Politicas pesqueras 2

Biblioteca Virtual Gestión Integral de los Recursos Naturales Cuadernos FODEPAL

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Tabla de Contenidos

Unidad 2. POLÍTICAS PARA LA ORDENACIÓN PESQUERA

2.1. Concepto de ordenación y manejo. Estrategias. Criterios para la intervención del Estado. El enfoque precautorio. Enfoques y estrategias de manejo de pesquerías marinas. Planes de ordenación. La investigación pesquera. Los sistemas de información: seguimiento, control y vigilancia. Cooperación internacional. ...................................................................................... 5

Concepto de ordenación y manejo. Estrategias. Criterios para la intervención del Estado..................................................................................................................... 5

Conceptos y limitaciones biológicas y ambientales (FAO, 1999)................................................8

Limitaciones de recursos ........................................................................................ 8

Limitaciones ambientales........................................................................................ 9

La biodiversidad y las consideraciones ecológicas......................................................10

Consideraciones tecnológicas .................................................................................10

La dimensión social y económica ............................................................................11

Limitaciones sociales y culturales............................................................................11

El contexto y las limitaciones económicas ................................................................12

Conceptos y funciones institucionales ......................................................................14

El contexto y las características institucionales .........................................................14

Funciones de las instituciones de ordenación pesquera ..............................................15

Escalas de tiempo en el proceso de ordenación pesquera ...........................................16

El enfoque precautorio .......................................................................................... 16

Enfoques y estrategias de manejo de pesquerías marinas (FAO, 1999).................. 21

Opciones posibles para regular la actividad pesquera ................................................................22

Medidas técnicas ..................................................................................................22

El control de los insumos (el esfuerzo) ....................................................................24

El control del producto (la captura) .........................................................................25

Consideraciones generales.....................................................................................26

La limitación del acceso.........................................................................................26

Asignación inicial de derechos ................................................................................28

Transferibilidad ....................................................................................................29

Temporalidad de los derechos de acceso..................................................................29

Planes de ordenación ............................................................................................ 30

Etapas de la ordenación (Villegas, 1988)......................................................................................31

Los objetivos de ordenación (Villegas y Mizrahi, 1990)...............................................32

Recomendaciones de manejo (FAO, 1999) ...............................................................34

La investigación pesquera. Los sistemas de información: seguimiento, control y vigilancia. Cooperación internacional. ................................................................... 37


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La Investigación pesquera multidisciplinaria ................................................................................37

Seguimiento, control y vigilancia (Elisa Calvo) ............................................................................39

Cooperación internacional (Elisa Calvo) ........................................................................................44

2.2. Manejo y regulación con criterios múltiples. Manejo integrado de los recursos. Manejo integrado de zonas - áreas costeras. Incorporación de las consideraciones relativas al ecosistema en la ordenación de las pesquerías. Ordenación compartida. Manejo participativo y Comanejo. Incorporación de la perspectiva de género………45

Manejo de pesquerías monoespecíficas ................................................................. 46

Manejo de pesquerías multiespecíficas .................................................................. 47

Manejo integrado de zonas costeras - MIZC- ........................................................ 48

Ordenación pesquera basada en ecosistema.......................................................... 49

Antecedentes de la aplicación de la ordenación basada en ecosistema..........................50

Ordenamiento de la pesca basado en el ecosistema” (convocatorias recientes)..............51

Ordenación compartida. Manejo participativo y Comanejo (María Bertolotti) ......... 54

Ordenación compartida.....................................................................................................................54

Manejo participativo y Comanejo ...................................................................................................57

Incorporación de la perspectiva de género. Estrella Díaz Andrade. ........................ 60

2.3. Racionalidades y Conflictos. Principales conflictos en la Región. Incertidumbres, conflictos y externalidades. Regulación en condiciones de incertidumbre. La incertidumbre en la evaluación, en las operaciones de pesca, en el procesamiento, en la comercialización y en el consumo. Incertidumbre en el proceso de ordenación y manejo. (María Isabel Bertolotti) ................................ 64

Racionalidades y conflictos.................................................................................... 64

Incertidumbres, Conflictos y Externalidades.......................................................... 66

Los conflictos pesqueros ....................................................................................... 67

Externalidades pesqueras...................................................................................... 69

En relación con la disputa sobre los Recursos..............................................................................70

En relación con la disputa sobre los Mercados .............................................................................72

En relación con la Gobernabilidad ..................................................................................................73

Principales conflictos en la Región......................................................................... 74

Riesgo, Incertidumbre........................................................................................... 74

Incertidumbre en el Sistema Pesquero .................................................................. 76

Los Tipos de incertidumbre ....................................................................................77

La Estimación de la incertidumbre y del riesgo..........................................................78

El Asesoramiento a los administradores sobre incertidumbre y riesgo...........................78

Subsistema Jurídico Institucional .......................................................................... 78

Incertidumbre sobre los objetivos futuros de ordenación..........................................................78


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Incertidumbre en la implementación .............................................................................................78

Incertidumbre en el comportamiento de la agencia o de los administradores ......................78

Incertidumbres en la investigación pesquera...............................................................................78

Subsistema Natural ............................................................................................... 79

Incertidumbre por interacciones de los recursos con el medio ambiente. Incertidumbre en el proceso. ..........................................................................................................79

Incertidumbres por Interdependencias ecológicas ......................................................................79

Incertidumbres del Recurso .............................................................................................................79

Subsistema Construido.......................................................................................... 79

Inadecuación de la infraestructura.................................................................................................79

Incertidumbres por efectos de otras actividades urbano industriales .....................................79

Subsistema Productivo .......................................................................................... 79

Incertidumbre por cambios en las regulaciones gubernamentales ..........................................80

Regulaciones pesqueras......................................................................................80

Regulaciones ambientales y de salubridad .............................................................80

Incertidumbres en la captura y desembarques............................................................................80

Variaciones en el esfuerzo de pesca......................................................................80

Variabilidad en los precios de insumos y productos .................................................80

Incertidumbres en el procesamiento..............................................................................................80

Abastecimiento..................................................................................................81

Almacenado ......................................................................................................81

Cambio Tecnológico y Nuevos Productos ...............................................................81

Incertidumbre en la comercialización ............................................................................................82

Precio de los productos .......................................................................................82

Atributos del producto ........................................................................................82

Diferencias de mercado ......................................................................................83

Mercados externos .............................................................................................83

Subsistema Social ................................................................................................. 83

Incertidumbre por cambios en el comportamiento de los usuarios del recurso ....................83

Incertidumbre por cambios de actitudes respecto de las regulaciones ...................................84

Incertidumbre por el comportamiento de los administradores pesqueros..............................84

Incertidumbre por comportamientos asociativos y competitivos entre actores ....................85

Incertidumbre sobre el consumo ....................................................................................................85

Cambios en el nivel de ingreso.............................................................................85

Cambios en el precio de los bienes sustitutos.........................................................85

Incertidumbres del consumidor ......................................................................................................86

Referencias ........................................................................................................... 87


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2.1. Concepto de ordenación y manejo. Estrategias. Criterios para la intervención del Estado. El enfoque precautorio. Enfoques y estrategias de manejo de pesquerías marinas. Planes de ordenación. La investigación pesquera. Los sistemas de información: seguimiento, control y vigilancia. Cooperación internacional Objetivo: Comprender los alcances de los distintos enfoques y estrategias de manejo de pesquerías como un proceso continuo y dinámico, con el fin de lograr beneficios sociales y económicos óptimos, valorando la necesidad de la investigación pesquera en todas sus dimensiones, así como de los sistemas de información, seguimiento, control y vigilancia.

Concepto de ordenación y manejo. Estrategias. Criterios para la intervención del Estado Como ya se ha expresado, la Ordenación Pesquera según FAO, 1999 http://www.fao.org/documents/show_cdr.asp?url_file=/DOCREP/003/W4230S/W4230S00.HTM, es “el proceso integrado de recolección de información, análisis, planificación, consulta, adopción de decisiones, asignación de recursos y formulación y ejecución, así como imposición cuando sea necesario, de reglamentos o normas que rijan las actividades pesqueras para asegurar la productividad de los recursos y la consecución de otros objetivos”, en definitiva se manifiesta en un conjunto de medidas de manejo con el fin de lograr beneficios sociales óptimos a partir de los recursos existentes. Se caracteriza por tratarse de una serie de acciones tendientes a obtener el máximo beneficio posible de la actividad, de acuerdo a las potencialidades del recurso y a las condiciones socio - económicas imperantes (Villegas y Mizrahi, 1990). Desde otro ángulo, es la prosecución de objetivos mediante el control directo o indirecto del esfuerzo pesquero efectivo de algunos de los componentes de una pesquería, (Panayotou, 1983). Tal acción es necesaria en cualquiera etapa del desarrollo de la pesquería; si está subdesarrollada para evitar la sobreinversión, la sobrepesca o bajos rendimientos económicos, si se ha desarrollado en exceso para reducirla a su verdadera dimensión. Se trata de un proceso continuo y dinámico que considera variados elementos tales como la evaluación del recurso para conocer su estado de explotación biológico, las características socio-económicas en que se desenvuelve la pesquería en cuestión, la identificación de conflictos, la definición de las unidades de ordenación afectadas por los problemas, identificación de objetivos (de acuerdo con las necesidades de la sociedad) para eliminar o disminuir el impacto de tales problemas, identificación de medidas realistas para alcanzar dichos objetivos, monitoreo de los efectos de la aplicación de las medidas identificadas y si las circunstancias lo indican, reemplazo de las medidas y los objetivos.


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SINOPSIS 1: REQUERIMIENTOS PARA LA ORDENACIÓN

Estos elementos esenciales junto con otros constituyen la médula de lo que se conoce como plan de ordenación de una pesquería en cuya preparación participan especialistas de disciplinas diversas. La unidad que será el objeto de la ordenación se puede definir de acuerdo al área de distribución de una o varias especies cuya explotación presenta problemas o por la pesquería de la que forman parte. La ordenación pesquera incluye cuestiones tales como: • La formulación de objetivos y políticas para cada pesquería o población que ha de ser

objeto de ordenación, tomando en consideración sus características biológicas, su naturaleza real o potencial y otros aspectos relacionados o que puedan influir en la misma, como así también su contribución económica y social para satisfacer necesidades y el logro de objetivos nacionales o locales (FAO, 1999)

• La definición y ejecución de las acciones necesarias para que los organismos de ordenación, los usuarios pescadores y otros grupos interesados tiendan al logro de los objetivos identificados. Dicha tarea debe ser realizada en consulta con todos los grupos interesados. Ello implica la elaboración y ejecución de planes de ordenación para todas las poblaciones; para asegurar que éstas, los ecosistemas de los que forman parte y el medio ambiente se mantengan en un estado productivo; la recolección y el análisis de los datos biológicos y pesqueros necesarios para evaluar, supervisar, controlar y vigilar; aprobar y promulgar las leyes y reglamentos apropiados y eficaces para conseguir los objetivos y asegurar su cumplimiento por los usuarios. Ello incluye el examen periódico de dichos elementos para asegurarse de su vigencia, como así también la difusión de los resultados obtenidos en el proceso

• La consulta y negociación con los usuarios o grupos interesados en los recursos, y con otros ámbitos que no están directamente relacionados con la pesca, pero que influyen en ella, tales como grupos que realizan actividades en un río o un lago, o en la zona costera, que repercuten en la pesca. El organismo responsable de la

ORDENACIÓN Serie de acciones tendientes a obtener el máximo beneficio de una pesquería, de acuerdo con las potencialidades del recurso y a las condiciones socioeconómicas de la explotación del mismo.

Requerimientos Definición clara de objetivos

Datos adecuados

Mecanismos de consulta

Mecanismos administrativos


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ordenación, debe velar porque en el momento de la planificación e integración de dichas actividades, se tengan en cuenta los intereses de los pescadores.

La responsabilidad de supervisión del proceso de ordenación pesquera recae fundamentalmente en el organismo de ordenación pesquera y las partes interesadas. En tal sentido, el organismo de ordenación pesquera es la entidad jurídica a la que el Estados (o varios estados) le han conferido el mandato de desempeñar determinadas las funciones señaladas. Ello no específica si dicho organismo debe ser gubernamental, paraestatal o privado. Los grupos de interés son a quienes el Estado o estados, o el organismo encargado de la ordenación en nombre del Estado o estados, les reconocen un interés legítimo en los recursos pesqueros sujetos a ordenación. Los cambios que se presentan en las variables económicas durante la evolución de una pesquería no controlada o con regulaciones inadecuadas son, en general, la causa de que sus usuarios acepten la necesidad de reglamentarla, es decir ordenarla. Sin embargo a pesar de que tal necesidad es más evidente por razones económicas, existen otras necesidades como mantener el recurso en un nivel de producción acorde con la permanencia de la pesquería, a las que es posible atribuirle valores, en tanto que existen otras que no lo tienen o que es muy difícil cuantificar económicamente. Las grupos de personas que obtienen algún beneficio de la explotación de la pesquería, denominados usuarios y constituidos entre otros por armadores, pescadores, recolectores, cultivadores, procesadores, comerciantes, consumidores, etc.,tienen intereses diversos y muchas veces opuestos en relación con lo que puede entregar la pesca. Las decisiones individuales e independientes de las diversas personas que utilizan un recurso pesquero pueden tener efectos perjudiciales sobre el recurso y la industria que lo explota, ya que cada uno de ellos, las toma en función de sus intereses particulares sin prestar mucha atención a los efectos que eso provoca. Este tipo de problemas puede evitarse si se ponen en ejecución una serie de medidas destinadas a modificar ciertos factores que influyen sobre el recurso y su explotación. Esto que constituye parte del proceso de ordenación permite mantener la supervivencia de un recurso para el goce de las generaciones futuras, al mismo tiempo que establece un equilibrio entre las necesidades de los diversos estamentos de la sociedad que usufructúan de un bien común, con el fin de que cada uno obtenga el máximo beneficio posible. En pesquerías totalmente desreguladas, cualquiera tiene la posibilidad de pescar. Aún cuando se limite el número de barcos con derecho a pescar y aun cuando se limite la captura con una Captura Total Permisible (CTP), en teoría, todos tendrían la misma posibilidad de pescar. Sin embargo, suponiendo que ciertos recursos sujetos a explotación migran a lo largo o hacia la costa, algunos pescadores tendrán acceso a los recursos antes que otros. Esto supone una desigualdad de oportunidades ya que los primeros en pescar podrían alcanzar el nivel de la CTP. El mismo caso ocurre con la pesca de altura donde la flota industrial podría llegar a explotar totalmente los recursos antes que los mismos se acerquen a aguas costeras. Esto lleva a la necesidad de que se distribuya el acceso a los peces y/o la disponibilidad de capturarlos (Charles, 2001).


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La aprobación en 1982 de la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar proporcionó un nuevo marco para la mejor ordenación de los recursos marinos. El nuevo régimen jurídico de los océanos confirió a los Estados, derechos y responsabilidades para la ordenación y utilización de los recursos pesqueros dentro de sus zonas de jurisdicción nacional. A partir de esta nueva situación y en respuesta a la creciente demanda internacional de pescado y productos derivados, los Estados costeros han tratado de aprovechar sus nuevas oportunidades invirtiendo en flotas pesqueras e instalaciones de elaboración modernas. Sin embargo, se puso de manifiesto que para muchos recursos pesqueros no se podía mantener un aumento a menudo incontrolado de la explotación (Charles, 2001). Se comenzaron a observar signos claros de sobreexplotación de poblaciones importantes de peces, modificaciones de ecosistemas, pérdidas económicas considerables y conflictos internacionales sobre la ordenación y el comercio pesqueros, a pesar del hecho de que desde hace décadas, la administración de pesquerías reconoce a la sustentabilidad como un concepto central. La misma fracasó porque no se controlaron adecuadamente las “tasas de extracción” y porque el hacerlo hubiera requerido abordar como prioridad el tema político central de asignación de recursos en el ámbito nacional e internacional. Conceptos y limitaciones biológicas y ambientales (FAO, 1999) Limitaciones de recursos

Las poblaciones de recursos pesqueros pueden crecer en abundancia y biomasa, sólo hasta un cierto límite, que está determinado por su tamaño en relación con su abundancia cuando no está explotada y por el medio ambiente en el que vive. Para mantener a una población en un nivel productivo se requiere la existencia de un número suficiente de adultos maduros desde el punto de vista reproductivo (los reproductores) y un medio ambiente crítico adecuado para poder superar las diferentes etapas del ciclo vital. Como consecuencia sobre todo de la variabilidad del medio, el crecimiento de una población suele ser muy variable de un año a otro. En el marco de la pesca responsable no se debe permitir que el aprovechamiento del recurso supere las posibilidades de crecimiento neto de la población. El incumplimiento de esta norma supondrá el agotamiento del recurso, reduciendo los rendimientos y la rentabilidad económica por debajo de los niveles óptimos. La ordenación pesquera debe ocuparse por separado de cada unidad de población e intentar que la actividad de pesca de cada una de las unidades se lleve a cabo de manera sostenible, o fijar una tasa global de explotación que permita que las diversas especies que constituyen un recurso no se vean reducidas a unos niveles peligrosamente bajos, de lo contrario se correrá el riesgo de extinción o grave agotamiento de las distintas unidades, aunque la población en general, presente aparentemente un estado saludable. Además se


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debe impedir todo aquello que pueda afectar negativamente a la diversidad genética de la población. La actividad pesquera responsable debe tener en cuenta estos efectos sobre múltiples especies y su objetivo debe ser que ninguna especie, ya sea porque es objeto de pesca, porque se capture de forma accidental o porque resulte afectada indirectamente, se reduzca por debajo de los niveles sostenibles por efecto de la pesca. Una consecuencia importante de los efectos de la pesca sobre múltiples especies es la imposibilidad de obtener simultáneamente el máximo rendimiento sostenible de cada especie en una zona determinada en la que existen especies de depredadores y presas. Limitaciones ambientales Las condiciones ambientales, que pueden influir en el crecimiento y en los índices de reproducción y mortalidad, tienen repercusiones sobre las distintas fases del ciclo vital de los peces. En el proceso de ordenación es preciso tener en cuenta esta variabilidad e intentar abordarla en los planes de ordenación. Esto significa que las pesquerías deberán afrontar años en que la productividad y la población serán inferiores al promedio por efecto de las fluctuaciones ambientales. Así pues, la capacidad de las pesquerías (es decir, el esfuerzo potencial que pueden realizar) no se debe determinar sobre la base de los rendimientos que pueden obtenerse en promedio durante los años buenos, sino del promedio a largo plazo, con una flexibilidad que permita reducir el esfuerzo durante los años malos. El incumplimiento de este principio cuando los recursos son variables supondrá una presión constante para sobreexplotar los recursos en los años inferiores a la media y un mal resultado económico de la actividad pesquera. La variabilidad ambiental también puede influir en la disponibilidad de peces, por ejemplo, al dispersarlos, reduciendo su disponibilidad, o concentrarlos en zonas donde su captura resulta más sencilla. Es importante no interpretar esos cambios en la disponibilidad como modificaciones del tamaño de la población, que pueden llevar a adoptar decisiones incorrectas desde el punto de vista de la ordenación y a un volumen de captura excesivo e insostenible. Por otra parte, la mejora del hábitat puede influir positivamente en la productividad de las poblaciones, por ejemplo, estableciendo de forma ecológicamente adecuada arrecifes artificiales, fertilizando adecuadamente los lagos, controlando los depredadores, restableciendo los hábitat destruidos o dañados de la costa, la orilla o las márgenes de los ríos, o mejorando la calidad del agua. Es preciso mantener, o restaurar cuando sea necesario, las zonas de reproducción y las rutas migratorias, incluso las rutas importantes de desplazamiento a lo largo de la costa y mar adentro en dirección a la costa. Los factores ambientales y externos influyen particularmente en la pesca continental y para ejercer de forma responsable esta actividad pesquera es necesario identificar los principales factores externos que intervienen en ella y sus efectos sobre las poblaciones ícticas. Es preciso conocerlos para poder adoptar la medida de ordenación adecuada cuando uno o más de esos factores


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producen determinados cambios. Las medidas a adoptar pueden consistir en ajustar la mortalidad causada por la pesca o suponer también actuaciones correctivas o de rehabilitación. La biodiversidad y las consideraciones ecológicas Por norma general, las actividades pesqueras se centran en una o más especies de un ecosistema, pero con frecuencia también afectan a otros componentes de dicho ecosistema, por ejemplo, debido a la pesca accidental de otras especies, a los daños causados al ecosistema o a los efectos producidos en la cadena alimentaria. Se debe tener en cuenta el impacto de la actividad en el ecosistema en su conjunto, incluso la biodiversidad, y el objetivo debe ser la utilización sostenible de ecosistemas y comunidades biológicas completos. Son muchas las poblaciones del mundo que ya se encuentran sobreexplotadas y agotadas y ello entraña una disminución de los rendimientos (una menor calidad y valor económico de los desembarques) y un mayor riesgo de declive de la población y de que se registren cambios ecológicos negativos. Se requiere que en la ordenación pesquera se restablezcan las poblaciones agotadas a unos niveles por encima de los cuales se obtiene la máxima productividad. Esto refleja la convicción actual de que para establecer un margen de seguridad que tenga en cuenta la variabilidad normal y posibles sucesos imprevistos es necesario utilizar el RMS como límite de la ordenación pesquera, más que como un objetivo. Consideraciones tecnológicas En la ordenación de la pesca de captura, el único mecanismo existente para mantener la población en el nivel deseado es el control de la mortalidad causada por la pesca. Regulando el esfuerzo de pesca, mediante el control de las capturas o del esfuerzo, y regulando los artes o métodos de pesca utilizados y el momento y lugar donde se permite la pesca, el organismo de ordenación puede controlar la masa y el tamaño de los peces capturados, dentro de los límites de la variabilidad e incertidumbre naturales. Se reconoce en general que el exceso de capacidad en una pesquería aumenta la presión ejercida sobre el organismo de ordenación pesquera para superar la mortalidad óptima de una población y hace más difícil hacer cumplir las normas de restricción del esfuerzo de pesca. Esto adopta la forma de presiones sociales y políticas encaminadas a utilizar plenamente la excesiva capacidad de captura y elaboración y mantener empleadas a las personas asociadas a ese exceso de capacidad. Sin embargo, ésta sólo puede ser una solución a corto plazo que no hará sino crear problemas más graves a largo plazo. Inevitablemente, el exceso de capacidad implica también ineficiencia económica. Por todo ello, y en interés de los usuarios y de los recursos, es preciso mantener la capacidad potencial de pesca en un nivel compatible con la productividad de la población a largo plazo. Los organismos de ordenación pesquera deben tener en cuenta que los pescadores intentan permanentemente mejorar la tecnología y su relación costo-eficacia. Sin embargo, esto tiende a mejorar su eficiencia en la pesca. En una pesquería regulada mediante el control del esfuerzo, esto puede suponer que el


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esfuerzo real y, por tanto, la mortalidad, aumenten lentamente a medida que los pescadores descubren nuevas formas de alcanzar una mayor eficiencia, aun cuando se controle el esfuerzo nominal. El progreso tecnológico implica que para mantener la capacidad de pesca y la mortalidad en los niveles deseados, es necesario hacer constantes ajustes para situarse en los niveles de esfuerzo permitidos. La dimensión social y económica Es posible considerar los recursos pesqueros como un capital que si se administra de forma responsable puede rendir cuantiosos y sostenidos beneficios económicos y sociales. Las dimensiones sociales y económicas consideran los efectos de la pesca en la población y la forma de optimizar los beneficios para las partes interesadas y la sociedad en general. La dimensión social abarca un amplio conjunto de variables en la esfera humana. Se ocupa principalmente de la interacción entre las personas: cómo y por qué se comportan los individuos y los grupos entre sí y en relación con los recursos pesqueros que utilizan o de los que dependen. Además, la pesca es una actividad esencialmente económica y la dimensión económica comprende los ingresos y los costos que varían en función del nivel de explotación y guardan relación con las fuerzas dinámicas del mercado. Existe una interacción estrecha entre las variables sociales y económica y, con toda probabilidad, cualquier medida de ordenación repercutirá, por ejemplo, en la distribución de los ingresos y la riqueza, el volumen y el tipo de empleo, la asignación de los derechos de uso, y la composición y cohesión de los grupos y subgrupos de interés. Con carácter más general, las decisiones y medidas adoptadas en materia de ordenación influirán en las actitudes, positivas y negativas, de los grupos interesados. Las medidas de ordenación pesquera pueden condicionar también la contribución de la pesca en aspectos de política primordiales como la seguridad alimentaria, los ingresos netos en divisas, las subvenciones y otros costos y beneficios. Puede ocurrir también que los intereses económicos y sociales sean contrapuestos y en tal caso será necesario buscar la mayor coincidencia posible entre los objetivos sociales y económicos del plan de ordenación. La imposibilidad de alcanzar un nivel mínimo de compatibilidad entre ambos aspectos afectará directamente a la aceptabilidad y aplicabilidad de dicho plan. El grado de complejidad de la actividad pesquera determinará la dificultad de encontrar esa coincidencia. Limitaciones sociales y culturales Las condiciones sociales están sujetas a un proceso constante de cambio en el tiempo y el espacio. Los cambios pueden registrarse a distintos niveles: ciclos de cambio histórico a largo plazo, cambios estacionales más inmediatos, y cambios inmediatos que guardan relación con el tiempo, el empleo, la oferta y la demanda y otros factores. Estas modificaciones influyen en los criterios de ordenación de forma interactiva, pues si el régimen de ordenación afectará


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necesariamente a las personas, también la actitud de éstas y, en consecuencia, la viabilidad del plan de ordenación, resultará influida por estas condiciones sociales dinámicas. Incluso en las sociedades tradicionales, donde los cambios parecen producirse a ritmo más lento, es necesario tener en cuenta estos elementos del sistema social y las pautas históricas de explotación de los recursos. El contexto y las limitaciones económicas Uno de los objetivos centrales del sector pesquero en su conjunto consiste en hacer realidad todo su potencial económico, lo cual se mide por la suma de los beneficios económicos netos conseguidos por los productores y consumidores, incluidos los ingresos que podrían haberse obtenido practicando otra actividad. En condiciones óptimas, las fuerzas del mercado garantizan la eficacia económica, pero esas condiciones raramente se dan en el sector pesquero y es necesario analizar cuidadosamente los efectos, entre otras cosas, de las externalidades y las distorsiones de precios que pueden conducir a una pesca excesiva. A menudo, estos factores provocan la ineficiencia económica, que se traduce en pérdida de ingresos y exige adoptar medidas de ordenación. Cuando no existen mecanismos de ordenación adecuados, los pescadores carecen de los incentivos e información suficientes para tomar en consideración los efectos de sus actividades a corto y largo plazo, lo cual se traduce en una tendencia permanente a la intensificación excesiva del esfuerzo de pesca más allá del punto de máximo rendimiento económico. La sobrepesca económica se manifiesta en una excesiva asignación de insumos a la pesca, que provoca, particularmente en las pesquerías industriales, un exceso de capitalización y, en muchos casos, un exceso de capacidad de pesca a medida que se agotan los recursos. En último extremo, se alcanzará un punto en que el costo de la actividad pesquera será mayor que el valor de las capturas. Por otra parte, esto suele ocurrir en un contexto de fluctuación constante de la abundancia de peces, los precios del mercado y los costos de explotación que provoca ciclos de inversión y de agotamiento de la población. Por ello, los estados deben tratar de impedir o, cuando sea necesario eliminar, el exceso de capacidad, manteniendo el esfuerzo de pesca en un nivel adecuado a la productividad de los recursos. Las distorsiones de precios pueden contribuir también a provocar un exceso de inversión y el despilfarro económico y dificultar enormemente la labor de ordenación. Entre los factores que distorsionan los precios figuran las numerosas subvenciones oficiales al sector respecto de la inversión o determinados insumos esenciales como el combustible, y las diferentes formas de reducciones y desgravaciones fiscales. Las externalidades son frecuentes en el sector pesquero, particularmente, las externalidades internas relacionadas con la naturaleza de las poblaciones y su explotación. El contexto económico general tiene una gran influencia en el resultado económico de la actividad pesquera. Si no se tienen debidamente en cuenta, los factores macroeconómicos y las externalidades, socavarán los fundamentos de la ordenación pesquera y favorecerán los conflictos. Por ejemplo, la evolución del tipo de cambio, las reglamentaciones comerciales y los


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cambios en la política fiscal influyen en la pesca. Además, particularmente en el ámbito local, el sector pesquero tiene que competir con otros sectores, no sólo por el uso de los recursos, sino también respecto de otras externalidades como las repercusiones que puede tener en la actividad pesquera la degradación ambiental ocasionada por las actividades de otros sectores. Muchos de los actuales conceptos de ordenación pesquera se basan en situaciones en que sólo el Estado tiene jurisdicción total sobre una pesquería. En la pesca transfronteriza, los estados son competidores, y tienden a ignorar el impacto de su actividad sobre la población y la productividad futura. Este tipo de comportamiento conducirá a la actividad pesquera, a ambos lados de las fronteras, a la espiral de exceso de capitalización a la que se ha hecho referencia anteriormente. Será muy difícil maximizar los resultados económicos de cada uno de los estados participantes, a menos que alcancen un acuerdo vinculante o, cuando menos, cooperen en la conservación y gestión conjunta de la pesca. Ahora bien, en no pocos casos los malos resultados económicos y el fracaso de las medidas de ordenación están directamente relacionados con la complejidad de las pesquerías (las inevitables capturas accidentales y descartes, la incertidumbre y la falta de información, la existencia de jurisdicciones múltiples e incompletas y objetivos contrapuestos irreconciliables). La incapacidad o la falta de disposición para aplicar medidas que reduzcan las externalidades y sufragar sus costos exacerban en muchos casos estas dificultades. Así pues, en la evaluación de los resultados económicos no se debe subestimar la importancia de las fluctuaciones en los parámetros económicos de la actividad pesquera. Esto es especialmente cierto en la pesca de especies múltiples, en la que existe una interacción entre las distintas especies. Para evaluar los resultados económicos es necesario contabilizar todos los costos y beneficios, tanto directos como indirectos de una pesquería o subsector determinados, en relación con los usuarios y el organismo encargado de la ordenación, y generados en el sector o fuera de él. Algunas de las etapas del proceso de ordenación comportan unos costos de transacción, por ejemplo, para la recolección de información, la coordinación de los participantes, la solución de conflictos, el seguimiento de la situación y la imposición de las decisiones. Los costos de transacción de la labor de ordenación variarán en función de la participación de los usuarios en el proceso y también deben ser considerados. La ordenación de la pesca responsable requiere evaluar las consecuencias económicas de las medidas de ordenación. Un requisito fundamental es estimar el valor de la pesca y tener en cuenta ese parámetro en las diferentes opciones de asignación del recurso y la obtención de los beneficios que reporta. El valor neto de una pesquería para la sociedad, son todos los rendimientos obtenidos una vez descontados los costos de oportunidad de la mano de obra y del capital empleado. El Estado o el organismo local pueden obtener sus ingresos mediante impuestos (sobre las capturas o el esfuerzo de pesca) o mediante el cobro a los usuarios por el aprovechamiento de los recursos. Como alternativa, se puede decidir que los beneficios redunden totalmente en el sector, de manera que su valor pueda ser capitalizado en forma de derechos de propiedad. Sea cual fuere la opción elegida, para poder obtener unos ingresos razonables será necesario limitar la utilización de los recursos.


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Los elementos clave que se han de tener en cuenta al determinar el valor de una pesquería o recurso explotado son las definiciones de la unidad de ordenación y de la unidad de producción. Las definiciones deben ser lo suficientemente amplias para comprender todos los factores económicos que influyen en la pesca, pues de otro modo, el control de un sector puede transferir beneficios inadvertidamente desde uno a otro sector. Además, es necesario comprender que si únicamente se reglamenta una parte de la actividad pesquera de un recurso o una zona determinada, ello puede tener efectos económicos negativos con consecuencias impredecibles que impidan lograr los objetivos de la pesca en su conjunto. Por ende, las unidades de ordenación deben tener en cuenta, en la medida de lo posible, todas las pesquerías y actividades conexas interrelacionadas. Conceptos y funciones institucionales Las instituciones de ordenación pesquera deben estar en consonancia con los requisitos de la ordenación de la pesca responsable. Deben adaptarse a las características de las diferentes pesquerías y las distintas naciones y, en la medida de lo posible, ser diseñadas de tal modo que cumplan las expectativas y percepciones de los usuarios de los recursos. Las organizaciones de ordenación pesquera se incluyen principalmente dos categorías de instituciones: el organismo encargado de la ordenación pesquera y las partes interesadas. El primero es la entidad jurídica designada por uno o varios estados para decidir cómo se ha de desarrollar la actividad pesquera y aplicar las decisiones. Se le considera responsable de otros servicios como la asignación de los recursos, la consulta con las partes interesadas o la determinación de las condiciones de acceso a la pesca. En general, se entiende por parte interesada (o grupo de interés) cualquier parte a la que el Estado o estados, o el organismo de ordenación en nombre del Estado o estados, le reconocen un interés legítimo en los recursos pesqueros objeto la actividad de ordenación. El contexto y las características institucionales Las instituciones de ordenación pueden ser de naturaleza diversa y desempeñar un amplio número de funciones. Su eficacia depende en gran parte de la idoneidad de los elementos que las forman y de la manera en que interactúan. A menudo, el fracaso de la actividad de ordenación tiene su origen en deficiencias institucionales, tanto respecto de las funciones como de su constitución. La percepción que exista acerca de la legitimidad de las instituciones también influirá en su eficacia al ejecutar las actividades de ordenación. Es importante que las partes interesadas representen aspectos distintos de la ordenación pesquera. Cuando estos grupos se basan en intereses claramente establecidos o en factores comunes, como zonas geográficas, puertos, comunidades, artes de pesca o tipos de recursos, pueden ser más eficaces y en último extremo ello permitirá obtener mejores resultados que si son grupos de composición heterogénea que no están bien definidos. En el proceso de ordenación pesquera, estas instituciones, o los mecanismos de toma de decisiones con ellas asociados, serán el principal punto de contacto entre las


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personas que forman los grupos de las partes interesadas y el organismo de ordenación pesquera que debe llevar a la práctica los planes elaborados. Por norma general, es la autoridad política pertinente la que tiene la responsabilidad definitiva en la adopción de decisiones. Sin embargo, la ordenación de la pesca responsable exige que se reconozcan asociaciones institucionales que permiten distintos tipos de colaboración con las partes interesadas como posibles alternativas a la atribución de todas las responsabilidades a las estructuras gubernamentales. Las instituciones son, por naturaleza, dinámicas y deben ser objeto de un seguimiento, evaluación y ajuste permanentes que garanticen su eficacia y legitimidad. Para adaptar las instituciones de ordenación a la situación y naturaleza de las pesquerías específicas, se han de adoptar enfoques flexibles y que permitan renegociar periódicamente las medidas de ordenación. Los estados deben examinar también el funcionamiento de sus organismos de ordenación y de los organismos internacionales de los que forman parte a intervalos de tres a cinco años. Funciones de las instituciones de ordenación pesquera Una de las funciones básicas de una institución de ordenación pesquera es identificar y aplicar normas y procedimientos que permitan desarrollar la actividad de pesca de forma sostenible para alcanzar objetivos establecidos. Habitualmente, las normas traducen objetivos de política en derechos y obligaciones, apoyados por instrumentos de política en la medida necesaria. La ordenación de la pesca responsable exige la existencia de instituciones de ordenación, entre ellas uno o más organismos explícitos de ordenación pesquera. Más concretamente, las funciones de cualquier organismo de ordenación deben incluir como mínimo el mandato para: • identificar a las partes interesadas y supervisar la formulación de los objetivos de

ordenació; • traducir, en cooperación con las partes interesadas, esos objetivos en planes de

ordenación y decidir los criterios para establecer, evaluar y ajustar, cuando sea necesario, las decisiones y las medidas reglamentarias

• asegurar la aplicación de las medidas de ordenación mediante una labor de seguimiento, control y vigilancia

• coordinar la recolección y análisis de la información y los datos necesarios para la ordenación de la pesca responsable

• estar en contacto, y negociar en nombre de los intereses pesqueros, con usuarios de otros recursos o ámbitos que influyen en la pesca

Se han de definir con precisión la esfera de competencia y los recursos pesqueros, las pesquerías y zonas geográficas de las que es responsable y debe rendir cuentas el organismo de ordenación pesquera.


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Escalas de tiempo en el proceso de ordenación pesquera

Es importante tener en cuenta que la ordenación pesquera exige establecer objetivos y llevar a cabo actividades de investigación y actuaciones en una variedad de escalas cronológicas y políticas (con intervalos diarios o anuales y a escala local e intergubernamental). Existe una considerable superposición entre las actividades en las diferentes escalas y, con frecuencia, las mismas personas, grupos e instituciones intervienen en procesos y decisiones relacionados con más de una escala cronológica y política. Estas diferentes escalas tienen lugar en el marco de un contexto regional, o más amplio, en el caso de la pesca transfronteriza, o en el ámbito nacional o local cuando se trata de poblaciones confinadas en una única ZEE o área local. El enfoque precautorio “En el Principio 15 de la Declaración de Río de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (Río de Janeiro, 1992) se afirma que “con el fin de proteger el medio ambiente, los Estados deberán aplicar ampliamente el criterio de precaución conforme a sus capacidades. Cuando haya peligro de daño grave o irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente”. En los Principios Generales y Artículo 6.5 del Código internacional de conducta para la pesca responsable, adoptado por la Conferencia de la FAO en 1995, se establece un enfoque precautorio para todas las pesquerías, en todos los sistemas acuáticos e independientemente de su índole jurisdiccional, en el convencimiento de que la mayor parte de los problemas que influyen en la pesca se deben a una falta de precaución en los regímenes de ordenación en las situaciones de fuerte incertidumbre en que se encuentran las pesquerías. La Conferencia de las Naciones Unidas sobre las poblaciones de peces que se encuentran dentro y fuera de las zonas económicas exclusivas y las poblaciones de peces altamente migratorias (Nueva York, 1992-1995) llegó a un consenso sobre la necesidad de introducir o reforzar el enfoque precautorio en la ordenación de la pesca, introduciendo este concepto en el proyecto de texto de sus resultados y esbozando los elementos de su aplicación. La incertidumbre es característica común, aunque en diversa medida, de todos los elementos del sistema pesquero, por lo que se requiere cierto grado de precaución en todos los niveles del mismo: planificación del desarrollo, ordenación, investigación, desarrollo y transferencia de tecnología, marco jurídico institucional, captura y elaboración, fomento de las pesquerías y acuicultura.

FAO. Enfoque precautorio para la pesca de captura y las introducciones de especies (Preámbulo). Preparado por la Consulta Técnica sobre el Enfoque Precautorio para la Pesca de Captura (incluidas las introducciones de especies). Lysekil, Suecia, 6-13 de junio de 1995. FAO Orientaciones Técnicas para la Pesca Responsable. No. 2. Roma, FAO. 1997. 64p. www.fao.org/DOCREP/003/W3592S/W3592S00.HTM


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El enfoque precautorio supone la aplicación de una previsión prudente. Dadas las incertidumbres de los sistemas pesqueros y la necesidad de adoptar medidas aun con conocimientos insuficientes, dicho enfoque requiere, entre otros los siguientes elementos (FAO, 1999): a. atención a las necesidades de las futuras generaciones y evitar aquellos cambios que

no sean potencialmente reversibles; b. identificación previa de los resultados nocivos y de las medidas que los evitarán o

corregirán de inmediato; c. las medidas correctoras necesarias deben iniciarse sin demora y deben conseguir su

objetivo en un plazo no superior a los dos o tres decenios; d. cuando no se conoce con certeza el efecto probable del aprovechamiento de los

recursos, deberá concederse prioridad a la conservación de la capacidad productiva de los mismos;

e. la capacidad de captura y elaboración debe ser proporcional a los niveles sostenibles estimados de los recursos, y el aumento de la capacidad deberá limitarse cuando la productividad de los recursos sea muy incierta;

f. todas las actividades de pesca deben someterse a autorización previa - para comprobar su conformidad con los fines de la ordenación - y ser objeto de exámenes periódicos;

g. un marco jurídico e institucional sólido para la ordenación de la pesca, dentro del cual se instituyan, en cada pesquería, planes de ordenación que pongan en práctica los puntos arriba mencionados, y

h. atribución adecuada de la carga de la prueba, estableciendo los requisitos mencionados.

Muchas veces se ha partido del principio de que para el enfoque precautorio se requiere suponer que la intervención humana es nociva mientras no se demuestre lo contrario (inversión de la carga de la prueba). En relación con estos conceptos, conviene señalar lo siguiente (FAO, 1999): a. todas las actividades de pesca tienen efectos ambientales, y no es correcto

suponer que éstos son insignificantes mientras no se pruebe lo contrario; b. aunque el enfoque precautorio para la pesca pueda obligar a interrumpir algunas

actividades pesqueras con efectos negativos posiblemente graves, ello no quiere decir que no se pueda efectuar ningún tipo de pesca mientras no se hayan evaluado todos los posibles impactos y se haya comprobado que son insignificantes;

c. el enfoque precautorio para la pesca exige que todas las actividades de pesca estén sometidas a examen y autorización previos; que se establezca un plan de ordenación en el que se especifiquen claramente los objetivos de ordenación y la manera en que se evaluarán, supervisarán y abordarán los efectos sobre la pesca, y que se adopten medidas provisionales concretas de ordenación a todas las actividades de pesca mientras no se establezca un plan de ordenación, y

d. los criterios de dictamen que se utilizarán en las decisiones referentes a la autorización de las actividades de pesca deberán estar en conformidad con el posible riesgo para los recursos, al mismo tiempo que se tienen en consideración los beneficios previstos de las actividades.

La ordenación basada en el enfoque precautorio ejerce una cauta previsión a fin de evitar situaciones perjudiciales. Un elemento importante del enfoque precautorio es establecer marcos jurídicos o sociales de ordenación para todas las pesquerías, requisito que no se da en la actualidad. Como mínimo, dichos marcos deben establecer normas que controlen el acceso a las pesquerías (por


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ejemplo: licencias de pesca), obligatoriedad de presentación de datos y procesos para la planificación y ejecución de una ordenación pesquera más adecuada. Los planes de ordenación institucionalizan una previsión prudente en la que se tienen en cuenta las posibles consecuencias de la ordenación de la pesca y los acontecimientos que repercuten en ella. La formulación de planes globales de ordenación puede requerir largo tiempo. Por esta razón, el marco jurídico o social de ordenación debe incluir medidas provisionales que salvaguarden los recursos hasta la adopción de dichos planes. El planteamiento precautorio tiene debidamente en cuenta los efectos a largo plazo en la especificación de los objetivos de ordenación y en el establecimiento de medidas de manejo. Las consecuencias de la ordenación y desarrollo de la pesca se evalúan para reducir la posibilidad de cambios que no sean potencialmente reversibles en dos o tres decenios. Los procesos para determinar los cambios y repercusiones aceptables se utilizan en apoyo del enfoque precautorio. En consecuencia, éste permite vincular estrechamente la ordenación de la pesca con la ordenación del medio ambiente en general. Entre las consecuencias negativas se encuentran la sobreexplotación de los recursos, el desarrollo excesivo de la capacidad de pesca, cambios significativos en la biodiversidad, modificaciones graves del ambiente físico y perturbaciones sociales o económicas. También existen consecuencias desfavorables para especies que forman el bycatch de otras pesquerías y cuando la ordenación carezca de medidas de manejo que puedan enfrentar los cambios en las condiciones externas que determinan, por ejemplo, el reclutamiento. También es importante conocer la escala de las operaciones de pesca (artesanal versus la fuertemente capitalizada y tecnológicamente avanzada) o la situación del sistema explotado (fases iniciales frente a sistemas en estado de evidente sobreexplotación). El enfoque precautorio se incluye en todas las fases del proceso de ordenación. Por ello, la precaución deberá ser característica común de las diferentes fases de la ordenación, para evitar determinados resultados negativos, desde la planificación hasta la ejecución, aplicación y seguimiento o reevaluación, (FAO, 1999). Una de las causas más frecuentes de resultados negativos es el excesivo desarrollo de la capacidad de captura, por lo que un plan de ordenación deberá incluir mecanismos que permitan supervisar y controlar esa capacidad. También se tendrán en cuenta, al formular y modificar las medidas de ordenación, las situaciones de incertidumbre. Cuando existan diferentes pesquerías, los planes deberán formular también enfoques precautorios relativos al efecto global de las mismas sobre el entorno marino. Los planes mínimos deberán tener una escala de dos o tres decenios, o más en el caso de especies longevas. Para conseguir una aceptación amplia, todas las fases de la planificación deberán consultar a los distintos actores que intervienen en la pesquería: industria pesquera, los grupos defensores del medio ambiente y otras partes interesadas. En el caso de las pesquerías costeras los planes de manejo deberán coordinarse con los de ordenación integral de las zonas costeras. A fin de identificar un plan


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de ordenación que goce de aceptación general, lo más indicado es considerar una amplia gama de alternativas. Por ejemplo, se puede comparar un planteamiento general basado en el total de capturas permisibles (TCP) con otro basado principalmente en el control del esfuerzo. Las divergencias de detalle podrían referirse, por ejemplo, a las diferencias entre las normas de decisión sobre el TCP. Al identificar los objetivos globales de ordenación deseados se debe tener en cuenta, tanto la forma en que se van a conseguir los beneficios de la pesquería como los posibles resultados negativos que se deben evitar. Entre los objetivos generales figuran los intereses a largo plazo y la prevención de cambios irreversibles o lentamente reversibles. Por lo general, las capturas deben ser lo más abundantes que sea posible, siempre que la probabilidad de agotamiento de las poblaciones no supere un nivel aceptablemente bajo y que las capturas se puedan mantener en forma razonablemente constante. Los objetivos generales podrán adoptarse como punto de partida para fijar los objetivos más específicos de una pesquería determinada. Para que exista un enfoque precautorio, habrá que dar prioridad al restablecimiento de las poblaciones ya sobreexplotadas, a la prevención sobre la sobrepesca y sobre la capacidad excesiva de captura. Entre los objetivos deberá figurar también la limitación de los impactos ambientales de la pesca, situándolos en niveles aceptables. Algunos ejemplos son la limitación o eliminación de las capturas accidentales y de la mortalidad de las especies de acompañamiento así como la contención de los posibles efectos de algunos tipos de artes de pesca en las comunidades que viven en aguas profundas. Los objetivos señalan los resultados deseados de la pesquería. Pueden expresarse en forma de un determinado nivel de mortalidad de peces o de abundancia media en relación con la que se daría en estado natural. También es posible que el enfoque precautorio obligue a modificar algunos de los objetivos, por ejemplo, estableciendo un objetivo de mortalidad inferior al nivel de esfuerzo correspondiente al Rendimiento Máximo Sostenible. Las restricciones operacionales definen de forma explícita los resultados negativos que se deben evitar. Por ejemplo, para evitar el riesgo de disminución del reclutamiento, podría establecerse una biomasa mínima de desovantes, tamaños mínimos de captura o una zona geográfica de distribución para fijar límites seguros que permita a una población mantenerse con un alto grado de probabilidad. Quizá deban establecerse límites específicos relativos a los efectos sobre el ecosistema, las capturas incidentales y otros efectos secundarios de la pesquería. Los objetivos y restricciones operacionales deberán expresarse en forma cuantificable, como objetivos de referencia y límites de referencia (véanse los documentos de la FAO). Las posibilidades de cuantificación varían de acuerdo con las diferentes especies y pesquerías. Esto deberá tenerse en cuenta al expresar los objetivos y restricciones operacionales. La especificación de éstos no puede hacerse sin tener también en cuenta los tipos de datos y métodos que se pueden utilizar para evaluar la situación de las poblaciones. El factor tiempo para la aplicación es fundamental para no llegar a situaciones no deseadas. Al formular


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el plan deberán tenerse en cuenta todos los acontecimientos fortuitos previsibles. Por ejemplo, los planes deberán contener medidas explícitas de reducción del esfuerzo que se aplicarán cuando se observe un descenso imprevisto y pronunciado del reclutamiento, (FAO, 1999). Un plan de ordenación debe indicar qué medidas se van a aplicar, y las circunstancias en que se modificarán. Ello supone la formulación de normas de decisión, en las que se especifique por adelantado qué medida de manejo se va a adoptar cuando se observen desviaciones respecto de las previamente especificadas para los objetivos y restricciones operacionales. En esa especificación se deberán incluir las necesidades mínimas de información en relación con los diferentes métodos de evaluación que se utilizarán para la toma de decisiones. Es muy conveniente que el procedimiento introduzca pequeños ajustes periódicos en las medidas de ordenación con el fin de mantener niveles aceptablemente bajos de probabilidad de infracción de las restricciones. No siempre es posible conseguir simultáneamente un objetivo (resultado deseado) de la pesquería y respetar las restricciones establecidas para impedir resultados no deseables. Un objetivo concreto es el establecimiento de una mortalidad por pesca que pueda reducir la biomasa de desovantes hasta un punto próximo al nivel en que debería haber una restricción destinada a evitar la probabilidad de descenso del reclutamiento. Si, por ejemplo, la restricción consiste en mantener, con alto nivel de probabilidad, una biomasa de desovantes mayor al 40 por ciento del nivel natural, un objetivo sería que el esfuerzo al nivel del RMS redujera la biomasa de desovantes al 45 por ciento del nivel natural, esto podría tener una probabilidad demasiado elevada de infringir la limitación. La ordenación precautoria debe adaptar los objetivos para que estén en consonancia con las restricciones. Un enfoque precautorio requiere una evaluación sobre la viabilidad y fiabilidad de las posibilidades de ordenación que no se deben aceptar mientras no se haya demostrado la obtención de resultados eficaces. Se puede utilizar una evaluación para determinar si los datos y métodos de evaluación disponibles para la ordenación bastan para conseguir los objetivos. La misma deberá tratar de determinar si los planes de manejo son capaces de afrontar situaciones de incertidumbre estadística y de conocimiento incompleto sobre factores como la identidad y abundancia de las poblaciones, la dinámica de éstas y los efectos de la variabilidad con las tendencias ambientales. Al mismo tiempo, las evaluaciones deberán considerar el dinamismo del sector pesquero y la capacidad de los administradores de cambiar el volumen de las capturas. La evaluación deberá también tener en cuenta la posibilidad práctica de adoptar las distintas medidas de ordenación incluidas en el plan y garantizar su cumplimiento. En las pesquerías artesanales, los análisis de ordenación basados en completas técnicas de cálculo no son ni posibles ni eficaces en función de los costos. En tales casos, no se basarán, probablemente, en análisis cuantitativos sino más bien en la posibilidad de garantizar que las medidas sean aceptadas y observadas por la comunidad pesquera. Un ejemplo sería el cierre de determinadas zonas a la pesca con el fin de proteger una proporción suficiente de las poblaciones. Otro sería el establecimiento de un sistema de ordenación de la pesca de base comunitaria. De esa manera, la autoridad de ordenación de la pesca se delegaría a los usuarios de los recursos y de esa manera se podría reducir el costo de la ordenación y de la aplicación de las medidas de manejo.


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Si se comprueba que las posibilidades de ordenación no responden a los requisitos de un enfoque precautorio, podrán modificarse y, luego, revisarse uno o varios de los siguientes aspectos hasta que se considere que el sistema de ordenación es satisfactorio, (FAO, 1999): a. modificación de los objetivos y restricciones operacionales; b. reformulación del procedimiento adoptado para aplicar las medidas de ordenación; c. ulterior investigación para reducir las incertidumbres críticas o consideración de

métodos más eficaces de evaluación y seguimiento.

Enfoques y estrategias de manejo de pesquerías marinas (FAO, 1999)

Como se ha señalado, el único mecanismo que permite mantener la biomasa y la productividad de un recurso en el nivel deseable, al menos en lo que respecta a la pesca de captura, consiste en controlar la mortalidad causada por la pesca, regulando el volumen de las capturas, el momento en que se realizan y el tamaño y edad de los peces capturados. Para regular la mortalidad, se pueden utilizar diferentes sistemas, que tienen implicaciones distintas y que presentan diferencias en cuanto a su eficiencia, el impacto sobre los pescadores, la viabilidad de la labor de seguimiento, control y vigilancia y otros factores relativos a la ordenación pesquera. En la pesca continental, particularmente en los ríos y masas de agua pequeñas, muchas veces es posible intensificar la producción pesquera, por ejemplo, mediante la repoblación apropiada y responsable con ejemplares de especies existentes, mediante una fertilización suplementaria para aumentar la producción primaria o secundaria sin modificar los ecosistemas y la biodiversidad y mediante la eliminación de especies depredadoras o patógenas. Cuando la actividad de pesca se centra en zonas que se encuentran bajo la jurisdicción de más de un organismo de ordenación, como ocurre con las poblaciones transzonales o altamente migratorias, es preciso asegurarse de que las medidas de ordenación sean compatibles con las diferentes jurisdicciones, pues de lo contrario es posible que los organismos de ordenación, o los usuarios, no consigan sus objetivos. El volumen de la captura en un periodo determinado dependerá de la concentración de peces en la zona, del esfuerzo de pesca y de la eficiencia de los artes empleados. Esta relación indica que se pueden adoptar distintos enfoques para regular la captura total y, por ende, la mortalidad de la población; • Medidas técnicas, que son restricciones o limitaciones para regular el producto que se

puede obtener con un esfuerzo determinado, por ejemplo, restricciones en los artes de pesca, temporadas de veda y cierre de zonas a la pesca. Generalmente, con estas medidas se intenta influir en la eficiencia del arte de pesca

• Los controles de los insumos regulan directamente el esfuerzo. En general, es más fácil controlar los insumos que el producto

• El control del producto regula directamente la captura que se puede obtener en una pesquería y puede considerarse como un intento de eludir los problemas asociados con la definición e imposición de medidas técnicas adecuadas y de regular el esfuerzo de


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pesca, limitando directamente el factor primordial: la captura total. Sin embargo, el control de las capturas también plantea problemas, principalmente de supervisión y vigilancia

La mayor parte de las veces, la pesca se regula aplicando una combinación de varias de las medidas de control enunciadas supra. Con independencia del conjunto de medidas que se adopte, una consideración esencial es la decisión de limitar o no el acceso a los recursos, respecto a la necesidad de evitar el exceso de esfuerzo o una flota demasiado numerosa, junto con el hecho de que los recursos pesqueros suelen estar sobreexplotados al existir una capacidad de pesca mayor de la que se requiere a largo plazo, puede obligar a limitar el esfuerzo total regulando el acceso a la pesquería, garantizando la equidad del proceso. Opciones posibles para regular la actividad pesquera Medidas técnicas Las restricciones impuestas a los artes de pesca se aplican al tipo, características y funcionamiento de los mismos. Algunos artes han sido prohibidos totalmente para: i) evitar un aumento de la capacidad de pesca conseguida mediante una mayor

eficiencia, ii) evitar algunos efectos no deseados sobre el tamaño no comercial, las especies y los

hábitat críticos, y, en muchos casos, iii) evitar la introducción de nueva tecnología que podría modificar significativamente la

distribución de los derechos de explotación (particularmente cuando ello supone la presencia de nuevos participantes en la actividad).

Habitualmente, la regulación de las características de los artes de pesca, como el tamaño mínimo de la malla o las dimensiones de la parte superior de las redes, tiene por objeto controlar la mortalidad de un determinado componente del recurso, como los ejemplares de menor tamaño, los juveniles de las especies objeto de la pesca o especies capturadas de forma accidental. También se pueden imponer este tipo de restricciones para reducir la captura total, limitando la eficiencia potencial de los pescadores, la experiencia demuestra que para asegurar la sostenibilidad no es suficiente con aplicar esta medida. Por otra parte, los impedimentos para conseguir una mayor eficiencia incrementan a menudo el costo de la pesca en relación con el de otras flotas y ello puede incrementar la presión para conseguir un mayor volumen de capturas que permita mantener el nivel de ingresos. Las restricciones de los artes de pesca se suelen imponer para especies determinadas. Por ejemplo, el tamaño de una malla establecido para capturar ejemplares maduros de una especie de menor tamaño permite capturar ejemplares inmaduros de otras especies de mayor tamaño. La ordenación de la pesca responsable puede exigir también la utilización de mecanismos complementarios, como los dispositivos de reducción de las capturas accidentales o los dispositivos de exclusión de las tortugas, por ejemplo, cuando se están


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registrando capturas accidentales de especies sobreexplotadas o amenazadas o cuando la actividad pesquera tiene un impacto negativo sobre las comunidades acuáticas. Se pueden aplicar restricciones geográficas y temporales para proteger al componente de una población o comunidad determinadas, tales como los adultos reproductores o los juveniles. Como en el caso de las restricciones de los artes de pesca, tienen gran importancia, pero a diferencia de éstos últimos se pueden utilizar para regular la mortalidad total de un recurso determinado. Sin embargo, se deberá controlar el esfuerzo y establecer zonas o temporadas de veda, de forma que el esfuerzo realizado no exceda los niveles sostenibles del recurso o que las restricciones geográficas o temporales no supongan simplemente transferir el esfuerzo de pesca a otras zonas, más allá de lo deseable. Estas medidas suscitan los mismos problemas sociales y económicos en los sistemas de acceso libre que cualquier otra medida de control. La protección de zonas marinas puede revestir gran importancia en la pesca sostenible. En el caso de especies territoriales, con un modo de vida relativamente estacionario, se pueden establecer para preservar la biomasa y los reproductores por encima de un umbral mínimo (basado en puntos de referencia biológicos) necesario para asegurar un reclutamiento sostenido, o bien para preservar hábitats de importancia crítica o determinadas fases del ciclo vital. La imposición de vedas en períodos y lugares determinados, además de servir para conservar los recursos, puede utilizarse para reducir o eliminar conflictos entre distintos componentes del sistema pesquero (por ejemplo, las flotas artesanales, industriales y extranjeras) o entre ellos y otros usuarios. Al adjudicar a los pescadores u otros grupos interesados áreas o períodos determinados según sus prácticas de pesca, se puede hacer que esos grupos coincidan menos veces, limitando la probabilidad de que se produzcan conflictos. Sin embargo, este sistema supone una asignación implícita de los recursos y pueden surgir conflictos en caso de que algunos usuarios consideren que las asignaciones no son equitativas. Tanto las especificaciones referentes a los artes de pesca como las vedas en lugares y momentos determinados pueden ocasionar ineficiencias y distorsiones económicas al reducir la CPUE. Por ello, estas medidas han de aplicarse en el marco de una estrategia elaborada en consulta con los grupos interesados. La elección de medidas técnicas como parte de un estudio global debe basarse en una información científica solvente, procedente de estudios y proyecciones sociales y económicas y de evaluaciones de las poblaciones bien realizadas. Cuando proceda, deberán considerarse puntos de referencia biológicos, por ejemplo el análisis del rendimiento por recluta. Las restricciones relativas al tamaño mínimo y a la madurez pueden servir también para reducir la mortalidad de fases del ciclo biológico o de poblaciones que se considera que deben ser objeto de una protección especial.


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El control de los insumos (el esfuerzo)

El control de los insumos puede traer restricciones respecto del número de unidades de pesca, limitando el número de licencias o permisos expedidos, restricciones acerca del período de tiempo que las distintas unidades pueden dedicar a la pesca, tales como contingentes de esfuerzo, y restricciones referentes al tamaño de las embarcaciones y a los artes de pesca. En cuanto a la limitación del esfuerzo de pesca y, por tanto, de la mortalidad, a la que se atribuye gran importancia en la pesca responsable, la experiencia indica que si no se limita la capacidad de la flota (y los mecanismos para estabilizarla y compensar el progreso tecnológico), resulta imposible controlar efectivamente el esfuerzo de pesca. Sin embargo, cuando existen derechos de acceso seguros y apropiados, los titulares de los derechos limitan, llevados de su propio interés económico, la capacidad y el esfuerzo de pesca a unos niveles apropiados. En general, el exceso de capacidad se asocia con la libertad de acceso a las pesquerías y tiende a disminuir cuando se establecen derechos exclusivos. El principal problema relacionado con el control de los insumos como instrumento para regular la actividad pesquera, radica en determinar el esfuerzo que representa realmente cada unidad de pesca. Incluso en las flotas discretas existe una variación considerable en el tamaño de las embarcaciones (en los casos en que se utilizan), la naturaleza de los artes de pesca, la calidad del mantenimiento de las embarcaciones y los artes de pesca, la capacidad y estrategias de los patrones y otros factores. Esas diferencias hacen muy difícil evaluar el esfuerzo invertido en una pesquería. En teoría, si se dispone de datos suficientes es posible determinar la eficiencia relativa de cada embarcación y de cada una de las flotas, comparando las capturas históricas por unidad de esfuerzo en una base de datos de las flotas. Pero en la práctica, la falta de datos y los cambios que se registran continuamente, en muchos casos respecto del incremento de la eficiencia, dificultan este tipo de cálculos. Este enfoque presenta varias ventajas con respecto al control del producto, particularmente como un primer nivel de control poco preciso, a condición de que sea posible superar los problemas que supone definir el esfuerzo, determinar la cuantía del esfuerzo apropiado para un recurso determinado y hacer el seguimiento de los cambios registrados en el esfuerzo efectivo. El control del esfuerzo de pesca también puede resultar útil para evitar el problema de exceso de capacidad, incluso cuando se aplican controles al producto. Es más fácil y menos costoso supervisar y hacer cumplir el control de los insumos que el control del producto, particularmente en las pesquerías de especies mixtas en las que el control del esfuerzo de pesca puede exigir numerosos controles del producto (esto es, contingentes específicos por especies).


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En el control de los insumos, la notificación falsa de las capturas no es un factor significativo, ya que el pescador no tiene incentivos para suministrar estadísticas incorrectas de las capturas realizadas. En las pesquerías de especies múltiples, los problemas del descarte son menos graves, ya que los pescadores no están regulados por el volumen de las capturas accidentales desembarcadas o notificadas. El control del producto (la captura) El control del producto es una medida de ordenación pesquera habitual, particularmente en el caso de la pesca en gran escala, y el interés que suscitan actualmente los contingentes individuales transferibles (CIT) atribuye un mayor interés a su extensión. En teoría, el control del producto, o la captura, permite estimar el volumen óptimo de captura de una población utilizando una determinada estrategia de pesca. Cuando se dispone de información fidedigna sobre la dinámica de la población y su respuesta a la mortalidad causada por la pesca, cabe estimar el volumen adecuado de las capturas para conseguir los objetivos deseados. Por lo general, el control de las capturas supone establecer la captura total permisible (CTP), que se distribuye en contingentes individuales entre las naciones que pescan (en el caso de pesquerías internacionales) o entre las flotas, compañías pesqueras o pescadores. El control de las capturas hace innecesario estimar la eficiencia de pesca, controlar en qué forma se ha modificado y tomar las medidas que respondan a esos cambios. Sin embargo, deberán realizarse ese tipo de evaluaciones de tiempo en tiempo, para facilitar el ajuste de la capacidad total de las flotas en función de las mejoras tecnológicas introducidas. Si no se llevan a cabo ese tipo de ajustes, el aumento incontrolado de la capacidad incentivará una actividad pesquera excesiva y la presentación de notificaciones falseadas. Problemas que plantea el control de la captura

• Si bien es cierto que el control de la captura puede ser un instrumento para proteger los recursos, si no se limita el acceso y se establecen contingentes individuales, no se reducirán las distorsiones sociales y económicas derivadas de la competencia entre los pescadores para conseguir la mayor cuota posible de la CTP.

• Sin duda, el mayor problema que plantea el control del producto radica en el seguimiento de las capturas. Ciertamente, los pescadores tienen argumentos de peso para falsear el volumen de las capturas cuando éste, es el factor que se utiliza para determinar su derecho de pesca. Ello hace necesario contar con sistema preciso de seguimiento y, por ello, costoso, que permita recoger y analizar datos prácticamente en tiempo real.

• Por norma general, las CTP y los contingentes individuales se establecen para poblaciones concretas. En las pesquerías de múltiples especies, este sistema plantea el problema de los descartes, dado que los CTP y los contingentes para las distintas especies se completarán a ritmos diferentes.


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Cuando los pescadores hayan completado su contingente o su CTP de una especie determinada, pero continúen pescando otras especies, no les quedará otra opción que descartar o desembarcar ilegalmente las capturas de otras especies para las que se ha completado el contingente. Ello exigirá, pues, que exista un sistema eficaz, y generalmente costoso, de seguimiento, control y vigilancia dependiente del organismo de ordenación para regular la pesca. Consideraciones generales Los diferentes métodos de control de la pesca tienen efectos, ventajas y desventajas distintos que los hacen más o menos adecuados a las condiciones existentes. No puede decirse que existe un único método adecuado para controlar la actividad pesquera y el organismo de ordenación debe elegir la opción (o, más probablemente, la combinación de opciones) que mejor se adapte a la naturaleza de la pesquería y los objetivos de los grupos interesados. Además de tener en cuenta las consideraciones que afectan directamente a los recursos que son objeto de la pesca y a los grupos de interés, deben tomar en consideración las repercusiones indirectas de la actividad pesquera y adoptar medidas y enfoques que reduzcan al mínimo los efectos perjudiciales, tales como el despilfarro, los descartes, las capturas por artes de pesca perdidos o abandonados, la captura de especies que no constituyen el objetivo de la pesca (capturas accidentales) y otros efectos negativos sobre especies relacionadas o dependientes de las especies objetivo. Se debe extremar el cuidado cuando entre los organismos afectados figuran especies en peligro. La recuperación de las poblaciones es una obligación consagrada en el Código Conducta para la Pesca Responsable, cuando existe información que indica que el tamaño de la población se encuentra o se está aproximando a unos niveles en que la reproducción puede resultar gravemente amenazada. En ese caso, es posible que haya que establecer un plan explícito de recuperación, durante el cual la consecución de los rendimientos óptimos definidos por otros objetivos, tendrán que ser secundarios para que el período de recuperación de la población no se prolongue de forma indefinida. La limitación del acceso La FAO (1999), en la Ordenación pesquera, Orientaciones Técnicas para la Pesca Responsable describe muy bien los problemas que se derivan del libre acceso: La experiencia de la pesca y de otros recursos libres en todo el mundo pone de manifiesto que los sistemas de libre acceso, en los que todo el que lo desee tiene derecho a explotar el recurso, pueden tener graves consecuencias. Cuando no existe control alguno, se traducen siempre en la sobreexplotación de los recursos y la disminución de los beneficios para cuantos practican esa actividad. Así ha ocurrido prácticamente en todas las pesquerías de acceso libre, desde la pesca artesanal en pequeña escala a la industrial en gran escala, tanto de ámbito internacional como nacional, y a esta situación se ha denominado “la tragedia de los recursos comunes”.


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El control de la explotación global, por ejemplo mediante el establecimiento de una CTP o la limitación del esfuerzo total, reglamentando la duración de la temporada de veda, permite proteger los recursos pero generalmente provoca graves distorsiones sociales y económicas. Los sistemas de acceso libre se suelen caracterizar por una actividad de pesca frenética en la que todos los participantes tratan de conseguir el mayor volumen posible de capturas antes de que lo hagan los competidores. Cuando existe una reglamentación general, esta carrera por la pesca se traduce en campañas de pesca más cortas, baja calidad del producto y disponibilidad esporádica, exceso de capturas y de capacidad de elaboración y aumento de los costos y otros efectos sociales y económicos negativos. Tradicionalmente, los elevados costos a largo plazo derivados de esta situación han sido sufragados por la sociedad en forma de subvenciones, planes de desempleo, rehabilitación de industrias en quiebra, subvenciones para fomentar un excesivo despliegue de flotas en el extranjero, etc. Estos factores que se acaban de mencionar son responsables en gran medida de la situación actual de la pesca en el mundo, caracterizada por la sobreexplotación de una gran parte de las poblaciones y por una rentabilidad escasa (a menudo negativa). Se considera en general que la limitación del acceso es indispensable para conseguir una actividad pesquera eficiente y responsable. Acompañada de diversas formas de derechos de uso (y derechos de propiedad) se ha convertido en una norma habitual en casi todos los sistemas de regulación del aprovechamiento de los recursos terrestres. Cuando en la Ordenación pesquera, Orientaciones Técnicas para la Pesca Responsable (FAO, 1999) se describen los regímenes de derechos de uso en el apartado “Consideraciones relativas a la limitación del acceso”, se incurre en la confusión entre regímenes de propiedad y tipos de derecho, por lo tanto es nuevamente necesario destacar que el recurso de uso común no es sinónimo de libre acceso y que los recursos comunes pueden ser explotados bajo múltiples formas de aprovechamiento. En la Figura 1 se presentan las clasificaciones de Anthony Charles, 2001. Los tipos de derecho son: derechos de disposición, enajenación, cesión o venta; derechos de exclusión; derechos de manejo; y derechos de uso (que se clasifican en pesca, a su vez en derechos de acceso y derechos de captura). El régimen de propiedad de los recursos puede ser: Sin propiedad (generalmente recursos de alta mar), de propiedad estatal (cuando el Estado ejerce todos los tipos de derecho), propiedad común (generalmente los estados ejercen en sus ZEE, el derecho de disposición, de exclusión y de manejo) y propiedad privada (individual o comunal). En necesario recordar que los derechos de propiedad total presentan las siguientes características: derecho de posesión, derecho de uso, derecho de manejo, derechos sobre la renta, derecho sobre el capital (enajenar, consumir o destruir), derecho de seguridad (inmunidad frente a arbitrarias apropiaciones), derecho a la transferencia, derecho a perpetuidad, pero no incluye la propiedad de dañar a otros. Los derechos que se pueden otorgar en relación con los recursos pesqueros son parciales, en razón de los siguientes aspectos:


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• Duración: medida del tiempo en el cual se ejercen los derechos • Exclusividad: medida de la independencia del derechos de otros, carácter privativo

que permite a quienes gozan de los derechos excluir a otros de su uso • Transferibilidad: capacidad de vender o alquilar, la transferencia de los derechos de

propiedad es lo que define la propiedad de esas cosas • Divisibilidad: capacidad de dividir el derecho en partes • Calidad de los títulos de propiedad: capacidad de hacer valer los títulos, para que

sean respetados, todos los demás deben aceptar los deberes que se les impone, lo que a su vez exige que se considere legítimo el ejercicio de los derechos de propiedad. Tiene relación con la seguridad aportada por las instituciones que puedan hacer respetar los derechos.

La FAO (1999) en la Ordenación pesquera, Orientaciones Técnicas para la Pesca Responsable realiza en relación con los derechos de acceso, las siguientes consideraciones respecto de: los beneficiarios, la asignación inicial, la transferibilidad y la temporalidad: Beneficiarios o titulares del derecho de acceso El Estado o la autoridad regional o local pueden asignar un derecho de acceso a una persona, comunidad o empresa, o a una embarcación. En general, la asignación de derechos de acceso a una comunidad tiene por objeto la consecución de objetivos sociales o políticos, como la generación de empleo o ingresos o el mantenimiento de poblaciones humanas en zonas remotas, aunque no existen razones que impidan que una comunidad pueda ser tan eficiente económicamente como una empresa privada. Normalmente, la asignación de derechos de acceso a personas o empresas, si se asocia con la transferibilidad, redunda en una mayor eficiencia económica aunque puede entrañar una pérdida de oportunidades de empleo ya tiene lugar una racionalización económica y la pérdida de la propiedad por las comunidades costeras. Una de las finalidades de asignar derechos de pesca a embarcaciones consiste en mantener oportunidades de empleo, puesto que el contingente se concede a la embarcación; esto impide que se reduzca la flota por razones de racionalización económica, pero es un obstáculo para reducir el exceso de capacidad, si es que existe este problema (FAO, 1999). Asignación inicial de derechos Cuando un Estado u organismo de ordenación implantan un sistema de acceso limitado en una zona en la que prevalecía el acceso libre, el principal problema radicará, casi con toda seguridad, en determinar a qué usuarios se les debe conceder el acceso y a quienes se les ha de denegar. Uno de los métodos para solucionar este problema es el sorteo, que evita posibles problemas de favoritismo o decisiones injustas, aunque no permite asegurar que los usuarios más responsables y eficaces continúen desempeñando la actividad. Otro de los sistemas a los que se puede recurrir es la venta o subasta de los derechos de acceso. Cuando el objetivo principal de la pesca es la eficiencia económica y no existen problemas de equidad, éste puede ser un método adecuado. Sin embargo, cuando en la pesquería intervienen personas de diferente posición económica, este procedimiento favorece, sin duda, a los más ricos. Por último, la concesión del acceso se puede basar en una serie de criterios concretos, como una trayectoria demostrada de participación en la pesquería, los resultados


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(p. ej., capturas superiores a un mínimo determinado), una trayectoria de pesca responsable, de responsabilidad social, etc. En todos los casos, la equidad en la asignación de los derechos exige que todos los pescadores actuales participen en el proceso. Se ha de prestar particular atención a quienes tienen una larga tradición pesquera, especialmente, si es el caso, a las poblaciones indígenas y a aquellos cuyas comunidades locales dependen fuertemente de la pesca como medio de subsistencia (FAO, 1999). Transferibilidad En términos generales, los derechos transferibles favorecen la evolución de la pesquería (incluso un cambio de participantes y el rejuvenecimiento del sector) y se traducen en una mayor eficiencia económica al permitir que los pescadores más eficientes consigan mayor acceso a través del mercado. También constituyen un mecanismo para que puedan existir nuevos participantes, lo cual es más difícil en un sistema de acceso limitado sin transferibilidad. Las desventajas de la transferibilidad consisten en que pueden conducir a la formación de monopolios. Cuando los objetivos sociales tienen importancia, por ejemplo la generación de empleo en favor de las comunidades, la transferibilidad puede ser un obstáculo para alcanzarlos. Como en el caso de muchas otras desventajas relativas a los derechos de acceso, se pueden adoptar disposiciones legales que las eviten o reduzcan. Temporalidad de los derechos de acceso En general, la ventaja de otorgar derechos de acceso consiste en que fomentan en el usuario el sentido de propiedad, que a largo plazo puede favorecer el sentido de responsabilidad respecto de los recursos y la pesquería, dando lugar a una pesca más responsable. Esto es particularmente cierto cuando el usuario puede transferir los derechos (sobre un recurso que ha contribuido a mejorar) a sus descendientes o capitalizar esas mejoras cuando alcanza el momento de la jubilación. Una mayor duración del derecho favorece esas facetas, de manera que el usuario toma conciencia de que un comportamiento responsable le rendirá beneficios y de que deberá pagar un precio por una actuación negativa, particularmente respecto a la salud del recurso. La concesión de derechos a largo plazo facilita también a sus titulares la financiación de las actividades. Sin embargo, especialmente si no son transferibles, los derechos a largo plazo impiden la entrada de nuevos participantes y hacen difícil corregir las decisiones iniciales equivocadas respecto de la asignación de los recursos. En conjunto, la asignación de derechos a largo plazo en un sistema de acceso limitado es la mejor opción para conseguir la pesca responsable (FAO, 1999). El sistema que se aplique a una pesquería determinada se debe negociar cuidadosamente con los probables solicitantes y establecerse por consenso, siempre que sea posible. Pero por muy cuidadosamente que se diseñe el sistema, se ha de prever que surgirán diferencias, por lo cual se ha de establecer un método adecuado de reclamos. De todas formas, las ventajas para los usuarios, los recursos y el Estado del sistema de acceso limitado justifican con creces las dificultades que se puedan plantear (FAO, 1999).


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Planes de ordenación Se identifican tres actividades principales, que implican escalas distintas, que han de ser consideradas explícitamente por los organismos de ordenación pesquera (FAO, 1999). La política pesquera y la planificación del desarrollo Con frecuencia, la pesca y el aprovechamiento óptimo de los recursos acuáticos vivos tienen gran importancia en las economías nacionales o locales y también interactúan con otras actividades sociales y económicas geográficamente próximas o compiten con ellas por el uso de recursos comunes como el hábitat costero o fluvial, la utilización del agua, etc. El contexto macropolítico y macroeconómico hace necesario que las actividades pesqueras tengan en cuenta las estrategias de planificación del desarrollo nacional. Es importante, por tanto, que cuando se adopten decisiones en materia de política y planificación se conozcan plenamente las implicaciones, costos, beneficios y alternativas en la utilización de los recursos. Estas decisiones de política no incluirán los detalles de las actividades de ordenación pesquera cotidianos, como las medidas específicas de control, pero deben facilitar directrices generales sobre la forma de utilización de los recursos y sobre las prioridades. Normalmente, la política o políticas incluirán los criterios con arreglo a los cuales se conceden los recursos. Por ejemplo, la política pesquera podría estipular si en cada pesquería se ha de dar preferencia a los pescadores tradicionales en pequeña escala o a la pesca industrial en gran escala, o a otro tipo de arreglo. Normalmente, la elaboración de la política es responsabilidad del Gobierno, asesorado por el organismo ordenación y por otros departamentos pertinentes del Gobierno. La política pesquera debe ser revisada regularmente (por ejemplo cada cinco años). Plan y estrategia de ordenación Habitualmente, la política pesquera establece las directrices generales y las prioridades en la utilización de los recursos acuáticos vivos de la nación. Esa política, en la medida en que se aplica a cualquier pesquería o población específicas, debe traducirse en un plan detallado de ordenación para cada pesquería que incluye las poblaciones correspondientes, los objetivos biológicos, sociales y económicos acordados, las medidas de control y los reglamentos asociados, aspectos relativos a la supervisión, control y vigilancia y otro tipo de información que especifique cómo debe ser ordenada la pesca. El plan y la estrategia de ordenación han de ser elaborados por el organismo de ordenación con la plena intervención de los grupos de interés reconocidos y han de ser evaluados y examinados (realizándose además una “auditoría” de resultados) cada tres o cinco años. Aplicación de las medidas de ordenación El plan de ordenación especifica quién y cómo debe ordenarse la actividad pesquera. Debe incluir un procedimiento de ordenación que detalle la forma de adoptar las decisiones en materia de ordenación, con arreglo a la evolución de la actividad pesquera, particularmente en respuesta a las modificaciones


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ocurridas en la situación de los recursos de un año a otro. Por ejemplo, el plan de ordenación puede especificar la ordenación por un volumen de capturas total permisible y el procedimiento de ordenación especificaría la forma de calcular el volumen cada año, por ejemplo, sobre la base de la evaluación de la población, utilizando estadísticas sobre las capturas y el esfuerzo comercial y los resultados de un estudio independiente. La aplicación de la ordenación conlleva las actuaciones y decisiones necesarias para asegurar que el plan de ordenación se lleve a la práctica y funcione de manera eficaz. Por lo tanto, incluye funciones tales como la recolección de los datos necesarios para adoptar decisiones relativas al control de los recursos y la pesca, por ejemplo, determinando la captura total permisible (CTP) de acuerdo con el procedimiento de ordenación, licencias de pesca, seguimiento, control y vigilancia, y las consultas con los grupos interesados sobre la situación de la pesquería y los recursos en relación con el plan de ordenación. La aplicación del plan de ordenación supone la aplicación de todas las medidas de manejo previstas, la interpretación práctica de los objetivos y procedimientos y la aplicación de instrucciones detalladas sobre el cumplimiento, supervisión de la pesquería y tácticas de aplicación. Entre los elementos de la fase de aplicación figuran los siguientes: evaluación de poblaciones, establecimiento de medidas de manejo, evaluaciones económicas y comunicación de las decisiones y de su justificación a la opinión pública y al sector pesquero. Estos suelen entender y apoyar más fácilmente las medidas sobre las que se les ha consultado, por lo que es importante la participación pública en la fase de ejecución. La existencia de un plan de ordenación para una pesquería puede dar una mayor estabilidad a largo plazo de los rendimientos económicos, sociales o de otra naturaleza que se deriven del uso de un recurso pesquero. Etapas de la ordenación (Villegas, 1988) El primer paso en el proceso de ordenación de una pesquería es la definición del problema que debe ser resuelto. Debe tenerse en cuenta que dicho proceso no se refiere solamente a la conservación del recurso, sino también a aspectos socioeconómicos que influyen sobre le rendimiento potencial que podría obtenerse del mismo. El paso siguiente es la definición de las unidades que serán ordenadas y sus límites. Las unidades pueden ser biológicas, sociales y económicas. Debe tenerse en cuenta que los límites deben ser flexibles ya que se trabajará con factores muy variables que interactúan entre sí. Se pueden definir las unidades si se toman en cuenta los siguientes puntos: • amplitud geográfica del recurso


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Pesquería que soporta el recurso

• influencias sobre el recurso de otras especies explotadas • factores económicos y sociales.

En la elaboración de un plan de ordenación hay que considerar además de la definición del problema y de la unidad que se está tratando, lo siguiente;

• definición de objetivos • identificación de prioridades • determinación de los datos para alcanzar los objetivos • identificación de medidas de ordenación en función de los objetivos • formulación de actividades para lograr objetivo • ejecución de políticas • evaluación de los resultados en relación con los objetivos propuestos

SINOPSIS 2: ETAPAS DE LA ORDENACIÓN Los objetivos de ordenación (Villegas y Mizrahi, 1990) Sin embargo, por los variados elementos que engloba la ordenación es imposible alcanzar los mejores beneficios de la explotación de un recurso con un objetivo único y en la práctica se trabaja con una serie de ellos. La selección de los objetivos más adecuados se hace considerando varios factores, entre los cuales están sus consecuencias inmediatas y a largo plazo sobre el recurso y los usuarios, su concordancia con las políticas de desarrollo nacional y la disponibilidad de medios para alcanzarlos. Carece de sentido el desarrollo de sistemas de manejo pesqueros si estos no alcanzan los objetivos formulados. Además el conjunto de objetivos debe ser

ORDENACIÓN

Etapas 1. Definición del problema

2. Definición de unidades

• Amplitud geográfica

• Pesquería

• Influencia de otras especies

• Factores económicos y sociales

3. Definición de objetivos

4. Identificación de prioridades

5. Formulación de actividades

6. Evaluación de políticas

7. Evaluación de resultados


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comprendido claramente por todos los actores, desde el pescador hasta el gobierno. Los métodos de ordenación que se pueden emplear, y por consecuencia las normas legales que se dicten (medidas), dependerán de los objetivos elegidos y de las características biológicas, económicas y sociales de la pesquería. En la elección de los métodos más adecuados hay que considerar también su efectividad, la cual depende de factores operacionales, biológicos, económicos y socioeconómicos. Por último, pero no menos importante, los métodos escogidos deben traducirse en preceptos legales inequívocos y claros que faciliten el control de su cumplimiento. Los objetivos pueden agruparse, en general, en biológicos, económicos y sociales. Los biológicos se refieren a la preservación del recurso en un estado de salud compatible con su existencia. Los sociales y económicos son en la práctica, difíciles de separar ya que, se refieren a los beneficios individuales y colectivos derivados de la pesquería y al impacto que tiene la ordenación en la calidad de vida de los participantes en ella en particular y de la sociedad en su conjunto. Los objetivos que se identifiquen deben de cumplir ciertas condiciones básicas para que produzcan los resultados que se esperan, ellos deben: • Estar de acuerdo con las políticas de desarrollo definidas para el conjunto del

país y para el sector en particular, • Ser adecuados a las condiciones en se desenvuelve la pesquería, • Ser posibles de transformar en reglamentos que puedan ser llevados a la

práctica y controlados, • Ser aceptables por los grupos de usuarios a que están afectando, • Permitir ser revisados periódicamente y modificados si ello es necesario. • Según Salz (1986), los niveles operacionales de pesca para la sostenibilidad

de un recurso pueden obedecer a cinco objetivos estratégicos:

- Biomasa Máxima: es cuando el nivel del esfuerzo es cero. Esto puede aplicarse cuando la sociedad considera inmoral la extracción de algún recurso, por ejemplo mamíferos marinos. Sin embargo debe recordarse que, el término conservación implica un uso sustentable de los recursos, lo que permite tener cierto nivel de extracción

- Máximo Empleo. En este caso el esfuerzo anual se encuentra en el nivel de equilibrio bioeconómico o de libre acceso.

- Rendimiento Máximo Sostenible (RMS): el nivel de esfuerzo es el correspondiente al de la Captura Biológicamente Recomendable. Esto puede ser deseable si los objetivos de la sociedad son maximizar la producción de alimento o posibilitar la creación de empleos en actividades posteriores a la extracción de los peces.

- Rendimiento Máximo Económico (RME). Un esfuerzo anual al nivel del RME genera un nivel sostenible de rentas a partir de la pesquería. Teóricamente este se obtiene anualmente indefinidamente hasta el futuro.

- Rendimiento Social Máximo (RSM) o Rendimiento Óptimo Sostenible (ROS): se obtiene de aplicar un nivel de esfuerzo correspondiente con el RSM y maxima los múltiples objetivos generados por los valores socioeconómicos, incluyendo tal vez los principios de equidad, empleo y rentas, equilibrados entre sí.


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SINOPSIS 3: CARACTERÍSTICAS DE LOS OBJETIVOS DE ORDENACIÓN Recomendaciones de manejo (FAO, 1999) En un sistema de ordenación, deberán adoptarse normas y mecanismos para revisar los objetivos y restricciones cuando surjan acontecimientos imprevistos, para casos de emergencia, a fin de garantizar el cumplimiento de los objetivos y restricciones operacionales cuando se produzcan graves adversidades con poca probabilidad. El sistema de aplicación y de sanciones para casos de incumplimiento deberá tener la flexibilidad necesaria para impulsar intervenciones mediante la redistribución de los recursos de seguimiento y aplicación. En caso de situaciones de emergencia, debería ser posible modificar rápidamente los reglamentos. El nivel de precaución en el sistema de ordenación debe revisarse periódicamente. La revisión debe tener en cuenta el grado de precaución de las metas, los objetivos y restricciones operacionales en relación con los cambios observados en la pesquería y en el medio ambiente, como también la utilización de información científica y de otra índole en el proceso de ordenación, los planes de reserva para situaciones imprevistas y la comprobación de todos los procedimientos en el sistema de ordenación pesquera. Cuando la pesquería supera los límites de referencia establecidos en el plan deberán efectuarse revisiones especiales. Algunas de las medidas precautorias son válidas para todos los tipos de pesca, mientras que otras sólo serán de utilidad en situaciones específicas, como en una pesquería sobreexplotada. Como ilustración, se enumeran a continuación algunas medidas que podrían adoptarse en cuatro tipos diferentes de pesquerías:

ORDENACIÓN

Características de los objetivos

• Naturaleza y estado de las pesquerías

• Sistemas económicos y sociales adecuados a las condiciones en que se desenvuelve la pesquería

• Posibles de reglamentar

• Aceptables políticamente

• Permitir su revisión periódica

Biológicos

Económicos

Sociales


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1) nuevas o en desarrollo 2) sobreexplotadas 3) plenamente utilizadas 4) tradicionales o artesanales

Algunas de las medidas precautorias enumeradas a continuación en relación con las pesquerías todavía en desarrollo, son también válidas para las pesquerías totalmente aprovechadas, sobreexplotadas o artesanales, como se señalará más adelante. La mayor parte de estas recomendaciones de manejo son también válidas para aquellas pesquerías que no han sido todavía, objeto de ordenación: a. controlar siempre el acceso a la pesquería y hacerlo pronto, antes de que aparezcan

los problemas. Una pesquería de acceso libre no es precautoria; b. establecer inmediatamente un máximo (nivel predeterminado) tanto para la

capacidad de pesca como para la tasa de mortalidad debida a la pesca. Para ello se podría limitar bien el esfuerzo o bien el total de capturas permisibles. Además, deberá hacerse lo posible por evitar inversiones excesivas en el sector de la elaboración. Estos topes establecidos como medio de conservación deberán mantenerse en vigor mientras los análisis de los datos no justifiquen un aumento del esfuerzo de pesca o de la mortalidad. El objetivo es evitar que el crecimiento de la capacidad pesquera de las flotas supere la posibilidad del organismo de ordenación de comprender los efectos del esfuerzo de pesca realizado;

c. insistir en la flexibilidad, de manera que sea posible reducir gradualmente el número de embarcaciones de la flota, si fuera necesario. Para evitar nuevas inversiones en capacidad de pesca, se pueden conceder licencias temporales a embarcaciones de otras pesquerías;

d. para limitar los riesgos para los recursos y el medio ambiente, se pueden vedar algunas zonas, ya que esta medida se puede aplicar con relativa rapidez y es fácil de imponer. Estas vedas ofrecen refugio a las poblaciones ícticas, protegen el hábitat y permiten establecer comparaciones con las zonas explotadas;

e. establecer límites de referencia biológicos previos (por ejemplo, biomasa de reproductores inferior al 50 por ciento de la biomasa inicial) en la fase de planificación, como se describe más arriba;

f. fomentar la pesca en forma responsable para garantizar la persistencia a largo plazo de una población productiva u otras partes del ecosistema. Por ejemplo, favorecer los acuerdos voluntarios sobre la práctica de las actividades pesqueras mediante iniciativas de manejo conjuntas o comunitarias o alguna forma de titularidad de los derechos de pesca;

g. alentar el desarrollo de pesquerías que sean económicamente viables, sin subvenciones a largo plazo;

h. establecer un sistema de recopilación de datos y de información sobre las nuevas pesquerías desde los primeros momentos de su ordenación;

i. iniciar inmediatamente un programa de investigación sobre las poblaciones y pesquerías, en el que se tenga también en cuenta la respuesta de las distintas embarcaciones a los reglamentos. Al expedir una licencia de pesca, se podría exigir a la embarcación que presentara información detallada sobre algunos aspectos económicos y biológicos.

j. aprovechar todas las oportunidades que se ofrezcan de establecer situaciones experimentales para generar información sobre los recursos. Ello podría hacerse, por ejemplo, contraponiendo distintas estrategias de captura para las diversas subpoblaciones.

Las medidas enumeradas podrían incluirse en los planes globales de pesca, pero podrían también utilizarse provisionalmente como base para medidas precautorias inmediatas. Un ejemplo de medida provisional en el caso de las


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nuevas pesquerías sería la fijación de un tope máximo para el esfuerzo de pesca. En las pesquerías sobreexplotadas, una medida provisional podría ser la rápida reducción de la mortalidad debida a la pesca. La mayor parte de las recomendaciones anteriores son también válidas para las poblaciones sobreexplotadas, pero en todo caso convendría adoptar algunas medidas precautorias especiales. Son las siguientes: a. limitar inmediatamente el acceso a la pesquería y fijar un tope al posible aumento de

la capacidad de pesca y de la tasa de mortalidad; b. establecer un plan de recuperación de las poblaciones durante un período

determinado de tiempo y con un grado de certeza razonable. Para ello, deberán tenerse en cuenta varios de los componentes que se indican a continuación;

c. reducir las tasas de mortalidad por pesca durante el tiempo suficiente para que se pueda recuperar la población de desovantes. Si es posible, adoptar de inmediato medidas a corto plazo teniendo en cuenta las pruebas disponibles, aunque sean sólo circunstanciales, sobre la eficacia de una medida concreta. En algunos casos, esto se puede conseguir vedando por completo la pesca en algunas zonas;

d. cuando la clase anual es abundante, debe darse prioridad a la utilización de reclutas para recuperar la población, en vez de aumentar la captura permisible;

e. reducir la capacidad de pesca para evitar que se produzca de nuevo la sobreexplotación. Para ello, eliminar la capacidad excesiva de la pesquería y suprimir las subvenciones o incentivos fiscales al mantenimiento de esa capacidad. En caso necesario, elaborar mecanismos que permitan eliminar parte del esfuerzo de pesca;

f. autorizar a las embarcaciones a trasladarse de una pesquería sobreexplotada a otra, siempre que la presión ejercida por este desplazamiento no ponga en peligro la pesquería a la que se destinan ahora las embarcaciones;

g. no utilizar medios de propagación artificial en sustitución de las medidas precautorias antes mencionadas;

h. en el plan de ordenación, establecer puntos de referencia biológicos para definir la recuperación, utilizando criterios que permitan cuantificar la situación de las poblaciones, como la biomasa de reproductores, la distribución espacial, la estructura por edades o el reclutamiento, y

i. cuando así lo permitan las especies, supervisar estrechamente la productividad y la superficie total del hábitat necesario para disponer de otro indicador sobre la conveniencia de adoptar medidas de manejo.

Las pesquerías plenamente aprovechadas son aquellas que están fuertemente explotadas (no han alcanzado niveles de sobreexplotación). Los organismos reguladores deben observar en particular los indicios que puedan revelar cuando una población comienza a estar sobreexplotada. Aunque algunas de las medidas precautorias antes señaladas pueden aplicarse también en este caso, conviene tener en cuenta algunas medidas adicionales: a. comprobar que se dispone de los medios necesarios para mantener eficazmente la

mortalidad y la capacidad de pesca en el nivel actual; b. son muchas las “señales de alerta” que revelan que una población comienza a estar

sobreexplotada (por ejemplo, si la estructura por edades de los desovantes empieza a mostrar una proporción excepcionalmente elevada de ejemplares jóvenes, o se reduce la distribución espacial de la población o la composición por especies de las capturas). Ante estas señales de alerta deberán emprenderse investigaciones basados en procedimientos previamente especificados, al mismo tiempo que se adoptan medidas provisionales de ordenación, como se indica más adelante;


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c. cuando estén a punto de alcanzarse los límites de referencia o precautorios, deberán adoptarse inmediatamente medidas previamente especificadas para evitar que se rebasen (en otras palabras, para decidir lo que se debe hacer no, se puede esperar hasta el momento en que sea inminente la trasgresión de algunos de los límites fijados);

d. si se superan los límites de referencia, deberán adoptarse inmediatamente planes de recuperación de las poblaciones. En tal caso, deberán aplicarse las recomendaciones sobre poblaciones sobreexplotadas, descritas anteriormente;

e. para que no se reduzca excesivamente la capacidad reproductiva de una población, evitar la captura de ejemplares inmaduros, a no ser que exista una fuerte protección de la población de desovantes. Por ejemplo, si los juveniles pasan de un porcentaje determinado de las capturas, se puede vedar todo tipo de pesca en la zona.

Las pesquerías artesanales son aquellas que poseen un bajo nivel tecnológico, en las que intervienen un gran número de pequeñas embarcaciones. También en este caso pueden aplicarse muchas de las recomendaciones anteriores. Las siguientes medidas precautorias pueden ser también de utilidad en la pesca deportiva, pesquerías tradicionales o artesanales: a. vedar la pesca en algunas zonas a fin de obtener los beneficios descritos en el punto

d), las pesquerías nuevas o en desarrollo. Evitar también que en las zonas abiertas el esfuerzo de pesca alcance niveles excesivos;

b. delegar algunas de las decisiones, especialmente las relativas a las zonas vedadas y restricciones de entrada, a las comunidades o cooperativas locales;

c. evitar que la presión ejercida por otros segmentos de la pesquería (por ejemplo, de carácter industrial) agote los recursos hasta el punto de que sea necesario adoptar una enérgica medida correctora;

d. investigar los factores que influyen en el comportamiento de quienes realizan las capturas, a fin de formular planteamientos que puedan controlar la intensidad de la pesca. Por ejemplo, una manera de reducir la presión sobre los recursos es aumentar los ingresos de las distintas personas interesadas en las capturas.

........................................................................................................................ La investigación pesquera. Los sistemas de información: seguimiento, control y vigilancia. Cooperación internacional. La Investigación pesquera multidisciplinaria Como consecuencia de la amplitud conceptual del objeto de análisis de la actividad pesquera, existe una gran diversidad de temas específicos que conforman el conocimiento de su realidad que obliga a la utilización de diferentes disciplinas científicas y técnicas para su tratamiento. Ello no implica una simple suma del saber sino la integración de las mismas con miras a lograr un conocimiento más exacto de tal realidad que signifique una base sólida para la toma de decisiones por parte del Estado. En el caso concreto de la investigación pesquera, es imprescindible que en todas las etapas del proceso, exista un fluido sistema de interrelación que privilegie el trabajo en equipo de las diferentes especialidades con el objeto de lograr un proceso armónico, integral y eficaz. El punto inicial del mismo lo constituye la noción acerca de la disponibilidad real de recursos pesqueros, de su existencia, dimensionamiento y posibilidades ya que implica conocer la base dentro de la cual será posible determinar el nivel de expansión que puede alcanzar el sector en su conjunto. De allí la importancia de la investigación de los recursos, como


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elemento fundamental para evaluar las posibilidades concretas de explotación de los mismos, los límites de expansión de cada pesquería, y las características comerciales de las especies existentes que en definitiva son las que determinan el perfil del desarrollo pesquero posible. En tal sentido la evaluación de la importancia de un recurso pesquero como bien de carácter económico abarca diversos aspectos en un enfoque eminentemente multidisciplinario, todos ello esenciales para conocer la potencialidad real del mismo. La evaluación debe ser planteada por lo menos en tres niveles diferentes, el biológico, el tecnológico y el comercial. En el primer caso se determina la existencia de un recurso y su dimensión, el segundo nivel incluye los aspectos técnicos que determinados por su concentración y accesibilidad que haga posible su captura con los medios físicos disponibles y por último es imprescindible determinar la factibilidad económica y comercial de la explotación de tal recurso a través de las posibilidades que tenga el mercado de absorber los productos derivados y la posibilidad de generar excedentes económicos con su explotación. Dado que, la escala de la posible expansión de la actividad pesquera está ligada íntimamente a la dimensión de los recursos, para evaluar realmente el grado de desarrollo que la explotación de los mismos puede alcanzar, se requiere además evaluar la obtención de beneficios económicos y sociales de las pesquerías y, desde una plano más general, la forma en que coadyuva al logro de los objetivos que la sociedad en su conjunto se ha impuesto. ”El método más adecuado para conocer la productividad potencial de las poblaciones es el análisis científico, basado en conceptos convenidos, utilizando metodologías normalizadas para conseguir resultados reproducibles y comparables. Sin embargo, cuando eso no es posible, por ejemplo en algunas comunidades costeras tradicionales, se pueden hacer estimaciones basándose en la observación empírica de los niveles tradicionales de capturas” (FAO, 1999). “La finalidad de la evaluación moderna de las poblaciones consiste en determinar su situación y el rendimiento potencial que pueden ofrecer aplicando distintas estrategias de ordenación. Las decisiones en materia de ordenación pesquera relativas a los recursos y, por consiguiente, los beneficios derivados de su aprovechamiento, deben basarse en las evaluaciones más fiables de que sea posible disponer” (FAO, 1999). El Código de Conducta para la Pesca Responsable (FAO, 1995), se refiere especialmente a este tema en su Artículo 12, destacando la importancia fundamental que ello adquiere para la ordenación y el desarrollo sustentable de la actividad pesquera. En el apartado 12.1. expresa textualmente, “Los Estados deberían reconocer que la pesca responsable requiere de una sólida base científica que debe estar disponible para asistir a los administradores pesqueros y a otras partes interesadas en la toma de decisiones. Para ello los Estados deberían velar porque se lleve a cabo una investigación adecuada en todos los aspectos de la pesca, incluyendo biología, ecología, tecnología, ciencias medio ambientales, economía, ciencias sociales, acuicultura y ciencias nutricionales. Los Estados deberían velar por la disponibilidad de instalaciones para la investigación, proporcionar capacitación, contratación de investigadores,


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fortalecimiento adecuados para llevar a cabo la investigación, tomando en cuenta las necesidades especiales de los países en desarrollo” y en el 12.3, agrega que “Los Estados deberían velar porque los datos generados en y para la investigación sean analizados, que sus resultados sean publicados, respetando su confidencialidad, según proceda, y distribuidos oportunamente y de forma que sean fácilmente comprensibles, a fin de que se pueda disponer de los datos científicos más fidedignos como contribución para la conservación, la ordenación y desarrollo de la pesca. La falta de información científica adecuada debería ser motivo para que se inicien actividades de investigación lo antes posible”. En tal sentido se enfatizan conceptos tales como la necesidad de contar con datos fidedignos y precisos sobre pesca incidental, descartes y desperdicios; la capacidad para la evaluación y seguimiento del estado de los recursos; el apoyo y fortalecimiento de las capacidades nacionales de investigación; la cooperación internacional; los suministros alimentarios; los aspectos económicos, sociales, institucionales y de comercialización de la pesca; los estudios sobre selectividad de artes de pesca y su impacto ambiental; el efectos del desarrollo tecnológico y el establecimiento de objetivos de ordenación. Seguimiento, control y vigilancia (Elisa Calvo) El seguimiento, control y vigilancia (SCV) se encuadra en el proceso de la ordenación pesquera. Una vez establecidas los principios básicos de la ordenación, a través del SCV se corrobora el funcionamiento de la misma, se obtiene información que indica si se está cumpliendo, si es adecuada y si hay que modificarla. Asimismo, se controla el cumplimiento por parte de los agentes económicos y se realizan las acciones que permitan, por un lado, evitar esos incumplimientos, y por otro, en el caso de confirmar su existencia, aplicar el sistema sancionatorio previsto. El SCV se vincula con las responsabilidades de los estados del pabellón, ribereños y rectores del puerto, establecidas en el marco jurídico internacional vigente sobre océanos y mares. Conceptos básicos: • Seguimiento: implica recolectar los datos y elaborar la información necesaria sobre

las actividades pesqueras • Control: es la especificación de las condiciones en que se pueden capturar los

recursos • Vigilancia: comporta comprobar y supervisar las actividades pesqueras para

garantizar que todos cuantos intervienen en la pesca observan las leyes y reglamentos aplicables.

También definidos como: • Seguimiento: obligación constante de cuantificar las características del esfuerzo

pesquero y el rendimiento de los recursos • Control: condiciones normativas en que puede llevarse a cabo la explotación de los

recursos • Vigilancia: nivel y tipo de las observaciones necesarias para mantener el

cumplimiento de los controles normativos impuestos sobre las actividades pesqueras


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La estructuración del SCV dependerá, entre otras: • de las características geográficas y de los derechos de soberanía del estado • del tipo de pesquería en cuanto a los agentes que intervienen • de la relación costo - beneficio (costo del SCV y valor económico de la pesca para el

país), en tanto que estas actividades implican gastos importantes • de la organización institucional del país (unitarios o federales, derechos locales sobre

los recursos, organismos dentro de la estructura del estado con injerencia en el sector)

• del grado de desarrollo relativo del país Para el proceso de Seguimiento en principio se requiere disponer de un registro: • de embarcaciones en el que se registren las características completas de los buques y

de los agentes que los operan. Este registro debe ser actualizado permanentemente, de modo de conocer el estado de actividad de los buques, si hay una categorización de flotas, debe indicar las modificaciones en cuanto a entrada y salida de buques de las mismas. En el mismo deberá incorporarse, para cada buque, la información sobre licencia, permiso o autorización para pescar que se hubiera acordado con sus características: especies, zonas, artes de pesca, duración. El registro deberá cubrir el universo de buques, especialmente cuando existen distintas jurisdicciones puedan otorgar permisos o licencias

• de plantas instaladas, características y capacidades • de medios de transporte autorizados • de comercio exterior • de distribución en el mercado interno Si bien se ha mencionado que los datos necesarios se refieren a esfuerzo y rendimiento de recursos, se verá luego que, dadas sus características, es imprescindible su validación, para lo cual son extremadamente útiles las restantes categorías mencionadas. Específicamente los datos básicos a obtener en relación con las capturas son: volumen, esfuerzo pesquero conforme a los métodos y medios de pesca, composición de las capturas (objetivo y acompañantes, conjunto) y zona de pesca. Estos deben ser oportunos y confiables. En tal sentido, por un lado se preverá el sistema que permita que el centro recolector de datos, los reciba con las menores demoras y por otro, tendrán que ser convenientemente validados. Cuando hay límites de captura establecidos, estas condiciones se fortalecen y más aún, cuando se utiliza como una medida de ordenación el sistema de cuotas individuales transferibles. En general la captación primaria de los datos de captura se realiza a través de partes de pesca, cuya frecuencia de entrega dependerá del tipo de operatoria de los buques para cuyo diseño se requiere la participación de las áreas de investigación y de administración pesqueras (en todos sus niveles jurisdiccionales), siendo lo más adecuado contar con un parte unificado, cuyos datos puedan brindar luego distintos tipos de información para los distintos usuarios. El parte de pesca no es la única fuente; en algunos casos se utilizan los libros de a bordo, las comunicaciones directas desde el buque con la frecuencia necesaria. En el caso de pesquerías artesanales, el método dependerá de si hay centros de


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acopio, si puede disponerse de personal que recoja los datos necesarios a lo largo de la costa y probablemente se cubrirá este requerimiento por muestreo. Cuando se utilizan partes de pesca, los datos son registrados por los propios pescadores. En este sentido es que se mencionaban otras fuentes de información para su validación. El control de descarga, los libros de entrada a planta, de salida de producción de planta, de exportaciones, permitirán sacar conclusiones sobre su confiabilidad. En el proceso de la Captura al Desembarque, pueden ser incorporados cuerpos de observadores, cuya tarea es el relevamiento de datos en el mar. Estos permiten validar los datos obtenidos por otros mecanismos, al tiempo que generan información para el sistema de evaluación y para mantener o modificar medidas de ordenación. Para fines eminentemente científicos, el seguimiento generalmente requiere de la realización de campañas específicas, con buques de investigación o comerciales, no sólo para la captación de datos sobre el comportamiento de las especies, sino también de las condiciones del medio ambiente marino. La capacitación del personal dedicado a la captación de datos y su procesamiento es fundamental. También lo es el trabajo de vinculación y concientización de los pescadores, esta última difícil de realizar si no hay al menos un entendimiento por su parte, del significado y las ventajas del desarrollo sostenible. Probablemente la obtención de datos y su procesamiento sean uno de los aspectos más costosos dentro de las tareas de la planificación pesquera; es necesario recalcar la necesidad de aprovechar al máximo la información disponible, y en todo caso, adecuarla al objetivo de la diagnosis, utilizar la experiencia de aquellos que por una u otra razón han realizado análisis o investigaciones sobre el sector, detectar la información cualitativa válida, seleccionar cuidadosamente los informantes calificados y valorar su experiencia. Se debe recordar que a medida que aumenta la complejidad de la información aumentan proporcionalmente o exponencialmente los costos de obtenerla, en la Figura 2 se representa las distintas fuentes de información biológica pesquera, que proveen los datos necesarios para la determinación de las capturas máximas permisibles.


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FIGURA 2: PIRÁMIDE DE LA INFORMACIÓN BIOLÓGICA PESQUERA

El seguimiento se amplía a la esfera socioeconómica en que se desenvuelve la pesca. En este caso habrá datos de recolección continua, como los correspondientes al personal ocupado, sobre todo si el empleo es un tema sensible, los precios de primera venta y exportación y ciertos precios de insumos; otros se captarán de manera regular pero no continua, a través de censos y encuestas. En el proceso de control, las medidas de ordenación tendrán su expresión en normas legales específicas de distinto rango, que incluirán no sólo aspectos relativos a la pesca de una especie en particular, sino temas relacionados con el medio ambiente marino y costero. Dependiendo de los criterios de ordenación, se establecerán normas sobre: • Áreas de pesca; zonas de veda generales, para distintos tipos de buques o métodos

de pesca, temporales o permanentes. • artes y métodos de pesca prohibidas en general, exigidas para distintas especies • tratamiento post-captura • períodos en el día de prohibición de pesca • duración de lances • participación de la pesca de especies acompañantes “by-catch” • tallas mínimas • mecanismos para la eliminación de desechos • medidas de malla • cantidad de aparejos

Las normas tendrán que ser posibles de cumplir, convenientemente discutidas con el sector privado o las comunidades, suficientemente conocidas y distribuidas


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entre todos los organismos que intervienen. En el proceso de vigilancia se comprobará y supervisará el cumplimiento de las normas mencionadas. En algunos casos esa comprobación se realizará en tierra; previo a la zarpada se inspeccionarán las artes de pesca, los dispositivos instalados, los contenedores del pescado, el cumplimiento de normas específicas para cada pesquería. Al arribo del buque se inspeccionarán en puerto los desembarques en cantidad, especies, tallas, forma de acondicionamiento, aparejos (de la misma manera si se autorizan transbordos), el control de destino si hay normativa al respecto. En el mar se harán distintos tipos de vigilancia, en principio el derrotero de los buques, para determinar si están pescando en las zonas permitidas y de conformidad con sus permisos o licencias. En este caso la utilización de sistemas satelitales que informan a la central de vigilancia la posición de los buques en forma permanente y con determinada frecuencia, permite la determinación clara de la posición del buque, su velocidad de navegación, pudiendo en este caso inferirse si está o no pescando. Se utilizan también sistemas de inspección a bordo; en este caso, se controla volumen de captura, tamaño, composición, si se arrojan especies al mar por cuestiones comerciales o de capacidad de procesamiento, si se utilizan las artes correspondientes, etc. Este sistema, para ser eficaz, requiere una excelente capacitación del inspector y extrema honestidad, así como armadores, capitanes y tripulación con conciencia suficiente de la importancia de cumplir las normas y también, extrema honestidad. Los cuerpos de inspectores aportarán datos que pueden dar lugar a la aplicación de sanciones. En la vigilancia en el mar pueden participar tanto los propios entes pesqueros como las fuerzas de seguridad ejercitando su uso civil. En algunos países se realizan controles en el mar, accediendo al buque pesquero desde los de patrullaje. Las fuerzas de seguridad tienen una participación relevante en el caso de la detección, seguimiento y apresamiento de buques operando sin autorización en ZEE, ya sean nacionales o extranjeros. La actividad de vigilancia se realiza también desde el aire, barriendo las áreas de pesca en el mar, para comprobar el cumplimiento de normas de ordenación, particularmente en cuanto a zonas habilitadas y no habilitadas. A partir del SCV, adquieren importancia las normas y procedimientos para sancionar a quieres han estado pescando contra la reglamentación vigente y el tipo de sanción a aplicar, evaluando la dureza de la sanción convenientemente, como para que se traduzca en un límite para las actividades ilícitas. En este caso, dependiendo del derecho vigente en cada país, es de vital importancia que el poder judicial tenga un conocimiento claro del funcionamiento del sector pesquero, y de lo que significa el desarrollo sostenible. Se recomienda la lectura de los siguientes documentos: Lewwelling, P. 1996. Seguimiento, control y vigilancia de la ordenación pesquera. FAO. Documento técnico de pesca - T338. 1996. http://www.fao.org/DOCREP/003/V4250S/V4250S00.htm


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FAO. Comité de Pesca-22° período de sesiones. 1997 “Función esencial del seguimiento, control y vigilancia de la ordenación pesquera. http://www.fao.org/docrep/meeting/w3861s.htm FAO, 2003. Operaciones pesqueras.1.Sistemas de localización de buques vía satélite Servicio de Tecnología de Pesca. Orientaciones Técnicas para la Pesca Responsable. No.1,Supl.1. FAO. Roma, 2003.60p. ftp://ftp.fao.org/docrep/fao/006/w9633s/W9633S00.pdf Cooperación internacional (Elisa Calvo) Del análisis de todos los instrumentos jurídicos de cumplimiento obligatorio, de los instrumentos de aplicación global no obligatorios, y de las recomendaciones producidas por todos los organismos internacionales encargados de temas vinculados con la pesca, el desarrollo sostenible, la protección de los ecosistemas, se desprende que, en general se menciona a la cooperación internacional a través de organizaciones regionales, subregionales, acuerdos bilaterales o de otro tipo. Las organizaciones regionales no son organismos supranacionales y su fortaleza en relación con la ordenación de las actividades pesqueras, radica en el compromiso de sus miembros. Esto significa que la responsabilidad de estos organismos de ninguna manera libera a los Estados parte de las responsabilidades que a ellos se les asignan. Para una consideración pormenorizada sobre las organizaciones regionales, véase en FAO Comité de Pesca, 23° período de sesiones (1999) Los nuevos instrumentos internacionales en materia de pesca y el papel de los órganos pesqueros regionales en la conservación y la ordenación de los recursos, así como en los trabajos de FAO y El estado actual de la pesca y la acuicultura –SOFIA, para 1996, 1998, 2000 y 2002. Buena parte de los acuerdos bilaterales se realiza entre países con recursos compartidos. Los países del norte de Europa tienen vasta experiencia de acuerdos de ordenación sobre este tipo de recursos. Los países latinoamericanos son particularmente activos en el funcionamiento de sus organismos regionales. Los países del Caribe cuentan con varias organizaciones con especialidad en determinados temas, a través de la Comisión Permanente del Pacífico Sur se coordinan políticas vinculadas con el aprovechamiento sostenible de los recursos, investigación, preservación del medio ambiente, entre Chile, Perú, Ecuador y Colombia (CPPS). A través de la Comisión Técnica Mixta del Frente Marítimo, surgida a partir del Tratado del Río de la Plata suscripto entre Argentina y Uruguay, se promueven las investigaciones conjuntas y de ordenación pesquera. En relación con las organizaciones regionales de pesca leer: FAO, SOFIA 1996, 1998, 2000, 2002 http://www.fao.org/sof/sofia/index_es.htm COFI COMITÉ DE PESCA - 23o período de sesiones Roma, Italia 15 Febrero 1999 - 19 Febrero 1999 http://www.fao.org/fi/NEMS/events/detail_event.asp?event_id=11202 Regional fisheries bodies-homepage:http://www.fao.org/fi/body/rfb/index.htm


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Se recomiendan los siguientes documentos: FAO, Fisheries Circular 959. Regional Fishery bodies and governance issues, actions and

future directions. http://www.fao.org/DOCREP/005/X7464E/X7464E00.HTM FAO, Fisheries Circular 995. Decision-making in regional fishery bodies or arrangements:

the evolving role of RFBS and internacional agreements on decision-making processes. http://www.fao.org/documents/show_cdr.asp?url_file=/DOCREP/006/Y5357E/Y5357E00.HTM

FAO, Fisheries Circular 940. A review of measures taken by Regional Marine Fishery Bodies to address contemporary fishing issues http://www.fao.org/DOCREP/X1051E/X1051E00.HTM

FAO, Fisheries Report 597. Meeting of FAO and non-FAO Regional Fishery Bodies or arragements 1999. http://www.fao.org/documents/show_cdr.asp?url_file=/DOCREP/006/x1840e/x1840e00.HTM

FAO, Fisheries Circular No. 916 FIPL/C916. The role of FAO regional fishery bodies in the conservation and management of fisheries. S.H. Marashi, FAO Fisheries Department, FAO, Rome, 1996.

http://www.fao.org/DOCREP/w3123E/W3123E00.HTM

Vìnculos de interés: OCDE, Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD). Este sitio

brinda información estadística, publicaciones y documentos en relación con sus países miembros, (importadores de los productos pesqueros de América latina y el Caribe). http://www.oecd.org/

CPPS, La Comisión Permanente del Pacífico Sur (CPPS) que es el Organismo Regional Marítimo Apropiado para la coordinación de las políticas marítimas de sus Estados Miembros: CHILE, COLOMBIA, ECUADOR Y PERÚ, se recomienda visitar el sitio http://www.cpps-int.org/espa/index.html

Pregunta de Reflexión: ¿En su país y en relación con el proyecto que desarrolla, la investigación pesquera y los sistemas de seguimiento, control y vigilancia son adecuados para formular planes de ordenación para la pesca responsable?

2.2. Manejo y regulación con criterios múltiples. Manejo integrado de los recursos. Manejo integrado de zonas - áreas costeras. Incorporación de las consideraciones relativas al ecosistema en la ordenación de las pesquerías. Ordenación compartida. Manejo participativo y Comanejo. Incorporación de la perspectiva de género. Objetivo: El participante será capaz de examinar los distintos sistemas de manejo en relación con las características de cada pesquería y con el objetivo de alcanzar el desarrollo pesquero sostenible.


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Las medidas de manejo pesquero son las herramientas utilizadas por los administradores pesqueros con el fin de alcanzar los objetivos dictados por la ordenación o la política pesquera. Dos de los preceptos que se tiene en cuenta para el manejo biológico y que a menudo se establecen como las más fundamentales dentro del sistema pesquero son: • Conservación de las poblaciones sometidas a pesca, es decir evitar el colapso de las

poblaciones • Mantener o acrecentar la biodiversidad y la prosperidad del ecosistema

En las pesquerías económicamente valiosas, y en los casos en que se disponga de abundante personal científico especializado, normalmente serán cuantiosos los beneficios derivados de la utilización de técnicas avanzadas de evaluación, como los modelos de simulación. Estos análisis revelan con frecuencia qué fuentes de incertidumbre son fundamentales para conseguir simultáneamente resultados satisfactorios para los distintos objetivos. Históricamente los sistemas de manejo relativamente adecuados fueron recientemente aplicados sobre pesquerías fácilmente localizables, por lo tanto vulnerables, tales como las poblaciones de salmónidos o de especies sedentarias como la langosta. Según Charles (2001) el sistema de ordenación pesquera está constituido por diversos componentes que interactúan entre sí: • Políticas pesqueras y planeamiento (Manejo estratégico) • Todos lo objetivos deben alcanzarse dentro del sistema pesquero • Direcciones políticas que cumplan con los objetivos enunciados • Legislación relacionada con el manejo y las regulaciones pesqueras • Decisiones que se tomen teniendo en cuenta la estructura del sistema de manejo • Manejo pesquero (Manejo táctico y operacional) • Un porfolio (una "mezcla adecuada") de medidas de manejo para controlar el impacto

de la pesca sobre las poblaciones de peces y el medio ambiente • Medidas anuales para cada medida de manejo como por ejemplo las Capturas

permisibles • Decisiones tomadas diariamente para lograr el plan operacional como por ejemplo

aperturas y cierres de las pesquerías • Recolección de datos e investigación que permitan obtener la necesaria base de

conocimientos de las pesquerías

Es necesario definir un marco, por ejemplo un análisis de criterios múltiples, que permita evaluar todos los valores sociales, culturales y ecológicos de las pesquerías, así como de sus valores económicos. De acuerdo con Seijo et al, 1997, el manejo de pesquerías es significativamente más complicado por el hecho de que usualmente existe más de un criterio de relevancia para evaluar su desempeño, por lo tanto se deben analizar distintos criterios sacrificando algunos para mejorar otros considerados críticos al tomar las decisiones de manejo. Manejo de pesquerías monoespecíficas En el marco de la pesca responsable no se debe permitir que el aprovechamiento del recurso supere las posibilidades de crecimiento neto de la población. Esto no significa que las capturas anuales no puedan exceder nunca de la producción anual neta y, de hecho, habitualmente las incertidumbres y la variabilidad


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natural hacen probable que algunos años las capturas superen a la producción. Sin embargo, ello no debe dar lugar a que la biomasa de la población descienda por debajo del punto límite de referencia en el que el riesgo de desaparición de los recursos resulta inaceptablemente alto. El incumplimiento de esta norma supondrá el agotamiento del recurso, reduciendo los rendimientos y la rentabilidad económica por debajo de los niveles óptimos. Si no se adoptan medidas para corregir esa situación, el riesgo de hundimiento biológico, de duración indeterminada, y de despilfarro económico y extinción de la pesquerías aumentará hasta un nivel inaceptable (FAO, 1999). Las poblaciones de peces pueden estar formadas por un número determinado de unidades de poblaciones autónomas, aisladas genéticamente entre sí por características de comportamiento, oceanográficas o topográficas. En la medida de lo posible, la ordenación pesquera debe ocuparse por separado de cada unidad de población e intentar que la actividad de pesca de cada una de las unidades se lleve a cabo de manera sostenible, o fijar una tasa global de explotación que permita que las diversas poblaciones que constituyen un recurso no se vean reducidas a unos niveles peligrosamente bajos. Si no se actúa de esta forma, existirá el riesgo de extinción o grave agotamiento de las distintas unidades, aunque la población en general, presente aparentemente un estado saludable. El aislamiento genético de las unidades de población podría implicar que la extinción de una determinada unidad local fuera irreversible, lo que causaría un perjuicio permanente a la situación y productividad de la población en su conjunto y a los caladeros locales (FAO, 1999). Aunque es cierto que muchas pesquerías y muchas evaluaciones de poblaciones y estrategias de ordenación se centran en una única especie o población, en realidad, todas las especies de recursos acuáticos forman parte, y dependen, de comunidades que presentan un grado diverso de complejidad en lo que respecta al número de especies. Por ello, casi con toda seguridad la pesca de una especie influirá en las restantes, ya sea debido a interacciones tecnológicas como la captura accidental de otras especies o provocando efectos en la cadena alimentaria, alterando la relación predador-presa, modificando también la relación de competencia entre especies como consecuencia de la pesca. Es decir las repercusiones sobre las relaciones ecológicas (p. ej., a través de la cadena trófica) entre especies pueden modificar el predominio de las especies y afectar al equilibrio dinámico del sistema de recursos, influyendo así en las futuras opciones. La actividad pesquera responsable debe tener en cuenta estos efectos sobre múltiples especies y su objetivo debe ser que ninguna especie, ya sea porque es objeto de pesca, porque se capture de forma accidental o porque resulte afectada indirectamente, se reduzca por debajo de los niveles aceptables. Manejo de pesquerías multiespecíficas Una consecuencia importante de los efectos de la pesca sobre múltiples especies es la imposibilidad de obtener simultáneamente el máximo rendimiento sostenible de cada especie en una zona determinada en la que existen especies de depredadores y presas. Cada uno de los elementos del conjunto tiene sus propias características y parámetros biológicos y requeriría un régimen de pesca específico que supusiera


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que se capturara únicamente esa especie, condición imposible de cumplir en la práctica. Además, la modificación del número de depredadores (o de presas) afectará en forma difícil de predecir a la abundancia de otros elementos del conjunto con los que interactúa. Así pues, el rendimiento óptimo en una zona siempre será inferior a la suma del rendimiento de las distintas especies. La pesca responsable no debería, pues, fijarse como objetivo conseguir el máximo rendimiento sostenible de cada componente de una comunidad multiespecífica, porque ello supondría la sobreexplotación de al menos uno de los componentes del conjunto (FAO, 1999). Manejo integrado de zonas costeras -MIZC- El Manejo Costero Integrado MCI es un proceso que une gobierno y comunidad, ciencia y manejo, intereses sectoriales e intereses públicos, en la elaboración e implementación de un plan integrado para protección y desarrollo de los ecosistemas y recursos costeros. El objetivo general del MCI es mejorar la calidad de vida de las comunidades que dependen de los recursos costeros, manteniendo a su vez la diversidad y productividad biológica de esos ecosistemas. Expresado de esta forma, el objetivo del MCI es claramente consistente con los compromisos nacionales e internacionales para el desarrollo sostenible de todos los ambientes (terrestres y marinos) estén o no sujetos a múltiple jurisdicción, desde las cuencas altas (cuencas hidrográficas), hasta los limites exteriores de las zonas económicas exclusivas (ZEE). La importancia que reviste el MCI para del desarrollo sostenible en general y el pesquero en particular se desarrollará en la Unidad 3. Los casos de estudio seleccionados en GESAMP (1999), a partir de una diversidad de escenarios en naciones desarrolladas y en desarrollo, revelan fuertes similitudes en la interrelación entre ciencia y MCI y demuestra que el MCI efectivo no puede darse en ausencia de la ciencia. Las ciencias naturales son vitales para la comprensión del funcionamiento de los ecosistemas y las ciencias sociales son esenciales para la comprensión de los patrones que abarcan el comportamiento humano causantes de daños ecológicos y para encontrar las soluciones efectivas. Científicos y administradores de recursos a menudo tienen diferentes perspectivas e imperativos. No obstante, como los casos de estudio lo sugieren claramente, deben trabajar juntos como equipo, a través de todas las fases de un programa de MCI y encontrar el acuerdo sobre el trabajo científico necesario para conducir las prioridades y guiar el desarrollo político. Los casos de estudio también subrayan que los programas deben ajustar sus enfoques y objetivos, para un determinado período, a las capacidades de las instituciones involucradas. Donde tales instituciones son débiles y las audiencias requeridas para apoyar una iniciativa de MCI no están listas aún, los programas deben trabajar primero para crear las condiciones sociales para que la comunidad sea receptiva a las metas y procedimientos del manejo de los recursos. FAO (1998) en las Orientaciones Técnicas para la Pesca Responsable, Integración de la Pesca en la Ordenación de la Zona Costera – 3, 1998 http://www.fao.org/documents/show_cdr.asp?url_file=/DOCREP/003/W3593S/w3593s01.htm estableció:


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1. El Marco Institucional. 2. Las Medidas de política. Además se desarrollaron una serie cada vez mayor de iniciativas, concebidas para instituir e impulsar el MIZC mediante la planificación y la toma de decisiones con la participación plena de todos los interesados directos, inclusive las comunidades locales y los pueblos indígenas. Para respaldar estas iniciativas de MIZC, la Convención sobre los Humedales (2002), elaboró un cuerpo apreciable de orientaciones sobre políticas y lineamientos para aplicarlas. Leer en http://www.ramsar.org/key_guide_iczm_s.htm Ordenación pesquera basada en ecosistema FAO, 1999, en las Orientaciones Técnicas para la Pesca Responsable, La Ordenación Pesquera expresa: “Las condiciones ambientales, que pueden influir en el crecimiento y en los índices de reproducción y mortalidad, tienen repercusiones sobre las distintas fases del ciclo vital de los peces. Durante las primeras fases son particularmente susceptibles a esas influencias, que pueden determinar una gran variabilidad en la abundancia de recursos y la producción en distintas escalas temporales. En la ordenación pesquera tienen gran importancia las fluctuaciones del reclutamiento de un año a otro y la modificación del régimen ecológico, en el que las características funcionales del ecosistema, incluidas la composición, abundancia y posición de la comunidad pesquera, pueden variar enormemente en cuestión de decenios, a causa de los factores ambientales. En el proceso de ordenación es preciso tener en cuenta esta variabilidad e intentar abordarla en los planes de ordenación (especialmente la variabilidad interanual) (7.2.3). Esto significa que las pesquerías deberán afrontar (sin causar demasiados efectos negativos en la población) años en que la productividad y la población serán inferiores al promedio, por efecto de las fluctuaciones ambientales. Así pues, la capacidad de las pesquerías (es decir, el esfuerzo potencial que pueden realizar) no se debe determinar sobre la base de los rendimientos que pueden obtenerse en promedio durante los años buenos, sino del promedio a largo plazo, con una flexibilidad que permita reducir el esfuerzo durante los años malos. El incumplimiento de este principio cuando los recursos son variables supondrá una presión constante para sobreexplotar los recursos en los años inferiores a la media y un mal resultado económico de la actividad pesquera. La variabilidad ambiental también puede influir en la disponibilidad de peces, por ejemplo, al dispersarlos, reduciendo su disponibilidad, o concentrarlos en zonas donde su captura resulta más sencilla. Es importante no interpretar esos cambios en la disponibilidad como modificaciones del tamaño de la población, que pueden llevar a adoptar decisiones incorrectas desde el punto de vista de la ordenación y a un volumen de captura excesivo e insostenible. En la mayor parte de los ecosistemas inalterados, la población no sometida a explotación tiende a fluctuar en torno a un promedio máximo, correspondiente a la capacidad media de carga del hábitat. La productividad a largo plazo de una población guarda relación con la capacidad de carga y ésta no sólo puede variar


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con el tiempo por efecto de la variabilidad natural, sino también disminuir como resultado de actividades humanas, como el empleo de métodos de pesca destructivos (p. ej., la dinamita o la cianida), la degradación del hábitat (p. ej., como consecuencia del desarrollo urbano o las técnicas de arrastre en hábitat sensibles), la modificación del caudal de los ríos o la contaminación. Todo ello puede afectar negativamente a la productividad de las poblaciones, contribuyendo al riesgo de sobreexplotación. La ordenación pesquera debe evaluar el impacto de esas influencias en la situación de las poblaciones ícticas y de su hábitat natural y adoptar medidas para corregir la situación: 1. frenando el impacto ambiental negativo de la actividad humana (7.2.2, f y g);

7.2.3), 2. ajustando la presión pesquera en función de los cambios en la productividad y, en

caso necesario, 3. restableciendo la condición productiva de las poblaciones y los hábitat (7.6.10). Por norma general, las actividades pesqueras se centran en una o más especies de un ecosistema, pero con frecuencia también afectan a otros componentes de dicho ecosistema, por ejemplo, debido a la pesca accidental de otras especies, a los daños causados al ecosistema o a los efectos producidos en la cadena alimentaria. La ordenación de la pesca responsable debe tener en cuenta el impacto de la actividad en el ecosistema en su conjunto, incluso la biodiversidad, y el objetivo debe ser la utilización sostenible de ecosistemas y comunidades biológicas completos (7.2.2). En la segunda conferencia, los países signatarios del Convenio sobre la Diversidad Biológica, realizada en Yakarta en 1995, adoptaron el concepto de "aproximación ecosistémica": Estrategia para el manejo integrado de tierras, extensiones de agua y recursos vivos, que promueve la conservación y el uso sostenible de modo equitativo. En su decisión II/10 sobre Conservación y Uso sostenible de la Diversidad Biológica Marina y Costera, se establece: • Promover el uso de las áreas integradas de manejo costero y marinas como el

marco conceptual más adecuado para manejar los impactos humanos sobre la diversidad marina y costera y para promover la conservación y el uso sostenible de la biodiversidad

• La necesidad de reducir las incertidumbres en los actuales modelos de manejo pesquero, y de considerar la variabilidad de los procesos biológicos, ecológicos, económicos y sociales, iinnddiiccaann qquuee llaa aapprrooxxiimmaacciióónn ppoorr eeccoossiisstteemmaass nnoo rreeeemmppllaazzaarrííaa aa llooss aaccttuuaalleess mmooddeellooss ddee oorrddeennaammiieennttoo,, ssiinnoo qquuee llooss ccoommpplleemmeennttaarrííaa..

En todas las iniciativas relacionadas con la ordenación del ecosistema está implícito el reconocimiento de que el hombre no puede ordenar el ecosistema como tal, sino las actividades humanas que hacen uso de él. Antecedentes de la aplicación de la ordenación basada en ecosistema El concepto de manejo de la pesca basado en el ecosistema emerge de la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar de 1982 art.


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61, 62 y 119 (1 a y b) donde se refiere a los ecosistemas raros y frágiles, a las especies asociadas y dependientes, a la interdependencia de especies y a los estándares mínimos a todo nivel y donde el rendimiento máximo sostenible debe ser calificado de acuerdo con factores medioambientales y anticipa la necesidad de mejoramiento de las técnicas de evaluación y de los procesos de administraciones. Aparece sugerido también en la Conferencia Mundial de la FAO sobre Ordenación y Desarrollo Pesqueros (Roma junio julio 1984) en los principios y practicas para la ordenación racional y el aprovechamiento optimo de los recursos pesqueros, donde se expresa que dada la necesidad de comprender mejor las variaciones naturales de las poblaciones pesqueras y la relación entre estas variaciones y los factores ambientales, el enfoque de la ordenación debe orientarse hacia ecosistemas completos, sirviéndose de la experiencia adquirida en la ordenación de poblaciones individuales. El concepto es articulado a través de la Agenda 21 y es especificado en su capitulo 17, donde se indica que "debe hacerse hincapié en la ordenación basada en la multiplicidad de las especies y en otros métodos en los que se tengan en cuenta las relaciones entre las especies. (17.44 y 17.74). El Código de Conducta para la Pesca responsable, incluye entre los Objetivos, promover la protección de los recursos acuáticos vivos y sus ambientes acuáticos, así como de las áreas costeras (art.2); en sus Principios Generales, la conservación de los ecosistemas acuáticos (art. 6.1 y art. 6.2). En la introducción el Código expresa: las medidas de ordenación deberían asegurar la conservación no solo de las especies objetivo, sino también de aquellas especies pertenecientes al mismo ecosistema o dependientes de ella o que están asociadas con ellas el respeto de la diversidad biológica. Ordenamiento de la pesca basado en el ecosistema” (convocatorias recientes) Las convocatorias recientes en torno a la aproximación ecosistémica fueron: el Simposio sobre los efectos ecosistémicos de la pesca convocado por el Consejo Internacional para la Exploración del Mar ICES en marzo de 1999 y la Conferencia sobre Pesca responsable en el ecosistema marino, Reykiavik, septiembre 2001, organizada por el Gobierno de Islandia y la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación, con el co-patrocinio del Gobierno Noruego. Los objetivos de la Conferencia eran reunir y examinar los mejores conocimientos disponibles sobre las cuestiones relativas al ecosistema marino, a fin de conocer la manera de incluir los aspectos relativos al ecosistema en la ordenación de la pesca de captura y determinar las dificultades futuras y las estrategias correspondientes. La Declaración de Reykjavik sobre la Pesca Responsable en el Ecosistema Marino puede ser consultada en:


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http://www.nuestromar.com/politica/declaracion_de_reykjavik_sobre_l.htm Por otra parte, en relación con el enfoque ecosistémico, estaba trabajando desde 1994, la Comisión Económica de las Naciones Unidas para América Latina y el Caribe (CEPAL) y la Oficina Regional de la FAO para América Latina y el Caribe (ROLAC), en torno a la definición de criterios para la aplicación del Convenio sobre la Diversidad Biológica al Medio Marino y los marcos propuestos en la reunión regional sobre el Año Internacional del Océano, celebrada en Santiago de Chile en 1998. CEPAL convoca en diciembre de 2001 en Chile a la Reunión del Grupo de Expertos sobre Pesca Responsable en el Ecosistema Marino, con el objetivo analizar los resultados de la Conferencia de Reykiavik dentro del contexto de su declaración final a la luz de la situación regional y de los avances del grupo sobre biodiversidad costera y marina del Convenio sobre la Diversidad Biológica, además de intercambiar experiencias sobre la aplicación de consideraciones ecosistémicas vinculantes en el ordenamiento pesquero que puedan ser utilizadas para avanzar en el proceso para introducir consideraciones ecosistémicas en la administración de la pesca marítima basada en el ecosistema. Para ello se requerirá el establecimiento concertado de objetivos biológicos, ecológicos, económicos y sociales en el corto y largo plazo, y de indicadores de sostenibilidad (de los ecosistemas marinos, humedales, etc.) que orienten las acciones y los criterios de manejo, manteniendo un sistema permanente de vigilancia, en el marco de un proceso efectivo de consulta y adopción de decisiones. Además el conocimiento de:

• Características de los ecosistemas • Estado del ecosistema • Efectos del ecosistema sobre la pesca • Efectos de la pesca sobre los ecosistemas • Valor del ecosistema

Respecto de los objetivos económicos parece razonable impulsar la utilización de las Cuentas Satélites, (valorando el patrimonio natural), ya que uno de sus objetivos es evaluar económicamente los efectos de las actividades económicas (pesca) sobre el medio ambiente (marino) y a la vez evaluar los efectos de los cambios en los ecosistemas sobre las actividades económicas. El uso de métodos de análisis de decisión con objetivos y criterios múltiples permitiría un tratamiento holístico de las alternativas de manejo, incorporando gradualmente consideraciones relativas a los ecosistemas en los métodos actuales. Un mayor detalle puede ser consultado en el documento discutido en la reunión Grupo de expertos sobre pesca responsable en el ecosistema marino, organizado por la CEPAL, entre el 3 y el 5 de diciembre de 2001 (Escobar, 2002). Se recomienda además leer: The ecosystem approach to fisheries. Issues, terminology, principles, institutional foundations, implementation and outlook. FAO Fisheries Technical Papers - T443, 2003 ftp://ftp.fao.org/docrep/fao/006/y4773e/y4773e00.pdf


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En este documento se repasa brevemente la evolución de terminología y los paradigmas subyacentes, algunas características del ecosistema; el impacto de las pesquerías y de otras actividades que compiten con las pesquerías, los objetivos conceptuales y principios de relevancia en torno al enfoque de ecosistemas en la pesca. En FAO, 2003 se presentan la Directrices para la ordenación pesquera bajo el Enfoque de Ecosistemas en la Pesca EEP. Estas Directrices tienen por objeto hacer efectivo el EEP reconociendo que este enfoque es un medio para aplicar muchas de las disposiciones del Código y lograr un desarrollo sostenible en un contexto pesquero. Leer en ftp://ftp.fao.org/docrep/fao/006/y4470s/y4470s00.pdf Se debe prestar especial atención a los elementos que debería reunir un plan de ordenación pesquera basado en el EEP, que se transcriben a continuación: ANTECEDENTES Aspectos sociales e institucionales - Zona, jurisdicción y “límites” del ecosistema en que operará la pesquería - Antecedentes relativos a la pesca y la ordenación - Beneficios sociales y económicos, tanto para el presente como el futuro - Descripción de las partes interesadas y sus intereses - Descripción de los otros usuarios del ecosistema y especialmente de las actividades que

pudieran tener los efectos más importantes y mecanismos de los procesos de coordinación y de consulta

- Proceso de consulta que culminó con la elaboración del plan - Mecanismos de consulta permanentes - Detalles del proceso de adopción de decisiones con inclusión de los participantes

reconocidos Descripción de las actividades pesqueras, los recursos y el ecosistema - Descripción del recurso (especies objetivo y subproductos) - Descripción del ecosistema acuático en el que funciona la pesquería - Descripción del tipo de flotas o de las categorías de pesca Cuestiones y desafíos ecológicos - Detalles de los entornos más delicados y esferas especialmente sensibles - Detalles de los problemas de pesca incidental, con inclusión de las especies

amenazadas o protegidas - Detalles de otros problemas ambientales, como la biodiversidad y los cambios tróficos


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Objetivos Objetivos, puntos de referencia y medidas de resultados de la pesquería:

• Recursos • Entorno (inclusive la pesca incidental, los hábitat, la protección contra los

depredadores, la biodiversidad, etc.) • Sociales • Económicos

Medidas de ordenación Medidas acordadas para la regulación de la pesca encaminadas a cumplir con todos los objetivos en el plazo acordado, incluso las referidas a la pesca incidental, la protección de los hábitat, la protección contra los depredadores, etc Normas para la toma de decisiones Normas acordadas previamente para la aplicación de las medidas de ordenación Derechos de acceso Carácter de los derechos de acceso otorgados en la pesquería y enumeración detallada de los derecho existentes

Ordenación compartida. Manejo participativo y Comanejo (María Bertolotti) Ordenación compartida La ordenación compartida abarca al menos tres tipos posibles de arreglos:

• Entre el organismo de ordenación (autoridad de aplicación) y otras instituciones públicas locales, provinciales y regionales (internas).

• Entre el organismo de ordenación (autoridad de aplicación) y otras instituciones privadas, en sus dos vertientes. Manejo participativo y Comanejo.

• Entre Estados (y partes interesadas) para recursos compartidos o pesquerías internacionales.

En FAO, 1999, Orientaciones Técnicas para la Pesca Responsable. La Ordenación Pesquera - 4: http://www.fao.org/documents/show_cdr.asp?url_file=/DOCREP/003/W4230S/W4230S00.HTM está exhaustivamente tratada la ordenación compartida y se transcribe: i) La ordenación de la pesca responsable supone intentar conciliar los

intereses de muchas partes, que a menudo son competidores o incluso contradictorios. Supone también reconocer que la eficiencia y la aplicabilidad de las medidas de ordenación dependen en gran medida del apoyo conseguido entre las partes interesadas. Con frecuencia, será necesario establecer arreglos o mecanismos de cooperación entre estados y


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partes interesadas, en lugar de asignar todas las funciones de ordenación a las estructuras oficiales (véase la sección 1.6). De todas formas, la responsabilidad última de la toma de decisiones respecto de las normas y las medidas de ordenación recae generalmente en el organismo de ordenación.

ii) La ordenación compartida abarca los diversos arreglos que reconocen

formalmente la responsabilidad compartida de la ordenación pesquera entre el organismo de ordenación y otras instituciones, tanto públicas (p. ej., a nivel de la administración local) como privadas (p. ej., un grupo perteneciente a las partes interesadas). Por ello, ese tipo de ordenación suele ser de carácter descentralizado. A menudo refleja una preocupación por la eficiencia y la equidad a nivel del Estado o del organismo de ordenación, unida a la capacidad demostrada de autogestión, autorregulación y participación activa de las partes interesadas de que se trate. La decisión de adoptar un enfoque cooperativo en la ordenación y el grado de autogestión delegada en las partes interesadas debe estar en función de las características de la pesquería y de la capacidad de las instituciones descentralizadas o locales para desempeñar las funciones delegadas. Puede ser necesario también que el organismo de ordenación pesquera brinde asistencia, incluso apoyo administrativo, a aquellos en quienes se delegan las funciones.

iii) En el contexto de las pesquerías internacionales, cuando las partes interesadas son principalmente los Estados miembros de una institución intergubernamental de ordenación pesquera, la posibilidad de delegar o compartir la facultad de tomar decisiones y las responsabilidades con otras partes interesadas es más reducida, pero puede ser conveniente adoptar diversos arreglos que permitan un cierto grado de ordenación compartida. Así, puede ser beneficioso para la pesca responsable que los asesores de la industria asistan a las reuniones de los organismos de ordenación (7.1.6). Otras formas de cooperación se refieren a algunos arreglos que involucran a un número reducido de Estados en la ordenación de una pesquería delimitada, por ejemplo, algunos lagos internacionales o poblaciones compartidas en una bahía o en un pequeño golfo.

iv) La ordenación compartida puede ser especialmente útil en la pesca en

pequeña escala, en que el organismo de ordenación no puede suministrar servicios eficaces en función de los costos. En otras ocasiones, los grupos de interés pueden requerir también participar en la ordenación cuando sufragan el costo de la ordenación. Ese tipo de arreglos comprenden diversos grados de intervención por el Estado. En un extremo, un arreglo de esas características puede reconocer simplemente de manera formal un sistema vigente de ordenación pesquera a nivel local, por ejemplo, tradicional o consuetudinario, y no conllevar ninguna otra intervención o apoyo por parte del Estado. En el otro extremo, la delegación de facultades en virtud del acuerdo de colaboración puede comportar un pleno apoyo por parte del Estado en forma de apoyo financiero y logístico al proceso, desde la formulación hasta la aplicación y seguimiento del plan de ordenación. Entre esos dos extremos, tienen cabida diversos sistemas de delegación de funciones, facultades y responsabilidades que incluyan la decisión sobre las medidas de ordenación, la asignación de un registro de los derechos de pesca y la imposición de los reglamentos locales.


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v) En el proceso de planificación de la ordenación pesquera, el organismo de ordenación debe identificar cuándo puede ser eficaz y sostenible adoptar una forma determinada de ordenación compartida. En ese proceso, se evaluará caso por caso qué tipo de arreglo de cooperación permitirá conseguir las metas deseadas a largo plazo. Esta decisión debe basarse en el criterio del potencial existente para conseguir los siguientes objetivos:

• mayor fiabilidad y precisión de los datos y la información • reglamentos más adecuados y eficaces • mayor aceptabilidad y cumplimiento de las medidas de ordenación • menores costos de ejecución • reducción de los conflictos • mayor compromiso y participación de las partes interesadas

vi) También es preciso tener en cuenta las dificultades que plantea muchas veces

la ordenación compartida, particularmente en las fases iniciales. Por ejemplo, deberá prestarse atención a los siguientes aspectos:

• mayores necesidades de cambio o ajuste institucional que en los sistemas

controlados totalmente por el Estado • probable incremento de los costos de transacción derivado de la mayor

duración de los procesos de negociación • riesgo más elevado para los recursos si los usuarios de los mismos no están

adecuadamente organizados o no tienen la capacidad necesaria; • menor apoyo administrativo para la ejecución • riesgo de que exista una mayor interferencia política o de grupos de presión a

nivel local

vii) Teniendo en cuenta que es una tarea compleja, el establecimiento y aplicación de arreglos de colaboración debe realizarse, como otros procesos de ordenación, con arreglo a un enfoque estructurado que comporte una labor de investigación, consulta, adopción de decisiones y reforma institucional. Los enfoques deben ser flexibles, para adaptarse a situaciones, países, pesquerías y comunidades de pesca específicos y permitir una aplicación gradual, impulsada tal vez por la acumulación, entre los grupos de interés responsables, de conocimientos formales sobre los aspectos sociales, económicos y ambientales pertinentes.

viii) La ordenación de la pesca a nivel local exigirá un instrumento jurídico eficaz

para definir claramente las funciones respectivas del organismo local y de los grupos de ordenación correspondientes (p. ej., cooperativas, comités de usuarios y comunidades tradicionales). Este instrumento legal debe delimitar también claramente el territorio físico o la unidad de ordenación pesquera en los que el grupo de ordenación ejercerá sus funciones. En la medida de lo posible, esa zona deberá coincidir con aquella en la que el grupo de que se trate desempeña su actividad.

ix) Dentro del grupo de ordenación, es importante también asegurarse de que

las condiciones establecidas para integrarse en él sean explícitas y reflejen, según proceda, la cohesión social y económica del grupo. Cuando sea posible, el grupo de ordenación no debe tener un tamaño excesivo que obstaculice el proceso de consultas y adopción de decisiones.


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x) También es necesario dotarse de los mecanismos necesarios para comprobar de tiempo en tiempo que los beneficios sociales y económicos de la ordenación compartida son iguales o superiores a los costos de invertir en actividades conexas y que los costos se distribuyen equitativamente entre los participantes del plan de ordenación. Esos mecanismos deben formar parte de un arreglo más amplio de coordinación en el que haya representantes de los grupos de interés y del organismo de ordenación para supervisar el arreglo de colaboración, contribuir a la resolución de conflictos y establecer las normas necesarias.

Manejo participativo y Comanejo Las pesquerías operan dentro de un marco regulatorio complejo, difícil de asimilar para los interesados que perciben a las regulaciones como injustas, lo que las convierte en “obvia” fuente de falta de acatamiento. La situación se agrava aún más cuando, las regulaciones se aplican de forma inadecuada, son demasiado débiles, existen demoras en su ejecución, o el monto de las multas no tiene efecto disuasivo, (Charles, 2001). García y Grainger (1997) entre otros autores, proponen que se debería otorgar al sector pesquero y a otros usuarios competitivos derechos de uso transferibles y hacerlos responsables de optimizar la producción y utilización dentro de las limitaciones que establezca el estado propietario del recurso y que, en el ámbito nacional, deberían establecerse comisiones de administración para cada pesquería importante y para la administración integrada de áreas costeras con el eficaz compromiso del sector pesquero y de las comunidades costeras. También proponen que los sistemas de monitoreo, control y vigilancia, manejados por el gobierno se realicen a través de una empresa privada que actúe como un agente del gobierno. Respecto de la aplicación se reconoce que el progreso se logrará con una mayor participación de los pescadores y no con mayor coerción. El concepto de manejo participativo emerge como resultado de la planificación participativa y suele asociarse con el de comanejo, si bien puede existir manejo participativo sin comanejo, es poco probable que exista comanejo sin manejo participativo. El comanejo es una consecuencia de un proceso de manejo participativo. En el manejo participativo los interesados tienen el derecho de decidir cómo se deben manejar y conservar los recursos locales, así como protegerlos de reclamos de terceros. En general en el manejo participativo los interesados participan de todo el proceso de planificación para la ordenación pesquera y desarrollo sostenido, desde identificar y debatir los problemas, hasta la formulación y priorización de los objetivos e instrumentos de manejo, incluyendo la investigación de los recursos y el medio ambiente, la realización del diagnóstico y de los pronósticos, estableciendo además, un conjunto de indicadores para la vigilancia, control y seguimiento de las distintas pesquerías. Es función del Estado en este proceso: mejorar la participación, estimular la coordinación entre las ONG’s y gobiernos (provinciales, locales, etc.), facilitar la concertación enfocándola en la solución de conflictos y cuando es necesario aumentar la capacidad local de organización.


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El Comanejo es una estrategia de manejo participativo en donde los pescadores (empresas) y las agencias de gobierno comparten responsabilidades en las funciones de manejo y en la cual hay una transferencia más completa de derechos y/o responsabilidades a los usuarios, el Estado retiene la función crítica de aplicar los reglamentos, castigar a los infractores y resolver las disputas entre grupos locales y personas ajenas a la comunidad. Charles, (2001), Wiber et al (2004). Distinguen dos estrategias de comanejo: Comanejo basado en el sector pesquero en que la responsabilidad se distribuye entre el gobierno y un sector particular de la pesquería, por ejemplo, una especie objetivo, un tipo especifico de flota, un tipo de artes de pesca, etc. Comanejo basado en la comunidad, en que una comunidad toma en la responsabilidad por el manejo, y el enfoque está puesto en una determinada unidad geográfica, en una comunidad específica, en un ecosistema definido o en una jurisdicción política (como un municipio, una caleta, etc.). En el manejo participativo y por lo tanto en sus distintas estrategias, el primer problema es la identificación de los actores, su legitimidad y representatividad, un caso de conflicto entre dos los grupos pueden requerir la negociación entre ellos, con o sin la mediación por la agencia gubernamental o agencia independiente (privada), tales mecanismos de resolución de conflicto requieren de organizaciones representativas. Para ser eficaz, la participación de los actores debe aumentar y pasar de las formas actuales de la consulta y traspaso vertical de información, por parte de la administración, a procesos de toma de decisiones participativos y a una administración interactiva. Ese cambio requiere de estructuras institucionales adecuadas y de programas que construyan capacidad, en general se propone reemplazar o complementar la secuencia “de arriba hacia abajo” por una secuencia inversa “de abajo hacia arriba” entre los actores involucrados (la investigación y la administración, los pescadores y los comerciantes), en especial entre aquellos que tengan requerimientos conflictivos. Los programas de delegación en general se basan en el supuesto de que los usuarios de los recursos, asumirán una función más amplia en el manejo de éstos. Sin embargo, para que esto funcione adecuadamente, los usuarios deben realizar alguna forma de coordinación o acción colectiva. Hay numerosas pruebas de estructuras locales que orientan eficientemente el manejo de los recursos, pero en muchos casos esas estructuras no existen o son ineficaces. Los programas de delegación que transfieren las responsabilidades de manejo de los recursos a los usuarios locales a menudo no transfieren derechos equivalentes. No obstante, son necesarios derechos de propiedad que aseguren a los usuarios la capacidad de obtener los beneficios de los recursos a largo plazo con el fin de inducirlos a hacerse cargo de los costos de manejo (Katon et al, 2001). Es preciso que exista un marco jurídico y mecanismos gubernamentales de aplicación para apoyar los derechos de los usuarios locales, respetar sus instituciones de manejo y proporcionar un respaldo oportuno. La naturaleza y alcance reales de los acuerdos de comanejo suelen depender de la capacidad local de asumir ciertas funciones. La delegación puede ser un proceso evolutivo de mayor control local a medida que se hacen inversiones para crear la capacidad administrativa, técnica y de organización de las comunidades, las


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organizaciones locales y regionales y los gobiernos locales y regionales. A pesar de su potencial, la delegación no resolverá totalmente el problema de sobre explotación de los recursos. En muchos países, la presión que las comunidades pesqueras y el sector de pesquerías ejercen sobre los gobiernos estuvo dirigida más a obtener subsidios y a demorar acciones de administración que a perseguir objetivos de conservación. En general la experiencia indica que esta forma de administración lleva a la creación de distintos "lobbies” sectoriales con el fin de obtener réditos a corto plazo a expensas del recurso y de la fiabilidad de las estadísticas. De allí la necesidad de compensar la descentralización con el establecimiento de mecanismos de revisión y control independientes. Los miembros deberían verse libres de interferencia política, ser técnicamente competentes, estar profundamente comprometidos a lograr la sustentabilidad a largo plazo y no tener interés alguno en los beneficios que pudieran derivarse de las capturas (García y Grainger, 1997). Sin embargo, la descentralización de la autoridad de administración para reducir la intervención gubernamental y aumentar la participación implica construir un nuevo aparato burocrático para lograr objetivos nacionales. Las instituciones, creadas para hacer cumplir reglas y contener a organizaciones que se establecen para satisfacer intereses comunes, tienen su rol esencial cuando se deben modificar patrones ya establecidos sobre asignación de recursos, evaluación, uso y consumo; modificación que alcanza a los instrumentos legales creados para determinar objetivos de conservación, establecer normas de acceso, derechos de propiedad y uso, proceder al monitoreo y la aplicación, debatir resoluciones, etc. The Coastal Communities Network (CCN) of Nova Scotia, (1997) estableció los siguientes principios básicos del Comanejo basado en la comunidad:

• La delegación de autoridad de los gobiernos al consejo de manejo de la comunidad

• Los Representantes de la industria pesquera en la comunidad local son los participantes primarios en consejos de la comunidad

• Los líderes de grupos de la comunidad e instituciones son los participantes en las consejos de la comunidad

• Los miembros del consejo son responsables como un cuerpo de la comunidad local

• El consejo hará el esfuerzo para gobernar por consenso • Las decisiones del consejo tendrán en la cuenta la sustentabilidad de la industria y

la comunidad, y también considerará los factores sociales, económicos y ecológicos

• Las responsabilidades financieras y/o premios para el comanejo serán compartidos por la industria, comunidad y gobierno y decidido por el consejo

• Los miembros del consejo participarán a través de una comunicación abierta y transparente

• La información de la industria estará disponible para todos los miembros del consejo

• El entrenamiento y la educación estarán disponibles para todos los interesados como requisito para su plena participación

En algunas situaciones el comanejo puede derivar en una definición de zonificación, como un medio de control de acceso a los recursos disponibles o para el establecimiento de zonas de “no explotación”. De acuerdo con Ostrom


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(1990) las precondiciones para la auto-organización sustentable de una Zona Especial de Manejo son: 1. Límites bien definidos: el primer requisito de la acción colectiva de manejo es saber

qué se va a manejar y para quién. 2. Procedimientos y reglas específicos, con base en la experiencia local: los

esquemas de gran escala que se imponen, rara vez resultan en éxitos porque las reglas de manejo deben ser diseñadas a la medida de los ecosistemas y los contextos del sitio.

3. Mecanismos flexibles para decisiones colectivas: los mecanismos deben permitir acciones y decisiones oportunas frente a los cambios biofísicos, sociales e institucionales.

4. Monitoreo que involucra a los beneficiarios: los beneficiarios deben participar en la colecta y uso de la información sobre la implementación, las reglas, y los resultados del plan.

5. Sanciones graduales: los beneficiarios deben involucrarse en la imposición de sanciones a quienes violan las reglas. Las sanciones deben ser graduales y responder al tipo de infracción y a la reincidencia.

6. Mecanismos de resolución de conflictos: deben ser de bajo costo y accesibles a los involucrados.

7. Reconocimiento del derecho a organizarse: si las autoridades externas desafían o sobrepasan los arreglos institucionales y las reglas establecidas para las Zonas Especiales de Manejo, el esfuerzo de manejo no se sostendrá.

Pregunta de Reflexión: ¿considerando el proyecto específico que usted está desarrollando, en qué medida podría resultar útil el manejo participativo? Incorporación de la perspectiva de género. Estrella Díaz Andrade.1 Descripción, objetivos y contenidos principales de la unidad Esta unidad aporta conceptos, enfoques y estrategias de ordenación y manejo de las pesquerías, así como modos de enfrentar condiciones de incertidumbre en diferentes fases del proceso. Por su medio, se pretende cumplir otro de los objetivos del curso (aunque no exclusivamente), que señala que los participantes “alcancen las habilidades y conocimientos, equilibrando los aspectos de conservación con los de explotación sostenible necesarios para la formulación de políticas pesqueras conducentes a la ordenación pesquera y al desarrollo pesquero sostenible”.

1 Aportes para la incorporación de la perspectiva de género. Material de Apoyo Académico para los Cursos FODEPAL, Transversalización de Género. Estrella Díaz Andrade. Proyecto FODEPAL, 2004.


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Incorporación de la perspectiva de género: argumentos y aportes específicos Si el sector pesquero resulta de baja prioridad para las políticas públicas en muchos países, las mujeres de las comunidades pesqueras han sido históricamente inexistentes como sujetas o actoras de los programas de fomento y desarrollo de la pesca. Estos programas en general se dirigen al sector “productivo” o dicho de otro modo a los hombres, a través de las organizaciones formales de pescadores o de empresas pesqueras y acuícolas, entendiéndose que de esta manera el desarrollo automáticamente se extiende a toda la familia, premisa que no siempre es verdadera. Ha sido en los últimos años, con el auge de las políticas públicas con enfoque de género, cuando algunos programas de desarrollo productivo y de combate a la pobreza han destinado recursos específicos para proyectos de mujeres (por ejemplo, en acuicultura). Los problemas del sector pesquero artesanal y más específicamente de las comunidades ribereñas son complejos ya que abordan aspectos socioeconómicos, culturales, productivos, técnicos y ecológicos ambientales. El aporte de las mujeres aún cuando es significativo para el desarrollo del sector y de las comunidades, sigue siendo invisible para las comunidades y para los formuladores de políticas públicas, lo cual se traduce en que hasta hoy, éstas sean todavía escasas y parciales. Tal como indica Svein Jentoft, “los gestores pesqueros con la vista puesta en los pescados y en los pescadores, hacen caso omiso de las contribuciones femeninas”. 2 Los sistemas y prácticas de gestión pesquera acostumbran a ignorar las preocupaciones, los intereses y las aportaciones de las mujeres. Esta situación no obedece a un simple olvido, sino que más bien responde al hecho que las inquietudes expresadas por el colectivo femenino (cuando son expresadas) se consideran poco importantes, mientras que las preocupaciones de los hombres son las prioritarias. Ello también emana de la marginación de la comunidad y de las familias de los planteamientos y de las ecuaciones de los diseñadores de políticas o de una imagen simplificada de la comunidad y de las familias, que excluye los problemas que les afectan. La formulación de políticas para la ordenación pesquera precisa un enfoque holístico y por ende un cambio en el planteamiento de base. El enfoque de género aplicado a todo el ciclo es un buen instrumento. Contribuiría a reducir incertidumbres al favorecer la consideración adecuada y equilibrada de los actores y actoras y el reconocimiento de sus intereses y visiones. Para ello no sólo es importante recoger información en cantidad y calidad suficiente que permita a los diseñadores de política conocer y reconocer intereses y visiones diferentes, sino también, que los diseñadores desarrollen capacidades para interpretar de manera integral los distintos componentes en juego.

2 Svein Jentoft, 1999. Las mujeres en la pesca. Detrás del velo. Revista Samudra Nº23. ICSF. Septiembre 1999.


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Hay que advertir, sin embargo, que las propuestas orientadas a desarrollar el potencial productivo de la pesca ribereña, a elevar las condiciones de vida de las comunidades y a aumentar las capacidades y el poder de decisión de sus habitantes, pueden favorecer una mayor equidad de género pero no la aseguran; es necesario que se diseñe e instrumente un modelo bajo el enfoque de género. En otras palabras, una sociedad más igualitaria entre hombres y mujeres exige una base mínima de condiciones sociales, económicas, políticas y culturales, sin las cuales ningún tipo de equidad es posible. Por ello, un modelo alternativo que se proponga la equidad de género tiene que atender explícitamente este objetivo. Dicho de otro modo, el enfoque de género no puede restringirse a añadir algunas acciones dirigidas a mujeres en las políticas, programas y proyectos oficiales. Es necesario incorporar esta visión desde el diseño de la política hasta su evaluación final, lo cual implica implementar cambios de fondo, que no sólo abarcan las estructuras institucionales, sino también las actitudes y creencias colectivas e individuales de las comunidades. En esto, los Estados y más específicamente los gobiernos, tienen un papel central. Generalmente, en los países de la región, los organismos ordenadores de la política pesquera forman parte de la institucionalidad pública, y así como deben elaborar propuestas, debe aplicarlas y revisarlas también regularmente para garantizar su cumplimiento. Son justamente los gobiernos, los que se han comprometido en cumbres internacionales con la ejecución de políticas de equidad de género, y en consecuencia, debieran procurar la transversalización de todos sus diseños. Hasta ahora, los alcances de las acciones gubernamentales son en general incipientes y su instrumentación ha sido desigual en las diferentes áreas del quehacer público. En el caso del sector ambiental y pesquero, la formulación e instrumentación de políticas con equidad de género ha estado rezagado. Han sido los organismos no gubernamentales, las instituciones académicas, las investigadoras y algunos organismos internacionales, quiénes han impulsado fuertemente la adopción del enfoque de género en el sector. Sin embargo, los avances registrados son básicamente de carácter enunciativo, y aún no se traducen en programas o acciones concretas de envergadura. Igual su valor reside en expresar la voluntad oficial de fomentar la equidad de género en términos claros y concisos. A pesar de lo anterior, no deja de ser importante, identificar aquellos componentes o condiciones que si no están, dificultan avanzar en una planificación sectorial con enfoque de género y por tanto realizar aportes sustantivos: • Es necesario contar con información adecuada y suficiente. Los datos del sector

pesquero deben desvincularse de los del sector agropecuario y silvícola (lo cual impide tener acceso a información básica general) y deben desagregarse por sexo. Es necesario además, la construcción de nuevos indicadores, para lo cual debiera retomarse la experiencia desarrollada por instituciones que trabajan estadísticas con enfoque de género.

• Es necesario fomentar la investigación documental y de campo acerca de la situación de las mujeres en la pesca, sobre todo en aquellas regiones poco exploradas y difundir


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los estudios existentes. La elaboración de diagnósticos en zonas marinas y costeras con enfoque de género, exige la integración de equipos multidisciplinarios y el concurso de instituciones de los sectores gubernamental, no gubernamental y académico. Los modelos de diagnóstico y planeación participativa son herramientas muy útiles para incorporar la visión de género y asegurar el papel activo y protagónico de las mujeres y los hombres de las comunidades

• La formulación de políticas pesqueras con enfoque de género debe ser acompañada de una instrumentación de seguimiento y evaluación

• Es necesario promover los cambios necesarios en el marco legal sectorial para lograr su congruencia con las políticas de género. En general, este no contiene ninguna mención al respecto. También es necesario promover que los estatutos y reglamentos pesqueros, incluyan artículos que fomenten la igualdad de trato y de oportunidades para hombres y mujeres, y que en las organizaciones que se estructuran en torno al sector pesquero (Consejos, Comités) estén representadas las mujeres

• Las relaciones de género en tanto relaciones sociales, se establecen en todos los niveles de la sociedad, sin embargo, es en el grupo doméstico donde privilegiadamente se reproducen y recrean. Las propuestas para la equidad de género tienen que analizar las relaciones familiares y favorecer los cambios para aminorar las desigualdades. Algunos aspectos a considerar son: reparto equitativo del trabajo doméstico y extradoméstico; equilibrio en los horarios y disposición del tiempo de hombres y mujeres de acuerdo a sus actividades, funciones, intereses y edades; valoración de los conocimientos, habilidades y destrezas de las mujeres; valoración del trabajo doméstico

• La transformación de las relaciones de género involucra tanto a mujeres como a hombres, por lo que es necesario plantear medidas tendientes a incorporar a los hombres a las actividades y ámbitos en los que no participan; instrumentar actividades para aminorar conflictos, lograr un cambio de actitudes cambiar estereotipos, romper mitos y valorizar aspectos de la vida productiva y familiar que son desdeñados o ignorados

• Es necesario compensar las desventajas históricas y culturales de las mujeres de las comunidades pesqueras, a través de acciones afirmativas que tiendan a su autonomía y empoderamiento, como por ejemplo, promover el acceso de mujeres a concesiones y permisos pesqueros; promover la organización legal de las mujeres a fin de que cuenten con las figuras jurídicas que les permitan acceder a créditos y programas de desarrollo y fomento; impulsar el ingreso de las mujeres como socias de las cooperativas, asociaciones o sindicatos; crear fondos de inversión manejados por mujeres; promover la capacitación de las mujeres en actividades y oficios no tradicionales; fomentar la creación de empresas procesadoras y comercializadoras de productos pesqueros para mujeres; promover la participación de las mujeres en programas de conservación y restauración de ecosistemas costeros (Salazar y otras)3; promover la elevación de las condiciones laborales y la organización de las trabajadoras industriales.

3 Hilda Salazar, Lorenzo Bozada, Itzá Castañeda, Laura Vidal, Georgina Rosado, Víctor Sánchez, 2000. Género en comunidades pesqueras de México. Reporte de investigación. Colectivo Internacional de Pesca Artesanal. Ceará. Brasil.


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2.3. Racionalidades y Conflictos. Principales conflictos en la Región. Incertidumbres, conflictos y externalidades. Regulación en condiciones de incertidumbre. La incertidumbre en la evaluación, en las operaciones de pesca, en el procesamiento, en la comercialización y en el consumo. Incertidumbre en el proceso de ordenación y manejo (María Isabel Bertolotti) Objetivo: se espera que los participantes reconozcan los principales conflictos pesqueros, las externalidades, las fuentes de incertidumbres, y sus efectos en los planes de manejo y en la formulación de políticas pesqueras. Racionalidades y conflictos La racionalidad es la capacidad que tiene el hombre de establecer una visión amplia de las relaciones que existen entre los hechos de una situación dada estableciendo vinculaciones de causa y efecto. Se entiende por racionalidad formal el acto del pensamiento que pone de manifiesto una visión inteligente y amplia de las relaciones que existen entre los hechos de una situación determinada que es objeto de estudio o análisis. Es un acto de optimización de las relaciones entre medios y fines dados, cuantificación y rigor en las técnicas instrumentales utilizadas, que permiten sugerir formas alternativas al menor costo para lograr los fines. Se entiende por racionalidad funcional a la concordancia de la acción de uno o más elementos, con una serie de actos u operaciones organizadas de tal manera que su ejecución ordenada conduce a la obtención de un objetivo previamente fijado. Es el ejercicio de la razón pero orientada fundamentalmente al logro de objetivos externos a la persona. La modificación de los ecosistemas costeros y marinos en relación con la explotación pesquera, involucra a aquellas cuestiones que revelan desajustes (problemas, conflictos) entre esos ecosistemas y los sistemas económicos pesqueros, es decir, deficiencias de racionalidad en las relaciones naturaleza y sociedad. El problema se origina por el desfase entre los fenómenos que lo económico afecta y el campo acotado que el pensamiento económico explica. Las escuelas económicas tradicionales que adoptan al homo oeconomicus como modelo de referencia parten de definir a priori como racionales, un conjunto de comportamientos que se resumen como la maximización de fines (objetivos) con una minimización de recursos (costos), en la búsqueda del óptimo económico. La maximización de objetivos se conoce como el principio del mayor efecto o como el principio de máximo rendimiento; la minimización de costos se conoce como el principio de mínimo gasto en recursos y ambas como principio de la racionalidad económica. Por otra parte el concepto de homo oeconomicus supone que el individuo tiene un conocimiento pleno de su sistema de preferencias, alternativas, resultados,


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eventos incontrolables, el comportamiento de los elementos, una forma de medir esos elementos y además maneja una cantidad adicional de variables, funciones y métodos; de esta forma se excluye la incertidumbre, la falta de conocimiento, la insuficiencia de la información, el error, la desigualdad, la presión de grupos, etc. La generalización de la racionalidad económica para explicar todos los sistemas económicos, su relación con los sistemas naturales y otros campos del comportamiento humano fue ampliamente desestimada (Passet, 1996; Godelier, 1975; y Simon, 1989). El análisis económico en última instancia se limita a las conductas racionales relegando lo emocional y lo irracional. Según Passet (1996:179) “...Lo racional sólo constituye un subsistema del conjunto de las relaciones que se establecen entre los hombres, tanto en la esfera económica como en cualquier otra.... La exclusión de lo irracional del campo de lo económico traduce sin más ya nuestra incapacidad para explicar cierto comportamiento, ya nuestra voluntad de justificar el sistema económico mediante la supresión, a la hora de interpretar, de todo aquello que contraria los equilibrios sobre los cuales se asienta teóricamente el sistema”. La estrecha interdependencia que se produce entre lo económico y el ambiente marino exige que la búsqueda de las combinaciones eficaces que caracterizan al primero, se atenga a los límites de las regulaciones indispensables para la reproducción de los recursos, esto requiere de un enfoque multidisciplinar, aunque se plantea según Passet (1996) otro tipo de conflicto, “el problema del control y del cotejo de informaciones que proceden de diversos horizontes científicos, para cuya exploración no se cuenta con un nivel de preparación homogéneo”. La relación naturaleza/sociedad asumiría la característica de una racionalidad, atinente a procurar un desarrollo sostenido, considerando los aspectos ecológicos, económicos y sociales de tal relación y teniendo en cuenta las categorías de problemas o “conflictos” entre el medio ambiente y la sociedad, según su origen: del propio subsistema natural, los que tienen origen en la interrelación entre el Subsistema natural, el construido y la organización social y los que tienen origen en el subsistema construido y la organización social, (explicados en la unidad 1). Es indudable que mientras mayor sea el conocimiento acerca de los elementos componentes de la problemática pesquera que se analiza y más completa y oportuna la información que se puede disponer sobre esa problemática, más grande será también la capacidad del que tiene que tomar las decisiones para ver con mayor claridad y precisión las múltiples y complejas relaciones de causa-efecto que pueden existir entre los hechos de una situación dada. Por lo tanto la racionalidad está vinculada con el conocimiento y de ellos se desprende que es necesario contar con información. De acuerdo con Passet (1996) el problema reside en “definir la red de las interdependencias que se crean a propósito de la actividad pesquera” (identificar los problemas) y “detectar los efectos de todos los


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comportamientos independientemente de su naturaleza (racional o irracional)” para el conjunto de la pesquería y para las actividades económicas que afecta o puede afectar. A través de un completo análisis se podrá describir el funcionamiento de las pesquerías, los posibles efectos (impactos) y las consecuencias previsibles de los planes de manejo y desarrollo. Las distintas formas en que se toman las decisiones fueron resumidas y explicadas por Medina S. y Espinosa E. (1995), sin detallar con profundidad cada una, son observables en la administración pesquera algunos comportamientos que fueron explicados por la Escuela Organizacional: • el de racionalidad limitada, satisfactoria, desarrollada en 1958 por March y

Simon, (1981) según el cual el decisor no persigue la maximización de los objetivos (un óptimo), sino que explora secuencialmente un conjunto soluciones hasta que encuentra una que le resulta satisfactoria, dado que se ajusta a su nivel de aspiración. Las decisiones se toman en un contexto de situaciones problemáticas, complejas, con información limitada, bajo incertidumbre y con recursos escasos. Además cada decisor tiene visiones diferentes del mundo, en razón de la heterogeneidad de los valores y preferencias. La cantidad y calidad de la información y de las investigaciones determinan en gran medida esas decisiones.

• racionalidad procesal (proceso adaptativo), racionalidad contextualizada, de Cyert y March, (en Passet, 1996:170), ampliación del anterior, en el que se introducen las coaliciones (de decisores) y que implica un aprendizaje progresivo de lo viable y un cuestionamiento por fases de las prácticas anteriores del responsable de la decisión. Los conflictos se superan a través de las negociaciones.

Considerando que la planificación de políticas pesqueras es una actividad técnico política de aplicación del conocimiento para la acción que conduce a alcanzar los objetivos pesqueros es necesario que el proceso se realice con el mayor grado de racionalidad posible, teniendo en cuenta que los agentes pesqueros son diferentes unos de otros, en los intereses, objetivos y valores; esta heterogeneidad puede resultar en conflictos por las formas diferentes en que son construidas esas racionalidades: el político por error, el científico por el conocimiento y el pescador industrial por las tradiciones y prácticas usuales. Incertidumbres, Conflictos y Externalidades Para la adopción de políticas pesqueras es indispensable considerar en qué tipos de contextos se toman las decisiones: Certeza, riesgo, incertidumbre o conflicto. La evaluación del riesgo es un paso indispensable para la adopción de una política pesquera y de las medidas apropiadas y positivas necesarias para atender al desarrollo sostenible. En condiciones de certidumbre se dispone de un conocimiento absoluto del fenómeno, la información es exacta y confiable y se espera un único resultado. En un contexto de riesgo, se presentan distintas alternativas y se conoce la probabilidad asociada a cada resultado específico, (mortalidad natural, roturas de motores, pérdida de equipos, rechazos por calidad, demanda de una región).


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En condiciones de incertidumbre se carece de información, los eventos son imprevisibles, las probabilidades de los diferentes resultados específicos son totalmente desconocidas. La situación es de incapacidad para prever los eventos y estimar los resultados, (previsión de cambios tecnológicos, previsión del estado económico general a mediano y largo plazo). En situación de conflicto de intereses, las decisiones son influidas por varios agentes a cargo de éstas, que compiten por prevalecer y cada uno de éstos es considerado como un oponente. En general los agentes económicos poseen diferentes intereses y limitaciones que devienen en conflictos. En un sentido amplio la mayoría de los conflictos pesqueros ocurren por la existencia de externalidades, que se definen para el sector pesquero, como todo efecto externo que no es tenido en cuenta por el agente económico pesquero (pescador – armador, industrial) que lo genera, pero que afecta al resto de los usuarios del recurso o a otras actividades económicas. Los conflictos pesqueros Los problemas o conflictos de interacción entre el Subsistema Natural y la Organización social se explicaron en la Unidad 1. En este caso se tratarán los conflictos entre agentes económicos (públicos y privados, internos y externos) que intervienen en las pesquerías. La producción pesquera mundial registró un crecimiento sostenido en la última década de la cual los países de América Latina y el Caribe no quedaron ausentes, junto con el aumento de la producción se produjo un significativo incremento en el comercio internacional, se intensificó la explotación de los recursos pesqueros y se precipitaron cerca de 30 conflictos internacionales sólo en 1994. Roberto de Andrade (1998) después de analizar la situación pesquera en América latina concluye que existen dos factores principales que contribuyen a la aparición de los “litigios” pesqueros: 1. La disputa por el recurso mismo, especialmente debido a la explotación plena y sobreexplotación de los recursos en el Atlántico Sudoccidental, a la que se suma “la sobreexplotación en el hemisferio norte, los países que operan en mares distantes estarán al acecho de los recursos en las aguas adyacentes a las zonas económicas exclusivas ZEE de los países ribereños o presionando para suscribir acuerdos de pesca bilaterales” Roberto de Andrade, 1998. Este tipo de conflictos puede presentarse, entre agentes de distintos países, regiones, provincias y localidades dentro de un mismo país. Los recursos transzonales y altamente migratorios son focos de disputas entre los países de América latina y las naciones desarrolladas. 2. La disputa por los mercados, “con la globalización actual la tendencia es que nuestros países abran sus economías y busquen ser más competitivos para lograr el desarrollo económico”, Roberto de Andrade, 1998. Al mismo tiempo operan barreras arancelarias y pararancelarias aduciendo motivos de protección o de manejo inadecuado de los recursos y del medio ambiente.


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Por otra parte la sociedad manifiesta un interés creciente en conocer las consecuencias de las intervenciones públicas, de ello se derivan otro tipo de conflictos que tienen relación con: 3. La gobernabilidad, adoptamos la definición mínima sugerida por la OEA (2003)4 “se concibe la gobernabilidad como la dinámica existente entre los actores políticos y el conjunto de instituciones y procedimientos que rigen una sociedad”. Para la administración pesquera definimos la gobernabilidad como la capacidad de ejercer la autoridad pesquera (económica, política y administrativa), tomar decisiones (coherentes, oportunas, eficaces, eficientes y aceptables socialmente) y administrar los conflictos de intereses. En el marco de la gobernabilidad, un lugar destacado los ocupan los conflictos jurisdiccionales no resueltos entre las provincias / regiones con litoral marítimo y el Estado Nacional (Central) y entre Estados que comparten ZEE, por el manejo de la explotación de los recursos pesqueros. La debilidad técnica de las administraciones pesqueras y la falta de un marco legal acorde con la importancia de las pesquerías son fuentes importantes que agravan los conflictos y que impiden una regulación eficaz del esfuerzo y la estructuración de una estrategia a largo plazo que permita el desarrollo sostenido (responsable) del sector pesquero. Respecto de la gobernabilidad y en términos de pesca responsable debe considerarse además el concepto de sustentabilidad política, desarrollado por Fernández (1999), que definimos para la administración pesquera como: 1. gobernabilidad capaz de regular los impactos negativos derivados de la explotación

pesquera. 2. gobernabilidad apta para gestionar una racional asignación de los recursos mediados

por tecnologías apropiadas. 3. gobernabilidad que incorpore a la legitimidad tradicional, las estrategias participativas

conducentes la pesca responsable y al comanejo.

Es necesario tener en cuenta que las políticas pesqueras tradicionales pueden también agravar algunos conflictos pesqueros. En el manejo de los recursos pesqueros a menudo es inevitable el conflicto, especialmente cuando las pesquerías están en condiciones de explotación plena o en sobre explotación o interactúan en un mismo ambiente marino. La negociación entre los interesados inevitablemente implica conflictos de intereses y compensaciones recíprocas, también puede ser una fuente de innovación de la cual a menudo surge el desarrollo. El análisis de los interesados debe abordar tres dimensiones relacionadas entre sí: la naturaleza del problema, sus límites y quiénes “tienen el problema”, teniendo en cuenta que entre ellos, los que tienen acceso a los conocimientos y capacidad son quienes participan como “actores sociales”. En la evaluación de conflictos se espera encontrar al menos cuatro tipos de interesados (Ricardo Ramírez, 2000):

4 En este documento además se presentan anexos con Bibliografía básica y Recursos en internet en relación con la Gobernabilidad


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• los que tienen derecho a la protección legal, (agentes con derechos de pesca,

licencias, permisos de pesca, cuotas, existencia de acuerdos -nacionales, internacionales- etc.)

• los que tienen influencia política, • los que tienen poder para negociar acuerdos en bloque (Asociaciones, cámaras

empresarias, cooperativas), y • los que cuentan con la simpatía del público, (ONG’s, pescadores artesanales, etc.) Es cada vez más importante escoger mecanismos e instituciones nuevos para manejar esos conflictos y resolverlos de manera productiva en interés de la sustentabilidad a largo plazo y la viabilidad económica a corto plazo, Tyler, 2000. Bajo los principios de Ostrom, 1990 es imprescindible tener mecanismos ágiles y accesibles a todos los beneficiarios para el manejo de conflictos. Estos mecanismos operan como un foro para examinar las diferencias en los intereses, verificar lo que pasa y animar a todos en la aplicación de las normas. La colaboración entre autoridades y usuarios es el nuevo signo dominante. Ochoa et al, 2001. Externalidades pesqueras La mayoría de los conflictos pesqueros devienen de la existencia de externalidades. En general se define a las externalidades como la influencia de las acciones de uno o más agentes económicos, en el bienestar de otros, sin compensación. El término externalidad también se refiere a los efectos que produce una actividad económica sobre las empresas o los consumidores ajenos a la misma y que no se reflejan en el mercado. Se consideran externalidades ambientales: la contribución (positiva o negativa) al cambio climático, la degradación de la capa de ozono, la liberación de tóxicos o pesticidas, la contribución a la reducción de la biodiversidad, el calentamiento y/o la contaminación del agua, la acumulación de residuos • Son externalidades sociales: el trabajo infantil, la explotación laboral, el trabajo en

condiciones precarias, el trabajo sin condiciones ambientales, el desplazamiento de poblaciones, la reducción de la diversidad cultural

Una gran mayoría de las externalidades en la actividad pesquera se originan en la ausencia de derechos de propiedad y en los altos costos de exclusión, induciendo a excesos en inversión de flotas en relación con la capacidad de los recursos, esfuerzos de pesca excesivos, disminución de los stocks y reducción de los beneficios económicos. La existencia de externalidades puede resolverse por la intervención gubernamental, un marco institucional que permita la compensación por externalidades o la internalización de las mismas, manejo participativo, comanejo y a través de la asignación de derechos de propiedad.


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Las externalidades pueden ser negativas, cuando generan un costo externo, o deseconomía externa, este tipo de externalidad existe cuando se dan las dos condiciones siguientes: 1. Una actividad de un agente/pesquería provoca una pérdida del bienestar a otro

agente o pesquería, y 2. La pérdida de bienestar no es compensada.

Respecto de la externalidades, es necesario realizar una reflexión respecto de los supuestos que están presentes en la teoría económica que las sustenta, especialmente en relación con las políticas de corrección (subsidios – imposiciones) que se proponen para equilibrar los costos y los beneficios colectivos para alcanzar un óptimo social (internalización de las externalidades), las hipótesis más fuertes son que: • todos los impactos externos son cuantificables y susceptibles de expresarse en

términos monetarios • todos los efectos externos son percibidos por aquellos sobre los que recaen • Por otra parte debe tenerse en cuenta que se presentan procesos inherentes a los

sistemas ambientales que no son considerados por el análisis tradicional de las externalidades.

Estos supuestos en general no se cumplen y dificultan la propuesta de políticas correctivas. En la actividad pesquera, se presentan en general externalidades negativas debido a que los usuarios del recurso no tienen en cuenta los efectos de su actividad sobre los demás, como tampoco sobre la sustentabilidad del mismo. En las pesquerías con efectos externos negativos, el costo privado no refleja el costo social, por lo que el mercado no conduce a una optimización del sistema sino que provoca situaciones de sobrecapitalización (sobre inversión) agravadas con la sobreexplotación del recurso. Es acertado valorizar la discrepancia entre el interés individual y social para integrar esa información en la toma de decisiones de los usuarios del recurso y brindar incentivos adecuados para la gestión, uso sostenible y conservación de los recursos pesqueros. Para ello es necesario el análisis del origen y la clasificación de las externalidades que se pueden presentar en una pesquería, además de la típicas externalidades ambientales y sociales que una pesquería puede provocar. Para este análisis las externalidades pesqueras se clasifican en relación con: la disputa por los Recursos, la disputa por los mercados y la Gobernabilidad. En relación con la disputa sobre los Recursos Seijo, et al, 1997 clasificaron las externalidades pesqueras en cinco categorías teniendo en cuenta parámetros biotecnólogicos en relación con el manejo de pesquerías esas categorías se agruparon en las tres siguientes, que las contienen, (se citan las definiciones de Seijo et al 1997):


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Externalidades del stock pesquero: “Ocurren cuando la entrada de nuevas embarcaciones a la pesquería reduce la magnitud del recurso a los pescadores ya existentes, incrementando sus costos de extracción. Este costo no es tomado en cuenta por los pescadores, debido a que cada uno contabiliza únicamente sus costos privados (internos) incurridos en el viaje de pesca, desestimando los costos externos que le impone a otros en términos de la reducción del recurso”. Externalidades por interdependencias ecológicas: Ocurren en pesquerías en donde las respectivas especies objetivo tienen una relación de competencia o depredación:

Externalidad en coexistencia competitiva: “considérese dos pesquerías A y B que capturan las especies objetivo S1 y S2 respectivamente, las cuales, si bien compiten por cierto recurso limitante, coexisten en ausencia de impacto humano. Un aumento del esfuerzo sobre la especie competitiva dominante S1 determinará incrementos en la abundancia de la especie S2, sobre la cual se mantiene un esfuerzo pesquero sostenido por parte de la pesquería B. En este caso puede decirse que la pesquería A le genera efectos externos positivos a la pesquería B, definidos como externalidades en coexistencia competitiva”. Externalidad por liberación competitiva: “en ausencia de impacto humano la especie competitiva inferior o subordinada S2 es excluida por la especie dominante S2. La aplicación de un esfuerzo pesquero sostenido por parte de los pescadores de la pesquería A sobre S1 tenderá a disminuir el stock, lo cual producirá a su vez el aumento de la especie competitiva inferior S2 capturada por la pesquería B, debido a un aumento en la disponibilidad del recurso limitante (e.g. espacio, alimento). En consecuencia, la pesquería A genera un efecto externo positivo a la B, el cual constituye una externalidad por liberación competitiva”. Externalidad por interdependencia trófica: “la interdependencia ecológica depredador-presa orienta la dirección de las externalidades. Un incremento en el esfuerzo pesquero de la pesquería A que tiene como especie objetivo a la presa Sp, generará un decremento en la abundancia del depredador Sd (especie objetivo de la pesquería B), ocasionando una externalidad negativa a ésta. El caso inverso sucede cuando el incremento del esfuerzo ocurre en la pesquería B: al disminuir la abundancia del depredador se incrementa la abundancia de la presa, generándose en consecuencia una externalidad positiva para la pesquería A. Ambos efectos externos constituyen externalidades por interpendencia trófica”.

Externalidades tecnológicas: Cuando el arte de pesca cambia la estructura dinámica de las poblaciones objetivo y de aquellas que constituyen la captura acompañante asociada, imponiéndole efectos externos negativos a otros pescadores, dentro de la misma pesquería y afectando la abundancia de las especies acompañantes, que constituyen especies objetivo en otras pesquerías de la región:


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Externalidad tecnoecológicas de aglomeración de buques: “El acceso irrestricto a un recurso ocasiona el aumento y la congestión de embarcaciones en un sitio de pesca restringido. Luego de cierto umbral, que es función de la extensión del sitio de pesca y de la magnitud del recurso, cada barco que se incorpora a la zona de pesca le impone externalidades de aglomeración a los demás barcos”. Externalidades secuenciales: “En pesquerías donde existen flotas artesanales o de pequeña escala y flotas industriales o mecanizadas que inciden sobre diferentes componentes de la estructura de la población de una misma especie objetivo, se generan interdependencias tecnológicas entre los dos tipos de flotas. Usualmente las embarcaciones artesanales, por su autonomía y características físicas, ejercen su esfuerzo pesquero en zonas cercanas a la costa donde habitan juveniles o adultos jóvenes de especies de peces, crustáceos y moluscos, mientras que la flota mecanizada por su mayor autonomía y tamaño opera generalmente en aguas profundas, a mayor distancia de la costa, en zonas de ocurrencia de adultos. A modo de ejemplo, incrementos sustantivos en el esfuerzo pesquero efectivo de la flota artesanal causarán una disminución en la abundancia de adultos en periodos subsiguientes, generando externalidades negativas a pescadores de la flota mecanizada. Análogamente, el aumento del esfuerzo pesquero por parte de la flota mecanizada tenderá a disminuir el stock desovante, pudiendo afectar en periodos subsiguientes el reclutamiento de juveniles y adultos jóvenes en zonas donde opera la flota artesanal”. Externalidad por pesca de especies acompañantes o incidentales: En pesquerías tecnológicamente interdependientes las flotas utilizan artes de pesca que no discriminan entre especies, de tal forma que existe una captura de especies acompañantes en una pesquería A, que disminuye la abundancia del recurso en otra pesquería B, para la cual dicha captura constituye su captura objetivo. El efecto negativo externo no contabilizado por pescadores de la pesquería A constituye una externalidad por pesca de especies acompañantes. Esta es común en pesquerías interdependientes como las de camarón y de peces demersales, donde cada flota captura la respectiva especie objetivo en la misma zona de pesca. La pesquería de camarón genera capturas incidentales de especies demersales, efecto negativo no contabilizado por la flota de camarón, lo cual genera una externalidad”. En esta definición Seijo et al, 1997, utiliza el término “incidental”, que hemos cambiado por “pesca acompañante”, ya que el ejemplo remite a dos especies objetivo que coexisten en un mismo hábitat, reservamos el término incidental para la captura de aves y mamíferos en pesquerías comerciales, (por ejemplo la captura de albatros en pesquerías con palangre, captura de delfines en pesquerías de atún, etc.).

En relación con la disputa sobre los Mercados Externalidades positivas generadas por la innovación tecnológica A pesar de las patentes y todas las disposiciones legales vinculadas a la protección de los derechos de la propiedad intelectual, existen mecanismos que


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favorecen la difusión de la tecnología o de los conocimientos básicos que permiten su desarrollo ulterior, tales como el conocimiento incorporado en los propios productos, la movilidad de personal entre empresas y la difusión del conocimiento en medios impresos (revistas especializadas). La empresa generadora de la tecnología no podrá apropiarse completamente de los beneficios derivados, otros agentes se beneficiarán también. Estos mecanismos eventualmente convierten a la tecnología en bienes públicos o semi-públicos y se conocen como efectos de derrame de los conocimientos tecnológicos. El desarrollo de algunos métodos de pesca (por ejemplo la pesca a la pareja) o de procesos de productos pesqueros (por ejemplo hamburguesas de pescado, productos conformados) son rápidamente copiados con éxito. Externalidades negativas por la imposición de barreras de entrada Se refiere a un conjunto de prácticas económicas vigentes en los mercados que imponen restricciones de acceso en forma unilateral. Entre ellas las Barreras no arancelarias que consisten en: cuotas, prohibiciones, regulaciones de etiquetado, regulaciones sanitarias y fitosanitarias, normas técnicas, regulaciones ambientales, regulaciones de toxicidad, normas de calidad. Este tipo de regulaciones favorecen y perjudican a productores similares de los países involucrados, cambiando las relaciones de intercambio. Se acepta generalizadamente que la adopción de restricciones comerciales no proporciona eficacia ni equidad cuando se realiza de forma unilateral, los mecanismos eficientes pueden ser las negociaciones multilaterales y políticas de intervención específicas. En relación con la Gobernabilidad El éxito o el fracaso de las políticas pesqueras de intervención producen externalidades positivas o negativas en la comunidad pesquera. Los gobiernos, a través de sus autoridades de aplicación, son los productores de las regulaciones pesqueras en tanto que los pescadores y los procesadores, son los demandantes de dichas regulaciones. La eficacia (o no) de los sistemas de regulación, sistemas de ordenación pesquera, y planes de desarrollo pesquero sostenible impactarán en el bienestar económico de los agentes pesqueros y las deficiencias en los sistemas de seguimiento, control y vigilancia de la ordenación pesquera resultarán en externalidades negativas (o positivas), con fuerte impacto en la sustentabilidad de los recursos y ecosistemas marinos. Los enfoques generalmente utilizados para corregir externalidades y que se convierten en políticas pesqueras específicas, son los siguientes:

Normas que traducen un estado del recurso y medio ambiente marino que es considerado aceptable (cuota, vedas, áreas, temporadas de pesca, etc): - Políticas de intervención (también denominadas de mando y control)


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Un sistema de premios (subsidios) y castigos (multas, impuestos, derechos): - Políticas de corrección

Un sistema de otorgación de derechos de propiedad: - Políticas de internalización Un sistema de comanejo: - Políticas de internalización Principales conflictos en la Región A partir de los principales conflictos (litigios) pesqueros identificados por Roberto de Andrade (1998), se elaboró la Tabla, indicando para cada uno, el tipo de problema, el tipo de efecto, las externalidades presentes y algunas políticas aplicadas. Riesgo, Incertidumbre Knight, Frank H., (1921) uno de los fundadores de la denominada Escuela de economía de Chicago, fue precursor en diferenciar entre "riesgo" (término objetivo, aleatoriedad con probabilidades conocidas, cuantificable) e "incertidumbre" (término subjetivo, aleatoriedad con probabilidades desconocidas, no cuantificable). La diferencia práctica entre estas dos categorías proviene de que para el riesgo pueden estimarse las probabilidades de ocurrencia de un fenómeno a través de experiencias del pasado, esto no es posible para la incertidumbre, ya que se trata con situaciones únicas y se relaciona con el ejercicio de juicios u opiniones respecto del curso futuro de los eventos y no del conocimiento científico. Cuando el contexto es de incertidumbre los criterios utilizados para decidir, están basados en las actitudes y los valores de los responsables de la toma de las decisiones. Knight (1921)35, distingue por lo menos cinco elementos variables, en los atributos y capacidades individuales de los agentes, para tomar decisiones en condiciones de incertidumbre: 1. La capacidad de juicio o previsión, se trata de la percepción e inferencia para

realizar juicios correctos acerca del curso futuro de eventos en su medio ambiente, en este elemento destaca la importancia de la previsión de la conducta de otros hombres contrastando con el juicio científico respecto de los fenómenos naturales.

2. La capacidad de planear, anticiparse a las situaciones futuras. 3. La habilidad para ejecutar la acción, capacidades para ejecutar los planes y los

ajustes necesarios. 4. La confianza en los propios juicios de valor frente a situaciones de incertidumbre y en

sus capacidades de ejecución, este grado de confianza en gran medida es independiente del "verdadero juicio valor".

5. Los distintos grados de confianza, frente a situaciones similares de incertidumbre, algunos individuos están dispuestos a asumir mayor incertidumbre que otros, es común que algunas personas actúen con cierta disposición a "la confianza en su suerte".


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Para los tres primeros elementos Knight (1921) identifica por los menos cuatro factores que afectan esas facultades a que hace referencia y que pueden variar independientemente:

• exactitud • celeridad • rango de tiempo al cual se ajusta la conducta • rango espacial, alcance o magnitud de la situación

Tan importantes como las diferencias que se presentan en cualquier momento entre los individuos respecto de los atributos mencionados, son sus diferentes capacidades para el cambio o desarrollo a lo largo de varias líneas de acción. De acuerdo con García y Grainger (1997) muchos de los factores ambientales en las pesquerías no se conocen bien o no se pueden predecir; en consecuencia la administración pesquera opera en un contexto de “incertidumbre”5 en el cual las decisiones deben adoptarse tomando en cuenta la probabilidad de error, las consecuencias potenciales de los errores y los posibles medios para evitarlos o, eventualmente, corregirlos mediante un enfoque precautorio. Cuando las decisiones de ordenación deben basarse en estimaciones cuantitativas, provenientes de los Modelos de Evaluación Pesquera, es deseable que los riesgos se cuantifiquen y utilicen para calcular las probabilidades de lograr los objetivos deseados y / o de incurrir en eventos indeseables. En cada uno de los componentes de una pesquería (Naturales y biológicos pesqueros, Tecnológicos, Económicos, Socio culturales e Institucionales) se presentan distintos grados de riesgo y de incertidumbre que afectan su comportamiento y determinan su éxito o fracaso. Al seleccionar una estrategia, el administrador pesquero debe estar consciente de las consecuencias inherentes a su elección. Es probable que estas consecuencias operen como una función de las relaciones causa-efecto especificadas en el modelo pesquero, de los parámetros bioeconómicos estimados y de los posibles estados de la naturaleza. Existe la probabilidad de que no se logre alcanzar el punto de referencia meta (es decir, biomasa del recurso, rendimiento, renta, empleo directo, ingresos por exportaciones, contribución a la seguridad alimentaria en zonas costeras, entre otros) debido a la índole aleatoria propia de los sistemas naturales, al conocimiento incompleto del sistema pesquero, y a los cambios en las variables exógenas económicas y biológicas / ecológicas. En la Consulta Técnica sobre el enfoque precautorio en Pesquerías se definió la incertidumbre como “la imperfección en el conocimiento sobre el estado o los procesos de la naturaleza”, también se define la incertidumbre estadística como “la aleatoriedad o el error proveniente de varias fuentes como las descritas al usar la metodología estadística”, (en este caso estrictamente estamos tratando con riesgo y no con incertidumbre, ya que, por el sólo hecho de poder cuantificar la aleatoriedad del fenómeno, la situación es de riesgo).

5 En este caso se utiliza el término “incertidumbre” para mencionar “riesgo”


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Además en la Consulta Técnica sobre el enfoque precautorio en Pesquerías se define el riesgo como “la probabilidad de que pase algo malo”6, identificando dos categorías de riesgo: - El riesgo de no lograr un PRO (punto de referencia objetivo) Caddy J.F y Mahon R. 1996. - El riesgo de exceder un PRL (punto de referencia límite) Caddy J.F y Mahon R. 1996.

Consistente con estas dos categorías de riesgo, hay dos tipos de Errores de Ordenación que pueden presentarse: - Error de Tipo 1: ocurre cuando los científicos asesoran erróneamente a los administradores de que se está produciendo una sobrepesca. - Error de Tipo 2: ocurre cuando los científicos, erróneamente concluyen que la población está subexplotada. En los Puntos de Referencia para la Ordenación Pesquera de la FAO se enumeran varias fuentes de incertidumbre en el cálculo de los puntos de referencia y en la evaluación del estado de las poblaciones, cinco tipos de incertidumbre, que emergen de un conocimiento impreciso del estado de la naturaleza, son (Rosenberg y Restrepo, 1992) en Caddy J.F y Mahon R. 1996: • Incertidumbre debida a errores de medición y sesgo, por ejemplo en las

cantidades observadas tales como la captura o los parámetros biológicos; • Incertidumbre en el proceso es la aleatoridad subyacente en la dinámica

poblacional tal como la variabilidad en el reclutamiento; • Incertidumbre en el modelo, es la especificación errónea de la estructura del

modelo; • Incertidumbre en la estimación, es la que puede resultar de cualquiera, o de una

combinación, de las incertidumbres descritas anteriormente y es la inexactitud e imprecisión por ejemplo en la abundancia o en la tasa de mortalidad por pesca;

• Incertidumbre en la implementación, es la consecuencia de la variabilidad que resulta de una política de ordenación, por ejemplo la incapacidad para alcanzar exactamente el objetivo de una estrategia de captura.

Incertidumbre en el Sistema Pesquero Es necesario destacar que la diferenciación realizada sobre los conceptos Riesgo e Incertidumbre no es seguida en los documentos de FAO que citaremos en esta unidad, ya que en la consulta científica orientada al establecimiento de un enfoque precautorio en la investigación y manejo de recursos pesqueros oceánicos, se acordaron las siguientes definiciones conceptuales: riesgo es la probabilidad de ocurrencia de un evento no deseado, incertidumbre es el conocimiento incompleto respecto de un proceso o estado de la naturaleza, e

6 Si bien es común la utilización del término riesgo para indicar resultados negativos, en términos aleatorios esta afirmación es falaz.


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incertidumbre estadística es la estocasticidad o error proveniente de varias fuentes, utilizando métodos estadísticos, por lo tanto se usarán indistintamente. Una importante fuente de incertidumbre para los administradores es considerar en qué medida las fluctuaciones naturales (agravadas por el cambio climático global) y los impactos que produce el hombre son los responsables de los cambios que se observan en el recurso y los patrones de uso. Garcia y Grainger (1997) indican que el reconocimiento de la incertidumbre y de la necesidad de contar con una administración que limite los resultados negativos que de ella resulten, tanto para los recursos como para la gente, condujo a reconocer entre otros: (a) el riesgo de tener como objetivo el Rendimiento Máximo Sustentable y la necesidad de contar con un rango más amplio y precautorio de los objetivos de administración y con puntos de referencia límite; (b) la necesidad de cuantificar mejor los límites de confianza de las recomendaciones científicas y la robustez de los sistemas de administración frente a la incertidumbre; (c) la necesidad de evaluar los impactos y/o contar con proyectos piloto como base para una autorización previa a la introducción de nuevos métodos y artes de pesca. Al seleccionar una estrategia, el administrador pesquero debe estar consciente de las consecuencias inherentes a su elección. Es probable que estas consecuencias operen como una función de las relaciones causa-efecto especificadas en el modelo pesquero, de los parámetros biológicos y económicos estimados y de los posibles estados de la naturaleza. Existe la probabilidad de que no se logre alcanzar el punto de referencia meta (es decir, biomasa del recurso, rendimiento, renta, empleo directo, ingresos por exportaciones, contribución a la seguridad alimentaria en zonas costeras, entre otros) debido a la índole aleatoria propia de los sistemas naturales, al conocimiento incompleto del sistema pesquero, y a los cambios en las variables exógenas económicas y biológicas ecológicas. Seijo et al, 1997 describen siete fuentes de incertidumbre en pesquerías marinas, identificadas por Hilborn & Peterman (1996) asociadas a la evaluación y ordenación de los recursos en el apartado Principales fuentes de incertidumbre en pesquerías marinas. Leer en: http://www.fao.org/DOCREP/003/W6914S/W6914S08.HTM#ch8 (1) Incertidumbre en la estimación de la abundancia del recurso (2) Incertidumbre en la estructura del modelo utilizado para analizar la pesquería (3) Incertidumbre en los parámetros del modelo. (4) Incertidumbre en el comportamiento de los usuarios del recurso al esquema de manejo. (5) Incertidumbre en las condiciones ambientales futuras. (6) Incertidumbre sobre las condiciones económicas, políticas y sociales futuras. (7) Incertidumbre sobre los objetivos futuros de ordenación. En Puntos de Referencia para la Ordenación Pesquera Caddy y Mahon (1996) describen: Los Tipos de incertidumbre http://www.fao.org/docrep/V8400S/v8400s05.htm#3.1%20tipos%20de%20incertidumbre


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La Estimación de la incertidumbre y del riesgo http://www.fao.org/docrep/V8400S/v8400s05.htm#3.2%20estimación%20de%20la%20incertidumbre%20y%20del%20riesgo

El Asesoramiento a los administradores sobre incertidumbre y riesgo http://www.fao.org/docrep/V8400S/v8400s05.htm#3.3%20asesoramiento%20a%20los%20administradores%20sobre%20incertidumbre%20y%20riesgo

La discusión sobre incertidumbre se centró en los temas relacionados con la evaluación pesquera. Algunos fracasos en la ordenación de pesquerías (bien estudiadas) condujeron a explorar otras fuentes de errores, como por ejemplo las fallas en la implementación de los planes de manejo y en el comportamiento de los grupos de interés. A continuación clasificaremos las distintas fuentes de incertidumbre en relación con los Subsistemas que integran el Sistema Pesquero y centraremos el análisis en aquellos no profundizados por la bibliografía arriba mencionada. Figura 3. Subsistema Jurídico Institucional Incertidumbre sobre los objetivos futuros de ordenación En el proceso de toma de decisiones las prioridades establecidas sobre el sector pesquero, objetivos pesqueros y objetivos de manejo pueden cambiar para adaptarse a nuevas condiciones, por ejemplo del medio ambiente o de entorno internacional. Los objetivos actuales pueden no ser los objetivos del futuro, las acciones presentes de manejo pueden afectar los objetivos a largo plazo. Incertidumbre en la implementación Falla en el control de la explotación por cualesquiera de las medidas de monitoreo, control y vigilancia, falta de oportunidad de participación durante su desarrollo o por simples desacuerdos con las medidas que se han establecido, falla al incorporar información no biológica, o su incorporación incorrecta. Incertidumbre en el comportamiento de la agencia o de los administradores Atribuible a los juicios de valor empleados al momento de tomar decisiones para el manejo de un recurso, como decisiones erróneas, una inadecuada percepción del nivel de los stocks, incapacidades para interpretar la información sobre riesgos asociados a niveles de explotación. Incertidumbres en la investigación pesquera Incertidumbre en la estimación de la abundancia del recurso; incertidumbre en la estructura del modelo utilizado para analizar una pesquería; Incertidumbre en la estimación (es la que puede resultar de cualquiera, o de una combinación, de las incertidumbres descritas anteriormente). Las principales incertidumbres en la evaluación de poblaciones y de stock explotables se refieren a incertidumbre en las estimaciones del tamaño de la población. Las principales fuentes son: las incertidumbres en el reclutamiento, en la mortalidad natural, en el cálculo del esfuerzo o la captura por unidad de


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esfuerzo y en la distribución de las poblaciones muestreadas al utilizar modelos naturales. Las incertidumbres en la evaluación afectan al proceso de estimación del crecimiento del stock y por lo tanto avanzan sobre el subsistema productivo, ya que determinan el nivel posible de explotación y el abastecimiento de la industria. Subsistema Natural Incertidumbre por interacciones de los recursos con el medio ambiente. Incertidumbre en el proceso. Fuentes: Variabilidad en factores abióticos, los cuales afectan la distribución y abundancia del recurso en el tiempo y en el espacio. Incertidumbres por Interdependencias ecológicas Fuentes: Efectos de interdependencias ecológicas dados por procesos intra e interespecíficos, que afectan no sólo a la especie objeto de explotación, sino también a la composición relativa de la comunidad en la cual ocurre. Incertidumbres del Recurso Fuentes: Tamaño del Stock y estructura de edades, Mortalidad Natural, Heterogeneidad espacial, Migraciones, Parámetros stock reclutamiento, Relación stock reclutamiento, Interacciones multiespecies. Subsistema Construido Inadecuación de la infraestructura La inadecuación de la infraestructura se refiere a la disponibilidad de puertos o lugares de desembarques adecuados y cámaras de almacenamiento; también a problemas de obsolescencia, deterioro por falta de mantenimiento y modernización. Estas cuestiones tienen efectos directos sobre los costos de operación de desembarques, afectan la calidad asociada a la manipulación de los productos desembarcados y el precio obtenido de primera venta. La disponibilidad de infraestructura de cámaras a largo plazo es en sí misma una fuente importante de incertidumbre especialmente en pesquerías de pequeña escala, considerando que la capacidad de frío es una de las mayores necesidades para desarrollar este tipo de pesquerías. Incertidumbres por efectos de otras actividades urbano industriales Este tipo de incertidumbre se origina en la contaminación de origen terrestre, de otras actividades productivas (urbanas, industriales, agrícolas, turismo) que devienen en degradación de los hábitat, afectando zonas de desove y en el peor de los casos en mortandad masiva de peces. Subsistema Productivo Las incertidumbres económicas y tecnológicas, asociadas a las capturas, al procesamiento y a los mercados, impactan sobre los beneficios esperados, lo


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que afecta al comportamiento del buque y la flota y por lo tanto a la mortalidad por pesca, completando en consecuencia la cadena hasta el Subsistema Natural. Incertidumbre por cambios en las regulaciones gubernamentales Regulaciones pesqueras Una fuente de incertidumbre para el Subsistema Productivo son los cambios en la regulación de las actividades pesqueras: variaciones en el tiempo de las cuotas, distribuciones entre grupos de usuarios, tamaños mínimos o máximos, temporadas de pesca, vedas, que producen incertidumbres importantes en los desembarques y por lo tanto en el abastecimiento de la industria, con efectos sobre la demanda final. Regulaciones ambientales y de salubridad Las regulaciones ambientales y de salubridad afectan directamente a las firmas procesadoras. Las incertidumbres se incrementan aún más cuando se consideran las regulaciones estatales y locales a que a menudo son objeto de estrictos controles resultantes de las necesidades locales o presiones políticas. Aún cuando se ponen en efecto las regulaciones de salubridad y ambientales "correctas", la acción de una firma o de unas pocas firmas pueden afectar en forma adversa la imagen total y el mercado para un producto específico debido a la naturaleza y la percepción que los consumidores tienen de los productos pesqueros. Es bastante común que problemas de salubridad producidos por la acción de un solo procesador, tengan efectos adversos en los mercados regionales o nacionales. Incertidumbres en la captura y desembarques Variaciones en el esfuerzo de pesca El esfuerzo pesquero puede variar inducido por condiciones ambientales y biológicas que afectan el comportamiento de las especies objetivo y por la pérdida de naves o artes de pesca, contribuyendo a cambios en la composición de las capturas y desembarques, con efectos directos sobre el abastecimiento. Otras variaciones del esfuerzo originadas por diferentes poderes de pesca, tipos de flotas, artes utilizados, así como por la heterogeneidad en las habilidades de los patrones de pesca y las tripulaciones correspondientes, afectan al proceso de evaluación de poblaciones. Variabilidad en los precios de insumos y productos La variabilidad del precio de algunos insumos importantes (como el combustible) y las incertidumbres en la formación de los precios para las especies objetivo y acompañantes, determinan cambios en la intensidad de explotación y en la cantidad desembarcada del recurso, afectando el proceso de evaluación de poblaciones, el abastecimiento de la industria y la demanda final. Incertidumbres en el procesamiento Las principales incertidumbres en el procesamiento están relacionadas con el abastecimiento, el almacenado (acopio) de productos, con la adopción de nuevas tecnologías y con el desarrollo de nuevos productos.


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Abastecimiento El abastecimiento de materia prima (pescados y mariscos) es considerado como la mayor fuente de incertidumbre para el sector industrial de procesamiento, originándose ésta tanto internamente, como en el exterior (cuando se importan la materia prima o algunos insumos estratégicos). Las incertidumbres internas se originan en las ya mencionadas, variaciones de los stocks, cambios del esfuerzo, variabilidad en los precios de los insumos y regulaciones gubernamentales. Cuando el abastecimiento proviene del exterior (importaciones), aumenta el grado de incertidumbre, ya que en general se desconocen las características de producción del exterior, a las que se agregan las fluctuaciones propias de las variables asociadas al comercio internacional (tipos de cambio, nomenclaturas, estándares de calidad, barreras comerciales, etc.) que afectan las cantidades y precios de los productos importados, (Prochaska, 1984). Para la mayoría de las especies y para períodos normales puede predecirse la probabilidad de ocurrencia de las variaciones estaciónales y cíclicas, también pueden calcularse los riesgos de alcanzar las cantidades requeridas para el procesamiento y la comercialización a través de mantener productos en cámaras o almacenes, sin embargo el mantenimiento en cámaras de productos pesqueros lleva asociados otros riesgos en relación con la perecibilidad de los productos y los costos de mantenimiento que afectan la rentabilidad final de las firmas. Los cambios en el abastecimiento originados en los factores aleatorios del medio ambiente crean incertidumbres que generalmente no pueden ser compensadas a través de cambios en los inventarios planificados por la industria. Almacenado El almacenado se mencionó corno un medio para reducir los riesgos del abastecimiento. En el mercado de pescados frescos es común un período de acumulación de una o dos semanas para envíos económicamente eficientes. Para productos congelados y enlatados los períodos de almacenamiento son más largos, por ejemplo para gádidos congelados según el tipo de producto pueden variar entre uno y dos años. El balance entre costos de almacenaje y precios a obtener, requiere de un cuidadoso análisis de riesgos. Las firmas de comercialización o los procesadores que exportan grandes volúmenes, a menudo deben encarar el riesgo de no disponer de un espacio para almacenaje suficiente y esto puede ser afrontado con acuerdos entre empresarios. Cambio Tecnológico y Nuevos Productos El desarrollo de los métodos de procesamiento y de gestión, para la industria pesquera fue muy acelerado en las dos últimas décadas. Cuando se desarrolla rápidamente la tecnología existe una cierta incertidumbre a medida que se adopta el equipamiento, además si el equipamiento es especializado el riesgo aumenta frente a un mercado que se percibe como altamente diferenciado para productos finales. El desarrollo de nuevos productos se enfrenta con las incertidumbres (de mercado y demanda) a través de la aceptación de los consumidores, precio y forma del producto; el riesgo de pérdidas por la introducción de nuevos productos es generalmente alto y las tasas de beneficios son variables para cada producto individual. Cuando los productos se desarrollan a partir de especies


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poco estudiadas aumenta significativamente el riesgo de abastecimiento y cuando se trata de productos para exportar hay que considerar las situaciones del entorno de comercio internacional y de los consumidores finales. Incertidumbre en la comercialización Las incertidumbres en la comercialización se analizan desde la perspectiva del vendedor y se clasifican en incertidumbres en el precio, en los atributos del producto y en las diferencias de mercado. Precio de los productos Para tomar decisiones de comercialización son necesarios precios y cantidades exactos, oportunos y periódicos, por tipo de producto y mercado. La falta de datos confiables crea incertidumbres en la comercialización. La información sobre precios y cantidades en la primera venta generalmente está disponible, pero aún en este nivel a menudo son inadecuados, ya que para la mayoría de las especies están disponibles meses después de realizadas las ventas. Los precios mayoristas y minoristas sólo se conocen para las especies más importantes, y no se informan en general diferenciales de precio por tamaño o calidad. Es esencial disponer de un pronóstico de precios para planificar el procesamiento y el almacenado de productos, así como el momento adecuado para la comercialización, esto es posible para grandes empresas pero está más allá de las capacidades de las pequeñas y medianas empresas y por lo tanto es un dato a tener en cuenta cuando se establecen objetivos de desarrollo pesquero. Numerosas incertidumbres están asociadas con los mercados externos y revisten especial importancia para aquellos países que exportan la mayor parte de su producción. Las exportaciones se ven afectadas por distintas incertidumbres, que tienen origen en las diferentes políticas internas y externas de los gobiernos (barreras arancelarias, barreras sanitarias, costo del transporte, tasas de cambio, tasas de interés), que afectan por un lado los precios y por el otro el nivel de ingreso de los consumidores externos. Atributos del producto Los productos alimenticios marinos son altamente perecederos, por lo tanto siempre existe el riesgo por la pérdida del producto, además cuando se carece de grados uniformes o estándares se incurre en incrementos del riesgo por rechazos de los envíos. Las firmas comercializadoras (y productoras) para reducir estos riesgos invierten en procesos de garantía de calidad, realizan esfuerzos de promoción de la imagen del producto y comunicación comprador-vendedor, que tienen efectos sobre los costos y la rentabilidad, cuestión que se agrava cuando no pueden predecir los precios. Algunos cambios en la imagen del producto son de difícil predicción y pueden causar serias pérdidas económicas, como sucede en los mercados de moluscos bivalvos (ostras, almejas y mejillones) que son afectados periódicamente por mareas rojas, u otras pesquerías que se vieron afectadas por concentraciones de pesticidas, mercurio y cadmio.


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Diferencias de mercado Dos tipos de riesgo son importantes en la comercialización: la variación en los márgenes de comercialización entre mercados y el tiempo de retardo en el proceso de comercialización. Los compradores que adquieren productos para su almacenamiento y reventa se arriesgan a cambios adversos de precios, ya que con frecuencia (aún a corto plazo) existe un retraso entre el momento en que comienza la acumulación de productos y las ventas finales en mercados distantes de pescado fresco, período que se considera amplio para la variación de precios. Cuando el acopiador realiza las operaciones por comisión, el riesgo es transferido al productor. Mercados externos Condiciones de incertidumbre se presentan cuando las empresas locales exportan sus productos y cuando los productos extranjeros ingresan al país para competir con los nacionales, ya sea en el mercado de productos finales al consumidor o en el mercado de materia prima (ventas a empresas procesadoras). Los exportadores enfrentan para sus productos tradicionales, condiciones de riesgo, asociadas con las políticas internacionales y económicas (políticas y acuerdos comerciales, aranceles, subsidios, barreras para arancelarias, tipos de cambio. Sin embargo, aparecen nuevas incertidumbres cuando se realizan intentos para establecer nuevos mercados para especies no tradicionales, respecto de los gustos y las preferencias de los consumidores, de la nomenclatura adecuada y un embalaje aceptable. Las importaciones de productos pesqueros provocan incertidumbres en las empresas procesadoras y en los mayoristas, ya que estos productos compiten con los productos elaborados internamente, con riesgos en relación con los precios, la publicidad y la calidad. Las políticas económicas (tipo de cambio) y las condiciones económicas mundiales (estímulos de los países exportadores) son también fuente de incertidumbre. De acuerdo con Prochaska (1984) puede afirmarse que respecto de los sectores de procesamiento y comercialización se han realizado pocos estudios sistemáticos de las incertidumbres y las más importantes provienen de la variabilidad de los abastecimientos y de la falta de información de los mercados, por lo tanto los esfuerzos iniciales de investigación sobre las incertidumbres en el procesamiento y la comercialización deberán ser orientados a su descripción, clasificación y cuantificación. Subsistema Social Incertidumbre por cambios en el comportamiento de los usuarios del recurso Como consecuencia de la implementación de un plan de manejo pueden surgir incertidumbres en el comportamiento de los usuarios del recurso, debido a que


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éstos cambian la asignación espacial y temporal de su esfuerzo de pesca, la selección de las especies objetivo y de las artes de pesca a utilizar y la veracidad del contenido de los partes de pesca, informes sobre capturas por especie. Incertidumbre por cambios de actitudes respecto de las regulaciones Cuando las regulaciones y las normas no surgen de un proceso participativo el grado de cumplimiento de las mismas puede ser bajo o nulo, esto es posible si los sistemas de monitoreo, vigilancia y control son laxos. Por otra parte en algunas pesquerías costeras y artesanales, para la aceptación de algunas reglamentaciones, (por ejemplo determinadas artes de pesca, dispositivos de selectividad, etc.), debe existir un proceso previo de capacitación y entrenamiento. Incertidumbre por el comportamiento de los administradores pesqueros En general la autoridad de aplicación de las políticas pesqueras no es un bloque único de pensamiento, está integrada por políticos, burócratas y agentes con intereses diferentes. Cada uno de ellos tiene visiones diferentes sobre el mundo, que determinan en gran medida sus decisiones, en razón de la heterogeneidad de los valores y preferencias, la cantidad y calidad de la información y de las investigaciones, así como su capacidad para interpretarlas. Anderson (1984) incorpora como fuente de incertidumbre a las personas o instituciones de administración pesquera ya que el comportamiento de la agencia o de las personas encargadas de la regulación es en muchas ocasiones impredecible. De acuerdo con Hannesson (1984) en democracia los políticos tienen que buscar legitimidad para convencer a un suficiente número de votantes sobre la utilidad de sus servicios, aunque satisfacer los intereses de grupos bien definidos parecer ser una vía mas directa hacia el poder y la influencia, por lo tanto acciones de manejo que parecen ser las mejores, suelen ser reemplazadas por otras que responden a algunos privilegios originados previamente, por haber recibido el soporte o apoyo para ejercer los poderes de gobierno. En general si no existen Políticas de Estado de largo plazo, los tiempos normales de la gestión política son inferiores a los necesarios para producir resultados exitosos en la ordenación y manejo de pesquerías. En cuanto a los burócratas es razonable concluir que desean cierta estabilidad, adhiriéndose a rutinas y regulaciones establecidas, que dejan poco margen para la flexibilización e innovación. Los burócratas tratan de maximizar su presupuesto, (que en algunos países pueden ser mínimos) algunas veces lo logran porque son los únicos con la suficiente información sobre la naturaleza de los beneficios y los costos de las políticas pesqueras, (Anderson, 1984). Esto última indica la importancia que tiene la determinación de los costos de las regulaciones gubernamentales. Estas cuestiones relacionadas con distintos intereses cambian los objetivos de manejo introduciendo fuentes de error en proceso.


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Incertidumbre por comportamientos asociativos y competitivos entre actores Los comportamientos asociativos y competitivos entre los grupos de interés de la pesca introducen incertidumbres, producto de esas interacciones, con distintos efectos ya se trate de los grupos involucrados o no. Por ejemplo la asociación de empresarios procesadores para la compra de materia prima, puede afectar la rentabilidad de propietarios de pequeñas embarcaciones. Incertidumbre sobre el consumo Las incertidumbres sobre el consumo generalmente tienen efecto sobre el comportamiento de consumidor y la predicción de la demanda de productos pesqueros. Existen principalmente dos factores que dificultan a los administradores pesqueros (o economistas pesqueros) la predicción de la demanda, los factores que producen incertidumbres respecto del consumo y los que afectan al consumidor directamente y por lo tanto a los modelos que se construyen para describir su comportamiento. La incertidumbre respecto del consumo aparecerá en cualquier momento en que existan factores difíciles de predecir y para los cuales la demanda es especialmente sensitiva. Las principales causas de variaciones en la demanda pesquera son en general predecible, como la estacionalidad o en el largo plazo las preferencias culturales, que no presenten problemas particulares para la realización de pronósticos. Sin embargo existen dos fuentes importantes de variación de la demanda que son difíciles de predecir: cambios en los niveles de ingresos y el comportamiento de los productos sustitutos. Sin embargo, la incertidumbre respecto del consumo que tiene particular importancia para la organización industrial, parece tener escasa significación en relación con el manejo pesquero, resulta más fácil de entender por los administradores y en general estamos en una situación de riesgo si se proveen estimaciones aceptables precios. Cambios en el nivel de ingreso La demanda para muchas especies de peces es muy sensitiva a los cambios de los distintos niveles de ingresos. Los crustáceos y algunos moluscos y una parte importante del pescado fresco, se comercializan a través restaurantes, por lo que fuertes disminuciones de los ingresos disminuyen considerablemente las salidas fuera del hogar (almuerzos y cenas fuera del hogar), reducen las vacaciones y la demanda de productos pesqueros de alto precio. Productos elaborados con especies como la langosta, los cangrejos, ostras, langostinos y salmón, presentan altas elasticidades ingreso. En general las recesiones económicas, tienen un impacto negativo muy importante sobre el consumo de los productos de la pesca. Cambios en el precio de los bienes sustitutos Una segunda fuente potencial de incertidumbre se encuentra en la habilidad para predecir eventos en relación con el comportamiento de los mercados de productos alimenticios. Los efectos de precios cruzados pueden ser una fuente importante de incertidumbre, otros productos cárnicos (pollos, cerdo, vacunos,


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corderos) u otras especies de peces, moluscos o crustáceos. Los cambios en los precios de los bienes sustitutos provocan variaciones en la demanda del bien en cuestión, que tienen efecto en el patrón de explotación de la especie analizada. Es necesario atender a la naturaleza estocástica de los precios de las especies competidoras, ya que compiten por los mismos mercados y la demanda de cada uno afectará el precio de la otra especie. En resumen la incertidumbre asociada con la naturaleza estocástica de las poblaciones de peces genera incertidumbre respecto del precio de los productos pesqueros sustitutos, produciendo serias complejidades en la predicción de la demanda. Incertidumbres del consumidor La incertidumbre del consumidor tradicionalmente está asociada con la información limitada de los precios en los mercados internos. Las últimas investigaciones sugieren que la incertidumbre respecto a la calidad de un producto es la de mayor significación, es cara y difícil de obtener, particularmente para aquellos bienes definidos como “bienes de "experiencia", aquellos tipos de bienes para los cuales no se determina su utilidad hasta que no son consumidos, bienes que deben ser comprados y consumidos antes de que su calidad pueda ser evaluada. Muchos de los productos pesqueros son bienes de experiencia debido a que la incertidumbre respecto a su grado de frescura, tamaño y ciertos atributos de gusto o textura no pueden ser eliminados antes del consumo, lo cual puede agravarse cuando hay ausencia de tamaños mínimos o estándares de calidad. Aunque es difícil de documentar la percepción de los consumidores sobre la calidad parece tener un impacto significativo sobre la demanda, por ejemplo de acuerdo con el resultado de encuestas al consumidor en Buenos Aires y Mar del Plata la percepción sobre la calidad fue uno de los determinantes de la baja frecuencia en el consumo, Nancy E. Bockstael (1984) brinda dos ejemplos de respuestas a cambios en la calidad: A principios de la década del ´70 grandes capturas de langostino conjuntamente con rápidas importaciones llevaron a tener excesivas existencias de langostino y largos períodos de almacenaje. El resultado de las grandes existencias fue un promedio de calidad bajo de langostino congelado comprado y una resultante declinación en el crecimiento de la demanda de langostino. En la década de 1960 otro incidente involucró la sustitución del bacalao por pollock desmenuzado, en la producción de fish-blocks. Los consumidores no podían determinar las diferencias de calidad en las porciones elaboradas a partir de estos bloques hasta después de comprados. El resultado fue una baja percepción de calidad de pescado y un desplazamiento negativo de la curva de demanda para filetes y porciones de pescado. La información sobre calidad específica no sólo reducirá la incertidumbre del consumidor y el comportamiento resultante de riesgo adverso, sino que también producirá premios a ser pagados a aquellos productos de más alta calidad a lo largo de la cadena de comercialización, a través de sistemas de certificación de calidad, ecoetiquetado, denominación de origen, etc.). Otro tipo de incertidumbre del consumidor son los riesgos de salubridad, relacionados con características del medio ambiente, si bien estos son mayores


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en mariscos que en peces, aumenta la inseguridad cuan los peces proceden de grandes lagos contaminados y pueden causar temporariamente disminución del consumo, (contaminación por metales pesados, salmonella y presencia de marea rojas). Ocasionalmente la reacción del consumidor es precipitada por un incidente o catástrofe tal como la marea roja o la descarga de contaminantes, generalmente no se limita a la incertidumbre respecto de las especies directamente contaminadas, sino que se generaliza la incertidumbre (aunque el riesgo no sea genuino) a especies geográficamente relacionadas,. Las políticas pesqueras recomendadas de intervención para estos casos son las certificaciones de calidad y brindar información exacta sobre los riesgos de salubridad para reducir la innecesaria abstinencia de consumo. Finalmente este enfoque sistémico de las incertidumbres puede complementarse con un análisis de las mismas asociadas a los componentes de las pesquerías. Así las incertidumbres biológicas y ambientales afectan al crecimiento del stock y por lo tanto avanzan hasta el componente económico de las pesquerías. De manera similar las incertidumbres económicas y de mercado, afectan a los beneficios esperados, lo que afecta al comportamiento del buque y la flota y por lo tanto a la mortalidad por pesca, completando en consecuencia la cadena hasta el componente biológico. Pregunta de Reflexión: ¿Cómo afectan los conflictos, externalidades e incertidumbre, a la fijación de objetivos y estrategias para la pesca responsable?

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Politicas pesqueras 2

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