu rales. reservas naturales y santuarios de flora y fauna. • La creación de resguardos indígenas y su reconocimiento como enti­

dades territoriales a partir de la Constitución de 1991. • Las corporaciones de desarrollo sostenible y el Instituto S INCH I.

En términos estrictos. Colombia carece de una política ambiental para la Amazonia en la medida que tampoco el país cuenta con una política de desarrollo para la Amazonia y mucho menos una de Desarrollo Sostenible a pesar de haber sido ordenada su formulación en el Plan Nacional de Desarrollo del 2002-2006. El país cuenta con políticas y programas sectoria les de carácter nacional, los que en algunos casos tienen aplicaciones programáticas y proyectivasespecíficas para la región. Las políticas ambientales son marginales a las caracteristicas propias e importancia de los sistemas naturales y de las sociedades amazónicas y están desvinculadas de los organismos públicos y privados aplicados a la investigación ambiental. antropológica y económica para la región amazónica. En contraste, en Brasil, por ejemplo. existe un viceministerio para la Amazonia dentro del Ministerio del Ambiente. y la región hace parte de las políticas nacionales a par­tir de su importancia estratégica para el desarrollo del país y sus particularidades culturales y ambientales. Algunas de esas políticas y programas son:

• Política Nacional Ambiental. • Política Nacional de Investigación Ambiental. • Política Nacional de Investigación en Biodiversidad. • Política de Ciencia, Tecnología e Innovación hacia las regiones de

COLC IENC IAS.

• Política Nacional y Agendas Departamentales de Competit ividad . • Políticas y leyes de fronteras. • Organismos y acuerdos multilaterales y binacionales con los países

amazónicos. como la Organización del Tratado de Cooperación Amazónico --{)TCA- , los convenios binacionales y las comisiones de vecindad como ins­trumentos operativos.

Políticas y programas sectoriales. como: • Los planes estratégicos del Instituto Von Humboldt para la Amazonia

y la Orinoquia. • Los planes estratégicos y operativos de investigación del Instituto

SINCHI.

• Las políticas sectoriales del Ministerios del Ambiente. Vivienda y desarrollo Territorial en materia de parques. bosques. aguas. páramos, flora . fauna. humedales.

288 Fernando Franco

• Los Planes de Gestión Ambiental Regional -·PGAR- de las corpora­ciones de desarrollo sostenible.

• Los planes de ordenamiento territorial de los municipios. • Las medidas administrativos de uso y contml del tráfico de recur­

sos naturales renovables del ICA y los proyectos de investigación aplicada de CORPOICA sobre sistemas alternativos de producción .agrícola y pecuaria para el piedemonte amazónico y especies amazónicas promisorias.

• Los programas y proyectos de investigación ilImbiental de las univer­sidades publicas presentes en la región.

• Las iniciativas de universidades privadas y ONGs con apoyo guber­namental y cooperación internacional.

• El ejercicio de las Agendas Prospectivas de Ciencia y Tecnología , patrocinado por COLCIENCIAS, y que permitió un importante análisis de las perspectivas de investigación para el desarrollo sosten ible de los departamen­tos amazónicos. Estas Agendas, a pesar de no haber sido adoptadas como hojas de ruta por los gobiernos nacionales y territoriales, fueron Wl juicioso ejercicio acerca de las alternativas de un desarrollo amable para la región (Franco et al.: 2002).

• Las iniciativas de auditoría ambiental de la Contraloria General de la República.

La Ageada 21: Amazonia colomblana

El esfuerzo más consistente hacia la formulación de una política para el desarrollo sostenible de la Amazonia colombiana fue el proyecto Agenda 21, Amazonia Colombiana (2002-2006), liderado por el Instituto SINC HI y patrocinado por el Ministerio del Ambiente. Vivienda y Desarrollo Territorial A lo largo de sus tres fases de construcción con intensa participación de co­munidades y organizaciones de la región, permitió la formulación de los ele­mentos esenciales de Wla política nacional para el desarrollo sostenible de la Amazonia en sus componentes políticos, económicos, sociales y ambientales acompañados de propuestas sectoriales como la Política de Investigación Ambiental paras la Amazonia (Franco: inédito).

El punto de partida de Amazonia 21 fue la definición de una Política de Estado fundamentada en una ley estatutaria y respaldada por organis­mos máximos de gestión administrativa y de planeadón como el CONPES y el Departamento Nacional de Planeación. un Consejo Nacional y un Comité Ejecutivo de la poJitica para el desarrollo sostenible de la región, con precisa participación de los actores socia les, económicos y políticos de la Amazonia y con organismos consultivos y ejecutivos del nivel departamental, local y de las entidades territoriales indígenas. Este valioso ejercicio, al igual que el de las Agendas Prospectivas, permanece inédito· .

6 El amor de tste documento rut consultor del Instituto SINC HI y del Ministerio dtl Ambiente para la formulación de un marco de poHtic.1 par,] la Amazonia y

Políticas públicas y el desarrollo lIOStenible en el pledemonte amazónico 2 ••

Lo ambiental se hace invisible en el desarrollo del piedemorlte andino amazonico Esta crucia l subreg ión de la Amazonia colombiana ha enfrentado his­

tóricamente la irresoluble contradicción de unos ocupantes que ideológica y culturalmente siempre han mirado a los Andes, de donde llegaron, asentados sobre un territorio que hace parte fundamental de los complejos ecosistemas amazónicos que se nutren en su biodiversidad y en su hidrología de los insus­tituibles aportes de la cordillera andina.

La ocupación, a imagen y semejanza de aquella de los espacios interío­ranos andinos, adquirió formas irreversibles de confi guración de los disenos urbanos, de los sistemas de producción campesinos basados en la ganadería extensiva sobre praderas desnudas de árboles, en la deforestación de las la­deras de los Andes y de las fuentes de agua, en la contaminación de ríos y arroyos y en la liquidación de la flora y la fauna de más de seis millones de hectáreas de selva amazónica.

Las políticas y programas del Estado para el desarrollo de la región, tales como la colonización dirigida y apoyada, constituida en válvula de es­cape de los conflictos de tierras. de la violencia política y del desplazamiento de campesinos de los Andes. respondieron a las demandas andinofilas de sus ocupantes y a la urgencias políticas y sociales de los gobiernos.

Las Intendencias y Comisarías. admin istradas primero por una de­pendencia de segundo nivel del Ministerio de Gobierno y luego por un Departamento Administrativo ~DAINCO- generaron costumbres. estilos y vi­cios en la administración de estas entidades territoriales y sus municipios. aún después de la Constitución de 1991 . basados en aquellos de la administración nacional. Estas ataduras ideológ icas y políticas de los gobernantes regionales y locales que persisten hoy en día, aunque con destacadas excepciones de sectores soc iales y políticos particularmente indígenas. campesinos y sectores ilustrados de la academia. hacen parte esencial de las dificultades que enfren­ta la región para encontrar caminos más amables de desarrollo y bienestar con perspectivas de justicia social y de equilibrio ambiental.

No cabe duda de que el piedemonte andino amazónico es hoy la parte del territorio colombiano que soporta los más graves conflictos poHticos. so­ciales, económicos y ambientales de la historia reciente del país. Estos con fli c­tos son del siguiente orden:

• Escenario permanente de la guerra contra las drogas y el terrorismo. Una frontera internacional agobiada por el conflicto armado y convertida en

las Agendas 21 de los cinco depanamentos amazónicos y de la Macarena Sur (2004). En el marco de la misma Agenda Amazonia 21 elaboró un documento titulado Agenda de Investigación Ambiental para la Amazonia (2006). Estos documentos. todavia inéditos, y en CUyd elaboración trabajaron con tesón los doctores Carlos Ariel Salazar y Aura Maria Puyana, expertos del Instituto SI NCHI, son una importante aproximación a los objetivos de desalTollo sostenible para la Amazonia colombiana y sus entidades territoriales.

290 Fernando Franco

refugio de los insurgentes y de los desplazados. Una fronte ra interna en per­manente disputa entre las fuerzas armadas y los grupos insurgentes.

• Desplazamiento de población campesina y urbana y tasas de creci­miento demográfico superiores a los promedios nacionales.

• Pérdida de la mayor parte de la cobertura selvática tanto en las lade­ras de los Andes como en la lJanura amazónica.

• Marginalidad económica, social y política de la población con ace­lerada concentración en los cascos urbanos, a su vez,. sometidos a demandas crecientes por servicios básicos y empleo.

• Percepción política y mediática de que la Amazonia es una región

fracasada. • Precario reconocimiento de las particularidades ambientales y socia­

les del piedemonte en la formulación de propuestas hacia el desarrollo sos­tenible para la región. Entre tanto, las iniciat ivas del desarrollo a ultranza no logran seguirle los pasos a las regiones más avanzadas del país, a pesar del intenso daño a los ecosistemas y la baja productividad de los sistemas productivos dominantes.

• La politica ambiental nacional y las políticas sectoriales tienen pocos instrumentos que hagan efectiva su aplicación a nivel reg ional amazónico subregional en el piedemonte. La Corporación para d Desarrollo Sostenible de la Amazonia Sur - Corpoamazonia- ejerce jurisdicción sobre los depar­tamentos de Putumayo y Caquetá, el Ministerio del Ambiente, Desarrollo Territorial y Vivienda aborda la administración de los parques nacionales naturales de estos territorios y el Instituto SINCHI aV.anza en algunos proyec­tos de investigación con pertinencia en el piedemonle. CORPOICA desarrolló por muchos años un trabajo apreciable de investig,ación sobre el aprove­chamiento y valorización en los mercados de especies amazónicas, sobre sistemas alternativos de desarrollo de la ganaderia bovina y sobre recupe­ración de ecosistemas degradados, pero la Regional 10 y la histórica granja de Macagual fueron liquidadas y sus funciones transferidas a la regional del Meta. La Universidad de la Amazonia hace esfuerzos para desarrollar pro­gramas académicos con pertinencia de lo amazónico, pero enfrenta grandes dificultades para encontrar caminos que concilien los caminos ya trajinados de la ganadería extensi va y la degradación de los sue los y los demás recursos naturales de la región (agua, vegetación, fauna, biodiversidad). Además, la Sede Amazonia de la Universidad Nacional trabaja muy duro para vincu­larse a la región con programas como la Maestría e:1l Estudios Amazónicos ofrecida en sociedad COIl la Universidad de la Amazonia. Los esfuerzos en el Putumayo no ban logrado concretarse, pues este departamento no tiene una institución de educación superior que actúe corno par de la Universidad Nacional.

• Carencia de una politica pública nacional para el desarrollo sostenible de la Amazonia que incluya de manera comprensiva el crecimiento económi­co, el mejoramiento de la calidad de vida de sus habitantes y la recuperación

Políticall públicall y el desarrollo sostenible en el piedemonte amazónico 211

y conservación de los ecosistemas naturales, a partir de la inclusión política y ejercicio del poder por las sociedades amazónicas.

Bajo tales circunstancias. el Estado hace presencia en el piedemonte de manera coyuntural y reactiva frente a los fenómenos de soberanía y conflic­tos fronterizos, de organización del territorio, de resolución de los conflictos armado y de drogas, de gobcrnabilidad, de crisis sociales y de exacciones de los sistemas naturales y del medio ambiente. Así las cosas. la Amazonia, en general, y el piedemonte, en particular, se convirtieron en el teatro de opera­ciones de la guerra contra las drogas de uso ilicito y contra la guerrilla de las FARC, incluida la frontera internacional con Ecuador, con costos gravísimos como la ruptura de las relaciones diplomáticas y comerciales con esa nación.

Estas acciones del Estado se enmarcan en las condiciones predominan­tes de globalización de los mercados y las crisis concomitantes del modelo económico, de liquidación de la misión redistributi va del Estado, de la re­centralización de las fu nciones administra tivas y financieras de las entidades terri toriales, de la terciarización de las ecollomías nacionales, de liquidación de las organizaciones obreras, grem iales y sociales y de su capacidad de lucha y de la corporativización del ejercicio de la polí tica a costa de los partidos y los movimien tos sociales y de opinión.

Mientras tanto, se deja a las administraciones departamentales y mu­nicipales la solución de los más graves problemas: cobertura y calidad de los servicios básicos, ordenamiento y desarrollo urbano, infraestructura vial, vi­vienda y ordenamiento ambiental con recursos cada vez más restringidos del sistema general de participaciones.

La descripción de lo normativo, de los procesos de ocupación del pie­demonte amazónico y las elaboraciones en torno a los conflictos que soporta la región, conducen a la necesidad de elaborar referentes distintos de demo­cracia, de desarrollo, de sosleni bilidad ambiental, de gobernabilidad, de orde­namiento territorial. de j usticia, de relaciones internacionales y de desarrollo fronterizo para la Amazonia colombiana, en general, y para el piedemonte andino amazónico, en particular.

Las políticas nacionales de recuperación del territorio y de la gober­nabilidad, las funciones de las corporaciones de desarrollo sostenible, las políticas nacionales y sectoriales ambientales (parques, bosques, terri torios indigenas, fro nteras) no parecen ser suficientes para darle vuelta a la rueda del desarrollo a ultranza de la Amazonia y su piedemonte. Mucho menos cuando las políticas macroeconómicas del actual gobierno colombiano del Presidente Uribe se fundamentan en la especiaJización del país como exportador de mate­rias primas de origen vegetal, extraídas y cultivadas, para lo cua l los extensos territorios de la Amazonia, de la Orinoquia y del Pacífico se convierten en las áreas de expansión de tales iniciativas.

¿El futuro _ sueDO?

Este documento ha intentado relatar y analizar la ocupación del piede-

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monte andino amazónico como una marcha permanente de inmigrantes des­plazados por la violencia y que han sobrevivido y configurado una sociedad regional con rasgos económicos, sociales y culturales propios en un proceso de más de un siglo. A pesar de toda la devastación y el dolor q ue ha acompa­ñado esta ocupación, la guerra persiste, pero la gente también se empeña en consolidar su territorio y su economía. Por ello, las exigencias y tácticas de tierra arrasada para acabar con el terrorismo le causan tanto daño.

Insistir en la vía armada para liquidar los conflictos armado y de drogas y recabar tercamente en el desarrollo económico a ultranza para el piedemon­te, es seguir manten iendo la condición de damne de la terre de estos colom­bianos valientes. Por ello es menester buscar opciones para la superación de los conflictos y para propiciar el desarrollo sostenible de la región como las contenidas en "Conflicto: Callejón con salida, en las Agendas Prospectivas de Ciencia y Tecnología y en Agenda 2t: Amazonia colombiana. Por supuesto estas propuestas político-estratégicas tendrían que estar acompañadas y reforzadas en su desarrollo por las políticas y programas sectoria les naciona les, departa­mentales, locales y de las comunidades y organizaciones indígenas y campesi­nas presentes en la región.

Estas iniciativas, unas de tipo conceptual y político y otras de carácter programático, requieren, sin embargo, un referente ideológico, tal VC'Z utópico pero no mucho, que las haga posibles en el marco de las estructuras vigentes de poder en el país, en correspondencia con el estado del arte de los conflictos ya tono con los equilibrios económicos y politicos en el orden planetario.

Ese referente ideológico y politico distinto es el de una civilización de la selva, propuesto por Alex Bolonha Fiúza de Mello, rector de la Universidad Federal de Pará, quien a parlir del reconocimiento de que la Amazonia es un ecosistema selvático único que comparten siete naciones y en el que habitan unos)o millones de personas, de los cuales dos millones son sociedades indí­genas, que ha venido siendo devastado de manera e>cponendal por sistemas productivos extraños y que se acerca al punto de no retorno para la recupera­ción y conservación de sus ecosistemas y de sus sociedades ancestrales, consi­dera posible construir los pilares de su desarrollo y bienestar a partir del uso responsable de los recursos y manteniendo, en estricto sentido, la cobertura selvática de la región. Por supuesto, no se puede hablar de u na civilización de

la selva alli donde aquella ha desapareddo. Pero esta civilización de la selva no sig nifica el borrón y cuenta nueva ha­

cia la construcción de una nueva sociedad, sino la recomposición progresiva de los procesos de ocupación y de los daños causados y la inclusión social, po­lítica y económica de todos los amazónidas, desde los habitantes de las gran­des urbes de la selva hasta las culturales ancestrales aún no contactadas. Esta civilización de la selva reconoce también la interdept':ndencia de los Estados amazónicos en torno a políticas y programas comunes de desarrollo sostenible y a la cooperación económica, cientUica y tecnológica como referente práctico del éxito del modelo. Reconoce también las particularidades naciona les, pero

Politic .. pUblicas y el d81l.troUo -,-",nibla en el piedemonte amawruco 2.3

siempre definidas por el común denominador de la nueva civilización en un contexto panamazónico.

Para Colombia, la puesta en marcha de este proceso pasa por definicio­nes como las siguientes:

• Un pacto político entre las sociedades amazónicas y el Estado para la definición de una política pública para el desarrollo sostenible de la región .

• Redefinición de la condición de región problema y de teatro de ope­raciones de la guerra contra la drogas y contra el terrorismo por la de una región de paz a partir de opciones como la negociación política del conflicto y el establecimiento de regiones, localidades y comun idades de paz.

o Formulación y reconocimiento de referentes alternativos de soste­njbilidad, en correspondencia con los fundamentos de la Civilización de la selva, sustentada en los derechos y el bienestar de las sociedades amazónicas, en la conservación y aprovechamiento sosten ible de los ecosistemas y de sus recursos y en cooperación inteligente entre las sociedades amazónicas y las so­ciedades y poder andinos, como miembros de una única nación, pero también como integrantes de la grande y diversa sociedad panamazónica.

o Creación y fortalecimiento de los vínculos ambientales, sociales económicos y políticos del piedemonte con la selva profunda y los mercados glnhali7..1dm: de la gran cuenca.

o Redefinición de las políticas y diseños del ordena miento territorial de la Amazonia y del piedemonte y del desarrollo urbano con el buen uso de los instrumentos normativos vigentes para el ordenamiento del territorio, los estímu los económicos y tributarios para el desarrollo de las áreas de frontera y los avances de la ciencia y la tecnología hacia un desarrollo económico menos devastador de los recursos naturales, menos contaminante de los ecosistemas y menos demandante de energía.

o Definición de políticas nacionales de educación y salud alternativas para la Amazonia concertadas con las sociedades regionales.

o Redefinición de las politicas de ciencia y tecnología y de investiga­ción ambiental que reconozcan las particularidades sociales, ambientales y económicas de la Amazonia.

Para la su bregión andino-amazónica es esencial diseñar estrategias, planes y programas que destaquen aspectos como:

o Rescate de la condición amazónica del piedemonte andino amazónico y fortalecimiento de las ventajas geográficas, geopolíticas y de dotación de servicios en infraestructura vial. energética y de comunicaciones para con­vertirlo en región bisagra entre lo andino y lo amazónico, en la perspectiva de expansión de los mercados y del flujo de bienes y servicios.

o Profundización de iniciativas para el desarrollo urbano sostenible apoyadas en la investigación en ecología urbana.

o Apoyo político y económico a las universidades y centros de inves­tigación hacia el descubrimiento y aplicación de alternativas en sistemas de producción agrícolas y pecuarios, uso económico de especies originarias y de

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la biodiversidad y estrategias comerciales alternativas para mercados globali­zados, entre otras.

o Recuperación de los ter ritorios indígenas d,~vastados por la ocupa­ción petrolera, coquera, campesina y urbana.

o Transformación de su condición de teatro de operaciones de la gue­rra en territorios de paz y de recuperación de la convivencia con los países vecinos .

• Creación de un centro regional de estud ios del petróleo en las selvas ecuatoriales dirigido a la investigación aplicada sobrf~ temas como el impacto y r iesgos ambientales de la exploración y la explotación petrolera, efectos sociales de la actividad petrolera: inmigración, expropiación de los territorios indígenas, impactos positivos en el desarrollo regionaL

• Materializac ión de una politica de fronteras que canalice las inicia­tivas pú bli cas nacionales, departamenta les y loca les para la integración y el desarrollo fro nterizo, integrada a los esfuerzos de la población y los sec­tores prod uctivos hacia el desar rollo económico y social de las áreas fronte­r izas internacionales. Esta política debe estar basada en el reconoci miento de las poblaciones fronterizas como lugares centrales para la integración y el desarrollo y como ciudades pares de aquellas ubicadas al otro lado de la fronte ra . BIb_ Devia, Claudia. 1004. Orito y la explotación petrolera. Un caso de collmizaci6n en el Medio

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