por el país que soñamos ...Nº22 Marzo - 2005 Proyecto Participa Perú

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Producido por:

Transferencia de Competencias y Funciones Sectoriales

"PRO PERÚ" - El Nuevo Programa para Superarla Pobreza Extrema

Nuevo Instructivo de Presupuesto Participativo

Renovación en losConsejos de Coordinación Regional y Local

TRANSFERENCIA DE COMPETENCIAS, PROGRAMAS SOCIALES

Y PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN LADESCENTRALIZACIÓN

2PARTICIPA PERÚ

Nº22 Marzo 2005

Contenido

Esta publicación ha sido posible a través del apoyo de USAID-Perú, bajo los términos del acuerdo cooperativo Nº527-A-00-00187-00. Las opiniones expresadas por los autores noreflejan necesariamente el punto de vista de USAID.

Editorial

TRANSFERENCIA DE COMPETENCIAS,PROGRAMAS SOCIALES Y PARTICIPACIÓNCIUDADANA EN LA DESCENTRALIZACIÓN

Diseño general, soluciones específicas a los problemasurgentes e interrogantes en búsqueda de respuestasLa Transferencia de Competencias

Transferencia de Competencias a los GobiernosRegionalesSe publican requisitos e indicadores¿demasiado tarde?

PRO PERÚ. El nuevo Programa para superar lapobreza extrema

Instructivo MEF del Presupuesto Participativo 2006Cambios para tomar en cuenta

Elecciones en los Consejos de CoordinaciónOportunidades para una mejor representaciónciudadana

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Participa Perú es una publicacióndel Proyecto PARTICIPA PERÚ.

El Proyecto está a cargo deCatholic Relief Services, GrupoPropuesta Ciudadana y ResearchTriangle Institute. Tiene como aso-ciadas a la Comisión Episcopal deAcción Social, al Centro Amazónicode Antropología y Aplicación Prác-tica y al Centro de la Mujer Perua-na Flora Tristán.

PARTICIPA PERÚ busca fortalecerel rol y las capacidades de la socie-dad civil en el proceso de descen-tralización, así como promover elderecho de participación de la ciu-dadanía a través de:

• Información sobre el proceso dedescentralización.

• Iniciativas para el marco legal dela descentralización.

• Participación en las instancias deconcertación regional y municipal.

• Vigilancia ciudadana del desem-peño de las autoridades nacio-nales, regionales y locales.

Proyecto Participa PerúDirector: Luis Chirinos

Suplemento Participa PerúDirector: Carlos MongeCoordinadora General:Patricia Paz PanizoCoordinador adjunto:Werner Jungbluth

Comite Editorial:Adda Chuecas CAAAPRosell Laberiano CEASRocío Romero IDSFederico Tenorio CEDEPASDiana Miloslavich Flora Tristán

Diseño y diagramación:Renzo Espinel / Luis de la Lama

Ilustración: Carlos Cruz

Dirección: Calle León de la Fuente110, Magdalena del Mar, LimaTeléfonos: 613 8313 / 613 8314Telefax: 613 8315www.participaperu.org.pepropuest@desco.org.pe

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3PARTICIPA PERÚ

Editorial

TRANSFERENCIA DE COMPETENCIAS,PROGRAMAS SOCIALES Y PARTICIPACIÓNCIUDADANA EN LA DESCENTRALIZACIÓN

Este número de Participa Perú debió de estar dedicado, casi íntegramente, a la transferencia decompetencias de los ministerios del Gobierno Central a los gobiernos regionales y locales.

Como es sabido, en julio del año 2004 se aprobó, con retraso, la Ley del Sistema de Acreditación y,más tarde, su Reglamento. Vigentes estas normas, se despejaba el camino para elaborar el PlanQuinquenal de Transferencias 2005-2009, los Planes Anuales, así como para organizar e implemen-tar el Sistema de Acreditación y dar inicio a las transferencias contempladas en el Plan 2004.

La transferencia a los gobiernos regionales y locales de funciones o competencias sectoriales esdarles capacidad de tomar decisiones que antes solo podían ser tomadas por el Gobierno Central, yno solamente recibir recursos ya destinados a determinadas actividades. Informar sobre estos nue-vos procesos y plantear alternativas frente a los problemas derivados de los muy breves plazosestablecidos para llevarlos a cabo, nos parecía vital para asegurar que este proceso se inicie de lamejor manera posible.

Lamentablemente, terminó el mes de febrero y el Consejo Nacional de Descentralización - CND noha presentado el Plan Quinquenal que debía tener listo a fines de enero, existiendo también incerti-dumbre respecto a cómo va el proceso de acreditación de los gobiernos regionales y locales para latransferencia de las competencias contempladas en el Plan 2004. Esperamos tener la oportunidad deretomar este tema y desarrollar nuestras alternativas una vez que el Plan Quinquenal y el Plan Anual2005 sean finalmente conocidos y que se conozca también cuáles de las competencias del PlanAnual 2004 se transferirán en este año.

Sin embargo, la descentralización como proceso no se detiene y hay abundancia de temas quemerecen ser conocidos en profundidad. En el mes de enero –luego de un amplio proceso de consultaque hay que reconocer y felicitar- el Ministerio de Economía y Finanzas hizo público el Instructivopara la Elaboración Participativa del Presupuesto 2006 de los Gobiernos Regionales y Locales*.Es fundamental que todos los actores involucrados (gobiernos regionales y locales, organizacionessociales y ciudadanía en general, funcionarios locales y regionales de los ministerios centrales, em-presa privada, etc.) conozcan las novedades que este Instructivo trae en relación al publicado el 2004y normó el del Presupuesto 2005.

También en el terreno de la participación, nos ha parecido importante prestar atención a la próximarenovación en la representación de la sociedad civil ante los consejos de coordinación regional y local(CCR y CCL). De acuerdo a las normas vigentes, esta representación social ante los órganos deGobierno Regional y Local encargados de la concertación en torno a los planes de desarrollo y lospresupuestos anuales debe renovarse al cumplirse los dos años de su elección inicial. En el caso delos gobiernos regionales esto supone una nueva convocatoria y nueva elección entre este mes y juliode este año. Se abre pues una oportunidad para evaluar el desempeño de estos organismos y de lasrepresentaciones sociales en ellos, tanto como para mejorar la calidad de esta última.

Casi al mismo tiempo, el periodismo divulgó que el Gobierno Central venía alistando el lanzamientode un nuevo programa social de transferencia directa de recursos económicos a los más pobres,llamado hasta ahora Pro Perú. La difusión de esta, hasta entonces bien guardada, novedad ha dadolugar a un debate nacional sobre esta polémica iniciativa y, de manera más amplia, sobre el origen delos programas sociales como tales, de su razón de ser, de su pertinencia actual y su futuro. Es deesperar que la búsqueda de un consenso nacional en beneficio de las poblaciones sumidas enpobreza prime sobre los cálculos políticos de corto plazo.

* Encuéntralo en www.participaperu.org.pe – Marco Legal

4PARTICIPA PERÚ

La TRANSFERENCIA de COMPETENCIASDISEÑO GENERAL, SOLUCIONES ESPECÍFICAS a los PROBLEMASURGENTES e INTERROGANTES en BÚSQUEDA de RESPUESTAS

El Perú, como todos los países, tiene una serie de políticas de Estado que se plasman en las competenciasque ejercen los ministerios. Dentro de cada competencia existen a su vez una serie de funciones donde sematerializa la capacidad de decidir sobre cómo se aplican concretamente las políticas nacionales y secto-riales. Hoy es posible pensar en delegar esa capacidad de decisión del Gobierno Central a las regiones ymunicipios, aunque los avances hasta el momento no sean los óptimos.

La transferencia de estas competen-cias a los gobiernos regionales y lo-cales hace posible que sean éstoslos que definan las estrategias paraimpulsar el desarrollo en sus ámbi-tos de acción, respondiendo a susrealidades y problemáticas especí-ficas. Se trata pues de uno de losaspectos centrales del proceso dedescentralización.La Ley de Bases de la Descentrali-zación establece que el requisitopara que los gobiernos subnaciona-les reciban estas competencias esque acrediten la capacidad necesa-ria para ejercerlas. En el caso delos Programas Sociales, parecierahaber consenso respecto de la in-eficiencia de los mecanismos deacreditación de los gobiernos loca-les, que no han servido para demos-trar capacidad o incapacidad degestión de estos recursos.No se puede decir lo mismo sobrela transferencia de competencias,ya que ni municipalidades ni gobier-nos regionales tienen experiencia eneste terreno. En este caso, sí exis-te la necesidad de la acreditaciónde capacidades por parte de losgobiernos regionales y locales.Ley del Sistema de Acreditación delos Gobiernos Regionales y Loca-les (julio 2004) y su Reglamento (no-viembre del 2004), establecen que:

• En base a la oferta de los secto-res y la demanda de las regiones

y las localidades, el CND debeelaborar un Plan Quinquenal y –en ese marco- los Planes Anua-les de Transferencia de Compe-tencias.

• Los sectores del Gobierno Centraly el CND deben establecer quérequisitos debe cumplir cada regióny localidad para acceder a la trans-ferencia de las competencias quedemanden.

• Dicha acreditación debe ser reali-zada por certificadores indepen-dientes.

• La gestión de las competenciastransferidas será materia de mo-nitoreo y evaluación por el CNDen base a indicadores de gestiónpreviamente establecidos.

La demora en la aprobación de laLey por parte del Congreso generódos situaciones especiales:

1) ¿CÓMO Y CUÁNDO HACER ELPRIMER PLAN QUINQUENAL?

El Reglamento dio plazo hasta el finde diciembre del 2004 para que lasregiones y localidades de un lado ylos ministerios del otro, presentasensus demandas y ofertas de transfe-rencia de competencias para elquinquenio. Sobre esa base, el CNDdisponía hasta fin de enero para ela-

borar el Plan Quinquenal 2005-2009.De haberse aprobado el Plan Quin-quenal, los sectores presentarían suoferta anual 2005 de transferenciashasta fin de febrero y el CND elabo-raría el Plan Anual 2005 de Transfe-rencias para presentarlo al Consejode Ministros a fin del mes de marzode este año.

Era obvio que en plazos tan cortosno sería posible elaborar un buen PlanQuinquenal. En efecto, hasta dondese conoce, poco más del 10% de lasmunicipalidades del país y alrededorde la mitad de las regiones y de losministerios habría llegado a presen-tar sus demandas y ofertas en el pla-zo establecido. Y, con toda seguridad,solamente una proporción ínfima ha-bría tenido la oportunidad de consul-tar lo presentado con las representa-ciones sociales de sus ámbitos. Peoraún, al momento de terminar la re-dacción de este suplemento, el CNDno había logrado aún concretar su pro-puesta de Plan Quinquenal.

Elaborar un Plan Quinquenal deTransferencia de Competenciasque exprese la articulación de lademanda de las regiones y las lo-calidades, y la oferta de los sec-tores, es una gran oportunidad paradarle al proceso descentralista unavisión concertada de mediano pla-zo en torno a un tema de crucialimportancia.

5PARTICIPA PERÚ

Los ministerios remiten al CND sus ofertas de funciones sectoriales, ygobiernos regionales y locales las solicitudes de funciones, ambos con-siderando un período de cinco años.Hasta 31 de octubre del año anterior al quinquenio

El CND evalúa y articula las propuestas y solicitudes en su Consejo Directi-vo, donde están presentes representantes de gobiernos regionales y loca-les, y de los ministerios. Ellos deben aprobar el “Plan de Transferencia Sec-torial del Quinquenio” que constituye el referente del Plan Anual.Hasta que el Consejo Directivo del CND lo apruebe

Los ministerios presentan al CND las funciones que están consignadastransferir en la Ley de Bases, en las Leyes de Gobiernos Regionales yLocales, respectivamente.Hasta el último día hábil de febrero de cada año

El CND propone al Consejo de Ministros el Plan Anual. Debe tener comoreferencia al Plan Quinquenal.Hasta el último día hábil de marzo de cada año

El Consejo de Ministros aprueba y publica el Plan Anual de Transferencias.Hasta el 6 de abril de cada año

Los gobiernos regionales y locales presentan ante el CND su solicitud defunciones sectoriales.Se desconoce la fecha límite, ya que no se precisa en el Reglamento dela Ley de Acreditación

Los Sectores y el CND brindan capacitación y asistencia técnica a losGR y GL para lograr su acreditación después de firmar con ellos conve-nios de cooperación.Desde mayo hasta setiembre de cada año

El CND o las entidades certificadoras* procede a realizar la certificaciónde los gobiernos regionales y locales correspondientes.Desde agosto hasta el último día hábil de setiembre

El CND lleva a cabo la acreditación de los GR y GLHasta el último día hábil de octubre

El CND resolverá las controversias que se interpongan ante él.Durante noviembre de cada año

Se efectiviza, mediante Decreto Supremo, la transferencia de funciones sec-toriales a los gobiernos regionales y locales correspondientes. Se entreganpersonal, documentación y bienes mediante Actas de Entrega y Recepción.A partir del 1 de enero del año siguiente

CICLO COMPLETO DEL PROCESO REGULARDE ACREDITACIÓN

*Hasta el momento no se conoce la lista de entidades certificadoras registradas ante el CND.Fuente: Reglamento de la Ley del Sistema de Acreditación de los Gobiernos Regionales y Locales.

RP012-CND-P-2005

Plazos excepcionalespara las acreditacionesdel Plan Anual 2004 ypara elaborar el Plan

Quinquenal 2005-2009.

Debió llevarse acabo hasta el 31 dediciembre de 2004

Debió llevarse acabo hasta el 31de enero de 2004

Ya se hizo.

El plazo para elPlan Anual 2005es el mismo

Ya no es necesario

Se hará después dela efectivización delas transferencias

Hasta el 16 demarzo

Hasta el 18 demarzo

Hasta el 31 demarzo

A partir del 1 deabril

Ya se hizo.El plazo para elPlan Anual 2005es el mismo

Ya se hizo. El plazopara el Plan Anual2005 es el mismo

6PARTICIPA PERÚ

Lo que el CND apruebe pron-to como Plan Quinquenaldebe ser base de un amplioproceso de consultas con lasautoridades y la sociedad ci-vil de las regiones y locali-dades para aprobar en la se-gunda mitad del año una ver-sión concertada y definitiva.

2) ¿CÓMO Y CUÁNDO INICIAR LATRANSFERENCIA DE LASCOMPETENCIAS COMPRENDI-DAS EN EL PLAN ANUAL 2004?

El Reglamento estableció que esastransferencias debían iniciarse enabril del 2005 y que –por tanto- elproceso anual de identificación ydemanda de competencias por lasregiones y localidades, asistenciatécnica para el desarrollo de capa-cidades, certificación y acreditacióndebía realizarse entre enero y mar-zo del 2005. Sin embargo, la RP012-2005-P/CND (disposicionespara regular el ciclo del proceso deacreditación referente Plan Anual2004) introdujo una diferenciaciónfundamental entre las regiones y laslocalidades.

Mientras que para las regiones la re-ferida norma establece que por estavez no habrá que cumplir con ciertospasos establecidos en el Reglamento(presentar solicitudes de transferen-cia, recibir capacitación o asistenciatécnica) y que la certificación por lasentidades seleccionadas por el CNDpara ese fin tiene como plazo el 16de marzo y la acreditación por el CNDel 18 del mismo mes, para las muni-cipalidades se establece que para el2005 no habrá propiamente acredi-taciones ni transferencias sino sola-mente la suscripción de Conveniosde Cooperación.

En el caso de las regiones, pese aque se suspenden algunos pasos,se trata nuevamente de plazos de-masiado cortos para llevar adelanteprocesos complejos. Por si fuerapoco, recién a fin de febrero se pu-blicó la norma que establece “los re-quisitos específicos, indicadores, yprocedimientos de verificación” parala acreditación de los gobiernos re-gionales interesados en estas trans-ferencias.

Algunas SUGERENCIAS para“SALVAR” el PROCESO:

Los GR y GL deberían con-certar sus solicitudes consus respectivos CCR, CCL,con las MCLCP o con otrasinstancias de la sociedadcivil, teniendo en cuenta losPlanes Concertados deDesarrollo.

Los sectores deberían ex-presar sus ofertas de ma-nera previa para que seantomadas como insumo porlas regiones y localidades.

Los requisitos específicospara acceder a cada com-petencia deberían conocer-se con anticipación a fin detener esto como insumoadicional para decidir quésolicitar.

Los borradores del PlanQuinquenal deben ser co-nocidos y discutidos por lasautoridades regionales y lo-cales en reuniones convo-cadas para ese fin.

Diseñar y poner en prácti-ca un Plan de AsistenciaTécnica y Capacitación demediano plazo para que losGR y GL cumplan los re-quisitos de las funcionesdetalladas en el Plan Quin-quenal, antes de conocerel Plan Anual.

Señalar octubre de 2005como plazo para la elabo-ración de un Plan Quinque-nal 2006-2010 y julio de2005 como nuevo plazopara la acreditación de lasregiones. En este caso,vale la pena demorar unpoco este proceso paraasegurar su calidad.

Incluir a las municipalidadesen el proceso de acredita-ción hasta julio y transfe-rencias a partir de agosto.

Finalmente, si bien el Reglamentoseñala la necesidad de indicadorespara monitorear la calidad de la ges-tión de las competencias transferi-das, no específica cuáles serían lasconsecuencias de una buena o malagestión. Es indispensable aclarar cuáles la propuesta del CND en este te-rreno. No es aceptable un tutelajepermanente desde el Gobierno Cen-tral que violenta la autonomía de lasregiones y las localidades, y sí masbien habría que ver que sea la ciuda-danía la que premie o sancione lagestión de sus autoridades median-te la puesta en marcha de mecanis-mos de vigilancia y –ya en el plano

A solo un mes de vencerseel plazo para la acreditación,recién se informa a los inte-resados qué requisitos de-ben cumplir. Habrá que veren estas condiciones qué re-giones logran certificar quécapacidades antes del fin demarzo y qué transferenciasse logran concretar a partirdel mes de abril.

Previendo que los resultados seránpobres, como en el posible caso delPlan Quinquenal, nos parecería ra-zonable dar más tiempo al proce-so, definiendo un nuevo plazo deacreditación hasta mediados de añocomo mínimo, para efectivizar algúnnivel de transferencias en la segun-da mitad del 2005.

electoral- la renovación de la confian-za a las autoridades responsablesde buenas gestiones o la elecciónde nuevas alternativas, sea por elec-ciones generales o por mecanismosde revocatoria.

7PARTICIPA PERÚ

TRANSFERENCIA de COMPETENCIAS a los GOBIERNOS REGIONALES

Se PUBLICAN REQUISITOS eINDICADORES ¿DEMASIADO TARDE?

La transferencia de competencias está condicionada a la acreditación, porel CND, de las capacidades de las regiones y localidades para ejercerlas. ElReglamento de la Ley del Sistema de Acreditación plantea que, indepen-dientemente de los requisitos que tengan que cumplir para cada competen-cia en particular, los gobiernos regionales deben cumplir con nueve requisi-tos generales. La recientemente promulgada RP 015-2005-P-CND detallalos indicadores de cada requisito general.

La misma norma establece los requi-sitos específicos de las competenciasa ser transferidas en materia de mine-ría, energía, comercio, agricultura, arte-sanía, y turismo. Los anexos de la nor-ma detallan la competencia o función aser transferida, los requisitos específi-cos (recursos humanos, recursos ma-teriales e infraestructura, y normatividad)los indicadores, y los procedimientosde verificación.

La reciente publicación de esta nor-ma plantea al menos tres interrogan-tes de fondo.

1. ¿Están los gobiernos regionales encondición de cumplir con estos requi-sitos en tan corto plazo? La RP 015-2005-P-CND ha sido publicada el 1 demarzo, pero la RP 012-2005-P-CND es-tableció que la fecha límite de acredita-ción de los gobiernos regionales es el16 de marzo. Los plazos son casi im-posibles de cumplir.

2. ¿Están ya seleccionadas, capaci-tadas y contratadas las entidades cer-tificadoras independientes que debenacreditar a los gobiernos regionaleshasta el 16 de marzo?

3. ¿Quién asume el costo de estosnuevos recursos humanos y materia-les especificados en la RP 015? ¿Setransferirá a los gobiernos regiona-les nuevas partidas o se incrementa-rá el gasto corriente a costa del gastode inversión?

No nos parece que existan las condi-ciones mínimas para llevar adelanteeste proceso de acreditación en dossemanas. Como señalamos en la notaanterior, más razonable sería dar unplazo adicional a este proceso de acre-ditación generando, de paso, las con-diciones para incorporar a los gobier-nos locales al mismo.

Requisito GeneralPlan de Desarrollo Concertado Regional.Plan de Desarrollo Institucional.Plan Anual y Presupuesto Participativo.Plan Básico de Desarrollo de Capacidades Institucio-nales y de Gestión.Actas de Instalación y Sesiones del CCR sobrePDCR, PA y PP.

Cumplimiento de normas de Responsabilidad yTransparencia Fiscal.Plan de Participación Ciudadana.Conformación de Agencia de Promoción de Inversio-nes de región o Junta de Coordinación Interregional.Lineamientos de Políticas Sectoriales Regionales conCuadro Analítico de Personal, Presupuesto Analíticode Personal, Reglamento y Manual de Organizacióny Funciones.

IndicadorPDRC aprobado por CR.PDI aprobado por CR.PA y PP 2005 aprobado por CR.PBDCIG aprobado por CR.

Actas de instalación y se-siones de CCR referidas aPDCR, PA y PP.Información MEF remitida alCND.PPC aprobado por CR.Creación de API por CR oJCIR.

LPS, CAP, PAP, ROF, MOFaprobados por CR.

abcd

e

f

gh

i

* Energía, Minas e Hidrocarburos tienen en total ocho funciones. Fuente: Anexos de la RP 015-CND-P-2005 y Catálogo deFunciones Generales y Específicas por Materia elaborado por AECI, PCM, CND, Defensoría del Pueblo y MCLCP.

Sector

Turismo

Artesanía

Comercio

Agricultura

Minería*

Energía*

6

18 18

12 12

5 5

4 17

4 8

3 8

46 68

RRHH

3

7

2

11

7

5

35

Vehículo.

Vehículo.

Vehículo.

Vehículo, equipos paramuestra de calidad deaguas.

Vehículos, GPS,brújula, teodolito, nivel,megómetro, amperí-metro y serafín.

Funciones a transferirPrevistas paraeste año (PP015-2005-P-CMD)

Previstas paratodo el proceso(Ley Orgánicade Regiones)

Recursos MaterialesRequisitosespecíficos

Requisitoscomunes(todos losrequieren)

Local, equipa-miento decómputo ymobiliario,teléfono y fax.

8PARTICIPA PERÚ

Gracias a la revelación de un mediode comunicación el país se enteróque el Gobierno preparaba el lanza-miento de un nuevo programa so-cial, denominado "Pro Perú", lo quefue confirmado oficialmente díasdespués. Programas similares enMéxico y Brasil parecen haber sidorelativamente exitosos al inducir alas familias a prestar mayor aten-ción a la educación y salud de lasmujeres gestantes y sus hijos me-nores e inyectar recursos en laseconomías locales. El inminentelanzamiento de "Pro Perú" generóvoces de preocupación de distintossectores, incluidos quienes consi-deramos que se trata de una buenaidea. La preocupación por su inten-cionalidad política en medio de lainminente campaña electoral y suimprovisación tratándose de un pro-grama complejo que necesariamen-te deberá interactuar con las accio-nes de otros sectores, son los ar-gumentos más recurrentes.

LAS CARACTERÍSTICAS DELPROGRAMA

Se trata de un programa que anun-cia dos componentes: i) "Vida Sana"que incluye la provisión básica desalud, agua segura, desparasitaciónde la familia y salud bucal; ii)Apoyoa la canasta alimentaria familiar bá-sica, que supone un bono alimenta-rio y un bono de productividad paracapacitación y asistencia técnica, esdecir un huerto familiar. "Pro Perú"en su período inicial de 3 años, en-tregará una cantidad de dinero a ma-dres de familia identificadas como las

"PRO PERÚ". El NUEVO PROGRAMA paraSUPERAR la POBREZA EXTREMA

más pobres, con la condición, entreotras cosas, que asistan a sus con-troles médicos regulares y a las va-cunaciones de sus hijos. Posterior-mente, por dos años adicionales, lasapoyará en el desarrollo de sus ca-pacidades productivas.

El programa contaría con dos ins-trumentos básicos: la focalizaciónque implicaría un registro de sus be-neficiarios para incentivar la deman-

OPORTUNIDAD PARA TEMASDE FONDO

Más allá de las críticas al futuro pro-grama, su anuncio constituye unaoportunidad para ventilar varios te-mas de fondo que están a la base

da, y un enfoque de cuencas quepermitiría articular a los distintossectores con un enfoque territorialy vincular la oferta de programas yservicios para asegurar la demandaque genere. Hasta julio del 2006 sepretende que "Pro Perú" cubra 550distritos pobres extremos y 25 ciu-dades, incorporando en ese tiempoa 2’446,300 personas en las áreasrurales y a 330,500 en las zonasurbanas.

Se resumen a continuación las características básicas que se conocen deun programa que tendría tres etapas:

de éste y otros programas simila-res. El primero está referido a lanecesidad y a la legitimidad del sub-sidio a distintos sectores pobres yexcluidos de la población para quepuedan tener acceso a derechosbásicos, en salud, por ejemplo. Dis-

Etapas

Distritos pobresextremos atendidos

Ciudadesinvolucradas

Cobertura en distritospobres extremos

Cobertura enciudades

Presupuesto endistritos pobresextremos

Presupuesto enciudades

Junio-setiembre 05

120

692,300personas

$52’600,000

Octubre-Enero 06

180

9

828,800personas

129,700

$44’500,000

6’900,000

Febrero-Julio 06

150

16

925,200personas

200,900

$30’000,000

5’800,000

Fuente: Presentación preliminar de la Secretaría Técnica del CIAS de la PCM

9PARTICIPA PERÚ

ción. Pero ello debe hacerse comoparte de la precisión del rol delEstado, de su responsabilidad enla política social, del carácter deésta y de la complementariedadque hay que construir en la inter-vención de los distintos sectores.

Finalmente, es oportunidad para pre-cisar el rol de los gobiernos localesy regionales en la política social yen los distintos programas sociales.Hoy día están excluidos de su defi-nición y son básicamente ejecuto-res de los mismos, atentando con-tra su efectividad y contra los com-promisos básicos del proceso dedescentralización en curso. "ProPerú", de lo dicho hasta ahora, noparece será una excepción. Cree-mos también que en la vigilancia desu implementación habría que pre-cisar el rol que deberían cumplir losConsejos de Coordinación Local.

En un marco más amplio y ligandosu diseño final a un debate abiertoque permita la construcción deacuerdos al respecto entre las prin-cipales fuerzas políticas y socialesdel país, "Pro Perú" se puede afir-mar como una buena iniciativa, res-pondiendo a los objetivos que todosqueremos, asegurando su comple-mentariedad con otras intervencio-nes del Estado, incorporándose aun acuerdo sólido sobre inversiónsocial y lucha contra la pobreza quesupere las limitaciones de los ins-trumentos hoy día vigentes y alen-tando organización y liderazgo lo-cal de quienes participan en él.

tintos voceros neoliberales han ve-nido cuestionando este asunto enel marco de la discusión sobre elfuncionamiento de programas comoel Vaso de Leche, por lo que es in-dispensable debatirlo.

En segundo lugar, el programa evi-dencia la necesidad de incrementarlos recursos que el Estado destinaa la inversión social. ¿De qué sirve,por ejemplo, que se incremente lademanda de vacunas cuando la ca-dena de frío del Ministerio de Salud,que tiene por función conservarlas,está al borde del colapso por faltade presupuesto?, discutir el incre-mento de los recursos supone es-tablecer prioridades nacionales y unPlan que avance y supere las insu-ficiencias del Plan de Lucha contrala Pobreza, definido el año pasado.

En tercer lugar, se requiere de lamayor transparencia en el manejo deestos recursos presupuestales. Paracomenzar, este programa no estáconsiderado en el Presupuesto 2005aprobado a fines del año pasado.¿Cómo se financiará? ¿Con cargo aqué recursos? Voceros del Gobier-no ha adelantado que no se recurriráa mayor endeudamiento externo.¿Existen acaso recursos fiscales quedesconocemos y que le dan flexibili-dad al gobierno en el manejo presu-puestario de este año? Ahora queentramos ya en una coyuntura fran-camente electoral, es más urgenteque nunca incorporar los programassociales, las transferencias a las mu-nicipalidades, y el financiamiento denuevos programas en el debate pre-supuestario, precisando el financia-miento de todos ellos.

Los distintos programas sociales,en cuarto lugar, deben verse comouna de las dimensiones de la ur-gente reforma del Estado. Es im-portante discutir la efectividad delos mismos y su eventual redefini-

LOS RETOS INMEDIATOS

En dicho marco será posibleresponder a los retos inmedia-tos que supondría "Pro Perú":

1. Diseñar y llevar a la prácticauna metodología absolutamen-te transparente de focalizaciónde los hogares más pobres encada distrito del país;

2. Diseñar un mecanismo impar-cial de verificación del cumpli-miento de las condiciones delprograma por las familias par-ticipantes;

3. Diseñar un mecanismo trans-parente y eficiente para la dis-tribución del dinero, especial-mente en las zonas rurales;

4. Potenciar las capacidades delos sectores salud y educa-ción, por lo menos, para pres-tar servicios de calidad ele-mental a las familias del pro-grama;

5. Definir con precisión los rolesdel Estado en sus tres niveles;

6. Definir un directorio plural conparticipación importante de lasociedad civil;

7. Precisar la relación de susti-tución o complementariedaddel nuevo programa con los yaexistente.

10PARTICIPA PERÚ

INSTRUCTIVO MEF del PRESUPUESTO PARTICIPATIVO 2006

CAMBIOS para TOMAR en CUENTA

Se reivindica el rol de losConsejos de Coordina-ción Regional (CCR) y

Local (CCL). En los dos años an-teriores se les había reducido ala condición de un agente partici-pante más e instancia inocua demero trámite consultivo. En esteinstructivo los Consejos recupe-ran un rol organizador del proce-so participativo en tanto órgano deconcertación entre autoridades ysociedad civil, y tercer nivel de lapropia estructura del GobiernoRegional o Local.

Se descuida el Plan deDesarrollo Concertado(PDC) como momento

clave del proceso. A diferencia delos dos años anteriores, el Ins-tructivo actual centra el procesoen su aspecto presupuestal y dejade lado el PDC. El Instructivo selimita a señalar que los Presu-puestos Participativos (PP) debenasumir la visión y los objetivos es-tratégicos de los PDC, pero no leseñala tiempos y procedimientosespecíficos. Es posible que ellose deba a que en el momento deaprobar el Instructivo parecía in-minente la conformación del Cen-tro de Planeamiento Estratégico(CEPLAN), a cargo de la rectoríay monitoreo en la compaginaciónde los distintos planes de desa-rrollo del sector público. En todocaso, la creación del CEPLAN ge-nera una situación en la que elPDC -como instrumento funda-mental para la gestión del desa-rrollo- carecería de un soportenormativo preciso.

La elaboración participativa delpresupuesto de los gobiernos re-gionales y locales inicia su terceraño. La Dirección Nacional dePresupuesto Público (DNPP) delMinisterio de Economía y Finan-zas (MEF), ha normado su imple-mentación a través de una direc-tiva (año 2003) e instructivos (años2004 y 2005).

Los instructivos establecen demanera referencial los procedi-mientos y los plazos a ser segui-dos, pero en la práctica son to-mados como reglamentos y apli-cados al pié de la letra por las au-toridades regionales y locales, ylos agentes participantes involu-crados. Por ello es importante co-nocer bien el Instructivo emitidopara este año.

Cabe anotar que el Instructivo havenido siendo objeto de modifica-ciones en estos tres años de ex-periencia. Ello habla de la comple-jidad de este proceso, de la hete-rogeneidad de las realidades a lasque tiene que responder, y de laslimitaciones y aprendizajes de losactores públicos y sociales involu-crados. Hay que reconocer la bue-na disposición de la DNPP del MEFpara canalizar observaciones y su-gerencias de las distintas autorida-des y redes de sociedad civil a quie-nes convocó en varias oportunida-des para tal fin.

Quisiéramos comentar los que con-sideramos los cambios más desta-cados registrados en el nuevo Ins-tructivo MEF.

11PARTICIPA PERÚ

Hay pues mejoras sustantivas enesta nueva versión del Instructivo.Seguramente todavía hay mucho porperfeccionar. Pero, para seguir avan-zando lo decisivo será la compren-sión y convicción de los actores pú-blicos y privados, autoridades y so-ciedad civil, respecto a este proce-so participativo y lo que se juega enél. Esperamos que este tercer añose confirme que vamos por buen ca-mino y que los resultados alcanza-dos son la expresión de una volun-tad compartida por el desarrollo desus territorios y el bienestar de supoblación.

Se diferencia el PP yel PDC del Plan Estra-tégico Institucional

(PEI) y el Presupuesto Institucio-nal (PI). En el Instructivo 2006los dos primeros incluyen al con-junto de actores públicos y pri-vados del territorio respectivo, loque refuerza la necesidad deacuerdos entre los distintos or-ganismos públicos, agentes eco-nómicos privados, cooperacióninternacional, y organizacionessociales, y agentes participan-tes en general para desarrollarvisiones compartidas del desa-rrollo y comprometer recursospresupuestales cada año. Se haincluido también la figura de co-financiamiento de proyectos prio-rizados en el PP. Por su parte,el PEI y el PI se limitan al Plan yal Presupuesto de los gobiernoslocales y regionales como tales,sin incluir a los otros actores pre-sentes en el territorio. La nove-dad es muy importante, en la me-dida en que en la programaciónde planes y presupuestos parael 2006 se deberían incluir todoslos recursos que se gastan enlos ámbitos locales y regionales.

Se refuerza la exigen-cia de coherencia yarticulación entre los

procesos de programación deplanes y presupuestos de go-biernos locales y regionales.Los resultados de los dos pri-meros años de experiencia deeste proceso señalan que esnecesaria una mejor delimita-ción del tipo de inversión quedebe hacer cada nivel de gobier-no, evitando su superposición yatomización. Esa precisión escrucial en un año preelectoral.

Se promociona con más fuerza una participación más repre-sentativa e institucionalizada de las organizaciones de socie-dad civil, evitando insistir en la apertura de la participación a los

ciudadanos no organizados, con resultados muy pobres. Este es untema poco debatido, pero fundamental para mejorar la calidad de laparticipación (que entre otros aspectos incluye institucionalidad, repre-sentatividad, fortalecimiento de capacidades y alianzas estratégicas) ydel sostenimiento de los resultados del mismo. Pero hay que señalarque mas allá de los establezca el Instructivo en este terreno, la calidadde la participación social depende fundamentalmente de la propia socie-dad civil.

La importante y espe-cializada tarea delEquipo Técnico ya no

está sujeta al parecer o cálculode las autoridades para convo-car a representantes calificadosde sociedad civil. A partir de esteaño es obligatoria su inclusión.Un asunto a prever es cómo y acuántos (y en qué proporción)se elige a los representantes desociedad civil. Se necesita con-tar con plataformas o instanciasde articulación y representaciónde sociedad civil para canalizaresta demanda hacia una parti-cipación representativa de la so-ciedad civil y evitar la arbitrarie-dad de la autoridad.

Se reitera la importan-cia de la rendición decuentas y la transpa-

rencia para garantizar un mayorgrado de legitimidad y goberna-bilidad de las actuales adminis-traciones de gobierno subnacio-nal. En ese sentido se le ha pres-tado mayor interés a los Conse-jos de Vigilancia del PP. Esta ins-tancia tendrá el papel de supervi-sar el adecuado desarrollo delproceso participativo y la ejecu-ción de los proyectos aprobados.Queda pendiente discutir las con-diciones y recursos con que losvigilantes debieran contar parauna labor especializada y con cier-ta dedicación de tiempo.

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LA RUTA DEL PRESUPUESTO PARTICIPATIVOPara elaborar nuestro Presupuesto Participativo, son ocho (8) los pasos que tenemos que seguir:

PRIMERA FASE: PREPARACION (enero – febrero)

En Audiencias Públicas Regionales o Cabildos Abiertos:Los Consejos de Coordinación Regional y/o Local (CCR y CCL) preparan yentregan durante los talleres a los agentes participantes lo siguiente:

1. Plan de Desarrollo Concertado.2. Informe del Plan Estratégico Institucional o Plan de Desarrollo Institucional.3. Situación de las actividades o proyectos priorizados en el Presupuesto Parti-cipativo del año pasado (explicar hasta dónde han avanzado y cuánto dinero senecesita para su culminación).4. La lista de lo que no se priorizó en el Presupuesto Participativo del año pasado.5. Los proyectos ejecutados y los gastos de mantenimiento.6. Un monto aproximado del dinero que el Gobierno Regional o Local estima quegastará para la realización de las acciones que se prioricen en el proceso.7. Informe del cumplimiento de los compromisos de la sociedad civil y el sectorprivado en el Presupuesto Participativo del año pasado, entre otros.

SEGUNDA FASE: CONVOCATORIA (febrero)

El Gobierno Regional o Local con la participación delCCR o CCL:

1. Convoca al proceso participativo a través de losmedios de comunicación y si es necesario, usandolenguas nativas, para garantizar una amplia partici-pación y representatividad.

Propone una Ordenanza a ser entregada al ConsejoRegional o Municipal precisando entre otros, los me-canismos de identificación y acreditación de los agen-tes participantes, responsabilidades y cronograma.

Los CCL y CCR, ahora tienen un rol protagónico ya que intervienen en la difusión,sensibilización, entrega de información a los agentes participantes, la convoca-toria y elaboración de la ordenanza del proceso, tareas que antes eran asumi-das solamente por las autoridades locales y/o regionales.

Los Regidores Municipales y los Consejeros Regiona-les asumen la función de fiscalizar y apoyar la imple-mentación efectiva de mecanismos de participaciónciudadana. Por tal motivo, es importante que participenactivamente en el desarrollo del proceso para que co-nozcan con precisión el resultado de los acuerdos.

¿Sabes si estas fases ya se cumplieron en tu región, pro-vincia y distrito? ¡Averígualo!

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Con el derrumbe del régimen fujimo-rista y la transición democrática seabrió curso al proceso de reformadescentralista en el país, el cual in-cluye entre sus componentes laparticipación de la ciudadanía en lagestión pública regional y local. Estehecho respondió no sólo a una ex-plicable reacción de la sociedad fren-te al autoritarismo de los noventa,sino también a que estamos vivien-do una tendencia en el ámbito lati-noamericano que busca enfrentarlos graves problemas de legitimidadde los partidos, los cuales tienenserias limitaciones para canalizarlas demandas y los intereses desociedades que se tornan cada díamás complejas.

En una primera etapa, cuyo énfasisfue legislativo, el contenido partici-

OPORTUNIDADES para una MEJORREPRESENTACIÓN CIUDADANA

ELECCIONES en los CONSEJOS de COORDINACIÓN

En la agenda descentralista deeste año está planteada la reno-vación de los representantes dela sociedad civil en los Consejosde Coordinación Regional. Portanto es un buen momento paraevaluar y plantear algunas pro-puestas que permitan superar laslimitaciones y los problemas quese tienen para hacer de la partici-pación ciudadana un componen-te central de nuestro sistema po-lítico. Para ello es importante en-contrar un adecuado equilibrioentre representación y participa-ción, así como entre democrati-zación y eficiencia en la gestiónpública.

pativo de la descentralización pro-gresó sin mayores problemas. Enla imprescindible reforma constitu-cional, así como en el debate y laaprobación de la Ley de Bases, estadimensión democratizadora avanzócon un amplio consenso de la re-presentación parlamentaria. Sinembargo, este inicial acuerdo sobrela participación se bloqueó cuandollegó el momento de definir las for-mas concretas que permitieran ha-cerla operativa en la gestión de losgobiernos regionales.

La resistencia de la representaciónparlamentaria a incorporar los me-canismos y los procedimientos ne-cesarios en la Ley Orgánica de Re-giones (LOR) puso en evidencia quelos partidos se sienten afectados enun terreno que perciben como pro-

pio y hasta exclusivo: la definicióne implementación de las políticaspúblicas.

Es claro que los partidos po-líticos no entienden adecua-damente el contenido y losalcances de la concertación;tampoco valoran su enormepotencialidad para revertir laprofunda brecha existenteentre los partidos, la políticay la sociedad.

Fue necesaria una campaña soste-nida desde la sociedad civil para for-zar una modificación de la LOR quepermitiera incluir a los denominadosConsejos de Coordinación Regional(CCR) como una instancia consulti-

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va del Gobierno Regional. Sin em-bargo, debe tomarse en cuenta queesta campaña incorporó de maneralimitada a la sociedad civil, lo cualmostró también cierto desinterés yausencia de compromiso de acto-res sociales importantes con la par-ticipación ciudadana.

Si bien se logró incluir en la ley alos CCR, los parlamentarios intro-dujeron un conjunto de limitacionesque, por un lado, reflejaron la des-confianza de los partidos y, por otro,han sido el origen de varios proble-mas que han tenido estas instan-cias de concertación regional. Larestricción más importante es lahomogeneización de estos espa-cios, pues se dejó de lado la exis-tencia de dinámicas sociales y po-líticas muy diversas en nuestro país.Incluir porcentajes rígidos para los

representantes sociales, vincular elnúmero de dirigentes de la socie-dad civil al de las autoridades pro-vinciales, así como definir criteriosexcesivamente formales de acredi-tación son expresión de esta ten-dencia a limitar la flexibilidad querequieren los procesos de participa-ción para adecuarse a una realidadtan heterogénea como la nuestra.

En el mismo sentido se ubica ladecisión de establecer dos reunio-nes anuales de los CCR, lo cual poneen evidencia una voluntad de fijarparámetros estrechos para su fun-cionamiento. Asimismo muestraque no se entiende la importanciade responder a las diversas realida-des en las que se desarrolla la par-ticipación. Ésta no puede ser asu-mida como un mero procedimientoadministrativo con el cual cumplir,

sino como un proceso social y polí-tico complejo y, por definición, di-verso.

En la conformación de los CCR enel 2003 constatamos una serie deproblemas y limitaciones. La demoraen la convocatoria al proceso deelección de los representantes fueel primero de ellos y fue necesariauna norma que definiera el plazo demanera perentoria, el cual fue incum-plido por algunos gobiernos regio-nales. La limitada difusión de la con-vocatoria, los plazos cortos para lainscripción, así como la ausencia dereglas claras para la designaciónestán en la base de los problemasde representatividad que tienen es-tas instancias de concertación.

Pensamos que la formalización dela participación es un avance y que

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es importante superar estas defi-ciencias y promover la consolidaciónde los CCR. Siendo además con-cientes que la participación es unproceso de mediano y largo plazo,creemos que es fundamental hacercambios para la renovación de losrepresentantes de la sociedad civil,a fin de que éstos se conviertan enun verdadero paso adelante en estaperspectiva.

Al respecto, una primera dimensióntiene que ver con el conocimientoque la población y las organizacio-nes sociales tienen de las funcio-nes y los roles de los CCR, así comode los requisitos y pasos necesa-rios para participar en el proceso deelección de los representantes dela sociedad civil. Para ello hace fal-ta una intensa campaña de informa-ción a la población, la cual es evi-dentemente una responsabilidad delGobierno Regional y del ConsejoNacional de Descentralización; sinembargo debe involucrar a todos losactores sociales y políticos, nacio-nales y de las distintas regiones.

Es importante promover re-uniones de coordinación en-tre los diversos sectores dela región para definir temasy mensajes, a fin de poten-ciar los recursos de cada unode ellos y lograr no sólo unacobertura más amplia sinotambién un mayor impactoen la comprensión y valora-ción de estas instancias departe de la población.

Una segunda dimensión tiene quever con el ordenamiento del proce-so de elección de los representan-tes de la sociedad civil. Se requieredefinir un cronograma claro y preci-so, con los plazos adecuados paragarantizar la más amplia participa-

ción, así como su explicación enreuniones con las organizacionessociales e instituciones representa-tivas de la región. Nuevamente es-tamos ante una tarea que corres-ponde fundamentalmente al Gobier-no Regional, pero en la cual debenconfluir los diversos actores involu-crados y comprometidos con el pro-ceso de descentralización.

Es importante informar a la pobla-ción utilizando los medios de comu-nicación nacionales y regionales,iniciando esta difusión con anticipa-ción en relación con la fecha deapertura del registro de inscripciónde las organizaciones e institucio-nes de la sociedad civil. No puedenrepetirse las convocatorias casiclandestinas y el manejo arbitrariode los plazos, que fueron caracte-rísticas del proceso anterior.

Para fortalecer a los CCR en estacoyuntura de renovación de repre-sentantes sociales es importanteque se promueva un debate abiertoy convocante, así como la aproba-ción de una ordenanza regional quese oriente a ampliar al máximo lapresencia de la sociedad civil. Esnecesario que se entienda que setrata de una instancia de concerta-ción cuyo funcionamiento se basaen la negociación y en el consen-so.

Es cierto que se requiere de unamodificación de la LOR para revertireste problema en la participaciónregional, pero consideramos que esposible encontrar mecanismos crea-tivos que se orienten en esta pers-pectiva. Ampliar la presencia de au-toridades locales del nivel distritalelevará el número de representan-tes sociales. Otra posibilidad en elmismo sentido es la definición en elreglamento de un rol de consultaobligatoria a la asamblea de electo-res. Igualmente se pueden estable-

cer mecanismos de diálogo y con-sulta obligatorios entre los represen-tantes de los CCR y los CCL.

Un cuarto aspecto que puede serabordado como parte de la renova-ción de los representantes de lasociedad civil en los CCR es garan-tizar una elección transparente yordenada. Para ello es importanteque todos sepan qué organizacio-nes están inscritas y quiénes lasrepresentan. Pero la difusión no essuficiente. Hace falta un reglamen-to claro y preciso que defina las re-glas de la elección, así como la pre-sencia y supervisión de las institu-ciones electorales como el JuradoNacional de Elecciones y la OficinaNacional de Procesos Electorales,las cuales deben ser informadas conanticipación y deben contar con lasfacilidades necesarias para garanti-zar su presencia en el momentomismo de la elección.

Como vemos, es posible dar pasosy mejorar el proceso de elecciónpara los CCR, pero para que ello seaposible no es suficiente con la limi-tada voluntad e interés de quienesejercen los gobiernos regionales.Ampliar los espacios de participa-ción, garantizar una adecuada repre-sentatividad, así como la transpa-rencia en el proceso de eleccióndepende en gran medida de la ac-ción de la sociedad civil. No pode-mos exigir a los gobernantes y a lospartidos que abran espacios a laparticipación si es que los actoressociales e institucionales no hace-mos evidente que valoramos estosespacios, que tenemos propuestaspara mejorar su funcionamiento y surol en la gestión pública, que conta-mos con la capacidad de movilizar-nos para exigir no sólo que se cum-pla con la ley sino para se asumatambién el desafío de replantear laforma de ejercicio del poder políticoen las regiones y las localidades.