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Políticas públicas de apoyo a la agricultura urbana y periurbana.El rol de los municipios y de la regulación

local en Lima Metropolitana

Políticas públicas de apoyo a la agricultura urbana y periurbana.

El rol de los municipios y de la regulación local en Lima Metropolitana

Hecho en el depósito Legal en la Biblioteca Nacional del Perú No.: 2018-15979

Cuso InternationalRoca de Vergallo 123, Of. 501, Magdalena, Lima 17, Perúcusointernational.org

Red de Agricultura Ecológica del Perú (RAE)

Plataforma Agricultura en Lima

agriculturaenlima.org

Elaboración de contenidosSolange van Kemenade, PhD., Cooperante de Cuso International en la Red de Agricultura Ecológica del Perú (RAE) Diseño y diagramación:Julia StomalCooperante de Cuso International

Impreso en: Tarea Asociación Gráfica EducativaPasaje María Auxiliadora 156 - 164, Breña - Lima, PerúPublicado en octubre de 2018

Primera edición: Lima, Perú, octubre de 2018

Cuso International es una organización de caridad registrada en Canadá (No. 81111 6813RR0001) y una organización 501©3 registrada en Estados Unidos (No. 42-1769535).

Cuso International agradece el apoyo financiero de Gobierno de Canadá a través del Department of Global Affairs Canada.

Contenido

Presentación

Puntos destacables del informe

Introducción

SECCIÓN 1. LA LITERATURA SOBRE EL TEMA

La definición de agricultura urbana y periurbana

Los temas principales abordados en la literatura

La agricultura urbana, una actividad en constante crecimiento

Los beneficios de la agricultura urbana

El nacimiento de la regulación sobre la agricultura urbana

Legislación y marcos regulatorios sobre la agricultura urbana en América Latina y en Perú

Políticas públicas y marcos normativos locales

Adaptación de la agricultura urbana a contextos urbanos limitativos

El perfil de los agricultores y agriculturas urbanos y la diversidad de iniciativas de agricultura urbana

Evaluación de políticas públicas y de normas en agricultura urbana

Los efectos esperados de las políticas públicas de agricultura urbana

Los efectos no esperados de las políticas públicas de agricultura urbana

Conclusiones de la sección

SECCIÓN 2. LA PERSPECTIVA DE LOS INFORMANTES CLAVE

El contexto. Políticas y normativas de agricultura urbana en Lima Metropolitana

El impacto de los marcos normativos

Equidad de género e impacto de las políticas de AU

Limitaciones de las políticas de agricultura urbana

Ordenanzas municipales e impacto sobre la comercialización de los productos de agricultura urbana

Desafíos y condiciones favorables para la regulación de la agricultura urbana y de la comercialización


SECCIÓN 3. LA PERSPECTIVA DE LOS AGRICULTORES Y AGRICULTORAS

Logros alcanzados en relación a la existencia de normativas municipales

Impactos positivos para las agricultoras y agricultores desde la puesta en marcha de la política u ordenanza municipal

Otros resultados derivados de la implementación de las políticas locales

Límites en la implementación de políticas y ordenanzas municipales

La ausencia de normativas municipales

Desafíos que confrontan los agricultores y agricultoras

Procesos de incidencia y relación con los gobiernos municipales


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SECCIÓN 4. LA REGULACIÓN LOCAL (ORDENANZAS Y DECRETOS MUNICIPALES)

Regulación en Lima Metropolitana

La ORDENANZA MUNICIPAL Nº 021-2007/VMT, Municipalidad de Villa María del Triunfo

La ORDENANZA MUNICIPAL Nº 462/MC de la Municipalidad de Comas

La ORDENANZA MUNICIPAL N° 1629 / de la Municipalidad Metropolitana de Lima

Otras iniciativas distritales en Lima metropolitana

Iniciativas innovadoras en otros países


SECCIÓN 5. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

Importancia y ventajas de la agricultura urbana

La elaboración de políticas de agricultura urbana basadas en evidencias

Monitoreo y evaluación

Principios que deben guiar la regulación en agricultura urbana y participación de agricultores

Resultados y límites de las regulaciones existentes

Enfoque de género

Otras áreas de jurisdicción municipal que podrían mejorarse

SECCIÓN 6. GUÍA PARA LA ELABORACIÓN de NORMATIVAS MUNICIPALES

Referencias

Anexo 1. Tipos de agricultores urbanos y periurbanos

Anexo 2. Municipios distritales de Lima: normas y programas relacionados con la agricultura urbana

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Abreviaciones

ALDA Alimentando Lima desde adentro

AU Agricultura urbana y periurbana

CCT Carga total del trabajo

FAO Food and Agriculture Organization of the United Nations

MML Municipalidad Metropolitana de Lima

RAE Red de Agricultura Ecológica del Perú

UNALM Universidad Nacional Agraria La Molina

VMT Villa María del Triunfo

VES Villa El Salvador

SJL San Juan de Lurigancho

Políticas públicas de apoyo a la agricultura urbana y periurbana:El rol de los municipios y de la regulación local en Lima Metropolitana

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Ale Calle

Presentación

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En el contexto de Lima Metropolitana, los agricultores y agricultoras se enfrentan a desafíos importantes como el acceso insuficiente al agua de riego, las plagas, la falta de recursos para difundir sus actividades, para comercializar y para transformar los productos agroecológicos, así como la presión urbanizadora que amenaza las pocas tierras agrícolas y los espacios urbanos existentes donde se podría desarrollar la actividad.

Los resultados del estudio confirman la importancia de los aspectos regulatorios en la promoción de la agricultura urbana y en la creación de condiciones favorables y estables para las personas que la practican. Un marco regulatorio integral y preciso confiere legalidad y legitimidad a la práctica. Permite, además, tanto a las autoridades locales como a los agricultores y agricultoras una planificación a mediano y largo plazo, con repercusiones positivas tanto en el desarrollo económico local como en el bienestar de las personas y familias que practican la AU.

En un contexto medioambiental adverso que pone frecuentemente en riesgo el acceso de algunos distritos a los alimentos, una producción de proximidad al alcance de los residentes en caso de fenómenos meteorológicos y catástrofes naturales, parece ser una solución para priorizar por parte de las autoridades municipales, regionales y nacionales.Los resultados de esta investigación podrán contribuir a reforzar las normativas municipales existentes y a implementar nuevas. Para ello, se incluyen una serie de recomendaciones y una guía de orientación para la elaboración de una regulación integral de promoción de la AU. Esta regulación debe, sin embargo, acompañarse de un compromiso a largo plazo por parte de las autoridades municipales, sin el cual es imposible asegurar una de las principales condiciones de éxito de estas políticas.

Presentación

En las dos últimas décadas, se constata un crecimiento constante de la agricultura urbana y periurbana (en países del Norte y del Sur), y son numerosos los gobiernos municipales que han adoptado políticas y programas que promueven esta actividad.

La agricultura urbana y periurbana (AU) constituye una oportunidad de intervención efectiva en política pública que requiere una baja inversión de recursos públicos y genera importantes beneficios sociales, económicos y ambientales. Las experiencias llevadas a cabo en América Latina y otras regiones en el mundo demuestran que los gobiernos municipales que invirtieron en estas políticas han convertido sus espacios urbanos en ciudades más verdes (FAO, 2016); lograron reducir la inseguridad alimentaria y la desnutrición infantil; generar empleos para los sectores más desfavorecidos, y sensibilizar la población en el cuidado del medio ambiente, entre otros logros. Los agricultores y agricultoras forjan, además, a través de la práctica de la AU, identidades sociales y una conciencia cívica ecológica. Los huertos son espacios de socialización e intercambio vecinal, permitiendo igualmente el reforzamiento de los lazos familiares y una mayor equidad en las relaciones de género.

Este documento presenta una investigación cuyo objetivo era el de identificar prácticas ejemplares en materia de políticas públicas de promoción de la AU y, en particular, sobre el rol de los municipios y de la regulación local en Lima Metropolitana. En una primera etapa, y a partir de una revisión de la literatura, se examinaron las intervenciones de este tipo en países europeos, norteamericanos y latinoamericanos; en una segunda etapa, se analizaron las regulaciones existentes en la ciudad de Lima Metropolitana. Además de la revisión de la literatura mencionada, se realizaron entrevistas con informantes clave (funcionarios, académicos, activistas) y con agricultoras y agricultores urbanos y periurbanos. Estas entrevistas exploraron la visión de los dos grupos sobre: a) el impacto de los marcos regulatorios existentes, b) los desafíos de los agricultores y agricultoras, c) la relación con los gobiernos locales y los procesos de incidencia. Se procedió posteriormente a un análisis comparativo entre las normativas existentes en los distritos de Lima Metropolitana y las de otros países, así como de otros instrumentos de gobernanza local que la promueven (ej. Planes de Desarrollo Local Concertado, presupuestos participativos). Este análisis contribuyó a identificar dimensiones importantes que deberían ser incluidas en las ordenanzas municipales y otros instrumentos regulatorios que las acompañan. Reveló, asimismo, ciertos vacíos jurídicos en las regulaciones existentes.


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La revisión de la literatura • En las dos últimas décadas, se constata un

crecimiento constante de la agricultura urbana (en países del Norte y del Sur).

• Son numerosos los gobiernos municipales que han adoptado políticas y programas de apoyo a la agricultura urbana y periurbana (AU).

• La AU se considera como una estrategia de sostenibilidad ambiental, económica y social. Se implementa asociada a otros programas sociales como los de seguridad alimentaria, malnutrición, generación de ingresos, y políticas de género.

• Los agricultores y agricultoras urbanos forjan identidades sociales y conciencia cívica ecológica. Los huertos son espacios de socialización e intercambio vecinal, permitiendo igualmente el reforzamiento de lazos familiares.

• Las políticas públicas de AU son herramientas concretas para su regulación, protección y gestión.

• Estas políticas, sumadas a la presencia de organizaciones de agricultores, constituyen factores cruciales para preservar los huertos y espacios verdes en las ciudades.

• La integración de la AU en la planificación ha sido objeto de cambios recientes en legislaciones nacionales y regulaciones locales de numerosos países.

• El mayor obstáculo para la AU es la ausencia de marcos legales que impiden obtener los derechos de propiedad o de usufructo sobre terrenos vacantes.

• Cuatro condiciones son esenciales para la promoción de la AU a nivel local: a) una intervención de los gobiernos locales acompañada de políticas públicas y de regulación; b) una regulación flexible y con capacidad de adaptación; b) la integración de la AU como parte de la planificación de desarrollo urbano sostenible; c) la implementación de mecanismos de participación ciudadana.

• Las intervenciones de los gobiernos locales tienden a: facilitar el acceso a la tierra, al agua, insumos y capital, fortalecer las capacidades de las y los agricultores, así como su participación en la gestión municipal, facilitar la comercialización y la transformación de los productos, sensibilizar, promover comportamientos y actitudes de alimentación sanas en las y los ciudadanos.

• Las políticas de AU constituyen intervenciones eficaces en la lucha contra la pobreza y la inseguridad alimentaria que con inversiones modestas pueden tener un gran impacto.

• Una política nacional de AU con apoyo en una legislación e instituciones gubernamentales puede facilitar la elaboración e implementación de las agendas políticas locales.

• Las evidencias apoyan la necesidad de contar con regulaciones a nivel local. Estas permiten proteger a las y los agricultores, además de establecer estándares que definen aspectos como la superficie de las parcelas, los cultivos y animales autorizados y los que no, el tipo de producción, las certificaciones necesarias, etc.

Contexto en Lima Metropolitana

• Entre los años 2000 y 2007, un conjunto de actores sociales sostiene iniciativas de AU en Lima. Como resultado, el distrito de Villa María del Triunfo se dota de una política de AU que incluye un marco regulatorio municipal.

• Posteriormente, entre el 2011 y el 2014, la Municipalidad Metropolitana de Lima implementa una política de AU que se acompaña de la Ordenanza marco de promoción de la AU (ORD_1629-2012) y de un presupuesto de inversión que permiten el financiamiento del programa Mi Huerta.

• De los 43 distritos que conforman Lima Metropolitana, solo dos poseen ordenanzas de promoción de la AU (Villa María del Triunfo y Comas).

• En el 2017, une red de actores multisectoriales conforma la Plataforma Agricultura en Lima, con el fin de transformar las políticas de promoción de la AU, y con una propuesta para planificadores y tomadores de decisiones.

La perspectiva de expertos El impacto dE los marcos rEgulatorios

• La política pública en favor de la AU en la MML (2011-2014), contribuyó a darle un empuje significativo a esta actividad.

• Una cierta decadencia de la actividad se produce en las gestiones posteriores.

• La norma legaliza y legitima la práctica de la actividad agrícola urbana y periurbana.

• Entre los logros, la legalidad y la legitimidad de la actividad son señalados como los dos más importantes. Se otorga legalidad a la práctica y legitimidad tanto a la práctica como a quienes la practican.

• La legitimidad adquiere mayor importancia en un contexto donde la percepción social sobre el rol de la agricultura es poco reconocida y las y los agricultores poco valorados.


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• Los marcos normativos generaron cuatro tipos de beneficios para los agricultores y agricultoras:

a) la cesión, tenencia o derecho a usufructo de uso de la tierra

b) la capacitación c) un presupuesto específicod) la provisión de insumos (abono, camiones para

el transporte de insumos, etc.).• El acceso a tierras de cultivo públicas parece ser uno

de los impactos positivos más importantes de las políticas públicas y de los marcos normativos en AU.

• Las normas facilitan igualmente el acceso a recursos financieros en los presupuestos municipales y a otro tipo de apoyos no monetarios.

• Ninguno de estos beneficios puede darse por adquirido, es frecuentemente el resultado de una negociación entre agricultores y autoridades locales.

• Los marcos normativos generan beneficios ambientales (transformación de áreas degradadas en áreas productivas, creación de pulmones verdes en la ciudad, mayor biodiversidad, etc.), y sociales para la comunidad (reducción de la la criminalidad, mayor sociabilidad, acercamiento entre productores y consumidores, democratización en el acceso a productos agroecológicos).

• El enfoque de género en la elaboración e implementación de políticas de AU y regulación correspondiente debe considerar aspectos como: a) la carga suplementaria de trabajo que un huerto puede significar para las mujeres comparativamente a la capacidad de autonomización que puede representar la generación de ingresos para sus familias, b) los esfuerzos físicos desmedidos para las mujeres (limpieza inicial de los terrenos de cultivo, acarreo de agua), c) las condiciones que aseguran su seguridad como emplazamiento de los huertos, iluminación apropiada, cercanía de servicios sanitarios, etc.

• Los enfoques de género deben ser explícitos y claros en la regulación.

limitacionEs dE las políticas dE agricultura urbana

Debilidad institucional y fragilidad de los instrumentos normativos

• Los cambios de gestión afectan las políticas de AU de formas diversas. Se eliminan presupuestos que permiten el financiamiento de los programas, las instancias de gobernanza, y recursos humanos y técnicos, etc.

• La alta rotación de las y los funcionarios afecta los programas de AU.

• La continuidad de una visión común sobre la AU, así como un compromiso político que debe traducirse en programas y recursos financieros parecen ser las condiciones que determinan la eficacia de una política pública en AU.

dEsafíos y mEjoras dE los marcos normativos Resistencia y escepticismo en las autoridades • Las municipalidades se caracterizan, en general,

por una resistencia a los proyectos de AU y de comercialización de los productos de AU.

• Existiría una falta de comprensión o de información de parte de las autoridades municipales, que los hace percibir la AU como una actividad que otorga “poco rédito político” y una incomprensión sobre cómo la AU podría combatir problemas económicos, sociales y de salud.

Movilización de actores y personas clave en los gobiernos municipales

• El proceso de implantación de políticas de AU en algunos municipios presenta elementos comunes que constituirían las condiciones favorables para el éxito del proceso:


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a) Promotores de la idea en la organizaciónb) Articulación y consenso entre las áreas

municipalesc) Apoyo y liderazgo de la alta gestiónd) Identificación y aprobación de presupuestose) Existencia de otras ordenanzas

El carácter inspirador de las políticas y normativas

• El hecho de contar con una política de AU y con una Ordenanza que la regula en la MML constituye para muchas personas una base para influenciar las autoridades y solicitar intervenciones similares en sus propios distritos.

• Sin embargo, ello no es una condición determinante para que los distritos adopten ni políticas ni normativas similares.

Regulación e impacto sobre la comercialización de los productos de AU

• La Ordenanza marco de promoción de la agricultura urbana de la MML (ORD_1629-2012) tuvo un impacto positivo sobre la comercialización de los productos de AU.

• Sin embargo, algunos biomercados/bioferias cuentan con más de 20 años de antigüedad (Miraflores y Huerto de la Universidad Nacional Agraria La Molina).

La precariedad de la regulación en la comercialización

• El apoyo municipal a la comercialización de los productos de agricultura urbana está previsto en las pocas normativas municipales que existen en los distritos de Lima.

• El instrumento privilegiado entre el gobierno municipal y los feriantes son los convenios a corto plazo.

• Las condiciones que posibilitan la comercialización de sus productos son precarias y expuestas a cambios institucionales y a otros factores que pueden dar por finalizado abruptamente un acuerdo con el gobierno municipal.

La perspectiva de las agricultoras y agricultores

El impacto dE los marcos rEgulatorios

• Las y los agricultores coinciden con los informantes clave en que la política pública en favor de la AU en la MML (2011-2014), contribuyó a darle un

empuje significativo a esta actividad y que una cierta decadencia de la actividad se produce en las gestiones posteriores.

• La implementación de ordenanzas municipales confiere un viso de legitimidad a los procesos de negociación con las autoridades municipales y con empresas del sector público y privado.

• Los agricultores y agricultoras de distritos que no cuentan con normativas estarían interesados en que sus distritos se dotaran de políticas de promoción de la AU y de ordenanzas municipales.

• El acceso a tierras cultivables (dentro de parques ecológicos o parques zonales) es el principal beneficio que las y los agricultores urbanos obtuvieron como resultado de normativas municipales.

• Otros beneficios obtenidos son: el acompañamiento técnico, presupuestos específicos, capacitación, provisión de insumos y programas, colaboración con ONGs y otras organizaciones e instituciones.

los dEsafíos

• Los agricultores y agricultoras de Lima se enfrentan a desafíos como un acceso insuficiente al agua, las plagas, la falta de recursos para difundir sus actividades, para comercializar y para transformar los productos agroecológicos, así como la presión urbanizadora.

• Las municipalidades podrían contribuir, a partir de la regulación, a fortalecer la AU facilitando respuestas apropiadas a esos desafíos y apoyando a las organizaciones de agricultores y agricultoras.

• Sin embargo, la existencia de una regulación no garantiza el cumplimiento de los convenios, ya que los casos de ruptura y discontinuidad de dichos instrumentos son frecuentes. Las y los agricultores entrevistados testimoniaron de algunos de estos casos.

• Los convenios entre municipios, agricultores y empresas del sector privado constituyen instrumentos frágiles y su cumplimiento depende frecuentemente del compromiso de las administraciones municipales para con la AU.

• Los agricultores y agricultoras son personas altamente motivadas por la práctica de la AU y perseveran en esta actividad a pesar de los numerosos desafíos que han confrontado desde su implicación en los huertos.

• Desean seguir cultivando sus parcelas, e indicaron la importancia de contar con acuerdos más firmes y a largo plazo que se respeten aun cuando las gestiones municipales cambien.


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incidEncia

• Las instancias de gobernanza de los huertos (juntas directivas) se eligen y renuevan democráticamente. Son estructuras poco jerárquicas que facilitan la implementación de procesos de negociación y de incidencia.

• Los desafíos en los procesos de incidencia están relacionados con: a) la falta de familiaridad de los huerteros y huerteras con la administración pública municipal; b) la complejidad del sistema de propiedad de tierras; c) la multiplicidad de actores en la mesa de negociación; d) la falta de recursos para asesoramiento; c) la percepción de los ediles sobre la AU; e) la falta de transparencia en los procesos de negociación.

La regulación local (ordenanzas y decretos)

• Las ordenanzas municipales de Lima Metropolitana consideran la AU como estrategia de gestión ambiental, de respuesta a la inseguridad alimentaria, de promoción del desarrollo económico local y de inclusión social.

• La conservación de la diversidad biológica y de las áreas naturales protegidas, constituye, asimismo, un argumento que justifica la AU.

• El análisis de la regulación en ciudades de América Latina, así como de la literatura internacional, contribuye a una mejor comprensión de las medidas que podrían adoptarse para mejorarlas.

• Algunos límites de la regulación en los distritos de Lima Metropolitana son: la falta de precisiones o de claridad sobre el apoyo municipal en cuestiones de financiamiento, comercialización, equidad de género, formas de producción agroecológica, uso de transgénicos, certificaciones necesarias, cultivos y animales permitidos dentro de las zonas urbanas y periurbanas.

• Las normas completas aseguran el respeto de la legalidad y de los estándares que se establecen en ellas. La falta de precisión genera ambigüedades y vacíos jurídicos.

• Del análisis de las normas, surgen dos tipos de intervenciones públicas:

a) Medidas que tienden a facilitar la práctica de la AU y benefician directamente a las y los agricultores como la eximición de leyes de zonificación y regulación sobre uso de tierras, la eximición del pago de aranceles o tasas preferenciales por el uso de recursos y servicios, el acceso sin costo a tierras fiscales, incentivos económicos para huerteros.

b) Medidas que tienden a facilitar la disponibilidad

de recursos y benefician a los propietarios de tierras urbanas y periurbanas como la exoneración del pago de tasas municipales por el préstamo de tierras o tasas municipales preferenciales; incentivos fiscales para propietarios de edificios que implementen y mantengan Techos Verdes (p. ej. reducciones en el pago de los derechos de delineación y de construcción, reducción en el importe de las tasas municipales, etc.)

• Otros aspectos que podrían mejorarse en las normativas de los distritos de Lima Metropolitana son:

a) El financiamiento (p. ej. creación de fondos rotatorios, o fondos fiduciarios perpetuos para apoyar a personas productoras)

b) El enfoque de género (incorporación de acciones municipales concretas para preservar la equidad y proteger la seguridad de las agricultoras)

c) Mejores sistemas de protección social para agricultores y agricultoras (seguros para cosechas, seguros por enfermedad y accidentes, etc.).

d) Medidas concretas de apoyo al trabajo de sensibilización de los huertos (para instituciones educativas, y otros organismos)

e) Medidas de protección para las tierras de cultivo frente a la presión urbanizadora (intangibilidad)

• Los y las agricultoras no tienen, en la gran mayoría de los casos, manera de fiscalizar los convenios que se firman con las autoridades locales. Por ello se requieren:

a) Cláusulas que garanticen la continuidad de los acuerdos contra cambios institucionales y que definan mecanismos legales de defensa para los agricultores y agricultoras que tienen derechos de uso sobre tierras fiscales

b) Mecanismos de arbitraje, de mediación o de conciliación, en casos de finalización abrupta y unilateral de los convenios por parte de las autoridades municipales.

c) Previsión de las causales de la resolución anticipada del convenio por ambas partes.

• La regulación sobre la transformación de los productos de AU es incipiente pero algunas municipalidades ya están aprobando normas. Estas promueven formas participativas y solidarias de producción, transformación, comercialización y consumo de alimentos sanos a través del desarrollo de emprendimientos sociales con equidad de género.


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• Por último, los sistemas de monitoreo y de evaluación no están previstos en las normativas. Estos son necesarios para la rendición de cuentas en el uso de fondos públicos, y la evaluación de los programas.

Recomendaciones

• Se recomienda que los distritos de Lima Metropolitana que no cuentan con normas sobre la AU examinen la posibilidad de promoverla por medio de la implementación de programas y de una regulación adecuada.

• Se recomienda que la elaboración de las políticas públicas de AU esté basada sobre evidencias, así como su regulación y que las autoridades municipales definan claramente la visión y los objetivos que inspirarán la regulación, previamente a su elaboración. Para ello, un conocimiento del perfil socioeconómico y demográfico de cada distrito es crucial. La priorización de los sectores más vulnerables es esencial.

• La regulación debe ser, de acuerdo a las evidencias, flexible y adaptable. Debe contar además con la participación de los agricultores y las agricultoras.

• Se recomienda el diseño y la implementación de sistemas de evaluación que permitan identificar los resultados de corto, mediano y largo plazo, así como controlar los efectos no esperados que pudieran presentarse.

• Se recomienda elaborar normas que tengan en cuenta los principios enunciados, definiendo claramente el tipo de AU que se intenta promover, así como los estándares que se deben respetar.

• Se recomienda que las autoridades municipales se doten de mecanismos adecuados para promover la participación de las asociaciones de agricultores y agricultoras. Por otro lado, la participación en dichas instancias no debería constituir una inversión desmesurada en tiempo y recursos para los agricultores y agricultoras.

• Se recomienda recurrir a un enfoque que integre, en las normas, tanto las intervenciones dirigidas a los agricultores como aquellas dirigidas a los

propietarios de tierras urbanas y periurbanas para facilitar la práctica de la AU (incentivos económicos, zonificación, etc.) y la disponibilidad de tierras urbanas y periurbanas (beneficios impositivos). Las normas existentes en Lima Metropolitana pueden y deberían completarse para optimizar la promoción de la AU.

• Se recomienda que en la elaboración de los convenios entre los municipios y los agricultores se incluyan: a) medidas que garanticen la continuidad de los mismos contra cambios institucionales y que definan mecanismos legales de defensa para los agricultores con derechos de uso sobre tierras fiscales, b) mecanismos de arbitraje y de mediación, c) la previsión de las causales de la resolución anticipada del convenio por ambas partes.

• Se recomienda además que estas mismas medidas se incluyan en los convenios entre los bioferiantes y los municipios.

• Se recomienda que los marcos normativos integren un enfoque de género, y que este enfoque sea explícito en los reglamentos operativos de las ordenanzas municipales y los programas.

• Se recomienda que estos instrumentos contemplen: a) el esfuerzo físico requerido para ciertas tareas (ej. limpieza inicial de los terrenos), el emplazamiento de los huertos, b) la seguridad del lugar, c) la iluminación apropiada, y d) el acceso a capacitaciones en horarios y lugares accesibles para las mujeres, entre otras dimensiones. Se recomienda que los municipios tomen las medidas necesarias para apoyar y garantizar la seguridad de las agricultoras.

• Se recomienda que los gobiernos municipales juntamente con los actores clave en AU implementen los medios para difundir información actualizada sobre la esta actividad y la comercialización de productos agroecológicos a través de sus sitios web o utilizando medios de comunicación alternativos.

• Se recomienda que los gobiernos municipales junto con las organizaciones de agricultores y agricultoras trabajen en empadronamientos voluntarios, cuya información será utilizada en la elaboración de políticas y sistemas de monitoreo y evaluación.

Introducción

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Introducción Este estudio tiene como objetivo identificar buenas prácticas en materia de políticas públicas de promoción de la agricultura urbana y periurbana (AU) incluyendo la comercialización de sus productos agroecológicos. El estudio exploró primeramente las intervenciones de este tipo en países europeos, norteamericanos y latinoamericanos para concentrarse posteriormente en la ciudad de Lima Metropolitana. Se ha prestado una atención particular a los marcos normativos y programas locales, es decir aquellos implementados por los gobiernos municipales.

La investigación integró cuatro estrategias: a) una revisión de la literatura sobre el tema, b) entrevistas con informantes clave (funcionarios, académicos, activistas), c) entrevistas con agricultoras y agricultores urbanos y periurbanos, y d) un análisis de las normativas municipales de Lima Metropolitana y de otros países relacionadas con la AU, así como de algunos instrumentos de gobernanza local que podrían promoverla (Gráfico 1). Los resultados de esta investigación podrán ser utilizados para reforzar las normativas municipales existentes e implementar nuevas. Para ello, se incluye una grilla en forma de preguntas al final del informe.

Gráfico 1: Estrategia del estudio. Las cuatro fuentes de datos

Las estrategias mencionadas se completaron con seis visitas a los huertos donde se practica la AU. Estas visitas brindaron la oportunidad de: a) conocer los espacios físicos donde se desarrollan estas actividades, b) escuchar las preocupaciones de las y los agricultores, incluyendo las que se referían a las relaciones con las municipalidades, y c) observar las dinámicas internas de cada una de las organizaciones. Asimismo, las discusiones en las reuniones de la Plataforma Agricultura en Lima, así como nuestra participación en la Asamblea de esta Plataforma en febrero de 2018, constituyeron otras oportunidades para conocer mejor los logros de las y los agricultores urbanos y periurbanos, así como sus dificultades y de obtener información sobre su implicación en procesos de incidencia en un contexto de elecciones municipales. Estas cuestiones están estrechamente relacionadas con este estudio. Se visitaron además cuatro sitios de comercialización de los productos de agricultura urbana: la Bioferia de Miraflores, el Biomercado de San Miguel, el Mercado Saludable de La Molina, y la Ecoferia de San Borja.

El análisis y la triangulación de las distintas informaciones permitieron la elaboración del presente informe que se divide en cinco secciones. En la sección 1 se presentan algunas definiciones básicas sobre los conceptos utilizados, así como una síntesis de la literatura consultada reagrupada temáticamente. La sección 2 aborda la perspectiva de los informantes clave sobre tres cuestiones: a) logros asociados con políticas municipales de promoción de la AU, b) desafíos, y c) mecanismos de incidencia. La sección 3 presenta la perspectiva de las y los agricultores sobre los mismos temas. En la sección 4, se hace un somero análisis de las normativas existentes a nivel local (municipal) y se proponen algunas medidas que podrían completarlas. La sección 5 presenta algunas conclusiones generales y ciertas recomendaciones que podrían contribuir a fortalecer las intervenciones locales. Por último, se incluye una guía de preguntas a modo de líneas directivas, que podrían facilitar la elaboración de estas normativas en aquellos municipios que deseen promover la agricultura urbana y su comercialización.

Informantes clave (expertos, exfuncionarios, académicos, activistas)

Logros y retos relacionados con marcos regulatorios locales

Desafíos Incidencia

Municipalidades, políticas, normativas

Análisis de: Estructura municipal

Normativas de AU/programas Oportunidades

Revisión de la literatura

Políticas municipales en AU Buenas prácticas Otros instrumentos para

promover AU

Agricultores

Logros y retos relacionados con marcos regulatorios locales Desafíos Incidencia

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SECCIÓN 1. LA LITERATURA SOBRE EL TEMA

La pregunta que guió la búsqueda de las referencias incluidas en este estudio es la siguiente: ¿Qué tipo de intervenciones existe en materia de agricultura urbana en países que la han promovido o la están promoviendo? ¿Cuáles serían las buenas prácticas (o prácticas ejemplares) en materia de legislación y normativas locales para favorecer la agricultura urbana? ¿Cuáles son los aspectos que las normas municipales deben considerar?

Se sintetizan, en esta sección, unos 15 artículos identificados a través de bases de referencias comúnmente utilizadas en la investigación académica (Anexo 1). Además de estas referencias, se incluyeron algunos informes disponibles en internet (literatura gris) y considerados pertinentes para la problemática abordada.

Definimos primeramente la agricultura urbana y presentamos seguidamente las referencias organizadas por temas. Los criterios que se usaron para la búsqueda en las bases de datos y otros sitios son presentados en el Anexo 1. Un cuadro síntesis (Anexo 2) ayuda a visualizar los elementos importantes de cada una de las referencias.

La definición de agricultura urbana y periurbana

La AU puede ser definida, según la FAO (2018), como el cultivo de plantas y la cría de animales en el interior y en los alrededores de las ciudades. Esta actividad proporciona productos alimentarios de distintos tipos de cultivos (granos, raíces, hortalizas, hongos, frutas), animales (aves, conejos, cabras, ovejas, ganado vacuno, cerdos, cobayas, pescado, etc.) así como productos no alimentarios (plantas aromáticas y medicinales, plantas ornamentales, productos de los árboles). La AU incluye la silvicultura —para producir frutas y leña—, y la acuicultura a pequeña escala.

Los temas principales abordados en la literatura Los estudios retenidos examinan distintos tipos de regulación para la AU en países del Norte y del Sur, estados y ciudades. Ocho temas emergen de la literatura consultada, los dos primeros serían temas contextuales.

• El crecimiento de la AU• Los beneficios de la AU • El nacimiento de regulación sobre la AU

• Políticas públicas y marcos normativos locales • Adaptación de la AU a contextos urbanos

limitativos • El perfil de las y los agricultores urbanos y la

diversidad de iniciativas de AU• Evaluación de políticas públicas y de normas en AU• Los efectos esperados de las políticas públicas de AU • Los efectos no esperados de las políticas públicas

de AU

El tema referido a las políticas públicas y marcos normativos comporta subtemas que se presentan en la sección correspondiente. Presentamos a continuación una síntesis de los temas salientes de las publicaciones retenidas para nuestro propio estudio.

La agricultura urbana, una actividad en constante crecimiento

La literatura examinada da cuenta del crecimiento constante de la AU y ello tanto en países del Norte como en los países del Sur. En los últimos años, numerosas ciudades de América del Norte han adoptado políticas y programas de apoyo (Neuner et al., 2011; Cohen y Reynolds, 2014, citados en Paddeu, 2017). Las ciudades en retroceso económico como Detroit (Estados Unidos) han incluido la producción de alimentos en estrategias de revigorización económica sostenible. Otras ciudades y estados modificaron sus regulaciones (Cleveland, Florida) para legalizar la agricultura urbana (Paddeu, 2017; Ansbacher & Olexa, 2015). En un contexto de urbanización desenfrenada en los países del Sur y de intensa presión sobre tierras vacantes en los países del Norte, la AU parece ser una estrategia priorizada en ambos contextos.

Las municipalidades de todas las grandes ciudades del mundo están implementando, con creatividad, medidas para promover la AU, pero también para preparar mejor las ciudades frente a los cambios

la agricultura urbana Es practicada por 800 millonEs dE pErsonas En todo El mundo.

los huErtos puEdEn sEr hasta 15 vEcEs más productivos quE las fincas ruralEs. un Espacio dE apEnas un mEtro cuadrado puEdE proporcionar 20 kg dE comida al año. (fao, agricultura urbana, 2018)

SECCIÓN 1: La literatura sobre el tema

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climáticos, es decir ciudades más sostenibles y verdes (FAO, 2016)1. Por otro lado, la gran mayoría de las ciudades latinoamericanas han lanzado programas de apoyo en esta área desde los últimos 20 años.2

Cuba fue uno de los primeros países en adoptar, a principios de la década de los 1990, un programa nacional de AU. Se administró desde los municipios y en alianzas con instituciones locales como la Asociación Nacional de Pequeños Productores de Cuba. Actualmente, el sistema agroecológico en Cuba, con solo un 25 % del territorio cultivable, logra abastecer el 50 % de las frutas y verduras que se consumen localmente.3

Por otro lado, la ciudad de Rosario, Argentina, está considerada como una de las 10 ciudades más verdes en América Latina y el Caribe y con prácticas ejemplares en el área, según la FAO (2016). Las primeras iniciativas de AU emergen en esta ciudad después de la crisis económica del 2001 y buscan dar respuesta a la creciente inseguridad alimentaria. El programa de AU de la ciudad de Rosario, con más de 17 años, está considerado como una experiencia exitosa que, además de los huertos, explora actualmente el cultivo de plantas medicinales en jardines de hospitales de la ciudad para ser utilizada por las y los profesionales de la salud.4

En Venezuela, se ha dado un gran impulso a la AU comouna estrategia de seguridad alimentaria y de autonomía alimentaria de las ciudades. En Brasil (Santadreu &

1 La iniciativa “Madrid más natural”, por ejemplo, ha financiado 29 huertos urbanos. Estos se suman a otras iniciati-vas de adaptación al cambio climático basadas en la naturaleza como: fachadas verdes, cubiertas sostenibles, infraestructuras verdes, etc. Se considera la agricultura urbana como una her-ramienta básica para la naturalización de la ciudad. http://www.madrid.es2 Ver México: http://es.rfi.fr/amercas/20151209-agricul-tura-urbana-sustentable-en-mexico, Argentina: https://inta.gob.ar/agricultura-familiar-y-huertas; Rosario (Argentina): http://www.agriurbanarosario.com.ar/ Cuba: https://www.ecoportal.net/temas-especiales/cuba-revolucion-agroecologica/3 En Cuba, la revolución de las granjas agroecológicas, https://www.ecoportal.net/temas-especiales/cuba-revolu-cion-agroecologica/4 Agricultura urbana en Rosario, http://www.agriurban-arosario.com.ar/

Lovo, 2007) y Colombia (FAO, 2016), se han venido impulsando igualmente políticas de promoción e implementando marcos normativos relativos a la AU.

Todos estos proyectos articulan la AU con la sensibilización ambiental y la promoción económica de industrias locales, estableciendo una dinámica que beneficia a los actores involucrados.

Los beneficios de la agricultura urbana

La AU contribuye a la seguridad y soberanía alimentaria (FAO, 2012). Con el rápido crecimiento de las ciudades, la práctica de la AU tanto en el interior como en la periferia de áreas urbanas juega un papel cada vez más importante en la alimentación de los residentes. En un estudio de cinco casos en Lima Metropolitana, los autores constatan que la producción de los huertos ha tenido un impacto en el presupuesto familiar ya que las familias hacen menos compras de productos alimenticios (Khon et al. 2017). Hay además estimaciones de la FAO (2016) sobre el impacto de los huertos en distintas ciudades latinoamericanas sobre el costo de la canasta familiar.

Por otro lado, la AU contribuye, según los estudios examinados, al consumo de alimentos saludables y seguros ya que, en la mayoría de los casos, este tipo de agricultura utiliza prácticas agroecológicas. Debido a la misma razón, se preserva el medio ambiente y se favorece la biodiversidad. Adicionalmente, la AU produce impactos económicos que pueden ser significativos a nivel local.

Si bien algunos agricultores y agricultoras solo producen para su autoconsumo, algunos venden sus excedentes, y otros orientan su producción hacia el mercado (Santandreu & Lovo, 2008; Khon et al., 2017). Para hacerlo, los productores y productoras se reagrupan en asociaciones, empresas sociales, cooperativas, o microempresas para la producción, y la comercialización de sus productos (Santandreu & Lovo, 2008; Khon et al., 2017). En algunos casos, hay una transformación de los productos, lo que genera un valor agregado importante. En ese caso, se trata de actividades generadoras de empleo, y dinamizadoras de la economía local.

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Un aspecto no menos importante, abordado en la literatura, es el del impacto social de la AU. Dos referencias consultadas son reveladoras en este sentido y muestran con claridad la importancia de los huertos como espacios de socialización y de creación de vínculos sociales durables.

En un caso, Harper & Afonso (2016) muestran que las motivaciones de los huerteros pueden ser diferentes, al igual que sus orígenes socioeconómicos y étnicos, pero ellos comparten el objetivo de forjar una “comunidad” y crear experiencias compartidas en el vecindario. Son estas experiencias y vivencias las que les permiten conceptualizar su uso del espacio urbano a medida que construyen nuevas identidades cívicas en torno a la horticultura y hacen reclamos políticos para obtener acceso y control sobre la tierra vacante. Los autores utilizan el concepto de “ecología cívica” para referirse a la implicación de los ciudadanos-huerteros en el proceso que analizan.

En un segundo estudio de cinco casos de AU en Lima Metropolitana, los autores señalan que uno de los beneficios más evidentes de los huertos es la dimensión recreativa y de sociabilidad que ofrece a sus miembros, la cual tiene un impacto positivo para su salud física y mental (Khon, Schvimmer & Alarcón, 2017). Las y los agricultores entrevistados destacan en todos los casos analizados el efecto terapéutico del huerto y el impacto positivo sobre su salud.

Por otro lado, el mismo estudio muestra que la dinámica social en los huertos es positiva, la flexibilidad en la gestión del huerto y la ausencia de relaciones jerárquicas son valores que contribuyen a la unidad y bienestar colectivos. Como consecuencia, la organización social del huerto y la unidad de sus

miembros son dos de los aspectos más valorados por socios, socias y miembros de sus familias (Khon et al., 2017). El estudio identifica un impacto positivo en las relaciones conyugales, y familiares que se benefician con principios de mayor equidad de género y de transmisión de habilidades entre las generaciones. El reforzamiento de la cohesión social y de relaciones solidarias con la comunidad que rodea los huertos es, finalmente, un valor que los agricultores y agricultoras destacaron en el estudio mencionado.

En ambos casos, los agricultores consideran que la AU les ha conferido una mayor sensibilidad ambientalista. Por ejemplo, los agricultores expresaron que se preocupan más de temas como el reciclaje de los residuos orgánicos e inorgánicos, del uso más racional del agua, se debate sobre el uso de semillas genéticamente modificadas, de los tipos de contenedores que deberían permitirse, y de las tarifas anuales que deberían pagarse por el uso de las parcelas.

El nacimiento de la regulación sobre la agricultura urbana

En los países europeos, los huertos urbanos tienen una larga existencia, y si bien nacen con el objetivo de paliar la insuficiencia de recursos alimenticios en los grupos más desfavorecidos, otros sectores y nuevas razones se van sumando paulatinamente en el desarrollo de esta actividad. Este desarrollo va acompañado de nuevas medidas normativas que regulan la actividad.

En el Reino Unido, por ejemplo, la legislación estatal ha sostenido y obligado a los gobiernos locales a contar con una normativa que favorece el acceso de los residentes urbanos a parcelas de cultivo. En este país, la legislación nace alrededor de 1840 con el objetivo de amparar a los sectores más desfavorecidos (Morán y Hernández Aja, 2006). La legislación evoluciona y va extendiendo los derechos a otros grupos de la población 5y al finalizar la Primera Guerra Mundial se sancionan leyes que obligan a los gobiernos municipales a otorgar terrenos de cultivo a los veteranos de guerra (1919). Más tarde, en los años 30 se establece, según explican Morán y Hernández Aja (2006) una medida temporal que permite al Ministro de Agricultura la expropiación de terrenos destinados a los desempleados6. La ley vigente data de 1950, y limita la obligatoriedad de provisión de las parcelas (allotments), restringiéndola a las poblaciones de más de 10.000 habitantes, y reduce el tamaño de la parcela de 1000 a 500 m2.

Si bien, con el transcurso del tiempo, la legislación se vuelve más inclusiva en cuanto a los destinatarios, ciertos límites se van imponiendo a la gobernabilidad de los huertos. Así, en los años 1970, se elimina la

5 Morán y Hernández Aja brindan la información sobre las leyes sancionadas y los años en que se sancionaron. Para más información consultar el artículo de estos autores.6 Agricultural Land Utilization Act, 1931 a 1939

bEnEficios dE la au

• Seguridad alimentaria y soberanía alimentaria

• Consumo de alimentos saludables y seguros• Generación de empleos y dinamización de

economías locales• Favorece socialización y establecimiento de

vínculos sociales• Impactos positivos en relaciones conyugales

y familiares (equidad)• Cohesión social y relaciones solidarias• Mayor sensibilidad ambiental• Lucha contra cambios climáticos• Acercamiento de productores a

consumidores


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obligatoriedad para los gobiernos municipales de crear comités locales específicos para controlar la labor del gobierno en esta área, según explican los autores citados.

En un contexto latinoamericano, los orígenes y circunstancias de los huertos a proximidad son diversas, pero apuntan a asegurar la seguridad alimentaria, la generación de un ingreso familiar, a diversificar los alimentos y mejorar la salud, a reducir el desperdicio, a reutilizar, reciclar y compostar.

En Cuba, los huertos de AU nacen como una respuesta a la crisis económica que se produce al colapsar la Unión Soviética en los años 1990-1991 (Alternativas, 2005). El gobierno cubano decide remplazar el modelo agrícola industrial recurriendo a prácticas sostenibles. Se implementan varios modelos para maximizar la producción y minimizar el transporte, siendo uno de ellos la agricultura urbana orgánica a escala familiar y comunitaria.

En otros países de bajos ingresos de América Latina, es la intensa y desorganizada urbanización rural-urbana que comienza en la década de los años 70 que se acompaña de proyectos de AU. En estos casos, una falta de planificación urbana que se explica, en parte por las condiciones de la ocupación de las tierras, se acompaña de una ausencia de regulación a todo nivel.

Legislación y marcos regulatorios sobre la agricultura urbana en América Latina y en Perú

Varias referencias resaltan el hecho de que, si bien la agricultura urbana y periurbana es una realidad en casi todas las ciudades en desarrollo, muchas veces no está reconocida en las políticas agrícolas ni en la planificación urbana (FAO, 2006, Santandreu & Lovo, 2008).

Este es el caso en América Latina. Un estudio exhaustivo realizado en Brasil (Santandreu & Lovo, 2008) señala que la formulación de políticas públicas de AU se

halla muy poco desarrollada en ese país y no existen políticas públicas específicas ni mucha articulación con otras políticas existentes. Los autores proporcionan recomendaciones y líneas directivas para la elaboración de estas políticas.

Políticas públicas y marcos normativos locales

• Políticas públicas y asociaciones de huerteros (o agricultores): dos herramientas eficaces contra la presión urbanizadora

En la literatura consultada, los autores identifican las políticas públicas de fomento a la AU de los gobiernos locales como herramientas concretas para su regulación, protección y gestión (Morán & Hernández Aja, 2006). Esto, junto a la presencia de organizaciones que representan a las y los agricultores (Morán & Hernández Aja, 2006; Harper & Afonso, 2016), constituyen factores que han sido cruciales para preservar los huertos y espacios verdes frente a las presiones urbanizadoras tanto en ciudades europeas como en otros países.

• Marcos normativos locales, flexibles y adaptables frente a cambios urbanos constantes

Los gobiernos municipales son responsables de la planificación urbana y de la zonificación. Además, son responsables de más de uno de los recursos necesarios para la AU. Por ejemplo, las tierras fiscales, el agua, la descontaminación de suelos contaminados, la salubridad de los alimentos, los espacios destinados a la comercialización de los alimentos, la preservación del medio ambiente, y la salud pública entre otras responsabilidades.

Hay un consenso entre los autores examinados sobre la flexibilidad y la capacidad de adaptación que requiere la regulación para promover, reforzar y favorecer las actividades de AU (Ansbacher & Olexa, 2015; Dawson, 2015).


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Existe, además, un consenso sobre la necesidad de incorporar tempranamente, en la planificación urbana, las políticas de AU. De acuerdo con algunos autores consultados, el desarrollo de esta actividad debe concebirse como parte integral del desarrollo sostenible de las ciudades (De Zeeuw, Van Veenhuizen & Dubbeling (2011).

La integración de la AU ha sido objeto de debates intensos, de consultas ciudadanas y de cambios recientes en legislaciones nacionales y regulaciones locales de numerosos países. En el Estado de Florida, por ejemplo, Ansbacher & Olexa (2015) analizan la transición ocurrida a nivel de la legislación regional. La Ley de Planificación comunitaria (Community Planning Act) de 2011 creó un contexto diferente para la adopción de medidas de protección y de promoción de la AU. Los autores citados utilizan el concepto de “crecimiento inteligente” de las ciudades, aclarando al mismo tiempo que se trata de “un concepto difícil de comprender porque parece contrario a la tendencia prevalente de una sociedad consumista en constante crecimiento” (Ansbacher & Olexa, 2015, p.31.) De actividad considerada como una “molestia” o perjuicio, según los principios de la Common Law, se pasa a una actividad aceptada y legal. Por otro lado, la preservación de espacios destinados a la agricultura urbana y periurbana contribuye a minimizar, además de otros beneficios mencionados, los desiertos alimentarios en las ciudades de la Florida. Los estudios consultados sobre las medidas más apropiadas indican que cuatro principios son esenciales para la promoción de la AU: a) los gobiernos locales deben intervenir para promover, reforzar y favorecer las actividades de AU (Morán & Hernández Aja, 2006; Slabinski, 2012; Dawson, 2015; Santandreu & Lovo, 2007); b) la regulación sobre la AU debe ser flexible y tener capacidad de adaptación (Ansbacher & Olexa, 2015; Dawson, 2015); c) la planificación urbana y una visión que integra la AU como parte del desarrollo urbano sostenible son las herramientas privilegiadas en las ciudades que la promueven (De Zeeuw, Van Veenhuizen & Dubbeling, 2011); d) los mecanismos de participación ciudadana como los planes concertados

y presupuestos participativos son esenciales para generar consensos sobre un uso mixto de la tierra en zonas urbanas (Ansbacher & Olexa, 2015; Santandreu & Lovo, 2007).

La literatura examinada explora, además, áreas concretas sobre las que los gobiernos locales pueden intervenir (Urban Harvest, 2006)7 . Por ejemplo, algunas de estas intervenciones recomendadas son:

1) Facilitar el acceso a los recursos y particularmente a la tierra y al agua:

7 Urban Harvest (2006). Lineamientos y acciones estratégicas desarrolladas por las ciudades latinoamericanas para promover la agricultura urbana. Comunicación de Gunther Merzthal, Coordinador Regional para América Latina y el Caribe. Programa Ciudades Cultivando para el Futuro, IPES / RUAF Foundation. Véase también Municipal Strategies for the Develop-ment of Safe and Sustainable Urban Agriculture en http://www.ruaf.org/urban-agriculture-what-and-why

la pErcEpción dE la au En la rEgulación

La AU es considerada como una molestia (nuisance) en algunos estados americanos que se rigen por la Common Law. Sin embargo, esta situación está cambiando y las leyes se van adaptando como en el caso de la Florida, donde una planificación comunitaria la ha remplazado en 2011.

agricultura urbana y planificación urbana

El desarrollo de la agricultura urbana debe concebirse como parte integral del desarrollo sostenible de las ciudades. (De Zeeuw, Van Veenhuizen & Dubbeling (2011).


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Las tierras y el agua son factores limitantes en el desarrollo de la agricultura en las ciudades. Por lo tanto, intervenciones como la inclusión de la AU en la gestión territorial y la planificación urbana así como una optimalización en el uso de las tierras vacantes y espacios verdes son esenciales. El uso del agua debe igualmente optimizarse, mejorando el uso de agua para riego, la calidad del agua en general, la reutilización segura de aguas residuales, grises y/o de lluvias. Además, un marco normativo es necesario para el uso y tarifas del agua.

2) Facilitar el acceso a insumos, promoviendo la utilización integrada y el reciclaje de los insumos y productos de la AU (compost, lombricultura, utilización de residuos orgánicos, etc.) y apoyo para acceder a herramientas y semillas.

3) Facilitar el acceso al capital por medio de fondos municipales o externos, programas de microcréditos en colaboración con entidades financieras, inversión social de presupuestos municipales, etc.

4) Fortalecer las capacidades de las y los agricultores urbanos y periurbanos en técnicas productivas adaptadas a la AU y en gestión administrativa y contable.

5) Fortalecer la participación de las y los agricultores en espacios de participación ciudadana dentro de la gestión municipal.

6) Facilitar la transformación de los productos y la comercialización.

7) Promover la alimentación saludable

La regulación local puede además promover la AU por medio de incentivos a las y los agricultores. En efecto, el artículo de Hamilton (2015), analiza una proposición de ley en Michigan. La “Homestead Subsistence Farming Act”, fue concebida con el objetivo de permitir a los propietarios de ese estado el cultivo de huertos y la cría de animales pequeños en sus tierras. Las medidas incluidas en dicha ley tienden a proteger a los agricultores. En particular, la exclusión de las tierras de cultivo de las leyes de zonificación y de regulación sobre el uso de tierras existentes, serían medidas concretas que beneficiarían a los agricultores y agricultoras. • Dificultades cuando se trata de regular la

agricultura urbana

Así como se señala la necesidad de contar con marcos regulatorios flexibles y adaptables, un estudio subraya la necesidad de definir algunos conceptos claramente y regular consecuentemente. Negro & Terranova (2015) explican que en numerosas ciudades americanas, las actividades de AU han venido realizándose sin ningún tipo de regulación y que esta ausencia de normas toca igualmente los huertos individuales, familiares

o comunitarios así como la agricultura de mediana escala, incluyendo la distribución y la comercialización de esos productos. Como consecuencia, ciudades pequeñas, como medianas y grandes se han visto en la necesidad de proponer y adoptar normativas para regular la AU. El objetivo es siempre de favorecer y de controlar el desarrollo de las actividades mencionadas. En su estudio, los autores examinan, en particular, una normativa de 2015 sancionada por la ciudad de Hartford en Connecticut. Una de las condiciones de las normativas municipales es, en general, el respeto de las prácticas ecológicas en la agricultura urbana. Sin embargo, existiría una confusión generada por el concepto de “orgánico” y la dificultad de definir las prácticas de la agricultura orgánica.

• Una legislación nacional puede impulsar las normativas locales

Una política nacional de AU con apoyo en una legislación e instituciones gubernamentales puede facilitar la elaboración e implementación de las agendas políticas locales. Como fue mencionado anteriormente, en algunos países europeos, como el Reino Unido, fue la legislación nacional la que sostuvo e impulsó a los gobiernos locales a contar con una normativa relativa al acceso de los residentes urbanos a parcelas de cultivo (Morán y Hernández Aja, 2006).

Más recientemente, en Estados Unidos, se presentó un proyecto de ley de Agricultura urbana (2016)8. El caso ilustra cómo, desde mecanismos federales, se puede apoyar la AU. Brevemente, este proyecto de Ley modifica leyes existentes sobre la AU en ese país, y propone la creación de una Oficina de Agricultura Urbana dentro del Ministerio de Agricultura (USDA). Ello implica que las actividades agrícolas urbanas serían elegibles para recibir fondos de varios programas del mencionado ministerio y beneficiar de un seguro contra daños potenciales en las cosechas. El rol de la Oficina de Agricultura Urbana incluye otras responsabilidades como la administración y coordinación de programas y agencias, la continuación de un programa de huertos comunitarios, y el establecimiento de un programa de agricultura urbana vertical en las azoteas de edificios. El nuevo ente dispone además de fondos para los programas y debería establecer

8 Urban Agriculture Act of 2016. Para mayores detalles sobre esta Ley, consultar el sitio web https://www.congress.gov/bill/114th-congress/senate-bill/3420

normativas claras

Una de las condiciones de las normativas municipales es el respeto de las prácticas ecológicas en la agricultura urbana, pero existe una dificultad para definir estas prácticas.


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un programa de asistencia voluntario de agricultor a agricultor (tutoría). El control de suelos y programas de remediación de suelos contaminados también entran dentro de la jurisdicción de esta oficina y del USDA.

Finalmente, el proyecto de ley establece programas piloto para apoyar a los gobiernos locales en el aumento de las actividades de compost municipal y de reducción de desperdicios de alimentos; y el financiamiento de proyectos que refuercen los vínculos entre el consumo saludable de alimentos, las buenas prácticas ambientales y resultados directos de salud pública.

• La ausencia de marcos normativos en agricultura urbana

Si bien hay suficientes evidencias sobre la necesidad y la importancia de la regulación en materia de AU para la promoción de esta actividad, Slabinski (2012) refuerza esta constatación, argumentando sobre los efectos negativos asociados con la ausencia de tal regulación. En efecto, el autor explica que la ausencia de marcos legales impide a las comunidades obtener los derechos de propiedad sobre terrenos vacantes. En el caso en que las comunidades puedan acceder a esos derechos, los usos de la tierra establecidos en las normativas municipales a veces lo impiden.

El artículo examina los mecanismos legales que los gobiernos estatales y locales de Pennsylvania deberían adoptar para resolver los problemas asociados con la agricultura urbana en relación con la legislación y los derechos de propiedad. El autor incluye además la historia de la agricultura urbana en los EE. UU., y analiza la situación de las tierras vacantes en Pennsylvania, así como su impacto en las comunidades. Finalmente, proporciona algunas recomendaciones legales a los gobiernos local y estatal para promover la AU.

• La agricultura urbana en la planificación de políticas de vivienda social

La integración de la AU no sólo debe considerarse en la planificación de las ciudades sino también en el diseño de viviendas sociales. Tal como lo sugieren Cerón-Palma et al. (2013) en su estudio sobre Mérida (México), la integración de espacios verdes de producción en el diseño de este tipo de viviendas podría permitir a sus residentes disponer de fuentes

de alimentación a proximidad además de disminuir de manera significativa las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI). Hay estudios que indican que el sistema alimentario mundial es actualmente responsable del 30% de las emisiones mundiales de GEI en el planeta, con lo cual este tipo de propuestas parece muy apropiado. Similarmente a México, Perú confronta problemas de crecimiento demográfico importante con urbanizaciones no siempre planificadas, consumo creciente de energía, y reducción de espacios verdes, entre otros problemas. Estos últimos juegan un papel importante en los entornos urbanos. De acuerdo con los autores, estudios realizados en México dan cuenta de temperaturas más altas en áreas urbanas y principalmente en el pavimento y los edificios, mientras que las temperaturas más bajas en la ciudad de Mérida están presentes en áreas con considerable vegetación (Canto 2010, citado en Cerón-Palma et al., 2013). Las plantas, así como los techos verdes, tienen la capacidad de reducir el calor de casas y edificios. Por último, no menos importante, los espacios verdes pueden producir alimentos. Los autores enfatizan el rol de la AU en las ciudades occidentales como una opción factible de generar la autosuficiencia alimentaria.

Adaptación de la agricultura urbana a contextos urbanos limitativos

Algunas organizaciones de agricultores y agricultoras se han adaptado a la creciente precariedad de acceso a la tierra y continúan el cultivo de plantas y cría de animales, a pesar de los límites que el contexto urbano impone. Esto ha llevado, en la última década, al nacimiento de nuevos tipos de iniciativas de agricultura urbana, como explican Demailly & Darly (2017). Las autoras introducen el concepto de “agricultura urbana nómade”, una forma de adaptación de la AU a un contexto en el que el acceso a los espacios donde practicar la actividad están cada vez más amenazados por la urbanización, como en la ciudad de Paris.

En el caso de los jardines compartidos estudiados por las autoras, se muestra que la reactivación de la agricultura urbana y la jardinería no se deben al resurgimiento del acceso permanente a la tierra que prevalecía para el establecimiento de huertos familiares tradicionales sino a la renegociación de la temporalidad del acceso a la tierra institucionalizada por la política municipal.


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Este caso Ilustra una nueva forma de acción pública en la que prevalece el “urbanismo temporal de la AU” y en última instancia, conduce al desplazamiento de los jardines, sin garantizar la supervivencia de la comunidad de los huerteros. Sin embargo, en el caso de París y sus suburbios también proporciona un buen caso para estudiar cómo las iniciativas de los habitantes pueden crecer en el tejido urbano fuera del marco de la política nacional de asignación de parcelas, creando nuevos lugares temporales y actividades nómadas que pueden ser durables.

El perfil de las y los agricultores urbanos y la diversidad de iniciativas de agricultura urbana

Si bien en los países del Norte el perfil de los agricultores y agriculturas urbanos es heterogéneo e incluye sectores de recursos económicos altos, en los países del Sur, la mayoría de las personas involucradas en la agricultura urbana son las más económicamente desfavorecidas (FAO, 2016). En general, son personas migrantes del interior del país que se instalan en la ciudad en busca de mejores oportunidades y que ya han accedido a una parcela de tierra para construir su vivienda, teniendo además acceso a una fuente de agua9. Esto no excluye que personas que tienen medios económicos decidan cultivar sus propias hortalizas con el fin de consumir alimentos sanos cultivados de manera natural; otras personas encuentran en el huerto una actividad que llena positivamente su tiempo de ocio y les produce un bienestar (Khon et al., 2017).

En América Latina, los estudios en distintas ciudades coinciden en identificar a las mujeres como una parte importante de los agricultores urbanos (FAO, 2016), ya que las tareas agrícolas pueden combinarse más fácilmente con otras tareas en el hogar. En algunos huertos analizados por Khon et al. (2017), las agricultoras representan casi el 80% de los socios, como en Huertos en Línea (Villa María del Triunfo), en otros el casi el 70% como en el distrito de Comas. La literatura da cuenta de una diversidad de iniciativas de AU. Sin embargo, para simplificar, De Zeeuw, van

9 Urban agriculture: what and why? http://www.ruaf.org/. Consultado el 16 de enero de 2018.

Veenhuizen & Dubbeling (2011) identifican tres tipos de AU: a) agricultura urbana orientada a la subsistencia (o autoconsumo); b) agricultura urbana orientada al mercado; c) agricultura urbana multifuncional. Como ocurre con todo tipo de categorías, a veces la delimitación suele no ser tan estricta en la práctica. Así, los agricultores que cultivan hortalizas para su propio consumo comercializan en ocasiones sus excedentes. (Ver características de cada una en el Anexo 5).

Un estudio reciente de cinco casos de huertos y huertos-empresas en Lima metropolitana (Khon et al., 2017) analizó aspectos organizativos, económicos, políticos y de género de las cinco organizaciones estudiadas, así como la valorización social de las mismas por parte del entorno que las rodea. Mientras que, en algunos casos, se trata de huertas que producen para un mercado y la generación de ingresos, en otros casos, el objetivo es el consumo personal y la alimentación de la familia (Khon et al., 2017). Tres de esos emprendimientos están constituidos como microempresas y comercializan productos como sábila orgánica, compost y humus, hortalizas y frutas.

Evaluación de políticas públicas y de normas en agricultura urbana

Ciertas dificultades están asociadas con la evaluación de políticas públicas. En primer lugar, Paddeu (2017) señala que existen pocas evidencias sobre las ventajas y que no existen evidencias sobre los riesgos de la AU. En segundo lugar, el mismo autor reflexiona sobre la dificultad de medir ciertos resultados comúnmente mencionados en la literatura sobre la AU. Por ejemplo, la mejora del bienestar de los agricultores como un resultado de la AU sería difícil de medir. Lo es también, según el autor, la reducción de la criminalidad, otro resultado evocado frecuentemente. ¿Es la práctica de la AU la que genera la disminución de actividades delictivas o bien son determinantes como una mayor disponibilidad de empleo o la reactivación del mercado laboral? Otros resultados intangibles estarían sujetos a las mismas dificultades de evaluación.

Por otro lado, estos resultados deberían medirse, considerando la multidimensionalidad de la AU, cuando se practica en contextos donde existen otros determinantes de la pobreza y de la inseguridad alimentaria, como una alta discriminación y relaciones raciales tensas. El mismo contexto puede tener un impacto negativo sobre el interés de la población a practicar la AU.

Por último, en un plano de distribución de los recursos en ciudades donde los sectores de salud y de educación están subfinanciados, los tomadores de decisión podrían mostrarse más reacios a efectuar inversiones importantes en AU.

nuEvas prácticas En au

La “agricultura urbana nómade” constituiría una forma de adaptación de la AU a contextos donde los espacios para la práctica de la AU están cada vez más amenazados por la urbanización.


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Los efectos esperados de las políticas públicas de agricultura urbana

El principal efecto esperado de las políticas públicas regionales y locales de AU es la legalización de la actividad en la ciudad que adopta este tipo de medidas (Paddeu, 2017; Morán & Hernández Aja, 2006; Ansbacher & Olexa, 2015).

Los efectos no esperados de las políticas públicas de agricultura urbana

A pesar de los beneficios identificados en la literatura consultada, las políticas públicas de AU podrían tener efectos no previstos incrementando las desigualdades sociales entre los distintos sectores. Como argumentan Horst, McClintock & Hoey (2017), son frecuentemente los sectores más desfavorecidos los que son desplazados para crear espacios verdes en las grandes ciudades. Por otro lado, la producción ecológica siendo más costosa que la tradicional no siempre es accesible para los sectores de pocos recursos económicos. Para evitar los impactos no deseados de las políticas públicas, el uso de enfoques de equidad es necesario cuando se planifica los espacios urbanos. La ciudad de Seattle en el Estado de Washington (Estados Unidos) sería, según los autores, una práctica ejemplar en el uso de esos enfoques.

Otro estudio muestra efectos deseados y no deseados de la legalización de la AU en ciudades que padecen una deterioración económica importante. En efecto, Paddeu (2017) examina el caso de Detroit (Estados Unidos) e indica que la legalización de la agricultura urbana debe analizarse considerando la complejidad del deterioro económico urbano de manera integral. Conocida por su sólida industria automovilística, Detroit es, actualmente, una ciudad desindustrializada en búsqueda de nuevas alternativas de desarrollo. La AU se presentó como una de ellas, y la ciudad es considerada como pionera en la implementación de políticas públicas para promoverla. Desde el 2013, la Urban Agriculture Ordinance (UAO) legaliza la AU en Detroit. Se argumenta frecuentemente, según el autor, que la liberación de terrenos baldíos puede ser una

oportunidad para experimentar usos innovadores del suelo y en particular “usos verdes”, los que incluirían la reforestación, corredores verdes y la AU. No obstante, el autor preconiza un enfoque cauto para evaluar el impacto de la AU, examinando los inconvenientes que la modificación de la zonificación puede plantear, e implementando políticas balizadas por estándares municipales. Esos estándares deberían regir, por ejemplo, los cultivos permitidos, el tipo de animales que se permite criar, la delimitación de la superficie de las parcelas (las grandes superficies podrían prestarse a una actividad comercial), el uso de productos químicos, las emanaciones de olores desagradables o molestos, etc. Por otro lado, la definición de estándares en la regulación se debería apoyar sobre los principios y valores filosóficos e ideológicos que inspiran las políticas de AU (de subsistencia versus comercial, agroecológica versus no agroecológica, etc.). A veces, se suscitan contradicciones entre las cuestiones de equidad y el respeto al medio ambiente versus intereses centrados esencialmente en la rentabilidad de los proyectos. Otros aspectos sobre los que la regulación debería pronunciarse son los que se refieren a la certificación para los productos orgánicos. Por último, las municipalidades tienen, según Paddeu (2017), poco control sobre el uso de productos químicos y contaminantes. En efecto, los gobiernos locales no disponen de los conocimientos y recursos necesarios para medir, por ejemplo, las proporciones de substancias contaminantes, lo cual impone ciertos límites a los roles regulativos y particularmente al de aplicación de las normas. A pesar de la implementación de políticas públicas y de la existencia de marcos regulatorios, la sostenibilidad de las iniciativas de AU es frágil, tanto en países europeos como en los de América Latina. Los estudios consultados y particularmente el estudio de los cinco huertos en Lima Metropolitana (Khon et al., 2017) revelan algunos aspectos de esa fragilidad. Las entrevistas realizadas dentro de nuestro proprio estudio las confirman. La presión urbanizadora, los convenios a corto plazo para el uso de tierras fiscales, los cambios institucionales, el difícil acceso a recursos hídricos y financieros, etc., constituyen algunos determinantes de la precariedad de la AU.


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Identificar y analizar los efectos involuntarios que puedan derivar de las políticas de promoción e implementación de programas de AU es esencial. Estos efectos pueden ser limitados sino eliminados adoptando los enfoques de equidad mencionados y las medidas apropiadas.


La temática de la AU despierta interés en investigadores de determinadas disciplinas, particularmente, de planeamiento urbano, economía y derecho. Los planificadores urbanos, en particular (Horst, McClintock & Hoey, 2017), comenzaron a interesarse en la AU hace 15 años. A partir de entonces, el interés no hay cesado, y la gran mayoría de los estudios hallados en la base de datos corresponden a publicaciones en revistas científicas de planeamiento urbano. Esos estudios convergen en ciertas observaciones con respecto a la regulación en materia de AU y llegan a las constataciones que se presentaron en esta sección.

La literatura consultada apoya la necesidad de contar con una regulación local (Morán & Hernández Aja, 2006; Slabinski, 2012; Dawson, 2015; Santandreu & Lovo, 2007). Las evidencias se apoyan, por un lado, sobre resultados positivos asociados a la existencia de marcos normativos locales y por otro lado, sobre las consecuencias negativas que trae aparejada la ausencia de dichos instrumentos (Slabinski, 2012).

En cuanto a los efectos positivos de la regulación, esta protegería a los agricultores y agricultoras, les otorga derechos y estabilidad, junto con la posibilidad de planificar a mediano y largo plazo. La regulación local también contribuye al establecimiento de los estándares necesarios para delimitar lo que está permitido de lo que no lo es (Paddeu, 2017). Además, regula sobre el tamaño de las explotaciones, el tipo de producción y las certificaciones necesarias para la comercialización de los productos de AU. Por otro lado, la falta de marcos normativos coloca a los productores en una situación ambigua y en muchos casos de ilegalidad. No se reconocen los derechos de propiedad, de posesión o de usufructo de tierras vacantes que podrían ser utilizadas por agricultores y agricultoras.

Los testimonios de los agricultores y agricultoras, que se presentan en la Sección 3 de este informe, confirman algunas de las ventajas identificadas en la literatura. No obstante, las evidencias deberían reforzarse, según uno de los autores consultados (Paddeu, 2017) que plantea la necesidad de disponer de datos más rigurosos derivados de investigaciones y de evaluaciones de los resultados de políticas y normas a escala local.

La literatura pone énfasis en la necesidad de contar con marcos normativos flexibles y adaptables. Por otro lado, así como la regulación debe evolucionar

y adaptarse, las iniciativas de AU también lo están haciendo. En Europa, prácticas de agricultura urbana nómade están remplazando las prácticas tradicionales permitiendo la continuidad de la actividad en contextos urbanos restrictivos, donde la escasez de la tierra y la precariedad en el uso de los espacios vacantes constituyen los principales obstáculos para huerteros y huerteras. Sin embargo, estas prácticas aseguran la continuidad de la AU en un contexto inestable que no garantizaría las condiciones requeridas para la planificación y particularmente en los huertos orientados hacia el mercado. Sólo un seguimiento de las formas de adaptación emergentes podrá esclarecer la viabilidad de estas prácticas.

Finalmente, la literatura da algunas pistas sobre medidas e intervenciones públicas a nivel nacional y local que podrían estimular la AU. Las y los agricultores urbanos son, por ejemplo, eximidos de las leyes de zonificación en ciertas ciudades americanas, son eximidos del pago de aranceles por el uso de recursos hídricos, y tierras o los obtienen a tarifas reducidas. Este tema será abordado con mayor detalle en la Sección 4.

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SECCIÓN 2. LA PERSPECTIVA DE LOS INFORMANTES CLAVE

Se realizaron cuatro entrevistas semiestructuradas con personas expertas, activistas, y académicas (Anexo 3). Las cuatro personas fueron seleccionadas por su conocimiento sobre el tema y, en algunos casos, por haber participado en procesos de implementación de proyectos de agricultura urbana, de incidencia o en administraciones municipales. Se utilizó una guía de entrevista que incluyó doce preguntas sobre tres grandes temas: a) Logros y retos relacionados con las políticas municipales de agricultura urbana (Lima Metropolitana y distritos que cuentan con normativas), b) Desafíos y mejoras de los marcos normativos, c) Procesos de incidencia. Las entrevistas tuvieron lugar entre enero y marzo de 2018. Se solicitó en todos los casos el consentimiento verbal a las personas participantes al comenzar la entrevista, las que fueron grabadas y transcriptas. Se utilizó una perspectiva de análisis temático para el análisis de su contenido. Se presenta una síntesis del contexto en Lima Metropolitana para pasar seguidamente a la presentación de los principales temas abordados por las personas entrevistadas.

El contexto. Políticas y normativas de agricultura urbana en Lima Metropolitana

Entre los años 2000 y 2007, diversos actores sociales apoyan iniciativas de agricultura urbana en Lima. Como resultado, el distrito de Villa María del Triunfo (VMT) se dota de un marco regulatorio municipal en el 2007, siendo el primer distrito que adoptó una política de AU y una ordenanza. Este marco otorga legalidad a la práctica e incluye diversas medidas de apoyo a la actividad.

Entre el 2011 y el 2014, la gestión de Susana Villarán en la Municipalidad Metropolitana de Lima implementa importantes medidas de apoyo a la agricultura urbana. En 2012 se aprueba la Ordenanza marco de promoción de la agricultura urbana (ORD_1629-2012) y una política de agricultura urbana que cuenta con presupuesto propio y programas. Esta gestión es reconocida por su apoyo a la agricultura urbana. Se implementa, por la primera vez en Lima, una política de AU y se aprueba la ordenanza mencionada. La política se acompaña del programa “Mi Huerta” y de otras medidas que favorecen el desarrollo de huertos comunales (Escuela verde, Huertos comunitarios). Las gestiones que sucederán a la de Susana Villarán en la MML, serán, según las personas entrevistadas, de menor compromiso político y de cambio de prioridades en los planes de gobierno locales que tendrán consecuencias negativas sobre los logros alcanzados.

De los 43 distritos que conforman Lima Metropolitana, solo dos poseen en el 2018, ordenanzas de promoción de la agricultura urbana (Villa María del Triunfo y Comas). La ordenanza de VMT fue aprobada, junto con el Plan Estratégico de la Agricultura Urbana, como un instrumento de planificación de la actividad en la ciudad, mediante Resolución Consejo N° 021-2007/MVMT10. En el 2016, inspirada por la MML, la Municipalidad de Comas adopta la Ordenanza N0 462/MC que aprueba el desarrollo de huertos urbanos en ese distrito11. En San Juan de Lurigancho, se creó una subgerencia de AU, pero esta parece no haberse continuado12. En los tres casos, las ordenanzas se aprueban para la promoción de la agricultura urbana como estrategia de gestión ambiental, seguridad alimentaria e inclusión social. Este tema será retomado en la sección 4 donde se analizan con mayor detalle las ordenanzas.

Se constata, sin embargo, que el auge y entusiasmos iniciales tienden a disminuir en los últimos años con el cambio de gestiones. Así, por ejemplo, la subgerencia de agricultura urbana que se creó en la Municipalidad de VMT en el año 2007 ya no existe en el organigrama de la institución. Había en el inicio, según las personas entrevistadas, un compromiso del gobierno municipal para con la AU, que estaba incluida dentro de las prioridades de la Agenda municipal. Ello se tradujo en la nominación de 7 promotores de AU en el 2007 (uno por sector) que pasaron a ser uno solo en 2018.

En el caso de la Municipalidad de Comas, no se ha implementado el programa “Mi Huerta”, previsto en la ordenanza Nro. 462/MC ni tampoco otras medidas incluidas en esa normativa.

10 Ver Ordenanza completa en el siguiente sitio web https://www.uclg-cisdp.org/sites/default/files/Villa%20Mar%C3%ADa%20del%20Triunfo_2010_es_FINAL.pdf11 Ver Ordenanza completa en el siguiente sitio web https://vlex.com.pe/vid/59418645012 Esta subgerencia no aparece incluida en la estructura de gobernanza municipalidad. http://munisjl.gob.pe/1/municipal-idad/#1441226440149-452fb775-e54e

política dE agricultura urbana En la mml

En el mejor momento, había un promotor de AU por cada una de las secciones de VMT que son 7. Y claro, eso fue en el mejor momento cuando hubo un compromiso del gobierno municipal con la AU.

(Entrevista con Informante clave, 7 de febrero de 2018).

SECCIÓN 2 : La perspectiva de los informantes clave

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Estas transformaciones no impiden la emergencia de iniciativas que imprimen un nuevo dinamismo a la agricultura urbana y periurbana en Lima metropolitana. En efecto, desde el 2016 se empieza a gestar un espacio de articulación entre productores, organizaciones de base, no gubernamentales y de desarrollo, universidades, colectivos y redes, bioferias, canastas solidarias, voluntarios, voluntarias, y activistas que se reúnen con el propósito de promover y fortalecer el desarrollo sostenible de la agricultura urbana en la ciudad. En el 2017, la red de actores se constituye en una red multisectorial denominada Agricultura en Lima13. La Plataforma busca transformar las políticas metropolitanas de promoción de la agricultura urbana, empezando por la ciudad de Lima para proyectarse, posteriormente, a nivel nacional. Para ello, elaboró una propuesta que se propone discutir con planificadores y tomadores de decisiones. La propuesta contempla medidas en cuatro áreas: 1) Planificación urbana; 2) Acceso al agua; 3) Producción agroecológica y comercialización; 4) Promoción de la agricultura urbana14.

El impacto de los marcos normativos

los logros

Legalidad y legitimidad

Legalización y legitimidad son dos conceptos que los expertos entrevistados utilizaron frecuentemente para referirse a los impactos de los marcos normativos locales15. En efecto, las normativas municipales otorgan legalidad a la práctica de la AU, y legitimidad tanto a la práctica como a quienes la practican.

13 Más información sobre la red puede consultarse en el sitio web http://www.agriculturaenlima.org/14 Esta agenda puede consultarse en el siguiente sitio web http://www.agriculturaenlima.org/wp-content/up-loads/2018/04/Agenda_pol--tica.pdf15 Se utilizarán indistintamente, los conceptos de marcos normativos, de marcos regulatorios, o regulación a nivel local para referirnos a los instrumentos que regulan la AU en los distritos municipales, incluyendo el de Lima.

En VMT, la agricultura urbana era un tema no visible a pesar de haber gente que ya practicaba esa actividad en el distrito. El Foro16 sirvió para que se aprobara la ordenanza municipal. Le otorgó legalidad a la actividad. (Entrevista a informante clave, 7 de febrero de 2018).

El principio de legalidad supone que las normas se colocan por escrito, se les da verdadera entidad, su interpretación deja de ser arbitraria y supone el sometimiento de los ciudadanos a su existencia17. Los marcos regulatorios, sean decretos, leyes u ordenanzas municipales, se establecen con el fin de solucionar conflictos o disputas, pero también con el objetivo de organizar y ordenar la vida cotidiana. Como consecuencia, la legalidad otorgada a la AU por las ordenanzas municipales implica que la actividad es legal, fijándose además algunos parámetros para su práctica. Por ejemplo, la actividad debe limitarse a las áreas urbanas donde es permitida, de acuerdo a la zonificación territorial y bajo el cumplimiento de la normativa en materia de sanidad animal18. Esas normativas pueden además establecer otros límites a la práctica como la superficie destinada a los cultivos, el tipo de animales para crianza, etc. Se deduce entonces, que en aquellos municipios que no cuentan con marcos regulatorios, la AU puede considerarse como ilegal, y generar conflictos sociales.

16 Se refiere al Foro de Agricultura Urbana de VMT que se conformó en junio de 2006, pero que no existía en 2018.17 Diccionario ABC https://www.definicionabc.com/dere-cho/legalidad.php18 Ordenanza marco de promoción de la agricultura urba-na (ORD_1629-2012)

importancia dE la ordEnanza

La otra cosa es que la ordenanza lo que da, es una posibilidad hacia adelante, porque tiene rango de Ley a nivel metropolitano. (Entrevista con Informante clave, 7 de febrero de 2018).

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La legitimidad supone una interiorización de las normas y una obediencia a las mismas por parte de la ciudadanía19 . Desde una perspectiva social, la legitimidad implica la aceptabilidad social de la práctica y del rol que juegan los agricultores y agricultoras.

Muchos de estos grupos ya existían, la MML, lo que ha hecho es fortalecerlos y legitimarlos con una ordenanza. (Entrevista con informante clave, 7 de febrero de 2018)

Cabe señalar que la legitimación adquiere mayor importancia en un contexto donde la percepción social sobre el rol de la agricultura es poco reconocida.

Entonces, hubo un conjunto de iniciativas que dentro del marco de la ordenanza se pudieron trabajar, y que han posibilitado que la AU ya sea un tema abordado, aun cuando todavía sigue siendo una actividad poco reconocida, a pesar de la ordenanza. (Entrevista con informante clave, 7 de febrero de 2018)

La percepción negativa se extiende a los productores que venden sus productos agroecológicos en las bioferias y mercados saludables, que fueron considerados en alguna oportunidad como vendedores ambulantes.

Beneficios de los marcos normativos para los agricultores y agricultoras

Cuatro tipos de impacto fueron identificados por las personas entrevistadas.

19 Diccionario Jurídico. http://www.diccionariojuridico.mx

• la cesión, tenencia o derecho a usufructo de uso de la tierra

• la capacitación • presupuesto • la provisión de insumos (abono, camiones para el

transporte de insumos como tierra y abono, etc.).

En los tres casos, la norma regula sobre aspectos importantes que facilitan el desarrollo de la agricultura urbana. Sin embargo, el acceso de las y los agricultores a tierras de cultivo públicas cobra una importancia capital cuando se consideran los impactos positivos de políticas públicas y marcos normativos en AU.

Por un lado, se hizo posible el acceso al suelo comunitario, al espacio público. Porque al ser una actividad legítima, entonces puede ser promovida en los espacios públicos, no solamente en mi casa, en mi techo, entonces creo que el instrumento de “cesión de uso de suelo” tiene un asidero aquí. (Entrevista con informante clave, 7 de febrero de 2018)

La capacitación es un aspecto crucial. Por ejemplo, en VMT, es exigida por las autoridades municipales a las personas interesadas en cultivar parcelas disponibles. El estudio de casos realizado sobre cinco iniciativas de agricultura urbana destaca, por un lado, la intervención de las municipalidades, ONGs, universidades en ese sentido, así como la valorización de las agricultoras y agricultores de esas capacitaciones que para muchos constituyen su iniciación a la AU (Khon et al., 2017).

La regulación facilita el acceso a un presupuesto propio. La ordenanza de la MML permitió obtener recursos a partir de fondos de inversión, que permitieron la puesta en marcha de los programas.

Como no había recursos ordinarios para ese tipo de iniciativas, nosotros usamos la fórmula de movilizar recursos a través del fondo de inversión, y obtuvimos respaldo del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) para usar recursos de inversión pública y destinarlos a los huertos urbanos, generalmente comunitarios y escolares. (Entrevista con informante clave, 20 de febrero de 2018)

lEgalidad y lEgitimidad

En VMT, la AU era un tema no visible a pesar de haber gente que ya practicaba esa actividad en el distrito. El Foro sirvió para que se aprobara la ordenanza municipal. Le otorgó legalidad a la actividad (Entrevista con Informante clave, 7 de febrero de 2018).


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En ocasiones, la regulación facilita el acceso a recursos municipales, aunque no de manera recurrente:

[…] también la provisión de algunos insumos, no de todos, pero en algunos casos, las señoras decían: Mira, nos pueden dar abono del guano de isla de tal lugar, pero lo único que nos piden es camión; ellos no tienen para alquilar un camión, ¿entonces qué es lo que hacen? Gestionan ante la municipalidad para ver si algún día lo pueden programar para un camión. (Entrevista con informante clave, 7 de febrero de 2018)

Sin embargo, ninguno de estos beneficios puede darse por adquirido, se trata frecuentemente de una negociación entre agricultores y autoridades locales.

No es que sea una regla, siempre hay que pedir, siempre tiene que haber presión, siempre hay que gestionar… (Entrevista con informante clave, 7 de febrero de 2018)

Beneficios de los marcos normativos existentes para la comunidad

Los impactos mencionados por los informantes clave en relación a la comunidad pueden reagruparse en dos categorías:

a) Ambientalesb) Sociales

La literatura permite asimismo identificar impactos económicos. Entre los primeros, se cuentan la transformación de las áreas degradadas en áreas productivas, la creación de pulmones en la ciudad, la aparición de una mayor biodiversidad (actualmente hay pájaros, mariposas e insectos polinizadores en los huertos), y una reducción de los gases a efectos invernadero (GEI). Los efectos de la AU en la reducción de la huella de carbono y del calor en las grandes ciudades son temas recurrentes en la literatura.

[…] y se fortalece la biodiversidad porque en un lugar donde antes había moscas, ratas y cucarachas, ahora hay mariposas, ahora hay pajarillos, esto se nota. (Entrevista con informante clave, 7 de febrero de 2018)

Entre los impactos sociales, se pueden incluir la reducción del conflicto social, y una mayor sociabilidad comunitaria. Por ejemplo, en VMT, se produce un remplazo de actividades delictivas por actividades sanas, socialmente útiles, ya que el predio donde se encuentra actualmente una parte de los Huertos en Línea eran territorios conflictivos.

Entre los impactos sociales, en VMT, los huertos se instalaron en una zona donde los pandilleros se agarraban a pedradas. (Entrevista con informante clave, 7 de febrero de 2018)

También se considera como un impacto social el acercamiento de los productores con los consumidores locales, aunque ello todavía está en desarrollo. En efecto, la producción orgánica, que es habitualmente comercializada en distritos de residentes de clase media y alta, comienza a extenderse a otros sectores. Hay un acceso actualmente a una producción de proximidad que se comercializa mediante actividades esporádicas como en VMT con la Jornada de Agricultura urbana en Lima o en Pachacámac, donde se realiza anualmente la Semana de la Fresa.

La AU mejora, además, el espacio urbano. La FAO indica que la agricultura urbana es una herramienta muy útil de planificación para la ciudad, al ser una actividad que mejora la gestión del espacio urbano, porque está localizada en espacios públicos y privados, como los márgenes de ríos o áreas bajo líneas de alta tensión, transformando botaderos y espacios inseguros en zonas económicas y socialmente útiles. Es un impacto identificado igualmente en las entrevistas con los agricultores y agricultoras.

También se considera una ventaja para la comunidad, la producción de productos orgánicos, que son habitualmente comercializados en distritos con residentes de clase media y alta. Los huertos emplazados en barrios desfavorecidos crean oportunidades de

impactos positivos dE los marcos normativos sobrE la agricultura urbana :

impactos sobrE las y los agricultorEs • Legalidad y legitimidad de la actividad• Acceso a tierras (Cesión, tenencia o derecho

a usufructo) • Capacitación • Provisión de insumos (agua, compost,

semillas, herramientas)

impactos socialEs • Reducción del conflicto social• Mayor sociabilidad comunitaria • Acceso a productos agroecológicos y

orgánicos a proximidad• Democratización del acceso para clases

populares impactos ambiEntalEs • Mayor biodiversidad• Mejora del espacio urbano• Reducción de los GEI• Reducción de la contaminación.

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acceso a una producción agroecológica de proximidad para sus residentes.

Políticas eficaces con baja inversión

Además de legalizar la actividad, las ordenanzas constituyen un instrumento para integrar la AU como área en la estructura del gobierno municipal; ello implica además la atribución de recursos financieros específicos. En el caso de la implementación de la política de AU de la MML, el presupuesto no fue significativo, pero se alcanzaron en poco tiempo logros interesantes, de acuerdo con las personas entrevistadas.

En total, creo que destinamos 5 millones de soles para los huertos, en seis distritos (Entrevista con informante clave, 20 de febrero de 2018)

En la gestión anterior, no es que era un gran presupuesto, representaba un 5% del presupuesto, algo así. Realmente era muy poco, pero con ese poco se pudieron hacer muchas cosas. (Entrevista con informante clave, 7 de febrero de 2018)

Los proyectos de AU son chicos, no es como una gran pista que te puede costar varios millones, ¿no? Promover la AU en un distrito, si lo haces con medio millón al año, puedes tener una buena incidencia. Es totalmente factible, es una decisión política nuevamente… (Entrevista con informante clave, 20 de febrero de 2018)

Equidad de género e impacto de las políticas de AU

Los proyectos de agricultura urbana pueden significar una carga suplementaria de trabajo para las mujeres, quienes son, en gran mayoría quienes practican esta actividad. En efecto, estudios previos sobre algunos huertos en distintos sectores de Lima metropolitana muestran, por ejemplo, que el porcentaje de mujeres puede alcanzar fácilmente 80% de los agricultores (Villa María del Triunfo)20, y que en otros huertos oscila entre 60% y 70%21. Además, la mayoría de esas mujeres son migrantes de la sierra que traen conocimientos de prácticas agrícolas previas en chacras familiares. A pesar de que no existen datos exactos sobre el número o la situación socioeconómica de los residentes limeños dedicados a la agricultura urbana y periurbana, se puede decir que esta se practica en áreas con altos índices de pobreza (FAO, 2016).

En este contexto, es recomendable previamente a la implementación de un proyecto de agricultura urbana,estimar la carga total del trabajo (CTT) que este tipo de proyectos puede representar para las agricultoras.

20 De acuerdo a un estudio realizado por el IPES en el 2008 y estudios más recientes que confirman un porcentaje supe-rior de mujeres con respecto a hombres. 21 Khon et al., 2017.

Una persona clave entrevistada explicó que se había debatido acerca de este tema en un proyecto de AU en que había participado y que el debate enfrentaba dos visiones. Mientras que una de ellas sugería que la AU era una extensión del trabajo doméstico de las mujeres, y que, en ese sentido, las actividades de AU se sumaban a una carga de trabajo ya exigente, la segunda perspectiva lo consideraba como una posibilidad de autonomización de las mujeres, de generación de ingresos, y de seguridad alimentaria.

Se realizó un estudio que buscó evaluar las dos perspectivas, y una de las conclusiones fue que el huerto, a pesar de constituir un trabajo suplementario, representaba un espacio de sociabilización para las mujeres que generaba un alto grado de satisfacción22.

Los resultados fueron que existen niveles altos de satisfacción y que compensa el trabajo que implica a veces, ¿no? Porque las mujeres después de cumplir sus tareas domésticas se van al huerto, pero el huerto se convierte no sólo en un espacio de trabajo sino en un espacio de socialización, de crecimiento, de desarrollo… (Entrevista con informante clave, 7 de febrero de 2018)

Según la misma entrevistada, el enfoque de género debe ser claro y no implícito en las políticas municipales y debe además reflejarse en los programas. Por ejemplo, los programas pueden determinar la superficie de las parcelas, ya que los huertos de gran superficie exigen muchas más horas de labor. Se calcula que para una superficie de 100 a 150 m2 se necesitan 2 horas de labor por día, o, en otras palabras, un día de trabajo en la semana. Si un municipio prevé parcelas de 200 m2, y las agricultoras pueden solamente destinar 2 horas semanales, ello sería insuficiente y agravaría la CTT.

A título comparativo, en VMT se adjudicaron 800 m2 para todo el colectivo de agricultores y agricultoras.

La perspectiva de género debe, asimismo, incluirse en la planificación temprana de los huertos. Ello significa entre otros elementos, considerar esfuerzos físicos desmedidos para las mujeres como podrían ser la limpieza inicial de los terrenos que se destinarán a los huertos23 , el acarreo del agua de riego, el acarreo de frutas y hortalizas hasta los mercados, etc., a fines de facilitar esas tareas y reducir los riegos para las mujeres. Las condiciones que aseguran seguridad para las mujeres como el emplazamiento de los huertos,

22 Estudios de caso como el de Khon & al., (2017) van en la misma dirección.23 En dos de los huertos visitados, las mujeres debieron sacar piedras y objetos voluminosos y de gran peso de los terrenos previamente al trabajo de preparación de la tierra. En algunos casos, había en esas tierras residuos tóxicos. Estas experiencias causaron según los testimonios recogidos por los investigadores problemas de salud en algunas huerteras.


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la seguridad del lugar, la iluminación apropiada, deben igualmente ser incluidas en políticas y normas municipales de AU con perspectiva de género.

En los requisitos de admisión, las mujeres podrían ser priorizadas si la demanda de personas interesadas supera la oferta de tierras disponibles.

Por último, en una de las entrevistas realizadas en este estudio, se señaló que son los hombres los que asisten con mayor frecuencia a las capacitaciones. El acceso a capacitaciones en horarios y lugares accesibles para ellas debe, como consecuencia, incluirse en las etapas de planificación.

Las ordenanzas municipales pueden, entonces, establecer principios, pero son los reglamentos operativos o programas los que deben obligatoriamente considerar los aspectos de una perspectiva de género, de acuerdo a una informante clave.

Limitaciones de las políticas de agricultura urbana

dEbilidad institucional y fragilidad dE los instrumEntos normativos

Los límites a la política de la MML implementada entre 2011 y 2014 llegan con el cambio de las autoridades municipales, afectando la continuidad y el impacto de

la política. Los cambios de gestión afectan las políticas de AU de formas diversas. Por ejemplo, se eliminan presupuestos que permiten el financiamiento de los programas, instancias de gobernanza, recursos humanos y técnicos, entre otros.

Yo creo que más que no funcionaron bien, acá tenemos esto de cómo que el papel abarca todo, y que de alguna manera, hay ordenanzas, reglamentos bien interesantes, pero que cuando no se traduce en recursos o en equipos, es muy difícil, no? Muy difícil… (Entrevista con informante clave, 7 de febrero de 2018)

Sin los recursos financieros, el rol de la municipalidad se limita actualmente a facilitar el acceso a espacios y a patrocinar actividades y eventos. Un informante clave indicó que la Municipalidad “cogestiona” en el área de AU, pero sin visión estratégica, y sin compromiso. El presupuesto que le estaba destinado se invierte actualmente en infraestructura, que es la prioridad de la presente gestión.

La ordenanza sigue vigente legalmente, el asunto es que la ordenanza tiene que tener un correlato en un programa, en algo. Entonces, eso es lo que ha sido dejado de lado. (Entrevista con informante clave, 7 de febrero de 2018)

La función no desaparece, antes estaba en el área de servicios a la ciudad que veía todos los temas ambientales y ahora la han puesto en desarrollo económico, en la subgerencia de desarrollo productivo. Allí está anclado. No hay un compromiso político, el compromiso es más a nivel del operario, del funcionario. (Entrevista con informante clave, 7 de febrero de 2018)

Equidad dE génEro En agricultura urbana

Los enfoques de género tienen que ser claros, no son implícitos. Hay que tener esa orientación en las intervenciones que se hagan. Los municipios, más o menos, unos más que otros tienen ese enfoque. Los municipios que tradicionalmente han tenido esa actividad como Lurín, Pachacámac, deberían tenerlo, pero no lo tienen. (Entrevista con informante clave, 7 de febrero de 2018)

limitacionEs quE condicionan la Eficacia dE las políticas

• Debilidad institucional y fragilidad de los instrumentos normativos

• Discontinuidad en la visión y falta de compromiso político

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La continuidad de una visión común sobre la AU así como un compromiso político que debe traducirse en programas y recursos financieros parecen ser las condiciones que determinan la eficacia de una política pública en AU. Son las instituciones y particularmente los tomadores de decisiones las que deben garantizarlas.

Entonces lo que funcionó o no funcionó fue más por decisión política de la alcaldesa y por iniciativa de sus funcionarios que éramos nosotros, y ahí, por suerte tuvimos una alcaldesa que valora ese tema y nos dio todo su respaldo para llevarlo adelante. (Entrevista con informante clave, 20 de febrero de 2018)

Otro problema, la debilidad institucional y la alta rotación de los funcionarios afectan los programas de AU. En VMT, por ejemplo, los funcionarios de gestión ambiental cambiaron 10 veces desde la aprobación de la política. (Entrevista con informante clave, 7 de febrero de 2018)

Ordenanzas municipales e impacto sobre la comercialización de los productos de agricultura urbana

La Ordenanza marco de promoción de la agricultura urbana de la MML (ORD_1629-2012) tuvo igualmente un impacto positivo sobre la comercialización de los productos de agricultura urbana y periurbana. La gestión de la alcaldesa que implementó la política de promoción de AU en Lima metropolitana organizó una Ecoferia Lima en el 2015. Durante la misma gestión se invitó a los distritos a organizar sus propias ecoferias. La Municipalidad, según una persona entrevistada, aportaría la logística necesaria (toldeado, mobiliario, prendas, manteles, etc.) y no había exigencias de contribución económica para los productores que solo debían aportar sus productos. Al parecer no hubo posteriormente un seguimiento de la actividad, por falta de interés de parte de los distritos. Hay que señalar que algunos biomercados/bioferias ya existían, como el de Miraflores que cuenta con más de 20 años de antigüedad o el Huerto de la Universidad Nacional Agraria La Molina (UNALM). Otros son más

recientes como el de Mercado Saludable de La Molina, la Feria Ecológica de Barranco, la Ecoferia El Polo Green de Surco, y la Ecoferia de Cieneguilla. Según el Eco Directorio de 2016, 9 de estas bioferias están registradas con productos ecológicos en Lima24.

La precariedad de la regulación en lo que respecta a la comercialización de los productos de la agricultura urbana

El apoyo municipal a la comercialización de los productos de agricultura urbana está previsto en las pocas normativas municipales que existen en los distritos de Lima. Esas ordenanzas establecen objetivos como el desarrollo de capacidades que permitan articular producción y comercialización, generar ingresos complementarios mediante redes de comercialización, etc. Sin embargo, las ordenanzas no establecen de qué manera esos objetivos se concretizarán.

En general, el instrumento privilegiado entre el gobierno municipal y los feriantes es el convenio a corto plazo. Como sucede con los convenios que rigen el uso de las tierras públicas por parte de las y los agricultores, los feriantes no están mejor amparados cuando se trata de espacios destinados a ecoferias, bioferias y mercados saludables. Las condiciones que posibilitan la comercialización de sus productos son precarias y expuestas a cambios institucionales y otros factores que pueden determinar abruptamente el fin de un acuerdo con el gobierno municipal. Las decisiones establecidas en convenios u otro tipo de instrumentos pueden anularse, por ejemplo, con el cambio de la gestión municipal pero también en el caso de quejas o protestas vecinales, de organizaciones, u otras eventualidades. Los feriantes de Surco, cuyo convenio con la municipalidad se dio por finalizado antes del término fijado en dicho convenio, constituyen un ejemplo de estas medidas, como testimonia una persona entrevistada.

24 Este Eco Directorio es elaborado y actualizado reg-ularmente por la Red de Agricultura Ecológica del Perú (RAE). https://www.facebook.com/RAE-PERU-227846167251927/


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Surgió [el Mercado Saludable de La Molina] prácticamente de una anécdota, porque cuando hubo cambio de gestión, fue simultáneo tanto en Lima Metropolitana como en todos los distritos. Y ya en ese momento, existía en Surco, la bioferia de Surco, que había comenzado a funcionar en 2009. Y teníamos un convenio hasta diciembre 2010. Un poco más de un año. Pero en enero 2011, cuando ingresa el nuevo alcalde a Surco, no le dio la gana de renovar el convenio. Tuvimos que salir de Surco. (Entrevista con informante clave, 26 de febrero de 2018)

Desafíos y condiciones favorables para la regulación de la agricultura urbana y de la comercialización rEsistEncia y EscEpticismo En las autoridadEs

Tanto los agricultores como los informantes clave entrevistados, coinciden en señalar que no es fácil lograr que las municipalidades promuevan un proyecto de agricultura urbana, o de promoción de mercados donde se comercialicen esos productos. Las municipalidades se caracterizan, en general, por una resistencia a los proyectos de agricultura urbana y de comercialización de los productos. Las razones que se evocan están frecuentemente vinculadas a la falta de comprensión o de información de parte de las autoridades de lo que es la AU, al “poco rédito político” que los dirigentes perciben de estas intervenciones o a la incapacidad de comprender cómo la AU podría ser una puerta de entrada para combatir algunos de los problemas económicos, sociales y de salud sobre los que los municipios tienen jurisdicción y deben intervenir. Estas percepciones y discursos parecen ser dominantes.

movilización dE actorEs y pErsonas clavE En los gobiErnos municipalEs

Sin embargo, las municipalidades que se dotaron de instrumentos para favorecer la AU en Lima Metropolitana son buenos ejemplos del proceso de implantación de medidas -desde la idea hasta la aprobación de esas medidas-. Este proceso comienza de manera similar e incluye elementos comunes que identificamos a continuación.

a) Un grupo de agricultoras y agricultores interesados en tener mejores condiciones para producir o comercializar su producción y un proceso de incidencia

b) Un promotor dentro del gobierno municipal que facilita el proceso de incidencia

c) La articulación y el consenso entre las

distintas gerencias y subgerencias concernidas en la municipalidad para la aprobación del proyecto

d) El apoyo de la alta gestión municipal

e) La aprobación de medios financieros (fondos de inversión a través de presupuestos ordinarios y de presupuestos participativos).

La adopción de la Ordenanza de la Municipalidad de VMT es un ejemplo que ilustra este proceso, como explica una persona entrevistada y que confirman otras fuentes consultadas:

La ordenanza es la culminación de un proceso que comienza en 1999 con el interés del alcalde por la agricultura urbana, y una movilización de familias agricultoras. Previamente a la ordenanza municipal, se creó una Sub Gerencia de Agricultura Urbana, bajo la Subgerencia de comercialización (Gerencia desarrollo económico local). A ello contribuyeron no sólo los agricultores sino también la constitución de un Foro de agricultura urbana que reagrupó ONGs, universidades, agricultores, etc. (Entrevista a informante clave, 7 de febrero 2018).

La constitución de una instancia responsable de la AU dentro de la estructura de gobierno municipal puede entonces preceder la adopción de marcos regulatorios.

Otra condición importante tanto para iniciativas de AU como de su comercialización es la identificación de personas que comprendan al mismo tiempo los beneficios de la AU agroecológica y el funcionamiento del gobierno municipal. Ello parece esencial para introducir una propuesta en los engranajes del sistema y hacerla navegar eficazmente en él. Esta es la forma en que el municipio de Miraflores logró aceptar una propuesta de bioferia en su distrito.

factorEs quE motivarían los gobiErnos municipalEs a adoptar políticas dE au

• Promotores de la idea en la organización

• Articulación y consenso entre las áreas municipales

• Apoyo y liderazgo de alta gestión

• Identificación y aprobación de presupuestos

• Existencia de otras ordenanzas

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Se necesita además una buena dosis de perseverancia ya que este proceso puede llevar su tiempo, particularmente si se incluyen las cuestiones presupuestarias.

Esta funcionaria, que era asistente de la gerente, fue la que hizo todo el trámite, imagínate la voluntad de esa Sra. que hizo todo el trámite engorroso de incluir en el presupuesto participativo todo esto con previsión para que se aprobara en el siguiente año y pudiéramos hacer eso (la feria). (Entrevista con informante clave, 26 de febrero de 2018)

La comunicación entre las distintas gerencias y subgerencias municipales puede ser también un obstáculo para llevar adelante proyectos de AU o de comercialización.

Dentro de las municipalidades, son como pequeños feudos. Uno puede pensar que la Municipalidad es un conjunto, pero en realidad son órganos independientes. Lo que hace una gerencia, por lo general, lo desconoce la otra gerencia. (Entrevista con informante clave, 26 de febrero de 2018)

En general, la viabilidad de un proyecto depende del apoyo de varias de estas gerencias. Fue el caso de la MML cuando se depositó el proyecto de Ordenanza Marco sobre la AU. Sin embargo, la articulación de las distintas áreas municipales garantiza una mejor implementación del proyecto.

Nosotros lanzamos el programa de los huertos desde la Gerencia del Ambiente, y las otras instancias nos apoyaron. Nos apoyaron haciendo coordinaciones para la implementación de los huertos. En total, creo que destinamos 5 millones de soles para los huertos, en seis distritos y ahí la Gerencia de educación nos ayudaba con el trabajo de huertos escolares, la Gerencia de participación, en el tema de convocatoria de las organizaciones sociales…y convocatoria de los municipios distritales que siempre tuvimos como contraparte. Pero siempre, bajo el liderazgo del programa Mi Huerta. (Entrevista con informante clave, 20 de febrero de 2018)

En consecuencia, la aceptabilidad organizacional de las distintas áreas es una de las condiciones que garantiza el éxito de la política. Ello se aplica igualmente para la comercialización de los productos agroecológicos de la AU.

Excepcionalmente, la persona interesada en promover una bioferia puede ser el alcalde mismo, como sucedió con los feriantes de Surco que fueron contactados por el alcalde de La Molina:

A partir de marzo (2011), éramos como 70 productores que nos quedamos en el aire y por más

que insistimos no logramos recuperar la bioferia de Surco. Ya por ese momento, entra un nuevo alcalde a La Molina y se entera que había estos grupos desamparados y nos dicen a través de una vecina que quiere reunirse con nosotros. Nos reunimos entonces todo julio, acordamos que se iba a abrir la bioferia de La Molina, acordamos que se iba a llamar Mercado saludable de La Molina y abrimos a fines de agosto de 2011. (Entrevista con informante clave, 26 de febrero de 2018)

El caráctEr inspirador dE las políticas y normativas

El hecho de contar con una política de AU y con una Ordenanza que la regula en la MML constituye para muchas personas una base para influenciar las autoridades y solicitar intervenciones similares en sus propios distritos. Sin embargo, no es la condición determinante para que los distritos adopten ni políticas ni normativas similares. Por un lado, la Ordenanza de la MML, surge posteriormente a la de la Municipalidad de Villa María del Triunfo. Es precisamente la ordenanza de este último distrito municipal la que inspira la elaboración de la normativa de la MML y no a la inversa.

Entonces, esta experiencia (Ordenanza de VMT) sirvió para que se aprobara una primera ordenanza a nivel distrital de reconocimiento de la AU como una práctica legítima en la ciudad. Entonces, digo que este proceso ayudó a lo de Lima porque después de esto, la alcaldesa asume esto de la AU como una línea a desarrollar dentro de su plan de gobierno. (Entrevista a informante clave, 7 de febrero 2018).

Las buenas prácticas en materia de normativas pueden, entonces, emerger de los gobiernos distritales y no necesariamente tienen que estar amparadas en marcos normativos regionales.

Un marco regulatorio regional puede tener un poder de persuasión, pero no genera una condición de obligatoriedad para los gobiernos distritales en la adopción de normas similares. Por otro lado, la MML tiene tres tipos de competencias:

a) Competencia a nivel de distrito en el Cercado de Limab) Competencia metropolitanac) Competencia regional

Estas competencias se aplican según los temas y la MML no tiene, según una persona entrevistada, ni el poder ni el financiamiento para asegurar la promoción de actividades de AU en los diferentes distritos. Es por esta razón, entre otras, que la adopción de marcos regulatorios distritales es importante.


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Las personas entrevistadas coincidieron en que la política de la MML a favor de la AU e igualmente la de VMT contribuyeron a darle un empuje significativo a la actividad. Para estas personas, las regulaciones adoptadas por los municipios legalizan y legitiman la práctica de la AU optimizando los recursos que la favorecen y minimizando las zonas grises y lagunas jurídicas en la regulación existente que podrían desproteger a los agricultores. Favorecen además una sensibilización de la ciudadanía, en general, hacia la agricultura practicada en la ciudad y en su periferia, rompiendo con estereotipos sobre la actividad y sobre quienes la practican.

Los marcos normativos generan beneficios para los agricultores y para la comunidad. Los primeros se benefician con el acceso a tierras fiscales, capacitación, recursos financieros, e insumos. La comunidad se beneficia con los impactos ambientales y sociales de la AU. Sin embargo, el cumplimiento de la regulación está expuesta a ciertos riesgos, como la debilidad de las instituciones, con cambios de gestión y alta rotación de funcionarios que afectan los programas de AU, y los acuerdos que se establecen entre los agricultores y las autoridades municipales. El compromiso político de las autoridades parece ser la condición, que facilita más que ninguna otra, la implementación de las políticas y normas una vez que estas son adoptadas.

Previamente a la adopción, las asociaciones de agricultores enfrentan resistencias importantes a los proyectos de agricultura urbana y de comercialización de sus productos. El proceso de implantación de políticas de AU presenta, en algunos municipios, elementos comunes que constituirían las condiciones favorables para el éxito del proceso (promotores, articulación y consenso de instancias municipales, apoyo y liderazgo de la gestión). Las condiciones que favorecen la adopción de iniciativas de AU, así como los riesgos que las afectan, se aplican igualmente a las iniciativas de comercialización de sus productos.

Las organizaciones de agricultores y agricultoras, de bioferiantes, así como otros actores que apoyan la AU en Lima metropolitana podrían preparar mejor sus estrategias de incidencia tomando en cuenta las condiciones mencionadas.

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SECCIÓN 3. LA PERSPECTIVA DE LOS AGRICULTORES Y AGRICULTORASSe realizaron cinco entrevistas semiestructuradas con agricultoras y agricultores urbanos (Anexo 3). Una discusión de grupo con motivo de la presentación del proyecto Alimentando Lima desde adentro (ALDA) fue incluida en el análisis por su pertinencia para esta sección25.

Las personas entrevistadas fueron seleccionadas por su implicación en la junta directiva de un huerto. En un caso, se trataba de una organización que negociaba el acceso a tierras para la implementación de un huerto. Por su implicación en las instancias de gobernanza de los huertos, estas personas tenían además algún conocimiento de las normativas municipales y habían participado en procesos de incidencia en distritos que cuentan con normativas y en aquellos que no cuentan con estos instrumentos. Si bien, no se utilizaron criterios de exclusión basados en el género, más de 80% de los agricultores urbanos son mujeres y las personas que reunieron los dos criterios principales eran, en su mayoría, mujeres. Sin embargo, en dos entrevistas de grupo y en la discusión colectiva participaron hombres que integraban las Juntas directivas mencionadas. Se utilizó una guía de entrevista que incluyó 14 preguntas sobre tres grandes temas: a) Logros y retos desde el lanzamiento de la política municipal de agricultura urbana en distritos que cuentan con normativas y retos en los que no cuentan con ordenanzas, b) Desafíos y mejoras de los marcos normativos en los distritos que cuentan con normativas y retos en los que no cuentan con ellas, c) Incidencia. Las entrevistas tuvieron lugar entre enero y marzo de 2018. Se solicitó en todos los casos el consentimiento verbal a las personas participantes al comenzar la entrevista, las entrevistas fueron grabadas y transcriptas. Se utilizó una perspectiva de análisis temático para el análisis de su contenido. Las secciones que se presentan a continuación corresponden a esos temas.

Logros alcanzados en relación a la existencia de normativas municipales

augE y dEsarticulación dE las políticas públicas En agricultura urbana

25 El Proyecto ALDA consiste en crear un sistema co-munitario de certificación local para productos de AU, bajo un enfoque participativo centrado en las y los agricultores, ase-gurando la calidad agroecológica y el desarrollo de mercados urbanos solidarios de manera sostenible. Incluye además una ca-pacitación por medio de cuatro módulos. El proyecto está siendo implementado por la Red Agricultura urbana en Lima, http://www.agriculturaenlima.org/

Existe un consenso, entre los diversos actores consultados incluyendo los agricultores, en que la política pública en favor de la AU en la MML (2011-2014), contribuyó a darle un empuje significativo a esta actividad.

También existe un consenso, tanto entre los informantes clave como entre los agricultores, sobre una cierta decadencia de la actividad en la gestión que sucedió la precedente.

Estos huertos se iniciaron a través de la Municipalidad de Lima Metropolitana que fue encargada a la Sra. Susana Villarán. La Sra. sacó la ordenanza 1629, de ahí nace la iniciativa de huertos urbanos, comunitarios, escolares, e inclusive el huerto Chillón; en general, todos los huertos a nivel de Lima Metropolitana, puede ser Comas, VMT. A raíz de esta ordenanza se comenzó a desarrollar varios huertos, dentro de ellos está Maná Mi hermosa Huerta de Comas, de acuerdo a esta ordenanza y así sucesivamente han nacido varios huertos escolares y huertos comunitarios. (Entrevista a miembros de Junta Directiva, Huerto Comunitario, 31 de enero 2018).

Para los agricultores, la Ordenanza marco de promoción de la agricultura urbana como estrategia de gestión ambiental, seguridad alimentaria, inclusión social y desarrollo económico local de la provincia de Lima (ORD_1629-2012) representó el acceso a tierras de cultivo, presupuestos específicos, capacitación, provisión de insumos y programas, así como su participación activa en los proyectos de huertos comunales que se implementaron.

En ciertos distritos, la Ordenanza 1629-2012 inspiró las autoridades municipales a elaborar una ordenanza propia.

La ordenanza 462, ellos (la municipalidad) han trabajado de acuerdo a la ordenanza 1629 que es de la Municipalidad de Lima, porque se supone que la ordenanza 1629 es como una partida de nacimiento para todos los huertos tanto de colegios como de los comunitarios de nosotros. (Entrevista a miembros de Junta Directiva, Huerto Comunitario, 31 de enero 2018).

En todos los casos, las iniciativas generaron colaboraciones intersectoriales y la implicación de actores gubernamentales y no gubernamentales, universidades y del sector privado. Para el gobierno de Lima Metropolitana, la ordenanza movilizó individuos, escuelas, comunidades y otros actores que apoyaron las iniciativas.

La desarticulación de algunas iniciativas comienza con la gestión municipal que sucede a la de la alcaldesa Susana Villarán, o sea a partir de 2015. Esta

SECCIÓN 3 : La perspectiva de los agricultores y agricultoras

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desarticulación se traduce en la eliminación de los presupuestos específicos destinados a la AU y como consecuencia a la desaparición de los programas existentes (ej. Mi Huerta, Escuela verde, Huertos comunitarios, etc.).

Impactos positivos para las agricultoras y agricultores desde la puesta en marcha de la política u ordenanza municipal

accEso a tiErras públicas El acceso a tierras cultivables, en la mayoría de los casos dentro de parques ecológicos o parques zonales, es el principal beneficio que los agricultores urbanos obtuvieron como resultado de normativas municipales. Y ello, tanto en los huertos que se beneficiaron con la Ordenanza marco de la MML (2012), como en aquellos que están en distritos donde existen ordenanzas propias. Las personas entrevistadas señalaron igualmente algunos de los beneficios derivados del trabajo en los huertos. Como se indicó en la sección anterior, en algunos casos, la MML trabajó de manera concertada con otra municipalidad para formalizar acuerdos que permitieron el acceso a tierras públicas. EmpodEramiEnto dE las organizacionEs dE agricultoras y agricultorEs

Por otro lado, la existencia de ordenanzas municipales refuerza el empoderamiento de los huerteros y huerteras y su capacidad de negociación con las autoridades locales y regionales. En efecto, la regulación municipal es, no solo analizada por las organizaciones, sino que se percibe como un instrumento de protección ante situaciones amenazantes para sus propias organizaciones. En un huerto, se pensaba que la ordenanza municipal sobre AU podía facilitar el acceso a las tierras públicas en el caso de que no se renovara el convenio que la asociación de huerteros tenía con una empresa estatal y la municipalidad misma.

Usted sabe que, de acuerdo a la ordenanza de Comas, que dice muy claro y a nosotros realmente nos conviene, donde dice parques, áreas… áreas públicas dice, por ejemplo, como parques que no están implementados netamente como parques, en

realidad eso nos favorece a nosotros al 100 % porque de acuerdo a la ordenanza dice espacios públicos, parques, terrazas e inclusive dice terrenos que no estén construidos. Nosotros, como organización, si no tenemos este espacio como organización reconocida y como tenemos el curso de capacitación que estamos capacitados todos, si vemos un espacio que está vacío, no está construido, de acuerdo a esta ordenanza y con el conocimiento que nosotros tenemos y somos una organización, a la municipalidad de Comas, podemos ir y pedir ese sitio, de acuerdo a eso ¿verdad? Eso ya sería siempre y cuando de acá nos digan bye bye, ¿no es cierto? (Entrevista a miembros de Junta Directiva, Huerto Comunitario, 31 de enero 2018).

Poseer un estatus de organización registrada juntamente con el apoyo de una regulación local genera, en los agricultores, un sentimiento de mayor protección.

Si ahora la Municipalidad viene, nos dice: sabes que chau, entonces nosotros automáticamente como una organización registrada que somos, agarramos esta ordenanza y decimos: un momentito, ustedes sacaron esta ordenanza juntamente con esta ordenanza 1629, esto nos ampara, esto nos protege, y nosotros estamos de acuerdo con el punto que ellos han puesto acá… (Entrevista a miembros de Junta Directiva, Huerto Comunitario, 31 de enero 2018).

Los agricultores y agricultoras están, en general, bien informados acerca de las normas, y si bien la lectura de los instrumentos existentes puede no ser totalmente exacta, la existencia de la regulación incita a sus organizaciones a explorar más las cuestiones de interés, a informarse y asesorarse con expertos (abogados, funcionarios, etc.). Se busca además saber cómo otras organizaciones encontraron soluciones apropiadas a problemas similares.

Sí, si estás de una forma pacífica en un espacio o un terreno y de repente es de otro, entonces si estás constante, entonces por ley supuestamente, tú eres propietario de ese terreno y tienes que hacer tu juicio para que pase… ¿eso es la ley no?, entonces nosotros estamos 26 años, pero para eso tienes que hacer un juicio, y este juicio tienes que pagar no es cierto, para entrar... para ingresar tus papeles y eso se demora. (Entrevista a miembro de Junta Directiva, Huerto Comunitario, 4 de febrero 2018).

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biEnEstar individual y cohEsión social

El trabajo en los huertos produce, de acuerdo a la literatura consultada y a las entrevistas conducidas en este estudio, tanto un bienestar individual como espacios de socialización positivos. Estos retroalimentan la cohesión interna del grupo y las relaciones con otras organizaciones, lo que permite a la vez, generar condiciones positivas para el fortalecimiento de capacidades en acciones de incidencia colectivas. Los miembros de la asociación de un huerto creado bajo la Ordenanza 1629 y posteriormente desmantelado, pudieron preservar su cohesión y mantener negociaciones con las autoridades locales para la creación de otro huerto.

[…] para mí, es una terapia ocupacional, una terapia de salud, es comer sano, y es ver que la arena de Villa produce. Y, por ejemplo, allá había comedores, organizaciones sociales, 30 organizaciones, juntas vecinales, comedores, vaso de leche, comités ambientales, pacientes psiquiátricos, el Club del adulto mayor, todos hemos participado de esa experiencia que nos enriqueció mucho. Porque también ahí, es como que se tejen lazos sociales. Porque uno pasa mucho tiempo, somos una familia grande… (Entrevista a Miembros de Comité Ambiental, 10 de febrero 2018).

apoyo a la comErcialización dE los productos agroEcológicos

La política de AU de la MML ofreció a los agricultores y agricultoras la posibilidad de familiarizarse con las bioferias y mercados saludables de Lima. Esto contribuyó a que posteriormente huerteros y huerteras organizaran ferias en sus distritos para dar a conocer a sus vecinos estos productos.

Otros resultados derivados de la implementación de las políticas locales

La política municipal de VMT se propulsa como una estrategia de seguridad alimentaria y de desarrollo económico. En la primera, el objetivo era de reducir la desnutrición infantil sensibilizando además las familias en buenos hábitos alimenticios.

¡Claro! Que no hubiera mucha desnutrición ¿Por qué? Porque como nosotros nos dimos cuenta también que la gente de provincia, mayormente, comía más carbohidratos que verduras ¿no? Y hasta ahora más buscan el pollito, las papas fritas, más esas cosas ¿no?, pero no usan mucha ensalada ¿no? Entonces lo que nosotros queríamos balancear su comida, enseñándole como deben alimentarse, esas cosas ¿no? (Entrevista a miembros de Junta Directiva, Huerto Comunitario, 27 de enero 2018).

Además, algunas referencias consultadas sobre los resultados alcanzados indican una reducción importante de la desnutrición en los distritos donde las ONGs trabajaron de manera colaborativa con los residentes y municipalidades (Khon et al., 2017).

Límites en la implementación de políticas y ordenanzas municipales

falta dE consultación con agricultorEs y agricultoras

Uno de los límites identificados durante las entrevistas es la falta de consultación y de participación de las y los agricultores en el proceso de elaboración de las políticas y normas locales. Algunas personas señalaron que no fueron invitadas a participar en esos procesos, a pesar de que existía un conocimiento de las organizaciones de huerteros y huerteras por parte de las autoridades locales.

… ellos nos hayan dicho vamos a trabajar juntos en la ordenanza, no nos han comunicado, no nos han dicho, yo he sacado, he visto la ordenanza, he leído todo, de acuerdo a los trabajos que hemos ido realizando, pero ellos no nos han comunicado; no nos han dicho sabe que, se supone que ellos sabiendo que nosotros tenemos un huerto… pero en ningún momento nos han dicho saben qué, vengan participemos, colaboremos, trabajemos... (Entrevista a miembros de Junta Directiva, Huerto Comunitario, 31 de enero 2018).

Tampoco las organizaciones son convocadas en situaciones de clausura de huertos. Sólo recibieron, de acuerdo a algunos testimonios, avisos formales con poco preaviso, y sin tiempo para retirar pertenencias ni levantar sus cosechas

Por otro lado, algunos miembros de juntas directivas señalaron que la participación en mecanismos como los presupuestos participativos demanda tiempo, ya que hay que participar en una serie de reuniones y recursos económicos. Cuando se trata de pequeñas organizaciones, esto representa una carga adicional.

límitEs

• Falta de consultación con agricultoras y agricultores

• Escasez de recursos humanos, financieros y de tiempo por parte de los agricultores y agricultoras


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Sí, sí hay, sí hay, hay el presupuesto participativo, de hecho, nosotros no hemos todavía sido parte, aunque deberíamos ser si, de repente ir y sacar proyectos a través de este presupuesto, no lo hemos hecho, pero si hay la oportunidad de participar. No lo hemos nosotros porque hay veces que tienes que estar yendo a varias reuniones para poder elaborar este presupuesto, entonces como el personal es muy poquito, entonces, hay veces que no tenemos el tiempo... (Entrevista miembro Junta Directiva, Huerto Comunal, 4 de febrero 2018).

La ausencia de normativas municipales

Los huerteros residentes en los distritos que carecen de marcos regulatorios expresaron su interés en tener uno. Las personas entrevistadas tenían conocimiento de la Ordenanza 1629 de la MML aprobada en 2012 y disponían, en general, de información sobre el contenido de dicha ordenanza. En dos casos, es gracias a esa ordenanza que obtuvieron el uso de un espacio para desarrollar un huerto comunal (San Juan de Lurigancho, Comas y VES, Parque Zonal Huáscar). Las organizaciones piensan que una ordenanza podría otorgarles una mayor seguridad en la utilización de las tierras y acceso al agua. En un caso, los agricultores pensaban que los distritos pueden servirse de la existente en Lima Metropolitana.

Nos interesa el tema de tener el marco legal, la ordenanza municipal. Sabemos que en Lima hay. Hemos tenido una reunión con la ingeniera y le hemos dicho: sabemos en que VES no tenemos la ordenanza, pero también sé que cuando no hay ordenanza, uno puede apegarse a la del distrito de Lima. Cuando en la ordenanza de Lima dice que se puede emplear a nivel distrital, nosotros nos podemos apegar. (Entrevista a Miembros de Comité Ambiental, 10 de febrero 2018).

La implementación de ordenanzas municipales conferiría, según los huerteros, un viso de legitimidad a los procesos de negociación con las autoridades municipales y con empresas del sector privado.

Estaba viendo yo, buscando en la web la ordenanza y leerla y llevársela pues a los ingenieros para que la puedan aplicar en VES. Así como tienen la REP aquí (en Huertos en Línea), nosotros queremos trabajar con la Línea 1, el tren eléctrico. Desde 1ro de Mayo hasta Vallejos, hay un espacio que podríamos usar, donde los vecinos botan basura, desmonte… Nosotros queremos darle otro uso, tener huertos, tener compostaje, reciclaje, tener más ecoferias, y tener pasantías que vayan a ese espacio (Entrevista a Miembros de un Comité Ambiental, 10 de febrero 2018).

Desafíos que confrontan los agricultores y agricultoras

Esta sección de la guía de entrevista con los agricultores y agricultoras buscaba identificar los desafíos más importantes para los cuales la intervención de las autoridades locales podría ser útil. Algunos de estos desafíos coincidieron con los identificados por los informantes clave. Los presentamos a continuación.

El accEso al agua Uno de los desafíos más importantes es el acceso al agua. En efecto, en las condiciones ambientales de Lima, con muy escasas precipitaciones anuales, este recurso es esencial y no siempre disponible. La municipalidad podría de acuerdo con los agricultores y agricultoras facilitar el acceso. En un caso, la municipalidad proveía al huerto una fuente de agua subterránea. Sin embargo, la asociación de huerteros había comprado con recursos propios el motor para extraerla lo cual generó algunos conflictos.

intErés por las normativas distritalEs

Nos interesa el tema de tener el marco legal, la ordenanza municipal. Sabemos que en Lima hay (una ordenanza). (Entrevista a Miembros de Comité Ambiental, 10 de febrero 2018)

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la comErcialización

En las ordenanzas, existe, en general, una cláusula sobre el rol de la municipalidad en la comercialización de los productos. La MML impulsó la comercialización de los productos de AU favoreciendo la participación de los productores en bioferias y biomercados. En VMT, el apoyo de la municipalidad fue significativo en los primeros años, pero la intervención del municipio ha ido disminuyendo posteriormente.

En esa Ordenanza estaba establecido en que ellos (la municipalidad) tenían que difundir la agricultura urbana. En esa ordenanza, dice la difusión de la agricultura urbana. Y ellos publicaban cuándo organizarnos ferias. Y la municipalidad se encargaba de organizarnos las ferias. (Entrevista a miembros de Junta Directiva, Huerto Comunitario, 27 de enero 2018)

El primer desafío sería el agua, el agua es 100%, acá como usted ve, es un sitio plano, no es un cerro y el 100% es que nosotros nos beneficiamos con agua, y de repente la municipalidad, por eso es que no nos dice nada, porque existe esta ordenanza y nos dan ellos agua. Del subsuelo sacamos agua, tanto para el huerto tanto para el parque y también llevan para las avenidas y llevan a otros sitios. El problema es cuando se malogra el motor o cuando se seca las venas de agua. (Entrevista a miembros de Junta Directiva, Huerto Comunitario, 31 de enero 2018)

Cuando hay daños en el motor, no siempre se reparan rápidamente, y como consecuencia la falta de agua puede afectar las plantas.

las plagas

Las plagas constituyen un desafío de igual importancia que el agua para los huertos. Particularmente en los meses de verano, las plantas son amenazadas por plagas difíciles de combatir con métodos naturales. El desafío es tanto más importante porque los huertos deben usar técnicas agroecológicas para el control de insectos y el uso de productos químicos no está autorizado. Si bien las municipalidades cuentan con equipos técnicos que incluyen agrónomos y planificadores que podrían asesorar a los huerteros y huerteras en el control de plagas, ello rara vez ocurre, según las personas entrevistadas. En los meses de verano, las actividades en los huertos se detienen, como se explica a continuación:

Después otra cosa importante es en cuanto a las plagas que sufrimos, o sea una que sería como el agua. En los meses de enero, en esta temporada, obviamente se quedó de acuerdo con la municipalidad, que en estos meses de enero, febrero y marzo es como descanso para la tierra, descansar las parcelas, no trabajarlas. (Entrevista a miembros de Junta Directiva, Huerto Comunitario, 31 de enero 2018).

dEsafíos dE agricultoras y agricultorEs y nEcEsidad dE apoyo por partE dE los gobiErnos localEs

• Acceso al agua• Plagas • Difusión de actividades de los huertos• Comercialización• Presión urbanizadora en agricultura

periurbana• Falta de apoyo de los gobiernos locales • Debilidad institucional y fragilidad de los

instrumentos normativos


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Y antes era un golazo en la época del doctor Washington, era un golazo la agricultura urbana. Nosotros nos quedábamos sin verdura, porque todo era feria, feria, feria. (Entrevista a miembros de Junta Directiva, Huerto Comunitario, 27 de enero 2018)

Si bien los agricultores y agricultoras se han ido familiarizando con la venta de sus productos en los mercados, el apoyo de los gobiernos locales se considera esencial en los huertos que están más orientados hacia la venta de sus productos en mercados de productos agroecológicos:

Claro, que nos apoyen con la comercialización, por decir del producto ¿no?, porque muchas veces nosotras llevamos por aquí, por allá y no nos recompensan el trabajo que hacemos, es muy poco la ganancia. Entonces este producto yo sé, por más pequeñito que sea, tiene un valor, tiene un valor agregado porque es natural ¿no? Entonces no comparar tampoco con el mercado; mercado es mercado y viene de otro sitio, regados por agua sucia, de la sequía porque yo he visto así en Chosica...al menos una parte que lo sacan del agua sucia, viene del desagüe y lo sueltan. Y yo digo, ¡qué! ¿Eso comemos?, sí, eso comemos. Eso es la producción lo más bonito, lo más hermoso ¿no? (Entrevista a miembros de Junta Directiva, Huerto Comunitario, 27 de enero 2018)

En los huertos con producción orientada hacia el autoconsumo, dicho apoyo no es considerado esencial. El primer apoyo recibido por los huerteros y huerteras fue esencial para familiarizarlos con la organización de ferias locales:

Nosotros hemos hecho nuestra primera feria, nos ha ido muy bien, muy bien, hemos invitado a los vecinos, mediante volantes, nos hemos pasado la voz, hemos hecho nuestra primera feria en la entradita, nos ha ido muy bien. […] vimos que no era necesario pedir a la municipalidad que nos apoyen porque era nuestra primera vez, dijimos: vamos a probar como nos va, porque nosotros ya hemos asistido a varias ferias con la ordenanza 1629 de la municipalidad de Lima. Inclusive hemos ido a varias ferias que nos han invitado, hemos participado, hemos llevado de acá nuestro producto, algunas compañeras han llevado a vender allá, habrán ido como unas 10 o 9 veces a las ferias. (Entrevista a miembros de Junta Directiva, Huerto Comunitario, 31 de enero 2018)

la transformación

En VMT, un grupo de huerteras se lanzó en un microemprendimiento de elaboración de pasteles de verduras y queques denominado Eco Warmi. El proyecto cuenta con un apoyo de la Red de Energía del Perú (REP), que instaló un local con la infraestructura necesaria para la transformación. Las emprendedoras

desearían obtener, sin embargo, un apoyo del gobierno local para la identificación de mercados potenciales.

la difusión dE las actividadEs dEl huErto

Dos de los huertos analizados en este estudio desarrollaron, desde su creación, actividades de sensibilización para instituciones escolares, incluyendo universidades. En ambos casos, las personas entrevistadas indicaron que, un apoyo municipal para reforzar esta tarea sería importante. Hasta ahora, el contacto de las escuelas con las huertas se hace informalmente.

Si el municipio diera importancia a las visitas de los niños, sería muy bonito. Para nosotros, la capacitación que hemos recibido en el primer programa, tenemos cualidades para explicar a los alumnos y profesores. Hay profesores que no conocen la acelga, conocen la hoja de espinaca, entonces no conocen y preguntan ¿Qué es esto? Entonces si el municipio tomara más decisión, nuestro biohuerto se identificaría mejor, nuestro trabajo, nuestra pérdida de tiempo, los alumnos nos explotarían ¿no? Así sería… (Entrevista a miembros de Junta Directiva, Huerto Comunitario, 31 de enero 2018)

prEsión urbanizadora y falta dE apoyo municipal Los agricultores y agricultoras de zonas periurbanas también hicieron notar la falta de apoyo del gobierno local frente a la presión urbanizadora como uno de sus principales desafíos. Particularmente en el Valle del río Chillón, los productores señalaron la creciente lotización de tierras cultivables como una amenaza para la continuidad de su propia actividad y la del Valle agrícola mismo.

¿Sabes cuál es el gran problema? Es que nadie pone un alto de decir: “las chacras ya no se lotizan más”. Cada día, incluso hasta el sector de Macas que está tan arriba, están lotizando. Se dice “Salvemos al Chillón” pero solamente para mí fue de nombre, porque cada día, cada día, se aparecen nuevas casetas, nuevas casetas en las chacras; ya en 5 años va a desaparecer todo. (Encuentro con agricultores y agricultoras del Valle del Chillón para presentación del proyecto ALDA, 10 de diciembre 2017)

Por otro lado, es de la práctica agrícola que depende el mantenimiento de la auto-subsistencia del grupo familiar, y su propio bienestar.

No, pero si nosotros tuviéramos apoyo, que bonito sería, porque yo quiero mantener mi campo porque de ahí vivo, de ahí me mantengo, de ahí doy feliz a mi pueblo, pero veo que no tenemos apoyo ni del gobierno local ni del gobierno central. (Encuentro con agricultores y agricultoras del Valle del Chillón para presentación del proyecto ALDA, 10 de diciembre 2017)

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La falta de apoyo municipal puede traducirse en una falta de cooperación en la realización de actividades que los grupos de huerteros desarrollan para el bien colectivo, por ejemplo, el tratamiento de los residuos orgánicos y no orgánicos. Uno de los emprendimientos analizados notó la falta de tratamiento de esos residuos por parte del municipio, después de que el grupo había capacitado a los residentes.

Si, bueno nosotros, en las zonas donde estamos trabajando, hemos nosotros capacitado a la gente, la gente sabe cómo manejar sus residuos desde su propia casa, segregando ¡no!!, la familia lo sabe, el problema grande es que la municipalidad va y recoge todo mezclado, lo mezcla cuando la familia le da todo clasificado, entonces la gente dice: “¿porque voy a seguir clasificando si la municipalidad mezcla otra vez?” ... (Entrevista a miembro de Junta Directiva, Huerto Comunitario, 4 de febrero 2018).

dEbilidad institucional y fragilidad dE los instrumEntos normativos

De todos los desafíos, este parece uno de los más importantes. En efecto, los cambios de gestión en los gobiernos municipales afectan la continuidad de las políticas públicas y consecuentemente la estabilidad de los huertos. Así, por ejemplo, como consecuencia del cambio de gestión y de sus prioridades en la MML, algunos huerteros y huerteras tuvieron que poner fin abruptamente a sus actividades hortícolas. Es el caso de un grupo de huerteras y huerteros entrevistados que beneficiaron de un acuerdo de tres años con la MML para cultivar en un sector del Parque Zonal Huáscar de Villa El Salvador26. Poco antes de terminar el plazo del convenio firmado con la MML, la nueva gestión municipal intimó a los huerteros a terminar sus actividades y cerró el huerto sin conceder el tiempo necesario para que los agricultores pudieran retirar sus efectos personales.

26 Este parque forma parte de SERPAR (Servicios de Parques de Lima), ente que administra los parques zonales.

No se cumplieron los 3 años, cuando cambió el alcalde, sistemáticamente, nos sacaron ellos, nos cortaron el agua, se quedaron con nuestra cosecha, con nuestras semillas, estábamos decepcionados. No nos permitieron sacar nada, se quedaron hasta con mi silla, mis herramientas, con nuestras esperanzas, ya no nos dejaron entrar… (Entrevista a Miembros de Comité Ambiental, 10 de febrero 2018).

El cambio de gestión deja asimismo a los huertos sin continuidad en las capacitaciones que habían recibido inicialmente y corta otros apoyos que recibían de la MML.

La misma narrativa se repite en las diversas personas entrevistadas y en distritos que cuentan con ordenanzas municipales:

Me desalojaron, bueno nosotros siempre con una coordinación, con una…. También con una batalla como quien dice. No nos quites, porque nosotros también cuidamos el medio ambiente; entonces el intendente nos cambió a otro lugar. (Entrevista a miembros de Junta Directiva, Huerto Comunal, 27 de enero 2018).

También a nivel distrital, la situación toma nuevos rumbos, con sucesivos cambios de gestiones que son por lo general menos entusiastas en su apoyo a la AU. En VMT, donde existió desde el inicio un compromiso del gobierno municipal para con la AU, con la inclusión de la AU dentro de las prioridades de la agenda municipal y otros tipos de apoyo, se pasa a un período de menor compromiso político.

Los agricultores y agricultoras entrevistados son personas muy motivadas por la práctica de la AU y perseveran en esta actividad a pesar de los numerosos desafíos que han confrontado desde su implicación en los huertos.

A título de recomendaciones, señalaron que lo más desean y esperan de sus gobiernos locales es que estos les permitan seguir cultivando sus parcelas. También indicaron la importancia de contar con acuerdos más firmes y a largo plazo que se respeten aun cuando las gestiones municipales cambien.

Si, la municipalidad, que nos apoye tanto con las áreas, que nos deje trabajar, en otras palabras, que haya más áreas de producción y más población que se involucre en esto. (Entrevista a miembros de Junta Directiva, Huerto Comunal, 27 de enero 2018).


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Procesos de incidencia y relación con los gobiernos municipales

tipo dE dEmandas prEsEntadas a los gobiErnos localEs

Las demandas presentadas por los agricultores y agricultoras urbanos pueden ser de diversos tipos y vinculados a temas también diversos. En la mayoría de los casos examinados, son reclamos o petitorios vinculados a cuestiones como el acceso a la tierra, al suministro de agua o de energía eléctrica, a los impuestos municipales, a nuevos terrenos que podrían ser utilizados para la AU, a la finalización de los convenios que rigen el uso de los terrenos, y al uso de recursos que pertenecen a los productores.

En el caso de las y los agricultores periurbanos del Valle del Chillón, reagrupados en la Alianza para la agroecología del Valle del Chillón, la demanda presentada al municipio concierne la intangibilidad de las tierras agrícolas del Valle. Los agricultores enfrentan, como se mencionó anteriormente, un grave problema de lotización de tierras agrícolas para nuevas urbanizaciones27. No existe, según la agricultora entrevistada, ningún planeamiento urbano, ni plan estratégico de desarrollo de la agricultura en el distrito.

Por otro lado, los productores deben, a veces, responder a reclamos vecinales que se canalizan a través de la municipalidad, por ejemplo, olores desagradables que emanan del compostaje, uso abusivo del agua, litigios entre vecinos, etc.

27 En una estrategia que comprende varias etapas, las tierras son primero rentadas a empresas ladrilleras que extraen el sustrato de tierra, son posteriormente rentadas a empre-sas que cultivan “grass” para parques y jardines que terminan llevándose la capa de tierra apta para los cultivos, seguidamente los parceleros propietarios de las tierras las venden a empresas urbanizadoras.

rElación con los gobiErnos localEs

Si bien las asociaciones de agricultoras y agricultores son más bien críticos con respecto al apoyo que reciben de las municipalidades, limitado en general, tratan de mantener una colaboración con dichas instituciones. El diálogo continúa aún en caso de tensión o conflicto afín de llegar a una solución.

La comunicación (con la municipalidad local) es fluida, no es entrecortada, porque tampoco ellos no son cortantes con nosotros, ni nosotros con ellos, si se trata de colaborar nosotros colaboramos, ellos también igual, como usted ve ahorita con el arreglo del motor, con el agua también están colaborando, o sea hasta ahorita no tenemos un problema con la municipalidad ni con la Municipalidad Metropolitana de Lima. (Entrevista a miembros de Junta Directiva, Huerto Comunal, 31 de enero 2018).

En el 2015 tratamos de llegar un poco más y tratamos de hacer una actividad en conjunto con la municipalidad, con esta gerencia, en cuanto a sensibilizar, una campaña de clasificación de residuos, entonces coordinamos con ellos, y bueno quedamos, pero de hecho la municipalidad, para trabajar con ellos es un poquito difícil, es difícil trabajar con ellos… Por qué te dicen sí, sí, pero al final solo mandaron a sus voluntarios para que repartan sus volantes y fueron a inscribir a la gente para que haga esta clasificación de residuos en la zona... finalmente, solo los inscribieron y ni más volvieron… (Entrevista a integrante de la Junta directiva, 4 de febrero 2018)

En general, y bajo relaciones de poder que benefician a las autoridades locales, las y los agricultores aceptan las condiciones que se les imponen, si ellas les permiten continuar la práctica de la AU.

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Cuando vino la señora X también, no quiso reconocer la agricultura urbana. Ella dijo; ¡ya! Yo voy a trabajar con ustedes, hay una ordenanza municipal, pero no quiero que se llame agricultura urbana porque eso viene de la gestión de XX y de XX, y como ella se odiaba con XX…. dijo, voy a poner la chacrita productiva. Entonces, entre nosotros dijimos ¡y ahora! Quedémonos con chacrita productiva con tal que nos haga las ferias y que cumpla con lo que está haciendo ahí ¿no? no nos va a debilitar. (Entrevista a miembros de Junta Directiva, Huerto Comunal, 27 de enero 2018).

En el caso de las y los agricultores del Valle del río Chillón, si bien los canales de comunicación parecen fluidos entre la institución y la Asociación de agricultores y agricultoras, no ha habido progreso alguno en lo que se refiere a la demanda sobre la intangibilidad de las tierras. Las autoridades municipales no se han presentado a reuniones que estaban fijadas para tratar ese tema, pero han delegado una persona que asegura la comunicación entre la municipalidad y ellos28. A veces, estas situaciones pueden conducir al uso de recursos legales, como se explica en la siguiente sección.

formas dE canalizar las dEmandas a las autoridadEs localEs

Los huerteros y huerteras utilizan mecanismos formales e informales para canalizar sus demandas a las autoridades locales. La eficacia de esos mecanismos, o sea la posibilidad de obtener un resultado satisfactorio, parece menos vinculada al tipo de mecanismo que a la oportunidad favorable que abre un determinado contexto político, en un momento dado. En la mayoría de los casos, las y los agricultores aprendieron sobre la marcha acerca del funcionamiento de la administración municipal y conocen, en general, las formas que pueden utilizar, pero estos conocimientos no siempre resultan suficientes.

Mientras que, en un distrito el procedimiento parecía muy burocratizado, en los otros casos, las personas entrevistadas manifestaron tener comunicaciones directas con los ingenieros de sus municipalidades y en algunos casos con ediles y personal gerencial. Estas relaciones pueden estar mediadas por promotores que trabajan para el municipio y para las empresas del sector privado que otorgan la concesión de las tierras de cultivo. En este último caso, las empresas tienen divisiones con mandato de responsabilidad social o delegan este rol en empresas subsidiarias, con las cuales tratan las y los agricultores.

28 La municipalidad condujo un censo de agricultores del Valle del Chillón en el 2016 y elaboró un informe sobre la situación de la agricultura en el Valle.

En San Juan de Lurigancho, el huerto examinado tiene canales que respeta rigurosamente. Se trata siempre de presentar por escrito su demanda:

(…) vamos y sacamos este… sacamos como una, diríamos una cita con el gerente en este caso, hay veces en que se envía cartas también y luego se va a la gerencia, dirigida a la gerencia, lo derivan ahí y luego nosotros tenemos que hacer seguimiento.... llamar para decir. O sino sacando de frente cita, yendo de frente a buscarlo. (Entrevista a integrante de la Junta directiva, 4 de febrero 2018)

En otro huerto, el acceso a las autoridades es facilitado por promotores o delegados en el tema:

Entonces, que agarraba ella iba al concejo y le decía ¡sabes que armamos un plan de trabajo ¿no? Armamos, o sea ahí logramos nosotros con (nombre del intendente), logramos ¿no? de que (nombre del intendente) .... que te puedo decir logramos también que un agricultor sea promotor, para que…. eso es la base principal que uno de nosotros tiene que estar ahí en el concejo trabajando ¿no? Para que nosotros podemos entrar por ahí. (Entrevista a miembros de Junta Directiva, Huerto Comunal, 27 de enero 2018).

Cuando los contactos habituales no son suficientes y se llega a una situación de conflicto, las personas entrevistadas indicaron recurrir a procedimientos legales formales:

Nosotros contactamos un abogado para elaborar una carta notarial y quejarnos, ¿no?, presentamos el convenio, porque teníamos un convenio de 3 años con la Municipalidad Metropolitana de Lima. (Entrevista a Miembros de Comité Ambiental, 10 de febrero 2018)

Estructuras ExistEntEs y Eficacia En nEgociacionEs y procEsos dE incidEncia

La literatura consultada identifica a las organizaciones de agricultores como un elemento crucial en los procesos de negociación y de incidencia. Algunos huertos contaban con este tipo de organizaciones previamente a la constitución del huerto, pero la mayoría de ellos las crearon al mismo tiempo que el huerto29. Los huertos funcionan actualmente con instancias de gobernanza como juntas directivas y autoridades que se eligen y renuevan democráticamente. Estas estructuras son poco jerárquicas y predominan relaciones amicales entre socios y socias (Khon et al., 2017). Estas instancias son cruciales para la implementación de procesos de negociación y de incidencia y contribuyen a la eficacia de estos procesos, aunque no siempre obtengan respuestas satisfactorias a sus demandas. En el caso del huerto clausurado, y después de haber iniciado un

29 Véase el estudio de cinco casos en Lima Metropolitana.


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procedimiento legal (carta notarial por intermedio de abogado), la red de 30 organizaciones de VES nunca obtuvo una respuesta de las autoridades municipales.

Hablamos con los regidores, pero dijeron que era potestad de SERPAR Lima, porque la administración de parques zonales es de SERPAR LIMA. Nuestra carta fue para ellos, pero sabe cómo es la burocracia, de una gestión a otra cambiaron, y ese acuerdo era de la gestión anterior, y la nueva gestión lo desconoció por completo. No le dieron curso a nada, y lo dejaron ahí en el olvido. (Entrevista a Miembros de Comité Ambiental, 10 de febrero 2018)

La existencia de redes de organizaciones sociales es otro mecanismo eficaz en los procesos de negociación. Estas redes pueden ser un reagrupamiento de Comités Ambientales como el de Villa El Salvador (REDAVES) que estuvo implicado en la puesta en marcha de un huerto en el Parque Zonal de Huáscar, pero que una vez que las autoridades de Lima metropolitana retiran su apoyo, continúa su lucha para obtener un nuevo predio. La REDAVES se implica activamente en la gestión municipal.

La red sigue existiendo. Nosotros somos la Red de comités ambientales que tenemos Comités ambientales y Comités vecinales. Participamos de distintas actividades, por ejemplo, de la reunión de CAM donde se proyecta la Agenda ambiental distrital. También de actividades ambientales dentro del calendario ambiental del MINAM, concursos de biohuertos, limpieza de playas, en el tema de la sensibilización, en el tema de residuos sólidos, del cuidado del medio ambiente, en ecoferias, en la exhibición de productos agrícolas para los colegios. (Entrevista a Miembros de Comité Ambiental, 10 de febrero 2018)

Los miembros de una segunda organización decidieron integrar los comités ambientales de su municipalidad. La implicación en estas instancias parece ser una buena

manera de familiarizarse con la gestión municipal y estar informados de los problemas ambientales del municipio.

(…) un plan específicamente no tenemos ahora, un proyecto que queremos ejecutar supuestamente este año que esperamos que salga, pero dentro de esto tenemos un poco cómo incidir más en la municipalidad, entonces lo que queremos ser nosotros es ser parte del comité ambiental municipal, este comité se ocupa de casos de denuncia y los problemas existentes en las comunidades, para que a raíz de ahí nosotros podamos incidir un poco más en la solución, de repente, de ciertos problemas que nosotros podemos manejar.. eso está dentro de este plan. (Entrevista a integrante de la Junta directiva, 4 de febrero 2018)

dEsafíos dEl procEso dE incidEncia

Los desafíos están relacionados con: a) la complejidad de la administración pública municipal y la falta de familiaridad de los huerteros y huerteras con estas cuestiones; b) la complejidad del sistema de propiedad de tierras; c) la multiplicidad de actores en la mesa de negociación; d) la falta de recursos para asesoramiento; c) la percepción de los ediles sobre la AU; e) la falta de transparencia en los procesos de negociación.

a) La complejidad de la administración pública municipal

La gobernanza local y su regulación son mundos complejos y muchas veces inaccesibles para los ciudadanos que no están familiarizados. Las y los huerteros señalaron que no era fácil redactar propuestas, acercarse a los ediles con un discurso persuasivo para que apoyen la AU o negociar acuerdos con grandes empresas. Frecuentemente, los grupos requieren asesoramiento para poder hacerlo, así se trate de la redacción de una propuesta.

También necesitamos elaborar una propuesta, pero no sé cómo elaborarla para presentarla a la Municipalidad para que nos dé ese espacio. Nosotros sabemos que es en concesión, no es un espacio que nos van a dar como que es tuyo y los vas a heredar, no, sino nosotros queremos que nos den ese espacio como hizo Susana Villarán en el Parque Huáscar. (Entrevista a Miembros Comité Ambiental, 10 de febrero 2018)

b) La complejidad del sistema de propiedad de tierras

El tema de la propiedad de las tierras es complejo, lo cual dificulta la comprensión del problema y del enfoque que requiere la negociación. Se trata a veces de tierras fiscales bajo jurisdicción nacional, en otros casos de tierras de propiedad municipal, y en

limitacionEs En los procEsos dE incidEncia

• Complejidad de la administración pública y poco conocimiento del sistema

• Complejidad del sistema de propiedad de tierras

• Multiplicidad de actores en la mesa de negociación

• Falta de recursos para asesoramiento • Ediles poco entusiastas • Falta de transparencia

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otros de propiedad privada o como en el caso de un único huerto, pertenecen a una comunidad indígena. Finalmente, sucede que, si bien son tierras fiscales, son empresas públicas o privadas que tienen un derecho de uso. Es el caso de los Huertos en Línea en Villa María del Triunfo, donde la Red de Energía del Perú (REP) cedió a los pobladores terrenos de servidumbre bajo las líneas eléctricas para los huertos.

c) La multiplicidad de actores en la mesa de negociación Identificar los interlocutores apropiados puede, entonces, ser complicado exigiendo la presencia de varios actores en la mesa de negociación.

[…] ellos pidieron un espacio, e hicieron un huerto muy bonito, funcionó y todo, pero qué pasa, de la Línea 1, nos invitaron a nosotros, para que nos dieran esos espacios, para poder también hacer un huerto. Pero nos dijeron después a nosotros que el convenio no se podía hacer con las organizaciones sino con la municipalidad y ahora hay ya un convenio de Lima, con la Municipalidad de VES y con la Línea 1. Dicen que esa es la forma correcta de hacer las cosas, que ellos no nos pueden dar directamente, porque la Línea 1 no es la dueña de ese espacio, sino que es la Municipalidad de VES. (Entrevista a Miembros Comité Ambiental, 10 de febrero 2018)

Por otro lado, negociar con las grandes compañías con las cuales los agricultores y agricultoras deben relacionarse en el proceso productivo no es sencillo. En algunos casos, esas compañías producen daños de tipo ambiental, a cultivos, a estructuras edilicias, a la salud de las personas que trabajan, etc. En los procesos de negociación se buscan paliativos y compensaciones que pueden incluir el acceso a servidumbres de paso bajo tendidos eléctricos, o bajo las vías de un tren para la instalación de huertos.

[…] le hemos reclamado varias cosas (a la compañía que administra el tren eléctrico), con los vecinos de acá hemos tenido una reunión, porque en esa parte

que está el tren, con el mismo golpe que da el tren, nos está carpiendo las casas. ¿Qué pasa? A un metro de aquí es un humedal, porque la tierra es húmeda, entonces cada vez que pasa el tren día y noche, se va golpeando la fundación de las casas. Acá los vecinos sí se han dado cuenta, hicimos una queja el año pasado, y a enero de este año ya nos han levantado un tren o dos, los trenes rojos, porque esos trenes golpean más y hemos pedido que la gente que vive en esa frontera, darle mayor protección… De alguna manera, ellos están en deuda con la población… (Entrevista a Miembros de Comité Ambiental, 10 de febrero 2018)

d) Pocos recursos para asesoramiento

Las organizaciones de agricultoras y agricultores carecen de recursos propios. Los miembros contribuyen con montos modestos para el mantenimiento de los huertos, pero estos recursos no son suficientes para iniciar demandas legales u otras que pudieran tener consecuencias financieras para la organización.

c) La percepción de los ediles sobre la AU

Los ediles demuestran, en general, poco entusiasmo en apoyar a los grupos portadores de propuestas de AU. Piensan, según un grupo de entrevistados que la AU no es una actividad productiva rentable y que, por lo tanto, no sería políticamente redituable para los concejales municipales.

Ellos dicen: “De la agricultura no se vive, no se puede…” Perfecto… Ya hemos tenido algunas conversaciones buscando el apoyo de ellos para que cuando presentemos nuestra propuesta nos respalden. Nosotros hemos demostrado con la experiencia del Parque Huáscar muchas cosas, es que no vamos a pedir 20 hectáreas, solamente queremos espacios pequeños para cada uno para que la mayoría de la población se favorezca. (Entrevista a Miembros de Comité Ambiental, 10 de febrero 2018)


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e) Falta de transparencia en los procesos de negociación

Los agricultores y agricultoras son excluidos frecuentemente de procesos de negociación que les incumben. Si bien se les trasmite ciertas informaciones, los documentos están raramente disponibles, y no tienen la oportunidad de comentarlos.

No. No, he visto el convenio (se refiere al Convenio entre la Municipalidad de VES y la Línea 1). Ahora, la ingeniera me dijo que sí, que ahora ya tienen el convenio pero que ahora hay que presentar una propuesta que sea, digamos apetitosa para ellos para que nos la pueden ceder (la tierra) y ver los términos que los motive a ellos, presentarles algo que sea agradable, interesante. (Entrevista a Miembros de Comité Ambiental, 10 de febrero 2018)


Solo en dos de los cuatro huertos que representaban los entrevistados, se contaba con una ordenanza municipal. Un solo huerto había sido creado dentro del marco de la política de promoción de la AU de la MML, y de la Ordenanza 1629.

Estas ordenanzas municipales generan impactos positivos para los agricultores y agricultoras. Les permiten acceder a tierras cultivables, insumos, capacitaciones, etc. Les permiten, además, reforzar sus capacidades individuales, organizacionales y establecer lazos sociales con otras organizaciones, lo que genera mayor capacidad de negociación y mayor impacto en procesos de incidencia. En algunos casos, otros resultados como la reducción de la desnutrición infantil han sido constatados.

El principal límite identificado en los procesos de implementación de políticas de AU y de la regulación municipal es la falta de participación de agricultoras y agricultores, quienes no son convocados por las autoridades locales. En general, tampoco son consultados en la elaboración de las normas ni convenios multisectoriales que les permiten el acceso a tierras cultivables.

De acuerdo con las y los agricultores, las municipalidades podrían contribuir, a partir de la regulación, a fortalecer la AU facilitando respuestas apropiadas a desafíos como el acceso al agua, las plagas, la difusión de actividades de los huertos, la comercialización y la transformación de los productos agroecológicos, la presión urbanizadora, particularmente en el caso de la agricultura periurbana, y apoyando en general las organizaciones de agricultores y agricultoras.

Sin embargo, los testimonios acerca de la falta de apoyo municipal son numerosos entre las personas entrevistadas. Esta puede traducirse en una falta de cooperación en la realización de actividades destinadas al bien colectivo como, por ejemplo, la separación y tratamiento de los residuos orgánicos y no orgánicos sobre lo que uno de los huertos trabaja en su zona.

La existencia de una regulación no garantiza el cumplimiento de los convenios, ya que como este estudio revela son frecuentes los casos de ruptura y discontinuidad. Por cierto, los huerteros y huerteras se encuentran, en la mayoría de los casos analizados, amparados por convenios, pero estos resultan instrumentos frágiles y son frecuentemente ignorados por las administraciones municipales.

En este contexto, las organizaciones de agricultores desempeñan un rol estratégico implicándose en procesos de negociación y de incidencia (Morán y Hernández Aja, 2006; Harper & Afonso, 2016). Las instancias de gobernanza como juntas directivas y autoridades son estructuras democráticas y poco jerárquicas donde predominan relaciones amicales entre socios y socias (Khon et al., 2017). Estas instancias contribuyen a la eficacia de los procesos de incidencia y negociación, aunque no siempre obtengan respuestas satisfactorias a sus demandas.

Por otra parte, aunque los huerteros y huerteras comunican con las autoridades locales, los recursos para hacer valer los derechos establecidos en los convenios cuando las administraciones toman decisiones arbitrarias son escasos o inexistentes. La complejidad de los mecanismos de la administración pública municipal, la multiplicidad de los actores en la mesa de negociación, el costo que representan los abogados o gestores y la falta de recursos financieros son limitaciones importantes para las asociaciones de agricultores urbanos y periurbanos. No obstante, su existencia contribuye a establecer un contrapeso a procedimientos poco transparentes, en algunos casos abusivos, de parte de las autoridades municipales.

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SECCIÓN 4. LA REGULACIÓN LOCAL (ORDENANZAS Y DECRETOS MUNICIPALES)Se examinan, primeramente, en esta sección las tres ordenanzas municipales que existen en Lima Metropolitana, destacándose sus puntos fuertes y sus límites. Seguidamente, se presentan algunos instrumentos de otros países resumiendo igualmente sus fortalezas y sus límites. Este análisis podría contribuir a mejorar las ordenanzas existentes. En términos generales, diversas razones son evocadas en la justificación de las tres ordenanzas municipales de Lima Metropolitana. Entre ellas, se subraya el rol de la AU como estrategia de gestión ambiental, de respuesta a la inseguridad alimentaria, de promoción del desarrollo económico local y de inclusión social.

Adicionalmente, se considera el rol que los gobiernos regionales y locales, y no solamente el Estado nacional, deben jugar en la conservación de la diversidad biológica y de las áreas naturales protegidas, como lo establece la Constitución Política del Perú30.

Regulación en Lima Metropolitana

la ordEnanza municipal nº 021-2007/vmt, municipalidad dE villa maría dEl triunfo

La ordenanza es el resultado de un proceso que se inicia en 1999. La ordenanza se aprobó en agosto de 2007, siendo la primera ordenanza de este tipo en Lima metropolitana. Los objetivos priorizados son los de seguridad alimentaria y de generación de ingresos complementarios.

Puntos fuertes

Se provee en la sección “Principios de la agricultura urbana”, una definición de agricultura urbana agroecológica, y dos principios relativos a la inclusión, la participación y la promoción de equidad, justicia y solidaridad. Bajo este último principio, se establece lano discriminación entre hombres y mujeres.

30 Según se puede leer en la Ordenanza Municipal Nro. 462 de la Municipalidad de Comas.

Se prevé la conformación de un Comité de Gestión para la AU (CGAU) conformado por autoridades municipales e integrantes del Foro de AU (agricultores, ONGs, academia)31. Este Comité, que es único, comparativamente a otras ordenanzas de AU, tendría un mandato de promoción de la elaboración de planes y agendas políticas de AU, de fortalecer las formas organizativas democráticas, y los espacios multisectoriales y la estructura municipal específica para el desarrollo de la AU. Se incluye como función del CGAU la de promover y desarrollar mecanismos de financiamiento.

Algunos límites Si bien se enuncian principios de equidad de género, no hay precisiones sobre la aplicación de un enfoque de género a la normativa ni a los programas. No se hace referencia al tema de comercialización y no se incluye ninguna información sobre las certificaciones necesarias para la comercialización de los productos. En cuanto a la situación actual, al momento de redactarse este análisis, el Foro de apoyo a la AU no estaba activo en VMT, con lo cual una instancia de gobernanza interesante desaparece. Por otro lado, a pesar de que se establece en la Ordenanza que la Municipalidad debe contribuir a la difusión de las actividades de AU, no se encontró ninguna información al respecto en el sitio web de la municipalidad.

31 El Foro de Agricultura Urbana se conformó en junio de 2006, como un espacio multiactoral, participativo, integrado por 20 organi-zaciones e instituciones a nivel local. Ver Plan Estratégico Concertado de Agricultura Urbana para Villa María del Triunfo. (2007 -2011). Este Foro se ha desarticulado y no existía al momento de este estudio. Véase: https://www.ruaf.org/sites/default/files/Plan%20estrategico%20de%20agricultura%20urbana%20Villa%20Maria%20del%20Triunfo,%20Lima-Peru.pdf

SECCIÓN 4 : La regulación local (ordenanzas y decretos municipales)

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la ordEnanza municipal nº 462/mc dE la municipalidad dE comas

Esta ordenanza se aprobó en febrero de 2016 y se apoya en ordenanzas previas del 2015. En una de ellas se declaraba las laderas de los cerros de las urbanizaciones y centros poblados de Comas como áreas intangibles (áreas de protección y de conservación ambiental y turismo)32; y en la segunda se declaraba la intangibilidad de la faja marginal del río Chillón de la jurisdicción del distrito de Comas33. La Ordenanza Nro. 462, se apoya asimismo en el hecho de que Comas fue históricamente un lugar con grandes extensiones de producción agrícola por las condiciones climáticas favorables para el desarrollo de las plantas. La ordenanza refiere a experiencias exitosas de diversos tipos de agricultura urbana, indica que busca promover la alimentación saludable y particularmente en un contexto de alta contaminación de los alimentos en la zona. Busca además conservar áreas agrícolas y promover otros espacios productivos.

Puntos fuertes

• Se hace referencia a una producción limpia, ecológica y sostenible.

• Se valorizan los huertos escolares como espacios de trabajo de los ejes transversales como el de educación ambiental.

• Se establecen las instancias responsables de la implantación: Gerencia de Servicios a la Ciudad y Gestión Ambiental en coordinación con la Gerencia de Participación Vecinal.

32 Ordenanza Nº 437/MC de fecha 29 de mayo del 2015 y decreto de alcaldía aprobando reglamento.33 Ordenanza Nº 450/MC de fecha 21 de octubre del 2015

La Gerencia responsable debe elaborar el diseño y formulación de tres instrumentos:

a) Programa “Mi Huerta”b) Plan estratégico para la Promoción del Programa “Mi huerta”c) Propuesta de conservación y puesta en valor de las áreas agrícolas urbanas existentes, especialmente la Zonal 14.

Algunos límites

Si bien se hace referencia a una agricultura ecológica, ninguna definición se incluye. No hay precisiones sobre la aplicación de un enfoque de género a la normativa ni a los programas. Ninguna información se encuentra disponible sobre los programas mencionados en la ordenanza34. No se pudo precisar si esos programas existen, pero los agricultores y agricultoras entrevistados en Comas desconocían estos programas.

La Ordenanza incluye propuestas interesantes sobre la AU, las buenas prácticas de alimentación y el desarrollo sostenible de la gastronomía, pero sin precisar estas articulaciones. No se incluye ninguna información sobre certificaciones necesarias para la comercialización de los productos. No se aborda el tema del financiamiento para los agricultores y agricultoras.

34 Se intentó comunicar con dos funcionarios para actu-alizar las informaciones, pero los intentos fueron infructuosos y nuestros mensajes electrónicos no tuvieron respuesta.

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la ordEnanza municipal n° 1629 / dE la municipalidad mEtropolitana dE lima

Esta ordenanza se aprueba en el 2012. Su objetivo es el de promover la AU, conservando áreas agrícolas, promoviendo el acceso a alimentos saludables, la producción ecológica y sostenible de productos agrícolas, etc. Puntos fuertes

Se incluyen definiciones de base como la de agricultura urbana, de agricultor urbano, así como del Programa Metropolitano de AU. Este programa, que se define como concordante con la política nacional en la materia, incluye actividades de capacitación y asistencia técnica a agricultores, de investigación, de articulación entre los agricultores y el mercado, y de sensibilización. Se excluye el uso de productos químicos tóxicos o peligrosas para la salud humana, sanidad animal y medio ambiente en la práctica de AU.

La Ordenanza incluye además algunos mecanismos de promoción. El tema de la capacitación está desarrollado e incluye dos áreas (producción y comercialización) proveyéndose algunos detalles sobre el contenido de dichas capacitaciones.

La Ordenanza establece cuáles son las gerencias y subgerencias implicadas en la promoción de la AU, definiendo sus responsabilidades. La Ordenanza indica que se formularán dos instrumentos: el Programa metropolitano de AU, un Plan estratégico para la promoción de la AU en la Provincia de Lima, y una Propuesta de conservación y puesta en valor de áreas agrícolas urbanas existentes, en particular en los Valles agrícolas de Lima.

Algunos límites

Si bien se hace referencia a una agricultura ecológica, ninguna definición se incluye. No hay precisiones sobre la aplicación de un enfoque de género a la normativa ni a los programas.

No se incluye ninguna información sobre certificaciones necesarias para la comercialización de los productos. Si bien se mencionan algunos mecanismos de promoción como el financiamiento para los agricultores y agricultoras, este sería condicional a la existencia de recursos.

Otras iniciativas distritales en Lima metropolitana

Algunos municipios en Lima Metropolitana han implementado en años recientes programas menores. Por ejemplo, la Municipalidad de San Isidro ofreció en el 2017 un curso de agricultura urbana. El objetivo general era el de fomentar el uso de espacios dentro de las viviendas para el cultivo de vegetales y el reciclaje de desechos orgánicos. En el Anexo 6 se incluye más información sobre estas iniciativas. La información sobre normativas y programas está basada en la que se encontraba disponible en los sitios web de las municipalidades y por lo tanto, es limitada, y en algunos casos desactualizada35. En algunos casos, los organigramas son ilegibles. No se encuentran los planes de concertación del último año tampoco (2017), ni planificaciones estratégicas que incluyan el 2018. Las iniciativas de AU y de comercialización de los productos agroecológicos no aparecen en la gran mayoría de los casos. Estos programas pueden no ser recurrentes.

Iniciativas innovadoras en otros países

planEs nacionalEs dE agricultura urbana

Venezuela y Argentina son dos ejemplos de países en América Latina que implementaron planes nacionales de agricultura urbana36. Se presentan algunas de sus características.

El Plan Nacional Agrourbano del Ministerio del Poder Popular para la Agricultura Urbana (Minppau), Gobierno Bolivariano de Venezuela37

El mandato del Minppau es el de impulsar y desarrollar planes, programas y proyectos en materia de producción agroalimentaria y de transformación de alimentos, que permita fortalecer la economía agrícola, avícola y pecuaria urbana y periurbana. Se hace mención además de nuevas formas de producción orientadas al autoabastecimiento, sustentable y sostenible, a pequeña escala, mejorando la cadena productiva entre productores y consumidores finales. El fin sería el de garantizar la seguridad y la soberanía alimentaria en todo el territorio nacional, así como el fortalecimiento del poder popular productivo.

35 Algunos intentos de comunicación con funcionarios municipales fueron infructuosos.36 Debido a los límites de tiempo y recursos, solo estos dos planes se examinaron, lo que no significa que sean los únicos en América Latina.37 Más información sobre el PPAU, el Plan Nacional Agro-urbano y los programas en curso puede ser consultada en el sitio web del Ministerio http://minppau.gob.ve/


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Para ello, el Ministerio para la agricultura urbana, que parece ser único en América Latina, promueve el eje agroalimentario dentro de una estrategia más amplia de diversificación de la economía, centrada mayormente en la producción de petróleo. El Plan Nacional Agrourbano del Minppau (2016-2020) se instrumenta a partir de los Comité Locales de Abastecimiento y Producción (CLAP), organización popular que lleva a cabo los proyectos de AU. El Plan tiene el objetivo de satisfacer las necesidades alimenticias del 20% de la población de las zonas metropolitanas en 4 años. En

2018, hay 32 mil CLAP que distribuyen alimentos a 6 millones de familias en todo el territorio venezolano. Según el mismo ministerio, 11 mil CLAP producen en áreas agrícolas, pecuaria, acuícola, caprina, cunícola y también en especies del mar. Dentro del Plan Nacional Agrourbano 2018 existen diversos programas como el Plan Chamba Juvenil Agrourbano, el Plan Techos Verdes, etc.

En el 2016, se crea la Corporación Venezolana para la Agricultura Urbana y Periurbana, que provee apoyo logístico a la producción, distribución y comercialización de todos los productos que surgen del esfuerzo de este tipo de labranza. En el mismo periodo, el Gobierno destinó 3 mil millones de bolívares para la producción de alimentos en el Plan de los 100 Días para la Siembra Urbana que comprendía la recuperación de casas de cultivo, granjas piscícolas, campañas educativas, entre otras. El Plan de los 100 Días contemplaba además la ejecución de un proyecto para la recuperación, exploración y perforación de pozos de agua y sistemas de riego.

Programa Prohuerta, Argentina En Argentina, el Programa Prohuerta está siendo implementado desde hace más de 20 años por el Instituto Nacional de tecnología agropecuaria (INTA) y el Ministerio de Desarrollo Social de la Nación38. Se financian proyectos a través de convocatorias de Prohuerta, a lo que se suman distintos tipos de cooperación. Por ejemplo, en un reciente proyecto en La Pampa, las tareas de instalación de infraestructura (techado, tareas de pintura, etc.) fueron realizadas por operadores de la Municipalidad de Santa Rosa (Provincia de La Pampa), con acompañamiento de los técnicos de Prohuerta de la Agencia INTA de Santa Rosa. Se promueven así, en todos los proyectos financiados, las articulaciones con otras instituciones. Los proyectos benefician a productores, asociaciones, huerteros, municipios y otras organizaciones del sector.

políticas y normativas localEs

Algunas iniciativas en otros países han permitido aprobar normas para regular, por ejemplo, mercados comunitarios, promoción integral de micro-producción, instalación de ferias para horticultores urbanos, promoción de la economía social, popular solidaria, etc. (Municipalidad de San Carlos de Bariloche)39. Resumimos algunos puntos interesantes en cada una de ellas:

38 Para obtener más información, consultar el sitio web https://inta.gob.ar/agricultura-familiar-y-huertas39 Para obtener más información, consultar el sitio web http://www.digestobariloche.gov.ar/ordenanzas/2014/o-14-2503_proy_496.pdf

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Elaboración e implementación del Programa de Huertas Comunitarias, Ordenanza Nro. 4.713, Municipalidad de Rosario, ArgentinaAño: 1989Encomienda al Poder ejecutivo municipal la elaboración y puesta en funcionamiento del Programa Municipal de Huertas Comunitarias. Este programa será completado consecutivamente por los programas aprobados por las ordenanzas que siguen.

Creación de un Programa Municipal de Asistencia y Desarrollo de la Agricultura Orgánica, Ordenanza 7.341, Municipalidad de Rosario, ArgentinaAño: 2002El objetivo es de crear el Programa mencionado y una Unidad de Coordinación y Ejecución del programa. En un contexto de alta desocupación (posterior a la crisis económica del 2001), responde a la necesidad de crear puestos de trabajo.

Establece como unidades productivas la huerta comunitaria que puede ser instalada en terrenos fiscales o privados. Los primeros serán provistos por el gobierno municipal, en tanto que los segundos podrán ser puestos a disposición por propietarios privados por un plazo mínimo de dos años. Se establecen un incentivo para esos propietarios que es la eximición del pago de la Tasa General de Inmuebles durante el periodo de uso de la propiedad por el Programa.

Creación de Programa de Asistencia y Desarrollo de la Agricultura Orgánica Decreto N° 2561/04, Municipalidad de Rosario, ArgentinaAño: 2012El objetivo es de promover formas participativas y solidarias de producción, transformación, comercialización y consumo de alimentos sanos a

través del desarrollo de emprendimientos sociales con equidad de género, con el fin de lograr la integración social de las familias excluidas del mercado laboral de la ciudad de Rosario, como así también la mejora del ambiente barrial y local. Se establecen los beneficiarios que deberían privilegiarse. Se indica que la comercialización podrá realizarse en las ferias, controladas por responsables públicos del Programa.

Fondo rotatorio para el Sector de la economía social y la agricultura urbana familiar (Municipalidad de San Carlos de Bariloche)Año: 2013Esta iniciativa se inscribe dentro de un enfoque de promoción de la economía social y solidaria. Se trata además de asumir como Municipio un rol activo en la generación de oportunidades de inserción para los trabajadores locales mediante estrategias de autoempleo.

Se acuerdan microcréditos para estimular actividades productivas de AU familiar de autoconsumo y de comercialización de excedentes. Se trata de préstamos reintegrables a bajo interés.Plan Techos Verdes, Ministerio del Poder Popular para la Agricultura Urbana (Minppau), Gobierno Bolivariano de Venezuela Año: 2018 Esta iniciativa, igualmente incluida en el Plan Nacional Agrourbano 2018, consiste en desarrollar la producción de hortalizas de ciclos cortos dentro de las azoteas de los urbanismos, además de otros planes productivos para impulsar la producción de proteína animal de cerdos, conejos, ovejas, cabras y gallinas.


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municipio nombrE y nro. dE dEcrEto u ordEnanza

puntos dEstacablEs

México, DF Ley de Huertos urbanos en la Ciudad de México, 2016

Ley completa y detallada, incluye glosario, capítulo sobre derechos y obligaciones, beneficios fiscales para huerteros y huerteras, y personas que participen en su elaboración. Apoyo a huertos que emplean grupos vulnerables como trabajadores y trabajadoras.

Establece mecanismo de monitoreo y evaluación, hay un listado de especias prioritarias para el cultivo. Promueve dos tipos de huertos urbanos: públicos y privados. Los primeros pueden ser implementados en todas las dependencias del gobierno de la Ciudad de México. Principios claros para la extinción de la cesión de tierras y de huertos urbanos públicos.

Municipalidad de San Carlos de Bariloche (Argentina)

Fondo rotatorio para el Sector de la economía social y la agricultura urbana familiar.

Mercados comunitarios y ferias para horticultores urbanos

Feria Franca Horticultores Nahuel Huapi

Autoriza microcréditos para estimular actividades productivas de AU familiar de autoconsumo y de comercialización de excedentes. Préstamos reintegrables a bajo interés.

Municipalidad de Rosario (Santa Fe, Argentina)

Creación de un Programa Municipal de Asistencia y Desarrollo de la Agricultura Orgánica, Ordenanza 7.341, Municipalidad de Rosario, Argentina

Las huertas comunitarias son las unidades productivas. Pueden estar en terrenos fiscales (provistos por la municipalidad) o privados. Los propietarios que prestan sus terrenos se comprometen por un plazo mínimo de dos años.

Eximición del pago de la Tasa General de Inmuebles para propietarios.

Municipalidad de Rosario (Santa Fe, Argentina)

Decreto N° 2561/04, Municipalidad de Rosario, Argentina. Creación de Programa de Asistencia y Desarrollo de la Agricultura

Orgánica

Promueve formas participativas y solidarias de producción, transformación, comercialización y consumo de alimentos sanos a través del desarrollo de emprendimientos sociales.

Se indica equidad de género e integración social de las familias excluidas (jefe o jefa de hogar desempleados y jóvenes desempleados)

Capacitación

Modelo de pequeña empresa social

Sistema asociativo de producción y de comercialización.

Se facilitan ferias

El Plan Nacional Agrourbano, Minppau, Gobi-erno Bolivariano de Venezuela

El Gobierno de Venezuela se dotó desde 2016 de un Ministerio de la AU y de un Plan Nacional Agrourbano

El Plan se instrumenta a partir de los Comités Locales de Abastecimiento y Producción (CLAP) y tiene como objetivo de satisfacer las necesidades alimenticias del 20% de la po-blación de las zonas metropolitanas en 4 años.

Apoyo técnico y de acceso a insumos

Existen ordenanzas municipales

Cuadro 4.2. Prácticas innovadoras en regulación de la AU

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Ordenanza de Agricultura Urbana, Municipalidad de Caracas40

Año: 2014 (septiembre)Un censo realizado en 2014 identificó más de 250 agricultores en Caracas, concentrados particularmente en 6 zonas de la ciudad. Estos agricultores tienen, según las fuentes consultadas, pequeñas parcelas donde ya están produciendo alimentos como hortalizas, verduras, frutas y plantas medicinales. En el 2014 se aprueba la ordenanza y en 2016, se lanza un Plan Agrícola que permitiría a las agricultoras y agricultores urbanos hacer uso de 405 hectáreas, en vistas de generar 65% de hortalizas para el autoconsumo41.

La Ordenanza preveía igualmente un enlace de los productores con el Mercado Mayor de Coche, ubicado al oeste de la capital venezolana, para la distribución de los productos.

Ley de techos verdes (Ley Nro 4428), Legislatura de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, Argentina42 Año: 2012La ley define como “Techo o Terraza Verde” a una superficie cubierta de vegetación cuyo objetivo es contribuir de manera sustentable con el medio ambiente urbano. Los techos y terrazas verdes contribuyen a disminuir el efecto de “isla de calor” y mejoran la calidad del aire y del agua. La ley prevé beneficios impositivos para los propietarios de edificaciones que implementen y mantengan Techos

40 No fue posible consultar directamente el texto de la Ordenanza en este caso. Se recurrió a fuentes secundarias.41 http://www.caracas.gob.ve/alcaldiaDeCCS/sub-mit-an-article/blog/noticias/arranco-plan-de-siembra-en-cara-cas42 http://www2.cedom.gob.ar/es/legislacion/normas/leyes/ley4428.html

Verdes (reducciones en el pago de los derechos de delineación y de construcción, reducción en el importe de las tasas municipales, etc.). Estos techos se pueden usar para el cultivo de frutas, verduras y flores. Ciudades como Copenhague y Toronto tienen ordenanzas de promoción de techos verdes o países como Suiza en donde la implementación está regulada por una Ley Federal43.

Ley de huertos urbanos en la Ciudad de México Año: 2016La ley comporta un glosario de los términos que se emplean. La definición de sus objetivos es completa e incluye algunos datos sobre los productos transgénicos, el control de plagas por métodos ecológicos y la exclusión de agroquímicos, el uso de tecnologías de riego eficiente, la siembra de vegetación arbórea que no se encuentran en normas parecidas. El capítulo 2 está destinado a establecer los derechos y las obligaciones de los huerteros y del gobierno de la Ciudad de México, principio sobre lo que insiste la literatura internacional y que tampoco se encuentra en otras normas. Se mencionan beneficios fiscales para los residentes que implementen huertos urbanos, así como para aquellos que empleen trabajadores de grupos vulnerables. Se establece la obligación de brindar capacitación a los ciudadanos. Además de los huertos urbanos privados, se promueven los huertos urbanos públicos en todas las dependencias del gobierno de la Ciudad de México. Estos huertos pueden ceder sus derechos de administración a personas físicas u organizaciones (vecinales, cooperativas, etc.). Las causas de la extinción de la cesión están mencionadas, con lo cual se evitan situaciones abusivas.

43 Consultar el siguiente enlace https://energialimpiapar-atodos.com/2016/04/06/155uuaaz/


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Programa de agricultura urbana sustentable, México DF.Este programa precede la Ley de Huertos presentada anteriormente. El gobierno de la Ciudad de México (DF), a través de la Secretaría de Desarrollo Rural y Equidad para las Comunidades (SEDEREC), apoyó en los últimos años unos 1 000 proyectos a través de un programa que promueve la agricultura urbana a pequeña escala44.

Otros mecanismos que pueden tener incidencia sobre la agricultura urbana

• Los planes estratégicos como herramientas de regulación

Son documentos de planificación estratégica para el planeamiento y desarrollo económico, social y medioambiental. El plan estratégico de la ciudad de

44 Consultar el siguiente enlace México: http://es.rfi.fr/americas/20151209-agricultura-urbana-sustentable-en-mexico

Londres se refiere a los huertos urbanos en varias de sus estrategias. Establece una regulación del uso de los terrenos vacantes y de los espacios verdes. Establece, por ejemplo, que no se deben construir nuevas viviendas a expensas de espacios verdes con usos recreativos, por lo que, si el nuevo desarrollo es aprobado, las autoridades locales deben asegurar que se destinan otros terrenos equivalentes o mejores en tamaño y calidad a mantener ese uso.

• Otros documentos con influencia sobre la normativa local

Otros documentos pueden contribuir a promover medidas favorables a la implantación y protección de huertos urbanos según se desprende de la literatura consultada. Morán y Hernández Aja (2006) mencionan en su estudio comparativo la Estrategia de Biodiversidad y las Estrategias de Alimentación que impulsan dietas saludables, por ejemplo.

Gráfico 4.1. Componentes de los sistemas de regulación

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El análisis de las ordenanzas y programas implementados en Lima Metropolitana permite identificar algunos límites. Por otro lado, el análisis de la regulación en ciudades de América Latina, así como de la literatura internacional, contribuye a una mejor comprensión de las medidas que podrían adoptarse para mejorarlas.

Algunos aspectos como el financiamiento, la comercialización, la equidad de género, definiciones claras acerca de las formas de producción y de lo que se define como orgánico, ecológico o agroecológico, del uso de transgénicos, de las certificaciones necesarias, de los cultivos y animales permitidos dentro de las zonas urbanas y periurbanas no se incluyen actualmente en las normas analizadas en Lima Metropolitana. Tampoco se incluyen definiciones sobre lo que se entiende por urbano y periurbano. Sin embargo, las normas adoptadas en otras ciudades incluyen un glosario donde los términos clave son definidos (p. ej. Ley de Huertos Urbanos en la Ciudad de México). Además, ciertas normas excluyen la agricultura periurbana. Las normas completas aseguran el respeto de la legalidad y de los estándares que se establecen en ellas. La literatura consultada apunta en la misma dirección (Negro & Terranova, 2105; Paddeu, 2017). La falta de precisión genera ambigüedades y vacíos jurídicos.

Por otro lado, las medidas analizadas en otras ciudades podrían contribuir a mejorar las normas en Lima Metropolitana. Se identifican, en general, dos tipos de intervenciones públicas para promover la AU:

1) Medidas que tienden a facilitar la práctica de la AU incentivando directamente a las y los agricultores como las siguientes:

a) Eximición de leyes de zonificación y regulación sobre uso de tierras

b) Eximición del pago de aranceles o tasas preferenciales por el uso de recursos y servicios (tierras y agua)c) Acceso sin costo a tierras fiscales

2) Medidas que tienden a facilitar la disponibilidad de recursos incentivando a los propietarios de tierras urbanas y periurbanas como las siguientes:

a) Exoneración del pago de tasas municipales o tasas municipales preferenciales por el préstamo de tierras para la agricultura urbana;b) Beneficios impositivos para los propietarios de edificios que implementen y mantengan techos verdes, muros verdes, etc. (p. ej. reducciones en el pago de los derechos de delineación y de construcción, reducción en el importe de las tasas municipales, etc.).

El último tipo de medidas no se incluye en las ordenanzas analizadas en Lima Metropolitana. Otros aspectos particularmente vagos en dichas normativas deberían ser clarificados y complementarse con medidas implementadas ya en otras ciudades, particularmente en lo que respecta a:

f) La utilización de terrenos privados en la AU con incentivos para los propietariosg) El financiamiento por medio de la creación de fondos rotatorios h) El enfoque de género incorporando acciones municipales concretas para preservar la equidad y proteger la seguridad de las agricultorasi) Mejores sistemas de protección social para agricultores y agricultoras (seguros para cosechas, seguros por enfermedad y accidentes, etc.).j) Medidas concretas de apoyo al trabajo de sensibilización de los huertos (para instituciones educativas, y otros organismos)


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k) Medidas de protección para las tierras de cultivo frente a la presión urbanizadora (intangibilidad) l) Cláusulas en los convenios que garanticen la continuidad de estos instrumentos contra los cambios institucionales y que establezcan mecanismos legales de defensa para los agricultores y agricultoras que tienen derechos de uso sobre las tierras fiscales m) Mecanismos de arbitraje, de mediación o de conciliación, en casos de finalización abrupta y unilateral de los convenios por parte de las autoridades municipales45 n) Previsión de las causales de la resolución anticipada del convenio por ambas partes.

Las últimas inclusiones responden a la necesidad de proteger mejor a los agricultores y agricultoras, quienes, en la gran mayoría de los casos, no tienen manera de fiscalizar la forma en que dichos convenios son redactados. Ellos son, frente a las autoridades municipales, el eslabón débil de la relación. Los convenios son instrumentos jurídicos y como tales, no deberían de ser revocados a no ser que mediaran causas graves como el incumplimiento de las y los huerteros.

Se ha comenzado, en otros países, a regular sobre la transformación de los productos de AU (Decreto N° 2561/04, Municipalidad de Rosario, Argentina). La Municipalidad de Rosario promueve formas participativas y solidarias de producción, transformación, comercialización y consumo de alimentos sanos a través del desarrollo de emprendimientos sociales con equidad de género. La transformación es un área totalmente ausente en la normativa de los distritos de Lima Metropolitana.

Por último, no se establecen en las normativas analizadas, sistemas de monitoreo y de evaluación. Al respecto, la Ley de Huertos de la Ciudad de México es la única norma examinada que indica la necesidad de tener un sistema de seguimiento de los proyectos ejecutados y de elaborar un informe anual de los proyectos más exitosos. Para ello, algunos indicadores son incluidos en la Ley.

45 En algunos países, existen además de las instancias judiciales, mecanismos colegiados independientes como los cole-gios de escribanos que tienen centros de mediación y los colegios de abogados. También existen ONGs y organizaciones de la socie-dad civil que proveen asistencia legal a grupos y organizaciones ciudadanas.

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SECCIÓN 5. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

Importancia y ventajas de la agricultura urbana

La agricultura urbana y periurbana constituye una oportunidad de intervención efectiva en política pública que puede ser implementada con una baja inversión de recursos públicos. Los gobiernos municipales que han invertido en este tipo de políticas han convertido sus espacios urbanos en ciudades más verdes (FAO, 2016), han alcanzado resultados positivos tales como la disminución de la inseguridad alimentaria y de la desnutrición infantil, la generación de empleos para los sectores más desfavorecidos, la sensibilización de la población en el cuidado del medio ambiente, entre otros logros. Asimismo, los informantes clave entrevistados en este estudio, confirmaron la importancia de los aspectos regulatorios y se mostraron optimistas con respecto al potencial de la AU. Se hizo hincapié en este potencial para combatir problemas sociales y reforzar el tejido social en Lima Metropolitana. En un contexto medioambiental adverso que pone frecuentemente en riesgo el acceso de algunos distritos a los alimentos, una producción de proximidad al alcance de los residentes en caso de fenómenos meteorológicos y catástrofes naturales, parece ser una solución para priorizar por parte de las autoridades municipales, regionales y nacionales.

Recomendación: Se recomienda que los distritos de Lima Metropolitana que no cuentan con normas sobre la AU examinen la posibilidad de promoverla implementando programas y adoptando una regulación apropiada. Por otro lado, las normas existentes podrían mejorarse, reduciendo algunas ambigüedades y aumentando su precisión y cobertura.

La elaboración de políticas de agricultura urbana basadas en evidencias

Las políticas de AU deben basarse en evidencias y deben sostenerse con regulaciones apropiadas. Estas, a su vez, deben partir de una visión clara de las autoridades sobre el rol de la AU y de su contribución a la mejora de la calidad de vida de los ciudadanos en el espacio urbano. Deben basarse igualmente en un conocimiento riguroso de la población a la que se destinan.

Recomendación: Se recomienda el uso de evidencias rigurosas en la elaboración de las políticas públicas de AU, así como de la regulación. Se recomienda que

las autoridades municipales definan claramente la visión y los objetivos que inspirarán la regulación, previamente a su elaboración. Para ello, un conocimiento del perfil socioeconómico y demográfico de cada distrito es crucial. La priorización de los sectores más vulnerables es esencial, así como una regulación flexible y adaptable. Monitoreo y evaluación

La literatura consultada revela una falta de evaluación de las regulaciones locales en materia de AU (Paddeu, 2017). Sería necesario entonces implementar sistemas de monitoreo y evaluación de nuevas iniciativas de AU y de los emprendimientos relacionados con la comercialización y la transformación de los productos agroecológicos. Las políticas públicas, así como mecanismos de regulación también deben ser sometidos a una evaluación. La evaluación proporciona datos fiables para la toma de decisiones.

Recomendación: Se recomienda el diseño y la implementación de sistemas de evaluación con uso de instrumentos de la gestión pública para el monitoreo de objetivos, metas e indicadores definidos en los modelos lógicos. Estos instrumentos permitirán identificar los resultados de corto, mediano y largo plazo, así como controlar los efectos no esperados de las políticas.

Principios que deben guiar la regulación en agricultura urbana y participación de agricultores

La literatura consultada hace hincapié sobre dos principios: la regulación sobre la AU debe ser flexible y tener capacidad de adaptación (Ansbacher & Olexa, 2015; Dawson, 2015). Sin embargo, la regulación debe al mismo tiempo establecer estándares que deberán ser coherentes con la visión incluyendo el tipo de agricultura urbana que se intenta promover (autoconsumo versus comercial, por ejemplo) o los principios que la sustentan (preservación del medio ambiente versus rentabilidad) (Paddeu, 2017).

Recomendación: Elaborar normas que tengan en cuenta los principios enunciados, definiendo claramente el tipo de agricultura urbana que se intenta promover.

La implicación de las organizaciones de agricultores y agricultoras constituye el segundo elemento clave para el éxito de las políticas públicas. Ello ha sido bien documentado en la literatura (Morán & Hernández Aja, 2006; Harper & Afonso, 2016). Deben optimizarse los mecanismos de participación ciudadana y ello tempranamente en la elaboración

SECCIÓN 5 : Conclusiones y recomendaciones

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de las políticas públicas. En Lima Metropolitana, los agricultores y agricultoras señalaron la falta de oportunidad para participar en la elaboración de las normas de sus municipios o la falta de continuidad de los mecanismos de participación. Recomendación: Se recomienda que las autoridades municipales se doten de mecanismos adecuados para promover la participación de las asociaciones de agricultores y agricultoras. Por otro lado, la participación en dichas instancias no debería constituir una inversión desmesurada en tiempo y recursos para los agricultores y agricultoras.

Resultados y límites de las regulaciones existentes

Las normas aseguran el respeto de la legalidad y de los estándares que se establecen en ellas. La falta de precisión en estos instrumentos legales genera ambigüedades y vacíos jurídicos.

Este estudio identifica algunos límites en la regulación de los distritos de Lima Metropolitana que se han dotado de una. Ellos son la falta de precisión o de claridad sobre el apoyo municipal en cuestiones de financiamiento, comercialización, equidad de género, formas de producción y de producción orgánica, uso de transgénicos, certificaciones necesarias, cultivos y animales permitidos dentro de las zonas urbanas y periurbanas. Por otro lado, el análisis de la regulación en ciudades de América Latina, así como de la literatura internacional, contribuyeron a una mejor comprensión de las medidas que podrían adoptarse para mejorarlas.

Recomendación: Se recomienda recurrir a un enfoque que integre tanto las intervenciones dirigidas a los agricultores como aquellas dirigidas a los propietarios de tierras urbanas y periurbanas para facilitar la práctica de la AU (incentivos económicos, zonificación, etc.) y la disponibilidad de tierras urbanas y periurbanas (beneficios impositivos) (Sección 4). Las normas existentes en Lima Metropolitana pueden y deberían completarse para optimizar la promoción de la AU. Por otro lado, es necesario proteger a los agricultores y agricultoras contra la finalización abrupta y unilateral de los convenios que firman tanto con autoridades municipales como con empresas públicas y privadas.

Recomendación: Se recomienda que en la elaboración de esos convenios se incluyan: a) medidas que garanticen su continuidad en un contexto de cambios institucionales y que definan mecanismos legales de defensa para los agricultores y agricultoras con derechos de uso sobre tierras fiscales, b) mecanismos de arbitraje y de mediación, c) la previsión de las causales de la resolución anticipada del convenio por ambas partes.

Estas medidas pueden asimismo incluirse en los convenios que bioferiantes y autoridades municipales firman, ya que los primeros también se encuentran en una situación de fragilidad con respecto a los municipios.

Esas son algunas de las condiciones que determinan la eficacia de una política pública en AU y que instituciones y tomadores de decisiones deberían garantizar. Por otro lado, estas mismas condiciones

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ofrecen estabilidad a agricultores y agricultoras, les permiten planificar a mediano y largo plazo, y aseguran su propio compromiso con los proyectos.

Enfoque de género Las mujeres conforman la gran mayoría de los agricultores urbanos. Frecuentemente, deben realizar tareas que superan sus capacidades físicas y poner en riesgo su salud.

Recomendación: Se recomienda que los marcos normativos integren un enfoque de género, y que este enfoque sea explícito en los reglamentos operativos de las ordenanzas municipales y los programas. Se recomienda que los marcos normativos, con sus reglamentos operativos y programas contemplen:

a) el esfuerzo físico requerido para ciertas tareas (ej. limpieza inicial de los terrenos), el emplazamiento de los huertos, b) la seguridad del lugar, c) la iluminación apropiada, y d) el acceso a capacitaciones en horarios y lugares accesibles para las mujeres, entre otras dimensiones.

De acuerdo a las investigaciones realizadas, las mujeres consideran la agricultura como una actividad familiar, y concurren frecuentemente con sus niños y niñas a los huertos.

Recomendación: Se recomienda que los huertos, así como el entorno de los huertos sean lugares salubres, libres de todo riesgo y placenteros para los niños y

niñas46. Se recomienda, entre otras medidas, que los pozos de agua estén protegidos de manera adecuada para evitar accidentes.

Otras áreas de jurisdicción municipal que podrían mejorarse

Existen otras áreas sobre las cuales los municipios tienen jurisdicción y podrían mejorarse.

mayor visibilidad y difusión dE las actividadEs vinculadas a la agricultura urbana

Recomendación: Se recomienda que los gobiernos municipales juntamente con los actores clave en AU implementen actividades para difundir información actualizada sobre la agricultura urbana y comercialización de productos agroecológicos a través de sus sitios web o utilizando medios de comunicación alternativos.

Así, por ejemplo, la Municipalidad de La Molina podría desarrollar en su sitio web, la pestaña sobre el Mercado saludable que existe actualmente, pero sin contenido. También, se podría ofrecer información

46 En los huertos visitados, se pudo observar condiciones de riesgo para los niños. No solo se arrojaban deshechos de construcción y desechos orgánicos insalubres, sino que además en un sitio, el pozo de agua estaba descubierto, por lo cual repre-senta un riesgo elevado para los niños. Los socios y socias habían solicitado una intervención a la municipalidad, pero no habían logrado una respuesta.

SECCIÓN 5 : Conclusiones y recomendaciones

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en la página Facebook de la misma organización recordando a los vecinos la realización de la bioferia cada fin de semana, o eventualmente anunciando las actividades especiales como los cursos de agricultura ecológica, las clases de cocina sana, etc.

rEgistro dE agricultorEs De acuerdo a las informaciones colectadas, solo un distrito municipal había realizado un censo de agricultores. La disponibilidad de datos actualizados permitiría disponer de perfiles precisos de los productores y productoras en cada distrito, y ajustar en consecuencia sus políticas.

Recomendación: Se recomienda que los gobiernos municipales juntamente con las organizaciones de agricultores y agricultoras implementen empadronamientos voluntarios de agricultores y agricultoras.

En el área de políticas públicas, la reproducibilidad y aplicación de políticas, programas, y marcos regulatorios que ya han sido implementadas con éxito en otros contextos inspira e incita a otras organizaciones a implementar medidas similares. Desde una perspectiva sociológica, la reproducibilidad de innovaciones es lo que conduce al cambio social y al fortalecimiento de los actores involucrados en esas iniciativas. Como se ha presentado en este informe, los resultados obtenidos a partir de la implementación de marcos normativos son importantes y refuerzan las evidencias para su adopción.

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SECCIÓN 6. GUÍA PARA LA ELABORACIÓN de NORMATIVAS MUNICIPALES

políticas nacionalEs si no alcancE/caractErísticas/mEdidas EjEmplos En pErú y En otros paísEs

¿Existe una política nacional de AUP?

Venezuela y Programa Nacional en Argentina

¿Bajo qué ministerios o instancias? En EE. UU.: Ministerio de Agricultura Federal; En Venezuela: Ministerio del Poder Popular para la Agricultura Urbana (Minppau); Argentina: Instituto Nacional de tecnología agropecuaria (INTA) y el Ministerio de Desarrollo Social de la Nación

¿Cuáles son los objetivos de esta política?

¿La política nacional contempla algunas de estas dimensiones?

• Financiamiento de agricultores o huerteros

• Incentivos fiscales • Intangibilidad de las tierras agrícolas

en las zonas urbanas y periurbanas• Capacitación de agricultores • Seguros de protección de cosechas• Incentivos a municipios • Educación de consumidores• Promoción de productos locales• Apoyo a la comercialización de los

productos de AUP

¿Hay otras políticas a nivel nacional, como una de medioambiente, de cambios climáticos, de planificación urbana, etc.?

Esas políticas incentivan, por ejemplo, ciudades más verdes, con menos emisiones de GEI, otras medidas…

En EE. UU., la ciudad de Filadelfia se ha propuesto ser la ciudad más verde y cumplir el objetivo de crear 500 hectáreas de zonas verdes.

¿Los censos de población, censos agrarios, censos, encuestas nacionales proveen datos sobre los agricultores urbanos y periurbanos?

¿Existe un registro de agricultores urbanos y periurbanos?

Estos registros existen en pocos países.

¿Qué datos son colectados en ese registro o bajo otras formas a fin de elaborar políticas públicas y programas?

• Datos demográficos sobre los agricultores

• Tamaño de las parcelas o terrenos • Tipo de cultivos • Tipo de producción y volumen • Destino de la producción (orientada

al mercado, autoconsumo, mixta)• Agua utilizada• Antigüedad en la explotación,

personas empleadas, propiedad o tenencia de la tierra, etc.

Un registro se implementa ya como parte del Plan Nacional de Agricultura Urbana, en la República Bolivariana de Venezuela.

¿Existe un sistema de monitoreo y evaluación de políticas públicas y programas?

El monitoreo permite evaluar el progre-so de los proyectos, y la evaluación, el alcance de los objetivos.

La Ley de Huertos de la Ciudad de México prevé un sistema de seguimiento de los proyectos ejecutados.

SECCIÓN 6 : Guía para la elaboración de normativas municipales

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¿Qué datos son colectados en ese registro o bajo otras formas con fines de monitorio y evaluación de políticas públicas y programas?

¿Existe un mecanismo que supervisa la aplicación de esta ley?

políticas municipalEs si no

¿Existe una política de planificación urbana?

Esta política es integral y prevé o fa-vorece huertos individuales, escolares, comunitarios, viviendas sociales con espacios verdes productivos, espacios de comercialización de los productos de la AU, etc.

¿Existe una política medioambiental?

Esta política es integral y prevé o fa-vorece huertos individuales, escolares, comunitarios, viviendas sociales con espacios verdes productivos, espacios de comercialización de los productos de la AU, etc.

¿Existe normativa municipal sobre AU?

Tanto en América Latina como en países de América del Norte y europeos existen normativas sobre la AU.

Esta normativa es, por ejemplo, una:

ordEnanza municipal sobrE la au

Esta ordenanza contempla, por ejemplo:

• La creación de espacios verdes• La preservación de espacios verdes • La intangibilidad de las tierras

agrícolas existentes• La noción de perjuicio asociado con

la AUP• Impuestos o tasas a la producción• Tasas por uso de agua• Tasas por uso de las tierras• ¿Son estas tasas más ventajosas que

para otras actividades productivas?• Alianzas entre la municipalidad y

empresas privadas o públicas (ej. Proveedor de energía eléctrica, gas, etc.) que poseen terrenos aptos para la AU

• Eximiciones que benefician a los agricultores urbanos

• Eximiciones que benefician a los propietarios de tierras privadas que las ponen a disposición de la AU.

• Educación de consumidores• Promoción de productos locales• Apoyo a la comercialización de los

productos de AUP• Financiamiento a través de

microcréditos (fondos rotatorios o fiduciarios, etc.)

• Ley de huertos urbanos en la Ciudad de México

• Ley de techos verdes (Ley Nro 4428), Legislatura de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, Argentina

• Programa Municipal de Asistencia y Desarrollo de la Agricultura Orgánica, Ordenanza 7.341, Municipalidad de Rosario, Argentina

• Otras normativas analizadas son las de Venezuela, Colombia y Cuba.

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¿Existe un registro de agricultores urbanos y periurbanos en el municipio?

Los registros constituyen fuentes de información que contribuyen a la planificación e implementación de las políticas.

¿Qué datos son colectados en ese registro o bajo otras formas a fin de elaborar políticas públicas y programas?

• Datos demográficos sobre los agricultores

• Tamaño de las parcelas o terrenos • Tipo de cultivos • Tipo de producción • Destino de la producción (orientada

al mercado, autoconsumo, mixta)• Agua utilizada• Antigüedad en la explotación,

personas empleadas, propiedad o tenencia de la tierra, etc.

¿Los censos de población, censos agrarios, censos, encuestas nacionales proveen datos sobre los agricultores urbanos y periurbanos a escala municipal?

Enfoque de género

¿La normativa incluye acciones municipales concretas para preservar la equidad y proteger la seguridad de las agricultoras?

• La ordenanza contempla, por ejemplo:

• La superficie de los terrenos,• La sobrecarga de trabajo versus la

autonomización de las agricultoras• La carga física excesiva de ciertas

tareas (limpieza de terrenos, acarreo de agua)

• La seguridad del huerto, alumbrado, cercanía de sanitarios, etc.

• La seguridad de sus niños y familia (localización de pozos de agua, animales, pozos debidamente cubiertos, etc.)

¿Existe un mecanismo que supervisa la aplicación de esta ordenanza?

Ordenanza sobre la zonificación Esta ordenanza contempla, por ejemplo:

• El emplazamiento de los huertos en ámbito urbano (o la prohibición de los mismos)

• El número y tamaño de los huertos• El alcance de la producción


Secretaría o subsecretaría en la estructura municipal, otros mecanismos

Ordenanza o programas de reciclaje, reutilización y compostaje



Forma de control, multas, etc.


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La comercialización de los productos de la AU


¿Existen normativas que regulan los mercados de alimentos?

¿Existen normativas, programas, convenios u otro tipo de instrumentos que regulen o promuevan la comercialización de productos de AU agroecológicos?

Estos instrumentos consideran, por ejemplo:

a) La disponibilidad de espacios públicos destinados a bioferias, mercados saludables, etc.

b) La accesibilidad de esos espacios públicos (transporte en común, o puesta en servicio de transporte especial)

c) Servicios adecuados en esos espacios (energía eléctrica, gas, alumbrado público, agua, sanitarios, eliminación de residuos, depósito con seguridad para guardar mesas, sillas, y otros enseres necesarios para los feriantes.

¿Existe en la normativa alguna disposición sobre la certificación requerida para comercializar esos productos?

Esta ordenanza contempla, por ejemplo, si los sistemas de certificación deben ser por tercera parte, de tipo SGP, comercio justo, otros…

Existen mecanismos de consulta y de participación de la comunidad en esta municipalidad como:


Planes estratégicos • Mecanismos de convocatoria de los agricultores, agricultoras, bioferiantes, y otros actores de la AU

• ¿Facilita la participación de las personas mencionadas fijando los encuentros en horarios convenientes y lugares accesibles o facilitando el desplazamiento, reduciendo la carga de las reuniones, etc.?

Planes concertados IDEM

Presupuestos participativos IDEM

Otras formas de consulta y de participación de la comunidad

IDEM

¿Existe un mecanismo que supervisa la aplicación de estas formas de consulta y participación?

¿Existen convenios formales entre autoridades municipales y agricul-tores/productores?

Esos convenios regulan, por ejemplo:

• El uso de tierras fiscales

• El uso de espacios públicos para la comercialización de los productos de AU

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¿Existen disposiciones en esos con-venios que garanticen su continui-dad?

Esos mecanismos contemplan, por ejemplo:

• La continuidad del convenio en caso de cambio de gestión

• Existen mecanismos legales de defensa para los agricultores y productores que tienen derechos de uso sobre tierras fiscales o uso de espacios públicos para comercialización

• Existen mecanismos de arbitraje, de mediación o de conciliación, en casos de finalización abrupta y unilateral de los convenios por parte de las autoridades municipales

• Existe previsión de las causales de la resolución anticipada del convenio por ambas partes.

La transformación de los productos de la AU


• El apoyo municipal a la transformación de los productos de AU

• Se promueven formas participativas y solidarias de producción, transformación y comercialización de los productos de AU a través de emprendimientos sociales

• La equidad de género está contemplada en la ordenanza.

Municipalidad de Rosario, Argentina


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Referencias

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otras publicacionEs rElEvantEs para El tEma pEro no accEsiblEs

Chumbler, Martha H. (Editor), Negro, Sorell E. (Editor), Bechler, Lawrence E. (Editor) (2016). Urban Agriculture: Policy, Law, Strategy, and Implementation.

Mougeot, L. (ed.) (2010). Agropolis: The Social, Polit-ical and Environmental Dimensions of Urban Agricul-ture, New York: Routledge.

sitios wEb vinculados al tEma

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Urban Agriculture, What and Why http://www.ruaf.org/. Consultado el 17 de enero de 2018.

70


Anexo 1. Tipos de agricultores urbanos y periurbanos47

47 Anexo 1. Tipos de agricultores urbanos y periurbanos

Agricultura urbana orientada a la subsistencia:

• Producción de alimentos y plantas medicinales para uso doméstico

• Ahorro en alimentos y gastos de salud• Algunos ingresos de la venta de• excedentes• Parte de las estrategias de sustento

Agricultura urbana multifuncional:

• Reducción de las emisiones de energía y gases de efecto invernadero por producción local

• Mantenimiento de espacios verdes• Combinación con otras funciones (recreación,

educación)• Reutilización descentralizada de aguas residuales)

Agricultura urbana orientada al mercado:

• Ingresos y empleos creados produciendo productos alimentarios y no alimentarios para el mercado

• Pequeñas empresas familiares y de gran escala• Parte de cadena de mercado• Mayor uso de insumos / más externalidades

Anexos

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Anexo 2. Municipios distritales de Lima: normas y programas relacionados con la AU

municipio normatividad y programas

objEtivos comEntarios

Municipalidad de San Isidro

Curso de Agricultura urbana

http://msi.gob.pe/portal/sostenibilidad/curso-de-agricultura-urbana/

Objetivo general: fomentar el uso de espacios dentro de las viviendas para el cultivo de vegetales y el reciclaje de desechos orgánicos.

Otros objetivos• Garantizar la seguridad

alimentaria a nivel local• Promover el suministro de

alimentos frente a la emergencia• Incrementar las áreas verdes

productivas en el distrito• Promover la conservación de la

biodiversidad• Crear espacios de construcción

de comunidades, entretenimiento y aprendizaje adaptativo

El programa es del 2017. No hay ninguna información sobre 2018.

Municipalidad de Villa Maríadel Triunfo http://munivmt.gob.pe/portal/distritos/

Normativa municipal sobre Agricultura urbana

No existe ninguna información sobre la AU en el portal de la municipalidad de VMT.

Municipalidad de VillaEl Salvadorhttp://www.munives.

gob.pe/WebSite/poi2016/INFORME%20MONITOREO%20I%20TRIM%20POI%202016.pdf

Mercados saludables Monitoreo al I trimestre del Plan Operativo Institucional 2016 (POI) con Enfoque de Resultados con una Perspectiva de Programación Multianual. GERENCIA DE SERVICIOS MUNICIPALES Y GESTIÓN AMBIENTAL

Fortalecer, dirigir y monitorear el programa PROGRESEVES MERCADOS SALUDABLES

Formular y ejecutar proyectos, actividades y/o programas que contribuyen a mejorar los servicios ambientales en el distrito

No existe ninguna información descrip-tiva sobre las acciones que se llevaron a cabo para alcanzar esos objetivos que podrían relacionarse con la AU. El ultimo Monitoreo que existe sobre el sitio web de la municipalidad data de 2016.

La SUBGERENCIA DE ÁREAS VERDES E INFOMACIÓN Y EVALUACIÓN AMBIEN-TAL no tiene ningún objetivo relacionado con la AU. La SUB GERENCIA DE PROGRAMAS SOCIALES tiene objetivos de seguridad alimentaria, como la distribución men-sual de insumos (Programa de comple-mentación alimentaria). Sin embargo, está indicado en el POI que esto no ha sido posible por la falta de transferencia de los presupuestos necesarios.

Municipalidad de Comas

Ordenanza municipal 462 de AU

No existe ninguna información sobre la AU en el portal de la municipalidad de Comas

Municipalidad de La Molina http://www.munimolina.gob.pe/index.php/servicios/programas-municipales/estilo-vida-saludable

Mercado saludable. Convenio de 3 años con bioferiantes

Si bien Mercado Saludable aparece en el sitio web de la Municipalidad de la Molina, rúbrica bajo Estilo de vida saludable, ninguna información se provee sobre este mercado.

Políticas públicas de apoyo a la agricultura urbana y …...agricultura urbana y periurbana (AU)....

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